Propriedade

1. Definição: direito de usar, gozar, usufruir e dispor de um bem, e de reavê-lo de

quem quer que injustamente o esteja possuindo – se apresenta para bens móveis,
imóveis, materiais e imateriais (por exemplo, propriedade sobre o bem industrial).

2. Localização na CF: foi considerado em demasia pela CF, sendo garantido como
direito fundamental (cláusula pétrea) – portanto, art. 5º, caput que assegura aos
brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade. Também reforça no art. 5º,
XXII da CF. O art. 5º, LIV da CF, dispõe que ninguém será privado dos seus bens
sem o devido processo legal. O art. 5º, LV da CF explica o que é o devido processo
legal, que é o qual assegura a todos os que litigam em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral, o Contraditório e a Ampla Defesa, com
todos os meios a eles inerentes – o art. 170 da CF, ao enumerar os princípios da
ordem econômica, assegura o direito de propriedade.

*no entanto, não se configura em um direito absoluto, pois pode ser mitigado,
conforme se verificará adiante – assim, o art. 5º, XXIII da CF demonstra que a
propriedade deverá atender a sua função social, portanto, evidencia a sua
mitigação, assim como também determina o art. 170 da CF, que dispõe sobre a
função social. A perda ou restrição pode ocorrer ainda que a função social esteja
sendo adimplida (sem nenhum ilícito praticado pelo proprietário), quando por
interesse público.

3. Função social da propriedade: a CF/88 foi a primeira a discriminar o que é

função social da propriedade, seja para área urbana ou rural:

a) Urbana (art. 182, par. 2º da CF): a propriedade urbana atende a sua

função social quando respeita as regras estabelecidas no plano diretor, que é o
diploma legal responsável pelo estabelecimento das regras para a expansão
urbana (art. 182, par. 1º da CF) – o plano diretor foi incluído pela primeira vez para
trabalhar com a política urbana pelo fato de que em 1988, quando a CF foi
promulgada, se verificava um problema de migração da população do campo para
a cidade, formando um caos urbano.

*súmula 645 do STF: dispõe que compete ao Município regular o horário de

funcionamento do comércio – para isso, criam-se diversas zonas, como zona
comercial, de preservação ambiental, etc.

 Sanções pelo descumprimento (art. 182, par. 4º da CF): I) edificação ou

parcelamento compulsórios, ou seja, se não cumprir a função social, será obrigado
a construir ou parcelar este imóvel; II) incidência de IPTU progressivo no tempo,
ou seja, ano a ano o valor do imposto sobre o imóvel que não cumpre a função
social irá dobrar, crescendo em um limite máximo de 15% do valor do imóvel (não
se confunde com a progressividade do IPTU do Direito Tributário, pois neste
somente há política tributária, sendo que o sujeito passivo nada fez para pagar
valor distinto); III) desapropriação, aqui com o viés sancionatório, e não
desapropriação por interesse público. Neste caso, tem direito à indenização, no
entanto, o que muda é o perfil dessa indenização, pois se a desapropriação vier por
interesse público (o proprietário não fez nada), essa indenização deverá ser prévia,
justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV da CF), agora se for como sanção, a
desapropriação será indenizável em títulos da dívida pública, resgatáveis em até
10 anos.

b) Rural (art. 186 da CF): I) deverá haver uso racional e adequado da

propriedade rural, sendo que somente assim estará cumprindo a função social; II)
tem como segunda exigência uma exploração que preserve o meio ambiente e os
recursos naturais (ambos são totalmente subjetivos); III) será quando atende às
relações de emprego e de trabalho. Portanto, em se encontrando trabalho escravo
em uma propriedade rural, ou menores de 14 anos trabalhando, estará
descumprindo a sua função social – EC 81/14 ampliou as hipóteses de confisco das
propriedades, que estão no art. 243 da CF, admitindo-se o confisco não só quando
encontrada plantação de psicotrópicos, mas quando encontrarem trabalho escravo
na propriedade. Essa EC 81/14 não pode ser usada, pois depende de
regulamentação sobre o que é trabalho escravo; IV) deverá, ainda, ter a
exploração que atenda o bem estar do proprietário E dos trabalhadores. Se não
atender, não cumpre a função social, logo, poderá ser objeto de sanção.

 Sanção pelo descumprimento (art. 184 da CF): a única sanção existente é a

desapropriação para fins de reforma agrária. O proprietário terá direito de
indenização, por meio de títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos.

 Exceções (art. 185 da CF): não poderão ser incluídas em reforma agrária:
I) a pequena e a média propriedade assim definidas em lei, desde que seu
proprietário não detenha outra; II) as propriedades rurais produtivas – o
problema que encontramos aqui é que não se é possível objetivar o que se entende
por produtiva, pois varia de cada região.

*terras devolutas: são as terras vazias, que são do Poder Público, mas não
possuem utilidade alguma.

4. Meios de intervenção – colocando-as em grau de intervenção maior:

4.1. Desapropriação: transferência compulsória da propriedade. É um meio de

intervenção na propriedade que implica na sua transferência compulsória para o
patrimônio público por razões de interesse público ou de inconstitucionalidade,
mediante pagamento de indenização, nos termos fixados pela Constituição.
 a) Reflexos: como é compulsória, não precisa do consentimento de
ninguém, ou seja, é unilateral. Em regra*, essa transferência ocorre do patrimônio
do particular para o patrimônio público. Pode se dar por interesse público ou por
razões de inconstitucionalidade.

*excepcionalmente, é possível que a desapropriação recaia sobre o

patrimônio público. A União pode desapropriar Estados e Municípios. Os Estados
podem desapropriar os Municípios que estão em seu território. Os Municípios não
podem desapropriar nenhuma esfera de governo (essa ordem está prevista no art.
2º, par. 2º do Decreto 3.365/41). Também se dão em razão de interesse público, ou
por razões de inconstitucionalidade – no entanto, essa desapropriação exige
autorização legislativa – outrossim, somente se pode cogitar em desapropriação
de bens da União se autorizado pelo Presidente da República.

b) Interesse público: quando se dá por interesse público, o fundamento é a

supremacia do interesse público sobre o particular, sendo que este não tenha
praticado nenhum ato errado. O interesse público se triparte em necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social.

I) Necessidade pública: quando a desapropriação se demonstrar

necessária, por exemplo, a construção de uma Delegacia de Polícia;

II) Utilidade pública: não é necessário, mas quando for útil, para
desapropriar o interesse público (por exemplo, construção de um
parque);

III) Interesse social: basicamente, para assentamento de pessoas.

*o fundamento dos três é o mesmo, ou seja, a prevalência do

interesse público sobre o privado.

c) Inconstitucionalidade: neste caso, o proprietário cometeu uma

inconstitucionalidade (algo de errado ele fez). Há o descumprimento da função
social do bem.

d) Indenização: sempre existirá, independentemente da razão da

desapropriação. No entanto, o perfil da indenização muda conforme o fundamento
utilizado.

I) Interesse público (art. 5º, XXIV da CF): deverá ser prévia, justa e em
dinheiro. Trata-se de um direito fundamental, e deverá ser assim
porque o particular proprietário não fez nada de errado, e assim, não
poderá experimentar uma queda no seu padrão de vida, já que não
contribuiu para a transferência compulsória.

II) Inconstitucionalidade: a) se for na área urbana (art. 182, par. 4º,

III da CF), será paga em títulos da dívida pública, resgatáveis em até
 10 anos; b) se localizado na área rural (art. 184 da CF), será paga em
títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos – é uma punição
pela irregularidade perpetrada, qual seja, a inconstitucionalidade.

e) Competência – são duas:

I) Legislar (art. 22, II da CF): em matéria de desapropriação,

conforme dispõe a CF, é privativa da União – se os Estados e os
Municípios legislarem cometerão inconstitucionalidade por invasão
de competência – Decreto 3.365/41: é a norma geral de matéria de
desapropriação (realizado no período da ditadura de Vargas,
conhecido por Estado Novo). Em que pese o berço autoritário, foi
integralmente recepcionado pela CF/88, de acordo com o
entendimento do STF; Lei 4.132/62: editada no período pré
Revolução de 1964, e regula a desapropriação por interesse social.

*art. 22, par. único da CF: poderá a competência legislativa ser

delegada para os Estados e DF (NÃO para os Municípios). Tal
delegação deverá advir por Lei Complementar. Mas é uma faculdade,
e não uma obrigação, podendo ser por prazo determinado e com
limitações.

II) Desapropriar: depende do fundamento utilizado para

desapropriar – a) se o fundamento for interesse público, as quatro
esferas do governo podem desapropriar, cada uma no seu campo de
atuação, evidentemente; b) se o fundamento for pela
inconstitucionalidade (descumprimento da função social), caberá à
localização do imóvel. Se o imóvel estiver na área urbana, somente o
Município pode desapropriar (por exemplo, IPTU progressivo, todas
as medidas, cabem ao Município); se o imóvel estiver em área rural,
caberá tão somente à União.

f) Fases da desapropriação:

 Declaratória:

I) Objeto: a fase declaratória serve para declarar um bem como sendo

um alvo de uma desapropriação, que é o seu objeto;

II) Legitimidade: esta é para declarar um bem como sendo objeto de

desapropriação, e pertence, em regra*, ao Poder Público (as quatro
esferas de governo);

*exceção: há uma situação em que particulares podem promover

desapropriação, que ocorre para os concessionários, que poderão
promovê-la, desde que autorizados pelo Poder Público E que exista
previsão em lei, ou no contrato, para tanto (art. 3º do Decreto
3.365/45 e art. 18, 29 e 30 da Lei 8.987/95).

III) Instrumento: o que viabiliza a desapropriação é um decreto de

desapropriação (art. 6º do Decreto 3.365/41);

IV) Conteúdo mínimo: quando de sua publicação, o decreto de

desapropriação deverá apresentar um conteúdo mínimo, sob pena
de ilegalidade. Tem como este conteúdo, apontar: a) qual a área
objeto da desapropriação, ainda que a desapropriação se dê somente
em parte, a outra parte fica inservível, devendo também ser
indenizada; b) qual fundamento está se desapropriando; c) deve
apresentar qual a destinação a ser atribuída ao bem, para que se
possa verificar se a destinação oferecida preserva ou não o interesse
público* (se não, será desvio de finalidade); d) bem como por qual
dotação orçamentária irão se submeter, para afastar
responsabilidade.

*se a destinação preserva o interesse público, ninguém pode fazer

nada, nem mesmo o Judiciário. Agora se não preservar, há desvio da
finalidade, ocasião em que o particular pode levar a questão ao
Judiciário, onde será apreciada uma questão de legalidade (a análise
é somente de legalidade, e não para verificar se é ou não interesse
público) – pode ocorrer ainda uma mudança da destinação inicial
do bem, chamada de TREDESTINAÇÃO – a tredestinação se
apresenta sob duas modalidades:

I) Lícita: quando houver uma mudança, mas mantendo-se o interesse

público. Neste caso, o desapropriado não poderá fazer nada, já que
ainda persiste o interesse público (nem mesmo o Judiciário poderá
intervir). Ocorre esta ainda que se mude de um interesse público na
modalidade necessidade pública para a modalidade de utilidade
pública;

II) Ilícita: é a mudança na destinação inicial atribuída ao bem, que

não preserva o interesse público. Aqui há desvio de finalidade
(ilegalidade), assim, poderá o desapropriado buscar o Judiciário e
requerer a retrocessão à situação anterior, recuperando o bem (é o
chamado pedido de retrocessão, com fundamento no art. 519 do CC,
que dispõe que se a coisa expropriada para fins de necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social não tiver o destino para
que se desapropriou, ou se não for utilizada em obras ou serviços
públicos, caberá ao expropriado direito de preferência pelo preço
atual da coisa).
 **todavia, o art. 35 do Decreto 3.365/41 dispõe que os bens
expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem
ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade no
processo de desapropriação. Dispõe ainda que qualquer ação julgada
procedente se resolve em indenização por perdas e danos – o STJ
entende que em situações envolvendo tredestinação ilícita, se
resolve apenas em indenização por perdas e danos, esvaziando a
redação do art. 519 do CC (MUITO IMPORTANTE ESTA MATÉRIA).

V) Efeitos – tem como efeitos: a) fixar o estado de conservação do

bem, o que é importante para efeito de cálculo da indenização do
bem, já que todas as benfeitorias existentes no imóvel no momento
que o decreto foi publicado deverão ser computadas para o cálculo
da indenização (também para evitar as benfeitorias realizadas
depois da publicação*); b) com a publicação, o Poder Público ganha o
direito de entrar no imóvel**, ainda que o desapropriado não
concorde (art. 7º do Decreto 3.365/41); c) e começa a fluir o prazo
de caducidade, prazo este de 5 anos quando a desapropriação se der
por necessidade ou utilidade pública, sendo que configurada a
caducidade, o decreto somente poderá ser renovado (novamente
proposto) um ano depois (art. 10 do Decreto 3.365/41). Se a
desapropriação se der por interesse social, tem o prazo de caducidade
de 2 anos (art. 2º da Lei 4.132/62).

*algumas benfeitorias serão indenizáveis mesmo após a publicação

do decreto de expropriação (art. 26, par. 1º do Decreto-lei 3.365/41).
Evidente que isso dependerá de sua natureza. Senão vejamos, se
forem necessárias, todas as benfeitorias serão indenizáveis. Se forem
úteis serão indenizáveis, desde que autorizadas pelo expropriante.
Portanto, as benfeitorias realizadas posteriormente à publicação do
decreto serão indenizadas somente as necessárias, a úteis somente
com a concordância do Poder Público, e nunca as voluptuárias (segue
a regra do CC).

**não confundir esse direito de ingressar no imóvel com a real

transferência da posse, pois esta continua nas mãos do particular, a
qual somente passará para o Poder Público ao término do processo
(este direito é para fazer vistorias, consulta do estado do bem, etc.).

 Executiva: tem por objeto a discussão do valor a ser pago a título de

indenização, e se apresenta através de duas modalidades (art. 10 do Decreto): I)
administrativa, se dá quando o Poder Público e o particular chegam a um acordo ao
valor a ser pago a título de indenização; II) judicial, que se dá pela propositura,
pelo Poder Público, de uma ação de desapropriação, que será regida pelo Decreto
3.365/41, e em caráter subsidiário, pelas regras do CPC (art. 42 do Decreto). O rito
é o ordinário, que se inicia a partir da citação (art. 19 do Decreto).

- Petição inicial: antes da contestação, tem-se a inicial de uma ação de

desapropriação, que além das exigências do CPC, deverá obrigatoriamente estar
instruída com alguns documentos (art. 13 do Decreto): I) planta da área
expropriada; II) cópia do decreto expropriatório e a comprovação da publicação
em jornal de grande circulação; III) oferta de indenização feita pelo Poder Público.

- Pedido de imissão provisória pelo Poder Público: com a inicial, o Poder

Público poderá pedir imissão provisória na posse (art. 15 do Decreto), desde que
preenchidos dois requisitos: I) tem que estar configurada uma situação de
urgência; II) a Administração está obrigada a efetuar um depósito a favor do
expropriado, depósito este que tem como objetivo compensar o expropriado pela
perda prematura da posse. Este valor poderá ser levantado pelo expropriado, sem
prejuízo de continuar discutindo a oferta da indenização pela perda da
propriedade (art. 33 e 34 do Decreto – o valor máximo a ser levantado pelo
expropriado é de até 80% do depósito, se discordar do valor indenizatório).

- Contestação: a contestação também é diferente. Isso porque somente

pode versar sobre vícios de natureza processual, ou sobre o valor da indenização
oferecido pelo Poder Público (art. 20 do Decreto), estando proibido o Judiciário de
apreciar qualquer outro argumento (art. 9º do Decreto). Em se verificando
qualquer nulidade na ação de desapropriação, o expropriado/réu, deverá
promover OUTRA ação, autônoma, que uma ação anulatória de ato
administrativo – a fase de instrução judicial segue o rito ordinário. A prova, por
excelência, é a pericial, que será determinada logo depois de contestada, podendo
ser entregue até 5 dias antes da data marcada para a sua entrega (art. 14 e 23 do
Decreto).

- Sentença (art. 24 a 27 do Decreto 3.365/41): o valor da indenização leva em

conta o valor do bem, no qual se incluem as benfeitorias, estado de conservação, as
condições de segurança que o bem ostenta, juros moratórios e compensatórios,
honorários, incluindo também o valor da área remanescente se esta perder
completamente o seu valor.

- Recurso (art. 28 do Decreto): trata-se do recurso de apelação, e se proposto

pelo Poder Público, deverá ser recebido no duplo efeito (suspensivo e devolutivo)
– se proposto pelo proprietário administrado, será recebido apenas no efeito
devolutivo.

- Execução da sentença (art. 100 da CF): através da expedição de

precatórios, que deverão obedecer a ordem cronológica da sua apresentação.

g) Modalidades de desapropriação:
 I) Por zona (art. 4º do Decreto): desapropria uma área maior do que a
necessária para a execução da obra ou do serviço. Dar-se-á por duas
razões: a) quando o Poder Público pretende ampliar, em um segundo
momento, a obra ali realizada; b) ou em caso de valorização da área
próxima (ao lado).

II) Indireta (ilegal): pode se dar por inúmeras razões, tais como: a)
porque se deu sem a publicação de um decreto de desapropriação; b)
se o decreto, ainda que existente, não cumpriu sua formalidade (sem
as informações fundamentais, seu conteúdo mínimo); c) o decreto
existe e com todas as informações, mas na prática a desapropriação
incidiu sobre uma área maior do que a discriminada no decreto
expropriatório (isso é esbulho possessório) – em havendo alguma
dessas hipóteses, o desapropriado deve procurar um provimento
jurisdicional por ação anulatória (sim, ação autônoma, como dito
alhures), já que não se pode discutir no processo de desapropriação
(art. 20 do Decreto).

4.2. Confisco: também é meio de intervenção na propriedade, em que ela

transferida compulsoriamente ao patrimônio público (implica da transferência
da propriedade também).

a) Diferenças com a desapropriação: somente podem ocorrer em uma das

duas hipóteses previstas no art. 243 da CF, que são eles:

I) Plantação ilegal de psicotrópicos;

II) Que se utilizar de trabalho escravo (EC 81/14): como se percebe,

trata-se de nova redação legal. O problema é que na prática ainda
não tem sido aplicada, porque precisa de regulamentação (mas na
prova tem que citar essa hipótese de confisco).

*em verdade, outra grande diferença entre a desapropriação e o confisco

(também chamado de desapropriação-confisco) se dá pela ausência de
indenização no caso do confisco.

b) Indenização: a desapropriação, seja qual for o fundamento, dá direito à

desapropriação, seja justa e direta, ou por títulos da dívida pública ou agrária
(indenizações indiretas) – o confisco não dá direito à indenização.

c) Incidência de sanção penal: a desapropriação, seja qual for o fundamento,

não se autoriza a incidência de sanções penais – o confisco autoriza a sanção penal.

4.3. Requisição administrativa: há transferência compulsória da posse, e não da

propriedade. Gera direito de indenização.
 a) É meio de intervenção da propriedade em que transfere compulsória e
temporariamente a posse, mediante indenização, por razões de iminente perigo
público (este último requisito é o que difere da ocupação, já que na requisição há
um perigo que já aconteceu, ou está para acontecer).

b) Fundamento constitucional: está no art. 5º, XXV da CF.

4.4. Ocupação: também há transferência compulsória e temporária da posse, e não

da propriedade, mediante indenização também.

 Fato gerador: razões de interesse público, não existindo nenhum perigo

ocorrido ou iminente, por exemplo, exige-se a ocupação de determinado local para
realização de eleições, ou mesmo a solicitação da posse (ocupação) de
determinado terreno baldio nas proximidades de obra pública, para estacionar
maquinário (nas duas situações, só há interesse público).

4.5. Limitação administrativa: não há transferência de nada, mas restrição

quanto ao uso.

 É um meio de intervenção na propriedade que traz restrições, quanto ao

uso, gerais e gratuitas. Isso significa que ela atinge a todos os bens (não um ou
alguns, mas todos), e por isso mesmo que é gratuita (não dá direito a
indenização).

 Exemplos: deve-se respeitar o zoneamento de determinada área para a

construção em um terreno, assim, se em se tratando de uma zona residencial, não
se pode construir um estabelecimento comercial, ou mesmo na construção de uma
residência, em que se deve respeitar determinada altura, etc. (abrange a todos e é
gratuita), ou mesmo o caso de Campos de Jordão, em que as construções todas
devem seguir um padrão europeu (que está, inclusive, no plano diretor da cidade),
ou seja, é uma limitação imposta a todos.

4.6. Servidão administrativa: também é restrição quanto ao uso.

 É um meio de intervenção na propriedade que traz restrições quanto ao

uso específicas e onerosas. Isso significa que não atinge a todos os bens, ou seja,
apenas a um ou alguns bens. Desta forma, deverá ser onerosa, ou seja, gera direito a
indenização.

 Exemplos: a passagem de uma rede elétrica por algumas propriedades,

porque tem passagem de fios, colocação de postes, etc., implicando em
desvalorização, havendo sacrifício dessas propriedades (restrições) em prol do
interesse público, devendo gerar indenização. Outro exemplo é a passagem de
oleoduto ou aqueduto de algumas propriedades. Isso demonstra que o espaço
aéreo e o subsolo também integram o direito de propriedade. Mais um exemplo,
são as servidões exigidas às residências próximas de aeroportos, em que as casas
aos arredores não poderão desenvolver nenhuma atividade comercial que podem
gerar interferência nas torres de comunicação, etc., assim como propriedades
próximas a quartéis, etc.

4.7. Tombamento: também é restrição quanto ao uso.

a) É um meio de intervenção da propriedade gerando restrições quanto ao

uso específicas e onerosas.

b) Fato gerador: difere da servidão administrativa por conta do fato

gerador, que se dá por razões históricas, artísticas, culturais ou ambientais. O
tombamento pode se dar em um bem, bairros, ou até mesmo cidades, em virtude
da proteção do patrimônio histórico e cultural.

c) Fundamento constitucional: art. 216, par. 1º da CF.

- Art. 23, III da CF: é competência comum da União, Estados, Distrito

Federal e Municípios preservar e proteger o patrimônio histórico e
cultural – os Municípios podem criar as chamadas Guardas Civis
Metropolitanas, com objetivo precípuo de fiscalizar e proteger o
patrimônio (art. 144, par. 8º da CF).

d) Decreto 25/37: foi recepcionado pelo novel ordenamento jurídico, e

dispõe as modalidades de tombamento, que depende da vontade ou não do
proprietário, e poderá ser: I) Voluntário; II) Compulsório; III) De ofício.

e) Indenização: dá direito à indenização, e, principalmente, se tiver

despesas para a manutenção das características que levaram a ele.

f) O tombamento implica restrição não só ao imóvel tombado, mas também

aos imóveis vizinhos, sendo que estes não podem construir nada que tire ou
diminua a visibilidade do bem tombado (art. 18 do Decreto 25/37).

g) Muito comum em prédios construídos próximo de um parque tombado –

o Município tem competência para determinar a distância que tais prédios devem
distar dos bens tombados, cabendo a estes fiscalizar o solo urbano (art. 30, IX da
CF).

5. Disposições finais: todos os meios de intervenção da propriedade podem se

dar sobre bens móveis ou imóveis.

 Grifar nas provas:

- Se há transferência da propriedade (só pode ser desapropriação ou

confisco);

- Se há transferência da posse (só pode ser requisição ou ocupação);

 - Se há somente restrição do uso (só pode ser limitação, servidão ou
tombamento).

5.1. Súmulas jurisprudenciais a respeito:

a) Súmula 354 STJ: A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo

expropriatório para fins de reforma agrária.

b) Súmula 617 STF: A base de cálculo dos honorários de advogado em

desapropriação é a diferença entre a oferta e a indenização, corrigidas ambas
monetariamente.

c) Súmula 652 STF: não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do Decreto-
Lei 3.365/1941 (Lei da desapropriação por utilidade pública) – tal dispositivo
recai sobre a possibilidade do Poder Público imitir provisoriamente no imóvel
(não na posse), independentemente de citação do proprietário, desde que haja
feito o depósito.