LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Tema 1: EL TERRITORIO COMO CONCEPTO OPERATIVO

Samuel Noriega Fernández

PALABRAS CLAVE: Geografía, espacio geográfico, territorio, sistema, teoría general de

sistemas, orden, ordenación del territorio.

INDICE

. INTRODUCCION

I- PROCESO SOCIAL Y SU COMPONENTE ESPACIAL :EL PROCESO

TERRITORIAL
.Espacio geográfico y territorio

II- EL SISTEMA TERRITORIAL Y LA CONSTRUCCION DEL TERRITORIO

.Subsistemas territoriales
.Tipos de sistemas territoriales
.El análisis territorial
.La ordenación del territorio

1
INTRODUCCION

La relación entre geografía y ordenación del territorio se hace cada vez más real y
necesaria. Es por ello conveniente precisarla, conceptual y metodológicamente, empezando
por dar un significado claro y compartido a las ideas fundamentales y los conceptos
operativos.

Esta relación entre geografía y ordenación del territorio se ha hecho frecuente en España en
los últimos años, aunque parece más tópica que precisa. Es necesario profundizar en ella y
desarrollarla para que se produzca en términos suficientemente explícitos y compartidos,
para que llegue a posibilitar un ejercicio docente bien orientado, científicamente fundado y
útil a las necesidades reales existentes en la sociedad.

Los dos términos que componen la expresión ordenación del territorio no tienen fijados
significados básicos plenamente compartidos, ni tampoco la locución que los une. Es
frecuente que se cite la Carta europea de la ordenación del territorio (CEOT) como
fundamento compartido para posteriores enunciados propios (Este es el recurso que
emplean diversas leyes autonómicas de ordenación del territorio, como por ejemplo las de
Baleares, Cantabria, Galicia, Madrid y Murcia entre otras promulgadas en diversas fechas
entre 1987 y 1995). Pero esta declaración de principios aprobada en 1984, bajo los
auspicios del Consejo de Europa, por el Comité de Ministros del ramo, no es clara
conceptualmente. Confunde los resultados con el instrumento al definir la ordenación del
territorio como "la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica
de toda sociedad"; y complica más las cosas al añadir que es "a la vez una disciplina
científica, una técnica administrativa y una política" (Carta Europea de Ordenación del
Territorio, Recomendación n. R(84) 2 del Comité de Ministros a los Estados miembros del
Consejo de Europa, adoptada el 26/1/1984. )

La ordenación del territorio es esencialmente una función pública, una política compleja y de
reciente y todavía escasa implantación, que puede y debe apoyarse sobre instrumentos
jurídicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prácticas administrativas y
principios consolidados (planificación, participación, etc.) y en diferentes conocimientos
científicos, en aportaciones necesariamente pluridisciplinares (aspecto que sí recoge la
CEOT), entre las que cabe un papel propio y relevante a la geografía. En tanto que función
pública o política, la ordenación del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en sí
mismo, un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el
desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos.

Florencio Zoido Naranjo.

2
 Tema 1: El territorio como concepto operativo

1.- El proceso social movimientos sociales más

y su componente espacial: recientes, que ven (estos últimos)
en el neoliberalismo y el
el proceso territorial.
capitalismo más salvaje la causa
del desigual reparto de los
La geografía, y dentro y
niveles de bienestar, renta u
fuera de ella, las ramas
otros indicadores de desarrollo
especificas que tienen en la
por los diversas partes del
ordenación del territorio su
planeta, creando una dicotomía
fuente de estudio y trabajo
entre poblaciones opulentas (la
principal, como disciplinas de
minoría) y las que viven en
marcado carácter humanista y
condiciones de pobreza y/o
en las cuales los procesos
miseria (la mayoría) (Tablas. 1, 2
sociales actuales forman en
y 3).
buena medida la espina dorsal
de sus estudios y metodologías,
se han visto necesariamente
influenciadas desde su
nacimiento hasta nuestros días
por el sistema imperante, las
ideologías dominantes o los Tabla 1. Ejemplo de desigualdades territoriales.

Superficie Población 2005 Densidad PIB/hab. $

(Km2) (millones) (hab./Km2) (2005) PIB/Km2 $
Extremadura 41.602 1,083 26,03 18.130 471,9
Madrid 7.995 5,960 745,47 34.450 25.681,3

Habitantes
País (millones) % Mundial
Dicha desigualdad dificulta y
China 1304,5 20,26
con mucho la correcta vertebración
India 1094,6 17,00
del territorio, no ya a nivel
EE.UU. 296,5 4,61 mundial, diferenciando entre
Indonesia 220,6 3,43 países ricos y pobres, sino a escala
Brasil 186,4 2,90 nacional y también regional. La
Pakistán 155,6 2,42 evolución histórica, por tanto, no
Rusia 143,2 2,22
es extraña a la geografía ni a la
ordenación del territorio, pues sus
Bangladesh 141,8 2,20
fuentes de estudio, aunque
Nigeria 131,5 2,04
actuales, provienen del proceso
Japón 128 1,99 histórico
Mundo 6437,8 100,00

Tabla 2. Países más poblados en 2005. Fuente:

Elaboración propia a partir de datos del Banco
Mundial

3
 Tabla 3. PIB de los principales países del Mundo.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del
cuales son los elementos y
Banco Mundial mecanismos que interactúan entre
sí, y de cuyo resultado depende la
correcta vertebración del territorio,
PIB y por tanto la atenuación de las
País (millones de $) % Mundial
desigualdades territoriales,
EE.UU. 12.455.068 28,06
regionales y nacionales expuestas
Japón 4.505.912 10,15 hasta aquí.
Alemania 2.781.900 6,27

China 2.228.862 5,02 1.1- Espacio geográfico.

Reino Unido 2.192.553 4,94 Territorio.
Francia 2.110.185 4,75
a)- El espacio geográfico.
Italia 1.723.044 3,88

España 1.123.691 2,53 Podemos definir el espacio

Canadá 1.115.192 2,51 geográfico como el medio físico o
Brasil 794.098 1,79 natural en sí, es decir, como “la
Mundo 44.384.871 100,00 superficie terrestre y la biosfera.
En una acepción más restrictiva,
es el espacio habitable, allí donde
las condiciones naturales permiten
mencionado, y las fuerzas sociales la organización de la vida en
e ideológicas (grupos sociedad” (J. Tricart). También se
antiglobalización, promotores del lo puede definir como “el espacio
Desarrollo sostenible, Legislación, accesible al hombre, usado por la
quienes apuestan por el humanidad para su existencia. Por
neoliberalismo, y la reducción del lo tanto, incluye los mares y los
Estado) intentan influir en los aires” (J. Gottman).
objetivos a conseguir, intentando
unos cambiar, y otros mantener, el El espacio geográfico pues
sistema del que se derivan dichas (sin necesidad de mencionar la
situaciones. cantidad de acepciones que de
dicho término se pueden derivar),
La ordenación del territorio es el sustrato natural del cual los
en particular, y la geografía en seres vivos obtienen los recursos
general, como disciplinas metidas necesarios para su supervivencia.
de lleno en los procesos Este medio natural presenta un
socioeconómicos presentes que equilibrio entre todos los elementos
provocan estas situaciones han de que lo integran configurándose por
responder a estas cuestiones, tanto como un sistema en el cual
marcándose unos objetivos que se da un conjunto de relaciones
deben de seguir unos criterios de entre todos sus componentes, y
igualdad, sostenibilidad y que tendrá como resultado su
racionalidad. propia evolución.

Para cerrar ya esta breve Entender el espacio

introducción, de lo que trataré geográfico como un sistema en
continuación será de exponer de equilibrio es importante, pues al
una manera breve y conceptual configurarlo como un conjunto de

4
elementos que interactúan entre sí,
se entiende que cuando uno de
ellos cambia o deja de funcionar
correctamente (cambio climático,
deforestación, extinciones,
hombre…etc.) todo el conjunto se
ve afectado y obligado pues a la
búsqueda de un nuevo punto de
equililibrio.
El uso indiscriminado y poco
racional que del espacio y de sus
recursos por parte de las
sociedades capitalistas
desarrolladas, está conduciendo a
procesos que destruyen dicho
equilibrio, llegando a dar algunos
de ellos a situaciones de carácter
irreversible como los mencionados
anteriormente.
Esta afirmación nos lleva de
nuevo a la necesidad de marcarnos
unos objetivos en los que prime el
carácter de igualdad,
sostenibilidad y racionalidad.
b) El territorio.
Por territorio, el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua
española entiende como una
“porción de de la superficie
terrestre perteneciente a una
nación, región, provincia, etc.”, y
también, como a “un terreno o
lugar concreto (…) donde vive un
determinado animal, o grupo de
animales relacionados por vínculos
de familia, y que es defendido
contra la invasión de otros
congéneres”.
Territorio puede definirse
también como “el espacio
geográfico adscrito a un ser, a una
comunidad, a un ente de cualquier
naturaleza, física o inmaterial: el
espacio de vida de un animal, el
5
área de aparición de una especie
vegetal, el ámbito de difusión de
una lengua o de cualquier otra
práctica social, etc. (…)”. Es, “en
definitiva el espacio geográfico en
el que se vive y que corresponde
manejar y administrar para bien de
los individuos y del conjunto de la
comunidad.” (F. Zoido).
En cualquier caso las
definiciones de territorio, a
diferencia del espacio geográfico,
implican de algún modo el
sentimiento de propiedad, es decir,
es una parte del espacio geográfico
que una comunidad humana o
animal, una sociedad, una nación,
provincia, etc. consideran como
suya. Desde un punto de vista
estrictamente ecológico o
naturalista, el territorio podría
definirse también como una
porción del medio físico donde se
dan las condiciones naturales
necesarias para la formación,
mantenimiento y desarrollo de un
tipo concreto de vida, ya sea
animal o vegetal.
Llegados a este punto,
podemos considerar al territorio
como una construcción más
artificial que real (a diferencia del
espacio geográfico), y que
definiremos como una parte del
espacio geográfico regida por unas
normas de funcionamiento puestas
en práctica por sus propios
integrantes, adecuadas al tipo de
espacio que ocupan, en función de
la tecnología de que disponen.
2. El sistema territorial
y la construcción del
territorio.
 2.1- El sistema territorial.
Los subsistemas. Marco Medio Físico
Legal
El sistema territorial es el
conjunto de todos los elementos,
ya sean naturales, culturales o de
diversa índole, que interactúan en Sistema
un espacio geográfico cualquiera, y Territorial
que dan como resultado la
formación de un territorio.

Los elementos que forman Población y Poblamiento e

dicho sistema territorial, o actividades infraestructuras
subsistemas serían cuatro (1):
Fig.-1 Sistema territorial y subsistemas que lo
forman según Gómez Orea (2001).
1- Medio físico
2- Población y actividades
económicas a) El medio físico
3- Tipo de poblamiento
4- Marco legal e El medio físico representa el
institucional. conjunto de recursos que la
naturaleza pone a nuestra
De esta manera el territorio disposición, así como el
se asentaría sobre un determinado asentamiento natural en que se
medio físico, cuyas características disponen el resto de los
influyen de manera notable en los subsistemas que conforman el
otros tres componentes del sistema territorial. El medio físico
sistema. En dicho medio físico se estaría formado por lo tanto, por el
asentarían un determinado tipo de suelo, el subsuelo, la vegetación y
población con unas características la fauna, el clima, el agua, etc.
socioeconómicas concretas y con
un determinado El papel del medio físico en
la formación del territorio es
fundamental, ya que aparte del
(1) Siguiendo la clasificación de Gómez Orea lógico planteamiento de que toda
(2001) pp. 181-364.
actividad humana ha de ubicarse
modo de poblamiento. Así mismo, en un punto concreto del espacio,
dicha población, se dotaría de un las características de este medio
marco legal e institucional que afectan de forma en que se
regule, entre otras cosas, dichas relacionan el resto de la variables
relaciones (Fig.-1). que forman el sistema territorial
por tres razones fundamentales,
que todo punto del territorio
cumple en mayor o menor medida:

1- Porque son el soporte de

las actividades humanas,
y por tanto estas últimas
han de adaptarse en la

6
 medida de lo posible a las
características de dicho
medio.
2- Porque son la fuente de
los recursos naturales y
las materias primas que
el hombre necesita para
sus actividades.
3- Porque es receptor de los
deshechos que dichas
actividades provocan.
Estas tres características del
medio físico han de relativizarse,
ya que el medio no es homogéneo
en el tiempo ni el espacio, y está
afectado por una serie de procesos
(como inundaciones, erosión,
desastres climáticos, etc.) que
modifican los criterios de
localización de las actividades
humanas. Las características
naturales del medio físico afectan
también a su potencialidad, es
decir, a las oportunidades que
ofrece dicho medio para el
desenvolvimiento de un tipo
concreto de actividad humana.
b) La población y sus
actividades económicas.
La población es sí misma, es
la parte fundamental de todo el
sistema territorial, por ser a ella a
quien va dirigida la disciplina de
nuestro estudio, esto es, la
ordenación del territorio.
Además es el agente
fundamental pues las actividades
que de ella se derivan suponen una
alteración del medio físico en su
beneficio, obteniendo los recursos
naturales que necesita para
desempeñar dichas actividades, e
incorporando al medio físico los
deshechos de las mismas.
7
La población, además, en
función de sus efectivos,
distribución espacial, estructura
por sexos y grupos de edades, así
como por su grado de desarrollo
socioeconómico y tecnológico altera
el espacio físico mediante la
construcción de infraestructuras y
equipamientos destinados a
satisfacer sus necesidades
(vivienda, equipamientos
sanitarios, docentes, recreativos,
culturales, administrativos, etc.).
El sistema económico será
quien se encargue de dar respuesta
a la cuestión de “¿Qué producir?”,
“¿Para quién?”, y “¿A qué precio?”,
por lo que será la iniciativa privada
en los países capitalistas quien se
encargue de decidir sobre qué tipo
de necesidades satisfacer, mientras
que el Estado hará lo propio en las
de índole socialista, derivándose de
ello dos tipos diferentes de
estructura social y económica.
Esto influye en su sistema de
valores, en las pautas de
comportamiento que rigen su
sociedad y finalmente en los
mecanismos y objetivos que se
marcan a la hora de utilizar y
ordenar el medio físico en que se
enmarcan. De la misma manera
utilizarán puntos de vista
diferentes a la hora de elegir la
ubicación o la viabilidad de las
actividades económicas base de su
sistema en función de los objetivos
que se marquen, dando pues a
diferentes modelos de proyección
espacial que dependerán de dichos
objetivos.
c) El tipo de poblamiento.
El sistema de poblamiento es
la proyección espacial de apéndice
anterior, esto es, de la población y
de sus actividades económicas. Al marco legal e institucional
podemos definirlo como al
El tipo de poblamiento que conjunto de instituciones
una población determinada tiene (nacionales, supranacionales,
es el resultado de una serie de regionales locales, o privadas) que
variables que actúan en conjunto y pueden intervenir en el
que podemos enumerar en las funcionamiento del sistema
siguientes: mediante una serie de protocolos y
normas de actuación, legislación
1- Elementos del medio físico en el caso de los estados.
(clima, formas del terreno,
potencial productivo, 2.2 Los tipos de sistemas
presencia de agua, etc.). territoriales.
2- Proceso histórico
3- Factores sociales Después de dar a conocer
(cohesión social, todos los elementos (subsistemas)
desarrollo económico que actúan de forma coordinada
migraciones, etc.). dentro de un sistema territorial, el
4- Factores espaciales siguiente paso de esta
(centralidad o argumentación sería la de explicar
periferialidad, morfología cómo funcionarían dichos
del núcleo, accesibilidad, elementos en su conjunto, es decir,
etc.). se trataría de explicar el
funcionamiento en sí del sistema
La consecuencia final de esta territorial (que no confundir con
interacción de variables sería la cada uno de los elementos o
formación de un determinado tipo subsistemas descritos en el
de proyección espacial, creando un apartado anterior).
conjunto de núcleos de población
cuyas características serán De esta manera, y
consecuencia también de dicha dependiendo de la influencia que el
interacción, y cuyo funcionamiento entorno tiene en el conjunto del
como sistema vendrá regido por las sistema territorial, distinguimos do
siguientes variables que afectan a tipos diferentes de sistemas (2):
su funcionamiento:
1- Sistema abierto: cuando
1- Jerarquía entre existe algún tipo de
asentamientos. intercambio de
2- Formación de áreas información o energía -
de influencia y de entendidas ambas en
dependencia. su sentido más amplio-
3- Existencia de flujos con el entorno.
entre los núcleos: 2- Sistema cerrado:
Flujos de población, cuando la influencia o
de bienes y servicios, dependencia del mismo
e información. con respecto a su
entorno es nula.
d) Marco legal e institucional

8
 Por entorno se entiende
como el conjunto de los elementos,
atributos y relaciones no
contenidos en el sistema a
analizar, es decir, todo aquello que
procede del exterior del sistema y
que puede alterar el
funcionamiento del mismo.
2.3 Análisis del sistema
territorial
El análisis territorial “se
orienta a comprender el modelo
territorial, es decir, la expresión
simplificada del sistema
constituido por las características
naturales, los procesos
económicos, sociales y meta, pues el estudio de todo lo
ambientales y sus repercusiones
territoriales” (Gómez Orea 2001).
Analizar el sistema territorial
significa pues, realizar un estudio
del mismo, para comprender su
funcionamiento, y como los
distintos elementos del mismo
interactúan entre sí.
Los objetivos que se marca
el análisis territorial son los
siguientes (3):
1- Conocimiento la
estructura espacial de
asentamientos y sus
interrelaciones
señalando jerarquías y
ligazones entre los
distintos elementos del
sistema territorial. De
esta forma se puede
zonificar, comarcalizar,
etc.
2- Establecer las
potencialidades y jerarquizar, no tratar con la
deficiencias reseñables
en la estructura espacial
así como sus
implicaciones
económicas.
9
3- Fijar los elementos
necesarios para definir
las líneas básicas de
política territorial.
(2) y (3). Siguiendo los esquemas propuestos
por Segado Vázquez, García Martín y Rosique
Campoy (1996) pp. 8-12.
La ordenación del territorio
sería el último escalón de este
tema, digamos que el objetivo del
mismo, así como obviamente su
precedente sólo tiene sentido por
cuanto se necesita para realizar la
correcta ordenación del territorio.
El concepto de ordenación
del territorio es un concepto
relativamente nuevo, que nace a
principios del siglo XX, que se
asimila en España en el primer
tercio de siglo y en Latinoamérica
en los años 80 del mismo.
Dicho concepto es muy
versátil, pues la sencillez de los
términos hace que la cantidad de
definiciones sobre el mismo sean
tan numerosas como la de autores
que escriben acerca del tema. Por
ordenación el Diccionario de la
Real Academia entiende como la
“acción y el efecto de ordenar”, es
decir, la “colocación de las cosas
en el lugar que le corresponde”.
Dicha acción presupone por tanto
misma importancia a todos los
elementos que se pretende
ordenar.
 La ordenación del territorio
es también si se quiere “la
proyección espacial de las políticas
social, cultural, ambiental y
económica de una sociedad”
(Gómez Orea 2001).
La ordenación del territorio
es “un medio al servicio de
objetivos generales como el uso
adecuado de los recursos, el
desarrollo, y el bienestar o calidad
de vida de los ciudadanos” (Zoido
1998)
Para Esteba (1999) la
ordenación del territorio consiste
carácter natural, histórico, social y
económico. La ordenación del
territorio es por tanto una
disciplina que necesita de otras
para alcanzar de manera correcta
sus fines (Fig. 2), y que estaría
compuesta por tres procesos o
fases de intervención: Legislar (5),
planificar y ejecutar.
Fig. 2. Disciplinas científicas vinculadas a la
ordenación del territorio. Fuente: Pujadas y
Font (1998)
Geología Geografía

en una serie de “acciones del

Estado concertadas y dirigidas a Ingeniería Historia

buscar una organización del uso de

la tierra, con base en la Física Ordenación Derecho

redistribución de oportunidades de del territorio

expansión y la detección de Química Urbanismo

necesidades, potencialidades,
Biología Sociología
limitaciones y ventajas
comparativas y competitivas”.
Ecología Economía

Para Massiris “la ordenación del

territorio es un proceso y un
instrumento de planificación, de Fig.3. Los procesos de intervención en el
carácter técnico-político- territorio. Fuente: Pujadas y Font (1998)
administrativo, con el que se
pretende configurar, en el largo
plazo, una organización del uso y
ocupación del territorio, acorde con Legislación Definir los objetivos
las potencialidades y limitaciones y los principales
instrumentos de la
del mismo, las expectativas y ordenación del
aspiraciones de la población y los territorio.
objetivos de desarrollo”).

La ordenación del territorio

es, en síntesis, un conjunto de
Planificación Elaborar y aprobar
normas establecidas por el estado planes que definan
(4) y destinadas a conseguir la un modelo
correcta vertebración del territorio, territorial futuro.
esto es, a paliar en la medida de lo
posible las diferencias
socioeconómicas de las poblaciones
provocadas por procesos de
Ejecución Transformar la
realidad de acuerdo
con las
10 determinaciones de
los planes.
 mientras que los antiguos países
de la órbita socialista, con niveles
de renta inferiores, sí lo está.
Además, las políticas destinadas al
OBJETIVOS fomento del crecimiento económico
Aparte de lo expuesto en el elevado, tienden a aumentar los
capítulo anterior, en el cual en desequilibrios territoriales
buena medida se pueden extraer (consecuencia de la dinámica
cuáles son los objetivos de la capitalista) dando lugar a
política de ordenación del situaciones de congestión e
territorio, siguiendo la hiperutilización, y a las opuestas
argumentación de la Carta de desertización y subutilización
Europea de Ordenación del (Tabla 1), consecuencias opuestas
Territorio, sus objetivos serían los a los objetivos marcados por la
siguientes: ordenación del territorio.

1- Desarrollo económico
equilibrado de las
regiones
2- Mejora de la calidad de
vida
3- Gestión responsable de
los recursos naturales y
la protección del medio
ambiente
4- Utilización racional del
territorio
Cabe decir pues, que el
objetivo de la ordenación del
territorio es el desarrollo. Cabría
no obstante que matizar dicho
concepto, pues una visión
demasiado economicista del
mismo, podría llevarnos
considerar el desarrollo como
crecimiento económico o renta
per cápita, y si bien el desarrollo
no puede darse sin un nivel
elevado de renta y un crecimiento
continuado, el cumplimiento de
estas dos últimas variables no
implica la existencia de desarrollo.
Ejemplo de esto es el hecho de que
la mayoría (por no decir todos) los
países productores de petróleo con
niveles económicos elevados no se
encuentran dentro de los países
considerados desarrollados,
Bibliografía:
-BADIA MIRÓ, M, RODRÍGUEZ DEL
VALLE, F (2003): “Metodología utilizada y
resultados obtenidos con el uso de los SIG
de la cartografía catastral histórica”.
-BENABENT, M. (2001): “La ordenación
del territorio. Una nueva función publica y
viejos problemas” en Urban nº 7. Escuela
Técnica Superior de Arquitectura.
Universidad Politécnica de Madrid, pp. 52-
70
-CRUZ VILLALÓN (2002): “ordenación del
territorio. Su desarrollo en Andalucía”.
Departamento de Geografía Humana de la
Universidad de Sevilla.
a -GÓMEZ OREA, D (2001): Ordenación
territorial. Mundi-Prensa, Madrid, 704 pp.
MASSIRIS CABEZA, Á. (2002) Ordenación
del territorio en América Latina, En Scripta
Nova nº 125.
-MOLINA IBÁÑEZ, M. (1986): Capitalismo
y socialismo, economía y espacio. Ed
Cincel, Madrid, 128 pp.
-PUJADAS, R. y FONT, J. (1998):
Ordenación y planificación territorial,
Madrid, Ed. Síntesis, 399 pp.
-SEGADO VÁZQUEZ, F. (1996):
Ordenación del Territorio, Murcia, Servicio

11
de Publicaciones de la Universidad de
Murcia, 112 pp.

-ZOIDO NARANJO, F: Íber, Didáctica de

las ciencias sociales. Geografía e Historia,
Barcelona: nº 16, abril 1998.

12