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REFORMULANDO

REDD +
Potencializando REDD+ jurisdicional para utilizarlo
como marco para el desarrollo rural de bajas
emisiones: resultados de estudios de investigaciónes y
recomendaciones para los gobiernos

30.0 90.0

PRODUCCIÓN EN LA AMAZONIA LEGAL (MILLONES DE


TONELADAS MÉTRICAS O MILLONES DE ANIMALS)
DEFORESTACIÓN ANUAL CABEZAS DE
DEFORESTACIÓN PROMEDIO (1996-2005) GANADO
80.0
DEFORESTACIÓN ANUAL (MILES DE KM2)

25.0
70.0

20.0 60.0

50.0
15.0
40.0
PRODUCCIÓN
10.0 DE POROTO 30.0
DE SOJA
20.0
5.0
10.0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Desde 2006 a 2011, las emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera a causa de la


deforestación en la región de la Amazonia brasileña se redujeron en un total de 2.2 billones
de toneladas. Si se desea que este logro histórico sea asegurado y profundizado,
el programa REDD+ debe ser rápidamente rediseñado para focalizarse en el desarrollo rural
de bajas emisiones, definido de manera amplia.

Autores | Daniel Nepstad,1 Paulo Moutinho,2 William Boyd,3 Andrea Azevedo,2 Tathiana Bezerra,1
Bernhard Smid,2 Marcelo C. C. Stabile,2 Claudia Stickler,1 Osvaldo Stella2

Contato | Daniel Nepstad, dnepstad@ipam.org.br

1 IPAM, Programa Internacional, 3180 18th St., San Francisco, CA 94110


2 IPAM, SHIN CA 5 Bloco J2 - Salas 306,308,309, Bairro: Lago Norte, Brasília-DF | 71.503-505
3 University of Colorado, Law School, Wolf Law Building 401 UCB Boulder, CO 80309-0401
Sumario
REDD+ fue concebido como un mecanismo global unificado para obtener reducciones
significativas en las reducciones de carbono al tiempo que se intentan conservar los bosques
tropicales y mejorar la vida de aquellas personas que dependen de ellos. Algunas naciones
tropicales han obtenido resultados asombrosos; la deforestación ha disminuido, reduciendo
las emisiones globales de carbono en un 1.5% o más solo en la región del Amazonia. Algunas
naciones desarrolladas también han hecho su parte, realizando compromisos generosos de
ayuda financiera para los programas REDD+. Este progreso importante hacia una mitigación
del cambio climático y de la conservación de los bosques tropicales, sin embargo, está ahora
en riesgo. El programa REDD+ está siendo visto cada vez más en las naciones en desarrollo
como un mecanismo complicado de obtención de fondos para la conservación forestal que ha
fracasado en obtener el grado de financiación que se esperaba del programa.

Para asegurar y construir


sobre estos tempranos
éxitos, REDD+ debe ser
reformulado rápidamente.
El gran mecanismo del
financiamiento global
se pospone para más
adelante. La atención
debe redirigirse hacia los
sustanciales beneficios
locales y regionales que se
esperan obtener a partir de
un modelo de desarrollo rural
“de bajas emisiones” (LED,
por sus siglas en ingles) y el
potencial del alineamiento
y la reforma de políticas
locales y el financiamiento
necesario para apoyar
la transición hacia este
modelo de desarrollo. El modelo LED debe ser definido de manera amplia si su objetivo es
obtener apoyo político profundo y duradero. Debería incluir las profundas reducciones en
la deforestación y en la degradación de los bosques, que son los ejes centrales del programa
REDD+. Sin embargo, al mismo tiempo, debería mejorar las condiciones de subsistencia
rurales, crear empleo, mejorar los servicios esenciales, aumentar el acceso al mercado y a la
inversión, y proteger y restaurar el capital natural. Todos estos aspectos del desarrollo rural
REFORMULANDO REDD+

están al alcance de muchas naciones tropicales.

Con LED-definido ampliamente- como el objetivo, los mecanismos de finanzas publicas


con base en el “pago por desempeño” que están siendo diseñados e implementados
podrían complementar y darle más fuerza al alineamiento de las políticas públicas a nivel
local, la innovación institucional y el rol creciente de la innovación y de la inversión por
parte del sector privado que serán necesarios para poder alcanzar a implementar el LED.
Compensación de las reducciones en deforestación, en los que ha sido pionera Noruega, y los
mecanismos de compensación más elaborados del programa REDD+, como aquel mecanismo
de mercado que se está desarrollando en California. Rediseñado de esta forma, los múltiples
beneficios que brindaría LED podrían aumentar la probabilidad de alcanzar eventualmente
un mecanismo global unificado para la compensación de las reducciones de emisiones.

2
Este reporte examina el progreso logrado hacia esta visión emergente de objetivos
“rediseñados “de REDD+ en el contexto de 13 estados y provincias que están desarrollando
programas REDD+ a nivel de jurisdicciones dentro del Grupo de Trabajo de los Gobernadores
para el Clima y los Bosques (GCF, por sus siglas en ingles). Examinamos el progreso
realizado respecto de los elementos esenciales del REDD+ a nivel de jurisdicciones tanto para
los relativamente simples mecanismos de “pago por desempeño” en los que ha sido pionera
Noruega y los requisitos más exigentes de los sistemas de compensación del mercado de
emisiones de carbono, como el que se encuentra bajo desarrollo en California. Concluimos
con ciertas recomendaciones para los gobiernos para que estos reencuadren el programa
REDD+ para que tenga éxito.

Sumario de recomendaciones para los gobiernos


1. Abordar el programa REDD+ como un componente integral de LED
2. Mantener el programa REDD+ de la manera más simple posible
3. Tomar control del programa de manera temprana; crear criterios y una base de datos para
los proyectos piloto
4. Establecer el nivel de referencia a nivel nacional o estadual
5. Crear un plan de acción rápida para la reducción de las emisiones de los principales
causantes de la deforestación y la degradación forestal para atraer a las finanzas que se
basan en la obtención de resultados
6. Crear un plan de rápida implementación para brindar beneficios a las comunidades
indígenas/tradicionales y otras comunidades rurales marginadas económicamente a
medida que los programas para lograr los resultados sistémicos para el mejoramiento de
la subsistencia de estos pueblos sean desarrollados
7. Crear un modelo de negocios basado en LED
8. Desarrollar mecanismos innovadores y simples para atraer y utilizar las inversiones
publicas y privadas con base en el “pago por desempeño”
9. Apoyar/Facilitar la conversión de la agricultura, la ganadería y el sector forestal hacia
standards sustentables de cadenas de suministro
10. Resolver problemas de gobernanza, derechos sobre la tierra y de conflictos por la tierra en
el contexto de REDD+, y no como una pre-condición de REDD+

1 | REDD+ en una encrucijada


REDD+ se encuentra en una importante encrucijada. La idea temprana de que REDD+ traería REFORMULANDO REDD+
compensaciones a gran escala para aquellas naciones en vías de desarrollo que tienen
éxito a la hora de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de
la deforestación1 y la degradación forestal deben ser reexaminados. Luego de seis años de
negociaciones y experimentación, el mecanismo de compensación no se ha materializado en
escala. Muchos de los líderes tanto de las naciones desarrolladas como de las de aquellas en
desarrollo, que realizaron acciones valientes y arriesgadas desde el punto de vista político
para poner el programa REDD+ en práctica, se sienten frustrados por la falta de compromisos.

Los estados de la Amazonia brasileña se sienten particularmente frustrados. Junto al

1 M. Santilli, P. Moutinho, S. Schwartzman, D. C. Nepstad, L. Curran, and C. A. Nobre. 2005. Tropical deforestation and the
Kyoto Protocol: an editorial essay. Climatic Change 71:267-276 3
gobierno federal de Brasil, han disminuido la deforestación del Amazonia 67% debajo del
valor promedio de los últimos diez años. (Ver pág. 1) equivalente a un 1.5% de las reducciones
globales de emisión de gases de efecto invernadero. Este logro notable fue logrado a través
de una combinación de un mayor cumplimiento de las leyes vigentes y medidas políticas
específicas (incluyendo un aumento de 50% en las áreas que son protegidas), a la vez que
este proceso fue ayudado por una disminución en la rentabilidad de la conversión de áreas
de bosques en plantaciones de soja y en áreas para el pastoreo ganadero.2,3,4 Los estados
involucrados han recibido escasos beneficios como reconocimiento por este increíble
logro.5,6 El compromiso de Noruega de aportar hasta un billón de dólares de financiamiento
en base al sistema “pago por desempeño” si Brasil mantiene y profundiza la reducción de
la deforestación es una importante excepción. Los fondos son desembolsados mientras
Brasil mantenga sus niveles de reducción de deforestación en uno de los primeros acuerdos
a gran escala en base al “pago por desempeño” del programa REDD+.7 No obstante un
reconocimiento mucho mayor y mayor apoyo para Brasil son necesarios”.

2 | ¿Qué salió mal con


el modelo de arriba hacia abajo?
El sistema global unificado de compensación para con las naciones que reducen
exitosamente sus emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la deforestación,
se encuentra ahora en un punto muerto, rehén del punto muerto en que se encuentra la
política que ha detenido el progreso en las políticas climáticas internacionales. Resulta
ahora que el Protocolo de Kyoto finalizara su periodo de aceptación previsto para 2008-
2012 con un potencial
limitado para una eventual
extensión. Mientras tanto,
los esfuerzos para negociar
un nuevo instrumento de
mitigación climática dentro
de la Convención Marco
sobre Cambio Climático de
Naciones Unidas (UNFCCC,
por sus siglas en ingles) no
generaran ningún tipo de
acuerdo obligatorio para
continuar con la reducción
de emisiones hasta 2020.8
REFORMULANDO REDD+

La mayor oportunidad
para crear un mecanismo

2 Soares-Filho, B., et al. 2010. Role of Brazilian Amazon protected areas in climate change mitigation. Proceedings of the Na-
tional Academy of Sciences 107:10821-10826.
3 Assunção, J., C. Gandour, and R. Rocha. 2012. Deforestation Slowdown in the Legal Amazon: Prices or Policies? P 37 Climate
Policy Initiative, Rio de Janeiro, RJ.
4 Nepstad, D. C. et al. 2009. The End of Deforestation in the Brazilian Amazon. Science 326:1350-1351.
5 Id.
6 Moutinho, P., O. Stella, A. Lima, M. Christovam, A. Alencar, I. Castro, and D. C. Nepstad. 2011. REDD no Brasil: um
enfoque amazônico - fundamentos, critérios e estruturas institucionais para um regime nacional de Redução de Emissões por
Desmatamento e Degradação Florestal – REDD. P 156 p. Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, Brasília, DF.
7 Id.
8 U.N. FCCC, Durban Platform, item 4. Available at http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/decisions/application/
4 pdf/cop17_durbanplatform.pdf.
de compensación en escala para las reducciones de emisiones que se alcanzo a través del
programa REDD+ -la legislación del mercado de emisiones de carbono propuesto por Estados
Unidos que incluía una provisión respecto a las compensaciones internacionales9- fue víctima
del punto muerto partidista de la política de Estados Unidos que surgió a comienzos de la
crisis financiera de 2008, y que fue reforzado por los ataques sistemáticos que tuvieron por
objeto desprestigiar
la credibilidad de la
ciencia climática.

Y, sin embargo, muchas


naciones y estados
tropicales han tomado
medidas valientes para
reducir la deforestación,
demostrando un
liderazgo real en cuanto
a políticas climáticas.
Más de treinta naciones
y una docena de
estados y provincias
han comenzado a
diseñar programas y
políticas para reducir
la deforestación y la
degradación forestal
(ver mapa en pág. 5) y
en algunos casos han
alcanzado resultados significativos a nivel global. Sin embargo, los beneficios alcanzados por
las naciones y estados tropicales por todos estos esfuerzos han sido pequeños, y cada vez
más el programa REDD+ es visto en las naciones y estados en desarrollo como un proceso
engorroso, burocrático y que insume demasiado tiempo que- de la forma actual en que
está diseñado- consigue atraer poco financiamiento sobre el terreno, que es donde más se
necesita. La falta de avance en la elaboración de un marco global para el reconocimiento y la
retribución de estos éxitos en escala (con importantes excepciones, como los compromisos
de Noruega) ha desanimado a las naciones y estados en vías de desarrollo. Estos gobiernos
han realizado pocos progresos en cuanto al involucramiento de actores rurales clave y sus
respectivos ministerios en el proceso de diseño e implementación de un modelo de desarrollo
rural de baja deforestación y bajas emisiones capaz de mejorar los modos de subsistencia
rurales, incrementar el acceso al mercado, atraer inversiones y mantener/restaurar el capital
natural.
REFORMULANDO REDD+
Sumado a esta falta de financiamiento, el dialogo del programa REDD+ que ha tenido lugar a
través de las negociaciones en el marco de la Convención Marco y los procesos relacionados
están, en general, aislados de los complejos procesos políticos, económicos y culturales que
están teniendo lugar en las naciones en desarrollo, y que están definiendo políticas, planes y
prioridades para el desarrollo rural. En este sentido, el abordaje del programa REDD+ desde
arriba hacia abajo, puede haber estado mal enfocado desde el primer momento.10

9 Nepstad, D. C. et al. 2009. Ver nota 4.


10 W. Boyd. 2010. Climate Change, Fragmentation, and the Challenges of Global Environmental Law: Elements of a Post-
Copenhagen Assemblage, 32 University of Pennsylvania Journal of International Law 457. 5
Mapa global de naciones que están participando
en el desarrollo de mecanismos REDD+

LEDS: Estrategias de desarrollo con bajas emisiones


GCF: Grupo de Trabajo de los Gobernadores para el Clima y los Bosques
FCPF: Fondo Cooperativo Para El Carbono de los Bosques
UN-REDD: Programa Colaborativo de Naciones Unidas de reducción de las emisiones debidas
a la deforestación y de la degradación forestal en países en desarrollo.
FIP: Programa de Inversión Forestal

3 | Razones para
ser optimistas
A pesar de las demoras en el
establecimiento de un importante
mecanismo global de financiamiento
para el programa REDD+, se han
logrado importantes avances en la
construcción de marcos de acción y
formas de gobernanza viables para
la reducción de la deforestación y
la degradación de los bosques. Por
REFORMULANDO REDD+

ejemplo, Brasil,11 Indonesia, México,


Guyana, Perú, y otros gobiernos
nacionales están adoptando medidas
políticas audaces para lograr profundas reducciones en la deforestación tropical. Esto son
los casos de Noruega, Australia, Alemania, el Reino Unido, Estados Unidos, Corea del Sur
y muchas otras naciones y estados que están implementando o revisando mecanismos
innovadores para crear incentivos para el programa REDD+ que no dependan de un gran
marco de acción a nivel global. El progreso hacia el programa REDD+ puede verse en
naciones y estados cercanos a los trópicos, como así también del mundo industrializado;
decisiones arriesgadas a nivel político han sido realizadas para disminuir la deforestación y la
degradación de los bosques y para financiar los programas REDD+ en escala.

6 11 Moutinho, ver supra nota 6.


CUADRO 1.

Puntos a destacar de los programas REDD+ a gran escala


Progreso en el terreno
Naciones tropicales y Estados/Provincias
Brasil | Brasil ha logrado una reducción de un 67% en la deforestación del Amazonia (por debajo
del promedio alcanzado en 1996-2005), que representa una disminución de 1.5% en las emisiones
globales de gases de efecto invernadero y 2.2 billones de toneladas menos de dióxido de carbono
en la atmósfera (ver pág.1). En 2009, Brasil se comprometió con lo que podrían ser los objetivos más
ambiciosos en la reducción de gases de efecto invernadero de todo el mundo (de 36 a 39% para el
año 2020). El componente más importante de este objetivo es una reducción de la deforestación en
la región de la Amazonia de un 20% del promedio de los años 1996-2005 y en la zona de la sabana-
bosque de Cerrado en un 60%. En 2010, Brasil estableció un programa de préstamos a gran escala
para financiar el desarrollo de la agricultura con bajas emisiones de carbono (Programa ABC).1
Indonésia | Indonesia se ha comprometido a reducir la deforestación en un 26% por debajo de su
promedio histórico y en un 41% si otras naciones se comprometen a asistirla financieramente en
este emprendimiento. Cuando Noruega ofreció proveer hasta un billón de dólares en financiamiento
basado en el desempeño, el Presidente Yudhoyono decretó una moratoria en la tala de bosques.
Provincia de Aceh, Indonesia | En 2007, el gobernador Yusuf Irwandi implementó una moratoria en
la tala de bosques, incrementó el control estatal sobre los bosques y fortaleció a la Fuerza de Guarda
bosques en el terreno.
Estado de Acre, Brasil | Este estado del sudoeste de la Amazonia brasileña ha estado construyendo
una economía en base a la conservación de los bosques en los últimos trece años. Tierra natal
del líder de los movimientos de base de la zona y conservacionista Chico Mendes, este estado
dictó una legislación integral para la creación de incentivos para el mantenimiento de los servicios
medioambientales, incluyendo el almacenamiento de carbono en los árboles de los bosques
tropicales. Acre ha logrado una disminución de 85 millones de toneladas métricas de CO2.
Estado de Chiapas, México | En 2010 el gobierno de este estado creó un sistema de pagos a
las familias en la Selva Maya de Lacandona por sus esfuerzos para conservar los bosques, cuyo
financiamiento se realizó en base a un impuesto al registro de automotores.
Río Cross, Nigeria | Hogar del 60% de los bosques restantes en Nigeria, Cross River dictó una
moratoria en el talado de bosques en 2008, que fue puesta en práctica por la policía y el ejército.
Mato Grosso, Brasil | Este gigante estado de la Amazonia es el mayor productor de productos
agrícolas de Brasil y logró la más profunda disminución de la deforestación -85% menos que el
promedio de 1996-2005 y más de la mitad de las reducciones en la región de la Amazonia brasileña.
La producción agrícola y ganadera se incrementó a partir que se redujo la deforestación.

Naciones y estados desarrollados


Noruega | Noruega ha estado a la vanguardia de las naciones industrializadas a la hora de proveer
de financiamiento para acciones tempranas al REDD+. Ha realizado dos compromisos basados
en el desempeño de un billón de dólares cada uno con Brasil e Indonesia, un compromiso de 250
millones de dólares con Guyana, y un cuarto está en desarrollo con Etiopía. (Noruega es el único
contribuyente en escala con el Fondo de la Amazonia brasileña, que se ha convertido en una fuente
crítica de ingresos para el estado de Acre y otros programas de REDD+. Noruega ha aportado más
de tres billones de dólares al REDD+.
REFORMULANDO REDD+
California, Estados Unidos | Este gran estado (la novena economía más grande del mundo) ha
logrado una política climática de amplio alcance, la Ley de Soluciones al Calentamiento Global
del estado de California, que incluye una cláusula referida a las compensaciones internacionales,
la cual podría crear una demanda de reducciones de emisiones equivalente a 50 millones de
toneladas métricas de CO2 por parte de los estados miembro del programa REDD+. Un acuerdo de
articulación está siendo desarrollado en conjunto con dos estados miembro del “Grupo de Trabajo
de los Gobernadores por el Clima y los Bosques” (GCF): Acre y Chiapas.

1 M. C. C. Stabile, A. Azevedo, e D. C. Nepstad. 2012. “O Programa “Agricultura de Baixo


Carbono” do Brasil: Barreiras para a sua implementação. Instituto de Pesquisa da Amazônia
(IPAM). Disponível em: http://bit.ly/IPAM651.

7
Una importante señal de progreso en este sentido es el “Grupo de Trabajo de los
Gobernadores para el Clima y los Bosques”, un grupo de estados y provincias que están
adecuando a los sistemas REDD+ con la política ambiental del estado de California y,
eventualmente, con otras fuentes de financiamiento (ver Cuadro 2, mapa de la pág. 8).
La política del mercado de emisiones de carbono de California incluye una cláusula para
las compensaciones de emisiones de gases de efecto invernadero, que podrían incluir
articulación con los programas a nivel jurisdiccional de REDD+. A través de esta cláusula,
hasta 4% de las obligaciones de una entidad reglamentada podrá ser a través de offsets
proveniente de los programas setoriais de REDD+ a nivel de estados que estén bajo
desarrollo dentro de los estados y provincias miembros del GCF (comenzando eventualmente
en 2015). Los logros del GCF van mucho más allá de esta articulación con la política climática
del estado de California. Desde su creación en 2008, el GCF ha aparecido como una fuente
importante de innovación en el desarrollo del programa REDD+, proporcionando una vía
potencial de los sistemas de compensación de REDD + en escala que podrían vincularse
con una variedad de mecanismos de financiamiento público y privado, ayudando a superar
la actual fragmentación de la política de cambio climático (ver nuestro nuevo análisis de la
situación de los programas jurisdiccionales de REDD+ de los miembros del GCF).12

El mecanismo internacional de compensaciones es tan solo uno de los abordajes de “pago


por desempeño” bajo desarrollo o prueba para el financiamiento de los programas REDD+.
En un enfoque que es mucho más simple que el mecanismo de compensación del mercado
de emisiones de carbono, se realiza un compromiso financiero de fondos públicos al estado
o nación parte del programa REDD+, y el desembolso de fondos tiene lugar a medida
que disminuyen las emisiones relacionadas con la deforestación y de otro tipo, o como
compensación histórica de reducciones de emisiones. Aparte del compromiso financiero
de Noruega con Brasil, Indonesia y Guyana, el gobierno alemán ha lanzado un “Programa
de Impulso al REDD+”, el cual ha realizado un compromiso de pagar por las reducciones de
emisiones que ya se han alcanzado en el estado de Acre.

Mientras tanto, los mercados para algunas de las materias primas agrícolas cuya expansión
es un factor crucial en la deforestación-como el aceite de palma, de soja y la carne vacuna-
están comenzando a rechazar la deforestación en sus cadenas de suministro a través de las
mesas redondas de las materias primas agrícolas, el Foro de los Bienes del Consumidor13
(cuyas compañías miembro comercian bienes por valor de 3 trillones de dólares anuales
y han asumido un compromiso de “cero deforestación en las cadenas de suministro” para
varias materias primas para el año 2020, así como otras iniciativas. Este rechazo impulsado
por el propio mercado de aquellos que realizan las actividades de deforestación está teniendo
lugar de forma paralela al desarrollo del programa REDD+, a pesar de las muchas sinergias
que comparte con REDD+; sin embargo, se están realizando esfuerzos para vincular a los dos
programas.14,15
REFORMULANDO REDD+

12 Electric Power Research Institute (EPRI) 2012. Overview of State-based Programs to Reduce Emissions from Deforestation
and Degradation (REDD) as part of the Governors’ Climate and Forest Task Force. Palo Alto, CA. (Written by D. Nepstad, W.
Boyd, J. O. Niles, A. Azevedo, T. Bezerra, C. Stickler, B. Smid, R. M. Vidal, and K. Schwalbe)
13 El Foro de Bienes de Consumo (CGF) es una red industrial global basada en la paridad impulsada por sus miembros. Reúne a
los CEOs y altos directivos de más de 650 minoristas, fabricantes, proveedores de servicios y otras partes interesadas a través de
70 países y refleja la diversidad de la industria en la geografía, tamaño, categoría de producto y formato. Las empresas miembros
del Foro tienen ventas combinadas de 2,5 trillones de euros. Sus miembros minoristas y fabricantes emplean directamente a
cerca de 10 millones de personas con otros 90 millones de empleos relacionados calculados a lo largo de la cadena de valor. Más
información disponible en: http://www.theconsumergoodsforum.com
14 C. Stickler, D. C. Nepstad, M. C. Stabile, A. Azevedo, and T. Johns. 2012. Slowing Climate Change through Better Farming.
Ten pages. Instituto de Pesquisa da Amazonia (IPAM), Brasilia. Disponível em: http://bit.ly/IPAM_P644
15 C. Stickler, T. Bezerra, and D. C. Nepstad. 2012. Global Rules for Sustainable Farming. IPAM and the Roundtable for REDD
8 (RT-REDD) Consortium. Disponível em: http://bit.ly/IPAM_P667v
CUADRO 2.

Mirada sobre el GCF


ŔFTUBEPTZQSPWJODJBTFODJODPOBDJPOFTUSPQJDBMFTEPTFTUBEPTFOMPT&TUBEPT
Unidos
Ŕ6ORVJOUPEFMPTCPTRVFTUSPQJDBMFTEFUPEPFMNVOEP
Ŕ3FEVDDJPOFTHMPCBMFTEFHBTFTEFFGFDUPJOWFSOBEFSP ()( QPSTVTJHMBFOJOHMFT

en mas de 1%
Ŕ"MJOFBNJFOUPDPOMBTQPM©UJDBTEFMNFSDBEPEFFNJTJPOFTEFDBSCPOPEF$BMJGPSOJB
y otras políticas climáticas
Ŕ#BTFEFEBUPTEFM($'DPNQBSUJEBDPOPUSPTPSHBOJTNPTZEJTQPOJCMFFO*OUFSOFU1
Ŕ&Mŏ'POEPEFM($'Ő FTUBCMFDJEPDPNPVONFDBOJTNPŤFYJCMFRVFQSPOUPPUPSHBSB
financiamento de manera directa a los estados/ provincias parte de los programas
REDD.regiões-membro do GCF.

1 La base de datos del GCF brinda una fuente de información abierta y disponible en Internet para los
estados y provincias miembros del GCF. Para mayor información visite la pag: http://gcf.wsodga.com

4 | Lecciones del GCF:


Un análisis critico de 13 estados y provincias
Desde 2006, las provincias y los estados del GCF han tomado decisiones en cuanto al diseño
e implementación de programas REDD+ con amplia jurisdicción. Sus éxitos, frustraciones, y
valientes acciones proveen un valioso laboratorio para asesorar al estado de REDD+ y para
identificar los cambios claves a realizarse para re-enmarcar a REDD+ hacia el éxito, en el
contexto de los procesos fragmentados y multi-capa. Procesos que muestran los esfuerzos
por mitigar el cambio climático a través de la reducción de la deforestación y la degradación
de los bosques. Aquí, resumimos algunas de las principales conclusiones de un análisis de
13 estados y provincias que están desarrollando programas de amplia jurisdicción de REDD+
dentro de GCF.

Mapa de Estados y Provincias del GC


REFORMULANDO REDD+

NIGÉRIA
CROSS
MÉXICO RIVER
CHIAPAS
CAMPECHE BRASIL
ACRE INDONÉSIA
PERU AMAPÁ ACEH
MADRE DE AMAZONAS KALIMANTAN
DIOS MATO GROSSO C ENTRAL
PARÁ KALIMANTAN
DO L ESTE
PAPUA
KALIMANTAN
DO OESTE

9
El GCF está focalizado, por su mismo diseño, en el programa REDD+ de alcance jurisdiccional
el cual, a diferencia del programa REDD+ focalizado en los proyectos, hace hincapié en la
reducción de emisiones y en el mejoramiento del desempeño medioambiental del desarrollo
rural a lo largo de estados y provincias en su totalidad. Comenzamos con una definición
de lo que es éxito en el REDD+ a nivel de jurisdicciones, luego hacemos un sumario de las
diferencias entre los proyectos REDD+ y los programas de tipo jurisdiccional como sigue a
continuación

CUADRO 3.

Diferenças entre projetos de REDD+


e programas jurisdicionais de REDD+
Programas
Jurisdiccionales
Proyectos REDD+ REDD+
Limites nacionales,
Comunidades, reservas,
estatales (o equivalentes)
LImites cesiones de tierras,
o limites de condados o
paisajes de multiples usos
municipalidades

Inexistente, Pequeñas Intermedio, Gran


Rol del gobierno/ Politicas
politicas intervención

Lidiar con las agencias


Riesgos para los Falta de eficacia de la
gubernamentales y con la
inversionistas jurisdiccion
burocracia

Potencial para apoyar la


Bajo Alto
transición hacia LED

4.1 Definiendo el éxito del REDD jurisdiccional


El éxito en los programas e instituciones REDD+ en desarrollo debe ser medido de
acuerdo a un criterio riguroso. La complejidad y el rigor de estos criterios dependerán
dentro de la jurisdicción, compromisos nacionales y el tipo de sistema al que el programa
REDD+ intenta incorporarse. Algunos programas de “pago por desempeño”, en los que
REFORMULANDO REDD+

ha sido pionera Noruega en sus acuerdos con Brasil, Indonesia y Guyana pueden ser
muy sencillos. Un mayor rigor y formalidad como así también requisitos adicionales se
necesitarán para los programas del REDD+ jurisdiccional para emitir compensaciones
en el marco de mercados ampliamente regulados, como la política ambiental del estado
de California. Aquí, describimos las condiciones mínimas y los elementos que creemos
que son necesarios para que un programa jurisdiccional REDD+ pueda transformar las
reducciones de emisiones en un acuerdo en base a “pago por desempeño” o en regímenes
legales más estrictos, tales como el programa del mercado de emisiones de carbono de
California.

Una premisa importante de este resumen de políticas es que el programa REDD+ todavía
está evolucionando y todavía no está definido cómo será definido e implementado en la
práctica. Está claro que existen muchos caminos a través de los cuales las naciones en
10
desarrollo y los estados/provincias podrían
recibir beneficios por sus logros en la
reducción de emisiones por deforestación y
degradación forestal. REDD+ es mejor visto
como un marco para el desarrollo rural basado
en el “pago por desempeño” que solo brindará
una parte del financiamiento necesario para
alcanzar la transición hacia LED (ver pág.
17, cuadro 5) y debe ser complementado
con programas locales, políticas públicas,
inversiones nacionales e internacionales y
asistencia para el desarrollo.

4.2 Los tres objetivos del REDD+ jurisdiccional: Reducción de emisiones,


Desarrollo Socioeconómico y Conservación del Medioambiente
En su forma más simple, el éxito del REDD jurisdiccional puede ser definido como la
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a nivel de estados/provincias
a causa de la deforestación y la degradación forestal,16 mejoras en las condiciones de
subsistencia de los pueblos indígenas y tradicionales y otros grupos rurales de bajos
ingresos, al igual que mejoramientos en la conservación de los ecosistemas nativos,
biodiversidad, suelos y sistemas hídricos. Varios sistemas están evolucionando, los
cuales podrían brindar una serie de beneficios para las naciones y estados/provincias
que alcancen estos objetivos. REDD+, a la luz de todo esto, provee el marco de políticas
necesario para alcanzar estos beneficios basados en el desempeño.

4.3 Requisitos mínimos para los programas REDD+ jurisdiccionales basados


en el desempeño
1. Demostrar la reducción de emisiones de la jurisdicción

ſ ſ ſ ſĕſ E
ſ stablecer un nivel de referencia y un objetivo: Un nivel de referencia a nivel
de jurisdicción define el negocio como la tasa normal de emisiones forestales
de carbono en ausencia de un programa REDD+. Un abordaje común para
determinar el nivel de referencia es asumir que el promedio de emisiones de un
periodo anterior continuará en el futuro. En algunos casos, los ajustes tanto hacia
arriba como hacia abajo pueden ser necesarios para explicar nuevas presiones o
presiones decrecientes para eliminar o degradar bosques. Una vez establecido,
el nivel de referencia puede usarse para medir cambios en las emisiones como
la diferencia. En la mayoría de las naciones y estados/provincias, la emisión por
deforestación es la principal causa de los flujos de carbono a nivel de los bosques
hacia la atmósfera, y deberían ser el objetivo principal del programa. El alcance
REFORMULANDO REDD+
del programa puede ser ampliado para incluir las reducciones de emisiones a
causa de la degradación forestal y la eliminación de carbono de la atmósfera
(a través de la regeneración forestal, el plantado de árboles y la recuperación
forestal) a medida que la capacidad para controlar estos flujos es lograda. La
deforestación o los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero pueden
establecerse y adoptarse legalmente de manera conjunta con la definición del
nivel de referencia. El objetivo meta le provee al estado un objetivo específico
que facilita el planeamiento y las inversiones programáticas.

16 Además, la absorción neta de carbono de la atmósfera a través de la regeneración forestal, la recuperación de bosques
después de una perturbación antropogénica, y la plantación de árboles. 11
ſ ſ ſ ĕſ E
ſ stablecer un sistema confiable para el monitoreo de las emisiones. El sistema
de monitoreo puede consistir simplemente en un mapa a nivel de estados/
provincias de la deforestación y las emisiones asociadas desarrollado cada 2-3
años. Debe poder explicar tanto el área donde se produjo el cambio (el área
deforestada, degradada o bajo recuperación) y los cambios en la densidad de
carbono por área. Se han realizado varios avances tecnológicos que deberían
poder facilitar el monitoreo de emisiones. Por ejemplo, los mapas de la
biomasa que se encuentra sobre el nivel del suelo ahora están disponibles y
proveen estimaciones de los depósitos de carbono de los bosques tropicales
por cada parcela de suelo de 500X500 metros.17 El sistema de monitoreo y las
estimaciones de reducciones de emisiones deberían ser revisadas e informadas
por parte de expertos técnicos.

ſ ſ ſ ĕſ D
ſ iseñar e implementar un plan de rápida puesta en marcha para la reducción
de emisiones. Individualice a los mayores causantes de la deforestación y de
la degradación forestal y las alternativas a la deforestación y la degradación
forestal (ej. Intensificación de la producción agrícola y ganadera en conjunto
con medidas de direccionamiento y control para restringir el acceso a los
bosques, como así también incentivos positivos para el mantenimiento de los
bosques); diseñe un programa de aplicación rápida que dirija a los causantes de
la deforestación y la degradación forestal hacia estas alternativas.

ſ ſ ſ ĕſ A
ſ rmonizar las reducciones de emisiones nacionales, estatales/provinciales y
a nivel de proyectos. Muchas naciones tropicales como así también estados y
provincias están comenzando la aplicación de los sistemas REDD+ a través de
proyectos, cada uno de estos con su propio nivel de referencia y otros rasgos
particulares de diseño. Los flujos de beneficios basados en el desempeño en
relación a estos proyectos deben darse dentro de los programas de REDD+
jurisdiccionales a través del anidamiento o tan solo colocando una porción de
las reducciones de emisiones en estos proyectos. Para evitar “pagos dobles “en
la reducción de emisiones, el total de las reducciones de emisiones comerciadas
debe ser menor al total de reducciones de emisiones logrado a lo largo de toda la
jurisdicción. De manera similar, los programas REDD+ a nivel estatal deben ser
compatibles con los abordajes del programa REDD+.18,19

2. Demostrar los beneficios sociales y económicos

ſ ſ ſ ĕſ C
ſ onsulte con los grupos de interés relacionados con los bosques. Explique los
objetivos del programa REDD+ y los cambios que podría traer a los modos de
subsistencia de cada uno de los interesados/distritos. Busque saber cuáles son las
reacciones, e incorpore estas reacciones al proceso de planificación.
REFORMULANDO REDD+

ſ ſ ſ ĕſ Identifique las principales necesidades/demandas de grupos de bajos ingresos


o que sean vulnerables. Evalúe las restricciones más importantes (falta de
oportunidades económicas, falta de claridad en las reglas de tenencia de la tierra,
inseguridad alimentaria, falta de asistencia técnica, falta de cobertura de salud,

17 Baccini, A. et al. 2012. Estimated carbon dioxide emissions from tropical deforestation improved by carbon-density maps.
Nature Clim. Change 2:182-185.
18 P. Moutinho, O. Stella, A. Lima, M. Christovam, A. Alencar, I. Castro, and D.C. Nepstad. 2011. REDD benefit sharing between
subnational and national level: The Brazilian example * in K.-H. Stecher, editor. REDD Professional Dialogue 2. KfW Entwick-
lungsbank, Frankfurt, Germany.
19 EPRI. 2010. Brazil’s Emerging Sectoral Framework for Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (REDD)
and the Potential to Deliver Greenhouse Gas Emissions Offsets from Avoided Deforestation in the Amazon’s Xingu River Basin.
EPRI,, Palo Alto, CA. 2010 1021606, [http://bit.ly/IPAM_P676]—http://www.ipam.org.br/biblioteca/livro/Brazil-s- Emerging-
12 Sectoral-Framework-for-Reducing-Emissions-from-Deforestation/550
programas de educación deficientes, falta de agua potable y otros servicios
básicos) y las alternativas para superar estas restricciones.

ſ ſ ſ ĕſ D
ſ iseñe e implemente programas para atender las necesidades – Diseñe
programas y proyectos para atender las necesidades básicas y las demandas de
los grupos de interés rurales y pida su consentimiento previo e informado. La
colocación de beneficios y de ganancias provenientes del programa REDD+ en
sí mismo pueden determinarse a través de: (1) la contabilidad del carbono (ej., la
distribución del flujo disponible entre los diferentes sujetos rurales interesados);
(2) a través de un abordaje programático (por ej. haciendo hincapié en los
programas diseñados para atender las necesidades y aspiraciones de los grandes
grupos de interés); y (3) una combinación de los dos métodos mencionados
anteriormente.20 Por otra parte, el sistema elegido para asignar recursos debería
ser compatible con las políticas y los acuerdos institucionales.

3. Demuestre los beneficios medioambientales

ſ ſ ſ ĕſ La disminución de la deforestación y la degradación forestal a lo largo de una


jurisdicción es un gran beneficio medioambiental. El primer requisito de REDD+
-reducciones en las emisiones provenientes de la deforestación- brinda una serie
de importantes beneficios medioambientales , que incluyen la conservación de la
biodiversidad, la conservación de las cuencas acuíferas y la conservación de los
suelos.21

ſ ſ ſ ĕſ Evalúe y difunda aquellos componentes del programa REDD+ que involucran las
plantaciones de árboles. El establecimiento de plantaciones de árboles es una
fuente fundamental de potencial impacto medioambiental (y social) negativo
en los programas REDD+. Las plantaciones son un componente importante de
muchos planes de desarrollo rural, pero deberán ser implementadas con mucha
atención y con la documentación de sus impactos sobre la vegetación nativa,
suelos, biodiversidad y asentamientos humanos.

4.4 Requisitos adicionales y elementos recomendados para el “grado de


cumplimiento adecuado” del programa REDD+ a nivel jurisdiccional
1. Marco legal e institucional

ſ ſ ſ ĕſ
ſ *.ſ- ,0$.$/*.ſ(w)$(*.ſ 'ſ+-*"-(ſũſſ)$1 'ſ%0-$.$$*)'ſ*)ſ. ſ ſ
“pago por desempeño” serán alcanzados con frecuencia de manera más sencilla
en el contexto de un marco legal e institucional. Un marco claro deberá establecer
instituciones, mandatos, autoridades, niveles de referencia y objetivos. Este marco
legal e institucional es obligatorio para las jurisdicciones que desean asociarse REFORMULANDO REDD+
a los programas relacionados con el mercado de emisiones de carbono (como
el que se está implementando en California) u otros marcos regulatorios y es
extremadamente útil a la hora de lograr compromisos basados en el pago por
desempeño, que son mucho más simples.

20 A. Alencar, D. C. Nepstad, E. Mendonza, B. S. Soares-Filho, P. Moutinho, M. C. C. Stabile, S. Mazer, C. Pereira, A. Azevedo,


C. Stickler, S. Souza, I. Castro, and O. Stella. 2012. Acre State’s Progress Towards Jurisdictional REDD+: Research, Analysis, and
Recommendations for the State Carbon Incentive Program (ISA-Carbono). Page 53 p. IPAM, Brasília, DF. Disponível em: http://
bit.ly/IPAM_P665
21 Stickler, C. M., D. C. Nepstad, M. T. Coe, D. G. McGrath, H. O. Rodrigues, W. S. Walker, B. S. Soares Filho, and E. A. David- son.
2009. The potential ecological costs and co-benefits of REDD: a critical review and case study from the Amazon region. Global
Change Biology 15:2803-2824. 13
2. Instituciones y Políticas para atraer inversiones

ſ ſ ſ ĕſ 
ſ 'ſ(4*-ſ / -($))/ ſ 'ſ$)/ -[.ſſ )ſ'*.ſ+-*"-(.ſũſ ſ-7/ -ſ
jurisdiccional por parte de los inversores estatales es el desempeño-o el
desempeño potencial- en el logro de los requisitos mínimos descritos más
arriba y en la capacidad institucional a la hora de captar y manejar fondos. Los
mayores determinantes de la inversión privada en los programas REDD+ son
las posibilidades efectivas de una tasa de retorno positiva de la inversión y el
manejo del riesgo inversor. Las innovaciones institucionales en las capacidades
de convencer que la reducción de emisiones es rentable, y los honorarios de la
administración como así también otros relacionados con el desempeño es un
rasgo importante de los programas REDD+ que resultan exitosos. El riesgo puede
ser manejado ofreciendo garantías con base en las inversiones, en el caso las
metas de los programas no se materialicen. Los programas REDD+ pueden atraer
inversiones a través de opciones de compra de futuros créditos del programa,
o atrayendo las inversiones hacia los instrumentos de bonos que ofrece el
programa.22

3. Sistema para la publicación y el seguimiento de las “reducciones de emisiones “o


“compensaciones”

ſ ſ ſ ĕſ 
ſ .ſ)  .-$*ſ0)ſ.$./ (ſ+-ſ ñſ)$-Đſ+0'$-Đſ- "$./--ſ4ſ# -ſ 'ſ. "0$($ )/*ſſ ſ
los programas REDD+ para poder vincularse con sistemas regulados de comercio
de emisiones.

4.5 El estado del programa REDD+ en


los estados y provincias miembro
del GCF
Utilizamos los siguientes parámetros de
éxito como la base de nuestra evaluación
de 13 estados y provincias que están
desarrollando programas REDD+ de tipo
jurisdiccional dentro del contexto del GCF
(Cuadro 1). Esta evaluación se llevó a cabo a
través de: (1) la base de datos del GCF;23 (2)
entrevistas con funcionarios de gobierno y
subordinados; (3) personal de organizaciones
no gubernamentales que están trabajando de
manera conjunta con los programas REDD+; y
(4) fuentes que se encuentran disponibles en
REFORMULANDO REDD+

Internet de manera pública.

22 Nepstad, D. C., et al. EPRI. 2010. Ver nota 19.


14 23 Banco de dados do GCF. Ver a nota 1 Cuadro 2 supra.
CUADRO 1.

Numero de estados/provincias
(de un total de 13)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
1 | Demostración de las reducciones de
emisiones1
Nivel de referencia establecido
Plan para disminuir la deforestación2
Sistema de monitoreo de las emisiones
2 | Demostración de los beneficios
socio-económicos
Consulta con partes interesadas
Valoración de las necesidades rurales3
Plan para el desarrollo rural4
3 | Marco legal/institucional 5
4 | Instituciones/Políticas para atraer
inversiones
5 | Sistema para emitir/hacer un
seguimiento de compensaciones6

1 Ninguna provincia/estado ha cumplido con sus niveles de referencia específicos para el programa REDD+
2 El enfoque de la mayoría de estos planes son de tipo obligatorio y de control. Ningún estado/provincia ha desarrollado
e implementado un plan a nivel estatal para lidiar con los principales responsables de la deforestación a través de una
combinación de medidas obligatorias y de control junto con incentivos fiscales de tipo positivo.
3 Estos análisis son preliminares
4 Estos planes son preliminares
5 ESolo un estado posee un marco legal completamente diseñado, aprobado y que se encuentra en curso actualmente
6 Ningún sistema se ha completado

1. Pasos audaces tomados para reducir la deforestación

Cabe destacar el gran número de pasos políticamente audaces tomados en estos


estados y provincias hacia la implementación del programa REDD+ incluso en la
ausencia de un marco regulatorio global

REFORMULANDO REDD+

15
TABELA 2.

PUNTOS IMPORTANTES DE AVANCE


Acre - Ver Cuadro 1
Aceh - Ver Cuadro 1
Amazonas
Ŕ1BHPTŏ#PMTB'MPSFTUBŐSFBMJ[BEPTBGBNJMJBTRVFWJWFOFOMPTCPTRVFTZEJTUJOUBT
comunidades con un total de 35.000 beneficiarios.
Ŕ3FEVDDJ¯OEFFNJTJPOFTQPSNJMMPOFTEFUPOFMBEBTN¥USJDBTEFTEF
Amapá
Ŕ&TUDPNQSPNFUJEPZFODPOTVMUBTTPCSFD¯NPMMFWBSBDBCPVOQSPHSBNB3&%%
Campeche
Ŕ$SF¯VOHSVQPEFUSBCBKPEF3&%% QBSBQSPQPOFSMBTQPM©UJDBTEF3&%% BM
FTUBEPZFTUDPNQSPNFUJEPBOJWFMGFEFSBMDPOFMHPCJFSOPDFOUSBMCSBTJMF­P
Chiapas - Ver Cuadro 1
Río Cross - Ver Cuadro 1
Kalimantán Central
Ŕ&TUSFBMJ[BOEPNBOJGFTUBDJPOFTBGBWPSEFMQSPHSBNB3&%% CBKPMB$BSUBEF
Intenciones de Noruega-Indonesia y el Proyecto de Asociación entre Australia e
Indonesia.
Ŕ%FTBSSPMM¯VOQSPHSBNBEFŏ1SPWJODJBWFSEFZMJNQJBŐ
Kalimantán del Este
Ŕ&TUDPNQSPNFUJEPFOJEFOUJţDBSBMPTSFTQPOTBCMFTEFMBEFGPSFTUBDJ¯OZPUSBT
PQPSUVOJEBEFT ZEFTBSSPMMBOEPMBCVFOBEJTQPTJDJ¯OQBSBDPOFMQSPHSBNB3&%% Z
lanzando un proyecto piloto.
Mato Grosso - Ver cuadro 1
Papua
Ŕ.PSBUPSJBFOFMUBMBEPZEFGPSFTUBDJ¯OQBSBFMDVMUJWPEFMBDFJUFEFQBMNB
Pará
Ŕ%JTNJOVZ¯TVEFGPSFTUBDJ¯OFONJMMPOFTEFUPOFMBEBTN¥USJDBTFOUSFZ
2010.
Kalimantán del Oeste
Ŕ*NQMFNFOU¯QPM©UJDBTFJOTUJUVDJPOFTQBSBSFEVDJSMBEFGPSFTUBDJ¯O FK*MFHBMJEBEEFM
UBMBEP
ZFTUTJFOEPBOţUSJ¯OEFQSPZFDUPTQJMPUPTEF3&%%

2. Tres medios de alcanzar el REDD+ a nivel jurisdiccional

Los programas REDD+ a nivel de estados y provincias miembro del GCF pueden
REFORMULANDO REDD+

dividirse en tres categorías principales, como se sintetiza en el cuadro de abajo. Para


aquellos estados y provincias que realizan un compromiso formal de realización de
reducciones de emisiones a nivel jurisdiccional provenientes de la deforestación
y la degradación forestal, estos caminos distintos reflejan niveles distintos de
compromiso de las políticas e instituciones de gobierno en el desarrollo de los
programas REDD+ y distintos niveles de atención en relación al equilibrio entre los
proyectos REDD+ (pasados, presentes y futuros) y los programas jurisdiccionales.
En un extremo del espectro se encuentran aquellos estados que pueden desarrollar
de manera completa los programas REDD+, dentro de los cuales los proyectos
pueden ser desarrollados, a los cuales acá los llamamos “Programas REDD+
completamente integrados”. Este abordaje involucra el diseño y la construcción
de un programa REDD+ completo y de carácter jurisdiccional desde el comienzo
16 en lugar de comenzar con una serie de proyectos y actividades piloto. Este es el
abordaje que está siendo implementado en la actualidad por el estado brasileño
de Acre. Realizar todo este trabajo implica, claro está, un nivel significativo de
capacidad institucional y compromiso político. Además, es importante reconocer
que este abordaje puede incluir proyectos que son “anidados” en el programa
jurisdiccional. Estos proyectos anidados, sin embargo, deben ser identificados e
implementados ex ante como parte del programa estatal o provincial REDD+, y
podrían ser potencialmente elegidos para líneas de créditos o para asignación
de recursos bajo los términos del programa REDD+, en lugar de que terceros les
otorguen créditos con sus propios standards de compensación o sistemas de
cumplimiento de las reducciones de gases de efecto invernadero. Este programa
REDD+ completamente integrado puede, en cambio, ser anidado dentro de un
programa REDD+ de carácter federal.

Un camino intermedio para el manejo de la transición desde las actividades a


niveles de proyecto a los programas jurisdiccionales es a través del “anidamiento”,
en los cuales los proyectos que son auspiciados son ligados a los programas REDD+
jurisdiccionales de carácter estatal o provincial con el monto total de reducciones de
emisiones que pueden ser asignadas a todos los proyectos, con la única limitación
de los niveles de referencia a nivel jurisdiccional.24,25 En un abordaje de anidamiento,
los créditos compensatorios pueden ser emitidos directamente desde el sistema de
cumplimiento de los gases de efecto invernadero (o un standard de compensación
aceptado por un tercero) a la actividad a nivel de proyecto elegible luego de
reconciliar el desempeño a nivel de proyecto con el desempeño a nivel provincial. El
involucramiento del gobierno estatal o provincial podría estar limitado inicialmente
a la provisión de contabilidad a nivel estatal y MRV,26 pero puede llegar a ser mayor
con el tiempo a medida que los elementos de un programa REDD+ completamente
funcional sean desarrollados.

Finalmente, algunos gobiernos subnacionales podrían decidir alcanzar reducciones


de emisiones por debajo del nivel de referencia jurisdiccional con un nivel muy
bajo de involucramiento por parte de las políticas de gobierno e instituciones
estatales. Este abordaje minimalista involucraría que un estado o una provincia
implementaran las condiciones mínimas del REDD+ , pero luego volcándose en
actividades de proyectos para lograr reducciones de emisiones. Estos programas
“basados en proyectos “se basan en intervención a nivel de fondos e innovación a
través de proyectos en un sistema REDD+ marcado por un encuadre estatal que
es bastante “pequeño” en relación a los programas jurisdiccionales REDD+. Este
“pequeño “sistema probablemente sería limitado mayormente a la contabilidad y
a las políticas de MRV. Sin embargo, este abordaje minimalista sea viable a largo
plazo dado que las expectativas con respecto a las políticas a los niveles estatal
y provincial en esta área son mayores. También, si los mercados REDD+ a gran REFORMULANDO REDD+
escala en efecto se materializan, los costos de transacción potencialmente menores
asociados al REDD+ jurisdiccional pueden conducir a ventajas competitivas de las
que disfrutarían los programas REDD+ jurisdiccionales que estén más desarrollados.

24 Nepstad et al, EPRI, 2010. Ver nota 19 supra. Esse processo em que os projetos existentes são absorvidos é conhecido, em
inglês, como “grandfathering”. Sob essa abordagem, projetos existentes possuem direitos adquiridos no sistema que está sendo
implementado.
25 Moutinho et al., 2011. Ver nota 6 supra.
26 Sigla en inglés para Medición, Informe y Verificación
17
5 | Recomendaciones para Los gobiernos que
están en vías de desarrollo de REDD jurisdiccional

CUADRO 4.

Reencuadramiento de REDD+
en forma de Desarrollo Rural con bajas emisiones
El programa REDD+ ha tenido dificultades a la hora de encontrar aceptación
en los procesos de políticas públicas y en muchos gobiernos, no se ha
tratado más que de un pequeño grupo de personas con muy poco poder
QBSBQPEFSJOŤVFODJBSBPUSPTNJOJTUFSJPTPTFDSFUBSJBT&MEFTBG©PDFOUSBMEFM
reencuadramiento de REDD+ es posicionarlo como el marco de trabajo en el que
se toma en cuenta el desempeño a la hora de evaluar su eficiencia, con el objetivo
de establecer un nuevo paradigma de desarrollo rural, que aquí llamaremos LED
(ver Recuadro 5).
REFORMULANDO REDD+

A pesar del gran número de naciones que están participando en las iniciativas y discusiones
de REDD+, este programa solo ha penetrado superficialmente en las instituciones y políticas
que dan forma al desarrollo rural y, por consiguiente, deciden el destino de los bosques. La
mayoría de los programas REDD+ consiste en un pequeño grupo de personas con escaso
poder para poder influenciar a otros ministerios o secretarias. El desafío central en el
reencuadramiento de REDD+ es que los defensores de esta iniciativa la puedan considerar
como un marco de políticas a nivel de las jurisdicciones que no se desea imponer desde
afuera sino que, mas bien, debe ser desarrollado y diseñado para satisfacer las necesidades
de cada nación y estado en particular y de los grupos interesados en la protección de los
18 bosques.
+ RECOMENDACION 1
Abordar REDD+ como un componente integral de una estrategia de desarrollo rural “de bajas
emisiones” que brinda muchos beneficios a nivel local y regional.

La recomendación más importante que debe surgir de nuestro análisis de 13 estados y


provincias GCF es la de reencuadrar el programa REDD+ como un componente integral
de las estrategias de desarrollo rurales. Este programa ofrece un sistema para medir el
desempeño, para dirigir recursos financieros, y para incorporar a aquellos interesados en
la protección de los bosques, con el fin de que puedan incorporarse a las estrategias de
desarrollo rural para incrementar sus propias posibilidades de éxito. Un cambio conceptual
esencial es que los gobiernos y aquellos interesados en la protección de los bosques es
que estos puedan entender y focalizarse en los numerosos beneficios locales y regionales
de REDD+, como se encuentran sintetizados en el Cuadro 2. Dicho de otra forma, incluso
si la compensación financiera internacional por la reducción en la deforestación o en la
degradación forestal, o por la expansión de nuevos bosques, es menor a lo esperado, se
produce de manera tardía o incluso si no se produce en absoluto, existen razones por las
cuales el programa REDD+ tiene sentido. En primer lugar, provee a los gobiernos una
posibilidad de reducir los costos presupuestarios del desarrollo rural, de incrementar el
acceso al mercado para los sectores agrícola y forestal, y para conservar los ecosistemas y los
servicios medioambientales que son la base a largo plazo para la conservación adecuada de
los paisajes rurales. Para los interesados en la protección de los bosques, REDD+ sirve como
foro para el mejoramiento de las políticas, instituciones y servicios rurales que son esenciales
para un mejoramiento sustentable del sustento de las familias que viven en el campo.

TABELA 3. Beneficios de la transición hacia un desarrollo rural de bajas emisiones

BENEFICIOS ¿CÓMO LOGRARLO?


Mayor acceso al mercado Varios procesos están restringiendo el acceso al mercado para
aquellos productos agrícolas o forestales que son asociados
con la deforestación o con actividades ilegales. Estas incluyen el
compromiso de cero deforestación de la cadena de suministros
del Foro de Bienes del Consumidor, las mesas redondas de las
materias primas de la agricultura (RSPO, RTRS, Bonsucro) como
así también la moratoria en el cultivo de soja y de producción
de carne en tierras que han sido convertidas recientemente.27
Mayor acceso a la inversión Un número importante de líneas de crédito agrícola (tanto
y al financiamiento publico y público como privado) ofrecen en la actualidad tasas de interés
diferenciadas para favorecer a los productores que eligen el
privado modelo sustentable. Los inversores de los proyectos agrícolas
consideran que la deforestación tropical es una fuente de
riesgos para los inversores.
Menores costos de los La deforestación expande la frontera agrícola, creando nuevos REFORMULANDO REDD+
servicios rurales y de costos para los gobiernos a medida que estos intentan proveer
servicios (educación, seguridad, salud) e infraestructura
infraestructura (carreteras, energía) a lo largo de una zona de ocupación rural
en expansión.
Menores riesgos de sequias Una menor deforestación puede reducir el riesgo de
(Amazonia), incendios e disrupciones climáticas, sequias, incendios, perdida de suelos y
de biodiversidad, como así también disrupción de las cuencas
inundaciones acuíferas.

27 Nepstad, D. C., D. G. McGrath, and B. Soares-Filho. 2011. Systemic Conservation, REDD, and the Future of the Amazon Basin.
Conservation Biology 25:1113-1116. 19
REDD+ ofrece una importante oportunidad para replantear los objetivos del desarrollo rural.
Proponemos una definición amplia focalizada en la sustentabilidad y la prosperidad a largo
plazo de las comunidades y de las sociedades rurales, como se señala abajo:

CUADRO 5.

Definición del - Desarrollo Rural de Bajas Emisiones


El desarrollo rural de bajas emisiones (LED, por sus siglas en ingles) debe ser definido
de manera amplia, si se quiere que este obtenga un apoyo político profundo y
duradero. El mismo debería incluir profundas reducciones en la deforestación
como así también en la degradación forestal que son los objetivos principales de
REDD+. No obstante, también debería incluir el mejoramiento de las condiciones de
subsistencia a nivel rural, la creación de empleo, el mejoramiento de los servicios,
un mayor acceso al mercado y a las inversiones y la protección y restauración del
capital natural. Todos estos aspectos del desarrollo rural están al alcance de muchas
naciones tropicales.

+ RECOMENDACIÓN 2
Mantener todo de la forma más sencilla posible.

Debe enfocarse en lograr los tres objetivos de REDD+ de forma que sean compatibles con
las leyes, la cultura, la situación económica, y con la capacidad de la región y que priorice la
claridad, la transparencia, la simpleza y las consultas serias (aunque no excesivas) con los
grupos interesados en la protección de los bosques.

+ RECOMENDACIÓN 3
Tenga control de la situación desde el primer momento; el proceso es la clave.

El gobierno debería establecer su participación y/o liderazgo del programa REDD+ desde
el primer momento, y ser consciente de sus limitaciones tanto en el ámbito institucional
como en los conocimientos y pericia necesarios. El gobierno debería establecer una base
de datos de proyectos piloto de REDD+ dentro de su jurisdicción y establecer rápidamente
directivas para el monitoreo de estos proyectos, para luego aplicar estas directivas con
el objeto de decidir que proyectos serán parte del programa REDD+. Los proyectos piloto
son importantes laboratorios para la innovación, y, en ocasiones, para la entrega eficiente
REFORMULANDO REDD+

de beneficios a las comunidades objetivos, aunque su aislamiento respecto del gobierno


reduce su contribución a largo plazo para la transición hacia el LED. Es precisamente la
innovación en las políticas y la capacidad del gobierno de construir instituciones en el nivel
jurisdiccional lo que es necesario para que el programa REDD+ alcance su potencial de
generar reducciones en escala de las emisiones.

El gobierno debería establecer un considerable proceso a nivel multidepartamental y que


incluya a todos los que tienen incidencia en la cuestión de manera temprana y adecuar
esto a las regulaciones y leyes que correspondan que le permitirán sobrevivir más allá de
cualquier gobierno de turno. Mantener un proceso que incluya a funcionarios públicos clave
en los distintos ministerios de importancia para esta cuestión y actores fundamentales de la
sociedad civil es un aspecto crítico para el éxito del REDD+ a nivel jurisidiccional

20
+ RECOMENDACIÓN 4
Priorice el establecimiento de un nivel de referencia a nivel nacional o a nivel estatal.

Las naciones y los estados deberán priorizar la definición del desempeño del programa
REDD+ a lo largo de toda la jurisdicción. En su forma más simple, el desempeño “nivel
de referencia” puede establecerse como las emisiones promedio por deforestación (o
degradación) por un periodo de varios años antes del inicio del programa REDD+. Si las
estimaciones de emisiones no se encuentran disponibles todos los años, utilice los datos
mas precisos que estén disponibles. Si las estimaciones del carbono forestal a nivel del suelo
no están disponibles, utilice mapas que hayan sido publicados y que sean gratis.28,29 Una vez
establecido, el nivel de referencia permite que el programa (1) muestre las reducciones de
las emisiones a potenciales inversionistas y (2) que determine el monto total de reducciones
de emisiones que puede ser logrado en el estado o en la nación (y, de esta forma, el total de
reducciones de emisiones que pueden ser reclamadas por distintos proyectos o programas
a nivel sectorial). La definición a nivel jurisdiccional del desempeño tiene varias ventajas
potencialesHypothetical
sobre el proyecto Illustration
REDD+ basado of aJurisdiction-Wide Reference
nivel proyecto, que incluyen Level,
costos menores
Crediting
de transacción, Reference
un registro más simpleLevel, Insurance
de las emisiones de Buffer,
carbono, yand Offsets de la
la oportunidad
integración de políticas e innovación dentro de las instituciones de gobierno. Sin embargo, la
mayoría de los programas REDD+ no ha reparado en estas ventajas.

Nível de Referência
Nacional ou Estadual
EMISSÕES

Emissões por
Desmatamento e
Degradação Florestal
INÍCIO DO
PROGRAMA
DE REDD

TEMPO

+ RECOMENDACIÓN 5
Desarrolle e implemente un plan de rápida aplicación para disminuir las emisiones del
principal causante/s de la deforestación o degradación.

Una vez que el desempeño es definido a través del establecimiento de un nivel de referencia,
la mejor forma de mejorar la credibilidad de un programa REDD+ y atraer inversiones es
demostrar las reducciones en las emisiones de las fuentes de emisión más importantes,
REFORMULANDO REDD+
sean estas la deforestación o la degradación de los bosques. Las medidas de dirección y de
control pueden ser declaradas rápidamente (por ej., una moratoria en la deforestación o en el
talado) pero son difíciles de mantener en el largo plazo y, por si solas, son insuficientes. Las
reducciones a largo plazo y sostenibles en las emisiones de la conversión de los bosques a la
agricultura y el ganado o al talado dependerán de lo siguiente: (1) Regulaciones del uso de la
tierra claramente definidas e implementadas que sean complementadas por (2) programas
sistémicos de reformas de la política fiscal (3) asistencia técnica, y (4) educación que
favorezca un comportamiento respetuoso de los bosques, al mismo tiempo que se desanima
el reemplazo de bosques y las actividades que degradan a los mismos.

28 Baccini et al.
29 www.whrc.org/pantropical 21
Un programa de rápida aplicación para lidiar con aquellos que son responsables de la
deforestación y la degradación de los bosques podría constituir una fuente temprana de
ingresos con base de “pago por desempeño” que provea un flujo de beneficios para los
pueblos indígenas y los pueblos tradicionales (ver figura abajo) a medida que participan en
el diseño e implementación de programas para el mejoramiento de su subsistencia ligada al
mantenimiento de los bosques.

Posible secuencia de los programas para


tratar con los principales responsables
de la deforestación, pueblos indígenas y
tradicionales y pequeños agricultores. Las
reducciones de emisiones que se logran
EFNBOFSBSQJEBQVFEFOSFTVMUBSBUSBDUJWBT
QBSBMPTJOWFSTJPOJTUBT DPNPBT©UBNCJ¥O
BMBTţOBO[BTDVZPJOUFS¥TTFCBTBFOFM
desempeño de un proyecto, los cuales
pueden redundar en beneficios tanto para
los guardianes de los bosques como así
UBNCJ¥OQBSBMPTQFRVF­PTQSPEVDUPSFT

+ RECOMENDACIÓN 6
Desarrolle e implemente un plan de rápida aplicación para proveer beneficios a los pueblos
indígenas/tradicionales y a las comunidades locales a medida que los programas para la
generación de cambios sistémicos para mejorar sus condiciones de sustento son desarrollados.

Una rápida demostración de los beneficios para la población rural más vulnerable (la cual es
también, a menudo, el sector más marginado económicamente) son necesarios urgentemente.
Los estados y las naciones han demostrado que esto es posible (por ej., el Programa de la
Selva Lacandona de Chiapas que otorga beneficios mensuales a las comunidades de la
Selva Lacandona que provienen de un impuesto a las licencias sobre el registro de vehículos
automotores). Las reducciones rápidas de las emisiones logradas a través del programa
de rápida aplicación para lidiar con los principales responsables de la deforestación y
degradación de los bosques (Recomendación 5) también podrían generar una reducción
en las emisiones que podrían atraer de manera temprana a inversionistas, quienes podrían
inyectar dinero dentro del sistema.

+ RECOMENDACIÓN 7
Desarrolle un “modelo de negocios” de desarrollo rural de bajas emisiones para lograr la
REFORMULANDO REDD+

transición desde el reemplazo/degradación de bosques hacia las economías rurales basadas


en el mantenimiento/restauración de bosques que muestren un alineamiento político e
integración institucional a lo largo de los distintos sectores.

En muchos países, la conversión de los bosques hacia la agricultura o la ganadería y el


talado predatorio de la madera, podrían ser eliminados a un costo relativamente bajo. Los
emprendimientos basados en los bosques que son dirigidos por las comunidades rurales
pueden prosperar y proveer nuevas fuentes a largo plazo de ingresos cuando ciertos
obstáculos críticos son eliminados. De manera similar, los aumentos en la producción pueden
ser logrados “verticalmente” en tierras que ya han sido convertidas a la agricultura o a la
ganadería, en lugar de hacerlo “horizontalmente” a través de la expansión dentro de los
mismos bosques. Un “modelo de negocios” que alinea políticas (regulaciones, programas de
créditos agropecuarios, infraestructura rural y servicios), la ampliación rural y los programas
22 a lo largo de los sectores rurales y distritos pueden liberar el potencial de los usos de la tierra,
los sistemas de administración forestal, y emprendimientos que están en sintonía con los
objetivos del LED.

+ RECOMENDACIÓN 8
Busque activamente y facilite inversiones tanto del sector público como del privado en arreglos
con base de pago por desempeño, en programas de pueblos forestales y en oportunidades de
negocios enmarcadas en el modelo de desarrollo rural de bajas emisiones.

Se necesitan instituciones agiles para poner en practica el modelo de negocios. Las


asociaciones publico-privadas están ayudando actualmente a los estados GCF a atraer
inversiones para sus programas REDD+. La Fundación Amazonas Sustentable (Fundação
Amazonas Sustentavel-FAS) ya ha atraído inversiones al programa REDD+ del Estado de
Amazonas y la Compañía para el Desarrollo del Servicio Medioambiental (Companhia para
Desenvolvimento de Serviços Ambientais), una asociación publico-privada en el Estado de
Acre, será lanzada próximamente con una función similar.

También existe la necesidad de políticas y mecanismos que disminuyan los riesgos para
los potenciales inversionistas en emprendimientos forestales y de baja emisión de gases.
Esto puede lograrse colocando algunas de las tempranas reducciones de emisiones como
garantías sobre las inversiones, a través de instrumentos de bonos, que estén ligados a la
reducción de las emisiones, o también enfoques de otro tipo.30

+ RECOMENDACIÓN 9
Facilitar la transición de los sectores agrícola, ganadero y forestal a standards sustentables en
la cadena de suministro.

Los mercados de materias primas agropecuarias están demandando un mayor desempeño


social y ambiental de sus cadenas de suministro y esto puede relacionarse de una manera
sinérgica con el programa REDD+. Esta tendencia puede observarse en el objetivo de “cero
deforestación” de la cadena de suministro del Foro de Bienes del Consumidor para el año
2020 en la “mesa redonda” relativa a las materias primas agropecuarias que han establecido
standards internacionales para el desempeño social y medioambiental. Los programas
REDD+ pueden fortalecerse si facilitan la adecuación de los sectores agropecuario y
ganadero con estos nuevos standards internacionales. Las naciones y estados/provincias que
están adecuando sus cadenas de suministro a las nuevas regulaciones (medioambientales,
laborales), reduciendo la deforestación, demostrando avances en el manejo de los suelos y los
recursos hídricos, y que están resolviendo conflictos por la tierra (todos los cuales se reflejan
en los standards de las mesas redondas) tendrán un mayor acceso al mercado que aquellos
que no están realizando estas acciones.

+ RECOMMENDACION 10
REFORMULANDO REDD+
Desarrolle soluciones a nivel de jurisdicciones respecto de temas centrales para la gobernanza
rural: reglas claras en relación a la tenencia de la tierra, reconocimiento de reclamos legítimos
sobre la tierra y los recursos naturales y la zonificación del uso de la tierra.

¿La definición clara de los derechos sobre la tierra y la resolución de los conflictos por la
tierra es un pre-requisito del programa REDD+ o es una medida del éxito del programa?
Creemos que se trata de lo último. Cuestiones respecto a la tenencia de la tierra, propiedad, y
acceso a la tierra son elementos esenciales de LED, y deberían resolverse dentro del contexto
del programa REDD+.

30 EPRI 2010 23
APOYADO CON CONCESIÓNS DE
The Climate and Land Use Alliance (CLUA),
the Gordon and Betty Moore Foundation
(GBMF), the Norwegian Agency for
Development Cooperation (Norad), the
Electrical Power Research Institute (EPRI), the
Grantham Foundation, the Linden Trust for
Conservation, and Vicki and Roger Sant.

Fotos cortesía de Toby McGrath

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