XXX Congreso ALAS

GT 08- Desigualdad, vulnerabilidad y exclusión social

Análisis de un programa de transferencias condicionadas: el caso argentino de la

Asignación Universal por Hijo.

Autoras: Patricia Schettini, Florencia Elverdin y Pilar Pérez1

Laboratorio de Investigación de Movimientos Sociales y Condiciones de Vida. Facultad de
Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata, Argentina

1. Resumen
Desde una investigación cualitativa desarrollaremos las características de la estructura de
oportunidades que posibilita la Asignación Universal por Hijo (PTC). Entendemos que estas
oportunidades son importantes pero no suficientes para constituirse en un sistema
institucional de seguridad social. Si bien existe un acceso a ciertos beneficios sociales, este
es desigual, es decir, el acceso es diferenciado según el sector social. El acceso a la salud
y educación, que en Argentina son servicios gratuitos y de acceso universal de larga data,
en las últimas décadas se observó un deterioro importante que llega a la crisis del 2001
como el momento de mayor impacto sobre la porción de población más pobre. Paliar esta
situación de forma más inmediata, solo fue posible con una batería de planes y programas
de asistencia social. Así se implementaron políticas de transferencia condicionadas que
implicaron un ingreso mensual y sostenido, que permitieron la previsibilidad en una
economía familiar. Observándose cambios importantes en los barrios donde trabajamos.
Pero otro beneficio de este tipo de políticas es que deja instalada la constitución de lazos

1 Patricia Schettini es Licenciada y Magíster en Ciencias Políticas, Profesora titular ordinario de la

Cátedra Investigación Social II de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La
Plata y directora del Laboratorio de Investigación Movimientos Sociales y Condiciones de Vida,
UNLP.
Florencia Elverdin es Licenciada en Trabajo Social, doctoranda en Ciencias Sociales de la Facultad
de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP, ayudante de la Cátedra Investigación
Social II de la Facultad de Trabajo Social de la UNLP e Integrante del Laboratorio de Investigación
Movimientos Sociales y Condiciones de Vida, UNLP, y Becaria de investigación Tipo A, UNLP.
Pilar Pérez es Licenciada en Trabajo Social, doctoranda en Ciencias Sociales de la Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP, adscripta graduada de la Cátedra
Investigación Social II de la Facultad de Trabajo Social de la UNLP e Integrante del Laboratorio de
Investigación Movimientos Sociales y Condiciones de Vida.

1
sociales que para las mujeres conforma un capital social. Esta política abre nuevas
oportunidades.

Descriptores: Programa de transferencias condicionadas de ingreso, Asignación Universal

por Hijo y estructura de oportunidades.

2. Introducción
El presente trabajo es resultado de las discusiones desarrolladas al interior del equipo de
investigación sobre un programa de transferencias condicionadas de ingreso, en un barrio
periférico y pobre de la ciudad de La Plata. Desde el caso argentino, llamado la Asignación
Universal por Hijo, implementada desde 2009 observamos una peculiar relación entre la
sociedad civil y el Estado. La sociedad civil, demanda una respuesta estatal ante los
problemas sociales y el Estado, que a través de los programas de transferencias de ingreso,
condiciona su intervención garantizando ampliar el acceso a la educación y a la salud, con
el objetivo de modificar la situación de vulnerabilidad social de las familias en situación de
pobreza. Esta relación define un tipo de Estado con fuerte intervención en los desequilibrios
sociales, decidido a luchar contra la creciente exclusión y desigualdad social.
Desde una investigación de tipo cualitativa –entrevistas semi-estructuradas con mujeres del
barrio, madres, muchas de ellas jefas de hogares monoparentales- entramos en la
caracterización de esta relación, en el sentido de una descripción que nos permita identificar
lo que creemos es la estructura de oportunidades que posibilita esta política -la Asignación
Universal por Hijo-.
En esta exposición desarrollaremos las características de esta estructura de oportunidades.
Entendemos que estas oportunidades son importantes pero no suficientes para constituirse
en un sistema institucional de seguridad social. Si bien existe un acceso a ciertos beneficios
sociales, este es desigual, es decir, el acceso es diferenciado según el sector social. Los
beneficios se presentan como el acceso a la salud y educación, que en Argentina son
servicios gratuitos y de acceso universal de larga data; pero, también, entendemos que es
un beneficio contar con un ingreso mensual y sostenido, que tiene todas las ventajas que
permite la previsibilidad en una economía familiar.
Creemos que esta política deja instalada la constitución de lazos sociales que para las
mujeres conforma un capital social. Esta política abre nuevas oportunidades.

3. Desarrollo

2
3. a Programa de transferencia condicionada: el caso de la AUH
El gobierno argentino a partir del 2003 -junto a otros países de América del sur- tiene como
estrategia política brindar respuestas focalizadas a los sectores más postergados, producto
de los reclamos históricos de los movimientos populares que favorecen la reproducción del
capital y la legitimidad del Estado capitalista.
Este enfoque se profundiza con el gobierno de Kirchner y con el nuevo modelo
macroeconómico, que se pasa de un régimen de acumulación financiera a un régimen de
acumulación productiva con inclusión social (Panigo y Neffa, 2009; Agis, Cañete y Panigo;
2010); se materializó en una batería de políticas sociales que tuvieron como objetivo
mejorar las condiciones de vida de los sectores más vulnerables que no podían
reincorporarse al mercado de trabajo, alguna de estas políticas sociales se constituyeron
en programas de transferencias condicionadas.
Los rasgos más salientes del nuevo entorno macroeconómico fueron su capacidad de
sostener altas tasas de crecimiento de la producción –de 7,1% anual medio entre 2003 y
2009-, y la recuperación del mercado de trabajo, tanto en lo referido a la generación de
empleo (en cantidad y calidad) como en la recomposición del poder adquisitivo de los
trabajadores (Agis y Otros, 2010). 2

En el caso de la Asignación Universal por Hijo en Argentina, se implementa a través del

Decreto de Necesidad y Urgencia 1602/09, es de carácter nacional y sustituye algunos
planes sociales de empleo. La Asignación Universal por Hijo absorbió diferentes planes
como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Plan Familias (MDS). Desde que se
implementó la AUH paralelamente en otros países de América latina se observa la
implementación de otras experiencias de transferencia de recursos destinados a sectores
vulnerables; en Brasil, Bolsa Familia; México, Oportunidades; Chile, Chile Solidario; Perú,
Juntos (Agis, Cañete y Panigo; 2010). Estas medidas tienen como propósito reducir los
niveles de pobreza y mejorar la calidad de vida de los sectores más pobres, fomentar la
formación de capital humano con una impronta discursiva de derechos sociales. Los
autores que estudian el tema (Zibecchi, 2008; Cecchini & Madariaga, 2001) identifican como
principales aspectos de estos programas la transferencia monetaria para aumentar el

2 Datos tomados del INDEC muestran el descenso pronunciado en la incidencia de las tasas de
Pobreza e Indigencia en hogares y personas para el total de aglomerados urbanos, correspondientes
al segundo semestre de 2010, que se inicia en el primer semestre de 2003. Respecto a la incidencia
de la pobreza e indigencia en los hogares fue de 42, 7 -6,8; 20, 4 -2, 1 respectivamente. Al mismo
tiempo la incidencia de la pobreza y la indigencia en las personas fue de 54, 0 -9,9; 27, 7 -2, 5.
Resultados del segundo semestre de 2010: Encuesta Permanente de Hogares Incidencia de la
Pobreza y de la Indigencia. Ministerio de economía y finanzas públicas. Buenos Aires 2011.

3
consumo, la asistencia de los niños a los establecimientos educativos y los controles en los
centros de salud, algunos PTC agregan el componente nutricional.
Lo Vuolo (2010) plantea que los últimos años, las tendencias en América latina, son
programas focalizados por niveles de ingreso, con condicionalidades obligatorias de
asistencia y que se direccionan a imponer conductas a los sectores más desfavorecidos de
la sociedad.
En este sentido, pensamos que uno de los problemas de estas intervenciones de Estado
argentino con la implementación de estos programas sociales, es que siguen siendo de
carácter focalizados (lo que los constituye en un servicio para algunos), pero además, son
provisorios (lo que los liga al gobierno de turno). Por eso, es tan importante que al menos la
AUH se transforme en una política que trascienda los avatares de las luchas por el poder
(Schettini, Cortazzo, Torillo y Elverdin, 2015).

Algunos de estos programas sociales que tiene como objeto combatir la pobreza, ubican la
situación de la pobreza en una responsabilidad individual, implementando una intervención
a partir de dispositivos de atención personal o familiar con mecanismos de control social
(Bentura y Mariatti, 2013).
La Asignación Universal por Hijo como política que transfiere ingresos mensuales a los
hogares que no se encuentran en el mercado formal de trabajo o perciben ingresos
inferiores al salario mínimo vital y móvil; y supone la condicionalidad en el acceso al sistema
educativo público y a controles sistemáticos, amplía la cobertura de beneficios. Esta medida
es no contributiva en el régimen de asignaciones familiares. En este sentido, Danani y
Hintze (2011: 47) definen a las asignaciones familiares como:
Transferencias de ingresos del tipo social, donde se otorga a todos los participantes un
monto en relación a la carga de familia que deben sostener. Se las considera como un
complemento de los ingresos familiares destinado a mejorar los recursos per cápita de los
hogares.

Las prestaciones se clasifican en dos subsistemas –uno contributivo y otro no contributivo,

administrados por ANSES- que tienen como base la relación laboral del trabajador y los
ingresos que percibe. El desarrollo del subsistema de asignaciones familiares no
contributivo, a través de la implementación de la AUH implicó la extensión de una parte de
los beneficios como la asignación por nacimiento, la asignación prenatal, la asignación para
hijos menores de 18 años, para hijos con discapacidad y una ayuda escolar, grupos de la
sociedad que no se encontraban cubiertos (Danani y Hintze, 2011).
Las características del sistema de protección estuvieron permeadas por la incorporación de
las demandas de un sector de la población y un sistema institucional de beneficios
fracturado. Es decir, un sistema de protección determinado por la inserción en el mercado
formal de trabajo, generando la exclusión de aquellos sectores no insertos en el circuito

4
formal de trabajo. Por lo tanto, en materia de protección social se crearon dos sistemas, el
de seguridad social, y las medidas asistenciales para aquellos que estaban por fuera del
mercado formal, es decir, trabajadores desempleados, trabajadores informales, etc. (Fleury,
1999; Danani y Hintze, 2011). Consideramos que esta situación, en parte, se revirtió con la
promulgación e implementación de las asignaciones familiares para un grupo antes no
cubierto. Sin embargo, no desconocemos que las condiciones de acceso (Dubet, 2011) a
la educación y salud, son desiguales.
Entonces, los programas de transferencias de ingreso aseguran protección frente a los
principales riesgos sociales (accidente, vejez, falta de trabajo, falta de alimentación) pero
cuando estos riesgos se extienden y diversifican –más y nuevos-, la protección queda
sumergida en la responsabilidad individual y en las posibilidades del sujeto. A decir de
Castel (2013: 42) “Se pasa de una gestión colectiva y pública a una gestión personal y
privada del riesgo”.

3. b Trabajo de campo: objeto de indagación

La población de estudio reside en un barrio pobre del Gran La Plata,3 que cuenta con los
servicios de luz, gas natural, teléfono y agua, pero carece de un sistema de red cloacal. Las
instituciones con las que cuenta el barrio son: unidades sanitarias de atención primaria de
la salud, una comisaría, una casa de jóvenes (asisten jóvenes de 13 años en adelante) y
otra de niños/ niñas (asisten de 6 años hasta los12 años) que dependen de una
organización no gubernamental.4 También se encuentran un jardín maternal comunitario
(para niños/as entre 45 días y 2 años), dos jardines de infantes de gestión pública
destinados para niños/as entre 3 a 5 años, una escuela de nivel primario y otra de nivel
secundaria de gestión pública que funcionan en el mismo establecimiento. La escuela como
en el jardín maternal son sedes en las que funcionan algunos programas sociales, como el
FINES5, además de ser agentes controladores de la asistencia de los que perciben la AUH.
Respecto a las instituciones de salud, encontramos dos centros de salud que trabajan en
la prevención y atención primaria de la salud. Las áreas que cubren son pediatría,

3 Provincia de Buenos Aires, República Argentina

4 Ambas casas son espacios para jóvenes, niñas y niños que se encuentran en situación de pobreza.
En cada una funciona un comedor y se desarrollan una serie de actividades como: talleres de
panadería, carpintería, apoyo escolar, etc.
5 El Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios (Plan Fines) data del año 2009 y

depende del Ministerio de Desarrollo Social y Ministerio de Educación de la Nación. Este plan es
compatible con la AUH y con el programa “Ellas Hacen” y está destinado a jóvenes y adultos sin
límite de edad que no hayan alcanzado sus estudios primarios y/o secundarios de gestión pública.
(Información consultada en la página web del Ministerio de Educación de la Nación).

5
ginecología, odontología, enfermería las 24 hrs. Es en estas instituciones donde las
perceptoras de la AUH asisten y realizan controles sanitarios a sus hijos. En caso de
urgencia se deriva a los hospitales que están en el centro de ciudad, a 30
minutos,circulando en colectivo
6
La mayoría de la población de nuestro estudio son mujeres jefas de hogar que realizan
trabajos principalmente en el sector informal de la economía, perciben planes sociales y
que transitan por distintas instituciones y establecen relaciones con otros actores –de la
salud, de educación- que la misma política genera. En este sentido, recuperamos la palabra
de una de las mujeres entrevistada –madre de tres hijos, trabaja en una guardería
comunitaria y recibe la AUH- para ejemplificar alguno de los lazos que construyen con el fin
de modificar la estructura edilicia de la escuela.
El año pasado organizamos una movilización con la portera del colegio para que cambiaran
la infraestructura del colegio porque no tiene puerta de emergencia, además el segundo piso
de la escuela tiene una escalera muy angosta para bajar, no hay salida de emergencia. Pasó
un año y las cosas siguen igual, no nos han dado respuesta, asique vamos a ir de nuevo a
manifestar en frente del ministerio.

Con este párrafo queremos mostrar, por un lado, que algunos habitantes del barrio –
familias de los hijos que concurren a la escuela y trabajadores del colegio- se organicen en
pos de una necesidad; y por otro lado, que estos actores puedan incidir –o no- en el cambio
de la infraestructura de una escuela es parte del mejoramiento de la situación de bienestar
de un sector en el acceso y las condiciones en las que se garantiza la educación pública;
ambas cuestiones, forman parte de los lazos que se construyen al interior del territorio y la
estructura de oportunidades (Filgueira, 2001).
Uno de los enfoques que existe para abordar la categoría estructura de oportunidades es
el AVEO (activos, vulnerabilidad y estructura de oportunidades) que nace de la necesidad
de conocer en profundidad la heterogeneidad de la pobreza y explicar los comportamientos
de los hogares de menores ingresos y la forma en que gestionan y movilizan los recursos
(Leporé, 2009). Desde este enfoque, la estructura de oportunidades puede ser generada
por el Estado, el mercado o la sociedad civil; quienes se posicionan desde una visión
neoliberal definen a la sociedad civil como un mercado de oportunidades para el sujeto, en
cambio, desde el enfoque de derechos humanos la entienden como un escenario para
canalizar demandas igualitarias (Arditi, 2004). En esta línea, Vilas (1995) utiliza el concepto
de activación de la sociedad civil para describir el carácter protagónico y activo de los
sectores vulnerables, empobrecidos, excluidos por la política latinoamericana de las últimas

6 Por jefas de hogar entendemos aquellas mujeres que son el sostén económico del hogar.

6
décadas; desde el plano de la sociedad civil, esto puede constituirse en una fuente potencial
de apertura de oportunidades.
La categoría estructura de oportunidades también es trabajada por Franco y otros (2007)
que la definen como: “distribución de oportunidades para el acceso a posiciones sociales
diferencialmente evaluadas” (Franco y otros, 2007: 84), se modifica con el tiempo, según
las sociedades y las culturas. Como mencionábamos en el párrafo anterior que la estructura
de oportunidades puede ser generada por el Estado, éste es un agente activo en la
configuración de esta estructura de oportunidades a través de la transferencia –con un
carácter focalizado o universal- a ciertos grupos sociales en materia de salud, educación,
vivienda. Estas oportunidades varían según las políticas de gobierno y el tipo de Estado.
Además de estas dimensiones objetivas y estructurantes, Filgueira (2001) sostiene que el
capital social, los lazos sociales puede constituirse en otra vía para generar u obturar
oportunidades; por ejemplo, las acciones colectivas, por parte de organizaciones, que se
desarrollaron en torno al problema público de la pobreza por ingreso, luego se plasmaron
en propuestas en el congreso de la Nación que se orientaron a un ingreso no contributivo y
mejorar el acceso y la calidad a la educación y la salud (Repetto, Díaz Langou y Marazzi;
2010).
Bourdieu (1985: 2) define el capital social como “…el conjunto de recursos actuales o
potenciales relacionados con la posesión de una red durable de relaciones más o menos
institucionalizadas de entre-conocimiento y entre-reconocimiento; o, en otros términos, con
la adhesión a un grupo …”. Entonces, el capital social hace referencia a la disposición de
recursos, materiales o simbólicos, que movilizan los sujetos en su vida cotidiana, con
distintos fines, en algunos casos les permite mejorar la condición económica, a través del
consumo; en otros casos, obtener un reconocimiento por parte de un grupo en un territorio
determinado de la población.
Coleman en Franco y otros (2007) identifica dos tipos de capital social que los denomina
lazos fuertes y débiles. Observamos que el ingreso a los programas de transferencia
condicionadas de ingreso en general está condicionada por los lazos débiles, es decir, por
los contactos con los que cuentan las perceptoras con distintos actores del barrio que les
permite saber a dónde dirigirse para ingresar a un plan o programa y la información que
disponen sobre el acceso y la permanencia en la política. En el caso de la AUH, la mayoría
de las destinatarias al ser beneficiarias de otros planes –Plan Familias, Plan Jefes y Jefas
de Hogar- se realizó un traspaso directo, esto hizo que no fuera la primera vez que
ingresaban al circuito de las políticas sociales; sin embargo juega un papel importante la

7
información sobre las condiciones para permanecer, la posibilidad de continuar o no, con
esta política. Identificamos por un lado, está la información oficial que el sujeto potencial
destinatario de una política puede consultar y, por otro lado, observamos que existen
canales informales que se tejen al interior del territorio. Algunas palabras que ejemplifican
esta idea son: “con quién hay que ir a hablar para entrar”, “cuándo está tomando gente”…–
refiriéndose a la que coordina un plan en el barrio- (Palabras tomadas de una entrevistada
que recibe la AUH). Estos canales informales de la política son los que favorecen la
construcción de lazos, y que en algunos casos, se constituyen en vehículo para acceder a
un beneficio.
A partir de sostenidos encuentros informales y la realización de entrevistas semi-
estructuradas con las mujeres perceptoras de programas de transferencias condicionadas
de ingreso, ellas identifican con un aspecto positivo de la política, cobrar un ingreso mensual
y sostenido, que tiene todas las ventajas que permite la previsibilidad en una economía
familiar; esto queda en evidencia cuando se deja de percibir el beneficio. Entonces,
transcribimos las palabras de una de las entrevistadas:
Entre la guardería y la AUH era un golazo. Ahora que no recibo más la asignación, desde
unos meses, estoy buscando trabajo, de limpieza, porque con la plata de la guardería no me
alcanza para las cosas de las chicas.

Otra entrevistada, agrega:

Hasta este año no podía cobrar la AUH porque la recibía el padre y su hijo no venía nada de
plata. Ahora, que la cobro yo, le puede comprar zapatillas, forros y cosas para él. De no
tener nada a tener algo, estoy agradecida. Es una ayuda, no es mucho, pero es una ayuda
(...) La asignación no es un sueldo es para las cosas primarias” (mujer de 54 años, madre
jefa de hogar de 5 hijos).

Consideramos que estos ingresos se transforman en oportunidades que posibilitan mejores

condiciones de vida con respecto al consumo pero no son suficientes para constituirse en
un sistema institucional de seguridad social porque se encuentran sujetas a una política de
gobierno, una política asistencial. Observamos que para la entrevistada la inserción formal
en el mercado de trabajo y obtener los beneficios de la seguridad social continúa siendo un
deseo a futuro:
Hice distintos tipos de cursos: de peluquería, cocina; ahora estoy haciendo un curso de
auxiliar de farmacia que es pago, dura cuatro meses y tengo que pagar 300 pesos por mes.
Quiero conseguir algo más estable, con aportes. Quiero anotarme en otro curso que tenga
algún certificado para tener un trabajo fijo (mujer de 35 años, madre de 3 hijos).

Dubet (2011) dice que existen dos modelos de justicia social: igualdad de oportunidades,
que recae sobre la responsabilidad individual y las capacidades y méritos de cada individuo
para ascender, y la igualdad de posiciones, en la que el trabajo ocupa un lugar central en

8
el movimiento de los grupos sociales y el acceso a servicios públicos y gratuitos. A partir de
nuestro trabajo de campo podemos ver cómo las voces hoy se levantan reclamando
igualdad de posiciones ¿Es que es una población que se ha fortalecido con la AUH? Aun
hoy se ven impedidos para mejorar su posición social. Entendemos que el fragmento
anterior se relaciona con la siguiente idea: “La igualdad se ve limitada a los incluidos,
mientras que los más frágiles, los outsiders, se encuentran dificultades para entrar en el
sistema y para acceder al núcleo duro del trabajo, con todos los derechos que ofrece”
(Dubet, 2011: 34).
La mayoría de los perceptores de programas de transferencias condicionadas presentan
dificultades para insertarse en el mercado de trabajo, pero cuando ingresan, por lo general,
es en el trabajo informal porque es la oferta que el mercado brinda a estos sectores
(Cecchini y Madariaga, 2011; en Dávalos, 2013).

4. Reflexiones finales
El año 2009, es importante porque parece inaugurar un nuevo periodo en materia de política
social con la difusión de la Asignación Universal por Hijo que la diferencia de periodos
anteriores (Seiffer, 2013). A partir de esta medida se reconocen algunos avances en materia
de política social con respecto a los niveles de extensión del beneficio, el aumento en el
ingreso con respecto a otros programas y la protección hacia los/as niños/as de las familias
que se encuentran en situación de pobreza; sin embargo, esta política no forma parte del
sistema de seguridad social aunque significó un cambio (Danani y Hinzte, 2011: 48).
Tomamos como referencia una cita de las autoras que explica ese cambio:
la AUHPS expresa un viraje en el Sistema de Seguridad Social en general, y de asignaciones
familiares, en particular, en términos de su organización administrativa, sus destinatarios, el
tipo de beneficio, las formas de acceso y requisitos de permanencia y las fuentes de
financiamiento (Hintze y Acosta en Danani y Hinzte, 2011: 158).

Además de los beneficios sociales que proclama la AUH, entendemos que la estructura de
oportunidades que garantiza esta política también está asociada a la posibilidad de acceder
al consumo de ciertos objetos materiales. Referenciándonos en Giddens (2012),
consideramos que esta estructura no está librada a la capacidad y decisión del perceptor
sobre su accionar sino que está condicionada por las disposiciones –que pueden funcionar
con un sentido habilitante y/o restrictivo- de la estructura. Agregamos, que las
oportunidades objetivas y las esperanzas subjetivas (Bourdieu, 2002) configuran la
estructura de oportunidades.

9
Como parte de esas oportunidades, ingresar en las relaciones que establecen los sujetos
movilizados por alguna necesidad y sus vínculos con el mundo del trabajo, la educación y
la salud, a partir de una política, nos permite captar una diversidad de relaciones que
muestran distintas formas de vida en un contexto particular de interacción social (Murmis y
Feldman en Beccaria, 2002).

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10
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d=2444:la-asignacion-universal-en-el-banquillo-una-medida-estrella-del
kirchnerismo-que-apenas-mejoro-un-7-los-ingresos-obreros-tamara
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12