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COLECCIÓN GRADO

Historia de la integración
europea

JULIO GIL PECHARROMÁN

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA


HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
(6701209GR02A01)

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ISBN: 978-84-362-6268-1
Depósito legal: M. 45.891-2011

Primera edición: noviembre de 2011

Impreso en España - Printed in Spain


Imprime y encuaderna: Lerko Print, S.A.
ÍNDICE

Tema 1. LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO ......................................... 11


1. Los precursores .................................................................................. 12
2. El paneuropeísmo de entreguerras ................................................... 16
2.1. La Unión Paneuropea ................................................................. 17
2.2. Las primeras iniciativas funcionalistas ..................................... 18
2.3. El Memorándum Briand ............................................................ 20
3. La Segunda Guerra Mundial ............................................................. 23
4. Europa y la Guerra Fría ..................................................................... 25
5. El Plan Marshall y la OECE ............................................................... 29

Tema 2. EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN .......................... 33


1. Las vías políticas del europeísmo ...................................................... 34
2. El Congreso de La Haya ..................................................................... 36
3. El Movimiento Europeo y el Consejo de Europa ............................. 39
4. El Benelux ........................................................................................... 43
5. De Bruselas a Washington: búsqueda de la seguridad colectiva ..... 45
6. La Declaración Schuman ................................................................... 49

Tema 3. LA EUROPA DE LOS SEIS ............................................................... 55


1. La CECA .............................................................................................. 55
2. La Comunidad Europea de Defensa.................................................. 57
3. La Comunidad Política Europea ....................................................... 61
4. De Mesina a Roma ............................................................................. 62
5. El despegue de la Europa comunitaria ............................................. 67
6. La Asociación Europea de Libre Comercio ...................................... 70
7. La Europa de las Patrias .................................................................... 73
8. La Convención de Yaundé.................................................................. 77
9. El Plan Fouchet y el Tratado de Fusión ............................................ 78

7
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Tema 4. LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA .................................................. 83


1. El arranque de la PAC ........................................................................ 83
2. La crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo ............ 86
3. La crisis francesa en la OTAN ............................................................ 90
4. El veto francés al Reino Unido .......................................................... 93
5. La Cumbre de La Haya y el relanzamiento de las Comunidades .... 97
6. El Plan Werner y la Unión Económica y Monetaria ........................ 100
7. La Cooperación Política Europea...................................................... 105
8. La concreción de la PAC: el Plan Mansholt ...................................... 107

Tema 5. DE LOS SEIS A LOS DOCE ............................................................. 111


1. La primera ampliación....................................................................... 111
2. El Consejo Europeo y el Informe Tindemans ................................... 112
3. El Sistema Monetario Europeo ......................................................... 116
4. La reforma del Parlamento Europeo ................................................ 118
5. Las relaciones extracomunitarias en los años setenta y ochenta .... 120
5.1. El Grupo ACP y la Convención de Lomé................................... 122
5.2. La proyección mediterránea ...................................................... 124
6. Ampliaciones por el Sur ..................................................................... 127
7. La crisis del cheque británico ............................................................ 131
8. La Iniciativa Genscher-Colombo y la Declaración de Stuttgart ...... 133
9. El Proyecto Spinelli del Parlamento Europeo .................................. 137

Tema 6. EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN .......................................... 139


1. Del aislamiento a la negociación ....................................................... 139
2. La vinculación comercial ................................................................... 146
3. Frenazo en el Mercado Común.......................................................... 152
4. El ingreso en la Comunidad .............................................................. 155

Tema 7. HACIA LA UNIÓN EUROPEA ........................................................... 161


1. El Acta Única ...................................................................................... 161
1.1. La preparación del Acta ............................................................. 161
1.2. Contenido del Acta ..................................................................... 165
2. El Parlamento Europeo, 1979-1994 .................................................. 168
2.1. Las elecciones de 1979 ............................................................... 170

8
ÍNDICE

2.2. Las elecciones de 1984 ............................................................... 172


2.3. Las elecciones de 1989 ............................................................... 173
3. El Grupo Trevi y el Acuerdo de Schengen......................................... 175
4. El Plan Delors y la Unión Económica y Monetaria .......................... 178
5. La Europa del Este y la reunificación de Alemania ......................... 180
5.1. Las transiciones en el Este ......................................................... 181
5.2. La reunificación alemana........................................................... 184

Tema 8. DE MAASTRICHT AL EURO ............................................................. 187


1. El Tratado de Maastricht ................................................................... 188
2. Los problemas de la ratificación de Maastricht ............................... 194
3. De los Doce a los Quince .................................................................... 197
4. Culminación de la unión monetaria.................................................. 199
4.1. La crisis monetaria de 1992-1993 .............................................. 200
4.2. La implantación del euro ........................................................... 202
5. El Tratado de Ámsterdam .................................................................. 206

Tema 9. DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE............................................... 211


1. El Parlamento Europeo, 1994-2004 .................................................. 211
1.1. De la izquierda a la derecha ....................................................... 212
2. La gran ampliación de 2004-2007 ..................................................... 217
2.1. El flanco mediterráneo ............................................................... 217
2.2. El ingreso de los PECO .............................................................. 220
3. El Tratado de Niza .............................................................................. 226
4. La Carta de los Derechos Fundamentales ......................................... 232

Tema 10. DE ROMA A LISBOA.................................................................... 235


1. La Constitución para Europa ............................................................ 235
1.1. El proceso de elaboración .......................................................... 235
1.2. Contenido del Tratado ................................................................ 238
1.3. El fracaso de la ratificación ....................................................... 240
2. La Unión Europea Occidental ........................................................... 241
3. La Política Europea de Seguridad y Defensa.................................... 244

9
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

4. De Lomé a Cotonou ............................................................................ 247


5. El Parlamento Europeo 2004-2014 ................................................... 249
6. El Tratado de Lisboa .......................................................................... 253
7. Después de Lisboa .............................................................................. 258
Bibliografía .............................................................................................. 263
Glosario ................................................................................................... 265
Apéndice .................................................................................................. 166

10
TEMA 1
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

A lo largo de la Historia de Europa es posible apreciar una serie de co-


yunturas que marcaron hitos en la creación de una conciencia de comuni-
dad continental, en torno a la construcción de unos principios civilizado-
res comunes. En tal sentido se puede interpretar la expansión del Imperio
Romano, que dominó la Europa occidental y meridional a lo largo de más
de medio milenio, aunque también abarcaba el norte de África y la mayor
parte del Oriente Próximo. La pax romana, si bien basada en un férreo con-
trol imperialista, permitió forjar una ciudadanía común en gran parte del
Continente y un largo y fecundo período de desarrollo civilizador, la roma-
nización, que sentó las bases de muchos de los más sólidos valores cultu-
rales europeos. Su heredero, el Imperio Bizantino, alentó similares proyec-
tos de unidad cultural y política. Pero el fracaso en la «reconquista» del
Oeste, emprendida por Justiniano en el siglo VI, relegó su dominio al Medi-
terráneo oriental y su influencia cultural al ámbito heleno y a los pueblos
eslavos de Rusia y los Balcanes.
Los últimos siglos del Imperio Romano fueron los de la expansión del
cristianismo, una religión derivada del judaísmo, pero cuyos primeros teóri-
cos supieron adaptarla a las convenciones culturales del mundo greco-roma-
no. Con su adopción como religión oficial del Imperio, a finales del siglo IV,
y con la cristianización de los pueblos germánicos y eslavos, el cristianismo
se convirtió en un elemento aglutinador de un modelo de «civilización occi-
dental» que, para muchos, tendría en este hecho religioso la base de una
suerte de comunidad cultural europea, trasmitida luego a otras muchas zo-
nas del planeta a través del colonialismo. No obstante, el cristianismo fue
también un elemento de división, ya que sus diversas iglesias, fruto de cis-
mas sucesivos, alentaron conflictos sociales, disputas ideológicas y guerras
de religión, que contribuyeron a abrir abismos entre los pueblos de Europa.
Los «renacimientos» medievales encabezados por los emperadores Car-
lomagno y Otón I supusieron sendos intentos de monarquía europea —cir-

11
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

cunscrita en la práctica al espacio germano-italiano— que para triunfar


hubieran requerido de estructuras estatales más sólidas en unos tiempos
marcados en Europa por el feudalismo y la lucha por la supremacía entre el
Trono y el Altar. Los Habsburgo de España y Alemania parecieron más cer-
ca de este objetivo en el siglo XVI, en los orígenes de los Estados absolutistas.
Pero su proyecto de monarquía paneuropea, o «universal», concebida prác-
ticamente como un patrimonio familiar, se vio enfrentado a las guerras en-
tre catolicismo y protestantismo hasta que la paz de Westfalia (1648) con-
solidó la división religioso-política de la Europa occidental y central.

1. LOS PRECURSORES

En esa época, sin embargo, surgieron los primeros intelectuales visiona-


rios que proponían alguna forma de federalismo continental, destinado
fundamentalmente a evitar los frecuentes conflictos bélicos. En 1623, en
plena Guerra de los Treinta Años, el monje francés Émeric Crucé publicó su
Nuevo Cineas, o discurso de Estado mostrando las ocasiones y los medios de
establecer una paz general y la libertad de comercio para todo el mundo, que
se garantizarían mediante una moneda común y la labor de mediación de
una Asamblea permanente de los estados europeos, con sede en Venecia y
dotada de un ejército propio. Quince años más tarde un aristócrata francés,
el duque de Sully, dio a conocer el Gran Proyecto de Enrique IV, quien ha-
bría planificado una reordenación territorial de Europa como una confede-
ración de quince estados regida por un Consejo de Europa, integrado por
seis Consejos regionales y un Consejo General. En 1677, el filósofo y mate-
mático alemán Gottfried Wilhelm von Leibniz propuso una Unión Europea
gobernada por un Senado de representantes de los estados constituyentes.
También el inglés William Penn, fundador de la colonia cuáquera de Penn-
sylvania, escribió en 1693 un Ensayo para la Paz presente y futura en Europa,
sobre la necesidad de crear los Estados Unidos de Europa como una confe-
deración de estados soberanos con un parlamento común, la Dieta Euro-
pea, en la que estarían representados en proporción a su población y que
contaría con fuerzas armadas propias para imponer la paz en el Continente.
La idea de un «patriotismo» europeo comenzó a tomar cuerpo en la
época de la Ilustración. Montesquieu afirmó que «Europa es un único país,
compuesto por múltiples provincias». El abate Charles Irénée Castel de

12
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

Saint Pierre propuso, en su Proyecto de paz perpetua (1728) la creación de


una Liga europea sin fronteras interiores, gobernada por un Senado de 24
miembros y con una unión económica. En 1795, con el Continente convul-
sionado por las guerras derivadas de la Revolución francesa, el filósofo
germano Immanuel Kant escribió el opúsculo Proyecto filosófico de Paz
perpetua, en el que proponía una Federación de Estados Libres bajo la for-
ma republicana y una «ciudadanía universal» europea, como modo de evi-
tar nuevas guerras.
Las visiones de estos precursores se estrellaban, sin embargo, contra la
realidad continental marcada por las guerras y la división. El siglo XIX con-
templó el triunfo del imperialismo colonial, del proteccionismo económico
y de los nacionalismos particularistas, vinculados a la idea del Estado-na-
ción. Los proyectos de construcción nacional mediante la expansión terri-
torial —la Francia napoleónica, la Gran Alemania, la Gran Serbia, etc.—
encontraban su justificación en doctrinas que trascendían las fronteras
estatales en defensa de ideales vinculados a la realización del «destino his-
tórico» de comunidades étnico-lingüísticas determinadas (pan-germanis-
mo, pan-eslavismo, iberismo). Aún así, algunos teóricos del nacionalismo
concibieron una Europa en la que la consolidación del modelo de estados-
nación y de la democracia parlamentaria facilitaría el equilibrio continen-
tal y la armonía entre los pueblos. Así, Giuseppe Mazzini impulsó el pro-
yecto de La Joven Europa (1834) para difundir los ideales de la revolución
liberal en el Continente, pero sin asumir una plena integración federal que
mermase la independencia de los estados nacionales.
No es extraño, pues, que la mayoría de los portavoces decimonónicos
del federalismo europeo surgieran de las filas del llamado «socialismo utó-
pico». Frente a una Europa organizada bajo hegemonía francesa, como
intentó Napoleón, el conde de Saint-Simón presentó, sin éxito, al Congreso
de Viena (1814) un proyecto titulado De la reorganización de la sociedad
europea, o de la necesidad y los medios de agrupar a los pueblos de Europa en
un solo cuerpo político, conservando cada uno su independencia nacional.
Abogaba en él por una federación franco-británica como primera fase, ya
que «de sus rivalidades nacieron los mayores males, para ellas y para Eu-
ropa». Esta federación, a la que podría unirse Alemania una vez fuera uni-
ficada y adoptase un sistema parlamentario, sería la base de un futuro
Parlamento General europeo que gobernaría el continente junto con un

13
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Gobierno federal, cuyo presidente sería elegido por la asamblea continen-


tal, con competencias económicas, educativas y sobre las infraestructuras.
Los movimientos revolucionarios producidos en varios países en 1848
acentuaron la percepción, entre ciertos sectores del liberalismo y del na-
ciente socialismo, de que era posible establecer lazos de cooperación y un
destino común para los pueblos de Europa. En este contexto cobró relieve
el discurso del escritor Víctor Hugo ante el Congreso Internacional de la
Paz reunido en París, el 21 de agosto de 1849, en el que hizo una abierta
propuesta de creación de los Estados Unidos de Europa:
«Llegará un día en que vosotras, Francia, Rusia, Italia, Inglaterra, Ale-
mania, todas las naciones del continente, sin perder vuestras cualidades
distintas y vuestra gloriosa individualidad, os mezclaréis estrechamente en
una unidad superior y constituiréis la fraternidad europea, del mismo
modo en que Normandía, Bretaña, la Borgoña, Lorena, Alsacia, todas
nuestras provincias, se integraron en Francia (…) Llegará un día en que las
balas y las bombas serán reemplazadas por los votos, por el sufragio uni-
versal de los pueblos, por el venerable arbitraje de un Senado soberano que
será para Europa lo que el Parlamento es a Inglaterra, lo que la Dieta es a
Alemania, lo que la Asamblea Legislativa es a Francia (…) Llegará un día
en que se verán dos agrupaciones inmensas, los Estados Unidos de Améri-
ca y los Estados Unidos de Europa que, puesta la una frente a la otra, se
darán la mano a través del mar».

Víctor Hugo fue miembro, como Giuseppe Garibaldi, Mijaíl Bakunin o


John Stuart Mill, de la Liga de la Paz y la Libertad, asociación defensora
del federalismo europeo creada en 1867 por Charles Lemmonier, discípulo
de Saint-Simón y editor del periódico de la Liga, Les États-Unis d’Europe.
Por su parte, otro socialista «utópico», Joseph Proudhon desarrolló en su
libro El principio federativo (1863) una visión de Europa como una «confe-
deración de confederaciones» que integrarían los diversos estados, tras lo
que se iniciaría «la descentralización de los grandes Estados» en pequeñas
comunas locales que, a su vez, se integrarían voluntariamente en una «con-
federación única», que posibilitaría la democracia participativa y un desar-
me general.
Frente a estas visiones, más o menos identificadas con el socialismo,
persistían otras de índole cristiana, que veían en el nacionalismo paneuro-

14
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

peo la culminación de un designio religioso. Tal era la tesis del literato


romántico Georg Philipp von Hardenberg, conocido como Novalis, quien
en su ensayo La Cristiandad en Europa (1799) consideraba que el cristia-
nismo había hecho del Continente una sola nación. Y así lo expuso, por
ejemplo, el historiador francés Anatole Leroy-Beaulieu en el Congreso de
Ciencias Políticas reunido en junio de 1900 en París: «La idea de una
Unión o de una Federación de los Estados de Europa no es nueva. Se re-
monta muy lejos en el pasado, hasta los tiempos en que los pueblos cris-
tianos de nuestro continente adquirieron, frente a las invasiones musul-
manas, conciencia de una solidaridad europea». La propia doctrina
pontificia abundaba en la idea de inequívoca vinculación entre el éxito de
la civilización europea y la fe cristiana. En su encíclica de 1885 Inmortale
Dei, escribía el papa León XIII:
«Si la Europa cristiana domó a las naciones bárbaras y las redujo de la
ferocidad a la mansedumbre, de la superstición a la luz de la Verdad; si
rechazó victoriosamente las invasiones de los musulmanes, si mantuvo la
primacía de la civilización y si en todo momento se erigió en guía y maestra
de las gentes en toda suerte de laudables progresos, si pudo alegrar a los
pueblos con verdaderas y amplias libertades, si para mitigar las miserias
humanas sembró en todas partes sabias y benéficas instituciones, no hay
duda de que en gran parte es deudora de todo ello a Religión, en la cual
halló inspiración y ayuda para la grandeza de tantas obras».

No había acuerdo entre los primeros teóricos del europeísmo sobre lo


que debía entenderse por «Europa», fuera del reconocimiento de unos muy
genéricos valores civilizadores. En fecha tan tardía como 1958, el historia-
dor italiano Federico Chabod, en su Historia de la Idea de Europa, advertía
que «el concepto de Europa debe formarse por contraposición, en cuanto
existe algo que no es Europa; comparándose con lo que no es Europa es
precisamente, al menos en principio, como adquiere sus características».
Y ese era un gran problema. A veces quedaban fuera del diseño continental
las periferias: la Península ibérica, el mundo eslavo oriental unificado por
la Rusia de los zares y los menguantes dominios de los turcos otomanos en
los Balcanes, gobernados por un Islam ajeno a los valores morales y cultu-
rales europeos. Otras veces era la insular Gran Bretaña la que quedaba
excluida, o autoexcluida, de la nómina continental en función de su orgu-
llosa condición de imperio oceánico.

15
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

A comienzos del siglo pasado existía ya un núcleo de europeístas acti-


vos, dispuestos a tomar iniciativas que superasen el marco de la pura teo-
ría. En vísperas de la Gran Guerra, en 1912, el francés Alfred Vanderpol
organizó una Unión para el estudio del Derecho de Gentes según los princi-
pios cristianos, dedicada a extender los ideales pacifistas por el Continente,
en la que participó uno de los futuros «padres de Europa», el también fran-
cés Robert Schuman. Un año después, el empresario británico Max Wae-
chter fundó la Liga para la Unidad Europea, dedicada a popularizar el pro-
yecto de unos Estados Unidos de Europa con un modelo similar al de los
Estados Unidos de América.
Estos proyectos europeístas, que seguían teniendo al pacifismo como
eje y justificación, convivían con algunos otros de «pequeñas Europas» que
centraban su atención en áreas geográficas concretas. En algunos casos,
habían conducido a los primeros conatos de organización supranacional,
como el Zollverein, la unión aduanera de los estados alemanes durante la
primera mitad del siglo XIX, o la Comisión Internacional del Danubio, cons-
tituida en 1857 y que garantizaba la libertad de navegación fluvial sin el
control de los estados. En un plano más teórico destacó un proyecto que
comenzó a vislumbrarse a mediados del siglo XIX y que concretó Friedrich
Naumann en 1915: una extensa confederación de la Europa central, o Mit-
teleuropa, desde Bélgica y Suiza hasta los Países Bálticos y Ucrania, situa-
da bajo la hegemonía del Reich alemán y convertida en el auténtico cora-
zón político, cultural y económico del continente europeo. Mitteleuropa se
convirtió en uno de los ejes teóricos del nacionalismo alemán durante la
primera mitad del siglo XX e impulsó sendos proyectos geopolíticos de gran
calado durante las dos guerras mundiales.

2. EL PANEUROPEÍSMO DE ENTREGUERRAS

La Primera Guerra Mundial representó un estallido colosal de xenofo-


bia y ultranacionalismo en el seno de las sociedades europeas, que condujo
a un terrible holocausto continental. Parecía que el sueño de la Europa
unida quedaría definitivamente enterrado. Pero no fue así. Los sufrimien-
tos de la población durante la contienda, las convulsiones sociales poten-
ciadas por la Revolución Rusa de 1917 y su utopía comunista, la reconfigu-
ración del Continente como un mosaico de estados-nación identitarios y

16
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

mal avenidos y la expansión del pesimismo cultural que Oswald Spengler


reflejó en su influyente ensayo La Decadencia de Occidente (1918 y 1922),
llevaron a muchas conciencias la convicción de que sólo un proceso de
integración continental basado en el federalismo europeísta podría evitar
una nueva catástrofe.

2.1. La Unión Paneuropea

Apenas terminada la Guerra Mundial resurgieron las iniciativas. En


1919, el escritor Henri Barbusse impulsó el grupo Claridad, formado por
intelectuales como Stefan Zweig, H. G. Wells y Anatole France, empeñados
en estimular el espíritu de conciliación entre los europeos. Desde el campo
de la filosofía, José Ortega y Gasset animó a las elites continentales, en su
libro La rebelión de las masas (1930), a canalizar los nuevos movimientos
sociales en favor de la unidad europea. Y algunos políticos publicaron
obras en las que, desde el campo liberal, defendían los ideales paneuro-
peos, como los franceses Gaston Riou (Europa, mi Patria) y Édouard He-
rriot (Europa), libros ambos de 1930, o el italiano conde Carlo Sforza (Los
Estados Unidos de Europa, 1929).
Pero la primera iniciativa de entreguerras que permite rastrear los ini-
cios del proceso de integración europea se debe al conde Richard Nikolaus
Coudenhove-Kalergi. Nacido en Tokio como ciudadano austriaco, luego
checoslovaco y más tarde francés, hijo de diplomático y diplomático él
mismo, sus continuos cambios de residencia le facilitaron una visión cos-
mopolita que, tras conocer los horrores de la Gran Guerra, le acercó a la
concepción del europeísmo como movimiento pacifista y superador de los
nacionalismos. En 1922 fundó la Unión Paneuropea, con la misión funda-
mental de animar a las elites intelectuales y económicas a plantear alterna-
tivas, desde el cristianismo y el conservadurismo, al avance del comunismo
soviético en Europa.
Al año siguiente, Coudenhove-Kalergi publicó en Viena un breve libro
que constituye uno de los hitos fundamentales del europeísmo: Pan-Euro-
pa. Su análisis partía de la consideración de que, tras la Gran Guerra, el
Continente había perdido su papel hegemónico en el planeta frente a po-
tencias emergentes extra-europeas como Estados Unidos y Japón, o como

17
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

la Rusia soviética y el Reino Unido, a los que el conde no incluía en una


futura Comunidad de naciones europeas. El remedio a esta decadencia era
pasar «de la anarquía europea a la organización paneuropea», mediante el
estímulo de una visión política y cultural de la identidad común de los ha-
bitantes del Continente. Su plan contemplaba la convocatoria de una Con-
ferencia continental que estableciera un mecanismo de arbitraje para re-
solver los conflictos entre los estados. Seguiría luego el establecimiento
gradual de una Unión Aduanera Paneuropea, paso previo a la constitución
de los Estados Unidos de Europa, cuyos habitantes compartirían una ciu-
dadanía común. La Europa federada contaría con un Parlamento con dos
cámaras, una popular, elegida directamente por los ciudadanos, y otra fe-
deral, con un representante de cada estado miembro, veintiséis estados
para los que Coudenhove-Kalergi preveía que mantuviesen ciertas cotas de
soberanía, pero subordinada al mantenimiento global del sistema liberal-
capitalista y a un modelo de seguridad continental, militar y diplomático,
que impidiera futuras guerras.
La Unión Paneuropea tuvo algún relieve durante los años veinte y los
primeros treinta. Su primer congreso, reunido en Viena en octubre de
1926, congregó a unos dos mil asistentes, entre los que se encontraban va-
rios jefes de gobierno e intelectuales de gran nivel, como Rainier María
Rilke, Benedetto Croce, Sigmund Freud, Albert Einstein y José Ortega y
Gasset. Sin embargo, Coudenhove-Kalergi priorizó el plano teórico, de di-
fusión de ideas y principios, y su organización no asumió acciones especí-
ficas ante los estados, que llevaran al desarrollo práctico de sus propuestas.

2.2. Las primeras iniciativas funcionalistas

Sí lo intentaron otras iniciativas, ajenas al federalismo europeísta y


centradas en limitados proyectos funcionalistas de carácter básicamente
económico, a cargo de empresarios, economistas y políticos liberales y
conservadores. Estas iniciativas, que constituyeron entonces los avances
más sólidos en la consecución de los ideales paneuropeos, se desarrollaron
mediante dos líneas de acción paralelas:
a) El estímulo a la regulación de las tasas de cambio y el impulso a las
uniones aduaneras entre estados, que evitaran el proteccionismo y las gue-

18
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

rras tarifarias. En 1921, Bélgica y Luxemburgo, pactaron una tasa de cam-


bio fija para sus monedas respectivas y una política aduanera común, brin-
dando un modelo de entente que animó la acción de los partidarios del
librecambismo en todo el Continente. En octubre de 1925 surgió el Comité
de Acción Económica y Aduanera, de ámbito exclusivamente francés, que
defendía el librecambismo y la libertad de empresa en la economía euro-
pea. Lo presidió Jacques Lacour-Gayet, economista especializado en co-
mercio y estrechamente relacionado con los medios gubernamentales de
su país, a los que asesoraba en la Sociedad de Naciones.
En marzo de 1925, un grupo de personalidades económicas entre las
que destacaban los franceses Charles Guide e Yves Le Trocquer hicieron
público un manifiesto defendiendo la unión aduanera continental. A par-
tir de esta iniciativa, en 1927 apareció el Movimiento para la Unión Adua-
nera Europea, que contaba con comités en quince países a finales de la
década. Su propósito era «hacer de Europa, dándole conciencia de su uni-
dad, un gran mercado libre abierto a la circulación de mercancías, de ca-
pitales y de personas». Ese mismo año, el economista galo Francis Delaisi
presentó, en nombre del Movimiento, un memorándum a la Conferencia
Económica Internacional propugnando una unión aduanera por etapas,
ya que estimaba que la Europa occidental y la oriental tenían sistemas
productivos muy dispares y era preferible llegar a la unión con distintas
velocidades.
b) La formalización de cárteles empresariales supranacionales en la in-
dustria y el comercio. A lograr acuerdos de integración industrial entre las
economías europeas se dirigieron los esfuerzos del industrial luxembur-
gués Emile Mayrisch, animador del llamado Círculo de Colpach, integrado
por intelectuales y empresarios europeístas como André Gide, Paul Clau-
del, Karl Jaspers y Coudenhove-Kalergi. En mayo de 1926 Mayrisch fundó
el Comité franco-alemán de Información y Documentación, con sedes en
París y Berlín, y en septiembre de 1927 la Entente Internacional del Acero
mediante la que animó a empresarios metalúrgicos de Francia, Alemania,
Bélgica y Luxemburgo a crear un cártel internacional y a eliminar las ba-
rreras estatales a la libre circulación del carbón y el acero entre sus países,
sentando el precedente de lo que luego sería la CECA. No obstante, la apa-
rición de un cártel privado sin una intervención reguladora de los gobier-
nos tuvo el lógico efecto de reducir la competencia de las empresas no

19
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

afiliadas y, tras extenderse al Reino Unido y a los Estados Unidos llegó a


controlar el 90 por ciento de las exportaciones mundiales de acero en 1939.
En un plano más teórico destacaron políticos liberales como el británi-
co Arthur Salter, defensor del librecambismo en su libro, de 1933, Los Es-
tados Unidos de Europa y otros escritos, y Louis Loucheur, presidente de la
sección francesa de la Unión Paneuropea, que teorizó sobre el papel de los
cárteles internacionales en una unión económica continental, iniciada con
la formación de poderosas uniones industriales franco-alemanes y coloca-
da bajo la supervisión de la Sociedad de Naciones, para cuyo estudio im-
pulsó entre los empresarios continentales un Comité Económico Paneuro-
peo que presidió Coudenhove-Kalergi.

2.3. El Memorándum Briand

Aunque el proyecto de unificación económica fue el que realizó avan-


ces más serios en el período de entreguerras, resultaba evidente que sería
imposible lograrlo sin un consenso político de los gobiernos europeos.
Sobre todo cuando la crisis mundial iniciada en 1929 golpeó con dureza
las economías continentales, provocando inmediatos reflejos proteccio-
nistas —subidas tarifarias, política de contingentes, subvenciones estata-
les, etc.— que alejaron cualquier atisbo de integración económica. Para
que esta se diese a medio plazo era preciso, además, que existiera una ge-
neralizada voluntad política de superar las secuelas de la Gran Guerra,
terminando con la ruina que generaba el pago de las cuantiosas reparacio-
nes establecidas por los tratados de paz de 1919 para los países vencidos y
renunciando estos a la exigencia de anulación de las dolorosas pérdidas
territoriales con que habían sido castigados por los vencedores. Se dieron
algunos avances en este terreno, como el acuerdo franco-alemán de Lo-
carno (1925), que resolvió las diferencias entre vencedores y vencidos en
la Europa occidental y valió el Premio Nobel de la Paz a sus principales
negociadores, el francés Aristide Briand y el alemán Gustav Stresemann.
Pero el malestar por el irredentismo territorial y la suerte de las minorías
nacionales alógenas siguieron empujando a los estados a políticas agresi-
vas de rearme como manifestación de la absoluta prioridad de los intere-
ses nacionales frente a los continentales. Un rearme que fomentó la crea-
ción de sistemas regionales de seguridad —Entente Báltica, Entente

20
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

Balcánica, Pequeña Entente, Protocolos Romanos— que no sirvieron para


garantizar una paz continental que estuvo en creciente peligro tras la lle-
gada al poder de Hitler en Alemania y su agresiva política revisionista.
Aunque no era la tónica dominante en la Europa de entreguerras, hubo
un puñado de dirigentes políticos que abrazaron fervientemente el euro-
peísmo. Destacaron en ello los franceses Édouard Herriot y Aristide Briand,
este último presidente de honor de la Unión Paneuropea. El 5 de septiem-
bre de 1929, siendo ministro de Asuntos Exteriores de su país, Briand pro-
puso en un discurso en la sede ginebrina de la Sociedad de Naciones, la
elaboración de un pacto federal, base de una Unión Europea:

«Pienso que entre los pueblos que están geográficamente agrupados,


como los pueblos de Europa, debe existir una suerte de vínculo federal;
estos pueblos deben tener, en todo momento, la posibilidad de entrar en
contacto, de discutir sus intereses, de adoptar resoluciones comunes, de
establecer entre ellos un lazo de solidaridad, que les permita, en los mo-
mentos que se estimen oportunos, hacer frente a las circunstancias graves,
si es que surgen.

Es precisamente este el vínculo que quisiera esforzarme en establecer.


Evidentemente, la Asociación actuará, sobre todo, en el terreno económico
(…) Pero tengo la seguridad de que, desde el punto de vista político, desde
el punto de vista social, el vínculo federal, sin menoscabar la soberanía de
ninguna de las naciones que podrían formar parte de tal Asociación, puede
serles beneficioso».

Ante el impacto de su discurso, Briand recibió peticiones de la Socie-


dad de Naciones para que elaborase un documento más amplio. Con la
colaboración de su segundo en el Ministerio, Alexis Léger —el literato
Saint John Perse— y de Louis Loucheur para los asuntos económicos, el
político francés redactó el «Memorándum sobre la organización de un sis-
tema de Unión Federal Europea», conocido como el Memorándum Briand,
que presentó a los gobiernos de veintiséis estados europeos en mayo de
1930:

«Nadie hoy duda que la carencia de cohesión en la conjunción de las


fuerzas materiales y morales de Europa constituye realmente el obstáculo
más serio al desarrollo y la eficacia de todas las instituciones, políticas o

21
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

judiciales, en las que están basados los fundamentos de organización uni-


versal de la paz. Es indudable que esta dispersión de los esfuerzos limita
seriamente, en Europa, las posibilidades de ampliar el mercado económi-
co, las tentativas de en intensificación y mejorar la producción industrial,
y las garantías contra las crisis laborales, que son fuente tanto de la inesta-
bilidad política como social. Además, el peligro de tal división crece por el
tamaño de las nuevas fronteras (más de 20.000 kilómetros de barreras
aduaneras) que los tratados de paz han tenido que crear a fin de satisfacer
aspiraciones nacionales en Europa.

La misma actividad de la Sociedad de Naciones, cuyas responsabilida-


des son tanto más pesadas por el hecho de que es una organización mun-
dial, podría encontrarse con problemas serios en Europa si estas divisiones
territoriales no fueran contrapesadas inmediatamente por un esfuerzo de
solidaridad que permita a las naciones europeas realizar por fin la unidad
geográfica y alcanzar, en el marco de la Liga, un acuerdo regional que el
Pacto (de la SDN) ha recomendado formalmente».

Aunque hacía hincapié en la cuestión de un sistema internacional de


seguridad que evitara futuras confrontaciones continentales mediante una
Conferencia Europea, como órgano básico de la Unión Federal, el Memo-
rándum incidía también en lo fundamental de la unión económica —eran
los momentos más duros de la Gran Depresión— defendiendo una política
librecambista que facilitara «el establecimiento de un mercado común
para la elevación al máximo del nivel de bienestar del conjunto de territo-
rios de la Comunidad europea».
A finales del verano, el documento tuvo entrada en la SDN pero, pese
al entusiasmo que despertó en ciertos medios intelectuales y a la creación
de una comisión de estudio en el seno de la Sociedad, sólo encontró silen-
cio en los gobiernos del Continente y terminó siendo archivado. La muer-
te de Briand, en marzo de 1932, fue otro duro golpe para los partidarios
del federalismo.
Todavía en noviembre de 1938, coincidiendo con la Crisis de los Sude-
tes, un grupo de europeístas británicos, vinculados al Royal Institute for
International Affaires, creó la Unión Federal, que dos años después llegó a
contar con doce mil miembros y defendió entusiásticamente la federación
de Francia y el Reino Unido. Pero, pese a estos esfuerzos, los ideales pa-

22
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

neuropeos iban en contra de las tendencias triunfantes en un Continente


que experimentaba el retroceso de la democracia, el auge de los fascismos,
el más feroz nacionalismo económico de los estados y, pronto, las crisis
internacionales que llevarían a una nueva guerra civil europea, desatada en
septiembre de 1939.

3. LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

Este conflicto pareció representar el fracaso de los ideales paneuropeos


aunque a la postre, como sucediera en 1914-18, funcionó como un motor
de aceleración de los procesos de integración continental. Las victorias del
Eje germano-italiano entre 1939 y 1942 trajeron una radical modificación
del mapa continental, tanto para satisfacer los afanes expansionistas de las
dos potencias fascistas como para atender los planteamientos revisionis-
tas, con respecto a la Paz de París, de sus aliados húngaros, eslovacos,
búlgaros o croatas, que supusieron la desaparición de Checoslovaquia y
Yugoslavia. Y, en un primer momento, los intereses de la URSS, beneficia-
ria del reparto de Polonia con su aliado, el Tercer Reich, y de la anexión de
los estados bálticos.
Sobre esta Europa remodelada, que iba desde los Pirineos hasta las
proximidades de Moscú, los ideólogos nazis buscaron establecer el Nuevo
Orden Europeo, es decir, la hegemonía la Gran Alemania, que entre 1941 y
1944 abarcó casi todo el espacio centroeuropeo, sobre un Continente, más
que unificado, uniformado bajo las directrices del Tercer Reich conforme
a la geopolítica de la Mitteleuropa.
Más allá de la ocupación militar de los países vencidos, de los proyectos
de colonización en el Este destinados conseguir «espacio vital» (lebens-
raum) para el pueblo alemán, o de las políticas de exterminio de minorías
raciales, el Nuevo Orden se apoyaba en la existencia de dictaduras filonazis
de partido único, fascista o conservador fascistizado, en el apoyo militar y
político de estos regímenes a la guerra mundial mantenida por el Eje con-
tra los Aliados y en la subordinación de las economías nacionales a los in-
tereses de Alemania. En este último sentido, el embajador alemán en la
Francia de Vichy, Cecil von Renthe-Fink obtuvo el apoyo del ministro de
Asuntos Exteriores, Joachim von Ribbentrop, para lanzar un plan de Unión

23
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Económica europea, que suponía la desaparición de las aduanas interio-


res, la creación de un Banco Central Europeo con sede en Berlín y acuer-
dos sobre intercambios comerciales, explotación de recursos y contingen-
tes de mano de obra que hubieran asegurado el control germano sobre la
economía europea. Pero para entonces, en 1943, el Reich empezaba a per-
der la guerra.
Frente al Nuevo Orden, las fuerzas democráticas organizaron la Resis-
tencia antifascista en los países ocupados, que mantuvo en jaque durante
años a los ejércitos del Eje y elaboró proyectos políticos que pasaban, fun-
damentalmente, por la restauración de la soberanía nacional bajo condi-
ciones políticas muy diversas, según sus defensores fuesen o no comunis-
tas. Pero también el paneuropeísmo cobró fuerza entre muchos resistentes
ante la evidencia de que, por segunda vez en una generación, la desunión
de los pueblos europeos y la exacerbación de los nacionalismos habían
conducido a una destructiva guerra mundial.
En la Europa occidental ocupada, los ideales federalistas se abrían paso
entre una Resistencia intelectual vinculada en buena medida al personalis-
mo, un movimiento filosófico y ético, y en especial a la revista Esprit, fun-
dada en 1932 por el principal representante de la corriente, Emmanuel
Mounier y que influyó sobre diversos grupos de defensores de la coopera-
ción democrática entre los pueblos de Europa, incluido el formado en Ale-
mania por Harro Schulze-Boysen en torno a la revista liberal Der Gegner
(El Adversario).
El comiendo de la guerra mundial y el pacto germano-soviético anima-
ron un viejo, pero inconcreto proyecto de unión federal franco-británica.
Sus impulsores fueron Jean Monnet, un empresario francés que había ju-
gado un destacado papel en los inicios de la SDN y que presidía el Comité
de Coordinación Franco-británica y el historiador inglés Arnold J. Toynbee,
vinculado al grupo de la Unión Federal. Cuando, en la primavera de 1940,
se activó el frente occidental con la invasión alemana de Bélgica y Holan-
da, Monnet propuso al Gobierno británico hacer realidad la federación.
Con ayuda de Arthur Salter, René Pleven y Robert Vasintart, redactó un
proyecto de Unión Franco-británica que incluía unificación económica y
de la defensa y una ciudadanía común. El primer ministro británico, Wins-
ton Churchill, lo aceptó y así lo hizo público:

24
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

«El Gobierno del Reino Unido y el de la República Francesa desean


hacer esta declaración de indisoluble unión e inquebrantable resolución en
defensa de la libertad y de la independencia frente a la sujeción a un siste-
ma que pretende imponer una vida de robots y esclavos. Los dos Gobiernos
declaran que Francia y Gran Bretaña no serán en adelante dos naciones,
sino una. Se creará una Unión Franco-Británica. Cada ciudadano de Fran-
cia gozará inmediatamente de la ciudadanía británica y cada súbdito britá-
nico será ciudadano de Francia».

Pero al día siguiente, el presidente del Gobierno francés, Paul Reynaud,


no logró que fuera aprobada la Unión en un Consejo de Ministros en el que
se acordó solicitar el armisticio a los alemanes. Era el final del sueño de
Monnet. El nuevo Estado surgido de la derrota, la Francia colaboracionis-
ta del mariscal Pétain, no mostró el más mínimo interés en seguir avanzan-
do hacia la integración con el Reino Unido de Churchill.
En Italia, un antiguo comunista, Altiero Spinelli, fue el impulsor del
Manifiesto para la unión de los pueblos libres de Europa, conocido como
Manifiesto de Ventotene, por el nombre del penal para presos políticos don-
de se realizó su primera redacción, en junio de 1941. El Manifiesto, reela-
borado en 1943, preconizaba «una Europa libre y federal» basada en los
siguientes principios:
«ejército federal único, unidad monetaria, abolición de las barreras adua-
neras y de la limitación de la emigración entre los estados pertenecientes a
la Federación, representación directa de los ciudadanos ante las instancias
federales, política exterior única (…) El problema que debe resolverse en
primer lugar, y sin lo cual otro avance es mera apariencia, es la abolición
definitiva de la división de Europa en estados soberanos nacionales».

Tras su liberación a la caída de Mussolini, Spinelli y su colaborador


Ernesto Rossi, fundaron en Milán, en agosto de 1943, el Movimiento Fede-
ralista Europeo.

4. EUROPA Y LA GUERRA FRÍA

Durante los años de la Guerra Mundial, el mundo se había dividido en


dos bandos enfrentados, con pocas excepciones de países neutrales. Por un

25
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

lado, el Eje Roma-Berlín-Tokio y sus estados satélites, comúnmente identi-


ficado como el campo «fascista». Por otro, la Gran Alianza formada por los
Estados Unidos, la Unión Soviética, la Comunidad Británica de Naciones
(Commonwealth) y los gobiernos europeos en el exilio, que sostenían su
legitimidad frente a los regímenes colaboracionistas establecidos en sus
países por el Eje. Uno de los objetivos de los Aliados era la remodelación de
Europa al finalizar la guerra. Norteamericanos, soviéticos y británicos,
«los Tres Grandes», asumieron el papel de un directorio mundial para pla-
nificar un el futuro posbélico. En las sucesivas conferencias interaliadas,
los dirigentes de los tres estados fueron señalando las condiciones de la
posguerra, que tendrían como base teórica la Declaración de la Europa Li-
berada, acordada por Roosevelt, Stalin y Churchill en la Conferencia de
Yalta (febrero de 1945), y que establecía el modelo de democracia pluralis-
ta, con elecciones libres, como eje de los sistemas políticos del Continente:

«El establecimiento del orden en Europa y la reconstrucción de sus


economías nacionales deberán lograrse mediante procedimientos que per-
mitan a los pueblos liberados destruir los últimos vestigios de nazismo y
fascismo y crear las instituciones democráticas que ellos mismos elijan.
Tales son los principios de la Carta del Atlántico: el derecho de todos los
pueblos a elegir la forma de gobierno bajo la que desean vivir, la restaura-
ción de los derechos de soberanía y autogobierno a todos estos pueblos a
quienes se privó a la fuerza de ellos por las naciones agresoras.

A fin de crear las condiciones en las cuales estos pueblos liberados pue-
dan ejercer esos derechos, los tres gobiernos asistirán conjuntamente a los
pueblos de cualquier Estado europeo liberado o antiguo Estado del de Eje
cuando estimen que las condiciones así lo exigen. Esta ayuda consistirá en:
1º restablecer la situación de paz interna; 2º tomar medidas de emergencia
para aliviar a los pueblos atribulados; 3º formar gobiernos provisionales
ampliamente representativos de todos los sectores democráticos de la po-
blación, que se comprometan a restablecer, lo antes posible, mediante elec-
ciones libres, gobiernos que sean la expresión de la voluntad popular; 4º fa-
cilitar donde sea necesario la celebración de tales elecciones».

Sin embargo, en Yalta y, sobre todo, en la Conferencia de Postdam (ju-


lio-agosto de 1945), lo que se ventilaba era un reparto de influencias sobre
el Continente —los bloques— a cargo de las dos nuevas superpotencias

26
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

globales, Estados Unidos y la Unión Soviética. El Reino Unido, el tercer


miembro de la Gran Alianza, sería una potencia menor, volcada en la con-
servación de su imperio colonial y asociada a las políticas estadouniden-
ses. Se modeló así, hasta 1990, la fractura continental. Una Europa del
Este liberada del nazismo por los soviéticos y en la que se impondría el
modelo estalinista de democracia popular, con dictadura del partido co-
munista local. Y una Europa del Oeste bajo la hegemonía más laxa de los
Estados Unidos, sustentada tanto en democracias pluralistas, pero antico-
munistas —la mayoría de los estados del bloque— como en dictaduras
conservadoras, caso del Portugal salazarista, de la España franquista o de
la Grecia de los coroneles.
De esta forma, la Gran Alianza antifascista actuante entre 1941 y 1945
se disolvió rápidamente en una «guerra fría» a escala planetaria entre los
dos bloques prestos a combatirse con las armas. En Europa, las nuevas
condiciones vinieron marcadas por la disparidad creciente en los modelos
políticos del Este y del Oeste, por la consolidación de sistemas económicos
y sociales muy distintos, genéricamente identificados como «capitalista» y
«comunista» y por la división del Continente en sendos espacios geoestra-
tégicos, con fuerte presencia militar norteamericana y soviética a ambos
lados de una línea fronteriza impermeable, que Winston Churchill bautizó
como «el Telón de Acero» en su famoso discurso de la Universidad de Ful-
ton (Missouri), en marzo de 1946.
Devastada por la guerra y dividida por la paz, Europa era vista desde los
Estados Unidos como el más importante aliado en su confrontación global
con la Unión Soviética, tanto por su potencial económico y su valor estra-
tégico como por la extensión de sus dominios coloniales y su influencia
moral en muchas zonas del planeta. Sin embargo, una buena parte del
Continente estaba en trance de constituirse en democracias populares pro-
soviéticas, lo que les convertía en más que potenciales adversarios del blo-
que geopolítico al que los propagandistas norteamericanos definían como
«el mundo libre». Los países de la Europa occidental que se alineaban en
este último no parecían en condiciones de hacer frente a los retos que les
planteaban el enfrentamiento global de las dos superpotencias y las tensio-
nes que implicaba el inicio de los procesos de descolonización. Cuando, en
febrero de 1947, Londres comunicó a Washington que no podía mantener
la ayuda a los gobiernos de Grecia, Turquía e Irán, entonces en lucha con-

27
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tra movimientos armados de inspiración soviética, la Administración nor-


teamericana asumió que tenía que adquirir un mayor protagonismo, militar
y político, en ámbitos planetarios que, hasta entonces, habían pertenecido
a la esfera de hegemonía europea.
Un mes después, el presidente norteamericano solicitó al Congreso me-
dios económicos para derrotar al comunismo allí donde los europeos fue-
sen incapaces de hacerlo:
«Creo que los Estados Unidos deben practicar una política de ayuda a
los pueblos libres que se resisten hoy en día a los intentos de subyugación
por minorías armadas o por presiones exteriores. Creo que debemos ayu-
dar a los pueblos libres a que configuren sus propios destinos a su propia
manera. Creo que nuestra ayuda debe producirse, en primer lugar, en una
asistencia económica y financiera indispensable para su estabilidad econó-
mica y el normal funcionamiento de sus instituciones políticas».

Un ámbito fundamental de actuación de la política exterior norteame-


ricana, a partir de esta enunciación de la Doctrina Truman de contención
del comunismo, era la Europa occidental y central. Países de la importan-
cia de Francia, Italia o Austria podían acabar alineados en el campo estali-
nista de persistir en ellos las condiciones de miseria y estancamiento eco-
nómico de la posguerra, que favorecían el crecimiento de sus potentes
partidos comunistas prosoviéticos y les daban protagonismo en gobiernos
y parlamentos.
La Doctrina Truman puso de relieve el interés norteamericano en po-
tenciar la recuperación económica de Europa, vinculándola a la economía
de mercado, a la democracia pluralista, pero con exclusión de los comunis-
tas de las áreas de gobierno, y a la solidaridad con los planteamientos es-
tratégicos del «mundo libre» tal y como se contemplaba desde Washing-
ton. A estas consideraciones de tipo político se unía la necesidad de la
economía estadounidense de recuperar rápidamente el mercado europeo.
La guerra mundial había extremado las diferencias entre la rica economía
norteamericana y la europea, abocada a una situación ruinosa. Si en 1946
el PIB de los Estados Unidos era un 80 por ciento superior al de 1938, en
Francia había caído un 46 por ciento, en Italia, el 40 y en Alemania, el 71.
Dos tercios de las reservas mundiales de oro estaban en depósitos norte-
americanos. En 1946-47, EE.UU. exportó a Europa cuatro veces lo que

28
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

importó y ello no sólo suponía un obstáculo para la recuperación económi-


ca del Viejo Continente, sino que su creciente endeudamiento amenazaba
con la insolvencia europea al tiempo que las propias ventas norteamerica-
nas se veían en peligro ante la debilidad del consumo de unos países arrui-
nados por la guerra y siempre escasos de dólares.

5. EL PLAN MARSHALL Y LA OECE

Motivos humanitarios, intereses económicos y planteamientos de estra-


tegia militar global coincidieron para decidir a la Administración Truman
a intervenir en apoyo de la recuperación de la economía europea. El 5 de
mayo de 1947, el secretario de Estado norteamericano, general George
Marshall, pronunció un discurso en la Universidad de Harvard, en el que
manifestó su preocupación por la situación europea:

«las necesidades de Europa en los próximos tres o cuatro años de alimen-


tos y otros productos esenciales del exterior son tan superiores a su actual
capacidad de pagarlos, que su dilema es recibir ayuda suplementaria o
enfrentarse a una grave crisis económica, política y social (…) Cualquier
gobierno que necesite ayuda para la recuperación económica encontrará
total cooperación por parte de los Estados Unidos de América».

Para ello, «un gran número de naciones europeas, si no todas» tenían


que elaborar un programa conjunto de reconstrucción económica, en el
que Gobierno norteamericano colaboraría «en la medida de lo posible».
Días después, Marshall creó una Oficina de Planificación para impulsar el
Programa de Reconstrucción Europea (PRE), el popularmente conocido
como Plan Marshall. Al frente de la oficina puso a uno de sus asesores, el
diplomático George Kennan, quien, según relató luego en sus Memorias,
estableció tres líneas de actuación sobre la economía europea:

«a) Establecer el principio de que los europeos deben tomar la iniciati-


va en la presentación de un programa y asumir la responsabilidad central
del mismo.

b) La insistencia en que la oferta debía hacerse a toda Europa: si al-


guien había de dividir el Continente serían los rusos con su respuesta, no
nosotros con nuestra oferta

29
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

c) El énfasis decisivo puesto en la rehabilitación de la economía alema-


na y la introducción del concepto de la recuperación alemana como com-
ponente vital de la recuperación de Europa en general».

Conforme a estos propósitos, y estando implícita la contrapartida de un


alineamiento antisoviético, Washington ofreció el PRE a los europeos.
Para gestionar la ayuda desde los Estados Unidos, Truman creó la Admi-
nistración de Cooperación Económica, a cuyo frente puso al empresario
Paul Grey Hoffman. Por su parte, en Europa hubo inmediata respuesta a
la oferta. Apenas escucharon el discurso de Marshall en Harvard, los res-
ponsables de la política exterior británica y francesa, el laborista Ernest
Bevin y democristiano Georges Bidault, le comunicaron su disposición a
poner en marcha la cooperación europea. Para ello invitaron a una Confe-
rencia continental, reunida en París entre julio y septiembre de 1947 a los
gobiernos de veintidós países, todos los de Europa excepto España, la Ale-
mania ocupada y la URSS. Esta, por boca de su ministro de Exteriores
Molotov, había rechazado ya sumarse al Programa, alegando que se trata-
ba de «una maniobra de ciertas grandes potencias» y que los países que lo
aceptasen hipotecarían su independencia al admitir la hegemonía norte-
americana. Checoslovaquia y Polonia, que en principio adelantaron su ad-
hesión, fueron «aconsejadas» por Moscú para que la retiraran, al igual que
los restantes países de su zona de influencia.
Los dieciséis estados presentes en Conferencia de París establecieron
un Comité para la Cooperación Económica Europea (CCEE) que el 22 de
septiembre presentó en Washington el desglose de la ayuda solicitada,
unos 22.000 millones de dólares. Tras el estudio de las diversas partidas a
cargo de las comisiones del Congreso de los Estados Unidos, se utilizó la
Ley de Ayuda Exterior para liberar un total de 17.000 millones, que la Ad-
ministración demócrata entregaría a los países beneficiarios durante los
cuatro años de vigencia del PRE. Estos acordaron, a su vez, convertir el
CCEE en un organismo de mayor alcance, la Organización Europea de Co-
operación Económica (OECE) con capacidad para coordinar las políticas
que permitieran la aplicación de los fondos del Plan Marshall a las econo-
mías nacionales. La OECE se creó en París, en abril de 1948, y su primer
secretario general fue el francés Robert Marjolin, un economista formado
en la Universidad de Yale. La Organización incluía a los países solicitantes
de la ayuda norteamericana: Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Grecia,

30
LOS PRIMEROS PASOS DEL EUROPEÍSMO

Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido,


Noruega, Suecia, Suiza y Turquía. Y figuraba como candidata la República
Federal Alemana, que entonces daba los pasos necesarios para su constitu-
ción, en mayo de 1949, sobre las zonas de ocupación militar norteamerica-
na, británica y francesa.
Durante la vigencia del Plan Marshall, Washington aportó un total de
12.817 millones de dólares a la reconstrucción europea, casi todos en for-
ma de donaciones a fondo perdido. Con ellos, los países de la OECE adqui-
rieron en Estados Unidos materias primas por 3.500 millones, petróleo por
1.600, trigo por 1.700, o maquinaria y productos metalúrgicos por 1.000
millones. La cuarta parte de las ayudas, sin embargo, se destinó a la adqui-
sición de material de guerra, del que los norteamericanos acumulaban
enormes stocks.
La OECE cumplió adecuadamente sus fines de recuperar el crecimien-
to de la economía de sus miembros y la prosperidad de sus sociedades. En
primer lugar, distribuir entre los países miembros la ayuda norteamerica-
na en función de demandas concretas, inyectando una masa de dólares en
las economías nacionales. Luego, organizar un sistema multilateral de pa-
gos. La convertibilidad del dólar y de las monedas europeas se reguló me-
diante la Unión Europea de Pagos, de septiembre de 1950, que fijó una tasa
multilateral de intercambio monetario cuyo control se asignó al Banco de
Pagos Internacionales. La Organización asesoró también a los gobiernos
en la liberalización de las estructuras del comercio europeo, sujeto en gran
medida a acuerdos bilaterales entre organismos estatales, a fin de ir hacia
un área de librecambio que aumentara los flujos comerciales a ambos la-
dos del Atlántico. Se concedió una atención especial a la importación de
maquinaria industrial y agrícola, fundamental tras las destrucciones de la
guerra mundial. Y la economía de la Alemania occidental, uno de los obje-
tivos básicos del Plan Marshall, superó con bastante rapidez las enormes
destrucciones de la guerra y pronto se encontró en condiciones de incorpo-
rarse al concierto de la integración continental.
Todas estas líneas de actuación fueron implementadas en un breve pla-
zo con razonable éxito. El déficit en el comercio europeo con Estados Uni-
dos pasó de 8.000 a 2.000 millones de dólares, el comercio continental se
duplicó en seis años y se pudo paliar la escasez de dólares que tanto había

31
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

lastrado el crecimiento de la economía continental en los primeros años de


la posguerra. Cuando concluyó la aplicación del Plan Marshall, en 1951, la
economía de la Europa occidental —con la excepción de la marginada Es-
paña franquista— había superado ampliamente los niveles anteriores a la
guerra mundial, cuyas cicatrices, al menos en este aspecto, estaban prácti-
camente cerradas.
Existía unanimidad entre los miembros de la OECE para mantenerla
actuante más allá del período de vigencia del PRE. Pero había surgido ya
una manifiesta disparidad de visiones entre los partidarios de limitar los
fines de la Organización a la cooperación intergubernamental para la regu-
lación monetaria y el estímulo del comercio internacional —caso del Reino
Unido, Suiza o los países escandinavos— y quienes, con Francia y los esta-
dos del Benelux a la cabeza, querían convertirla en plataforma de un pro-
ceso de unificación económica continental en toda regla, que comenzara
con una unión aduanera. Quien defendía con mayor fuerza la primera op-
ción era el Reino Unido, cuyos políticos y empresarios deseaban un refor-
zamiento de los lazos económicos con la Europa continental, pero sin que
ello pusiera en riesgo el exclusivo sistema comercial de la Commonwealth
ni la relación bilateral «especial» que Londres buscaba mantener con Was-
hington. De ahí su oposición cerrada a una unión aduanera europea que
hubiera anulado su independencia comercial y que era, sin embargo, la vía
lógica de progreso de la OECE.
Desde mediados de los años cincuenta, por lo tanto, la Organización se
encontró en un punto muerto, ya que los partidarios de avanzar en la in-
tegración económica eran conscientes de que tendrían que prescindir del
Reino Unido y de que Suiza y los países escandinavos tampoco les acom-
pañarían en esa vía. La creación de las tres Comunidades Europeas hizo,
además, innecesario cualquier intento de potenciar el carácter europeísta
de la OECE. Que incluso dejó de ser una institución puramente continen-
tal cuando, en 1961, ingresaron Estados Unidos y Canadá —Japón lo hizo
tres años después— y se transformó en la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), una suerte de club mundial de países
industrializados.

32
TEMA 2
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

La diferencia de puntos de vista entre los gobiernos con respecto a los


procesos de la integración continental, o incluso su falta de interés en los
inicios de la segunda posguerra mundial, continuó dejando el impulso
europeísta en manos de iniciativas particulares. Sin embargo, participa-
ban en ellas políticos de gran relieve. Así como el manifiesto de Coudenho-
ve-Kalergi, en 1923, se considera la primera iniciativa europeísta en el pe-
ríodo de entreguerras, el pistoletazo de salida del vigente proceso de
integración se atribuye al discurso del líder conservador británico Winston
Churchill, en la universidad de Zurich, el 19 de septiembre de 1946.
«Quisiera hablar hoy del drama de Europa (...) Entre los vencedores
sólo se oye una Babel de voces. Entre los vencidos no encontramos sino
silencio y desesperación (...) Existe un remedio que, si fuese adoptado glo-
bal y espontáneamente por la mayoría de los pueblos de los numerosos
países, podría, como por un milagro, transformar por completo la situa-
ción, y hacer de toda Europa, o de la mayor parte de ella, tan libre y feliz
como la Suiza de nuestros días. ¿Cuál es este remedio soberano? Consiste
en reconstituir la familia europea o, al menos, en tanto no podamos re-
constituirla, dotarla de una estructura que le permita vivir y crecer en paz,
en seguridad y en libertad. Debemos crear un germen de Estados Unidos
de Europa (...) Quiero decirles algo que les sorprenderá: el primer paso
debe ser una asociación entre Francia y Alemania».

El discurso de Zurich sacudió a muchas conciencias entre las elites


intelectuales y sociales europeas y dio impulso a una serie de iniciativas
de carácter privado que fueron preparando el terreno para que la opinión
pública continental asumiera el inicio de los procesos de integración.
Desde sus primeros momentos, sin embargo, el europeísmo político apa-
rece escindido en dos grandes líneas. Por un lado, la postura conocida
como funcionalista, unionista, o comunitaria. Partidaria de una estrate-
gia de concertación de los estados por áreas de gestión para desarrollar

33
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

políticas específicas, pero con la menor cesión posible de soberanía de


cada uno de ellos a una estructura de gobierno paneuropea. Por otro, la
federalista, o institucionalista. Partidaria de una rápida pérdida de sobe-
ranía, de representación y de competencias de gestión de los estados en
beneficio de una Federación de pueblos europeos gobernada por institu-
ciones supranacionales.

1. LAS VÍAS POLÍTICAS DEL EUROPEÍSMO

A medio camino entre sociedades de estudios y grupos de presión polí-


tica y económica, fueron seis las organizaciones no gubernamentales que
jugaron un papel relevante en el arranque de la unificación europea.
a) Unión Europea de Federalistas (UEF). Fue creada por grupos de di-
versos países, ajenos a los partidos políticos, entre los que jugaron
un destacado papel organizaciones surgidas de la Resistencia anti-
fascista, como el italiano Movimiento Federalista Europeo o el Co-
mité Francés para la Federación Europea, constituido en junio de
1944. A partir de la reunión de los movimientos de la Resistencia no
comunista en Ginebra, en julio de 1944, se fue articulando un pro-
grama común centrado en la creación de una Federación dotada de
un completo marco de instituciones supranacionales y basada en la
democracia parlamentaria y el respeto a los derechos humanos. El
acuerdo para la creación de la UEF se adoptó en la reunión celebra-
da por sus promotores en Luxemburgo, en octubre de 1946. El 17 de
diciembre de ese año, se constituyó oficialmente la Unión en una
asamblea celebrada en París, ciudad donde se estableció la sede de
su Comité Federal. Y su primer Congreso, reunido en Montreux
(Suiza) en agosto de 1947, estableció un programa común para las
cincuenta organizaciones miembros, representantes de 16 países,
orientado, bajo un prisma fundamentalmente político, a conseguir
una Federación Europea. Aunque el auténtico líder de la UEF era
Altiero Spinelli, su presidencia recayó en el holandés Hendrik Brug-
mans, un prestigioso profesor universitario. La UEF, verdadero mo-
tor de las primeras iniciativas formales de integración continental,
asumió como objetivo la creación de una Asamblea Constituyente de
la Unión Federal Europea.

34
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

b) Movimiento para la Europa Unida (MEU). Se aglutinó en torno al lide-


razgo de Winston Churchill. Constituida su sección británica en el
Albert Hall de Londres, el 14 de mayo de 1947, no tardó en unírsele el
Consejo Francés para la Europa Unida, conocido como Comité He-
rriot, creado en Francia en junio con idénticos fines, bajo la dirección
de Raoul Dutry. El MEU, cuya presidencia efectiva asumió el político
conservador británico Duncan Sandys, yerno de Churchill, defendió
tesis próximas al funcionalismo, con una confederación bastante laxa
de estados europeos que, a imagen de la Commonwealth británica,
respetase al máximo la soberanía de sus miembros, que sólo cederían
determinados aspectos funcionales de su gestión ejecutiva.
c) Liga Europea de Cooperación Económica (LECE). La crearon, en oc-
tubre de 1946, el belga Paul Van Zeeland, el polaco Józef Retinger y
el holandés Pieter Kerstens, que realizaron un llamamiento a inte-
grar «una Asociación continental para la solución del problema con-
tinental de Europa». Definida como «un grupo de presión intelec-
tual» de carácter privado, la LECE se organizó a través de Comités
nacionales, que nutrían su Consejo Central. Con sede en Bruselas, su
primer presidente fue Van Zeeland, un político democristiano que
había sido primer ministro de Bélgica entre 1935 y 1937 y que cola-
boró muy activamente en los orígenes del Consejo de Europa y de la
OTAN.
d) Los Nuevos Equipos Internacionales (NEI) fueron impulsados por la
naciente Democracia Cristiana europea. Creados en la reunión de
Chaudfontaine (Bélgica), en marzo de 1947 y dirigidos por el francés
Robert Bichet, contaron con la colaboración de primeras figuras del
catolicismo político europeo, como Robert Schuman, Georges Bi-
dault, Alcide De Gasperi o Konrad Adenauer y actuaron como una
auténtica Internacional Demócrata-Cristiana, papel que asumieron
en 1965 al convertirse en la Unión Europea de Demócratas Cristia-
nos. Su defensa de los valores del catolicismo y su combate contra el
comunismo hicieron que los NEI pusieran el acento en los aspectos
sociales de la integración europea.
e) El Movimiento Socialista por los Estados Unidos de Europa. Impulsa-
do por socialdemócratas y laboristas, fue fundado como Movimien-

35
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

to por los Estados Unidos Socialistas de Europa en junio de 1946, en


Montrouge, cerca de París y asumió su presidencia el veterano socia-
lista francés André Philip. Un año después, con la guerra fría ya pre-
sente en la política europea, se produjo el cambio de nombre para
evitar cualquier connotación estalinista. El Movimiento se pronun-
ció, desde el primer momento, por una unión europea que incluyese
a la Alemania derrotada y que adoptara políticas globales para im-
plementar en breve plazo el «Estado de bienestar» tal y como lo con-
cebía la socialdemocracia.
f) La Unión Parlamentaria Europea (UPE). Se creó por iniciativa de
Coudenhove-Kalergi, quien en su papel de precursor de los movi-
mientos europeístas envió un cuestionario a cuatro mil parlamenta-
rios de las democracias continentales, encabezado por la pregunta:
«¿Es partidario de la creación de una Federación Europea en el mar-
co de las Naciones Unidas?». Las respuestas que recibió le animaron
a poner en marcha una organización y en julio de 1947, en Gaastad
(Suiza), miembros de los parlamentos de Francia, Italia, Bélgica,
Luxemburgo, Holanda y Grecia constituyeron la Unión, cuyo primer
Congreso presidió Coudenhove-Kalergi, el 8 de septiembre, en la
misma localidad. Aunque no se trataba de una organización de ca-
rácter oficial, la Unión Parlamentaria representó la llegada del fede-
ralismo europeísta al corazón de los sistemas políticos de las demo-
cracias continentales.

2. EL CONGRESO DE LA HAYA

Con objetivos convergentes, estas seis organizaciones buscaron rápida-


mente establecer mecanismos de colaboración. Se abrió con ello una pri-
mera fase del proceso de integración europea, conocida como «etapa de los
congresos», que fue implicando paulatinamente a las instancias oficiales
de los estados en una construcción supranacional.
Para ello era necesario que el disperso europeísmo uniese sus fuerzas.
Duncan Sandys asumió la iniciativa de buscar la unión entre las principa-
les organizaciones, tarea en la que contó con la colaboración de la Unión
Europea de Federalistas. En la Conferencia de París, el 17 de noviembre de

36
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

1947, la LCE, la UEF, la UPE y el MEU aportaron sus efectivos a los Comi-
tés de Coordinación de los Movimientos para la Unidad Europea, que a par-
tir del Congreso de Montreux, en agosto de 1947, fueron presididos por
Sandys. Finalmente, en una nueva reunión en París, el 11 de noviembre,
los Comités nacionales se fundieron en un Comité Internacional para la
Unidad Europea.
Las iniciativas del Comité se concretaron en el Congreso de Europa,
cuya organización fue dirigida por Retinger y que se reunió en La Haya,
entre el 7 y el 11 de mayo de 1948. Su finalidad, según manifestaron los
convocantes, era debatir el modelo de unidad continental, con el fin de
«atraer sobre este problema la atención de la opinión pública internacional
y de marcar la creación de los Estados Unidos de Europa como objetivo
común para todas las fuerzas democráticas europeas». Reunió a cerca de
800 asistentes, delegados de las organizaciones europeístas, intelectuales,
empresarios, sindicalistas, así como observadores de Canadá y Estados
Unidos. También estuvieron presentes, aunque sin carácter oficial, políti-
cos destinados a jugar un papel importante en el proceso de integración
europea, como Winston Churchill, que presidía el Congreso, el alemán
Konrad Adenauer, los franceses Pierre-Henri Teitgen y François Mitte-
rrand, el británico Harold Macmillan, el italiano Altiero Spinelli o el belga
Paul van Zeeland.
Las sesiones del Congreso pusieron de relieve las diferencias entre las
dos visiones de la construcción europea, la federalista y la funcionalista. La
primera, con la Unión Europea de Federalistas en cabeza, pretendía aco-
meter enseguida una marcada cesión de soberanía de los estados en bene-
ficio de organismos supranacionales de gobierno, como la Asamblea de
Europa, que elaboraría una Constitución europea, a partir de la cual se
organizaría la Federación. La segunda, con Churchill como portavoz des-
tacado, defendía, por lo menos en una primera fase, una mera estructura
de coordinación funcional entre los gobiernos europeos, que asumiera un
papel activo en la lucha por la democracia, los derechos humanos, el libre
mercado y los valores europeístas, pero que no implicara una pérdida real
de la autonomía de las políticas estatales.
De las tres comisiones que elaboraron los textos del Congreso, la econó-
mica, la cultural y la política, esta última, presidida por el exjefe del Go-

37
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

bierno francés Paul Ramadier, era la más importante. Sus propuestas, ela-
boradas por Sandys y René Courtin recogieron los puntos de vista de los
funcionalistas, hasta el punto de afirmar que «Europa no puede ser creada
por una especie de revolución federalista, que debilitaría a los gobiernos
sin fortalecer a la colectividad». Se coincidía en la necesidad de crear una
Asamblea de Europa, en la que estuvieran representados todos los ciuda-
danos. Pero las visiones sobre este Parlamento continental eran contra-
puestas. Los federalistas querían dotar a la Asamblea con una capacidad
legislativa que obligara a los estados (principio de supranacionalidad). El
exprimer ministro francés Paul Reynaud llegó a presentar una moción
para que el Parlamento europeo fuese elegido por sufragio universal y di-
recto con cuotas de representación en función de la población de los esta-
dos. Los funcionalistas, en cambio, pretendían que la Asamblea estuviera
constituida por delegados de los parlamentos nacionales y tuviese un ca-
rácter meramente consultivo.
En la Comisión de Economía, presidida por Van Zeeland, hubo mayor
unanimidad a la hora de defender la cooperación y el libre mercado, con
supresión de derechos aduaneros y libre convertibilidad monetaria, así
como libertad de circulación de trabajadores. Por otra parte, y a propuesta
del español Salvador de Madariaga, que presidía la Comisión de Cultura, se
acordó patrocinar un Colegio de Europa. Esta institución universitaria, es-
tablecida en 1949 en la ciudad belga de Brujas bajo el patrocinio del Conse-
jo de Europa, se dedicaría a los estudios paneuropeos, preferentemente de
humanidades y ciencias sociales. Su primer rector fue Hendrik Brugmans.
El acuerdo entre federalistas y funcionalistas, mínimo, se centró pues
en trasladar el impulso europeísta de las iniciativas privadas a las instan-
cias oficiales de los estados, que hasta entonces habían permanecido un
tanto al margen del proceso. «Ha llegado la hora —decía el documento fi-
nal— para las naciones de Europa, de transferir algunos de sus derechos
soberanos para ejercerlos, de ahora en adelante, en común, con el objeto
de coordinar y desarrollar sus recursos». Aunque lejos de los objetivos
marcados por los federalistas, el Congreso de La Haya es un momento cla-
ve en el proceso de integración europea, ya que puso de manifiesto el alto
consenso europeísta logrado entre los políticos, empresarios e intelectua-
les de la Europa occidental y señaló las líneas maestras que conducirían,
medio siglo después, a la creación de la Unión Europea.

38
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

3. EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE EUROPA

La preeminencia lograda en el Congreso de La Haya por la visión fun-


cionalista facilitó que los gobiernos continentales aceptaran asumir un
papel cada vez más protagonista, en detrimento de las pioneras iniciati-
vas no oficiales. A finales de la primavera de 1948, el Comité Internacio-
nal para la Unidad Europea creó una Comisión Institucional, presidida
por Paul Ramadier, para implicar a los gobiernos en los acuerdos del
Congreso de La Haya y, sobre todo, en la constitución de la Asamblea de
Europa.
El 15 de agosto, Ramadier invitó a los ministros de Defensa y Exteriores
del Tratado de Bruselas, una alianza militar recién creada por Francia, el
Reino Unido, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, a una reunión en La Haya.
Allí, el ministro de Exteriores francés, Georges Bidault, propuso la crea-
ción de la Asamblea de Europa como organismo intergubernamental de
carácter político y defendió una línea paralela de integración económica
con acuerdos intergubernamentales a cargo de organismos especializados.
Los ministros decidieron crear la Asamblea, para lo que designaron una
Comisión de Estudio integrada por representantes gubernamentales y
miembros del Comité Internacional para la Unidad Europea. Ocupaba su
presidencia Édouart Herriot, quien era considerado el decano de los polí-
ticos europeístas, pero que falleció poco después, siendo sustituido por
Robert Schuman.
Paralelamente a esta toma de posición de los gobiernos, las organiza-
ciones presentes en el Comité Internacional decidieron dar un paso más en
su unificación, manteniendo su carácter de entidades privadas, pero am-
pliando su capacidad para influir sobre gobiernos y parlamentos. El 25 de
octubre de 1948, el Comité se transformó en el Movimiento Europeo (ME),
cuya presidencia se encomendó a Sandys, con Józef Retinger como secre-
tario general. Asumieron la presidencia honoraria cuatro figuras de gran
prestigio en la política europea, Léon Blum, Winston Churchill, Alcide de
Gasperi y Paul-Henri Spaak, quien sucedería a Sandys al frente de la orga-
nización en 1950. El Movimiento se organizó con un Consejo Federal al
frente de los 26 comités nacionales, once de los cuales correspondían a las
organizaciones en el exilio de las democracias populares del Este y al Go-
bierno de la República española.

39
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

El ME, dedicado a la promoción del concepto de integración europea,


alcanzó un noble prestigio y desarrollo en las décadas siguientes, creó gru-
pos de estudio por toda Europa y recibió la adhesión de una veintena de
entidades asociadas, entre ellas la Confederación Europea de Sindicatos, el
Consejo Europeo de Municipios y Regiones, la Asociación de Periodistas
Europeos, los Jóvenes Federalistas Europeos o la Asociación Europea de
Profesores. El Movimiento celebró su primer Congreso en París, a comien-
zos de diciembre de 1948, y centró su actividad inmediata en el proyecto de
Asamblea de Europa, en estrecho contacto con los gobiernos de los países
miembros del Tratado de Bruselas, que debían poner oficialmente en mar-
cha la iniciativa.
Pronto se vio que entre estos no existía ningún interés en apoyar la pro-
puesta federalista de una Asamblea de Europa que posibilitara la unión
política supranacional. Pero, aunque había práctica unanimidad entre los
gobiernos en despojar a la Asamblea de cualquier poder constituyente, le-
gislativo o ejecutivo, existían dos posturas encontradas en cuanto a su
constitución. Algunos ejecutivos, sobre todo los del Benelux, admitían un
Parlamento europeo elegido por sufragio universal directo de los ciudada-
nos. Pero la mayoría, y significadamente el francés y los escandinavos,
defendían que la Asamblea se formara con delegados de los parlamentos
estatales. Los británicos incluso rechazaban su creación y proponían su
sustitución por un Consejo de Ministros integrado por miembros de los
gobiernos de la OECE. Tras largos y delicados debates, las conclusiones de
la Comisión de Estudio del proyecto fueron aprobadas por los ministros de
Asuntos Exteriores en su reunión de Bruselas, en enero de 1949. Los acuer-
dos recogían la creación de un Consejo de Europa como órgano de repre-
sentación de las democracias del Continente, pero sin la capacidad política
que demandaban los federalistas. El Consejo contenía en su composición
las dos instituciones propuestas: el Comité de Ministros, con funciones
ejecutivas y la Asamblea parlamentaria, con carácter meramente consulti-
vo. Siguieron meses de intensos contactos con otros estados europeos has-
ta que, el 5 de mayo, se firmó en Londres el Tratado constitutivo.
El Consejo de Europa arrancó con diez miembros: los cinco impulsores
más Dinamarca, Suecia, Noruega, Italia e Irlanda. En agosto, cuando la
organización comenzó a funcionar, se unieron Grecia y Turquía y al año
siguiente se incorporaron Islandia y la recién creada República Federal

40
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

Alemana. Como la condición fundamental para entrar en el Consejo era ser


una democracia parlamentaria respetuosa con los derechos humanos, las
adhesiones posteriores respondieron, en la mayoría de los casos, a cam-
bios radicales en el estatus político. Así, Portugal y España ingresaron en
1976 y 1977, tras haber liquidado sus longevas dictaduras, mientras que
Grecia fue temporalmente apartada entre 1967 y 1974, en tanto existió allí
la «dictadura de los coroneles» y Turquía, por idéntico motivo, entre 1980
y 1984. Por su parte, los 23 estados europeos herederos de la URSS y de los
restantes sistemas comunistas fueron admitidos tras la «caída del Muro»,
entre 1990 y 2007. Para entonces, los miembros del Consejo eran ya 47.
Establecido en Estrasburgo, el Consejo de Europa se puso en funciona-
miento con tres organismos: la Secretaría General, cuyo primer titular fue
el francés Jacques Paris, el Comité de Ministros, formado por los respon-
sables de Asuntos Exteriores de los estados miembros y la Asamblea Con-
sultiva, integrada por representantes de los parlamentos nacionales. Tras
la firma de la Convención Europea de Derechos Humanos, en 1950, el Con-
sejo estableció en Estrasburgo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,
para juzgar posibles violaciones en los estados miembros, obligados a apli-
car las sentencias. Y en octubre de 1961, el Consejo estableció la Carta So-
cial Europea, que señala una serie de derechos sociales y económicos, par-
te del concepto europeo del «Estado del bienestar»: derecho al trabajo, a
las prestaciones de la seguridad social, a la libertad sindical, a la negocia-
ción colectiva en el mundo laboral, etc. En el seno del Consejo funcionan,
así mismo, numerosos comités especializados que trabajan en torno a las
grandes líneas de actuación de la institución: defensa de los derechos hu-
manos, promoción de la unidad europea y progreso social y económico del
Continente.
El Consejo de Europa fue el primer intento de establecer, en la práctica,
un mecanismo supranacional para toda Europa. Sus promotores, los fede-
ralistas, fracasaron en el empeño desde el momento en que el Comité de
Ministros vetó, en agosto de 1949, un intento de la Asamblea Consultiva
para modificar el Tratado constitutivo a fin de crear una Unión Europea
con un poder legislativo encarnado en un Parlamento bicameral. Cinco
años después, tampoco salió adelante el proyecto federalista de Comuni-
dad Política Europea, que contaba con el apoyo del Consejo de Europa.
Desde entonces, y durante casi cuatro décadas, el proceso de unidad conti-

41
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nental lo protagonizaron los funcionalistas, con menor ambición y paso


mucho más lento, a través de las tres Comunidades Europeas: la CECA, la
CEE y la Euratom. Pero, aunque carece de poderes ejecutivos y no ha par-
ticipado en el proceso de constitución de la Unión Europea, de la que no
depende orgánicamente, el Consejo de Europa, dotado de una enorme in-
fluencia moral, es un organismo fundamental en los procesos de democra-
tización e integración de las sociedades europeas, cuyas políticas viene
orientando desde su creación.
Al cumplirse un lustro del final de la Segunda Guerra Mundial, el pro-
ceso de integración europea había dado algunos pasos, aunque claramen-
te insuficientes para que se pudiese hablar de un verdadero progreso. Los
mayores avances se producían como respuesta urgente a retos que los es-
tados no podían afrontar individualmente. Por un lado, la reconstrucción
económica propiciada por la ayuda norteamericana del Plan Marshall,
que llevó a la creación de la OECE y confirmó la división de Europa en dos
bloques incompatibles. Cuatro años después, sin embargo, esta había
cumplido prácticamente su misión y en 1961 se transformó, como OCDE,
en un organismo planetario. Por otro lado, el temor a una nueva guerra
mundial que convirtiera a Europa en su principal campo de batalla, mo-
vió a las democracias de la Europa occidental a integrar un pacto militar,
el Tratado de Bruselas que a partir de 1949 quedó englobado en la Alianza
Atlántica, la OTAN, bajo la manifiesta hegemonía de los Estados Unidos
de América. En la Europa del Este se constituyó, en 1955, una organiza-
ción armada rival, el Pacto de Varsovia, bajo hegemonía soviética. En
cuanto a la vertiente puramente política, las iniciativas de las organizacio-
nes europeístas movieron a los gobiernos a constituir el Consejo de Euro-
pa, al que, sin embargo, se negaron a ceder la más mínima parcela de su
soberanía nacional.
Se trataba, por lo tanto, de éxitos parciales que venían acompañados de
un serio problema para la unidad continental: la conversión de los países
del Este de Europa en regímenes prosoviéticos con modelos de organiza-
ción estalinista. Abiertamente incompatibles, por lo tanto, con los sistemas
de democracia parlamentaria y economía de mercado que se estaban recu-
perando en el Oeste, con las notables excepciones de España y Portugal. A
finales de los años cuarenta, los estados europeos alineados en los bloques
comunista y capitalista iniciaron, pues, sendos procesos de integración po-

42
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

lítica, económica y militar que sólo convergirían medio siglo después cuan-
do uno de los dos sistemas, el comunista, colapsó y la mayoría de sus
miembros se pasaron, en el plazo más breve posible, al bloque vencedor.

4. EL BENELUX

Geográficamente situadas entre los gigantes económicos británico, fran-


cés y alemán, Holanda, Bélgica y Luxemburgo comparten muchos rasgos
de historia comunes y una posición privilegiada como salida marítima del
eje renano, la zona de mayor concentración industrial de la Europa conti-
nental. En las primeras décadas del siglo pasado sus economías parecían,
en buena medida complementarias y ello facilitaba el consenso entre políti-
cos y empresarios a la hora de pactar formas de colaboración. La Unión
Económica belga-luxemburguesa, de 25 de julio de 1921, fue la primera
creada en Europa tras la Gran Guerra y debe ser considerada un hito en el
proceso de integración continental al establecer, entre otras cosas, la pari-
dad entre las dos monedas. En julio de 1932, siguiendo la estela del reciente
Memorándum Briand, ambos estados firmaron con Holanda la Convención
de Ouchy, mediante la que pactaron una reducción del 50 por ciento de sus
aranceles interiores, a cumplir en cinco años, e invitaron a los estados veci-
nos a integrarse en el sistema. Pero los países que tenían acuerdos con el
trío que incluían la cláusula de nación más favorecida —significadamente,
el Reino Unido— protestaron y la unión aduanera quedó aplazada.
Durante la Segunda Guerra Mundial, los tres países fueron conquista-
dos por Alemania y luego liberados por los Aliados al precio de considera-
bles destrucciones. Animados por los contactos entre los movimientos de
la Resistencia, los gobiernos en el exilio londinense acordaron reiniciar el
proceso de unificación aduanera. El 23 de octubre de 1943, firmaron la
Convención Monetaria, que establecía la paridad interna para las transac-
ciones comerciales. Y el 5 de septiembre de 1944, la Convención de la
Unión Aduanera, conocida como Tratado de Londres, que creaba la Unión
Aduanera Benelux, acrónimo formado con las primeras letras de los nom-
bres de los tres socios. Una vez retornados a sus países, y tras un par de
años dedicados a la reconstrucción, los gobiernos ratificaron estos acuer-
dos mediante la Convención de La Haya, de marzo de 1947, que entró en
vigor el primer día del año siguiente. Suprimía las tasas de importación en

43
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

los intercambios entre los estados miembros y fijaba tarifas aduaneras co-
munes para el comercio exterior.
El fin último del Benelux era lograr la integración total de las tres eco-
nomías coordinando sus políticas comerciales, financieras y sociales y ase-
gurando la libre circulación de personas, capitales, bienes y servicios en el
interior de su territorio. Sus diversas etapas de integración constituyeron,
pues, auténticos ensayos generales para el Mercado Común europeo. Pese
a que algunos desajustes ralentizaron el proceso —la economía holandesa
tenía un considerable nivel de protección, mientras que la belga apostaba
por el librecambismo, y la carencia de una autoridad supranacional dejaba
mucho margen al disenso de los gobiernos— se fueron cubriendo las eta-
pas previstas. Los contingentes en los intercambios de productos indus-
triales entre los tres miembros fueron suprimidos en 1950. En 1953, se
activó el Protocolo sobre las políticas comerciales, con relación a países
ajenos a la Unión. Un año después, la libre circulación de capitales dentro
del Benelux. Y en 1956, se alcanzó el desarme tarifario prácticamente total,
por lo que los socios decidieron, finalizado el período transitorio, transfor-
mar el acuerdo aduanero en una Unión Económica.
Puesta en marcha la Comunidad Económica Europea (CEE), el Be-
nelux se vinculó a ella, pero continuó como organización regional. Su
Unión Económica se llevó a término mediante el Tratado de 3 de febrero
de 1958, que entró en vigor a comienzos de 1960. En pocos años, la estruc-
tura económica de los tres estados cambiaría, estimulada por la concu-
rrencia interior y la ampliación de los mercados, que posibilitó una divi-
sión internacional del trabajo y la reestructuración de determinadas ramas
de la producción. En 1962 sus gobiernos acordaron un régimen común de
precios agrarios para la exportación. Dentro de sus fronteras se potenció la
libre circulación de personas y de bienes, hasta llegar a la supresión de los
controles fronterizos interiores en 1970, es decir, veinte años antes de la
Convención europea de Schengen. Y los tres estados miembros concerta-
ron sus políticas para abordar conjuntamente el proceso de integración en
diversas instituciones continentales. Así, estuvieron presentes en la crea-
ción de la OECE, de la UEO, de la OTAN y de las Comunidades Europeas.
Estas últimas reconocieron el valor del ejemplo de europeísmo aportado
por el Benelux situando en su territorio dos de las tres sedes de las institu-
ciones comunitarias: Bruselas fue sede de la Comisión Europea y del Co-

44
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

mité Económico y Social, y Luxemburgo, del Tribunal Europeo de Justicia


y del Banco Europeo de Inversiones.

5. DE BRUSELAS A WASHINGTON: BÚSQUEDA


DE LA SEGURIDAD COLECTIVA

Al margen de la concertación económica, otro camino de cooperación


abierto para los gobiernos de la Europa occidental era la política común de
defensa frente a la omnipresente amenaza de guerra que representaba el
«bloque comunista». Y lo mismo sucedía en la Europa oriental con respec-
to al «bloque capitalista». Entre las sociedades europeas cundía la sensa-
ción de que la destructiva guerra de 1939-45 les había colocado en una si-
tuación de debilidad ante las nuevas superpotencias globales, los Estados
Unidos y la Unión Soviética, y que ello comportaba el riesgo de verse arras-
tradas a una nueva confrontación planetaria que tendría en Europa su
principal escenario. Como la rivalidad y la incompatibilidad entre los sis-
temas ideológicos, políticos y económicos del Este y del Oeste era un hecho
cada vez más patente e irreversible, se hacía necesario establecer un siste-
ma de seguridad continental que reflejase la bipolaridad del nuevo orden
mundial. Para los países europeos pronorteamericanos, los que estaban
asociados en la OECE, la disyuntiva era, o bien organizar una alianza mi-
litar propia para hacer frente a la potencial amenaza de la URSS en terri-
torio europeo, o bien subordinar sus políticas de defensa —y con ellas las
de sus imperios coloniales— a los intereses nacionales de los Estados Uni-
dos, que mantenían un rosario de bases militares en Europa y disponían
del elemento disuasorio de su poder nuclear.
Pero aquí, como en el caso de la unión aduanera, británicos y continen-
tales mantenían una dualidad de visiones. En Londres concebían una es-
trategia global de defensa, basada en una alianza casi planetaria entre los
Estados Unidos, los países de la OECE con sus imperios coloniales, y los
miembros de la Commonwealth británica, especialmente Canadá. Otros
estados, como Francia, defendían la necesidad de contar con un sistema de
seguridad exclusivamente europeo, aunque no necesariamente incompati-
ble con uno global. En cualquier caso, las prioridades defensivas cambia-
ron radicalmente en tan sólo un par de años a partir de la derrota del Ter-
cer Reich. Aunque la renovación de la alianza militar entre Francia y el

45
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Reino Unido mediante el Tratado de Dunquerque (4 de marzo de 1947) se


dirigía todavía contra el peligro de una recuperación del poder militar ale-
mán, subyacía en el pacto la posibilidad, cada vez más amenazante, de un
enfrentamiento entre los aliados occidentales y la URSS.
En enero de 1948, el secretario del Foreign Office, Ernest Bevin, hizo
en la Cámara de los Comunes un llamamiento a Bélgica, Holanda y
Luxemburgo para que se unieran a la alianza franco-británica, que podría
en un futuro ampliarse «a otros miembros de la civilización europea», en
referencia bastante clara a la Alemania y la Italia derrotadas. El 10 de
marzo, los comunistas checoslovacos acabaron, mediante el «golpe de
Praga» con la única democracia parlamentaria existente en la Europa del
Este. Dos días después, los países del Benelux se incorporaron al Pacto de
Dunquerque a través del Tratado de Bruselas, que con el ambicioso título
de «Tratado de Colaboración Económica, Social y Cultural y de Legítima
Defensa Colectiva», iba dirigido a enfrentar el expansionismo soviético en
Europa.
El 17 de abril, Bevin y su colega francés, Bidault, dirigieron un mensaje
a Washington, en nombre de los firmantes del Tratado de Bruselas, solici-
tando ayuda militar. Y cuando, en junio, la URSS originó una de las crisis
más graves de la guerra fría con el bloqueo del Berlín occidental, un encla-
ve ocupado militarmente por norteamericanos, británicos y franceses, los
cinco socios decidieron ampliar su colaboración mediante una organiza-
ción político-militar más estable. En septiembre se formalizó la Organiza-
ción del Tratado de Bruselas (OTB). Su órgano supremo, el Consejo Con-
sultivo, estaba integrado por los cinco ministros de Asuntos Exteriores y
debía tomar sus resoluciones por unanimidad. Contaba también con una
Comisión Permanente, establecida en Londres, para la gestión política y
económica y un Alto Mando Militar, radicado en Fontainebleau (Francia).
La OTB carecía de un órgano judicial propio para la resolución de conflic-
tos, por lo que estos se remitirían al Tribunal Internacional de Justicia de
La Haya.
El Tratado de Bruselas, una alianza por cincuenta años que proclamaba
como fines de sus miembros la defensa de «los principios democráticos,
las libertades cívicas e individuales, las tradiciones constitucionales y el
respeto a la ley, que forman su patrimonio común», era un éxito político

46
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

para el europeísmo, pero no ocultaba la desastrosa situación militar de la


Europa del Oeste. Con Alemania, Austria e Italia sometidas al estatuto de
países vencidos —y ocupadas militarmente las dos primeras— y con el
Reino Unido, Bélgica, Holanda y, sobre todo, Francia obligados a realizar
un creciente esfuerzo militar en sus ámbitos coloniales, ante el surgimien-
to de movimientos de liberación, la prioridad en la recuperación económi-
ca dificultaba la realización de una política de rearme masivo. La generali-
zada creencia en una inminente Tercera Guerra Mundial, que enfrentaría
al bloque capitalista con el comunista, favorecía que los gobiernos de la
Europa occidental viesen en los Estados Unidos, entonces la única poten-
cia nuclear, el último garante de la seguridad de sus países ante un eventual
ataque de la URSS.
Los norteamericanos poseían puntos de vista similares, basados en la
necesidad de una estrategia atlántica que garantizara una defensa flexible
de la Europa occidental, que en caso de guerra mundial quedaría converti-
da en primera línea del frente. La tradicional política estadounidense de
alejamiento de los conflictos europeos, rota sólo en las guerras mundiales,
cambió radicalmente el 11 de junio de 1948, a la raíz de la crisis de Berlín.
Ese día, el Senado aprobó la Resolución 64, o Resolución Vandenberg, pre-
sentada por el senador republicano Arthur Vandenberg, que autorizaba al
Gobierno la negociación de alianzas militares de carácter regional en todo
el planeta, obviamente dirigidas contra la URSS, y la ayuda al rearme de
sus aliados. Para ello se creó el Programa de Asistencia Militar, que vino a
sustituir al Pan Marshall en el apoyo al rearme de la Europa del Oeste. En-
seguida, los países de la Organización del Tratado de Bruselas se dirigieron
a Washington solicitando fondos del Programa para emplearlos en la mo-
dernización de sus fuerzas armadas. En julio, en La Haya, la OTB acordó
suscribir una alianza directa con los Estados Unidos.
Las conversaciones condujeron al Tratado de Washington, de 4 de abril
de 1949, origen de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Integraban la Alianza Atlántica, en el momento de su creación, doce esta-
dos: los cinco de la OTB, más los Estados Unidos, Canadá, Italia, Portugal,
Noruega, Dinamarca e Islandia, a los que se unieron en 1952 Grecia y Tur-
quía y, en 1955, la República Federal Alemana (en 2009 la OTAN alcanzaría
los 28 miembros). Los fines de la Alianza quedaban claramente expuestos
en el Tratado fundacional:

47
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

«Los Miembros acuerdan que un ataque armado contra uno o varios de


ellos en Europa o Norteamérica será considerado un ataque contra todos
ellos. Por consiguiente convienen que, si tal ataque se produjera, cada uno
de ellos, en el ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colec-
tiva, reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asis-
tirá al Miembro o Miembros atacados, individualmente y en colaboración
con los otros Miembros. Tal acción cuando ello se juzgue necesario, inclui-
rá el uso de la fuerza armada para restaurar y mantener la seguridad del
área del Atlántico Norte».

La OTAN se dotó de una organización muy compleja, como requería


la coordinación y estandarización de tal número de ejércitos y el desplie-
gue estratégico y logístico en un amplio espacio terrestre, aéreo y maríti-
mo. Su sede central, el Comando Supremo de las Fuerzas Aliadas en Eu-
ropa (siglas en inglés, SHAPE) se situó en París, siempre bajo la jefatura
de un militar norteamericano, el primero de los cuales fue el general
Dwight D. Eisenhower. Aunque se trataba de una organización estricta-
mente militar, los gobiernos aliados buscaron dar una implicación políti-
ca a la Alianza, para lo que el Tratado de Washington creó el Consejo del
Atlántico Norte, conocido simplemente como Consejo Atlántico, con re-
presentantes de todos los gobiernos miembros. En abril de 1952 se esta-
bleció una Secretaría General, que recaería por períodos cuatrienales en
políticos europeos —quien la puso en marcha fue, sin embargo un mili-
tar, el británico Hasting Ismay— y en 1955 se inauguró una Asamblea
Parlamentaria, con la función de mantener la comunicación entre la Or-
ganización y los parlamentos nacionales.
La existencia de la OTAN dividió profundamente a la sociedad europea.
El antiatlantismo, no necesariamente vinculado a las simpatías prosoviéti-
cas, pero básicamente situado en organizaciones políticas y sociales de la
izquierda, así como en la derecha radical, arraigó entre quienes considera-
ban a la Alianza un «instrumento del imperialismo americano» que con-
vertía a sus socios europeos en una suerte de protectorados políticos y
económicos, progresivamente sometidos a una «americanización» de su
modelo sociocultural. El antiatlantismo militante adoptó múltiples mani-
festaciones, la más espectacular, quizás, las periódicas marchas y concen-
traciones de protesta en las cercanías de las bases militares norteamerica-
nas en Europa. Incluso en sectores de la derecha democrática el papel

48
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

hegemónico de los Estados Unidos en la Alianza fue contestado como un


serio obstáculo para las soberanías nacionales y la integración europea —
el caso paradigmático es el gaullismo francés, que veremos más adelante.
En cambio, los partidos agrupados en torno a las dos grandes ideologías
centristas del período, la socialdemocracia y la democracia cristiana, defen-
dieron una estrecha asociación entre la Europa occidental y los Estados
Unidos y favorecieron la creación de diversos grupos de presión, políticos,
económicos e intelectuales, para fortalecer la relación atlántica desde el
europeísmo. Tal es, notablemente, el caso del elitista Club Bilderberg, puesto
en marcha a iniciativa de Józef Retinger, el príncipe Bernardo de Holanda,
el primer ministro belga, Paul van Zeeland y el financiero americano David
Rockefeller. El Club tomó el nombre del hotel de Oosterbeek (Holanda),
donde se celebró la primera de sus reuniones anuales, en mayo de 1954.
Formado por 130 miembros, jefes de Estado, políticos, banqueros, empre-
sarios, militares, etc., se estructuró como un auténtico lobby, con sede en la
ciudad holandesa de Leyden, para favorecer la continuidad de la OTAN y el
reforzamiento de los vínculos entre Europa y los Estados Unidos.

6. LA DECLARACIÓN SCHUMAN

La pugna entre federalistas y funcionalistas, más sobre los ritmos que


sobre los objetivos, se decantó, en general, a favor de estos últimos cuando
las iniciativas europeístas pasaron del ámbito privado al institucional de
los estados. Gracias a ello, avanzó durante cuatro décadas la integración
funcional, basada en el especializado ámbito económico y técnico de las
tres Comunidades Europeas y sus «uniones» sectoriales —aduanera, mo-
netaria, energética, económica— pese a las periódicas crisis de la coopera-
ción intergubernamental. Ello permitió, a largo plazo, abrir una nueva
fase, parcialmente inspirada en los principios federalistas, tras la constitu-
ción de la Unión Europea por el Tratado de Maastricht, de 1992.
La primera etapa de la unificación europea debía ser, a juicio de la ma-
yoría de los responsables de la planificación económica en la Europa occi-
dental, una unión aduanera que garantizase la libertad de comercio y de
circulación de personas. Pero los planteamientos económicos globales
chocaban con suma frecuencia con intereses de la política interior de los

49
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

estados, que resultaban prioritarios. Ello quedó manifiesto cuando se in-


tentaron uniones de carácter regional. Tras el éxito del Benelux, el Gobier-
no francés animó al italiano a concluir una Unión Aduanera propia, la
Francital. En marzo de 1949, los dos ministros de Asuntos Exteriores, Ro-
bert Schuman y el conde Sforza, firmaron el Tratado correspondiente, que
debía estar plenamente vigente en 1955. Pero luego la Asamblea Nacional
francesa se negó a ratificarlo, en gran parte por la presión de los sindicatos
galos, que temían que la apertura de la frontera a la libre circulación de
trabajadores fomentara una inmigración masiva de italianos. En el otoño,
ambos gobiernos volvieron a intentarlo, esta vez con una Unión Aduanera
a cinco, que incluyese a los países del Benelux, la llamada Fritalux, o Fini-
bel por las siglas de sus miembros. Pero belgas y holandeses exigieron que
el área de librecambio incluyera también a la naciente República Federal
Alemana, en quien veían su principal socio comercial, y eso era algo que el
Parlamento francés no estaba, por el momento, dispuesto a admitir.
Por su parte, los británicos rechazaban integrarse en un mercado co-
mún europeo, temiendo que su política arancelaria resultara incompatible
con su propio circuito económico imperial, la Commonwealth. No obstan-
te, el Reino Unido, cuya economía se había recuperado muy rápidamente
de los efectos de la guerra, no podía renunciar a los mercados continenta-
les. Como alternativa a la unión aduanera, su propuesta era aún más fun-
cional: una mera coordinación de políticas comerciales entre estados. En-
tró eco en los países nórdicos y en enero de 1950, Suecia, Noruega y
Dinamarca se unieron al Reino Unido en Uniscan (United Kingdom-Scan-
dinavia). Pero no existió la necesaria sintonía, dada la enorme disparidad
entre la economía británica y las escandinavas, y en 1954 el Gobierno so-
cialdemócrata danés, con un sistema proteccionista para su agricultura,
rechazo la política común en materia agrícola, lo que acarreó el colapso de
la organización. Para entonces, los estados escandinavos habían creado el
Consejo Nórdico (febrero de 1953), una organización regional más modes-
ta en sus planteamientos, pero que tuvo cierto éxito al establecer una unión
de pagos, la libre circulación de trabajadores, un convenio de seguridad
social y la supresión de barreras aduaneras interiores.
Pese al fracaso del Fritalux, la idea de una cooperación económica entre
los países de la Europa occidental basada en la unión aduanera y en la com-
plementariedad de las áreas de producción industrial y energética siguió

50
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

despertando notables entusiasmos, sobre todo en Francia. Entre sus más


decididos partidarios se encontraba Jean Monnet, quien se encargaba de
aplicar los recursos del Plan Marshall a la recuperación de la economía
francesa en su condición de comisario general del Plan de Modernización y
Equipamiento, que ponía el acento en la potenciación de la industria pesa-
da. Aunque federalista convencido, Monnet era lo suficientemente pragmá-
tico para admitir que la vía funcionalista, con un marcado carácter tecno-
crático, era la más práctica, a corto plazo, para forjar lazos de solidaridad
entre los gobiernos europeos sin necesidad de una continua apelación emo-
tiva a la movilización europeísta de sus pueblos. Gobiernos que, como ha-
bía puesto de manifiesto el fracaso del proyecto federalista del Consejo de
Europa, poseían la llave de los procesos de integración continental.
Fiel a su vieja idea de priorizar la cooperación con el Reino Unido,
Monnet intentó, a lo largo de 1949, negociar con su homónimo británico,
Edwin Noel Plowden, una planificación conjunta de la recuperación in-
dustrial para la Europa occidental. Pero, una vez más, las reticencias de la
Administración británica a implicarse en el proceso de integración conti-
nental condujeron a un callejón sin salida. Por lo tanto, Monnet se decantó
por la otra opción, la que convertía a la Alemania Federal en el partenaire
ideal de Francia en el impulso industrial. Pero antes, había que superar la
herencia traumática de la Segunda Guerra Mundial.
En torno al valle del Rin existía un extenso espacio, compartido por
cinco estados, en el que áreas intensamente industrializadas estaban
próximas a ricas cuencas carboníferas y a zonas con minería del hierro: la
Bélgica meridional, la Renania, el Palatinado y el Sarre alemanes, la Lore-
na francesa... Este espacio, que algunos denominaban Lotaringia en re-
cuerdo de una entidad feudal que existió allí en la Edad Media, había
visto condicionado su desarrollo por la existencia de fronteras estatales y
economías nacionales proteccionistas, que dificultaban la complementa-
riedad transfronteriza de los yacimientos de carbón y mineral de hierro
con las zonas de concentración fabril. Tras la Segunda Guerra Mundial, la
producción de carbón y de acero, entonces la clave del progreso indus-
trial, se convirtió en un problema político de envergadura, ya que afectaba
al estatuto de dos regiones alemanas ocupadas por los Aliados: el valle del
Ruhr, una zona de gran concentración de la industria siderúrgica, y el
Sarre, muy rico en carbón.

51
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Desde el final de la guerra mundial, la ONU encomendó la administra-


ción del territorio del Sarre a París, donde algunos círculos políticos y eco-
nómicos defendían su plena incorporación a Francia. A partir de 1947, el
Sarre dispuso de su propia Constitución y un año después se creó un siste-
ma monetario, basado en el franco francés. Pero la reivindicación de la
región como territorio nacional por la recién creada República Federal
Alemana (RFA) se iba a convertir en un problema político de cierta impor-
tancia y en una amenaza implícita para unos proyectos europeístas que
requerían de la entente franco-germana.
Algo parecido sucedía con el Ruhr. Tras la guerra, británicos y norte-
americanos habían ocupado la región. Cuando se creó la RFA, Francia y el
Benelux presionaron para que no se entregara el control de la industria
pesada de la zona al Gobierno de Bonn y lo mantuvieron en manos de la
Autoridad Internacional del Ruhr, establecida en marzo de 1948 mediante
el Acuerdo de Londres.
Era fácil comprender que las soluciones aportadas por los Aliados ven-
cedores, tanto en el Sarre como en el Ruhr, no podían ser sino provisiona-
les. Pero la entrega de ambas regiones a la soberanía plena de RFA, como
defendían los americanos, sembraba mucha desconfianza en quienes, tan
sólo cuatro años después de la caída del Tercer Reich, albergaban temores
sobre el futuro papel de la renacida Alemania. En este contexto, la precoz
experiencia del Benelux, basada en la cooperación económica internacio-
nal, la unión aduanera y el uso complementario y supranacional de los
recursos del carbón y del acero, ofrecía una salida combinada al estatus
económico de ambas regiones que algunos círculos europeístas comenza-
ron a defender. Esta fórmula, que respetaría formalmente la soberanía ger-
mana sobre el territorio, fue reiteradamente apoyada por los políticos ale-
manes a partir de la primavera de 1949. También halló eco en Washington,
donde el secretario de Estado, Dean Acheson, era un firme partidario de
que la RFA se incorporase con normalidad al concierto europeo a través de
la OTAN y de la cooperación económica con Francia.
En 1950, Jean Monnet decidió profundizar en esta vía funcional, que
beneficiaría al propio crecimiento industrial francés. A la cabeza de un
equipo de jóvenes economistas, comenzó a defender la cooperación indus-
trial europea con la formación de un pool de empresas del carbón y del

52
EL ARRANQUE DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

acero, sostenido y controlado por los estados. Monnet concedía especial


importancia a la cuestión del Rhur, ya que consideraba que el modelo de
administración supranacional de sus acerías podía trasladarse a las del
conjunto de países que vertebraban el eje renano, sin merma de sus sobe-
ranías nacionales. En abril expuso su idea al jefe del Gobierno galo, George
Bidault, quien delegó el tema en el ministro de Asuntos Exteriores, Robert
Schuman. Ciudadano francés, nacido en Luxemburgo y con el alemán
como lengua materna, el democristiano Schuman era un político especial-
mente capacitado para desarrollar el proyecto europeísta de Monnet, a
quien animó a ponerlo por escrito. Este formó para ello equipo con su se-
gundo en la Comisaría, Étienne Hirsch, el economista Pierre Uri, Paul
Reuter, asesor legal del Ministerio de Asuntos Exteriores, y Bernard Cla-
pier, jefe del Gabinete del ministro.
El 1 de mayo de 1950, Monnet envió el memorándum a Schuman
quien, a su vez, redactó una declaración más breve y solemne. En ella
ofrecía a la opinión pública de los países de la Europa occidental el primer
proyecto oficial de integración continental, construido a partir de una en-
tente franco-alemana y con el carbón y el acero como ejes unificadores.
Tras el visto bueno del Consejo de Ministros francés, se comunicó el pro-
yecto al canciller de la RFA, el democristiano Konrad Adenauer, quien se
mostró de acuerdo, al igual que lo hizo Acheson, informado por el político
alemán.
La Declaración Schuman, que se presentó el 9 de mayo —posteriormen-
te declarado Día de Europa— comenzaba con una manifiesta adhesión a la
línea funcionalista de integración gradual por objetivos: «Europa no se
hará de una vez ni en una obra de conjunto. Se hará por medio de realiza-
ciones concretas, que creen una solidaridad de hecho». Descartada ya la
adhesión inicial de los británicos, el proceso de integración se basaría en
una entente franco-alemana Para ello era necesario poner fin a la «rivali-
dad secular» entre ambos pueblos, que había conducido a frecuentes gue-
rras. Y para abrir una nueva etapa de colaboración entre Francia y la Re-
pública Federal Alemana, Schuman proponía «que se someta el conjunto
de la producción franco-alemana de carbón y de acero a una Alta Autori-
dad común, en una organización abierta a los demás países de Europa». A
partir del carbón y del acero se iniciaría, pues, «la creación de bases comu-
nes de desarrollo económico, primera etapa de la federación europea».

53
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

La Alta Autoridad sería establecida mediante un Tratado negociado y


firmado por los estados miembros. La constituirían «personalidades inde-
pendientes, designadas en forma paritaria por los gobiernos, quienes elegi-
rán de común acuerdo un Presidente». Las misiones del organismo supra-
nacional, «cuyas decisiones obligarán a Francia, Alemania y los países que
se adhieran», serían:
«garantizar, en el plazo más breve posible, la modernización de la produc-
ción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del
carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como
en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia
los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los
trabajadores de esas industrias».

La formación de oligopolios privados se evitaría poniendo la regulación


del pool industrial en manos de los estados.
Los gobiernos alemán y francés asumieron el proyecto Monnet-Schu-
man e invitaron a integrarse en él a sus socios de la OECE. Aceptaron Italia
y los tres países del Benelux mientras que el Gobierno británico, al que
París y Bonn habían marginado en su iniciativa, permanecía retraído. Tras
casi un año de trabajo de una comisión de expertos, el 18 de abril de 1951
se firmó en París el Tratado fundacional de la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA). La Pequeña Europa, la Europa de los Seis aca-
baba de nacer.

54
TEMA 3
LA EUROPA DE LOS SEIS

1. LA CECA

El Tratado de París entró en vigor el 25 de julio de 1952. El ámbito de


actuación de la CECA afectaba a la producción y comercialización de
carbón, coque, hierro en lingotes, limaduras de hierro y productos side-
rúrgicos. Mediante su actividad, preveía el Tratado, se lograría el desar-
me arancelario total en el sector, una competitividad real que contribui-
ría a la bajada de precios, la reconversión o modernización de las
industrias obsoletas y políticas sociales para beneficiar a mineros y tra-
bajadores metalúrgicos.
Monnet había ideado la CECA como un primer paso, muy limitado,
hacia la consecución de una Federación política constituida por los esta-
dos europeos. Diseñó una única institución para la Comunidad, la Alta
Autoridad. Esta debería posibilitar la creación de un pool europeo de las
industrias del carbón y del acero, públicas y privadas, apoyado en un área
de librecambio, y luego regular y vigilar su funcionamiento en nombre de
los estados miembros. Pero en las conversaciones para establecer el acuer-
do, los seis gobiernos se mostraron partidarios de incrementar el alcance
de su asociación, creando una unión aduanera y dotando a la CECA de una
estructura supranacional compleja, que serviría de modelo a otras Comu-
nidades Europeas.
Una cuestión que se planteó enseguida fue la posible vinculación de la
Comunidad al recién creado Consejo de Europa, cuyos dictámenes podían
influir mucho sobre los gobiernos y las opiniones públicas, pero que no
poseía capacidad legislativa y de decisión política. Monnet dejó claro, en
un memorándum de agosto de 1950, el peligro de una CECA sometida a la
supervisión de un Consejo de Europa inoperante, la mayoría de cuyos
miembros «estaría a favor de tomar parte en un debate, pero sin que pudie-
ran expresar mediante el voto la responsabilidad inherente a la función

55
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

parlamentaria». A la Comunidad se la dotó, por lo tanto, de cuatro institu-


ciones propias:
— La Alta Autoridad, radicada en Luxemburgo y cuyo primer presiden-
te fue Monnet. La integraban nueve técnicos designados por los es-
tados miembros, de los que no más de dos podían pertenecer al mis-
mo país. Organismo ejecutivo de carácter supranacional, actuaba en
teórica independencia de los estados, a los que podía imponer su
criterio mediante tres tipos de actuaciones: las decisiones, con fuer-
za legal, las recomendaciones, que debían ser tenidas en cuenta, y
las observaciones, que buscaban corregir disfunciones en las políti-
cas nacionales. El organismo comunitario disponía de amplios po-
deres en orden a la persecución de los cárteles, la fijación y vigilan-
cia de precios y de cuotas de producción y la imposición de sanciones
a los estados y las empresas que vulnerasen la normativa comunita-
ria. Para su financiación se creó una modesta tasa empresarial va-
riable (la deducción, o prélèvement) sobre la producción de carbón y
acero, que fue el primer impuesto europeo.
— La Asamblea Parlamentaria, establecida en Estrasburgo para recal-
car su identificación con el Consejo de Europa, estaba integrada por
78 representantes de los parlamentos nacionales, con un sistema de
cuotas por tramos de población que luego sería común en las insti-
tuciones parlamentarias paneuropeas: Alemania, Francia e Italia te-
nían 18 escaños cada una, diez Bélgica y Holanda, y cuatro Luxem-
burgo. Sus funciones eran de control de la actuación de las restantes
instituciones de la CECA y en especial de la Alta Autoridad, que so-
metía a la aprobación de la Asamblea su gestión anual.
— El Consejo de Ministros lo constituían representantes gubernamen-
tales de los seis estados miembros, que debían alcanzar la unanimi-
dad para adoptar los acuerdos especialmente relevantes. Servía de
nexo político entre los gobiernos y la Alta Autoridad, cuyas actuacio-
nes precisaban de su refrendo. Con ello, el Consejo de Ministros se
convertía en una garantía de que no habría cesiones de soberanía a
la CECA no deseadas por los ejecutivos nacionales.
— Y el Tribunal de Justicia, integrado por siete jueces designados en
períodos de seis años por los estados miembros, resolvía en instan-

56
LA EUROPA DE LOS SEIS

cia única los conflictos en el seno de la Comunidad conforme a la


interpretación del Tratado.
Los objetivos funcionales de la CECA quedaban muy lejos de alcanzar
las metas de integración deseadas por los federalistas. Incluso las previsio-
nes de Monnet y Schuman resultaban, en lo tocante a la supranacionali-
dad, muy rebajadas por la acción de los gobiernos asociados, ya que su
representación en la Comunidad, que era el Consejo de Ministros, poseía
en la práctica capacidad de veto sobre las decisiones de la Alta Autoridad,
lo que hacía muy difíciles los avances en la cesión de soberanía de los esta-
dos al ente comunitario.
No obstante, la CECA conoció cierto éxito al regular el mercado del
carbón y del acero en la Pequeña Europa e impulsar su crecimiento espec-
tacular. Entre 1954 y 1962, la producción de acero pasó de 42 a 73 millones
de toneladas anuales y el comercio intercomunitario se cuadruplicó. Con
la integración sectorial que aportaba la Comunidad, dejaron de tener justi-
ficación los obstáculos políticos para que la Alemania federal asumiera el
pleno control económico del Ruhr e incorporase el Sarre a su soberanía, lo
que tuvo lugar en 1951 y 1957, respectivamente.
Entre febrero de 1953 y agosto de 1954 se efectuó el desarme arancela-
rio previsto y la Alta Autoridad desplegó una amplia actividad reguladora
en el sector y fue dotada de un fondo especial de compensación para finan-
ciar la reconversión industrial. A finales de los años cincuenta, la CECA se
preocupó también de solicitar a los gobiernos que impulsaran una reduc-
ción de la producción carbonífera, ya que el creciente uso del petróleo, del
gas y, en un futuro, de la energía nuclear para fines domésticos, industria-
les y de transporte, favorecería la acumulación de stocks y los bajos precios
en la minería del carbón. De hecho, el porcentaje de su consumo en la Co-
munidad, sobre el total de la energía, cayó desde el 74 por ciento en 1950
hasta el 31,3 en 1967, mientras que el petróleo pasó del 10 al 51,7 en el
mismo período.

2. LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA

El prometedor arranque de la CECA coincidió con el fracaso de algunas


otras iniciativas de integración en la Europa del Oeste, que ponían de relie-

57
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ve las dificultades inherentes al proceso de unificación continental. El más


significativo de estos fracasos fue la Comunidad Europea de Defensa, la
CED. Consideraciones militares al margen, puso de relieve la existencia de
grandes sectores del electorado y la clase política del Continente que recha-
zaban la propuesta federalista para la construcción política europea y la
pérdida de soberanía nacional que ello implicaba.
El estallido de la guerra de Corea, en junio de 1950, llevó a su paroxis-
mo el miedo a una confrontación global entre el Este y el Oeste. En Was-
hington se creía que el centro neurálgico de esa posible tercera guerra
mundial sería Europa, no el Extremo Oriente. Para la Administración Tru-
man era fundamental reforzar el ámbito estratégico de la OTAN, facilitan-
do el ingreso de la República Federal alemana, establecida el año anterior,
y dotándola de un potente ejército. También eran de ese parecer de los bri-
tánicos. A propuesta de Winston Churchill, en agosto de 1950, la Asamblea
Consultiva del Consejo de Europa aprobó una resolución instando a los
estados miembros la creación inmediata de un ejército europeo nutrido
con contingentes nacionales, incluido el alemán, bajo un mando militar
conjunto y que actuaría en el seno de la OTAN.
En Francia, que había sostenido tres guerras contra Alemania en me-
nos de un siglo, este asunto causaba honda preocupación. Buena parte de
su opinión pública contemplaba el caso, además, como una clara demos-
tración del papel imperial de los Estados Unidos con respecto a sus aliados
europeos. Pero como, por otra parte, la defensa de Europa occidental fren-
te a la URSS era imposible sin la ayuda de la superpotencia americana, el
Ejecutivo francés, que sostenía una costosa guerra contra un movimiento
de liberación prosoviético en Indochina, no estaba en condiciones de opo-
nerse a la admisión de la RFA en el club atlántico. Parecía posible, sin em-
bargo, reducir la capacidad del Ejército germano-occidental para ejecutar
políticas independientes subordinándolo a un centro de decisiones supra-
nacional, unas Fuerzas Armadas de Europa.
En septiembre de 1950, gracias en buena medida a una gestión del se-
cretario de Estado norteamericano, Acheson, cerca de sus colegas francés
y británico, el Consejo Atlántico aprobó el rearme alemán y abrió las puer-
tas a una futura adhesión de la RFA a la OTAN. En Francia gobernaba la IV
República una inestable coalición de fuerzas centristas, encabezada por el

58
LA EUROPA DE LOS SEIS

europeísta Movimiento Republicano Popular. Sus dirigentes, que habían


entrado decididamente en la senda de la reconciliación franco-alemana
con la Declaración Schuman, se mostraron dispuestos a patrocinar la crea-
ción de un ejército europeo en el que, junto a las de los cinco estados sig-
natarios del Tratado de Bruselas, se pudieran integrar las Fuerzas Armadas
italianas y germano-occidentales.
A partir de una iniciativa de Jean Monnet, el primer ministro galo, René
Pleven, lanzó la idea de una Comunidad Europea de Defensa (CED). Pleven
proponía que la CED pudiera asumir la defensa territorial de la Europa
occidental en caso de conflicto con el bloque soviético, incorporando así a
la RFA a una organización de seguridad específicamente europea. Ello im-
plicaría, inevitablemente, unas líneas generales de política exterior comu-
nes a todos los estados miembros, que Monnet concibió desarrolladas a
través de una Comunidad Política Europea (CPE). De esa forma, el federa-
lista Monnet esperaba que, mediante iniciativas funcionalistas, se crearían
simultáneamente las tres bases de los futuros Estados Unidos de Europa:
la económica (CECA), la militar (CED) y la política (CPE).
El Plan Pleven, presentado el 23 de octubre de 1950, proponía crear el
Ejército europeo «sujeto a las instituciones políticas de una Europa unida»
y colocado «bajo la responsabilidad de un ministro europeo de la Defensa,
asistido por un Consejo de Ministros, bajo control de una Asamblea Euro-
pea y con un presupuesto militar común».
Obtenida en diciembre la aquiescencia del Consejo Atlántico, las con-
versaciones sobre la CED, calurosamente apoyadas por Washington, se
iniciaron en febrero de 1951 y se prolongaron más de un año, en medio
de serias complicaciones. En primer lugar, el Ejecutivo francés tuvo que
romper la resistencia de su Asamblea Nacional, mayoritariamente opues-
ta al renacimiento de Alemania como potencia militar. Lo logró por 14
votos, asumiendo la garantía de que el Ejército de la RFA estaría integra-
do por pequeños contingentes subordinados al Alto Mando europeo. A
partir de ahí, Francia logró el consenso de Bélgica, Holanda, Luxembur-
go, Italia y la RFA, es decir, de la naciente Europa de los Seis, para crear
la Comunidad de Defensa, cuyos miembros seguirían perteneciendo a la
OTAN. Pero el Reino Unido, el más firme aliado militar de París hasta
entonces, se negó a integrase en la CED, prefiriendo mantener su política

59
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

de seguridad estrechamente vinculada a Washington en el seno de la


Alianza Atlántica.
El Tratado constitutivo de la CED se firmó en París, el 27 de mayo de
1952. Los miembros de la Comunidad no se planteaban objetivos muy am-
biciosos a corto plazo. Aunque, en teoría, todas las Fuerzas Armadas de los
países miembros estarían encuadradas en el esquema estratégico de la Co-
munidad, esta mantendría operativa sólo una fuerza de intervención rápi-
da —la «fuerza de choque»— de unos 50.000 hombres, bajo el mando del
Comandante Supremo de la OTAN en Europa (el SACEUR), que era un
militar norteamericano. La CED se dotaba con un aparato institucional
vinculado al modelo Monnet-Schuman de Comunidades europeas, que se
iba a emplear también en la CECA: una Comisión, órgano ejecutivo de
nueve comisarios encargado de la administración interna y de la logística
del Ejército europeo; el Consejo de Ministros, con los responsables de De-
fensa de los estados miembros; la Asamblea parlamentaria, que sería la
misma de la CECA, con tres escaños más para Francia, Italia y la RFA; y el
Tribunal de Justicia, también compartido con la CECA. Había desapareci-
do el ministro de Defensa europeo previsto en el Plan Pleven
Pero la CED, creada sobre el papel, no llegó más allá. La ausencia bri-
tánica limitaba mucho sus posibilidades de ser un instrumento eficaz, po-
lítica y militarmente. En Francia, donde florecía el antiamericanismo po-
pular, la derecha gaullista —la Alianza del Pueblo Francés, entonces en la
oposición— se negó a ratificar el Tratado e hizo causa común con el Parti-
do Comunista para anularlo. De Gaulle puso el dedo en la llaga al pregun-
tar: «¿Cómo se puede crear un Ejército europeo si esta Europa no existe?».
Tras muchos meses de negociaciones entre los partidos, y con la Comu-
nidad de Defensa ya aceptada por los parlamentos del Benelux y de la RFA,
el jefe del Gobierno, Pierre Mendès-France, al frente de una coalición de
centro-derecha que ahora incluía a los gaullistas, propuso modificaciones
en el Tratado de París. Como que se redujera su vigencia de cincuenta a
veinte años, se introdujese el derecho de veto en el Consejo —lo que fue
rechazado por los demás socios— que el contingente francés en el Ejército
europeo tuviese mayor autonomía y que se diese carpetazo a la Comunidad
Política Europea, prevista en el Tratado de la CED y que comunistas y gau-
llistas rechazaban de plano. Pero, incluso así, el 30 de agosto de 1954 la

60
LA EUROPA DE LOS SEIS

Asamblea Nacional francesa rechazó la propuesta de ratificación del Trata-


do por 319 votos contra 264. El Gobierno, consciente de que le iba la vida
en ello, postergó indefinidamente un nuevo intento de convalidación par-
lamentaria, con lo que la Comunidad de Defensa, que había sido iniciativa
francesa, quedó condenada por la negativa francesa.

3. LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA

Directamente relacionado con el fracaso de la CED —de hecho, fue una


de las causas de ese fracaso—estuvo el de la Comunidad Política Europea
(CPE). Monnet y Schuman planteaban, más allá de la iniciativa económica
de la CECA, una opción federalista a largo plazo, que requería de la actua-
ción de una organización supranacional de carácter político, con la capaci-
dad ejecutiva y legislativa que los gobiernos habían escamoteado al Consejo
de Europa. En marzo de 1952, este aprobó una resolución para vincular las
actuaciones de esta Comunidad Política Europea (CPE) a las militares de la
CED y a las económicas de la CECA, mediante una autoridad supranacional
común, lo que, de haberse llevado a cabo, hubiese constituido un antece-
dente de la actual Unión Europea. Y el Tratado fundacional de la Comuni-
dad del Carbón y del Acero iba aún más allá, a propuesta del italiano Alcide
de Gasperi, al abrir la puerta a la futura integración de los sistemas políti-
cos de los Seis bajo «una estructura federal o confederal».
Como la CED no era todavía operativa, en septiembre de 1952, y a soli-
citud de Monnet, el Consejo de Ministros de la CECA encomendó a la
Asamblea parlamentaria un proyecto de Comunidad Política Europea que
estableciera reglas comunes de funcionamiento del sistema democrático y
de la defensa de los derechos humanos para los países miembros. La Asam-
blea designó para ello una Comisión, presidida por el democristiano ale-
mán Heinrich von Brentano, que concluyó sus trabajos en marzo de 1953.
El proyecto de Estatuto de la CPE, aprobado por la Asamblea el día 10
(Acuerdo de Estrasburgo), preconizaba en sus 117 artículos una Federa-
ción europea con un Parlamento bicameral, integrado por una Cámara de
los Pueblos de 268 diputados, elegidos directamente por los ciudadanos
mediante cuotas de representación nacional que primaban a los pequeños
estados, y un Senado formado por 87 miembros de los parlamentos nacio-

61
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nales, también mediante cuotas conforme a la población de la Pequeña


Europa. La Federación contaría con un Ejecutivo también bicéfalo: el Con-
sejo de Ministros, con representantes de los gobiernos y el Consejo Ejecu-
tivo Europeo, el órgano propio de la Comunidad, cuyo presidente sería
elegido por el Senado. Tendría también un Tribunal de Justicia y un Comi-
té Económico y Social.
En la primavera de 1954, los parlamentos de Alemania y del Benelux
ratificaron el Estatuto de la Comunidad Política y se esperaba que los de
Francia e Italia lo hicieran pronto. Pero entonces sobrevino la crisis de la
CED y quedó manifiesta la oposición mayoritaria de la Asamblea Nacional
francesa a un proyecto de unión política tras el que De Gaulle veía «una
mezcolanza apátrida». Y así, en agosto de 1954, se extinguió la CPE, el
primer intento de crear una Europa federal.

4. DE MESINA A ROMA

A mediados de la década de los cincuenta, pues, el proceso de integra-


ción continental parecía encontrarse en un callejón sin salida. En la Euro-
pa del Oeste, donde las lentas tesis funcionalistas se imponían rotunda-
mente sobre las federalistas, sólo se había consolidado una organización
sectorial, la CECA que, tras el fracaso de la Comunidad Política, no poseía
capacidad para avanzar por sí sola en el proceso unificador. En la Europa
del Este, el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), creado en 1949,
era un organismo poco eficaz, tanto como mecanismo económico como
motor de integración política de las democracias populares. Y las dos
alianzas militares del continente, la OTAN y el Pacto de Varsovia, depen-
dían demasiado de las superpotencias impulsoras como para que sus
miembros pudiesen coordinar políticas de defensa autónomas que, en
cualquier caso, se dirigirían contra otros estados europeos.
A comienzos de 1955, Jean Monnet dejó la presidencia de la Alta Auto-
ridad de la CECA, en protesta por el fracaso de la CED. Reafirmó entonces
sus convicciones federalistas:
«Nuestros países se han convertido en pequeños para el mundo actual.
Hay que disponer de medios técnicos modernos, a la medida de los de la
América y la Rusia de hoy y de la China y la India de mañana. La unidad de

62
LA EUROPA DE LOS SEIS

los pueblos europeos reunidos en los Estados Unidos de Europa será el


medio de elevar el nivel de vida y mantener la paz».

En octubre creó el Comité de Acción para los Estados Unidos de Europa,


una «organización supranacional privada» integrada por un centenar de
políticos, empresarios y sindicalistas y concebida como un lobby para im-
pulsar el avance hacia la federación continental. Sin embargo, el pragma-
tismo de Monnet le hacía seguir porfiando por iniciativas funcionalistas a
corto plazo. Con la colaboración de políticos como Pierre-Henry Teigten y
técnicos como el ingeniero Louis Armand, pionero europeo de la energía
atómica, Monnet planificó una Comunidad Europea de la Energía Nuclear,
para completar la integración y modernización del sector energético más
allá del carbón y evitar la excesiva dependencia de un petróleo que no pro-
ducían los países de la CECA.
Paralelamente a este Plan Monnet de la energía atómica, en Holanda se
estaban promoviendo serios intentos de avanzar en la integración econó-
mica europea. El desarrollo de la CECA había revelado serios problemas
estructurales en la coordinación económica de los seis gobiernos, que
aconsejaban mayor supranacionalidad en asuntos comerciales, moneta-
rios, fiscales, legales, etc. En abril de 1955, los tres ministros de Exteriores
del Beneux, el holandés Johan Willen Beyen, el belga Paul-Henri Spaak y
el luxemburgués Joseph Beck, acordaron el llamado Plan Beyen. Se centra-
ba en la creación de un Mercado Común Europeo que, mediante la supre-
sión de los aranceles interiores y el establecimiento de una tarifa exterior
única, posibilitara las pautas para una futura unificación comercial, finan-
ciera y monetaria. El Plan contemplaba la supresión gradual de los dere-
chos de aduana y de la política de cuotas comerciales en el seno de la Co-
munidad, el establecimiento de un arancel aduanero común frente a
terceros países, y creación por los gobiernos de un Fondo Europeo para
suavizar los efectos negativos en las economías nacionales de la liberaliza-
ción de intercambios y de la supresión de barreras aduaneras. Los tres
ministros confiaban en que la unión aduanera fuera el fundamento más
sólido para avanzar hacia la unión económica y relanzar, a más largo pla-
zo, el proyecto de unión política que había fracasado con la CPE.
No era una empresa sencilla. Dada la diferencia de intereses nacionales
entre los Seis y la renuencia de sus sistemas políticos a ceder soberanía a

63
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

entes supranacionales, entre 1951 y 1954 habían fracasado varios proyec-


tos sectoriales destinados a acompañar a la CECA en el impulso a la inte-
gración económica y social. Tales habrían sido el Mercado Común Agríco-
la (el pool verde), la Comunidad Europea de la Salud (el pool blanco) o la
Autoridad Europea de los Transportes. Tuvo éxito, en cambio, la Unión
Europea de Radiodifusión (UER), creada en 1950 por los Seis y que desde
1954 contó con una sección audiovisual, Eurovisión, para la conexión con-
junta de las televisiones nacionales, que pronto superó el ámbito comuni-
tario para alcanzar, progresivamente, una dimensión continental. A partir
de 1956, Eurovisión organizó anualmente un Festival de la Canción, que
pronto figuró en el imaginario popular como uno de los elementos más
visibles de la integración solidaria de las sociedades europeas. Pero al mis-
mo tiempo, en una contradicción muy reveladora, el Festival se convirtió
en un emotivo ritual identitario de las patrias, vinculado a la exaltación de
la nación-estado.
Durante la primavera de 1955, el Plan Beyen y el Plan Monnet fueron
conciliados en torno a la existencia de tres Comunidades Europeas de carác-
ter económico, independientes pero relacionadas estrechamente. La ya exis-
tente CECA y otras dos a crear. Una, muy específica, para el desarrollo del
uso pacífico de la energía nuclear como alternativa al carbón y al petróleo. Y
otra general para la integración económica, a la que se asignaban diversas
tareas: unificación progresiva del sistema aduanero, coordinación de las po-
líticas monetarias y fiscales, creación de un fondo para desarrollar a las re-
giones más pobres, reglamentación laboral y libre circulación interior de
mano de obra, etc. El 9 de mayo, Monnet, remitió el proyecto conjunto, el
llamado Memorándum del Benelux, a la Asamblea de la CECA. El organismo
parlamentario adoptó una resolución favorable el día 14, en el sentido de
«elaborar los proyectos de tratados necesarios para la puesta en marcha de
sucesivas etapas de la integración europea, de la que la CECA ha sido precur-
sora». La resolución fue enviada al Consejo de Ministros de esa Comunidad.
Este se reunió en la ciudad siciliana de Mesina, el 1 de junio de 1955,
aunque las sesiones de trabajo, que abarcaron tres días, tuvieron lugar en
el monasterio de Santo Domingo, en la cercana Taormina. Estuvieron pre-
sentes Bech, que presidía, Spaak y Beyen, más el francés Antoine Pinay, el
alemán Walter Hallstein y el italiano Gaetano Martino. Londres envió un
observador, pero sin ánimo manifiesto de intervenir en la puesta en mar-

64
LA EUROPA DE LOS SEIS

cha de las Comunidades. El motivo oficial de la cumbre era sustituir a


Monnet al frente de la Alta Autoridad de la CECA, puesto para el que se
eligió a René Mayer. Pero los ministros debatieron fundamentalmente so-
bre las otras Comunidades propuestas. Los objetivos que se establecieron
incluían la armonización de las políticas de sus miembros en los terrenos
financiero, económico y social; la coordinación monetaria; la supresión
progresiva de los obstáculos a la libre circulación interna de personas, ca-
pitales, bienes y servicios; la garantía de la libre competencia, anulando las
salvaguardas del interés nacional; la diversificación del consumo energéti-
co; o la creación de un Fondo de compensación para el desarrollo de las
regiones desfavorecidas.
Para desarrollar los acuerdos de Mesina y crear el Mercado Común y la
Euratom, se nombró un Comité Intergubernamental (CIG), con sede en
Bruselas, formado por los embajadores ante la CECA y presidido por Spa-
ak, cuyo entusiasmo europeísta le otorgó el sobrenombre de «Mr. Europa».
Por delegación, un Comité de Expertos de la CECA, o Comité Spaak, trabajó
en cuatro comisiones —Mercado Común, Energía Clásica, Energía Nu-
clear y Transporte y Obras Públicas— los aspectos técnicos del proyecto de
creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Euratom.
Tras la presentación a los gobiernos de un documento preliminar en la
Conferencia de Noordwijk (octubre de 1955), el Comité de Expertos redac-
tó el Informe Spaak. Siguiendo las experiencias del Benelux y de la CECA,
el Informe señalaba, como objetivo fundamental de la primera etapa de la
CEE, la unión aduanera con una tarifa exterior común que facilitara el
control de cambios y la estabilidad del mercado interior. Ello facilitaría el
establecimiento de un Mercado Común que se alcanzaría en tres fases:
a) la unión aduanera, con la supresión de aranceles y cuotas de comercio;
b) la unión económica, con una política agraria y de transportes común y
la armonización de las legislaciones nacionales y c) el mercado único, con
el establecimiento de cuatro libertades de movimientos: de mercancías, de
personas, de servicios y de capitales. El Informe apostaba por consolidar la
Pequeña Europa de los Seis, sin prematuras ampliaciones del ámbito terri-
torial comunitario: «El Mercado Común sólo puede ser regional, estableci-
do por estados que se sientan cercanos entre sí y que realicen en sus legis-
laciones los ajustes precisos para hacer prevalecer en sus políticas la
solidaridad necesaria».

65
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Por su parte, Monnet había convocado una Conferencia en París, en


enero de 1956, en la que presentó a un selecto grupo de dirigentes de los
Seis el proyecto de Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom).
Monnet se inspiraba en la propuesta civilista de «átomos para la paz», lan-
zada por el presidente norteamericano Dwight D. Eisenhower en diciem-
bre de 1953. Pero su intento de limitar el ámbito de lo nuclear en Europa a
los usos pacíficos fue rechazado por los gobiernos, que no querían renun-
ciar a la posibilidad de desarrollar armamento atómico.
El Informe Spaak fue remitido a la Asamblea de la CECA y a su Conse-
jo de Ministros, que se reunió en Venecia el 29 y el 30 de mayo de 1956, y
luego en Bruselas, los días 26 y 27 de junio. En la ciudad italiana fue apro-
bado el informe. Y en la capital belga los ministros acordaron la doble vía
para el desarrollo de las Comunidades: la sectorial, que se ceñiría a los
ámbitos especializados de la CECA y de la Euratom, y la general de unifi-
cación económica y social, que se encomendaba a la Comunidad Económi-
ca Europea. En febrero de 1957, una Conferencia de jefes de Gobierno de
los Seis, reunida en París, dio el visto bueno a la creación de las dos nuevas
Comunidades y el Comité Spaak recibió el encargo de redactar sus Trata-
dos conforme a los acuerdos intergubernamentales alcanzados en las re-
uniones de Bruselas y de París.
Cumplidos todos los trámites, los textos constitutivos de las dos Comu-
nidades y el Acta Final se firmaron en Roma el 25 de marzo de 1957. En el
Capitolio romano, con la representación de sus jefes de Estado, firmaron
por Bélgica el ministro Paul-Henri Spaak y el diplomático Jean Charles
Snoy, jefe de la delegación de su país ante las Comunidades; por la Repú-
blica Federal Alemana, el canciller Konrad Adenauer y el ministro de Exte-
riores Walter Hallstein; por Francia, el ministro de Exteriores Christian
Pineau y su secretario de Estado Maurice Fauré; por Italia, el presidente
del Consejo Antonio Segni y el ministro Gaetano Martino; por Luxembur-
go, el presidente del Gobierno Joseph Bech y el jefe de la delegación comu-
nitaria Lambert Schaus; y por Holanda, el ministro de Exteriores Joseph
Luns y el jefe de la delegación M. J. Linthorst.
A continuación, los gobiernos comunitarios trasladaron la ratificación
de los dos Tratados a sus parlamentos nacionales. Una vez más, la gran prue-
ba era la receptibilidad de la Asamblea Nacional francesa a la integración de

66
LA EUROPA DE LOS SEIS

la Alemania Federal como socio en pie de igualdad. Eso había conducido


al fracaso de la CED tres años antes. Pero las circunstancias internaciona-
les habían variado. En 1956, la URSS invadió impunemente Hungría para
poner fin a un experimento democratizador y los Estados Unidos habían
humillado el talante colonialista de británicos y franceses durante la crisis
del Canal de Suez. Ello, unido al desastre colonial en Indochina y al co-
mienzo de la guerra de liberación de Argelia, llevó a muchos políticos galos
a la convicción de que sólo la integración europea podía garantizar a su
país un papel de relieve en el contexto internacional de la guerra fría. Por
lo tanto, la Asamblea francesa aprobó los Tratados de Roma por 342 votos
frente a 239 negativos, aunque exigió garantías de salvaguardia de sus in-
tereses nacionales en sectores económicos especialmente sensibles. En di-
ciembre de 1957 el trámite parlamentario había sido superado en los seis
estados y el día de Año Nuevo de 1958 las dos Comunidades entraron en
vigor.

5. EL DESPEGUE DE LA EUROPA COMUNITARIA

La Comunidad Económica Europea, popularmente denominada Mer-


cado Común, tenía como objetivo fundamental precisamente ese, la crea-
ción de un gran mercado único compartido por los seis socios. Ello se lo-
graría mediante la unión aduanera de los seis estados, las cuatro libertades
de circulación —de personas, capitales, servicios y mercancías— en el terri-
torio comunitario, el derecho al establecimiento —residir y trabajar— en
cualquier país miembro y la coordinación de los mecanismos monetarios a
través de los tipos de cambio. Para todo ello, los negociadores preveían un
período de transición de entre doce y quince años, con tres etapas de cua-
tro años y un período final de adaptación de otros tres, si era necesario.
Naturalmente, se trataba de un avance parcial, limitado a algunos aspectos
económicos, en la marcha hacia la Europa unida. Pero ese avance, que
gran parte de la izquierda política y social europea descalificaba afirman-
do que sólo consolidaría los intereses capitalistas de la «Europa de los mer-
caderes», parecía el único posible en esos momentos a los técnicos que
asesoraron el Informe Spaak, que en su párrafo final afirmaba:
«Si, tal como está prevista, la integración económica europea, que per-
mitirá la libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales,

67
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

no constituye aún más que una integración económica parcial, ya que no


alcanza la renuncia a las autonomías presupuestarias, financieras o socia-
les, ni la creación de una moneda única, cuando menos posee una fortaleza
suficientemente grande para mantener el grado conveniente de convergen-
cia entre estas políticas, asegurando que el movimiento iniciado no se de-
tendrá ya a mitad del camino emprendido».

El Tratado de la CEE, con 248 artículos, estaba dividido en cinco partes:


La primera exponía los principios que la informaban:
«promover un desarrollo armonioso de las relaciones económicas en el
conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una ele-
vación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los esta-
dos que la integran».

El segundo apartado establecía los mecanismos para el desarme adua-


nero interior, la consecución de la política agraria común con tarifas protec-
cionistas (la PAC, una exigencia de Francia), los procedimientos para la li-
bre circulación y la política común de transporte. El tercero contenía las
disposiciones sobre libre concurrencia, fiscalidad, armonización legislati-
va, balanza de pagos, la creación de un Fondo Social Europeo y de un Ban-
co Europeo de Inversiones. El cuarto, exigencia francesa, se refería a las
relaciones con los Territorios de Ultramar (TOM, en sus siglas francesas),
colonias de los Seis o estados recientemente descolonizados por ellos, que
los socios comunitarios esperaban mantener bajo su influencia económica
y política y a cuyo desarrollo contribuirían con importantes subvenciones.
Y el quinto apartado establecía las instituciones de la CEE:
— El Consejo de Ministros, integrado por miembros de los gobiernos
asociados, poseía capacidades de decisión y tomaba sus acuerdos
por mayoría absoluta a partir de la ponderación de votos por pobla-
ción: cuatro para Francia, Alemania e Italia, dos para Holanda y
Bélgica y uno para Luxemburgo. La agenda del Consejo era prepa-
rada por un organismo técnico, el Comité de Representantes Perma-
nentes (COREPER) integrado por los embajadores de los países
miembros ante las Comunidades.
— La Comisión Europea, designada por el Consejo y radicada en Bru-
selas, estaba integrada por comisarios independientes de los gobier-

68
LA EUROPA DE LOS SEIS

nos y equivalía a la Alta Autoridad de la CECA, aunque tenía menos


poder ejecutivo. Le correspondía, en exclusiva, la iniciativa y resolu-
ción de las políticas comunitarias y de su normativa, aunque bajo la
supervisión del Consejo, que tenía capacidad para frenarlas.
— La Asamblea Parlamentaria, con sede en Estrasburgo y compartida
con CECA y Euratom, estaba integrada por 142 representantes de los
parlamentos nacionales. Aunque funcionaba como organismo con-
sultivo, sin competencias legislativas y elaborando meras propues-
tas, tenía la capacidad de votar la censura a la Comisión, con dos
tercios de los diputados, lo que acarrearía el cese de los comisarios.
— El Tribunal de Justicia, establecido en Luxemburgo, organismo ju-
risdiccional de siete jueces que entendía en lo concerniente a la apli-
cación del Tratado y que era común con las otras dos Comunidades.
— El Comité Económico y Social, radicado en Bruselas, reunía a 101
representantes de los gobiernos, sindicatos y entidades patronales y
poseía sólo carácter consultivo.
— El Banco Europeo de Inversiones. Establecido en Luxemburgo, esta-
ba participado por todos los estados miembros y presidido por un
Consejo de Gobernadores, compuesto por los ministros de Hacien-
da. Su función era financiar proyectos dirigidos a la cohesión eco-
nómica y social.
En cuanto a la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA), o
Euratom, se trataba de una organización con fines muy limitados, que su
Tratado, en 220 artículos, fijaba en el desarrollo de la investigación nuclear,
la difusión de conocimientos, la protección sanitaria, el aprovisionamien-
to, la seguridad, el régimen de propiedad y el establecimiento de un merca-
do interior. Compartía con la CEE la Asamblea y el Tribunal de Justicia y
tenía su propia Comisión y su Consejo.
Dada su especialización, la Euratom fue la de menor peso político de
las tres Comunidades. Pero desarrolló una extraordinaria labor en un sec-
tor entonces incipiente y al que, dada la carencia de recursos petrolíferos
en el seno del Mercado Común, se le auguraba un espléndido futuro. La
CEEA potenció proyectos científicos en sus centros de investigación en
Ispra (Italia), Petten (Holanda), Geel (Bélgica) y Karslruhe (RFA), estable-

69
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ció normas comunes de seguridad en el transporte y producción, para lo


que contó con un cuerpo de inspectores con autoridad supranacional y
contribuyó a financiar centrales energéticas y otras instalaciones nuclea-
res. Pero siempre tuvo el hándicap de la oposición de buena parte de la
opinión pública a la energía atómica, por sus grandes riesgos potenciales,
y el del interés particular de los países miembros, que llegó a constituirse
en un serio obstáculo a su labor cuando, en los años sesenta, Francia deci-
dió seguir su propia vía nuclear, con una autonomía que incluía la pose-
sión exclusiva de armamento atómico.
Las instituciones de las dos nuevas Comunidades fueron puestas en
funcionamiento el 1 de enero de 1958. Sus promotores tenían presente
que, tras la fase de transición, las Comunidades terminarían fundiendo sus
organismos. Por ello decidieron que dos de ellos —la Asamblea y el Tribu-
nal de Justicia— fueran comunes con la CECA, lo que se acordó en un
convenio anexo a los Tratados.
En París, el 6 de enero de 1958, los representantes de los Seis procedie-
ron a designar a los principales responsables de la CEE y la CEEA. El fran-
cés Louis Armand, el padre de la idea, fue puesto al frente de la Comisión
de la Euratom, pero un año después cedió el puesto a su compatriota Étien-
ne Hirsch. La Comisión de la CEE fue presidida por el alemán Walter
Hallstein, con el italiano Piero Malvestiti, el holandés Sicco Mansholth y el
francés Robert Marjolin como vicepresidentes. En cuanto a la Asamblea y
al Tribunal de Justicia, cuyos miembros elegían a sus presidencias, los po-
líticos reunidos en París recomendaron, en nombre del principio paritario,
que la Asamblea fuera presidida por un italiano y el Tribunal por un holan-
dés. Para este último puesto fue designado Andreas Matthias Donner. Pero
los parlamentarios de la Asamblea soslayaron el cupo italiano y eligieron
al francés Robert Schuman, reafirmando así, con el rechazo a la decisión
de sus gobiernos, el espíritu federalista de la Cámara. La presidencia italia-
na tuvo que asignarse, en la figura de Pietro Campilli, al Banco Europeo de
Inversiones.

6. LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE LIBRE COMERCIO

La creación de las Comunidades Europeas escindió en dos a la OECE,


hasta entonces el principal organismo de cooperación entre las economías

70
LA EUROPA DE LOS SEIS

capitalistas del Continente. El inicio del proceso de integración, sobre todo


el que tendría lugar en la CEE, dejaba fuera de juego al Reino Unido, que
no quería asumir el nivel de adhesión que requería el Mercado Común.
Pero también excluía a las más débiles economías de la periferia europea.
Perdidos sus objetivos iniciales, que eran distribuir la ayuda del Plan Mar-
shall y potenciar la recuperación económica en la posguerra, los socios de
la OECE procedieron a convertirla en un nuevo organismo, la Organiza-
ción de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) al que se incorpora-
ron Estados Unidos, Canadá y Japón, con la intención de afiliar a los países
capitalistas industrializados de la época en un organismo internacional
que orientase sus políticas económicas en razón de la coyuntura interna-
cional, pero sin merma de la soberanía de los estados miembros.
Los británicos eran presa de una contradicción básica. Algunos sus po-
líticos e intelectuales habían figurado siempre en la vanguardia del euro-
peísmo. Pero la opinión pública de las islas, y con ella la mayor parte de las
elites económicas y sociales, se mostraban abiertamente contrarias a cual-
quier cesión de soberanía a una Europa transnacional. Londres no podía
renunciar a los intercambios con los países del Continente, que suponían
más de la mitad de su comercio exterior. Pero la integración en el núcleo
comercial de la CEE, mediante la unión aduanera, suponía un riesgo mor-
tal para el sistema de tarifas preferenciales de la Commonwealth, que per-
mitía al Reino Unido vender sus manufacturas y obtener materias primas
y productos agrarios en su exclusivo ámbito imperial, de alcance planeta-
rio, en condiciones muy favorables.
Una solución, alternativa al Mercado Común podía consistir en la crea-
ción de una «zona europea de libre cambio», como propuso el canciller del
Exchequer Harold MacMillan, en octubre de 1956. Un área de libre cambio
es una asociación de países que suprimen las barreras aduaneras al comer-
cio y renuncian a mantener cualquier política de contingentes entre ellos.
Pero, al contrario de una unión aduanera como la CEE, aquí no existe la
tarifa exterior común, con lo que los socios son libres de establecer acuer-
dos tarifarios individuales con terceros. Los británicos veían en ello la ven-
taja de que podrían negociar desarmes arancelarios sectoriales sin incluir
los productos agrarios europeos, cuya importación en las islas, carente de
sujeción a la PAC del Mercado Común, seguiría sometida a fuertes gravá-
menes en relación a los productos de la Commonwealth. De este modo,

71
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Londres pretendía una suerte de asociación «a la carta» con la CEE, apli-


cándola para ciertos grupos de productos cuando interesara a las dos par-
tes, pero sin vincularse a la rígida disciplina comunitaria y manteniendo
vínculos privilegiados con Estados Unidos, la Commonwealth y el conjun-
to de países de la OECE.
A partir de la primavera de 1957, mientras rechazaba sucesivas ofertas
para integrarse en las Comunidades Europeas, la delegación británica en
la OECE, presidida por el ministro conservador Reginald Maudling, inten-
tó convencer a los restantes miembros de que se afiliaran a la zona europea
de libre comercio. Finalmente, el 15 de diciembre de 1958, en el castillo
parisino de La Muette, sede de la OECE, el ministro británico de Comercio
conminó a los Seis a integrarse en el área librecambista, lo que el ministro
de Exteriores francés, el gaullista Couve de Mourvielle, rechazó en nombre
de todos.
Rotas las conversaciones con la CEE, la diplomacia londinense se cen-
tró en los restantes miembros de la OECE. Aunque el precedente de la
frustrada Uniscan con los países nórdicos no era un buen augurio, las con-
versaciones progresaron y Suecia, Noruega, Dinamarca, Portugal, Austria
y Suiza se manifestaron dispuestos a unirse al Reino Unido en un área co-
mercial común. El 4 de enero de 1960, «la Europa de los Siete» se consti-
tuyó mediante la Convención de Estocolmo, que establecía la Asociación
Europea de Libre Comercio (AELC), que sería universalmente conocida
como la EFTA, por sus siglas en inglés (European Free Trade Association).
Finlandia se asoció en 1961 e Islandia en 1970, mientras que la República
de Irlanda estableció vínculos con la Asociación mediante su unión comer-
cial bilateral con el Reino Unido.
Desde sus comienzos quedó patente que la AELC jugaba en desventaja
respecto a la Pequeña Europa del Mercado Común. No era un proyecto de
integración económica, ni vislumbraba una futura unión política y carecía
de instituciones propias, fuera del Consejo de Ministros, por lo que su vuelo
era necesariamente muy corto. Sus miembros no disfrutaban, con excep-
ción de los países escandinavos, de unas amplias fronteras comunes, sino
que tenían sus centros de producción y comercialización muy dispersos. Y
sus economías, incluida la británica, eran bastante más débiles que las del
conjunto de los países integrados en la CEE. La libertad en el estableci-

72
LA EUROPA DE LOS SEIS

miento de la tarifa exterior de cada estado miembro, que podía importar


bajo sus propios aranceles productos industriales de terceros países, plan-
teaba un serio problema de competitividad en el mercado interior de la
Asociación, que apenas pudo solucionarse mediante la implementación de
gravámenes compensatorios, ajenos al propio espíritu de la AELC. Y queda-
ban fuera de su ámbito de actuación los productos agrícolas y pesqueros.
Cuando en Londres fueron plenamente conscientes del error que ha-
bían cometido era ya tarde para hacerse perdonar sus reiterados rechazos
a las invitaciones recibidas de los Seis durante los años cincuenta. Los bri-
tánicos se mantuvieron en la AELC, pero apenas un año después de su
creación comenzaron a dar reiteradas muestras de su deseo de ingresar en
el Mercado Común. Sin embargo, la Francia de De Gaulle estaba dispuesta
a hacerles pagar un alto peaje por el ingreso en tan selecto club.

7. LA EUROPA DE LAS PATRIAS

En la primavera de 1958, parte de las tropas francesas que combatían a


los independentistas argelinos se sublevaron contra los propósitos del Go-
bierno de dar la independencia al país magrebí. Como consecuencia de la
crisis, cayó el régimen parlamentario de la IV República y el general Charles
De Gaulle, aclamado como el salvador de la nación, instauró una V Repúbli-
ca con un régimen marcadamente presidencialista y una hegemonía mani-
fiesta de su partido, la conservadora Alianza del Pueblo Francés (RPF).
La llegada al Poder del nacionalismo gaullista tuvo consecuencias para
el proceso de integración europea, al avivar el debate entre «federalistas» y
«confederales». El gaullismo había criticado, o combatido abiertamente,
muchas de las iniciativas a las que se habían sumado los gobiernos demo-
cristianos y socialistas de la IV República, en especial la CED y la CPE.
Pese a ello, no cabía pensar que De Gaulle diese marcha atrás en el apoyo
francés al avance funcional de las Comunidades. Pero lo peculiar de la fe
europeísta del general, y del Gobierno presidido por su mano derecha, Mi-
chel Debré, quedó manifiesta en la famosa rueda de prensa de 5 de sep-
tiembre de 1960, celebrada en el Palacio del Elíseo y en el curso de la cual
el presidente de la República enunció la conocida como Declaración de la
Europa de las Patrias:

73
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

«¿Cuáles son las realidades de Europa? ¿Cuáles son los pilares sobre los
que se puede construir? En verdad que son los Estados. Los Estados son,
ciertamente, muy diferentes los unos de los otros, tiene cada uno su alma,
su historia, su lengua, sus tragedias, sus glorias, sus ambiciones. Pero son
los Estados las únicas entidades que tienen el derecho de ordenar y el po-
der de ser obedecidas. Figurarse que se puede construir cualquier cosas
eficaz por la acción y que debe ser aprobada por los pueblos, fuera o sobre
los Estados, es una quimera»

Pese a que De Gaulle es presentado hoy por los integracionistas como


el más caracterizado «eurovillano», por encima incluso de Margaret That-
cher, no se trataba de una declaración antieuropeísta. Aunque rechazaba el
federalismo, era un convencido partidario de progresar en la integración
continental mediante una fórmula confederal, o de «cooperación» que, con
objetivos funcionalistas, respetara al máximo la soberanía de los estados:
«Es cierto que se pueden instituir determinados organismos, más o menos
extra o supranacionales. Estos organismos tienen un valor técnico, pero no
pueden tener autoridad y eficacia política». Por lo tanto, el estadista fran-
cés proponía avanzar por la senda de las Comunidades, pero sin ir mucho
más allá de los Tratados de Roma, a fin de estimular
«la cooperación regular entre los Estados de la Europa occidental en los
terrenos político, económico, cultural y de defensa, el trabajo de organis-
mos especializados subordinados a los gobiernos, la deliberación periódica
de una Asamblea formada por delegados de los parlamentos nacionales
(…) para avanzar de este modo hacia la unidad europea».

De Gaulle poseía su propia visión del orden europeo como un equilibrio


internacional pactado, basado en la cooperación permanente entre los es-
tados para limar sus diferencias y recuperar la presencia del Continente en
el escenario mundial. Era un modelo que había triunfado en las etapas
más felices de la Europa decimonónica, pero que no podía funcionar en un
mundo bipolar y que el germano-americano Henry Kissinger analizó en su
libro Diplomacia:

«Lo que De Gaulle tenía en mente era una Europa organizada según las
directrices de la Europa de Bismarck, es decir, unificada sobre la base de los
estados, uno de los cuales (Francia) desempeñaría el papel dominante (…)
Cada cual tendría algún papel en la redefinición hecha por De Gaulle del

74
LA EUROPA DE LOS SEIS

viejo sueño de Richelieu de una Francia preeminente: la Unión Soviética


velaría por la división de Alemania; los Estados Unidos, por la defensa de la
Europa occidental contra la Unión Soviética; Francia, por desviar las aspi-
raciones nacionales de Alemania hacia la unidad europea. Pero, a diferencia
de Prusia, Francia no era el Estado más poderoso de la Europa occidental;
no tenía fuerza económica para dominar a los demás y no estaba en situa-
ción de imponer un equilibrio que contuviera a las dos superpotencias».

Sin embargo, en aquella coyuntura concreta el gaullismo tenía una


oportunidad. Era evidente la preocupación de algunas Administraciones
estatales y de una parte de la opinión pública europea que, aun suscribien-
do una visión generalmente positiva del proceso de integración, visión a la
que sólo escapaban la izquierda anticapitalista y la derecha radical, con-
templaban con preocupación el creciente poder de un numeroso cuerpo
de políticos y funcionarios de las Comunidades, ajenos a la disciplina de
los gobiernos nacionales y que eran despectivamente calificados de
«eurócratas».
El modelo confederal defendido por el gaullismo, en aquel momento el
más sólido de cuantos se ofrecían a corto plazo para la integración euro-
pea, obligó a los políticos continentales a replantearse el futuro de las Co-
munidades, hasta entonces vinculado al federalismo gradualista de Mon-
net y Spaak. Ello introducía un peligro de disensión entre los Seis que los
gobiernos intentaron soslayar cediendo en algunas de sus posiciones ini-
ciales. Así, los países del Benelux aparcaron su exigencia de admitir al Rei-
no Unido, a lo que se oponía Francia. Esta, por su parte, renunció a formar
un bloque europeo autónomo en el seno de la OTAN mediante la creación
de un Secretariado Permanente. Y los federalistas, fuertes en la Asamblea
Parlamentaria, aceptaron en noviembre de 1960 que el nuevo mecanismo
extracomunitario e informal de las Cumbres de Jefes de Estado y de Go-
bierno, fuera en adelante quien planteara las grandes iniciativas de la inte-
gración europea, siempre y cuando se salvaguardara la integridad de los
Tratados.
Este clima de colaboración propició un notable éxito en los objetivos
marcados a corto plazo a las Comunidades y en especial al Mercado Co-
mún. El Tratado de Roma preveía un desarme arancelario en dos fases, con
un diez por ciento de rebaja de los derechos aduaneros cada año y un in-

75
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

cremento exponencial de los contingentes autorizados. El 1 de enero de


1959 se puso en marcha la primera fase, pero a la vista de sus buenos re-
sultados, en mayo del año siguiente Francia y Bélgica pidieron a la Comi-
sión que se acelerase el proceso. En enero de 1961 y 1962 se produjeron
reducciones hasta el 40 por ciento y en julio de 1962 se acordó llegar al 50
a finales año en los productos industriales. En julio de 1966, la reducción
era del 60-65 por ciento para los productos agrarios y del 80 por ciento
para los industriales. Y el 1 de julio de 1968, año y medio antes de lo pre-
visto, el mercado interior de la CEE funcionaba libre de derechos de adua-
na y con los contingentes liberalizados y se había alcanzado el arancel
aduanero común.

Etapas de la unión aduanera (1959-1968)


Reducciones efectuadas (%)
Fecha de Ritmo previsto Productos Productos
aplicación (%) Productos
agrícolas agrícolas
industriales
liberalizados no liberalizados
1-I-1959 10 10 10 10
1-VII-1960 20 20 20 20
1-I-1961 20 30 20 25
1-I-1962 30 40 30 35
1-VII-1962 30 50 30-35 35
1-VII-1963 40 60 40-45 45
1-I-1965 50 70 50-55 55
1-I-1966 60 80 60 65
1-VII-1967 – 85 75 75
1-VII-1968 – 100 100 100
1-I-1970 100 – – –

La creación del Mercado Común europeo era un elemento relevante en


el escenario económico internacional. Una unión aduanera que aspiraba a
ser unión económica y que pronto sería la primera potencia comercial del
mundo, debía despertar recelos en el área de economía capitalista de la
OCDE. Cuando, en 1963, se celebró la Ronda Dillon del Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio (GATT), norteamericanos y británicos presio-

76
LA EUROPA DE LOS SEIS

naron mucho para eliminar los mecanismos de protección comunitaria,


especialmente los de la PAC. Sin embargo, la Administración norteameri-
cana mantenía un nivel mucho mayor de protección de su agricultura y los
británicos potenciaban un sistema tan cerrado como era la Commonwealth.
En esa época, los organismos internacionales estimaban un nivel de pro-
tección tarifaria general del 11,7 por ciento para la CEE, frente al 17,8 de
los Estados Unidos y el 18,4 de la Comunidad británica.

8. LA CONVENCIÓN DE YAUNDÉ

Mientras alcanzaba estas metas, el Mercado Común realizaba sus pri-


meros esfuerzos para tener una política exterior propia a través de las rela-
ciones comerciales. Así, la Comisión Europa representó a los seis estados
en la «Ronda Kennedy» del GATT, celebrada en Ginebra entre 1964 y 1967,
mediante la que la Europa comunitaria vio mejoradas las condiciones de
su comercio internacional a cambio de una reducción de su tarifa aduane-
ra exterior. Latía, además, la cuestión del ingreso de nuevos miembros en
el club comunitario entre los países de la OECE que lo solicitaran. Los go-
biernos de los Seis eran sumamente renuentes a ello —salvo la defensa del
ingreso británico por el Benelux— en aquella fase inicial en la que casi to-
das las políticas comunitarias estaban aún por desarrollar. Por ello se creó
la fórmula de la asociación, que suponía establecer acuerdos comerciales
preferenciales con terceros países, con reglas aduaneras pactadas, pero sin
admitirlos como candidatos a la adhesión. Las primeras asociaciones a la
CEE fueron las de Grecia, el 9 de julio de 1961 y Turquía, el 12 de septiem-
bre de 1963.
También se puso en marcha una política de asociación, en un contexto
muy diferente, con los antiguos Territorios de Ultramar (TOM) prevista en
los Tratados de Roma. Ello introdujo un debate muy interesante sobre el
modelo comercial que seguiría la el Mercado Común a escala planetaria.
Holanda y la RFA defendían un modelo global de libre comercio, con las
menores barreras arancelarias posibles, en la onda de lo propuesto por el
GATT. En cambio, Francia y Bélgica, que impusieron su visión, eran parti-
darias de mantener un sistema proteccionista con respecto a sus antiguas
colonias africanas, aplicando a sus productos agrícolas y materias primas
el principio de la «preferencia comunitaria» y aportándoles abundante fi-

77
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nanciación para su desarrollo, a la que tendrían que contribuir todos los


países comunitarios.
El 20 de julio de 1963 se firmó la Convención de Yaundé que institucio-
nalizó la asociación de la CEE con la Organización Africana y Malgache de
Cooperación Económica, integrada por once excolonias francesas (Came-
rún, Congo-Brazzaville, Dahomey, Gabón, Alto Volta —el actual Burkina-
Faso—, Costa de Marfil, Madagascar, Mauritania, Senegal, Chad y la Repú-
blica Centroafricana) más Nigeria y a la que se unieron en la firma de la
Convención otros cuatro países: Somalia, Malí, Guinea y el Congo-Léo-
poldville, el antiguo Congo belga. En Yaundé, un experimento neocolonia-
lista en opinión de sus críticos aunque la iniciativa fue de los africanos, se
acordó avanzar en la zona de libre cambio que se había creado en 1957
entre la CEE y los TOM. Ello implicaba el desarme arancelario para la
agricultura y las materias primas de los socios africanos, que gozarían así
de idénticas condiciones a las del mercado interior comunitario, y la apli-
cación de las ayudas establecidas por el Fondo Europeo de Ayuda al Desa-
rrollo, por valor de 730 millones de dólares durante los cinco años de vi-
gencia de la primera etapa de la Convención de Yaundé.

9. EL PLAN FOUCHET Y EL TRATADO DE FUSIÓN

Tras el fracaso de la Comunidad Política Europea, el proceso de inte-


gración continental se había replegado a la economía, con el exitoso inicio
del Mercado Común. Pero era evidente que ese proceso necesitaría, antes
o después, volver a la cuestión de la unión política. Las condiciones para su
impulso parecieron darse tras la entrevista de Rambouillet, en septiembre
de 1960, entre el presidente De Gaulle y el canciller Adenauer, en la que se
selló la reconciliación franco-alemana tras las guerras mundiales y nació
una entente política entre París y Bonn que durante las siguientes décadas
funcionaría como motor, y a veces como freno, de los procesos de integra-
ción continental. Ambos estadistas estuvieron de acuerdo en regularizar
un procedimiento informal de toma de decisiones al más alto nivel, que no
estaba contemplado en los Tratados de las Comunidades. Tales serían las
Cumbres de jefes de Estado y de Gobierno, o Cumbres comunitarias, el ante-
cedente directo del actual Consejo Europeo. En la primera Cumbre, cele-
brada en París en febrero de 1961, el presidente francés y el canciller ale-

78
LA EUROPA DE LOS SEIS

mán se mostraron de acuerdo en impulsar la unión política de los países


comunitarios conforme a los principios confederales.
En la siguiente Cumbre, reunida en la localidad alemana de Bad Go-
desberg (18 de julio de 1961), se elaboró la Declaración de Bonn, que pro-
ponía «dar forma a la voluntad de unión política implícita en los tratados
que instituyen las Comunidades Europeas, organizando su cooperación
para prevenir su desarrollo y asegurar la regularidad que creará, progresi-
vamente, las condiciones de una política común». La manera de manifes-
tar esa voluntad sería la institucionalización de las Cumbres comunita-
rias, cuya «cooperación facilitará las reformas que, en interés de una
mayor eficacia de las Comunidades, parezcan oportunas». Las Cumbres
se reunirían cuando se estimase necesario, adoptarían las grandes deci-
siones en el avance de la integración, y dejarían su ejecución a los organis-
mos de las Comunidades. La Asamblea parlamentaria de las Comunida-
des, la gran perdedora en este asunto, mantendría su carácter meramente
consultivo.
En principio, Bélgica y Holanda, con Paul-Henri Spaak y Joseph Luns
como destacados portavoces, opusieron fuerte resistencia a una iniciativa
franco-alemana que relegaba la Europa federal a un futuro por definir y
consagraba la entente París-Bonn como el auténtico poder en el Mercado
Común. Para frenarla, insistían en la entrada del Reino Unido como con-
dición sine qua non para asumir la unión política. El 31 de julio, Londres
oficializó su candidatura, abriendo así un compás de espera que apaciguó
los ánimos entre los Seis.
Aceptado el principio confederal de la Declaración de Bonn, franceses
y alemanes pactaron una Comisión Intergubernamental (CIG) presidida
por el diplomático francés Christian Fouchet, que concluyó un proyecto de
Unión de Estados —el llamado Plan Fouchet I— presentado el 2 de noviem-
bre de 1961. A diferencia del federalismo supranacional de la fracasada
CPE, la Unión de Estados se basaría en «el respeto a la personalidad de los
pueblos y de los estados miembros», por lo que «tendrá en cada Estado la
capacidad jurídica más amplia que pueda reconocerse por las legislaciones
nacionales a las personas morales» y los europeos tendrían una doble ciu-
dadanía, la nacional y la comunitaria. La Unión no sería, por lo tanto,
realmente supranacional, sino una asociación funcional de estados para

79
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

coordinar políticas comunes en el terreno de la acción exterior, la defensa,


la educación y el desarrollo científico. Carecería de capacidad ejecutiva
alguna para imponerse a los gobiernos, excepto en cuestiones de la Defen-
sa donde, en consonancia con la doctrina gaullista, la Unión asumiría la
política militar de los Seis en coordinación, pero no en subordinación, con
Washington.
La CIG propuso cuatro órganos institucionales de la Unión de Estados.
Un Consejo, órgano decisorio, formado por los jefes de Estado o de Gobier-
no y por los ministros de Asuntos Exteriores, que se reuniría cuatrimestral-
mente, designaría al Presidente de la Unión y tomaría decisiones por una-
nimidad, es decir, con derecho de veto. Los Comités de Ministros, que
adoptarían las resoluciones ejecutivas en asuntos exteriores, defensa y
educación. La Comisión Política Europea, de carácter técnico y encargada
de aplicar los acuerdos del Consejo y de los Comités, estaría formada por
funcionarios de los ministerios de Asuntos Exteriores. Y la Asamblea Par-
lamentaria, integrada por representantes de los parlamentos nacionales,
sería compartida con las Comunidades y mantendría su carácter mera-
mente consultivo.
El Plan Fouchet no salió adelante. Los gobiernos de Italia y el Benelux
lo rechazaron porque anulaba incluso los principios de supranacionalidad
ya incorporados a las Comunidades. También desde la Comisión Europea
y desde la Asamblea comunitaria se realizaron serios esfuerzos para que el
Plan fuese rechazado. Y la pretensión francesa de construir una política de
defensa al margen de la OTAN no recibió ningún apoyo de los otros estados
miembros
Decididos a salir del atasco, los seis gobiernos celebraron una Cumbre
en París, el 15 de diciembre de 1961. Acordaron que la integración econó-
mica y la política evolucionasen conforme al mismo modelo institucional
y encargaron a la CIG un nuevo proyecto para la armonización de ambas.
El Plan Fouchet II, presentado el 18 de enero de 1962, renunciaba a una
política de defensa europea al margen de la Alianza Atlántica y aceptaba la
adhesión del Reino Unido, pero continuaba sin admitir, en líneas genera-
les, el principio de supranacionalidad, defendía la igualdad entre Europa y
los Estados Unidos en la OTAN y subordinaba las tres Comunidades eco-
nómicas ya existentes a las instituciones de la Unión de Estados, lo que

80
LA EUROPA DE LOS SEIS

originó que Bélgica y Holanda se negaran a suscribirlo. El 15 de mayo de


1962, De Gaulle anunció la retirada del Plan Fouchet.
Fracasada por segunda vez la unión política, a los Seis no les quedaba
más que avanzar en la consolidación de las tres comunidades económicas
existentes. En este periodo de impasse se habían adoptado algunas medi-
das importantes en favor de la unidad del mercado interior, como la nor-
mativa anti-trust en la industria, impulsada en diciembre de 1961 por el
comisario europeo de la Competencia, Hans von der Groeben. Y en el Con-
sejo de Ministros celebrado el 23 de septiembre de 1963, los representantes
gubernamentales aprobaron la fusión de sus instituciones. Era una medi-
da de gran calado y planteaba reformas abiertamente políticas en la estruc-
tura de las Comunidades, que ya no se podían diferir. Al igual que ya lo
eran desde 1958 la Asamblea parlamentaria y el Tribunal de Justicia, ahora
el Consejo de Ministros y la Comisión Europea, es decir, el Ejecutivo comu-
nitario, serían comunes para la CEE, la Euratom y la CECA. Con ello, esta
última renunciaría a su Alta Autoridad, hasta entonces mucho más inde-
pendiente de los gobiernos nacionales que las Comisiones de las otras dos
Comunidades. El Consejo de Ministros de las Comunidades Europeas fun-
cionaría con los responsables del ramo según los asuntos a tratar y conta-
ría con el asesoramiento de un único Comité de Representantes Permanen-
tes (COREPER) integrado por los embajadores de los estados miembros,
con funciones de coordinación con la Comisión Europea. Esta constaría
con 14 comisarios, reservándose tres puestos a Francia, Italia y Alemania,
respectivamente, dos a Bélgica y Holanda y uno a Luxemburgo.
Luego de meses de complicadas negociaciones, el 2 de marzo de 1965
los Consejos de Ministros de las tres Comunidades ratificaron la unifica-
ción institucional, que se formalizó mediante el Tratado de Fusión, firmado
en Bruselas el 8 de abril. Se iniciaba con ello una fase de transición que
debería culminar el 1 de julio de 1967, cuando las tres Comunidades unifi-
caran completamente sus instituciones en sus sedes de Bruselas (Consejo
y Comisión), Estrasburgo (Parlamento) y Luxemburgo (Tribunal de Justi-
cia). Pero, en el ínterin, la integración europea iba a vivir una de sus más
graves crisis.

81
TEMA 4
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

El Tratado de Fusión de las instituciones comunitarias, aplicado en


1967, abrió paso a una nueva etapa de la historia de la integración europea,
que se extendería hasta la creación de la Unión Europea mediante el Trata-
do de Maastricht, de 1992. Durante la década anterior, desde los Tratados
de Roma, se habían ido produciendo el avance hacia la unión aduanera,
que culminaría en 1968, hacia la armonización de las políticas comerciales
y la puesta a punto de las instituciones comunitarias. Eran progresos con-
siderables, que permitían una cierta euforia sobre una futura Europa uni-
da. Pero se circunscribían al terreno funcional de la economía y apenas
existían avances en otros campos fundamentales, como la representación
política supranacional, la defensa colectiva o la admisión de nuevos miem-
bros en la Pequeña Europa de los Seis. Ello quedó patente en el fracaso de
dos iniciativas de la Asamblea Parlamentaria, denominada desde marzo de
1962 Parlamento Europeo. En mayo de 1960, aprobó una resolución para
que, en adelante, sus diputados fueran elegidos directamente por los ciu-
dadanos. Y en junio de 1963 aprobó otra dotándose de capacidad legislati-
va. Sólo los gobiernos de Italia y Holanda se mostraron favorables a apoyar
las resoluciones parlamentarias, con lo que dos reformas políticas de tanto
calado quedaron a la espera de mejores tiempos.

1. EL ARRANQUE DE LA PAC

La cuestión agraria era una auténtica prueba de fuego para la CEE. El


1957, el Tratado de Roma estableció un mecanismo progresivo para alcan-
zar la Política Agrícola Común (PAC), que convertiría a la Comunidad en
una zona de librecambio de productos agrarios para un mercado único de
más de 200 millones de consumidores. europeos Sus objetivos se referían al
ajuste de la oferta y la demanda, la estabilización de los precios, la mejora
de la producción hasta alcanzar el autoabastecimiento alimentario, la regu-
lación de los mercados interiores para garantizar el acceso de toda la pobla-

83
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ción a los productos básicos, el fomento de las exportaciones, etc. Ello im-
plicaba que la Comisión Europea tendría capacidad para decidir los precios
y el volumen y la composición de la producción agrícola de los Seis.
En julio de 1958, los ministros de Agricultura y representantes de las or-
ganizaciones agrarias, reunidos en la Conferencia de Stressa, encomenda-
ron al vicepresidente y comisario para asuntos agrícolas de la Comisión, el
holandés Sicco Mansholt, la misión de planificar la PAC. La Conferencia
acordó reformar la agricultura europea facilitando su modernización y espe-
cialización, pero sin alterar su principal dimensión social —la Europa de los
granjeros, o de las explotaciones familiares— y unificar los precios en un
nivel suficientemente alto para garantizar beneficios a los agricultores, lo
que implicaba establecer un sistema de protección aduanera frente a los
precios más bajos del mercado mundial. En estos años del cambio de déca-
da, todos los países miembros veían ventajas en implantar rápidamente la
política agrícola común. Pero destacaba el apoyo del Benelux y, sobre todo,
de Francia, cuya agricultura, que empleaba a casi la cuarta parte de la pobla-
ción y contaba con un activo sector exportador, podía compensar la apertura
de su mercado interno a los productos industriales de sus socios, especial-
mente de la Alemania federal, a su vez importadora nata de alimentos.
Mansholt presentó sus conclusiones al Consejo de Ministros el 30 de
junio de 1960. La propuesta establecía tres principios básicos en la acción
agrícola común:
— La unidad de mercado agrario. Su óptima realización requería de la
libre circulación de productos, de precios mínimos comunes en toda
la Comunidad, de legislaciones armonizadas sobre reglas de compe-
tencia comercial o controles sanitarios y del mantenimiento de la
estabilidad en las monedas de los países miembros.
— La preferencia comunitaria. Los países comunitarios tenían que prio-
rizar las compras a otros miembros de la Comunidad. Era un meca-
nismo de protección para evitar las importaciones de terceros países
con precios demasiados bajos y garantizar el nivel de los precios
internos frente a las fluctuaciones de los mercados internacionales.
— La solidaridad financiera. Se garantizaría mediante el establecimien-
to de un Presupuesto comunitario para financiar la PAC, aportado

84
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

por los países miembros, para subvencionar mejoras técnicas y re-


conversiones de cultivos en la agricultura.
Para desarrollar estos principios, actuarían fundamentalmente seis me-
canismos:
a) Precios mínimos de garantía, que fijarían los ministros de Agricultu-
ra a fin de evitar bajadas ruinosas para los agricultores.
b) Tasas de importación, para asegurar con su cobro que los productos
agrarios exteriores no competirían a precios más bajos que los co-
munitarios y financiar al tiempo los fondos de protección agrícola
de la PAC.
c) Intervenciones sobre las cosechas, a fin de darles una salida ordena-
da hacia los mercados.
d) Almacenamiento de los excedentes bajo control comunitario.
e) Subvenciones comunitarias a la exportación.
f) Control de la producción, mediante políticas de cuotas por países y
de reconversión de cultivos y explotaciones ganaderas.
Abiertamente proteccionista, el Informe Mansholt preconizaba el esta-
blecimiento de dieciséis «mercados» agrícolas, las Organizaciones Comu-
nes de Mercado (OCM) constituidas por grupos de productos, con libre cir-
culación en la Comunidad y un precio orientativo común en origen, fijado
anualmente. A partir de las OCM, la PAC habilitaría a la Comisión Europea
para actuar con tres niveles de intervención sobre la producción y la im-
portación agrícola, en aras de la preferencia comunitaria. En la mayoría de
los productos, sobre todo en los cereales, el aceite y el vacuno, se daría un
alto nivel de subvenciones y de protección aduanera para dificultar las im-
portaciones, pero también de control de la producción, a fin de evitar la
acumulación de stocks e imponer los precios únicos en origen. En torno al
20 por ciento de los productos —lácteos, huevos, porcino, vino, hortalizas
y frutas— tendrían unos aranceles de importación menores y un nivel de
intervención similar al primer grupo. Y para el 5 por ciento restante, culti-
vos como el cáñamo, el lino, el girasol o el tabaco, el nivel de intervención
sería mínimo y consistiría básicamente en subvenciones comunitarias a la
producción.

85
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Cuando, el 31 de diciembre de 1961, debía culminar la primera fase de


la unión aduanera de la CEE, las propuestas de Mansholt, estaban lejos de
ser aceptadas. Habían surgido graves diferencias entre los Seis sobre pre-
cios agrarios, ritmos de liberalización, comercialización de productos ali-
mentarios, política de subsidios, etc. Enfrentados a un fracaso, los nego-
ciadores decidieron el ingenioso sistema de «parar el reloj», por lo que en
el seno de la Comisión siguió siendo oficialmente 31 de diciembre durante
quince días de frenéticas negociaciones. El impulso francés fue fundamen-
tal para que, el 14 de enero de 1962, pocos días antes de que se presentara
el Plan Fouchet II, el Consejo de Ministros, en lo que fue calificado de «ma-
ratón agrícola», aceptara un acuerdo total sobre la primera etapa de la
PAC. Y entonces pudieron las instituciones de la CEE celebrar el Año Nue-
vo y el inicio de la segunda fase transicional.

2. LA CRISIS DE LA SILLA VACÍA Y EL COMPROMISO


DE LUXEMBURGO

El acuerdo del 14 de enero de 1962 establecía las Organizaciones Co-


munes de Mercado y formalizaba las competencias de intervención sobre
ellas de la Comisión Europea, conforme al Plan Mansholt. Se puso enton-
ces en marcha el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEO-
GA), destinado a financiar la política de organizaciones de mercado, el
desarrollo de las regiones agrícolas y las subvenciones a los agricultores en
función de las prioridades establecidas por la Comisión Europea.
Las condiciones de activación de la Política Agraria Común no gusta-
ron a todos. En Francia, con una agricultura fuertemente subvencionada
por el Estado, las organizaciones campesinas se oponían a la pérdida de las
ayudas estatales en beneficio de las comunitarias, sometidas al control de
un organismo supranacional. El Gobierno de París, aunque había sido el
primer impulsor de la PAC, era especialmente sensible a estas demandas,
ya que tampoco quería ver su agricultura intervenida por los funcionarios
de la Comisión Europea.
Pero los restantes socios comunitarios sí eran partidarios de la inter-
vención. En diciembre de 1964, el Consejo de Ministros de la CEE aprobó
la propuesta del presidente de la Comisión Europea, Walter Hallstein, de

86
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

establecer una tarifa única para el comercio interior de cereales y deriva-


dos, que entraría en vigor el 1 de julio de 1967, inaugurando así la unión
aduanera agrícola y la primera de las OCM.
Tras la aprobación de la «tarifa del trigo», Hallstein, dio un paso más
ambicioso. El 31 de marzo de 1965 presentó a la Asamblea Parlamentaria
un proyecto para cambiar la financiación de la Política Agraria y nutrir de
fondos el FEOGA, una vez que se cerrara el período transitorio final de la
unión aduanera. A partir de ese momento, la PAC no funcionaría mediante
aportaciones específicas de los gobiernos canalizadas a través del Consejo
de Ministros, sino que contaría con «recursos propios», salidos del Presu-
puesto general comunitario, cuyo reglamento financiero sería controlado
por el Parlamento Europeo. A financiar la PAC se destinarían parte de los
ingresos aduaneros de importación de los productos industriales y de la
fiscalidad agraria de los países miembros. Ello suponía una copiosa finan-
ciación, que escaparía al control de los estados y que en unos años supon-
dría en torno al 50 por ciento del Presupuesto total de las Comunidades.
Implicaba, además, incrementar la capacidad de intervención de la Comi-
sión Europea sobre la regulación de los mercados, el nivel de los precios y
el control de las importaciones y exportaciones de las agriculturas nacio-
nales, cuyos ingresos fiscales irían a parar a las arcas comunitarias. La
medida, que recibió el activo respaldo de los federalistas Movimiento Eu-
ropeo y Comité Monnet, fue aprobada por el Parlamento, en uso de sus
muy limitadas atribuciones de control presupuestario.
Con el establecimiento de un reglamento financiero para la PAC, con
recursos propios comunitarios, se sentaba el principio supranacional en
los temas agrarios —y en la autonomía presupuestaria de las Comunida-
des— lo que abría una vía que el Gobierno francés estimó muy peligrosa.
Sobre todo porque la propuesta de autofinanciación de Hallstein elimina-
ba la utilización del veto por los gobiernos en el Consejo de Ministros, que
aunque no estaba contemplado en el Tratado de Roma, se venía admitien-
do en asuntos de especial relevancia. Las discordias estallaron en la sesión
del Consejo celebrada el 30 de junio de 1965. Franceses e italianos, en mi-
noría, mostraron su desagrado porque el proyecto del Presupuesto agríco-
la recortaba los derechos de control del Consejo en beneficio de la Comi-
sión y del Parlamento. Inopinadamente, el ministro francés Maurice Couve
de Murville, que presidía el Consejo, cerró la sesión y anunció que no retor-

87
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

naría a la mesa. Al día siguiente, el ministro de Asuntos Exteriores, Alain


Peyrefitte oficializó la medida al asegurar que su Gobierno «va a proceder
a realizar los estudios necesarios para asumir las consecuencias del fraca-
so ¿Cuáles serán las consecuencias? Todo está en un punto muerto. No se
prevé actualmente ninguna reunión».
Durante los seis meses siguientes, la «crisis de la silla vacía» afectó
muy seriamente a las instituciones comunitarias. El Consejo y el CORE-
PER, sin la asistencia de representantes franceses, vieron paralizada su
actividad, mientras que la ausencia de los funcionarios galos en la Comi-
sión dificultaba su funcionamiento y la proyección exterior de las Comu-
nidades —significadamente las conversaciones del GATT— sufría las con-
secuencias del boicot de uno de sus principales miembros. Conscientes de
que era preciso romper aquella inercia suicida, el 26 de octubre los cinco
gobiernos enviaron al Ejecutivo francés un comunicado pidiendo nego-
ciaciones, aunque reivindicando la vigencia de los Tratados comunitarios.
Mientras tanto, la prohibición del veto en las votaciones del Consejo, pre-
vista para el 1 de enero de 1966, quedaría en suspenso, conforme al siste-
ma de «parar el reloj».
Couve de Murville, que entonces presidía el Gobierno francés, se tomó
su tiempo para responder. Finalmente, el 16 de enero de 1966 se reunió con
sus cinco colegas en Luxemburgo y planteó las exigencias francesas: man-
tenimiento del voto por unanimidad en el Consejo de Ministros —es decir,
del derecho de veto— y recorte de los poderes ejecutivos de la Comisión en
beneficio del Consejo.
«Es importante —afirmó— que los poderes de la Comisión sean defini-
dos exactamente, sin dejar lugar a apreciaciones discrecionales o a respon-
sabilidades exclusivas (…) Es preciso poner término a los procesos actua-
les y devolver al Consejo la integridad de sus prerrogativas».

Frente a ello, el presidente de la Comisión, Hallstein, expuso la doctrina


que predominaba entre los funcionarios comunitarios:
«La Comisión es el órgano comunitario por excelencia. Sus nueve
miembros son designados de común acuerdo por los seis gobiernos, pero
no están sometidos a ninguna instrucción de sus gobiernos. Sólo el Parla-
mento Europeo, ante el que únicamente son responsables, puede, median-
te una moción de censura por mayoría cualificada, obligarles a dimitir. La

88
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

tarea de la Comisión es la salvaguardia de los intereses de la Comunidad.


(…) Es el mediador entre el interés de la Comunidad y el interés particular
de los estados miembros».

Los Seis volvieron a reunirse en la capital del gran ducado los días 28 y
29 y adoptaron una solución, el llamado Compromiso de Luxemburgo. Se
confirmaba el sistema de voto mayoritario como el reglamentario en el
Consejo de Ministros, pero se admitiría que los gobiernos pudieran vetar
aquellas decisiones especialmente importantes que afectaran a «intereses
nacionales vitales», incluido el ingreso de nuevos miembros (cláusula de
unanimidad). Aunque la Comisión veía incrementada su capacidad de ges-
tión a través del Presupuesto comunitario, debería mantener un flujo con-
tinuo de información al COREPER y al Consejo, a fin de que los gobiernos
pudieran controlar su actuación. Y las propuestas de que el Parlamento
Europeo ampliase su capacidad de control y fuera elegido por sufragio
universal quedaron relegadas, lo que originó una merma de su ya escaso
prestigio. A cambio, Francia cedería en algunos asuntos que afectaban a la
agricultura, como el manejo de los recursos propios en el Presupuesto co-
munitario, la creación del mercado único de frutas y hortalizas o la fijación
de precios comunes en origen para algunos productos, como el aceite de
oliva, la carne de bovino o la leche.
El Compromiso de Luxemburgo no era un consenso positivo, sino una
cesión forzada por las circunstancias, que no tuvo impronta legal alguna.
Pero funcionó, aseguró la vigencia de los Tratados de Roma, facilitó la eje-
cución de la PAC y permitió seguir avanzando en la fusión de los organis-
mos y en el desarrollo de los programas sectoriales, sobre todo en la última
fase de la unión aduanera, que arrancó entonces.
Representó, por otra parte, un evidente retroceso en el proceso «políti-
co» de integración al fortalecer el papel individual de los gobiernos en la
toma de decisiones a través del Consejo de Ministros y de las Cumbres co-
munitarias, en perjuicio de la capacidad de iniciativa de la Comisión y del
Parlamento de la CEE. Y reforzó el eje franco-alemán en detrimento de las
posiciones de los otros cuatro socios. Prueba de ello fue que, cuando el 1
de julio de 1967 se produjo la fusión institucional de las tres Comunidades,
el Gobierno alemán aceptó que la presidencia de la Comisión Europea uni-
ficada recayese en el belga Jean Rey y la vicepresidencia económica en el
gaullista francés Raymond Barre, eliminando así del cuadro de dirigentes

89
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

comunitarios al hasta entonces presidente de la Comisión de la CEE, Halls-


tein, que desde el primer Plan Fouchet se había opuesto reiteradamente a
la política comunitaria de El Eliseo.

3. LA CRISIS FRANCESA EN LA OTAN

La crisis del Mercado Común de comienzos de los años sesenta no sólo


tenía un trasfondo económico, vinculado al fundamental tema de la agri-
cultura. Pesaba, quizás más, la cuestión del equilibrio político entre los
gobiernos nacionales y las instituciones comunitarias. También el asunto
de la admisión de nuevos socios y de las condiciones de la asociación de los
países extraeuropeos y de los europeos que no cumplían los parámetros
políticos y económicos fijados para el ingreso en las Comunidades. Y, pla-
neaban, sobre todo ello, los puntos de vista de la derecha nacionalista fran-
cesa, que encarnaba con su personalísima forma de gobernar el general
Charles De Gaulle.
El gaullismo había traído un cambio sustancial en la política europea
con respecto a la IV República, cuyos gobiernos habían dado pasos muy
importantes hacia el federalismo, pero habían tropezado demasiadas veces
con un Parlamento fragmentado y hostil, como demostraron los fracasos
de la unión aduanera franco-italiana, la CED o la CPE. Es tópico afirmar
que el principal motor ideológico de De Gaulle era la restauración de «la
grandeur», la grandeza de Francia con la recuperación de su rango de gran
potencia mundial. Ello no era incompatible con el europeísmo siempre
que, como el general y sus colaboradores repetían, se respetase la sobera-
nía de los Estados y fueran estos quienes coordinasen sus actuaciones en
un marco confederal europeo.
Donde la Francia de la V República mostraba mayores distancias con
respecto a sus socios no era en el Mercado Común, donde podía imponer
fácilmente sus intereses el eje franco-alemán, reforzado con el tratado bi-
lateral de cooperación de enero de 1963, sino en la «comunidad atlántica»
vertebrada por la OTAN. Consideraban los gaullistas que el mundo desor-
ganizado de la posguerra había evolucionado rápidamente hacia un siste-
ma bilateral en el que dos imperios extraeuropeos, los Estados Unidos y la
Unión Soviética dominaban el Planeta en detrimento de una Europa cuyos

90
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

pequeños estados se habían convertido, en asuntos de la defensa, en meros


protectorados de las dos superpotencias. Los gobernantes franceses no de-
jaban de reconocer esta realidad bipolar y su propio alineamiento geopolí-
tico en uno de los campos de la guerra fría. Pero rechazaban la subordina-
ción estratégica a Washington que suponía para los países de la Europa
occidental su pertenencia al Pacto Atlántico.
En un primer momento, De Gaulle propugnó, en el marco de la OTAN,
el incremento del papel de la Unión Europea Occidental (UEO), nombre
que había adoptado la Organización del Tratado de Bruselas tras el fracaso
de la CED y cuya primera potencia militar era Francia. Así lo expresó en el
memorándum de 17 de septiembre de 1958 enviado al presidente Dwight
Eisenhower y al premier Harold Macmillan. Pedía en él la revisión del Tra-
tado de Washington a fin de que la política del bloque occidental fuera re-
gida por un directorio tripartito, norteamericano, británico y francés. Que-
ría, por lo tanto, que dejase de funcionar la entente anglosajona en el
gobierno de la OTAN, dando un mayor peso en él a la UEO liderada por
Francia, y que su cobertura estratégica de la Alianza se extendiera a todo el
planeta, de manera que pudiese actuar en el Pacífico y en África, sobre
todo en Argelia, donde Francia libraba una costosa guerra colonial. Pero
Washington y Londres rechazaron las propuestas del memorándum.
Tras este fracaso —que probablemente esperaba— el presidente fran-
cés inició un progresivo distanciamiento de la estructura militar de la
Alianza. Así, en marzo de 1959 la flota francesa del Mediterráneo dejó de
estar bajo el Mando Conjunto y en junio quedó prohibida la instalación de
armamento nuclear extranjero en suelo francés. Cuatro años después,
junto con un segundo veto al ingreso del Reino Unido en la CEE, De Gau-
lle rechazó el «Gran Diseño Democrático» del presidente norteamericano
John F. Kennedy, una Comunidad Atlántica que reforzara los vínculos po-
líticos, económicos y culturales entre la Europa occidental y los Estados
Unidos y que contaba con un entusiasta respaldo británico. El estadista
francés insistía en que la Europa de los Seis se constituyera como una
«tercera fuerza» internacional que sirviera de puente al diálogo entre las
dos superpotencias. A pesar de ello, Francia siguió actuando como un dis-
ciplinado miembro de la OTAN en coyunturas delicadas de enfrentamien-
to con la URSS, como la crisis de Berlín, de 1961, o la de los misiles cuba-
nos, del año siguiente.

91
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Pero para entonces se había desarrollado un sordo enfrentamiento en-


tre París y Washington por la cuestión del armamento nuclear. El monopo-
lio norteamericano fue roto en 1953 por los soviéticos, lo que había su-
puesto un inmenso salto cualitativo en la perspectiva de un holocausto
planetario causado por una tercera guerra mundial. Por su parte, los britá-
nicos, prevalidos de su «relación especial», obtuvieron la colaboración nor-
teamericana para desarrollar su propio armamento nuclear, cuya primera
prueba se realizó en el paraje australiano de las islas Monte Bello, en octu-
bre de 1952. El Gobierno francés había comenzado a interesarse en el ar-
mamento atómico antes de la llegada al poder de De Gaulle, con la crea-
ción de una Comisión de estudio de las aplicaciones militares de la energía
nuclear en 1954. Pero con la instauración de la V República se acrecentó la
voluntad de poseer tecnología que equiparara la capacidad disuasoria de
las Fuerza Armadas galas con las británicas y reforzara el liderazgo políti-
co de París en la Europa comunitaria. En 1959 se inició la fabricación de
la «bomba A», que se probó en febrero de 1960, en el desierto argelino y
tres años más tarde se decidió la construcción de un sistema de misiles
desde silos terrestres y submarinos nucleares.
En los inicios de su carrera atómica, París no deseaba someterla al ar-
bitrio de Washington y Londres, que ya habían pactado la limitación de sus
ensayos nucleares y exigían lo mismo de los franceses. El armamento nu-
clear británico estaba sometido, además, al sistema de la «doble llave», que
ponía su utilización en manos del mando estadounidense de la OTAN, y
París no quería someterse a este control. Finalmente, en 1964 —el año en
que China ingresó en el «club atómico»— Francia dispuso de su propia
fuerza de disuasión (force de frappe) nuclear. Modernizada con regularidad
gracias a las pruebas en el atolón polinésico de Mururoa, le otorgó la de-
seada autonomía estratégica con respecto a los Estados Unidos y supuso, a
la vez, una importante aportación a la defensa de la Europa occidental
frente al Pacto de Varsovia.
El rechazo norteamericano a la solicitud de cooperación tecnológica
con el programa atómico francés, manifestada en la negativa de Washing-
ton a venderle ojivas nucleares para los misiles, tuvo serias consecuencias
políticas. De Gaulle abrió su propia línea de diálogo con los países del Pac-
to de Varsovia. Una östpolitik aún más activa que la que luego desarrollaría
en la RFA el canciller Willy Brandt y que le llevó a incrementar los contac-

92
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

tos económicos y culturales con los países comunistas mediante una diplo-
macia en la línea de la «tercera fuerza», que el general desarrolló de forma
muy personal. Así, en enero de 1964, París reconoció diplomáticamente a
la República Popular China, en oposición a los restantes miembros de la
Alianza Atlántica. Y el desafió culminó con la visita oficial de De Gaulle a
Moscú, en junio de 1966, en la que defendió una política de coexistencia
pacífica entre los bloques geoestratégicos, que permitiera reforzar los lazos
de cooperación entre los países de una Europa que se extendía «del Atlán-
tico a los Urales», incluyendo, por lo tanto, a la URSS.
Pero un giro aún más radical tuvo lugar en el seno de la OTAN. En junio
de 1963, la Armada francesa dejó de actuar dentro de la Alianza en el At-
lántico y en el Canal de la Mancha. El 21 de febrero de 1966, De Gaulle
aprovechó una de sus habituales ruedas de prensa para anunciar que Fran-
cia recuperaba el pleno control de sus espacios terrestre, aéreo y naval y
que las fuerzas militares extranjeras en su país debían subordinase al Alto
Mando francés. Y el 7 de marzo, comunicó por carta al presidente norte-
americano, Lyndon B. Johnson, que Francia se retiraba en julio del apara-
to militar de la OTAN, con lo que se mantendría dentro de la organización
atlántica en un plano político, pero sin que ello afectara a la autonomía de
la política exterior y de defensa de su país. La consecuencia de ello fue que,
en abril del año siguiente, tuvieron que cerrar once bases aéreas norteame-
ricanas y una canadiense establecidas en suelo francés y que la Alianza
trasladó su Comando Supremo de Fontainebleau a Bruselas. La crisis, sin
embargo, sirvió para afianzar los vínculos establecidos en el seno de la
OTAN entre los restantes socios europeos y los Estados Unidos. Francia,
por su parte, desarrolló en solitario su programa nuclear y una industria de
armamento de alta tecnología que, con productos como la serie de aviones
de caza Mirage, pronto estuvo en condiciones de disputar mercados inter-
nacionales a los fabricantes estadounidenses.

4. EL VETO FRANCÉS AL REINO UNIDO

El enfrentamiento del gaullismo con la Administración norteamericana


confirmó su convicción de que Londres actuaba como un agente al servicio
de Washington en Europa, por lo que su ingreso en el Mercado Común era
una amenaza para la construcción europea. Pesaban, también, los desen-

93
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

cuentros en la cuestión del armamento nuclear y la convicción de que, con


Londres dentro de la CEE, el eje franco-alemán perdería su abrumadora
capacidad de liderazgo en la Comunidad y que esta tendría que cargar con
una economía nacional como la británica que, en esa época, atravesaba
por serias dificultades.
La historia de la adhesión británica a la CEE fue larga y complicada.
Tras su negativa inicial, el Gobierno conservador de Harold Macmillan,
rápidamente desencantado de la Asociación Europea de Libre Comercio
(AELC), comenzó a preparar el terreno para plantear su candidatura. En
la primavera de 1961 el premier visitó las capitales de los Seis y obtuvo
un caluroso apoyo del presidente norteamericano Kennedy. Tras lograr la
aprobación de la Cámara de los Comunes —los laboristas se abstuvie-
ron— el Gabinete solicitó formalmente el ingreso en las Comunidades el
31 de julio, e igual hicieron otros tres miembros de la AELC —Irlanda
(31-7-1961), Dinamarca (10-8-1961) y Noruega (30-4-1962)—. Se mostra-
ron a favor de la petición británica Holanda y Bélgica, y el ministro Ed-
ward Heath inició unas difíciles negociaciones en Bruselas, centradas en
la exigencia comunitaria de renuncia a la «preferencia imperial» que vin-
culaba el comercio británico al circuito privilegiado la Commonwealth.
Londres parecía dispuesto a admitirlo, pero exigiendo como contraparti-
da tal cantidad de excepciones que desanimaba a sus partidarios entre los
Seis.
Pero el tiro de gracia a la adhesión británica lo dio el general De Gaulle.
En noviembre de 1961 y en junio del año siguiente se entrevistó con Mac-
millan. Pese al tono cordial de las relaciones anglo-francesas, existían de-
masiadas diferencias en los puntos de vista de París y de Londres. De Gau-
lle llegó a reprochar al premier su negativa a ingresar en «un sistema
preferencial que ya existe dentro de la Commonwealth». El Gobierno bri-
tánico rechazaba entrar en la PAC, y los laboristas, próximos a llegar al
Poder, manifestaron que se negarían a adherirse a las políticas sociales y
económicas comunitarias, de orientación básicamente derechista, y que
no renunciarían al acuerdo comercial con la AELC. Pero la gota que colmó
el vaso fue la entrevista que Macmillan mantuvo con Kennedy en Nassau
(Bahamas) en diciembre de 1962. Allí quedó claro que Londres se oponía a
la autonomía del armamento nuclear francés y apoyaba incondicional-
mente los términos políticos y económicos del «Gran Diseño Democrático»

94
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

kennediano. Ello fortaleció en De Gaulle, opuesto frontalmente a este pro-


yecto de Comunidad Atlántica, la idea de que los británicos actuarían como
caballo de troya de los intereses norteamericanos en el seno de la CEE. Por
lo tanto, el 14 de enero de 1963, el presidente francés anunció en rueda de
prensa que vetaría en el Consejo de Ministros la adhesión británica. Duran-
te su intervención, el general expuso muy claramente su visión de la inte-
gración europea y los motivos del veto a Londres:

«¿Cómo hacer entrar al Reino Unido, tal como es, en el Mercado Co-
mún? ¿Puede concebirse otro Mercado Común? Sí, pero ese que se cons-
truirá con once, después con trece y más tarde con dieciocho no sería ya,
sin duda, el que construyeron los Seis. Por otra parte, esta Comunidad así
desarrollada afrontaría los problemas de sus relaciones económicas con
toda suerte de estados, en primer término, con los Estados Unidos. Cabe
prever que la cohesión de sus miembros, que serían muy numerosos y muy
diversos, no resistiría mucho y que, en definitiva, aparecería una Comuni-
dad Atlántica colosal bajo la dependencia y dirección norteamericana, que
bien pronto absorbería a la Comunidad Europea».

El veto gaullista sembró el desaliento entre los federalistas y, especial-


mente, entre los europeístas británicos, que libraban un duro combate
contra los euroescépticos de su país. Uno de los más ilustres, el historiador
Arnold J. Toynbee, escribió entonces: «El Mercado Común se ha creado
sobre la base de la igualdad de los países, sin predominio de ninguno de
ellos (…) De Gaulle piensa hacer de Europa una tercera fuerza, cosa com-
pletamente ilusoria». Sin embargo, París, fortalecido por su reciente alian-
za con Bonn, sí estaba en condiciones de vetar. Un mes después de la rueda
de prensa del general, las conversaciones para la ampliación de las Comu-
nidades quedaron suspendidas.
A partir de este humillante rechazo, algunos sectores euroescépticos de
la opinión pública británica y, sobre todo, los círculos económicos y el par-
tido laborista, fueron asumiendo el interés nacional en el ingreso en el
Mercado Común. La pérdida del imperio colonial, con la consiguiente dis-
minución del valor del circuito comercial de la Commonwealth para la
metrópoli, el fracaso de la AELC, la creciente caída de la competitividad de
la industria y de la minería británicas, en gran parte obsoletas, la deprecia-
ción de la libra esterlina como moneda de reserva, un preocupante nivel de

95
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

paro y un abultado déficit en la balanza de pagos, preludiaban una grave


crisis económica y monetaria que señalaba las dolorosas diferencias con la
pujante Pequeña Europa comunitaria.
En octubre de 1964, ganaron las elecciones los laboristas y formó Go-
bierno Harold Wilson, que era decidido partidario de volver a plantear la
adhesión. Wilson situó al europeísta George Brown al frente del Foreing
Office y anunció un plan de reducción del déficit público que tenía como
finalidad principal sanear las cuentas con vistas al ingreso en la CEE. Sus
esfuerzos se vieron reforzados por la llegada de Edward Heath a la jefa-
tura del opositor Partido Conservador, en julio de 1965, lo que garantizó
un apoyo parlamentario de los dos grandes partidos a la apuesta euro-
peísta. El 2 de mayo de 1967, Wilson anunció en la Cámara de los Comu-
nes la renovación de la solicitud de adhesión a las Comunidades, aunque
manifestó que ello no implicaría cambios en la autonomía de la política
exterior y de defensa del Reino Unido. Obtuvo 488 votos a favor y 62 en
contra. El día 11, el Gobierno británico reactivó su candidatura en Bru-
selas. Irlanda, Dinamarca y Noruega volvieron a presentar también las
suyas.
Cinco días después, De Gaulle recurrió a su habitual sistema de explicar
las grandes decisiones en una rueda de prensa, en la que manifestó su se-
gundo veto a la iniciativa. No había disminuido su temor de que, de la
mano de los británicos, desembarcaran en la CEE los miembros de la
AELC en grupo y de que Washington lograra interferir las políticas comu-
nitarias en su propio beneficio. Recordó que «mientras aquella Comuni-
dad (la CEE) se organizaba, Inglaterra se negó primero a formar parte de
la misma e incluso adoptó respecto a ella una actitud hostil, cual si viera
una amenaza económica y política». Si se admitía al Reino Unido, advirtió,
el Mercado Común sería sustituido por «una suerte de Zona de librecam-
bio de la Europa occidental, en marcha hacia una Zona atlántica que res-
taría a nuestro Continente toda su personalidad». El rechazo a la Comuni-
dad Atlántica de Kennedy volvía a ser patente. Proponía por lo tanto, que
los británicos se sometieran a un periodo de «asociación», como ya hacían
griegos y turcos, hasta que acometieran las transformaciones estructurales
requeridas, sobre todo el equilibrio en su balanza de pagos y la devaluación
de la libra esterlina, y probasen la voluntad política de armonización legis-
lativa que requería el ingreso en las Comunidades.

96
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

Como los otros cinco socios comunitarios no eran, en principio, contra-


rios a la admisión del Reino Unido, el Gobierno francés exigió que los Seis
se pusieran de acuerdo sobre las condiciones antes de que abrieran las ne-
gociaciones. Siguieron meses de difíciles contactos, durante los que Lon-
dres devaluó la libra. Hasta que, el 27 de noviembre de 1967, el jefe del
Estado francés anunció en rueda de prensa que no encontraba la actitud
adecuada en las islas: «todo depende, no tanto de una negociación que se-
ría para los Seis una marcha hacia el entierro de su Comunidad, sino más
bien de la voluntad y de la acción del gran pueblo inglés». Era un veto en
toda regla y, conforme al Compromiso de Luxemburgo, los ministros de
Asuntos Exteriores, reunidos en sesión del Consejo el 18 de diciembre, de-
negaron la solicitud de adhesión alegando que no se daban las condiciones
económicas y financieras requeridas. Londres rechazó entonces la pro-
puesta de un estatuto de asociación y manifestó que mantenía la petición
de ingreso, a la espera de que la larga sombra del gaullismo aflojara su
presión.

5. LA CUMBRE DE LA HAYA Y EL RELANZAMIENTO


DE LAS COMUNIDADES

A comienzos de 1969, Charles De Gaulle, que había salido indemne del


huracán político provocado por el «Mayo del 68», la masiva protesta estu-
diantil y obrera contra el Gobierno Pompidou, cumplió su promesa de con-
vocar un referéndum sobre la regionalización político-administrativa y la
reforma del Senado. La consulta del 27 de abril se saldó con un 52,4 por
ciento de votos negativos a las propuestas del jefe del Estado. Al día siguien-
te, el general renunció al cargo presidencial y se retiró a la vida privada.
Un gaullismo sin De Gaulle ya no sería lo mismo. Su delfín, Georges
Pompidou ganó la Presidencia en las elecciones de junio de 1969 con el
apoyo de los democristianos de René Pleven, los liberales de Valery Gis-
card d’Estaing y otras fuerzas centristas. Y ello iba a cambiar muchas co-
sas en el proceso de integración europea.
Aunque doctrinalmente identificado con la «Europa de las Patrias», y
por lo tanto funcionalista y confederal, Pompidou era partidario de flexibi-
lizar la postura francesa para alcanzar nuevas metas en la unificación con-

97
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tinental. Ya durante su campaña electoral, de elevado tono europeísta, lan-


zó la idea de reunir una Cumbre comunitaria que abriese paso a una nueva
etapa en la historia de la CEE. Esta era una demanda generalizada en la
Europa de los Seis. Alcanzada la unión aduanera, unificadas las institucio-
nes comunitarias, la multifacética crisis de 1965-67 había generado una
parálisis que impedía atisbar nuevos objetivos si no se realizaba un esfuer-
zo de consenso positivo similar al que, en su momento, había supuesto la
Declaración de Bonn.
La formación del Gobierno Chaban-Delmas dio la medida del nuevo
europeísmo francés. Incluía a cuatro miembros del Comité de Acción para
los Estados Unidos de Europa (Comité Monnet) y el ministro de Asuntos
Exteriores era Maurice Schuman, que se puso en seguida a trabajar para
restablecer el consenso comunitario. El 10 de julio de 1969, Pompidou ofi-
cializó la propuesta de la Cumbre en una rueda de prensa en la que señaló
tres objetivos «acabar, profundizar, ampliar». Acabar la fusión de las Co-
munidades con su financiación a través de un Presupuesto único. Profun-
dizar, desde una perspectiva confederal, la integración económica y mone-
taria. Ampliar, abriendo el Mercado Común a los cuatro países que
solicitaron la admisión en 1961.
El momento era especialmente adecuado. En la RFA había llegado a la
Cancillería el socialdemócrata Willy Brant, un europeísta ferviente, y tam-
bién lo era el liberal Walter Scheel, su ministro de Exteriores. El último día
de 1969 terminaba el período transitorio de la CEE previsto en el Tratado
de Roma y no era cosa de volver a «parar el reloj» para realizar los ajustes
pendientes.
Existían diversos temas en los que las Comunidades no habían cubierto
las expectativas creadas por su espectacular arranque: la unión política y la
elección del Parlamento por sufragio universal, la ausencia de un verdade-
ro mercado interno de capitales, la política común de transportes, la armo-
nización de las legislaciones nacionales, la política energética común y la
financiación de la Euratom… Pero, pese a las crisis, se habían realizado
avances considerables: la unión aduanera había mejorado las previsiones
de sus planificadores, se había logrado la libre circulación de trabajadores,
existía un consenso generalizado sobre los ritmos de la PAC, el comercio en
el interior del Mercado Común se había quintuplicado… Era el momento

98
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

de reemprender la marcha aprovechando las sinergias creadas por la fu-


sión comunitaria.
El primer ministro holandés, el democristiano Piet de Jong, que presi-
día entonces el Consejo de Ministros de las Comunidades, recogió inme-
diatamente la iniciativa de El Eliseo e invitó a los socios comunitarios a
una Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno en La Haya. Se celebró du-
rante los dos primeros días de diciembre de 1969 y fue invitado a partici-
par Jean Rey, presidente de la Comisión Europea. La Cumbre alcanzó im-
portantes acuerdos en torno a los tres objetivos propuestos por Pompidou,
el llamado Tríptico de La Haya:
a) En primer lugar, la manifestación de una recuperación de la solida-
ridad y el consenso entre los seis gobiernos para «acabar» el proceso de
integración continental a través de la Comunidad Europea. El comunicado
final advertía que:
«todos ellos comparten la convicción de que una Europa que agrupe a los
Estados que, a pesar de sus diversidades nacionales, están unidos por sus
intereses esenciales, una Europa segura de su propia cohesión, fiel a sus
amistades exteriores, consciente del papel que le corresponde en la tarea de
facilitar la paz internacional y el acercamiento entre todos los pueblos, y en
primer lugar entre los de todo el continente europeo, una Europa así es
indispensable para la salvaguardia de un foco excepcional de desarrollo, de
progreso y de cultura, para el equilibrio del mundo y la protección de la
paz».

En lo tocante al Presupuesto comunitario, se acordó la progresiva des-


aparición de las aportaciones funcionales de los estados, sustituidas por
los recursos propios de la Comunidad, especialmente en la PAC. Estos re-
cursos, que debían contar con un reglamento financiero antes de que aca-
bara el año 1970 —se estableció en abril— procederían básicamente de un
porcentaje del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) una tasa que gravaba
directamente el consumo en los países comunitarios. La Comisión había
buscado armonizarlo para todos los miembros mediante dos directivas, en
abril de 1967, que tardaron largo tiempo en aplicarse, a pesar de lo cual, el
porcentaje del IVA derivado por los estados a las arcas de la Comunidad,
sólo el uno por ciento en la primera etapa, llegó a ser la base de su Presu-
puesto. La Cumbre acordó dotar al Parlamento Europeo de mayores pode-

99
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

res de control presupuestario y avanzar hacia su elección por sufragio uni-


versal.
b) La «profundización» de las políticas de la CE fue tratada en La Haya
en una doble vertiente. Superada la fase de la unión aduanera, se abrían las
agendas de la unión económica y de la monetaria. Para ponerlas en mar-
cha se crearía, poco después, una Comisión presidida por Pierre Werner,
primer ministro de Luxemburgo, a la que se otorgó un año de plazo para
presentar una propuesta. Y, a solicitud de la delegación alemana, se acordó
reglamentar la acción política exterior de la CEE, otorgando capacidad
decisoria a las Cumbres de jefes de Estado y de Gobierno y estableciendo
un mecanismo intergubernamental de consulta, la Cooperación Política
Europea, cuyo estudio se encomendó a un Comité dirigido por el diplomá-
tico belga Étienne Davignon.
c) En cuanto a la «ampliación», Francia retiraría su veto, ejercido dos
veces, al ingreso del Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega, aunque
sería precisa una etapa negociadora de duración imprevisible.

6. EL PLAN WERNER Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

En la Cumbre de la Haya quedó patente que la consecución de la unión


económica, la nueva prioridad en el proceso de integración europea tras
culminar la unión aduanera, requería de una rigurosa política monetaria
de los estados, que redujera las fluctuaciones del mercado interior y dotase
a la CEE de solvencia financiera internacional. La economía mundial ex-
perimentaba entonces dramáticas convulsiones monetarias provocadas
por la crisis del dólar, preludio del abandono del sistema de Bretton Wo-
ods, que había regulado las relaciones monetarias en el mundo capitalista
desde 1944, en favor de la libre convertibilidad.
El Tratado de Roma había garantizado la autonomía de las políticas
monetarias de los países miembros frente a una posible regulación que
pudiera acometer la Comisión Europea. Sin embargo, la grave crisis de la
lira italiana, en 1964, obligó al Consejo de Ministros de la CEE a adoptar
algunas medidas de coordinación y solidaridad, que no pasaron de crear
tres comisiones: de política presupuestaria, de gobernadores de bancos
centrales y de política económica a medio plazo. En el momento de la

100
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

Cumbre de La Haya, la evidencia de que la Unión Económica, el mercado


único, precisaría no sólo de un sistema monetario regulado, sino incluso
de una moneda única, hacía plantearse en paralelo una Unión Monetaria
cuyo objetivo final sería la consecución de esa moneda común europea.
Pero antes había que armonizar los sistemas nacionales existentes, regu-
lando los flujos monetarios.
A fin de que los gobernantes reunidos en La Haya, y luego los miembros
de la Comisión Werner, tuviesen una visión de conjunto sobre el problema,
la Comisión Europea encargó un estudio preparatorio a su vicepresidente
y comisario de asuntos económicos y financieros, el francés Raymond Ba-
rre. El memorándum sobre La coordinación de la Política Económica y de
la Política Monetaria en la Comunidad, conocido como Primer Plan Barre
estuvo listo en febrero de 1969. Proponía «una concertación de las orienta-
ciones nacionales» y de «las políticas económicas», a fin de que las divisas
comunitarias reforzaran su posición internacional y pudieran protegerse
de las tensiones monetarias, provocadas en cierto modo por la tendencia
de la economía de la CEE a desenvolver sus finanzas exteriores en moneda
norteamericana, los llamados «eurodólares».
Entre las medidas propuestas por Barre se encontraban: a) la coordina-
ción de la planificación económica mediante consultas entre los gobiernos;
b) el acuerdo sobre la armonización de las futuras tasas de crecimiento de
sus economías; c) las facilidades de crédito a medio plazo a los estados con
dificultades persistentes en la balanza de pagos; d) la creación de un fondo
comunitario para conceder créditos incondicionales a corto plazo a Esta-
dos con dificultades puntuales en la balanza de pagos. El Plan sólo tuvo
desarrollo en estos dos últimos puntos, cuando en febrero de 1970 la Comi-
sión de Coordinación de los gobernadores de los bancos centrales decidió
crear el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria (FECOM), con 2.000 mi-
llones de dólares para otorgar créditos a los estados miembros, la mitad a
corto y la mitad a medio plazo.
En el seno de la CEE habían surgido dos posturas contrapuestas sobre
la unión monetaria. Por un lado, estaban los monetaristas, que defendían
el rápido establecimiento de cambios fijos dentro de la CEE, en la creencia
de que ello facilitaría la planificación financiera, desarmaría la especula-
ción en los mercados y aceleraría el proceso de unión económica de la

101
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Comunidad, posibilitando la autorregulación de precios y salarios y la mo-


neda única. Frente a ellos, los economistas criticaban el continuo interven-
cionismo gubernamental sobre bienes y capitales que supondría el mante-
nimiento de unos tipos de cambio fijos y proponían la equiparación de
precios y salarios y la armonización de las políticas económicas y fiscales
antes de proceder a la convergencia monetaria.
En la segunda mitad de 1969, la economía europea sufrió duras tensio-
nes especulativas, fruto de la inestabilidad del dólar y del auge de la econo-
mía alemana. En agosto, el franco francés se devaluó el 11,1 por ciento,
tras un año de amagos. Y en octubre el marco alemán se revaluó un 9,3.
Ambas medidas, entre otras cosas, tuvieron inmediata repercusión en los
precios agrarios y en la estabilidad de la PAC. Se estableció entonces el
mecanismo de los Montantes Compensatorios Monetarios, destinado a
compensar a los países miembros perjudicados por el efecto de las fluctua-
ciones de las monedas nacionales sobre los precios comunes.
El problema monetario fue, por lo tanto, uno de los temas estrella de la
Cumbre de La Haya, en diciembre de 1969. Tras ella, economistas y mone-
taristas pusieron en marcha sendos proyectos con los que convencer al
Consejo de Ministros.
a) Entre los primeros, el Gobierno federal alemán lanzó el Plan para la
cooperación económica, monetaria y financiera, preparado por su mi-
nistro de Economía y Finanzas, Karl Schiller, miembro del ala dere-
cha de la socialdemocracia y discípulo del «padre del milagro econó-
mico alemán», el democristiano Ludwig Erhard. El Plan Schiller
pretendía una rápida y rigurosa estabilización económica y una len-
ta unión monetaria en cuatro etapas: una primera dedicada a coor-
dinar las políticas económicas de los estados por objetivos; la segun-
da basada en la coordinación de las políticas monetarias de los
bancos centrales y la creación de un sistema de ayuda monetaria a
medio plazo; vendría luego un incremento de la coordinación econó-
mica, ya en manos de las instituciones comunitarias, la limitación
de las fluctuaciones monetarias y la creación de un Fondo de Reser-
va Europeo, al que las Haciendas nacionales transferirían sus reser-
vas monetarias; y en la cuarta etapa, los estados perderían casi toda
capacidad individual de decisión en cuestiones financieras y se al-
canzaría la moneda única.

102
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

b) Los monetaristas de la Comisión Europea elaboraron el memorán-


dum conocido como Segundo Plan Barre, que fue presentado en Bru-
selas durante la reunión del Consejo comunitario, el 4 de marzo de
1970. Barre planteaba un completo sistema de unificación de las
políticas económicas estatales a través de tres vías complementa-
rias: una unión monetaria, que suponía una rápida concertación de
las tasa de cambio hasta llegar a la moneda única; una unión fiscal,
aunque sólo centrada en la armonización de los sistemas impositi-
vos y en la creación de una tasa «europea» basada en el IVA; y una
política presupuestaria y social común, que prevaleciese sobre las
particulares de los estados.
El Consejo de Ministros aceptó el plan Barre, aunque en el entendi-
miento de que se trataba de una propuesta de máximos y que debería tras-
currir un largo período antes de que se implementaran sus medidas. Con-
forme a los acuerdos de La Haya, el Consejo encomendó la confección de
una hoja de ruta a la Comisión Werner, que presentó su Informe el 8 de
octubre de 1970. El Plan Werner de una «Unión Económica y Monetaria
por etapas», buscaba conciliar las posturas monetarista y economista. De-
fendía la conveniencia de ir decididamente a la moneda única. Pero la con-
sideraba difícil de implantar a corto o medio plazo y la vinculaba a la rea-
lización en paralelo de la Unión Económica. Por lo tanto, planteaba un
modelo alternativo, un «cesto de monedas» dentro del que las divisas na-
cionales tuviesen una ilimitada convertibilidad exterior y, a la vez, una pa-
ridad fija entre ellas. Para ello era preciso establecer la libre circulación de
capitales en la Comunidad, eliminando las barreas aduaneras y legales, y
situar el tipo de cambio interior de las monedas en una escala automática
e invariable.
La Comisión Werner preveía una fase transitoria dividida en tres etapas:
hasta 1973, se limitarían las fluctuaciones del tipo de cambio, a fin de impe-
dir sobresaltos como el dado por el franco y el marco en 1969; luego, hasta
1980, se establecería un tipo de cambio fijo y se garantizaría la total libertad
de pagos, transferencias y capitales; finalmente, se crearía un Banco Central
Europeo para gestionar el conjunto del sistema monetario y entraría en vi-
gor la moneda única europea. El Plan preveía la creación del Fondo Europeo
de Cooperación Monetaria, un mecanismo compensatorio de los flujos de
capital para las economías más desfavorecidas, y otorgaba poderes al Parla-

103
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

mento Europeo para fiscalizar a los bancos centrales de la CEE, cuyos go-
bernadores se habían integrado en 1964 en un Comité de Coordinación.
El Plan Werner, adoptado por el Consejo de Ministros el 22 de marzo de
1971, no se pudo llevar a cabo. La crisis monetaria de esa primavera, la li-
bre convertibilidad del dólar decidida por la Administración Nixon en mar-
zo de 1972 y, sobre todo, las perturbaciones causadas en la economía inter-
nacional por la «crisis del petróleo» iniciada en octubre de 1973, que
afectó gravemente a una Comunidad Europea casi carente de recursos pe-
trolíferos, impidieron aplicar la planificación prevista. Para evitar fluctua-
ciones incontroladas, el Comité de Coordinación de los bancos centrales
acordó medidas. El 18 de diciembre de 1971 mediante el Acuerdo del Insti-
tuto Smithsoniano, en Washington, se fijó una nueva paridad entre el dólar
y las monedas europeas que ampliaba los márgenes de flotación de estas,
en una banda tan ancha que ponían en peligro su estabilidad. Por ello, el
21 de marzo de 1972, se estableció una disciplina de cambios que fue defi-
nida como «la serpiente monetaria en el túnel internacional», a fin de man-
tener la estabilidad en las cotizaciones cruzadas de las monedas europeas.
La serpiente monetaria —nombre que se le daba por las oscilaciones que
provocaban en los gráficos los cambios de las nueve monedas— fijaba un
margen de fluctuación de ± 2,25 por ciento respecto al dólar y del 4,50 al
2,50 entre las monedas participantes. Parecía una solución y el Reino Uni-
do, Irlanda, Dinamarca y Noruega, candidatos al ingreso en la CEE, fueron
incluidos en el sistema mediante el Acuerdo de Basilea, de 27 de abril.
Pero la serpiente monetaria no funcionó, ni siquiera a corto plazo. Dos
meses después de su adhesión, en junio de 1972, la libra esterlina tuvo que
abandonarla al no poder sostener sus límites de estabilidad. A comienzos de
1973, la libra irlandesa siguió el mismo camino. Ese año, el de la «crisis del
petróleo», hubo, pues, que rehacer, dotándola de mejores mecanismos de
protección, una serpiente de la que también desaparecieron las monedas
noruega e italiana y se incorporó el franco suizo. Se puso en marcha el Fon-
do Europeo de Cooperación Monetaria, que disponía del 20 por ciento de los
fondos bancarios de la CEE en oro y dólares para la compensación multila-
teral de los créditos a corto plazo. Pero poco después, tras una nueva deva-
luación del dólar, se eliminaron los controles de fluctuación con respecto a
la divisa estadounidense. Ello lanzó a las monedas europeas a una vorágine
de devaluaciones y revaluaciones que, hasta que se estabilizó la economía

104
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

mundial a finales de la década, causaron graves perturbaciones a la del Mer-


cado Común, confirmaron al marco alemán como la moneda más sólida del
sistema, y lo convirtieron en la referencia interna de la CEE y en la futura
base de una Unión Monetaria que, por el momento, se haría esperar.

7. LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA

Conforme a los acuerdos de la Cumbre de La Haya, al tiempo que ini-


ciaban el estudio de la unión económica y monetaria, los gobiernos de los
Seis procedieron a revisar sus mecanismos de cooperación política que,
tras los reiterados fracasos de las iniciativas de federalistas y confederales,
quedaban reducidos a las muy limitadas relaciones internacionales de la
CEE. El estudio de este tema le fue encomendado a un Comité de Altos
Funcionarios presidido por el vizconde Étienne Davignon, director de
Asuntos Políticos del ministerio de Asuntos Exteriores belga. El Primer In-
forme Davignon, o Informe de Luxemburgo, aprobado por el Consejo de
Ministros el 23 de octubre de 1970 —pocos días después de la aprobación
del Plan Werner— admitía el principio de «dar forma a la voluntad de ac-
ción política, que no ha dejado de sostener el progreso de las Comunidades
europeas». Para eso, Europa debía contar con «una sola voz» en el exterior,
que se alcanzaría tras «su desarrollo en etapas sucesivas». Por ello «debe
prepararse a ejercer las responsabilidades que el aumento de su cohesión
y su papel creciente en el Mundo le imponen como un deber que asumir, al
mismo tiempo que como una necesidad».
El llamado Método Davignon para la Cooperación Política Europea
(CPE), establecía los fundamentos de coordinación de la política exterior
de los países comunitarios a través de dos tipos de medidas:
«asegurar, mediante informaciones y consultas regulares, una mejor com-
prensión mutua de los grandes problemas de política internacional; (y) re-
forzar su solidaridad, favoreciendo una armonización de los puntos de vis-
ta, la concertación de las actitudes y, cuando esto parezca posible y deseable,
acciones comunes».

Para ello fijaba cuatro mecanismos de coordinación:


a) Una reunión semestral de los seis ministros de Asuntos Exteriores,
cuando no hubiese Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, que la

105
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

sustituiría. La primera reunión semestral sobre la CPE se celebró en


Múnich, el 19 de noviembre de 1970.
b) Un Comité Político vinculado al Consejo de Ministros, integrado por
los directores de asuntos políticos de los ministerios de Exteriores,
con reuniones trimestrales y capacidad para crear grupos de trabajo
sectoriales.
c) Un Comité de Altos Funcionarios de las Comunidades, para llevar el
día a día de las relaciones políticas en sus aspectos supranacionales
bajo la supervisión del Comité Político.
d) La Comisión Política del Parlamento Europeo, que valoraría un in-
forme anual del presidente del Consejo de Ministros sobre la Acción
Política de las Comunidades.
El Método Davignon era muy tímido en sus planteamientos, ya que ni
siquiera establecía la obligatoriedad de las consultas entre gobiernos. Pero
eso era por puro realismo. Resultaba evidente que ni Francia, ni menos
aún el Reino Unido, que estaba próximo a ingresar en las Comunidades,
delegarían las líneas maestras de sus políticas exteriores en los altos fun-
cionarios comunitarios, ni las someterían a las directrices de la Eurocáma-
ra. Básicamente se trataba, pues, de que los gobiernos dialogaran sobre
tomas de postura común ante las crisis internacionales y de coordinar
aquellos aspectos de las políticas estatales que afectaban a la proyección
exterior de las Comunidades. La Cumbre comunitaria de París, en octubre
de 1972, avaló esta prudencia al incrementar a cuatrimestral la frecuencia
de las reuniones de ministros y jefes de Gobierno sobre la política exterior
común y establecer un procedimiento de urgencia en las consultas ante
situaciones de crisis. Y ello facilitó la aprobación del Segundo Informe Da-
vignon, o Informe de Copenhague, en julio de 1973, en el que se oficializó el
Método al establecer que «cada Estado se comprometerá a no fijar defini-
tivamente su propia posición sin haber consultado a los demás en el marco
de la cooperación política».
Esta cooperación era cada vez más necesaria. La CEE era una potencia
económica de creciente peso en el mundo, pero carecía de unidad política
y ni siquiera tenía una única voz en cuestiones internacionales que le afec-
taban, como la distensión Este-Oeste, el desarme nuclear, o el conflicto de

106
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

Oriente Medio, donde la guerra del Yom Kippur, en octubre de 1973, desa-
tó una crisis energética que tuvo dramática repercusión en la economía de
la Comunidad. Una coyuntura especialmente complicada fue la Conferen-
cia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), con la participa-
ción de las dos superpotencias planetarias y de todos los países europeos,
con excepción de Albania. Tras una fase preparatoria en Ginebra, la CSCE
celebró su sesión plenaria en Helsinki, entre el 3 de julio y el 1 de agosto de
1973. Durante los dos años siguientes, la Conferencia tuvo varias sesiones
para cerrar el documento final, o Acta de Helsinki, el 1 de agosto de 1975.
En principio, la CSCE era un triunfo del espíritu de la Comunidad en cuan-
to suponía la adopción, en un nivel continental, de su sistema de Coopera-
ción Política y una apuesta por la democracia, los derechos humanos y la
resolución pacífica de conflictos. Pero la Europa comunitaria careció de
una voz propia y no pudo evitar que los Estados Unidos se alineasen con la
Unión Soviética en la garantía expresa de la no injerencia en los asuntos
internos de los países del continente, perpetuando así la división entre Este
y Oeste y entre dictaduras de partido y democracias parlamentarias.

8. LA CONCRECIÓN DE LA PAC: EL PLAN MANSHOLT

A lo largo de los años sesenta, la Política Agraria Común hizo mucho a


favor de la revitalización y la modernización de la agricultura de la Europa
occidental. Pero la elaboración de su estructura normativa y los ritmos de
su aplicación fueron un verdadero quebradero de cabeza para la Comisión
Europea. Ello se había comprobado en el proceso de unión aduanera,
cuando el desarme arancelario de la agricultura fue siempre por detrás del
de la industria, manteniendo, además, diferencias significativas entre fa-
milias de productos. Francia, impulsora decidida de la PAC, se había con-
vertido luego en un azote para su desarrollo, cuando advirtió que la políti-
ca de precios y de subvenciones podía no ser tan favorable para su
agricultura. Y el Reino Unido tuvo en ello uno de los principales problemas
para la adhesión, ya que su modelo agrario, con una producción modesta
y grandes importaciones de Estados Unidos y los países de la Com-
monwealth, encajaba mal en el comunitario. Durante los años sesenta y
setenta fue relativamente frecuente, en los países miembros, la guerra de
las naranjas, el espectáculo de camiones cargados con productos agrícolas

107
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

de importación saqueados por piquetes de agricultores que protestaban


contra una política comercial —sobre todo las compras a los países asocia-
dos y con acuerdos preferenciales del área mediterránea— que perjudicaba
su nivel de protección en el mercado nacional.
En marzo de 1972, el presidente de la Comisión Europea, Franco Maria
Malfatti (1970-72), cedió el puesto al vicepresidente Sicco Mansholt, quien
había sido el cerebro organizador de la PAC y que desempeñó la presiden-
cia durante el resto del período previsto, unos diez meses. En tan corto
plazo se produjo la primera ampliación de miembros de las Comunidades
y la adopción del Sistema Monetario Europeo. Pero también hubo un im-
portante avance en la unificación de la agricultura europea. En 1968, la
Comisión había encomendado al entonces comisario Mansholt el estudio
de una nueva etapa de la PAC, una vez culminada la unión aduanera. Su
informe, el Programa Agrícola 80, llamado Plan Mansholt, o Informe del
Grupo de Gaichel, por la localidad luxemburguesa donde lo elaboraron el
comisario y su equipo, fue aprobado por el Consejo de Ministros. Contem-
plaba el avance en la modernización del sector agrario hasta 1980, a través
de dos mecanismos fundamentales.
a) Por un lado, la política de precios, estabilizándolos por sectores me-
diante la culminación de las Organizaciones Comunes de Mercado y
del mecanismo del Montante de Precios Compensatorios, así como
desarrollando un sistema comunitario de intervención para evitar
caídas de precios, mediante la adquisición a los agricultores de los
grandes stocks a un precio fijado de antemano.
b) Por otro, definía el llamado Plan de modernización de la agricultura y
de ayuda a los agricultores mayores, que dio origen a tres directrices
comunitarias, las llamadas directrices socioestructurales:
— Modernización de las explotaciones agropecuarias, concentra-
ción del minifundio y reducción de la superficie cultivada a fin de
limitar los excedentes, mediante el juego de la política de subven-
ciones, en los sectores con sobreproducción.
— Mejora, a través de políticas educativas, en la formación técnica
y económica de los agricultores.
— Reducción del número de pequeños agricultores en unos cinco
millones, mediante la financiación una generosa política de jubi-

108
LAS CRISIS DE LOS AÑOS SESENTA

laciones anticipadas, ayudas para el establecimiento en el medio


rural de otros tipos de actividades empresariales y el incremento
de los empleos del sector terciario en las áreas agrícolas.
El Plan Mansholt, apoyado económicamente en el FEOGA, revolucionó
profundamente la agricultura de la Comunidad Europea, racionalizando y
modernizando sus estructuras y liberando un gran número de trabajado-
res hacia la industria y los servicios en el medio rural. Pero su plantea-
miento sembró la alarma entre los sectores más tradicionales del campesi-
nado, obligados a una reconversión en ocasiones traumática. A comienzos
de los años setenta se produjeron, pues, fuertes protestas de las organiza-
ciones agrarias, con acciones como el incremento de la guerra de las naran-
jas contra el transporte de productos agrícolas extracomunitarios, o la
multitudinaria manifestación de agricultores europeos contra la PAC, cele-
brada en Bruselas en 1971.

109
TEMA 5
DE LOS SEIS A LOS DOCE

1. LA PRIMERA AMPLIACIÓN

La Cumbre de La Haya, en 1969, dio vía libre a la admisión de nuevos


miembros en las Comunidades. Retirado el veto francés tras el relevo de De
Gaulle por Pompidou, se activaron las candidaturas al ingreso directo del
Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega, miembros los cuatro de la
Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Por el contrario, los cinco
estados mediterráneos que ya tenían acuerdos con la Comunidad Econó-
mica Europea, Grecia, Marruecos, Turquía, Malta y Chipre, no mejorarían
su estatuto de meros asociados comerciales.
En principio, la gran apuesta —y el gran riesgo— era la candidatura bri-
tánica. El Reino Unido había sostenido una tradicional ambivalencia ante la
adhesión, rechazándola primero, solicitándola después y señalando siempre
condiciones y excepciones en su futura actividad comunitaria. Además, un
parte importante de la sociedad británica no se sentía implicada en la aven-
tura europea. Una encuesta entre la población, de noviembre de 1969, reveló
que los partidarios del ingreso en la CE no alcanzaban el 40 por ciento.
Las conversaciones de adhesión comenzaron en Bruselas, el 30 de junio
de 1970 con los británicos, y en septiembre con los otros tres candidatos.
Consciente de que el gran problema era Londres, en mayo de 1971 Pompi-
dou sostuvo una negociación directa con el premier Edward Heath para
sortear los principales obstáculos: la aceptación británica de la PAC, la
permanencia de su economía en la Commonwealth, el papel de la libra
esterlina en el futuro sistema monetario europeo y la contribución del Rei-
no Unido al Presupuesto comunitario, aspectos que despertaban fuertes
recelos en la opinión pública de las islas y en la de los países comunitarios.
Alcanzado un acuerdo con los cuatro estados candidatos, se oficializó en
junio. Quedaba la votación parlamentaria en cada país, que se superó sin

111
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

obstáculos. En el Reino Unido, la adhesión salió adelante en la Cámara de


los Comunes el 28 de octubre, por 358 votos a favor y 246 en contra, de los
laboristas, quienes desde la oposición advirtieron que, cuando llegaran al
poder, renegociarían las condiciones de la adhesión. La firma del Tratado de
Ampliación tuvo lugar en Bruselas, el 22 de enero de 1972. Los cuatro nue-
vos miembros aceptaban los Tratados de las Comunidades y se fijaba un
período transitorio de cinco años, a partir del 1 de enero de 1973, para que
adaptaran sus legislaciones y redujesen sus derechos de aduana al ritmo de
un 20 por ciento anual, hasta suprimirlos. Por su parte, las Comunidades
realizarían en el mismo período las correspondientes reformas en sus insti-
tuciones a fin de que acogieran a los representantes de los nuevos miembros.
Parecía haber nacido la Europa de los Diez. Pero faltaba un requisito:
que los ciudadanos de los nuevos miembros avalasen en las urnas lo apro-
bado por sus parlamentos. Era un test muy importante porque, además de
rubricar la ampliación, mediría el grado de prestigio de las Comunidades
en países que, hasta ese momento, pertenecían a la rival AELC. Y el test
obtuvo resultados agridulces. El Reino Unido e Irlanda tuvieron referen-
dos favorables. El primero, el 23 de abril de 1972, con el 67,7 por ciento de
los votos a favor; Irlanda, el 10 de mayo de 1972, con el 83 por ciento. Pero
Dinamarca y Noruega, miembros del Consejo Nórdico y de la frustrada
Comunidad Económica Nórdica, o Nordek (1968-70), eran otro caso. En la
primera, el 2 de octubre, el referéndum de adhesión a las Comunidades
salió adelante con sólo un 56,7 por ciento. Pero en Noruega, la consulta del
25 de septiembre, condicionada por la política comunitaria en el sector
pesquero, que perjudicaba los intereses noruegos, fue desfavorable, con un
49 por ciento de votos negativos, superior al 46,5 de positivos, lo que qui-
zás influyó en el pobre resultado de la consulta danesa una semana des-
pués. Por lo tanto, el Gobierno de Oslo retiró su adhesión y permaneció en
la AELC. Así que cuando, el 1 de enero de 1973, Irlanda Dinamarca y el
Reino Unido ingresaron oficialmente en las Comunidades, la prevista Eu-
ropa de los Diez se había quedado en la Europa de los Nueve.

2. EL CONSEJO EUROPEO Y EL INFORME TINDEMANS

En el año 1974, varios de los políticos que habían marcado el período


de ampliación de las Comunidades desaparecieron del primer plano. En

112
DE LOS SEIS A LOS DOCE

Francia, Pompidou cedió la Presidencia de la República a Valery Giscard


d’Estaing, líder de la liberal Unión para la Democracia Francesa (UDF). En
la RFA, el canciller Brant, víctima del caso Guillaume, un escándalo de
espionaje, cedió su puesto al también socialdemócrata Helmut Schmidt. Y
en el Reino Unido, el laborista Harold Wilson volvió al poder tras cuatro
años de gobierno conservador. Los dos primeros revitalizaron el eje franco-
alemán para hacer avanzar a la Comunidad por la vía confederal. Wilson,
por su parte, comenzó a ejercer presión para que se revisara, en los mo-
mentos más duros de la crisis del petróleo, la elevada aportación al Presu-
puesto comunitario que, en función de su potencial económico, le corres-
pondía al Reino Unido. Abrió así una enconada batalla entre Londres y
Bruselas, que tardaría una década en resolverse.
En la Cumbre comunitaria de París, el 9 y el 10 de diciembre de 1974,
los dirigentes europeos constataron que la CEE estaba cumpliendo las eta-
pas previstas para la unificación económica. Era el tiempo de poner en
marcha la vertiente política de la integración, que la Cumbre de Copenha-
gue, celebrada el año anterior en medio de una crisis generalizada, no ha-
bía podido abordar.
«El principal objetivo —decía el comunicado final de la Cumbre de
París— será el de transformar, antes de que acabe el decenio y dentro del
respeto a los tratados firmados, el conjunto de relaciones de los estados
miembros en una Unión Europea».

Como punto de arranque de la Cumbre de París, Giscard y Schmidt


presentaron una propuesta conjunta para elevar el nivel de las consultas
intergubernamentales previstas en el Método Davignon a partir del Infor-
me de Copenhague, del año anterior, y extenderlas a ciertos ámbitos inter-
nos de la política comunitaria. En adelante, las Cumbres de jefes de Estado
y de Gobierno, que pese a ser un auténtico órgano decisorio para las Co-
munidades carecían de cualquier cobertura institucional, se convertían en
el Consejo Europeo, el órgano fundamental de la Cooperación Política Eu-
ropea. La Presidencia del Consejo sería rotatoria por países, cada seis me-
ses y el presidente en activo, el anterior y el siguiente, formarían una espe-
cie de comité permanente del Consejo, la troika comunitaria, con capacidad
para negociar y plantear propuestas. Pero, como no estaba contemplado
en los Tratados de Roma, el Consejo Europeo tampoco sería una institu-
ción comunitaria, sino un mero organismo deliberante de coordinación

113
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

intergubernamental que, sin embargo, tendría un peso decisivo en el desa-


rrollo de las grandes iniciativas comunitarias, en coordinación con el Con-
sejo de Ministros.
No obstante, en su primera reunión en Dublín, en marzo de 1975, el
Consejo Europeo se dotó a sí mismo de unos procedimientos normativos,
propios de un Ejecutivo, que fijaban la aplicación de sus acuerdos a través
de una serie de Actos, que debían ser tenidos en cuenta tanto por la Admi-
nistración comunitaria como por las estatales: las Decisiones, que introdu-
cían correcciones en el Presupuesto comunitario; las Decisiones de Procedi-
miento, que reenviaban al Consejo de Ministros los acuerdos con los que el
Consejo Europeo no estuviera de acuerdo; las Directivas y Orientaciones,
que fijaban prioridades a la política comunitaria y orientaban su ejecu-
ción; y las Declaraciones, que constituían tomas comunes de postura de los
estados miembros ante asuntos concretos.
De este modo, el Consejo Europeo, prevalido del poder político de sus
integrantes, despojaba a la Comisión Europea y al Consejo de Ministros de
gran parte de la iniciativa sobre orientaciones generales de las políticas
comunitarias, desde la cuestión de los recursos presupuestarios, o los
avances en la unión económica y monetaria, hasta la admisión de nuevos
miembros, reforzando así los mecanismos confederales en el seno de la
CEE. Era, en cierto modo, el triunfo del Plan Fouchet.
Pero si en el ámbito de la Cooperación Política, competencia de los go-
biernos, la autoridad del Consejo Europeo era incontestable, en el terreno
económico y social, reservado por los Tratados a las instituciones de las Co-
munidades, la actividad del Consejo iba a causar serios problemas, ya que
era un organismo ajeno a ellas y rechazaba someter sus decisiones a los con-
troles y contrapesos con que funcionaban los organismos comunitarios. No
obstante, los líderes nacionales jugaban un papel cada vez más relevante en
estos ámbitos de la CEE de manera que, cuando el Tratado de Maastricht
(1992) institucionalizó el Consejo como órgano de las Comunidades, este era
ya un poder fáctico de enorme peso en el seno del aparato comunitario.
Por otra parte, las propuestas federalistas no habían sido descartadas.
La Cumbre de París, además de establecer el Consejo Europeo y admitir el
sufragio universal para elegir el Parlamento, encargó al primer ministro
belga, el federalista Leo Tindemans, la elaboración del proyecto para crear

114
DE LOS SEIS A LOS DOCE

la Unión Europea en diez años y cerrar así la etapa funcionalista. Tras una
minuciosa labor de encuesta, Tindemans concluyó su memorándum en
diciembre de 1975 y lo presentó al Consejo Europeo en su reunión de
Luxemburgo, el 2 de abril del año siguiente.
El Informe Tindemans partía de la validez de los Tratados de las Comu-
nidades, pero proponía algunas modificaciones institucionales. En primer
lugar, una reforma del Parlamento Europeo para que fuera elegido por su-
fragio universal desde la siguiente legislatura y se le dotara de capacidad de
iniciativa legal, ya que hasta entonces sólo la poseían Comisión y el Consejo
de Ministros. Por otra parte, el Parlamento y la Comisión ampliarían sus
competencias en materia monetaria, energética, educativa, de defensa de
los consumidores y de políticas de desarrollo regional, en detrimento de la
soberanía de los estados miembros. Igualmente, estos se verían obligados a
aplicar las decisiones comunitarias en su política exterior. Y los ciudadanos
de los países miembros recibirían «derechos especiales» en el territorio de
los otros socios, lo que apuntaba hacia una ciudadanía europea común.
«El establecimiento de la Comunidad —finalizaba Tindemans— fue la
primera etapa de esta tarea histórica. La Unión Europea ampliará nuestra
acción conjunta a nuevos sectores y mostrará con mayor claridad el con-
cepto de sociedad que ello implica en esta nueva etapa que iniciamos. Así
es como debe ser entendido y conseguido».

El Informe preveía, además, una UE con «distintas velocidades» de in-


tegración, según el potencial de sus miembros, y en la que existiría una
estructura funcional mixta: «la doble base de las instituciones comunita-
rias de inspiración supranacional o federalista y de la cooperación política,
de inspiración intergubernamental o confederal».
Pese a que eran medidas muy tímidas desde la perspectiva federalista,
aquello era ir demasiado deprisa en unos momentos en los que surgían
nuevos problemas entre los socios comunitarios. En el Consejo Europeo de
Dublín se había dado luz verde a un ambicioso proyecto, los Fondos Euro-
peos de Desarrollo Económico y Regional (FEDER), que se establecieron en
marzo de 1975 dentro del capítulo presupuestario de los llamados «fondos
estructurales». Su finalidad era desarrollar las regiones más desfavoreci-
das de la Comunidad, financiando proyectos de infraestructuras y desarro-
llo local que mejoraran los servicios públicos y la educación, creasen em-

115
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

pleo y generaran un aumento de la renta regional. Los peticionarios debían


ser los estados, que también serían los contribuyentes, pero no en función
de su población, sino de su riqueza. Los que tuviesen mayor PIB —la Ale-
mania federal, el Benelux, el Reino Unido o Dinamarca— serían contribu-
yentes netos, mientras que aquellos que contaran con las regiones menos
ricas —Italia, Irlanda, en menor medida Francia y, en unos años, Grecia,
España y Portugal— serían beneficiaros de las ayudas a esas regiones muy
por encima de su aportación.
Pero las Administraciones nacionales se resistían a ceder el control de
sus aportaciones en los FEDER a la pujante burocracia de las Comunida-
des. En realidad, conforme las sociedades europeas se veían afectadas en
forma creciente por el proceso de integración, aumentaban sus partida-
rios, pero también los que no lo veían útil. Estos «euroescépticos» estima-
ban que los «eurócratas», los 13.000 empleados con que contaban las Co-
munidades en 1975, no merecían sus salarios comparativamente altos y
que el entramado comunitario en su conjunto era un despilfarro innecesa-
rio, incluido el coste de la traducción de todos los actos y documentos co-
munitarios a seis idiomas (nueve, tras el ingreso de Grecia, España y Por-
tugal en los años ochenta).
No era, sin embargo, la euroescéptica la opinión dominante entre la
población europea y aún menos entre los responsables gubernamentales.
Pero estos seguían mirando con recelo un federalismo que trasladase gran
parte del poder de sus Administraciones a unas instituciones comunitarias
que buscaban crearse un espacio supranacional propio cada vez más am-
plio. Por lo tanto, cuando el Consejo Europeo estudió el Informe Tinde-
mans en su reunión de La Haya, en noviembre de 1976, decidió posponer
sine die la aplicación de las medidas que proponía, con excepción de la
elección por sufragio universal del Parlamento Europeo, que tendría lugar
por primera vez en 1979.

3. EL SISTEMA MONETARIO EUROPEO

La serpiente monetaria, que había permitido salvar la crisis provocada,


entre 1971 y 1973, por el final de los acuerdos de Bretton Woods, era un
mero parche, y no muy satisfactorio. Aunque los resultados en la estabili-
dad monetaria y la contención de la inflación habían sido mejores que los

116
DE LOS SEIS A LOS DOCE

de quienes, como británicos o italianos, se mantenían fuera del sistema, no


había servido para detener las fluctuaciones, a las que se atribuía una con-
tinua alteración de los precios. El 1 de noviembre de 1975, un grupo de
nueve economistas críticos hizo público en el diario The Economist, el lla-
mado Manifiesto del Día de Todos los Santos. Proponían utilizar la expe-
riencia del Banco Europeo de Inversiones para constituir una moneda co-
mún, la europa, primero como unidad de operaciones de mercado abierto
y de financiación de los gastos de las Comunidades y luego como moneda
única, en sustitución de las divisas nacionales.
Recogiendo las propuestas del Manifiesto, el Consejo Europeo, en su
reunión de Bruselas, el 12 y 13 de julio de 1976, decidió reanudar la crea-
ción de la Unión Económica y Monetaria. Fue la Comisión Europea, presi-
dida desde 1973 por el francés François-Xavier Ortoli, quien asumió el reto
de garantizar la estabilidad de los cambios, poner límites a la inflación y
mejorar las inversiones. Giscard d’Estaing y Schmith, los líderes del eje
franco-alemán, se sumaron a la labor de impulsar la cooperación moneta-
ria proponiendo una «zona de estabilidad monetaria» que el Gobierno ale-
mán presentó en la sesión del Consejo Europeo celebrada en Bremen, en
junio de 1978. La propuesta fue la base del proyecto de Sistema Monetario
Europeo (SME) preparado por el Comité de ministros de Finanzas (Eco-
fin), que lo aprobó en su reunión de Bruselas, el 5 de diciembre. Entró en
vigor el 13 de marzo de 1979.
El SME se constituyó en torno a tres ejes: a) la unidad de cuenta euro-
pea, b) el mecanismo de tipos de cambio y de intervención, que debía ga-
rantizar los márgenes de flotación de las monedas, y c) el mecanismo de
transferencias y de créditos, destinado a poner orden en la libre circula-
ción de capitales. Sin contemplar aún la moneda única, el SME aprovecha-
ba el «cesto» creado en 1972 para establecer paridades fijas-ajustables me-
diante una unidad monetaria virtual, la Unidad de Cuenta Europea, el ecu
por sus siglas en inglés (European Currency Unit). El SME establecía una
estrecha banda de fluctuación de las monedas, de ±2,25 y fijaba en cada
momento los tipos de cambio entre el ecu —cuyo símbolo era ď— y esas
monedas, a fin de estabilizar los intercambios comerciales y financieros en
el seno del Mercado Común. La escala inicial de composición de un ecu iba
de las 109 liras italianas hasta las 0,08 libras esterlinas, pasando por 0,8
marcos alemanes, 1,1 francos franceses, 0,2 florines holandeses, 3,6 fran-

117
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

cos belgas, 0,14 luxemburgueses y 0,2 coronas danesas. Aunque incapaz de


competir en el comercio mundial con las divisas reales fuertes, como el
dólar, el yen o el franco suizo, el ecu jugó pronto un papel importante en el
mercado crediticio internacional y reguló el mercado interior de cambios
en la CEE, al tiempo que se convertía en el laboratorio de pruebas del euro,
la futura moneda europea.
Para gestionar créditos y transferencias se estableció el Fondo Europeo
de Cooperación Monetaria, previsto ya en el Plan Werner, donde los bancos
centrales, que depositaban en su seno el 20% de sus reservas en oro y divi-
sas, negociaban los cambios en las paridades del ecu. Y el Mecanismo de
Tipos de Cambio (MTC) debía facilitar a las autoridades financieras jugar
con los tipos y con las reservas monetarias a fin de impedir que una fluctua-
ción excesiva sacara a alguna moneda débil de un Sistema que, en seguida,
tuvo en el muy estable marco alemán su referencia ante los mercados.

4. LA REFORMA DEL PARLAMENTO EUROPEO

La Cumbre comunitaria de La Haya, de diciembre de 1969, acordó la


reforma del Parlamento en el sentido de dotarlo de una mínima capacidad
legislativa y modificar su composición, a fin de que fuera elegido directa-
mente por el conjunto del cuerpo electoral europeo. No obstante, las nego-
ciaciones para la adhesión de nuevos miembros, no culminadas hasta
1973, desaconsejaron acometer cualquier reforma a corto plazo. Mientras
tanto, en abril de 1970 el Acuerdo de Luxemburgo facilitó al Parlamento
cierto control sobre los Reglamentos presupuestarios, el nuevo sistema de
financiación con recursos propios, aunque tan sólo afectaba entonces al
10% de los fondos que manejaban las Comunidades, ya que quedaban ex-
cluidos los destinados a la Política Agraria.
Realizada la ampliación a nueve miembros, fue el propio Parlamento
quien reanudó el proceso de su reforma, con un informe presentado en
julio de 1973, en el que, junto a la elección por sufragio universal, se pro-
ponía un aumento de los escaños de la Eurocámara, a fin de acoger a los
nuevos miembros en proporción a su población. La intención era alcanzar
un Procedimiento Electoral Uniforme (PEU), para que el sistema fuera igua-
litario para todos los electores europeos. La Comisión Política del Parla-

118
DE LOS SEIS A LOS DOCE

mento, presidida por el diputado holandés Schelto Patijn, se encargó de


elaborar una propuesta, que fue aceptada por los líderes nacionales duran-
te la Cumbre comunitaria de París, en diciembre de 1974. El Informe Pati-
jn, adaptado como Reglamento interno por la Cámara el 14 de enero de
1975, proponía la elección de 355 diputados —entonces eran 198— por
sufragio universal, igual, directo y secreto, en las elecciones europeas. Pero
reconocía las dificultades de armonizar las peculiaridades de los sistemas
electorales nacionales, por lo que encomendaba a los estados miembros la
realización de los comicios y, evitando las candidaturas de lista única euro-
pea, configuraba las cuotas de diputados por la población de los estados.
El Consejo Europeo de julio de 1976 abordó el estudio del PEU y fijó en
410 el número de diputados, repartidos proporcionalmente por grupos de
población (entre paréntesis, la cuota anterior). Alemania, Francia, Italia y
el Reino Unido, 81 cada uno (36), Holanda, 25 (14), Bélgica, 24 (14), 16
Dinamarca (10), 15 Irlanda (10) y 6 Luxemburgo (6). Todas las modifica-
ciones aceptadas fueron sintetizadas por el Parlamento, el 20 de septiem-
bre de 1976, en el «Acta relativa a la elección de los Representantes en la
Asamblea por sufragio universal directo», conocida como Acta de Bruselas.
A partir de esta propuesta formal, el Consejo Europeo de Copenhague, en
abril de 1978, acordó la celebración de elecciones al Parlamento en la pri-
mavera del año siguiente. La convocatoria introdujo una seria alteración
en la política parlamentaria de los países comunitarios. Las elecciones eu-
ropeas no podían coincidir con las nacionales, obligaban a elaborar pro-
gramas políticos europeístas y, al ser con distrito único de ámbito estatal,
estimulaban los pactos de coaliciones ad hoc entre los partidos regionales
o las pequeñas formaciones. En el seno de la Cámara los grupos parlamen-
tarios no se formaban por países, sino por ideologías, que a veces daban
origen formal a federaciones y partidos «europeos», aunque sin verdadera
actuación fuera del Parlamento de Estrasburgo.
La legislatura que terminó en 1979, la última con diputados de los par-
lamentos estatales, tenía casi todos sus 198 escaños repartidos entre seis
grupos parlamentarios. El mayor, con 66, era el grupo socialista, constitui-
do formalmente como Unión de Partidos Socialistas de la Comunidad Eu-
ropea en 1974; le seguían, con 53, los demócrata-cristianos del Partido
Popular Europeo, fundado en 1976; los liberales tenían 27 diputados y
constituían, desde 1976, una Federación de Partidos Liberales y Democrá-

119
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ticos; los conservadores británicos y daneses, 17 escaños, actuaban coordi-


nados como Conservadores Europeos desde 1973, aunque en las elecciones
de 1979 concurrirían con la etiqueta de Demócratas Europeos; la derecha
nacionalista integraba, desde 1973, la coalición Demócratas Progresistas
Europeos, con otros 17 diputados —aunque se negaban a constituir for-
malmente un grupo parlamentario— y el Grupo de Comunistas y Afines,
constituido ese mismo año, tenía también 17 escaños.
Con la elección del Parlamento por sufragio universal y el reconoci-
miento de su derecho a fiscalizar la gestión económica de la Comisión y a
rechazar sus proyecto presupuestario (julio de 1975), la política de las
Comunidades giraría hacia una mayor representatividad institucional y
hacia una aceleración del proceso de integración, que se plasmaría en el
período de vigencia del Acta Única (1986-93). El Parlamento respondía ya
a una voluntad de representación política específicamente europea, por
más que fuese elegido con circunscripciones estatales. Ese aumento de la
representatividad debía ser acompañado de otro de su capacidad política
y legislativa, conforme proponía el Informe Tindemans. Pero para ello era
necesario que se modificase la estructura institucional de las Comunida-
des y su procedimiento legislativo y de control. Y, sobre todo, que predo-
minase una voluntad federalista en los cuerpos políticos de los estados
miembros.

5. LAS RELACIONES EXTRACOMUNITARIAS EN LOS AÑOS


SETENTA Y OCHENTA

La CEE carecía de una política exterior propia, ya que los estados


miembros se reservaban en ello prácticamente todas sus cotas de sobera-
nía, con excepción de la política de defensa. Esta reposaba de un modo
conjunto en la OTAN, la alianza aglutinada por los Estados Unidos a am-
bos lados del Atlántico. A partir de 1970, los Seis se habían avenido a man-
tener consultas regulares sobre sus relaciones exteriores, en los diversos
niveles establecidos por el acuerdo de la Cooperación Política, y a actuar
de forma consensuada en las crisis internacionales. Así, se produjeron to-
mas de posición conjunta en asuntos como el diálogo israelí-palestino, la
guerra chino-vietnamita, la invasión soviética de Afganistán, la lucha con-
tra el apartheid surafricano, o el conflicto argentino-británico de las Mal-

120
DE LOS SEIS A LOS DOCE

vinas, que afectó directamente a un estado comunitario. Pero ni ello, ni la


creación del Consejo Europeo, logró que la Comunidad, carente de Fuer-
zas Armadas, cuerpo diplomático o representación propia en los organis-
mos de la ONU, pudiera ejercer una diplomacia supranacional realmente
eficaz en sustitución de las políticas individuales, y a veces contrapuestas,
de los estados que la integraban.
Había, sin embargo, un terreno en el que los miembros del Mercado
Común habían tenido que asumir una acción conjunta: el comercio. Y ello,
fundamentalmente, en una doble vertiente. Por un lado, garantizarse una
amplia cuota del mercado mundial, en las condiciones de competencia que
establecía el GATT. Por otro, mantener una relación privilegiada —de ayu-
da al desarrollo decían sus partidarios, de explotación neocolonial, sus de-
tractores— con la miríada de excolonias de las potencias europeas que al-
canzaban su independencia durante los años sesenta y setenta.
El comercio intracomunitario, con el ingreso sucesivo de nuevos miem-
bros, desde la Europa de los Seis a la Europa de los Doce, era el mayorita-
rio: pasó del 50,2 por ciento de los intercambios en 1980, al 60,1 en 1991.
Pero durante los años ochenta, el Mercado Común se afirmó como la ma-
yor potencia comercial del mundo, aunque, a falta de una auténtica unión
económica, las diferencias entre los miembros eran considerables, desde el
enorme superávit comercial alemán hasta el déficit de casi todos los de-
más, especialmente acentuado en el caso británico. Exportadora de pro-
ductos manufacturados, e importadora de materias primas y alimentos, la
Europa comunitaria era sumamente deficitaria en materia energética, ya
que carecía de petróleo y de gas, con excepción de los yacimientos del Mar
del Norte, parte de ellos en aguas británicas. Esto afectaba seriamente a la
balanza de pagos comunitaria y la hacía muy sensible a las fluctuaciones
en el precio de los combustibles, utilizados con frecuencia como instru-
mento de política internacional por los miembros de la poderosa Organi-
zación de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Así, la balanza comer-
cial pasó de un déficit de 35.810 millones de ď en 1983 a un superávit de
10.954 en 1986, para volver a entrar en números rojos dos años después y
alcanzar los 47.627 millones de ď de déficit en 1990. Ese año, las importa-
ciones extracomunitarias representaban el 9,8 por ciento del PIB de los
países de Comunidad, mientras que las exportaciones suponían el 8,9 por
ciento.

121
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Los mercados exteriores de la CEE abarcaban todo el planeta, pero con


grandes diferencias. En 1989, los principales socios comerciales eran los
países de la AELC, con el 25,9 por ciento de las exportaciones comunitarias
y el 22,8 de las importaciones. Seguía luego Estados Unidos, con el 18,8 y
el 18,7, respectivamente. EE.UU. era un socio comercial incómodo por su
permanente presión para que la CEE renunciara a aplicar la preferencia
comunitaria en su comercio agrícola y abriera totalmente su mercado a la
muy protegida agricultura norteamericana. Y el tercer socio era Japón, con
el 10,3 por ciento de las importaciones de la CEE y el 5,0 de las exportacio-
nes. Cobraba fuerza, sin embargo, un variado conjunto de los denomina-
dos países en vías de desarrollo, los Países de África, el Caribe y el Pacífico,
o Grupo ACP, que en 1989 aportaban el 4,4 de las exportaciones comunita-
rias y sólo el 3,4 de las exportaciones, pero donde tenía lugar, en esa época,
el más exitoso ejemplo —en realidad, casi el único— de una política exte-
rior comunitaria.

5.1. El Grupo ACP y la Convención de Lomé

En la Europa de los Seis, había sido preferentemente el ámbito colonial


africano de Francia, los llamados Territorios de Ultramar y luego la Orga-
nización Africana y Malgache de Cooperación Económica, el objetivo de
una política de asociación que contemplaba acuerdos comerciales y de in-
versión de capitales a cambio de ayuda al desarrollo. La Convención de
Yaundé, en 1964, había asociado a la CEE a 18 estados africanos. Y cuando
el acuerdo espiró, en junio de 1969, tanto la Comunidad como su contra-
parte africana, que cuatro años antes se había transformado en la Organi-
zación Común Africana y Malgache (OCAM), estuvieron de acuerdo en re-
novarlo por otros cinco años (Convención de Yaundé II).
A partir de 1973, otra antigua gran potencia en la última fase de liqui-
dación de su imperio colonial, el Reino Unido, se incorporó al Mercado
Común. Gran parte de sus excolonias le seguían vinculadas a través de la
Commonwealth, pero ello no debía constituir un obstáculo para que se
integrasen, con los países francófonos, en un amplio espacio de asociación
económica con la CEE, el Grupo ACP. La vía fue abierta por tres antiguas
colonias británicas, Uganda, Kenia y Tanzania, integrantes de la Comuni-
dad de Estados del África Oriental que, antes del ingreso formal de su an-

122
DE LOS SEIS A LOS DOCE

tigua metrópoli en la CEE, manifestaron su intención de asociarse con la


Comunidad en las mismas condiciones que los países de la OCAM. El re-
sultado fue la Convención de Arhusa, firmada en septiembre de 1969 y que
entró en vigor el 31 de enero de 1971. Para entonces, la financiación apor-
tada por el Fondo Europeo de Ayuda al Desarrollo a los países africanos,
sobre todo para inversiones en infraestructuras, se había cuadruplicado.
La constitución del Grupo ACP, mediante el Acuerdo de Georgetown,
en junio de 1975, facilitó un extenso interlocutor tercermundista a la Co-
misión Europea que, a punto de finalizar el plazo de vida de la Convención
de Yaundé II, se mostró conforme con ampliar el ámbito de su asociación
comercial y de ayuda al desarrollo a las tres áreas geográficas que abarca-
ba el Grupo. La Convención de Lomé (Togo) fue firmada en febrero de 1978
por los Nueve con los 44 países miembros de la ACP: los 18 estados del
grupo de Yaundé, los tres de Arhusa, otras nueve excolonias británicas en
África —Botswana, Gambia, Ghana, Lesoto, Malawi, Nigeria, Sierra Leo-
na, Suazilandia y Zambia— cinco del Caribe —Barbados, Guayana, Jamai-
ca, Bahamas y Trinidad y Tobago— y tres de Oceanía: Fidji, Samoa Occi-
dental y Tonga. Firmaron, además, otros cinco estados africanos: Etiopía,
Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Liberia y Sudán. Se reservó plaza a An-
gola y Mozambique, que cubrían la última etapa de su proceso de indepen-
dencia de Portugal.
Quizás porque los intercambios con los antiguos espacios coloniales
habían perdido gran parte de su peso en la balanza comercial de la CEE,
Lomé representaba un espíritu menos neocolonialista que la Convención
de Yaundé y más cercano al librecambio y al moderno concepto de coope-
ración al desarrollo. A cambio de facilidades para el comercio y la inver-
sión, la Comunidad Económica Europea otorgaría a sus asociados de
Lomé, durante los cinco años de vigencia del Acuerdo, reducción de aran-
celes de importación en productos determinados —azúcar, café, algodón,
frutas, etc.— garantizando cupos de compra predeterminados y aportacio-
nes financieras, procedentes del Fondo Europeo de Ayuda al Desarrollo,
sobre todo para favorecer procesos de industrialización, por un total de
300.000 millones de ecus.
En previsión de una caída de los precios mundiales que afectase ma-
sivamente a las exportaciones ACP al mercado europeo, se estableció el

123
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Stabex, acrónimo en francés del Sistema de Estabilización de los Ingresos


por Exportación, que preveía compensaciones financieras a fondo perdi-
do para los países menos desarrollados y créditos blandos para los demás
en caso de depreciación excesiva de una docena de productos, que cons-
tituían el grueso de las importaciones comunitarias. Y parecido sentido
tenía el Sysmin (Sistema Minero), destinado a compensar con préstamos
a los países exportadores de mineral. El acuerdo de asociación de 1978
resultó satisfactorio para ambas partes y se renovó en 1981 (Lomé II),
1985 (Lomé III) y en 1990 (Lomé IV). Para entonces, el Stabex incluía
garantías para 44 productos y 70 países ACP estaban asociados a la Co-
munidad Económica Europea, que había vuelto a cuadruplicar su ayuda
al desarrollo.

El comercio exterior de la CEE, 1958-1972


Importaciones (%) Exportaciones (%)
1958 1972 1958 1972
AELC 14,7 18,9 20,4 26,2
Estados Unidos 17,0 17,7 12,2 17,8
Japón 1,1 4,3 0,9 2,3
Otros países industrializados 17,0 13,9 16,9 15,5
Países comunistas 5,6 7,9 6,5 8,5
Tercer Mundo 44,7 37,4 43,1 29,6

5.2. La proyección mediterránea

Otro ámbito exterior de importancia para la CEE era el Mediterráneo,


dos de cuyos estados, Francia e Italia, eran miembros del Mercado Común,
por más que los franceses privilegiasen su pertenencia a las áreas atlántica
y centro-europea. Constituida en torno al eje renano-padano, la Europa de
los Seis había buscado ampliar su ámbito hacia el Sur, pero con todo tipo
de cautelas, tanto por el bajo nivel de desarrollo económico de los países
mediterráneos, como, sobre todo, por la debilidad o la ausencia de siste-
mas democráticos. De hecho, los países europeos ingresados en los ochen-
ta, Grecia, Portugal y España, no fueron candidatos firmes hasta que con-
solidaron sus transiciones de regímenes autoritarios a democracias

124
DE LOS SEIS A LOS DOCE

parlamentarias respetuosas con los derechos humanos. Y eso no se podía


aplicar, prácticamente, a ningún otro país mediterráneo no comunitario.
La vinculación de estos a la CEE estaba marcada por un cierto patro-
nazgo de Bruselas, dada la enorme distancia entre el desarrollo de los
miembros de la Comunidad y los extracomunitarios de la cuenca medite-
rránea. La Comunidad desarrollaba tres tipos de acuerdos:
a) Los acuerdos de asociación, que convertían a los beneficiarios en so-
cios comerciales con derecho a ayudas financieras y un desarme
arancelario parcial que, en el caso de la agricultura, suponía la inclu-
sión en el régimen de preferencia comunitaria. A diferencia del ám-
bito ACP, cuyos países estaban vinculados por una Convención única,
la de Lomé, los asociados mediterráneos negociaban individualmen-
te con la Comisión Europea. El primer acuerdo de asociación fue
firmado por Grecia en 1961 y entró en vigor en noviembre del año
siguiente. Siguieron otros con Marruecos (septiembre de 1969), Tur-
quía (diciembre de 1964), Malta (abril de 1971) y Chipre (junio de
1973).
b) Los acuerdos preferenciales de comercio poseían un nivel diplomático
y económico más bajo, ya que afectaban a la política tarifaria y de
contingentes en grupos de productos concretos y no gozaban de la
preferencia comunitaria. El Mercado Común firmó acuerdos prefe-
renciales con España (octubre de 1970) y con los países de la Asocia-
ción Europea de Libre Comercio: Finlandia, Islandia, Noruega, Por-
tugal, Suecia y Suiza (enero de 1973).
c) Los acuerdos de cooperación contemplaban proyectos económicos
concretos, que recibían financiación comunitaria fuera de los Fon-
dos de Ayuda al Desarrollo. En el ámbito mediterráneo, la CEE los
puso en marcha con Yugoslavia (septiembre de 1973), Israel (julio
de 1975), Argelia, Marruecos y Túnez (abril de 1976), Egipto (junio
1976), Siria y Jordania (enero de 1977) y con Líbano (mayo de
1977). Otros acuerdos de cooperación en este período incluían a 15
países asiáticos (básicamente, acuerdos sobre la industria textil) y
16 americanos.
Algunos de los países mediterráneos asociados a la CEE tenían como
horizonte, a medio o largo plazo, el ingreso en el Mercado Común. Malta y

125
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Chipre, colonias británicas hasta hacía pocos años, no reunían las condi-
ciones económicas, ni mostraban entonces interés alguno. En el caso chi-
priota, la división de la isla, a partir de 1974, entre dos comunidades étni-
cas enfrentadas, complicó aún más la cosa. Por lo tanto, sólo tres países
con acuerdos de asociación —Grecia, Turquía y Marruecos— llegaron a
solicitar su ingreso con antelación al Tratado de Maastricht.
La actuación de la Comisión Europea con respecto a Marruecos no se
diferenciaba mucho de la que mantenía con los firmantes de la Conven-
ción de Lomé: una generosa política de compras de productos agrarios con
aranceles mínimos, e inversiones tendentes a favorecer el desarrollo del
país. Finalizado el plazo de la asociación, en abril de 1976 el Estado magre-
bí firmó un acuerdo de cooperación con la Comunidad, junto con Túnez y
Argelia, pese a que la invasión y anexión, pocos meses antes, del Sahara
Occidental por el régimen de Rabat, contra el mandato expreso de la ONU,
había suscitado un amplio rechazo en Europa. Pero cuando, en julio de
1987, el rey Hassán II solicitó el ingreso de su país en la Comunidad Eco-
nómica Europea, desde Bruselas contestaron que no había lugar, ya que
Marruecos no está en Europa.
Turquía, un Estado asiático pero con una pequeña porción de su terri-
torio en el lado europeo de los Estrechos y, en esa época, quizás el más
occidentalizado de los países mahometanos, era un candidato en teoría
más sólido, especialmente porque su ingreso en la Comunidad era firme-
mente apoyado por unos Estados Unidos que valoraban mucho la presen-
cia turca en la OTAN. La candidatura de Ankara no fue rechazada de plano
por Bruselas, pero suscitaba fuertes recelos en muchos ámbitos de la polí-
tica europea, dado el pobre desarrollo económico del país y la debilidad de
su democracia parlamentaria, sometida al asfixiante control de unas Fuer-
zas Armadas que dieron golpes de Estado en 1960, 1971, 1980 y 1997. Por
otra parte, cuando, a consecuencia del establecimiento de una dictadura
filohelena en Chipre, en 1974, los militares turcos invadieron la isla y pro-
clamaron en su mitad oriental un Estado turco-chipriota, las posibilidades
de ingreso en la CEE se alejaron aún más.
El contencioso greco-turco constituía una fuente de preocupaciones para
la CEE. Enemigos durante un siglo de frecuentes guerras, los griegos habían
acrecentado su Estado nacional a costa del Imperio otomano hasta que, en

126
DE LOS SEIS A LOS DOCE

1922, la reacción nacionalista turca que encabezaba Mustafá Kemal invirtió


el curso del conflicto y expulsó a la población helena de Anatolia y de la Tra-
cia oriental. Seguían abiertos, no obstante, serios contenciosos como la rei-
vindicación por los dos estados de algunas islas del Egeo oriental, donde
existía la posibilidad de que hubiese bolsas de petróleo, o el equilibrio étnico
de Chipre, una isla históricamente vinculada al mundo griego, pero donde se
habían asentado islotes de colonos turanios durante la larga dominación
otomana. La rivalidad greco-turca, que era un problema en el seno de la
OTAN —Grecia, descontenta con el incondicional apoyo norteamericano a
Turquía, abandonó su estructura militar en 1974— afectaba también a las
aspiraciones de ambos países al ingreso en el Mercado Común.

6. AMPLIACIONES POR EL SUR

Tras la guerra civil de 1944-49, entre comunistas y monárquicos, el rei-


no de Grecia se había orientado abiertamente hacia el campo occidental,
como miembro de la OECE, de la OTAN y del Consejo de Europa. En julio
de 1961 fue el primer país en firmar un acuerdo de asociación con la CEE,
con el horizonte de integrarse en la unión aduanera en 1982. Pero estaba
muy alejado del nivel de las economías comunitarias y su legislación y sus
políticas sociales requerían una profunda adaptación antes de tener opcio-
nes a la adhesión.
La política interior griega era muy inestable, con un sistema en el que
la contestación social y los poderes fácticos, sobre todo las Fuerzas Arma-
das, limitaban la efectividad del régimen parlamentario. En abril de 1967
se produjo un golpe de Estado de un sector del Ejército y tomó el poder
una Junta Militar que depuso al rey Constantino en 1969. El «régimen de
los Coroneles» fue una dictadura sumamente represiva, que se retiró del
Consejo de Europa antes de sufrir una condena por sus violaciones de los
derechos humanos. El apoyo otorgado por los Coroneles al greco-chipriota
Nikos Sampson, que se hizo con el poder por las armas en Chipre en julio
de 1974 en la idea de culminar la unión (enosis) del país con Grecia, causó
la ocupación de parte de la isla por el Ejército turco. Ello mermó rápida-
mente los apoyos a la Junta Militar helena, hasta forzar su abandono del
poder y la convocatoria de elecciones democráticas para noviembre de ese
año. Inmediatamente, Grecia regresó al Consejo de Europa.

127
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Tras la proclamación de la República y la aprobación de una nueva


Constitución, el Gobierno de la conservadora Nueva Democracia, presidi-
do por Konstantinos Karamanlis, reanudó el proceso de concertación
aduanera con la Comunidad Económica Europea y, en busca de acortar
plazos, solicitó la adhesión plena el 12 de junio de 1975. Las conversacio-
nes se prolongaron durante más de dos años, estorbadas por la resistencia
de la oposición socialista, el PASOK, a la adopción a corto plazo del siste-
ma de libre mercado comunitario. También la Comisión Europea mostró,
en enero de 1976, sus reticencias ante el ingreso de un país cuyo PIB era un
50 por ciento inferior a la media comunitaria y exigió al Consejo de Minis-
tros la elaboración de un estatuto de pre-adhesión para Grecia, un largo
período transitorio de adaptación económica y social. Con el Mercado Co-
mún como principal socio comercial, al que realizaba la mitad de sus ven-
tas exteriores y con casi doscientos mil emigrantes trabajando en territorio
comunitario, la adhesión ofrecía grandes ventajas a Grecia, ya que se con-
vertiría en beneficiaria neta de los diversos fondos estructurales y de com-
pensación. Pero la adaptación económica comportaría también difíciles
transformaciones internas de gran impacto social: apertura del mercado
interior, privatizaciones en el sector público, reconversión industrial, libe-
ralización del mercado de capitales, etc. Y la CEE, por su parte, tendría
que asumir enormes costos financieros en el proceso de convergencia de la
economía helena y aguantar las protestas de los agricultores franceses e
italianos, cuyos productos hortofrutícolas eran similares a los griegos.
A favor de Atenas jugó el interés político de París y Bonn en reequilibrar
el impacto de la entrada del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en la Co-
munidad, mediante la potenciación de un eje meridional al que no iban a
tardar en incorporarse España y Portugal. En febrero de 1976, contra el
criterio de la Comisión, el Consejo aprobó la adhesión griega, aunque aún
hubo que atar muchos flecos. Finalmente, el acta de ingreso se firmó el 28
de mayo de 1979 y, tras la aprobación por el Parlamento heleno en junio,
entró en vigor el 1 de enero de 1981. Corría ya el período transitorio de
cinco años que se había acordado para la incorporación a la unión aduane-
ra y para adaptar la agricultura helena al régimen de precios de la PAC, y
el de siete años previsto para que los trabajadores griegos pudieran acceder
libremente al empleo en otros países comunitarios, mientras que la drac-
ma ingresó en el Sistema Monetario Europeo en 1984, con un valor por-

128
DE LOS SEIS A LOS DOCE

centual en el «cesto de monedas» del ecu de un 1,3. Para entonces, el PA-


SOK había llegado al poder en Atenas y los socialistas helenos habían
aceptado la integración. Por otra parte, las instituciones comunitarias hu-
bieron de hacer hueco al nuevo Estado miembro, otorgándole una silla en
la Comisión, puestos en el Banco Europeo de Inversiones, el Tribunal de
Justicia, el Consejo Económico y Social, etc. cinco votos en el Consejo Eu-
ropeo y 24 diputados en el Parlamento.
La entrada de Grecia, un país de economía agraria, balcánico y de reli-
gión ortodoxa, suponía un giro geopolítico de cierta entidad para una Co-
munidad Europea católica y protestante, muy industrializada y orientada
hacia la Europa central y septentrional. Cerrada al Mercado Común una
Europa del Este inmersa, con mucho menos éxito, en un proceso propio de
integración de sus economías comunistas incompatible con la CEE capita-
lista, y reacio el mundo escandinavo, con la excepción danesa, a participar
en el desarrollo de la Comunidad, era el sur del Continente el área natural
de expansión de esta. Y tras la entrada de Grecia, los estados ibéricos, Es-
paña y Portugal, eran los únicos candidatos que contaban con un amplio
apoyo en el Consejo Europeo para su admisión.
Los dos países acababan de salir de largas dictaduras. La portuguesa,
desde 1926, había concluido bruscamente con la «revolución de los clave-
les», de abril de 1974, un golpe de Estado militar que abrió las puertas a
una transición a la democracia conducida hasta 1982 por el Consejo de la
Revolución y amenazada por quienes, desde la derecha o la izquierda, de-
seaban soluciones extremadamente conservadoras o radicalmente revolu-
cionarias. La dictadura del general Franco, en España, procedía de 1937 y
cuando el Generalísimo murió, en noviembre de 1975, seguía siendo el jefe
del Estado. La Transición española, pues, se ajustó a los ritmos marcados
por los sectores reformistas del propio franquismo, si bien la oposición
democrática pudo jugar un creciente papel, tanto en el arranque del proce-
so transicional como en la elaboración de la Constitución de 1978. Pero
ello mismo dio impulso a las fuerzas involucionistas, muy presentes en los
aparatos del Estado y que en febrero de 1981 llegaron a protagonizar un
intento de golpe de Estado.
Al igual que sucediera años atrás con Grecia, las fuerzas democráticas
españolas y portuguesas y los amplísimos sectores de las sociedades euro-

129
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

peas que les apoyaban veían en la adhesión de ambos países a la Comuni-


dad una forma de asentar sus recientemente ganadas democracias y de
modernizar rápidamente las estructuras sociales y económicas conforme a
los parámetros del Estado del bienestar y de la economía de mercado que
regían en la Europa de los Diez.
Portugal, miembro de la OTAN y de la Asociación Europea de Libre
Comercio, se había aproximado al Mercado Común con los restantes paí-
ses de la AELC y desde 1973 mantenía un acuerdo comercial y tarifario
con Bruselas. Presentó su solicitud de adhesión en marzo de 1978. Por su
parte, España, tras normalizar lentamente sus relaciones con los países
comunitarios a partir de los años cincuenta, había negociado, con gran-
des dificultades, un simple acuerdo preferencial, firmado en 1970. En
julio de 1977 el Gobierno de centro-derecha que presidía Adolfo Suárez
presentó la solicitud de adhesión plena. Madrid y Lisboa se enfrentaban,
no obstante, a serios obstáculos. Primero, la incertidumbre ante el avan-
ce de la democratización política, que persistió hasta comienzos de los
años ochenta. Luego, la necesidad de que los países ibéricos acometiesen
procesos serios de privatización del importante sector público de sus eco-
nomías y de reconversión de sectores industriales, lo que comportaría
altos costes sociales. Y, para complicar el asunto, se reactivó la enconada
resistencia de los agricultores franceses e italianos, apoyados por sus go-
biernos, a abrir las puertas a dos agriculturas de tipo mediterráneo que,
sobre todo la española, competirían ahora con las suyas en idénticas con-
diciones de protección de la «preferencia comunitaria». En los dos países
candidatos predominaba la ilusión europeísta, pero también cierta pre-
vención ante el calado de las reformas que deberían acometer y de las
contrapartidas de la PAC, que les obligaría a adquirir productos agrarios
del norte y centro de Europa a precios superiores a los del mercado mun-
dial e impondría cuotas de equilibrio comunitario que obligarían —sobre
todo a España— a reducir la producción en sectores como el lácteo y el
vinícola.
Las negociaciones avanzaron lentamente, aunque fueron animadas por
una resolución favorable del Parlamento Europeo en enero de 1984. Las
principales dificultades provenían de la adaptación de la economía espa-
ñola al mercado único (sobre la negociación con España, ver el Tema 6).
Portugal admitió la limitación de sus exportaciones de textiles a los restan-

130
DE LOS SEIS A LOS DOCE

tes países comunitarios y un período transitorio para retardar la libre cir-


culación de trabajadores. Finalmente, casi una década después del inicio
de las negociaciones, las actas de adhesión se firmaron en Madrid y Lisboa
en junio de 1985. Y el primer día de 1986, España y Portugal se convirtie-
ron en miembros activos de la naciente Europa de los Doce.

7. LA CRISIS DEL CHEQUE BRITÁNICO

En la primera mitad de la década de los ochenta, mientras abría las


puertas a nuevos miembros, la Comunidad Económica Europea se prepa-
raba para encarar otra fase del proceso de integración. Había que culminar
la unión económica y monetaria, conseguir el mercado único y abordar
algún tipo de unión política, a fin de abandonar definitivamente la disper-
sa vía funcionalista y entrar en un proceso de globalización de la acción
europeísta. Entre los actores de este proceso de creación de la Unión Euro-
pea, una parte deseaba constituir una auténtica Federación supranacional
y otros pretendían mantener un perfil más bajo mediante una estrecha
confederación de estados con la supranacionalidad bastante limitada. En
el primer caso, la evolución debía llevar a otorgar mayores cotas de poder
a las instituciones comunes, la Comisión, el Parlamento Europeo o el Tri-
bunal de Justicia, en detrimento de los dos organismos de representación
de los estados. En el segundo, la apuesta era potenciar los mecanismos de
solidaridad y corresponsabilidad de esos dos organismos interguberna-
mentales. Es decir, tanto del Consejo de Ministros como, sobre todo, del
Consejo Europeo, un ente que no encajaba en el entramado institucional
de las Comunidades y en el que cabía el peligro que se produjeran actitudes
retardatarias. Pero, en estos años, el Consejo Europeo supo mantenerse en
vanguardia del proceso de integración.
Sin embargo, el Mercado Común atravesaba entonces por serias difi-
cultades. Al conservadurismo gaullista le había sucedido, en la vanguardia
de la derecha nacionalista europea, el neoliberalismo thatcherista. Tras su
llegada al poder en mayo de 1979, al frente de un renovado Partido Conser-
vador británico, Margaret Thatcher había reforzado la presión iniciada por
su predecesor, el laborista Wilson, para que se rebajara el elevado monto de
la contribución británica al Presupuesto comunitario, el 75 por ciento de
cuyos ingresos se dirigían a financiar la Política Agrícola Común. El Reino

131
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Unido, con un sector agrícola muy pequeño, consideraba a la PAC y a su


principal elemento de gasto, el FEOGA, un carísimo e innecesario sistema
de sobreproteger la ineficiente agricultura continental. Además, la entrada
de Grecia, y luego la de España y Portugal, multiplicarían el gasto comuni-
tario ya que serían durante bastantes años, beneficiarios netos del FEOGA
y de los fondos de integración, destinados a paliar las asimetrías económi-
cas y sociales entre los estados miembros. Y alemanes y británicos, los
mayores contribuyentes al Presupuesto comunitario, podían terminar asu-
miendo las nuevas facturas. Con la exigencia «I want my money back»
(quiero que me devuelvan mi dinero), Thatcher abrió un agrio debate, la
crisis del cheque británico.
En mayo de 1980, el Consejo de Ministros encomendó a la Comisión
Europea que estudiara una fórmula presupuestaria que satisficiera a Lon-
dres. El Informe Thorn, remitido a los ministros en junio de 1981, propo-
nía la reforma del gasto comunitario y la reorganización de la PAC. El
Consejo Europeo, reunido días después en Luxemburgo, buscó aplicar es-
tas medidas, pero se estrelló contra la inflexibilidad de Thatcher y de los
beneficiarios del fondos agrícola, a los que ahora se sumaba Grecia, que no
querían perder las ayudas. Hasta el Consejo de Fontainebleau, en junio de
1984, no se pudo llegar a una solución con la creación de un mecanismo
financiero de compensación, exclusivamente aplicado al Reino Unido. Una
vez cerrado el Presupuesto, la Comisión devolvería a Londres dos tercios
del considerado como su déficit fiscal, es decir, lo que los británicos apor-
taban por encima de lo que les correspondía recibir. Los principales bene-
ficiarios de las ayudas agrícolas, Francia, Italia y luego España, pondrían
de su bolsillo la mayor parte de los fondos para «el cheque», a fin de evitar
que los tuvieran que pagar los alemanes. En adelante, los gobiernos britá-
nicos, fuera cual fuese su color, mostraron un especial empeño en su nega-
tiva a renunciar al reintegro.
Se unía a estas dificultades la secesión comunitaria de Groenlandia, un
territorio autónomo bajo soberanía danesa al que, como Noruega en su
momento, perjudicaba la Política Pesquera Común, la llamada Europa
Azul. Pese a las presiones recibidas, en el referéndum del 25 de febrero de
1982 un 53,2 por ciento de los groenlandeses votó el abandono de la CEE
para pasar a un simple convenio de asociación, lo que tuvo lugar en 1985.
Era la primera vez que alguien se iba del Mercado Común.

132
DE LOS SEIS A LOS DOCE

El proceso de integración europea parecía encaminarse a un callejón


sin salida, perjudicado por la recesión de la economía mundial en 1980-83.
La reforma de la PAC, para adaptarla a las exigencias británicas, no fue
posible. En la reunión del Consejo Europeo en Bruselas, en marzo de 1982,
se abordó el acuciante problema del paro desde una perspectiva conjunta,
pero las diferencias en las prioridades nacionales eran tales que el canciller
alemán, Schmidt, propuso que se encomendara a cada Estado la reforma
de su política de empleo. El presidente Mitterrand resumió el ambiente de
pesimismo que dominaba la Cumbre bruselense: «esperamos que no haga
falta llegar a una tercera guerra mundial para que los europeos sean capa-
ces de luchar unidos contra el paro».

8. LA INICIATIVA GENSCHER-COLOMBO Y LA DECLARACIÓN


DE STUTTGART

En 1963 había escrito el politólogo D. Sidjnski: «Las Comunidades eu-


ropeas constituyen un mecanismo de engranaje. Para funcionar bien es-
tán condenadas a desarrollarse sin cesar». A comienzos de los años ochen-
ta, las Comunidades sufrían una nueva crisis, provocada menos por la
atrofia que por el crecimiento, pero que amenazaba con frenar el ritmo de
la integración.
El 6 de enero de 1981, el ministro de Asuntos Exteriores germano-occi-
dental, Hans-Dietrich Genscher, pronunció en Stuttgart el llamado «discur-
so de la Epifanía». En una intervención dedicada a definir el papel de las dos
Alemanias en el enfrentamiento global soviético-norteamericano —eran los
inicios de la llamada «segunda guerra fría»— hizo un llamamiento a refor-
zar el alcance de la Cooperación Política y a vincularla a la acción las Comu-
nidades, para alcanzar una nueva etapa de la integración europea:
«Objetivos de la Unión Europea deben ser: el desarrollo de una acción
exterior común, el desarrollo de políticas comunes de conformidad con los
Tratados de París y Roma, la capacidad de decisión en el ámbito de la polí-
tica de seguridad, una cooperación más estrecha en el sector cultural y la
armonización de las legislaciones. Todas estas demandas no son nuevas, se
pueden encontrar en muchos documentos, pero ha llegado el momento de
hacerlas realidad».

133
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

La llamada de Genscher encontró inmediata respuesta en su colega ita-


liano, Emilio Colombo. En una intervención en Florencia ante la Asamblea
de Municipios Europeos, el 28 de enero, afirmó:
«En esta fase de su existencia, nuestra Comunidad debe recuperar las
motivaciones ideales que, en un contexto político y económico diferente,
fueron la base de su creación. Estas motivaciones ideales se derivan de la
conciencia de los pueblos europeos de su unidad cultural e histórica, inclu-
so en la pluralidad de sus características específicas y de las tradiciones
nacionales. Se derivan, también, de la necesidad de construir las premisas
gracias a las cuales Europa, reforzándose en el interior, podrá jugar en el
mundo un papel que esté a la altura de sus potencialidades políticas, eco-
nómicas y sociales.

La integración económica representa una condición necesaria, pero in-


suficiente, para alcanzar la unión política. Debe ser acompañada por una
iniciativa de naturaleza político-institucional que permita, de un modo
progresivo, expandir el ámbito de las políticas antes de trasladarlas del
plano nacional al plano europeo. Pero para relanzar este proceso, Europa
debe estimular los intereses comunes de todos sus miembros, con los que
hay que edificar un modelo de integración unánimemente aceptado».

Los ejecutivos de Bonn y de Roma recogieron el reto lanzado por sus


ministros y les encomendaron un proyecto conjunto que permitiera abrir
paso a la unión política. Genscher y Colombo trabajaron durante buena
parte del año 1981. Sus conclusiones, recogidas en un Proyecto de Acta
Europea, fueron entregadas por los gobiernos italiano y alemán al Conse-
jo de Ministros el 6 de noviembre y al Parlamento el día 12. El Proyecto
establecía como tareas prioritarias a desarrollar para construir la Unión
Europea:
«Reforzar y continuar desarrollando, en las condiciones fijadas por los
tratados de París y de Roma, las Comunidades europeas como base de la
construcción europea,

— Permitirles a los Estados miembros, gracias a una política exterior


común, presentarse y actuar en el mundo en común, para que Euro-
pa pueda asumir cada vez mejor el papel que le corresponde en la
política mundial en virtud de su importancia económica y política,

134
DE LOS SEIS A LOS DOCE

— Una concertación en las cuestiones relevantes de la política de segu-


ridad y la fijación de posiciones europeas comunes en este campo
para salvaguardar la independencia de Europa, proteger sus intere-
ses vitales y reforzar su seguridad,

— Una cooperación cultural estrecha entre los Estados miembros para


promover la conciencia de una cultura común como elemento de la
identidad europea, aprovechar al mismo tiempo la riqueza de las
tradiciones respectivas e intensificar el intercambio mutuo de expe-
riencias, particularmente entre la juventud,

— Una armonización en el campo de la legislación de los Estados


miembros con el fin de reforzar la conciencia europea común del
Derecho y de crear la Unión Jurídica,

— El fortalecimiento y ampliación de las actividades desarrolladas en


común por los Estados miembros para hacer frente, gracias a accio-
nes concertadas, los problemas internacionales del orden público, a
las manifestaciones de violencia grave, al terrorismo y, de modo ge-
neral, a la criminalidad internacional».

La Iniciativa Genscher-Colombo de Acta Única contemplaba algunas


modificaciones fundamentales en las instituciones europeas, a fin de otor-
gar mayor capacidad normativa al Consejo Europeo, incorporándolo a las
Comunidades, y reforzar los poderes del Parlamento. En el primer caso, el
Consejo, integrado por los jefes de Estado o de Gobierno y los ministros de
Exteriores, sería «el órgano de dirección política de las Comunidades Euro-
peas y de la Cooperación Política Europea» y en tal condición podría «to-
mar decisiones y fijar orientaciones». En cuanto al Parlamento, mantendría
su carácter básicamente consultivo, pero fortalecería su capacidad de con-
trol mediante resoluciones sobre las iniciativas del Consejo de Ministros y
de la Comisión, que deberían ser tenidas en cuenta mediante el procedi-
miento de concertación. El Parlamento emitiría un informe preceptivo sobre
el nombramiento de presidente de la Comisión Europea, quien debería ce-
lebrar un debate de investidura ante la asamblea parlamentaria, que tenía
la capacidad de cesarlo mediante la aprobación de una moción de censura.
El proyecto ítalo-germano de Acta Única fue utilizado como docu-
mento de trabajo por el Consejo Europeo en su reunión de Londres, el

135
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

26 de noviembre de 1982. Por delegación, una Comisión ad hoc, integra-


da por miembros del Consejo de Ministros comunitario, asumió su estu-
dio con vistas a un nuevo Tratado que permitiera fundir en la Unión
Europea las funciones económicas y sociales de las tres Comunidades y
las tareas de la Cooperación Política, que correspondían al Consejo Eu-
ropeo. Pero en los dos años siguientes la toma de decisiones al respecto
se vio entorpecida por la crisis del cheque británico y por el debate so-
bre el Espacio Social Europeo, al que los gobiernos de Londres y de
Bonn, con el poder que les daba ser los mayores contribuyentes a las
arcas comunitarias, ponían serias pegas por sus medidas de concerta-
ción social, que tendrían un enorme coste presupuestario para los esta-
dos más ricos.
Por lo tanto, la única medida relevante que adoptaron en estos meses
los gobiernos, desde la Cooperación Política, para impulsar el Acta Única
fue la llamada Declaración Solemne sobre la Unión Europea, o Declaración
de Stuttgart. Reunido el Consejo Europeo en la ciudad alemana bajo la pre-
sidencia de Heimut Khol, entre el 17 y el 19 de junio de 1983, los jefes de
gobierno acordaron avanzar en la creación de la Unión Europea y adopta-
ron algunas resoluciones concretas. Se establecieron las cuatro líneas de
acción prioritarias: a) la potenciación de las Comunidades a fin de que
fuesen la base de la Unión; b) el reforzamiento de la Cooperación Política
entre los estados, que no sólo incluiría la política exterior, sino también la
de seguridad; c) el impulso a la cooperación en materia cultural; d) la ar-
monización de las legislaciones nacionales.
El Parlamento y la Comisión Europea tendrían participación en los
asuntos de la Cooperación Política, aunque esta aún no formaría parte del
acervo comunitario. Y el Compromiso de Luxemburgo, de 1966, dejaría de
estar vigente en lo tocante a la exigencia de unanimidad en el Consejo de
Ministros en los «intereses nacionales vitales» de cada estado miembro, lo
que había mantenido hasta entonces un derecho de veto efectivo sobre los
actos comunitarios. La Declaración, que debía definir las políticas comu-
nes durante un lustro, abordaba también cuestiones referidas a la unión
económica y al perfeccionamiento del Sistema Monetario Europeo.
«La Unión Europea —concluía con realismo la Declaración— se logra-
rá a través de la profundización y el ensanchamiento del ámbito de la ac-
ción europea, hasta donde coherentemente se pueda llegar, en base a la

136
DE LOS SEIS A LOS DOCE

variedad de las legislaciones, en el incremento de las relaciones mutuas


entre los estados miembros y en su política exterior».

9. EL PROYECTO SPINELLI DEL PARLAMENTO EUROPEO

La Declaración de Stuttgart marcaba, con ciertas reservas en algunos


socios comunitarios, la voluntad política de llegar al Acta Única y armoni-
zar así todas las vías de desarrollo europeo. Pero era eso, una declaración
de intenciones sin fuerza normativa. Formalmente, el Consejo Europeo,
que no era un organismo comunitario, no tenía capacidad para ello y, en
cualquier caso, un avance de tal calibre, que suponía de hecho la modifica-
ción de los Tratados, requería del consenso con el Parlamento Europeo.
Este organismo, hasta entonces con escaso peso en el marco de la polí-
tica comunitaria, había fortalecido su posición a partir de 1979, cuando sus
diputados pasaron a ser elegidos directamente por los ciudadanos y ello
reforzó su representatividad democrática. En el seno del Parlamento la co-
rriente federalista, siempre muy importante, llevaba muchos años defen-
diendo el proyecto global de la Unión Europea. Así que, cuando el Consejo
Europeo asumió el estudio de la cuestión, los federalistas de Estrasburgo
estaban preparados. Nueve de ellos, encabezados por el eurodiputado ita-
liano Altiero Spinelli, el histórico fundador del Movimiento Federal Euro-
peo, crearon en julio de 1980 el llamado «Club del Cocodrilo», por el restau-
rante donde se reunían. El Club, que llegó a reunir a sesenta parlamentarios,
preparó el esquema de un nuevo Tratado que, integrando los de las Comu-
nidades de 1951 y 1957, diese vida a la Unión Europea. Con el apoyo de 179
diputados, lograron que el Parlamento adoptara una resolución, el 9 de ju-
lio de 1981, estableciendo una Comisión de Asuntos Institucionales, a fin de
estudiar un proyecto de Constitución de la Unión Europea.
La Comisión inició sus actividades en enero de 1982, bajo la presiden-
cia de Spinelli, y terminó sus trabajos en el verano del año siguiente. Su
memorándum fue adoptado como anteproyecto por los parlamentarios en
septiembre de 1983, tres meses después de la Declaración de Stuttgart.
Cuatro juristas vinculados al Tribunal de Justicia comunitario y al Tribunal
Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa se encargaron de
formalizar el Proyecto Spinelli en un texto constitucional de 87 artículos.

137
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Presentado a la Cámara el 14 de febrero de 1984, el Proyecto de Tratado de


la Unión Europea fue aprobado por 237 votos contra 31 negativos y 43 abs-
tenciones.
El proyecto de Tratado consolidaba la institucionalización del Consejo
Europeo como eje de la Cooperación Política y, por lo tanto, motor ideoló-
gico de la Unión, pero convirtiéndolo en un verdadero organismo suprana-
cional y permanente, un órgano de gobernanza federal que asumiría las
funciones ejecutivas del Consejo de Ministros y tomaría todas sus decisio-
nes por mayoría cualificada, sin capacidad para que un miembro impusie-
ra su veto. El Consejo Europeo asumiría también la iniciativa legislativa,
pero compartiéndola con el Parlamento, que reforzaría también sus pode-
res con el pleno control del Presupuesto de la UE. La Comisión Europea
vería fortalecidas sus atribuciones con una mayor capacidad política en la
gestión de los asuntos comunitarios, aunque su actuación estaría sometida
al control del Parlamento. Y el Tribunal de Justicia de Luxemburgo podría
ejecutar recursos de casación que enmendasen las decisiones en última
instancia de los sistemas judiciales de los estados miembros, incluidas las
de sus tribunales constitucionales. En definitiva, la Unión sería un proyec-
to globalizador, que reduciría el peso de los procesos económicos en las
políticas de integración continental y desarmaría, por lo tanto, las eficaces
críticas de los euroescépticos a la prevalencia de la «Europa de los merca-
deres».
Las propuestas constituyentes del Proyecto Spinelli, que establecían
una democracia federal y parlamentaria en la UE, iban más lejos de lo que
los gobiernos europeos estaban dispuestos a admitir. Pero coincidían, en
algunos sentidos, con la Declaración de Stuttgart y contaron, además, con
el apoyo explícito del presidente Mitterrand. En el marco de una generali-
zada voluntad de avanzar, ambos proyectos iban a facilitar al Consejo Eu-
ropeo abrir, en breve plazo, una nueva etapa de la integración continental,
en marcha hacia la meta de la Unión Europea.

138
TEMA 6
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

Cuando, en abril de 1939, terminó la guerra civil española con el triun-


fo del bando nacional, el Nuevo Estado implantado por el general Francis-
co Franco y sus colaboradores mantenía con otros dos estados europeos, la
Alemania nazi y la Italia fascista, unas relaciones tan estrechas como hacía
muchas décadas que no establecían los gobiernos españoles con ningún
otro país. Ello se debía tanto a la interesada ayuda que ambas potencias
habían prestado al bando franquista durante la guerra como a la manifies-
ta identificación del llamado Régimen del 18 de Julio y de su Partido Único
—Falange Española Tradicionalista y de las JONS— con una ideología to-
talitaria, el fascismo, que en aquellos años triunfaba en buena parte del
Continente.
Pese a estas circunstancias, la dictadura española evitó unir su suerte a
la de los regímenes que integraban el Nuevo Orden Europeo. Franco envió
a la División Azul a combatir en las filas del Ejército alemán en Rusia, pasó
de la neutralidad a la no beligerancia dando imagen de su alineamiento
político con el Eje y llegó a comprometer la entrada en guerra al lado del
Tercer Reich, siempre que se satisficieran sus enormes demandas de armas
y su suministros así como la cesión de buena parte del imperio africano de
Francia. Como esto no se le dio, Franco no entró en la guerra y a partir de
los últimos meses de 1942, cuando la derrota alemana en Stalingrado y el
desembarco aliado en el norte de África cambiaron el signo de la contien-
da, impulsó un retorno a la neutralidad, más favorable a los Aliados con-
forme adquiría certeza de su victoria final.

1. DEL AISLAMIENTO A LA NEGOCIACIÓN

El franquismo se enfrentó, por lo tanto, a una mera condena moral en


las Conferencias de Postdam y de San Francisco. España no fue tratada
como un país enemigo, aunque quedó fuera de la Organización de Nacio-

139
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nes Unidas, y por lo tanto de la comunidad internacional, por su colabora-


ción con la Alemania nazi. Mayor importancia tuvo su exclusión, funda-
mentalmente por el veto de las democracias europeas, de la ayuda
económica norteamericana canalizada a través del Plan Marshall, cuya au-
sencia contribuyó a agrandar el abismo entre las economías en recupera-
ción de la Europa occidental y una economía española estancada en el
aislamiento de la autarquía. En la Europa occidental, fuera del Portugal
salazarista, el régimen español era tratado con suma hostilidad y el Go-
bierno francés llegó a cerrar la frontera común en 1947, marcando el pun-
to cenital del período de aislamiento del franquismo, abierto un año antes
con la recomendación de la ONU a sus miembros para que cerrasen sus
representaciones diplomáticas en Madrid. Pero ninguna de estas medidas
de aislamiento implicaba peligro real para la continuidad de la dictadura.
La oposición antifranquista, representada por el Gobierno republicano en
el exilio y que desarrollaba una activa lucha de guerrillas en el interior, no
logró una intervención militar de los Aliados para restaurar la democracia.
La consolidación de la dinámica de la guerra fría en las relaciones in-
ternacionales puso en valor el anticomunismo visceral del Régimen y le fue
abriendo espacios de proximidad al bloque occidental, en especial tras el
acuerdo de septiembre 1953 con Washington para que las Fuerzas Arma-
das norteamericanas utilizaran bases aéreas y navales en territorio espa-
ñol. Sin embargo, la diplomacia franquista no logró, nunca, su meta de
ingresar en la OTAN, ante el veto permanente de las democracias europeas.
Y cuando estas pusieron en marcha el proceso de integración económica,
primero con la CECA y luego con la CEE, la dictadura española fue expre-
samente marginada en las negociaciones para constituir las Comunidades.
Por encima de las relaciones individuales con los países del Continente,
el franquismo hubo de buscar un criterio propio ante la apertura del pro-
ceso de integración europea. En el seno del Régimen, las divergencias eran
muy señaladas sobre este tema, aunque el debate «Mercado Común sí,
Mercado Común no» se realizaba con sordina en unos medios de comuni-
cación sometidos a la censura gubernativa. Estaban, por un lado quienes,
desde las filas del pensamiento tradicionalista, desde el falangismo o de
sectores económicos partidarios de la autarquía, o al menos de un fuerte
nacionalismo económico, consideraban que la aproximación a la nueva
Europa y a su modelo «demo-liberal» suponía una amenaza para la natu-

140
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

raleza de la sociedad y del sistema político españoles, que estaban muy


diferenciados de su entorno. Y por otro quienes, desde posiciones no nece-
sariamente europeístas, apreciaban en ello una oportunidad de moderni-
zación social y económica que no podía dejarse pasar. Entre estos últimos
destacaron, aunque por motivos diferentes, los representantes de dos fami-
lias políticas franquistas, denominadas por los historiadores como católica
y tecnócrata.
a) Los católicos buscaban puntos de convergencia con la democracia
cristiana europea, con la vista puesta en una cierta democratización
política del Régimen, muy limitada y a largo plazo. Con el ministro
de Asuntos Exteriores, Alberto Martín-Artajo, y otros miembros de
la Asociación Católica Nacional de Propagandistas (ACNP) como
impulsores, en 1952 se creó el Centro Europeo de Documentación e
Información (CEDI), dirigido por Alfredo Sánchez Bella, director
del Instituto de Cultura Hispánica y presidido por el archiduque
Otto de Habsburgo. El Centro fue un foco de contactos de los secto-
res católicos del franquismo con la derecha democrática europea y
de difusión de los ideales europeístas, aunque también de propagan-
da franquista entre los medios católicos del Continente. Por otro
lado, en los ambientes democristianos y conservadores menos afec-
tos al Régimen surgió, en 1954, la Asociación Española de Coopera-
ción Europea, entre cuyos dirigentes figuraban el monárquico José
Yanguas Messía, el periodista y miembro de la ACNP Francisco de
Luis y José María Gil-Robles, tenaz opositor a Franco y figura de
relieve en la Democracia Cristiana europea.
b) Por su parte, los tecnócratas, hegemónicos en las áreas económicas
de la Administración y cuyos ideólogos más destacado fueron el di-
plomático Gonzalo Fernández de la Mora y el jurista Laureano Ló-
pez Rodó, no tenían planteamientos políticos distintos del autorita-
rismo básico del Régimen, pero necesitaban el acercamiento a la
Europa comunitaria como vínculo de modernización social y de una
paulatina liberalización económica, que abriera mercados exterio-
res y permitiera masivas entradas de capital extranjero al margen
del que procedía de los Estados Unidos.
Entre los detractores del europeísmo vinculado a ideales de democracia
parlamentaria y de economía de mercado se encontraban, además de la

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HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

plana mayor del falangismo y del tradicionalismo, el propio general Fran-


co y su estrecho colaborador, el almirante Luis Carrero Blanco. Su opinión
de los políticos europeos, a quienes calificaban con frecuencia de agentes
de la Masonería y el comunismo, no mejoró con el tiempo. Pero su recono-
cido pragmatismo les hizo comprender a ambos, ante la dureza de la crisis
del sistema autárquico, que la apertura a los mercados europeos era la
única solución para abandonar un modelo económico que no ofrecía pers-
pectivas de crecimiento.
El Gobierno de 1957, presidido como todos los anteriores por Franco,
supuso la entrada de los tecnócratas en las áreas económicas del Ejecutivo
y, con ello, el principio del fin de la ruinosa etapa de la autarquía con el
inicio, dos años después, de un duro Plan de Estabilización que preparó las
estructuras económicas del país para un modelo de desarrollismo acelera-
do. El nuevo ministro de Asuntos Exteriores, el católico Fernando María
Castiella, coincidía con sus colegas tecnócratas del área económica del Go-
bierno en que la necesidad de favorecer acuerdos con el Mercado Común.
Asuntos Exteriores se sumó, pues, a las iniciativas que alentaba el ministro
de Comercio, Alberto Ullastres y que tuvieron una primera respuesta en el
plano interior ya en julio de 1957, con la creación de la Comisión Intermi-
nisterial para el estudio de la Comunidad Económica (CICE), integrada
por representantes de ocho ministerios, el presidente del Consejo de Eco-
nomía Nacional y el delegado nacional de Sindicatos.
En enero de 1959, a punto de despegar el Plan de Estabilización, el Go-
bierno dirigía una encuesta a organismos como el Banco de España, la
Organización Sindical, el Consejo de Cámaras de Comercio, o el Consejo
Superior Bancario, sobre la conveniencia de abordar la convertibilidad de
la peseta, liberalizar parcialmente el comercio exterior e iniciar el acerca-
miento al Mercado Común. Lo favorable de las respuestas fortaleció la
convicción de los responsables ministeriales de que la única opción viable
para la economía española era su paulatina integración en el ámbito co-
munitario. A ello le siguió la creación, en 1960, de una Misión Diplomática
ante la CEE, destacada en Bruselas y presidida por el embajador José
Núñez Iglesias, conde de Casa Miranda. Y, en paralelo, el Gobierno ensayó
algunas maniobras de diversión, destinadas a sondear la receptibilidad de
otros sistemas comerciales. Así, hubo algunos contactos, que no prospera-
ron, con los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC),

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EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

creada ese mismo año por el Reino Unido y otros siete países, incluido el
Portugal salazarista. Y a comienzos de 1961 se intentó negociar, también
sin éxito, el estatuto de observador para España en la Asociación Latinoa-
mericana de Libre Comercio (ALALC).
El rechazo latinoamericano, así como la escasa eficacia de la AELC,
hicieron cada vez más patente para las autoridades españolas que su aso-
ciación económica necesaria era con los países de la CEE, cuyo peso en el
comercio exterior español comenzaba a ser fundamental. Resultaba ahora
evidente lo peligroso que resultaba quedarse fuera del sistema comercial
comunitario. En 1961, Bruselas estableció la proteccionista Política Agrí-
cola Común (PAC), que perjudicaba noblemente las exportaciones de fru-
tas y legumbres españolas a los Seis, y Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca
y Noruega, miembros de la AELC, solicitaron el ingreso en la CEE, limitan-
do aún más las posibilidades de diversificación comercial de España.
A comienzos de los años sesenta, gracias en buena medida a la labor de
zapa que realizaba Castiella, Franco se mostraba dispuesto a apoyar unos
primeros y tímidos gestos de aproximación hacia la estructura comercial
de la Comunidad Económica Europea. Pero, como dejó claro en un impor-
tante discurso que pronunció en octubre de 1961 en el monasterio de Las
Huelgas, imponía dos fuertes limitaciones de partida. El acercamiento de-
bía hacerse «teniendo presente que la economía española no padezca per-
juicios en ninguno de sus sectores básicos» —nada de librecambio, pues—
y siempre que estuviera garantizada «la continuidad de las instituciones
políticas, a las que España debe su nivel de vida actual, su creciente crédito
exterior y su firme posición internacional». Los Principios del 18 de Julio,
base doctrinal de la dictadura, seguirían siendo, por lo tanto, intocables.
Por otra parte, los círculos moderados de la oposición antifranquista
comenzaban a dar importancia al europeísmo como medio de presión con-
tra el Régimen. En septiembre de 1961 las autoridades gubernativas veta-
ron la celebración, en Palma de Mallorca, de una Semana Europeísta Es-
pañola, promovida por la Asociación Española de Cooperación Europea
que presidía José María Gil-Robles. Y en junio del año siguiente, la presen-
cia de antifranquistas españoles, liberales, democristianos y socialistas, en
el congreso del Movimiento Europeo celebrado en Múnich provocó una
furiosa reacción del Gobierno. El Ministerio de Información y Turismo
activó una dura campaña denigratoria contra los asistentes al «contuber-

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HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nio de Múnich», varios de los cuales fueron confinados gubernativamente


en lugares remotos del país tras la suspensión gubernativa de algunos artí-
culos del Fuero de los Españoles, la exigua declaración de derechos ciuda-
danos que Franco había otorgado en 1945 como parte de la puesta en mar-
cha de su democracia orgánica. La imagen exterior que ello dio al Régimen
fue sumamente negativa y reforzó los argumentos de aquellos sectores de
las sociedades europeas que rechazaban de plano la aproximación de la
España franquista a la CEE.
Sin embargo, por aquellos meses, Madrid culminaba, con el apoyo
norteamericano, el proceso iniciado en 1958 de integración en algunos de
los principales organismos de la economía capitalista mundial, tal como
había sido organizada a partir de los Acuerdos de Bretón Woods: el Fon-
do Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo en Europa (OCDE). Para la mayoría de los
gobiernos occidentales y para los gestores, públicos y privados, de sus
economías, la España del desarrollismo era un apetecible socio comer-
cial y su clara definición anticomunista la incluía, sin duda, en la esfera
del «mundo libre».
El Gobierno español contempló con suma atención la aparición de la
figura de la asociación comercial a la CEE, que otorgaba a sus beneficia-
rios un estatus privilegiado en sus relaciones con la Europa comunitaria.
Dado que la adhesión plena a las Comunidades implicaba la existencia de
una democracia homologable con las de los Seis, y que ello era imposible
mientras viviera Franco, tanto en Asuntos Exteriores como en los ministe-
rios económicos se habían propuesto alcanzar el estatuto de asociación
como un objetivo realista, siempre que el Régimen estuviera dispuesto a
asumir un maquillaje aperturista ante la opinión pública europea. Se ani-
maron, por lo tanto, maniobras de aproximación. Entre 1958 y 1962, la
Administración española se incorporó a 22 organismos conjuntos: Confe-
rencia Europea de Ministros de Transportes, Conferencia Europea de Avia-
ción Civil, Consejo General de Pesca para el Mediterráneo, Conferencia
Europea para Comunicaciones Espaciales, Comité de Expertos en Materia
de Patentes, Comité de Expertos para la producción y comercialización de
productos de la vid y espirituosos, etc. Pero se trataba, siempre, de organis-
mos técnicos que no implicaban membresía, ni siquiera asociación alguna
con el Mercado Común Europeo.

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EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

Logrado el siempre reticente visto bueno de Franco, Castiella se atrevió


a dar un paso más ambicioso. El 9 de febrero de 1962, dirigió una carta al
presidente del Consejo de Ministros de la CEE, el francés Couve de Murvi-
lle, a quien se la entregó en mano el embajador español en París, José Ma-
ría de Areilza:
«Señor presidente: tengo el honor de solicitar, en nombre de mi Go-
bierno, la apertura de negociaciones con objeto de examinar la posible
vinculación de mi país con la Comunidad Económica Europea, en la for-
ma que resulte más conveniente para los recíprocos intereses (…) La con-
tinuidad territorial de mi país con la Comunidad y la aportación que su
posición geográfica puede representar para la cohesión europea, inducen
a mi Gobierno a solicitar una asociación susceptible de llegar, en su día a
la plena integración después de salvar las etapas indispensables para que
la economía española pueda alinearse con las condiciones del Mercado
Común.

Preocupado mi Gobierno con la tarea de acelerar el desarrollo econó-


mico del país, tiene la seguridad de que las exigencias del mismo sean de-
bidamente apreciadas por la Comunidad, a fin de que, como es de esperar,
la vinculación de España a ella, lejos de constituir un obstáculo, sea más
bien un estímulo para la consecución de aquel objetivo. El éxito del plan de
estabilización español, logrado en cooperación con organismos internacio-
nales, constituye una alentadora experiencia.

Junto a ello, y puesto que las exportaciones agrícolas a los países de la


Comunidad constituyen un capítulo fundamental del comercio exterior,
cuyo mantenimiento y aumento son de la máxima importancia para contar
con los medios de pago, sin los cuales dicho desarrollo se vería dificultado,
mi Gobierno no duda de que este aspecto será debidamente considerado en
la confianza de que se podrán encontrar soluciones mutuamente satisfac-
torias (…)».

Como se ve, el político español no entraba a definir la fórmula de la


«vinculación» y se ceñía a cuestiones económicas. Con absoluto realismo,
pasaba por alto cualquier esfuerzo de obtener una homologación del régi-
men con las democracias europeas, que hubiera permitido pensar en una
integración en la CEE, más allá de una mera asociación comercial, que era
la que latía en el fondo de la carta.

145
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Pero incluso esta última posibilidad estaba lejos del alcance del fran-
quismo. Semanas antes de la carta de Castiella, el 15 de enero de 1962, el
eurodiputado alemán Willy Birkelbach había logrado la aprobación del
Parlamento Europeo para su Informe sobre las condiciones de ingreso en
las Comunidades de los países que lo solicitaran, que excluía la integración
o asociación de regímenes dictatoriales, como España o Portugal. La ofi-
cialización de la doctrina Birkelbach en la CEE llevó a que la respuesta de
Couve de Murville, producida un mes después de la solicitud española,
fuera estrictamente protocolaria y no comprometiese a nada: «tengo el ho-
nor de acusar recibo de esta comunicación, que inmediatamente transmi-
tiré a los miembros del Consejo de Ministros, quienes no dejarán de exami-
narla con la mayor atención, de acuerdo con la Comisión». Poco después,
la represión oficial desatada por el Gobierno sobre los opositores asisten-
tes al Congreso de Múnich reafirmó a las autoridades comunitarias en la
necesidad de extremar las cautelas a la hora de tratar con el régimen espa-
ñol. Y el fusilamiento, tras un proceso lleno de irregularidades, del dirigen-
te comunista Julián Grimau, en abril de 1963, deterioró aún más la imagen
del franquismo en toda Europa, donde se produjeron masivas manifesta-
ciones de protesta.

2. LA VINCULACIÓN COMERCIAL

Sin embargo, la dictadura española estaba acostumbrada a soportar


este tipo de turbulencias exteriores. A comienzos de 1964, con la apremian-
te necesidad de abrir mercados al desarrollo industrial en marcha, Asuntos
Exteriores volvió a la carga. El 14 de febrero, el representante ante las Co-
munidades, Núñez Iglesias, remitió una carta a la Comisión Europea que
era un mero recordatorio de la falta de respuesta a la de dos años atrás y
de que «el Gobierno español sigue teniendo el mismo interés por la Comu-
nidad». Esta vez, a pesar de que presidente de la Comisión, el socialista
Paul-Henri Spaak, no era precisamente un admirador de Franco, sí hubo
contestación favorable en el mes de junio, aunque sólo era un vago acuer-
do de abrir «conversaciones exploratorias» para examinar «los problemas
económicos» que creaba a España su exclusión del Mercado Común y
«buscar las soluciones apropiadas». La Comisión Europea cedía así ante el
interés de los gobiernos de los Seis por el emergente mercado español y,

146
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

sobre todo, ante la actitud tolerante hacia el franquismo de los gobernan-


tes de la RFA y de Francia —Couve de Murville, ministro de Asuntos Exte-
riores de su país visitó Madrid para apoyar expresamente la propuesta— y
se alejaba de la línea del Parlamento Europeo, cuya opinión seguía siendo
contraria a cualquier negociación con España.
Las «conversaciones exploratorias» se iniciaron el 9 de diciembre de
1964, llevadas por parte española por la CICE, bajo la presidencia Núñez
Iglesias, aunque la Comisaría del Plan Desarrollo, de la que era titular Lau-
reano López Rodó, ejercía tareas de coordinación. Para la gestión técnica
del proceso, Asuntos Exteriores creó, dentro de la Dirección general de
Organismos Internacionales, una Subdirección de Relaciones con las Co-
munidades Europeas que se encomendó al diplomático José Luis Cerón,
quien actuó en adelante como secretario de la Comisión Interministerial y
principal negociador ante las autoridades de Bruselas. Su interlocutor era
Jean Rey, comisario europeo y presidente del Grupo de Trabajo de Relacio-
nes Exteriores de la CEE. Pero el esfuerzo de ambas partes se vio lastrado
desde el principio por las reservas de los gobiernos europeos, muy cons-
cientes de lo impopular que era en sus países la dictadura española. Y la
«crisis de la silla vacía» paralizó las negociaciones durante meses.
También desde el principio se presentó un serio problema en España.
La competencia de Asuntos Exteriores en la negociación se veía amenaza-
da por el sesgo estrictamente técnico que le imprimían los miembros de las
áreas económicas de la CICE, bajo la presión de la Comisaría del Plan de
Desarrollo. Los ministros tecnócratas, envueltos en un aura de moderni-
dad funcional y eficacia que se vendía muy bien, no estaban por la labor de
dejar al equipo católico de Asuntos Exteriores la gestión de unas relaciones
con la CEE que, desde su punto de vista, difícilmente avanzarían hacia
acuerdos concretos si no se contemplaban desde una perspectiva estricta-
mente comercial.
Tras el cambio de Gobierno de julio de 1965, que fortaleció aún más la
posición de los tecnócratas, Franco elevó la Misión Diplomática ante las
Comunidades al rango de Embajada y designó para el puesto al ministro
de Comercio saliente, Alberto Ullastres, como embajador y jefe, por tanto,
de la futura delegación negociadora, en detrimento del organigrama inter-
no de Asuntos Exteriores, del que procedía el anterior representante, Núñez

147
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Iglesias. Frente a la esperanza de obtener un estatuto político de asociación


con la CEE que alentaba Castiella, Ullastres comprendió enseguida que los
proyectos de lograr algún tipo de adhesión a los organismos comunitarios
como Estado asociado, o de alcanzar grandes acuerdos económicos, esta-
ban condenados al fracaso. Consideraba más realista convencer al Gobier-
no para que negociara un simple acuerdo de comercio preferencial, que
redujese, con un trato privilegiado, las desventajas que reportaba a la eco-
nomía nacional la existencia del gigante comunitario, que ya aportaba el
57 por ciento de las importaciones españolas. Una opción que, por otra
parte, concedería un trato prioritario a las exportaciones industriales, el
buque insignia del desarrollismo, en detrimento de los intereses del sector
agrario, que debía competir en muy difíciles condiciones con una docena
de países mediterráneos, de agricultura similar, que ya estaban en la CEE,
aspiraban a entrar o negociaban acuerdos de asociación o de comercio
preferencial.
Las conversaciones exploratorias, reanudadas a comienzos de 1966,
fueron largas y difíciles y se vieron complicadas por un fenómeno exógeno:
las profundas divergencias surgidas en el seno de la CEE en torno a la Po-
lítica Agraria Común, que llevó a Italia, a rechazar, alegando la doctrina
Birkelbach, la posibilidad de un acuerdo de asociación con un país de agri-
cultura similar a la suya, como era España. Rechazo en el que los italianos
fueron apoyados, por causas políticas, por los países del Benelux. En di-
ciembre de 1966, el Consejo Europeo planteó tres posibles vías para la ne-
gociación formal con España: a) Un acuerdo comercial sobre determina-
dos productos; b) Un acuerdo de asociación; c) Un acuerdo comercial
preferente de carácter general, negociado en dos fases. La primera pro-
puesta fue rechazada por el Gobierno español, que la consideraba clara-
mente insuficiente. Y la segunda suscitó el rechazo de los países del Be-
nelux y de Italia, que consideraban que la asociación hubiera implicado
una legitimación política del franquismo.
Por lo tanto, la Comisión Europea se limitó a asumir una propuesta de
acuerdo comercial preferente, que se empezó a negociar en septiembre de
1967. Y tan sólo se estudió la primera fase de las dos previstas, centrada
básicamente en «una zona de librecambio debilitada» sobre todo de co-
mercio de productos industriales, con una etapa de progresiva reforma
arancelaria no inferior a seis años. La culminación de esta primera fase no

148
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

supondría, por otra parte, el inicio de la segunda, sino que habría que ne-
gociarla entonces a la vista de los resultados obtenidos. En realidad, dada
la vigencia de la doctrina Birkelbach, eso era todo lo que Bruselas podía
ofrecer. Cuando, a finales de la década Jean Monnet visitó Barcelona, lo
expuso con toda claridad:
«la entrada de España en las actuales circunstancias es totalmente imposi-
ble por razones políticas. Sí, la entrada en estos momentos es poco menos
que utópica y no vale, desde luego, la hipótesis de que se pueden negociar
las condiciones de la entrada en el plano político».
La propuesta comunitaria de acuerdo comercial, conforme al artículo
113 del Tratado de Roma, preveía para la primera fase rebajas arancelarias
por capítulos de productos, de muy distinto calibre para cada parte. La
CEE asumiría una rebaja del 60 por ciento en la importación de la mayoría
de los productos industriales españoles y de un 40 para los textiles y el cal-
zado. Por su parte, España asumiría una rebaja muy inferior de sus aran-
celes, que sería del 25 para más de la mitad de sus importaciones industria-
les de la CEE. En cuanto a la agricultura, donde la producción comunitaria
apenas disfrutaría de reducción de aranceles a su entrada en España, unos
pocos productos hispanos se verían beneficiados por el acuerdo preferen-
cial, pero no aquellos que competirían abiertamente con la producción de
los miembros de la CEE —aceite, frutas y horticultura, bebidas alcohóli-
cas— y que suponían el grueso de la agricultura española de exportación.
Frente a estas propuestas, Ullastres y sus colaboradores proponían un
desarme arancelario prácticamente total para las principales exportacio-
nes industriales españolas a la CEE, a cambio de una reducción entre el 35
y el 40 para el resto de las manufacturas. En cuanto a la agricultura, defen-
dían un desarme arancelario total para los productos no sujetos a regla-
mento comunitario y un acuerdo preferencial para todos los demás.
La crisis monetaria de finales de los años sesenta, que forzó la devalua-
ción de la peseta, llevó al cierre del primer Mandato negociador sin haber
alcanzado un acuerdo. En octubre de 1969, tras recibir la Comisión bilate-
ral un segundo Mandato, la delegación española retornó a Bruselas. La
integraban el nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Gregorio López-Bra-
vo, el embajador Ullastres, el director general de Relaciones Económicas
Internacionales, José Luis Cerón y representantes de los ministerios de
Comercio, Agricultura e Industria. La ronda culminó con el Acuerdo Co-

149
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

mercial Preferencial, firmado en Luxemburgo el 29 de junio de 1970 por


López-Bravo, Pier Haarmel, presidente del Consejo de Ministros de la CEE
y Jean Rey, presidente de la Comisión Europea. En el acto protocolario,
López-Bravo expuso con claridad las ventajas que veía la parte española en
el acuerdo preferencial:
«Un acuerdo que nos proporciona, al mismo tiempo, la necesidad y la
posibilidad de aumentar nuestra productividad y nuestra relación con el ex-
terior. Es un buen acuerdo (...) Esperamos ahora que los efectos, tanto reales
como psicológicos del acuerdo, al favorecer las inversiones, incrementar los
intercambios y ayuda a equilibrar nuestra balanza, favorezcan el desarrollo
económico español para ir alcanzando estadios de nivel europeo».

El acuerdo, que se ceñía a la CEE y excluía por lo tanto los ámbitos de


competencias comunitarias de la CECA y la Euratom, estaba destinado a
permitir una progresiva liberalización comercial, pero en términos des-
iguales para ambas partes. Preveía dos etapas, cerradas y sin continuidad
automática de la una a la otra. La primera, ya pactada y con una dura-
ción de seis años, hasta el 31 de diciembre de 1976, consistía en un calen-
dario de reducción muy limitada de aranceles y de contingentes, a fin de
ir hacia «la supresión progresiva de los obstáculos esenciales al comer-
cio». Luego se negociaría la apertura de la segunda etapa, «por común
acuerdo entre las Partes, en la medida en que se reúnan las condiciones»,
con mayores cotas de liberalización, que no se detallaban aunque se se-
ñalaba como objetivo «la supresión de los obstáculos con respecto a lo
esencial de los intercambios entre España y la Comunidad Económica
Europea». Es decir, un mínimo acuerdo de librecambio, pero sin unión
aduanera. Más allá no se preveía nada mientras España no fuese una de-
mocracia parlamentaria.
El Acuerdo Preferencial de 1970, en vigor desde el 1 de octubre, fue
admitido por la Comisión Europea en la creencia de España podía expor-
tar fundamentalmente productos agrícolas. Por lo tanto, Bruselas procuró
no ceder en el desarme arancelario del mercado agrario. Pero en el terreno
industrial, que los técnicos de la Comisión consideraban muy secundario,
sí concedió a España un generosísimo desarme, que las empresas españo-
las, con una inesperada capacidad de expansión, supieron aprovechar para
ganar cuota de mercado rápidamente en el exterior e importar a precios

150
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

muy convenientes los bienes de equipo que no producían. Cuando terminó


el primer período, los desarmes arancelarios eran de hasta el 63 por ciento
—el 57, de media— para las exportaciones españolas de productos indus-
triales, siempre que respetasen unos precios mínimos en la frontera. En la
misma fecha, sólo el 5 por ciento de las importaciones desde países comu-
nitarios seguían sujetas a cuotas, con una reducción arancelaria media del
25 por ciento para el conjunto de los productos del Mercado Común. El
Acuerdo de Luxemburgo fue presentado a la nación como un rotundo
triunfo del Régimen, sobre todo en el terreno político. Pero en realidad,
aunque fue un gran avance, por cuanto permitió incrementar significativa-
mente el comercio con los países comunitarios, no implicó ningún cambio
en el radical veto político de estos a la dictadura franquista. Era un simple
acuerdo comercial, sin trazas de asociación ni de integración. Formalmen-
te, España sólo logró ante la CEE el mismo estatus jurídico que Marruecos,
Túnez e Israel, países ribereños del Mediterráneo con los que competía por
el mercado agrícola comunitario.
Las prolongadas negociaciones no provocaron grandes pasiones en Es-
paña, fuera de reducidos círculos empresariales e intelectuales. El euro-
peísmo era un sentimiento difuso, un tanto ajeno a las preocupaciones de
la población. Había, desde luego, ilustres europeístas, como Salvador de
Madariaga o José María Gil-Robles, pero permanecían exiliados, estaban
en un discreto segundo plano político o eran manifiestamente antifran-
quistas. Los reflejos ideológicos defensivos creados en los años de la autar-
quía y del aislamiento diplomático habían fomentado el rechazo de buena
parte de la población española a lo que representaba la nueva Europa de-
mocrática. Entre los propagandistas del franquismo persistía el desprecio
hacia el orden «demoliberal» restaurado en su entorno europeo, que era
contemplado poco menos que como la antesala del comunismo. Pero tam-
bién había un lógico reflejo de autodefensa conforme se observaba que el
Régimen era excluido de las principales organizaciones internacionales de
la Europa democrática —el Consejo de Europa, la Unión Europea Occi-
dental, la CECA, la EURATOM o la CEE— y que tal exclusión sólo podría
terminar cuando concluyera la propia dictadura del general Franco. Este,
por otra parte, asumió el hecho de que la negociación se limitara a un
acuerdo comercial como una bofetada de la Europa comunitaria a su régi-
men. En 1965, su mensaje de fin de año a los españoles, que tradicional-

151
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

mente le permitía repasar lo actuado en política exterior, fue tajante en un


desprecio que parecía guardar ecos gaullistas:
«Y si nos circunscribimos a nuestra área más próxima de Europa y a
esas ilusiones que tantos esgrimen de fusión política, hemos de preguntar-
nos. ¿Cuándo podrían llegar a tener una virtualidad? ¿Cuál ha de ser el
denominador político que las unifique? (...) Lo cierto es que, hasta hoy, lo
único que ha movido a los pueblos y les ha conducido al sacrificio ha sido
el concepto de la Patria o la defensa de la Fe».

3. FRENAZO EN EL MERCADO COMÚN

La entrada en las Comunidades de tres nuevos miembros, Dinamarca,


Inglaterra e Irlanda, oficializada en enero de 1973, obligó a una modifica-
ción técnica del acuerdo comercial hispano-comunitario, mediante un Pro-
tocolo Adicional por el que, a lo largo de ese año, no se aplicó el acuerdo a
los tres nuevos socios. La ampliación comunitaria había sido aprovechada
por la parte española para solicitar, ya en octubre de 1971 durante las nego-
ciaciones para la adhesión británica, una renegociación de la primera fase
del Acuerdo Preferencial que facilitase un mejor trato a la agricultura espa-
ñola, así como algún tipo de asociación más formal a la CEE. Bruselas, por
su parte, pretendía reequilibrar una relación comercial que era claramente
favorable a España, abriendo más el mercado hispano a las importaciones
industriales europeas y manteniendo serias limitaciones a la entrada de
productos agrícolas españoles en el mercado comunitario, incluido el britá-
nico, el mayor cliente europeo de la agricultura hispana. Ambas partes es-
tuvieron de acuerdo, pues, en negociar una modificación del convenio his-
pano-comunitario, que entrase en vigor el 1 de enero de 1974.
En abril de 1973 se reunieron en Madrid representaciones de las dos par-
tes y la delegación española adelantó las líneas que defendería en la revisión
del tratado. Pero, en junio la Comisión Europea otorgó a sus negociadores
un Mandato que iba mucho más allá en la propuesta de liberalización co-
mercial de lo que España estaba dispuesta a admitir para la industria y no
hacía, en cambio, concesiones en el capítulo agrícola. Meses después, el es-
tallido de la «crisis del petróleo» distanció aún más las posiciones y relegó el
tema español a un lugar muy secundario en la agenda de la Comisión Euro-

152
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

pea. Era un comienzo que auguraba malos resultados, al menos mientras el


anciano general Franco se mantuviera al frente del Estado. Previendo unas
conversaciones dilatas, se buscó salvar el vacío legal suscribiendo un Proto-
colo Adicional al acuerdo hispano-comunitario de 1970, para incluir las re-
laciones con los tres nuevos miembros del Mercado Común, en el entendi-
miento de que si no se llegaba a la segunda fase en el plazo previsto —algo
que ya parecía muy posible— se irían fijando rendez-vous, acuerdos concre-
tos de carácter transitorio hasta que se llegara a un nuevo acuerdo general.
El 20 de diciembre de 1973 el presidente del Gobierno español, Luis
Carrero Blanco, perdió la vida en un atentado con bomba. Su sucesor, Car-
los Arias Navarro, encomendó la cartera de Asuntos Exteriores al diplomá-
tico y empresario Pedro Cortina Mauri, hasta entonces embajador en París
y hombre con una importante actividad empresarial.
La llegada de Cortina coincidió con un empeoramiento del clima en el
que se desarrollaban las negociaciones con la Comunidad Económica Eu-
ropea. España había pretendido, en la nueva ronda negociadora, abierta en
la primavera de 1973, que a comienzos del año siguiente se concluyera un
acuerdo para proceder a la readaptación técnica de la segunda fase de apli-
cación del Acuerdo Preferencial de 1970. Pero las negociaciones no prospe-
raban por los evidentes desajustes en las políticas de liberalización comer-
cial. Se añadía a ello el hecho de que el embajador ante las Comunidades
Europeas, Alberto Ullastres, se entendía peor con el nuevo ministro de Ex-
teriores que con sus dos antecesores, López Bravo y López Rodó, miem-
bros como él de la familia tecnócrata y partidarios de ceñir la negociación
al terreno estrictamente económico. Cortina Mauri, por el contrario, era
un antiguo colaborador de Castiella, un miembro del sector aperturista del
Gobierno y, aunque se le consideraba un ministro técnico, probablemente
hubiese desarrollado una vertiente más política en las relaciones con Bru-
selas si la diplomacia española no se hubiera visto obligada a ponerse a la
defensiva y a asumir un fracaso tras otro ante el reverdecimiento de la pre-
sión antifranquista en todo el Continente a lo largo de los dos últimos años
de la vida del dictador.
En cualquier caso, las negociaciones sobre el Acuerdo se frustraron ya el
20 de noviembre de 1974, cuando Ullastres amenazó con suspender las con-
versaciones si no se introducían mejoras para los intereses de España en el
paquete agrícola. La respuesta de los negociadores comunitarios fue remitir-

153
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

se al Mandato de la Comisión, de junio de 1973, sin aceptar modificaciones.


Con ello la ronda negociadora quedó interrumpida y se consideró inevitable
el comienzo de la aplicación de un espacio de contacto bajo mínimos, el
rendez-vous pactado el año anterior. Pero ninguna de las dos partes deseaba
una ruptura. En enero de 1975, Ullastres y Roland De Kergolay, director ge-
neral de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, retomaron en secre-
to las negociaciones. Conscientes de que la muerte de Franco no estaba leja-
na, contemplaban los dos negociadores un escenario en el que, desde las
filas del propio Régimen, se acometiera un proceso de transición que desem-
bocara en una restauración de la democracia. En tal caso, era preciso tener
afinados los instrumentos de negociación, con vistas incluso a un convenio
de asociación y a un posterior ingreso en el Mercado Común. Ambos políti-
cos alcanzaron un principio de acuerdo, a medio camino entre las dos pro-
puestas de partida, que preveía un desarme arancelario total de los produc-
tos industriales para el 1 de enero de 1983, mientras que en el mercado
agrícola la CEE otorgaría a la producción española el mismo trato que a
otros países mediterráneos con acuerdos preferenciales. En el mes de julio,
el Consejo Europeo otorgó una orientación favorable a las conversaciones, lo
que significaba que podían proseguir con mayor respaldo oficial.
Pero el fusilamiento en las proximidades de Madrid de cinco miembros
de organizaciones terroristas en septiembre de 1975, que desató una olea-
da de protestas por toda Europa, animaron la reactivación, por iniciativa
del Parlamento Europeo, de los principios de la doctrina Birkelbach sobre
aislamiento de las dictaduras, aplicable ahora sólo a España en la Europa
occidental. Los organismos de las Comunidades Europeas emitieron duras
notas de condena y el Consejo de Ministros de la CEE acordó el 1 de octu-
bre suspender cualquier contacto con el Gobierno franquista, a la espera
de que —decía el comunicado— «una España democrática encuentre su
lugar en el seno de los países europeos». Con este clima, y con el aparato
político del Régimen empeñado en una resistencia numantina que abría
paso a todo tipo de incertidumbres, dejaron de tener sentido incluso las
discretas negociaciones entre Ullastres y De Kergolay. La primera fase del
Acuerdo Comercial de 1970 se mantenía, por lo tanto, como el único logro
realmente substancial cuando, en noviembre de 1975, falleció el general
Franco. Y aún lo sería cuando, en 1986, España ingresó en la Comunidad
como miembro de pleno derecho.

154
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

4. EL INGRESO EN LA COMUNIDAD

El arranque, lento y vacilante al principio, del proceso de transición a


la democracia abrió inmediatas expectativas de recuperar el diálogo con
las instituciones comunitarias. Aunque el presidente del Gobierno seguía
siendo Arias Navarro, el nuevo ministro de Asuntos Exteriores era un polí-
tico liberal con marcado sello europeísta, José María de Areilza, bien rela-
cionado con los medios políticos del centro-derecha en los países de la
Comunidad. En febrero de 1976, el ministro realizó una gira por las capi-
tales europeas y, aunque recibió una negativa a su propuesta de readaptar
el acuerdo vigente para que englobase a los Nueve, logró que se aceptara el
desbloqueo de las negociaciones para la segunda fase del convenio. El 12
de mayo, el Parlamento Europeo votó una moción aprobando la medida,
pero condicionando su cumplimiento a que en España existiera un sistema
de democracia parlamentaria.
La Ley para la Reforma Política, aprobada en referéndum en 1976, la
legalización de los partidos políticos, incluidos los comunistas, y la cele-
bración de elecciones libres a unas Cortes Constituyentes en junio de 1977,
demostraron que la Transición española se abría camino, pese a la activi-
dad núcleos franquistas resistentes con amplia presencia en la Administra-
ción civil y en las Fuerzas Armadas. En este contexto, los responsables
comunitarios tuvieron interés en fortalecer la naciente democracia facili-
tando al Gobierno de la Unión de Centro Democrático (UCD), que presidía
Adolfo Suárez, el acercamiento a la Comunidad Europea. En julio, un mes
después de las elecciones constituyentes, se produjo el intercambio de car-
tas entre Bruselas y Madrid para poner fin a la provisionalidad acordada
en 1973 y extender al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca los efectos del
Acuerdo preferencial de 1970. Y el día 28 de ese mes, el nuevo ministro de
Asuntos Exteriores, Marcelino Oreja, entregó en la capital belga al presi-
dente del Consejo de Ministros de la CEE, Henri Simonet, la solicitud del
Ejecutivo español «para la apertura de negociaciones con vistas a la inte-
gración de España en dicha Comunidad como miembro de pleno dere-
cho». Lo que suponía, por otra parte, dar por concluidas las fracasadas
negociaciones para el desarrollo de la segunda fase del acuerdo comercial
de 1970. Con ello se iniciaba un trámite diplomático que tuvo su continui-
dad cuando, el 20 de septiembre de 1977, el Consejo de Ministros comuni-

155
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tario encomendó a la Comisión Europea que iniciase las negociaciones


para la integración.
El interés prioritario que el Gobierno Suárez otorgaba al tema quedó
reflejado, en febrero de 1978, con la creación del Ministerio para las Rela-
ciones con las Comunidades Europeas, a cuyo frente se puso Leopoldo
Calvo-Sotelo. En los meses siguientes, la delegación española ante las Co-
munidades, presidida por el embajador Raimundo Basssols, mantuvo fre-
cuentes contactos con los funcionarios de la Comisión que redactaban el
informe sobre los efectos que tendría la adhesión de España. El dictamen
fue aprobado el 29 de noviembre de 1978 y era favorable al ingreso, pero
advertía sobre serias incompatibilidades en el sistema socioeconómico his-
pano, que era necesario armonizar con el comunitario, mucho más libera-
lizado. Proponía, por lo tanto, un período de adaptación de diez años, a fin
de que adaptara sus estructuras un país que mantenía un alto porcentaje
de población agraria y cuya industria, propia de una economía desarrolla-
da, poseía un alto grado de protección e intervencionismo estatal y a la que
la crisis iniciada en 1973 había afectado seriamente en algunos sectores de
sus sectores —la minería del carbón, la siderurgia, la construcción naval—
que precisaban de una amplia reconversión. En enero de 1979, tras la
aprobación en referéndum de la Constitución española en el mes anterior,
el Parlamento Europeo volvió a respaldar las negociaciones de adhesión de
España y Portugal. Y en junio, el Comité Económico y Social dictaminó
que la ampliación reforzaría el espacio social europeo y la democracia en
el flanco meridional del Continente.
Las negociaciones para la adhesión de España a la Comunidad se ini-
ciaron el 5 de febrero de 1979. La delegación de la Comisión Europea esta-
ba encabezada por el comisario Lorenzo Natali. La delegación española,
presidida por Marcelino Oreja y con asistencia frecuente de los sucesivos
ministros de Relaciones con la CEE, Leopoldo Calvo-Sotelo y Eduardo
Punset, trabajaba con un documento gubernamental que señalaba los as-
pectos en los que se debía incidir:
— Evitar que las conversaciones se orientasen hacia la apertura de la
segunda fase del acuerdo comercial de 1970 y, por lo tanto, a la crea-
ción de un área hispano-comunitaria de librecambio y, en cambio,
centrarlas directamente en el proyecto de ingreso como miembro de
pleno derecho en la CEE.

156
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

— Pero obtener, a corto plazo, un régimen más favorable para la agri-


cultura, especialmente para el aceite de oliva, el vino y la fruta, a
cambio de algunas concesiones en otros sectores, sobre todo el lác-
teo y el remolachero.
Por otra parte, el Gobierno Suárez era ya consciente de la urgente nece-
sidad de adoptar cambios radicales en las estructuras comerciales e indus-
triales de la economía española para acercarla a la comunitaria antes de
que ello se convirtiera en un lastre para la adhesión a la CEE: reestructura-
ción de las zonas francas, reconversión industrial en sectores como la side-
rurgia, la minería, el naval o el del automóvil; privatizaciones en el sector
público, especialmente en las empresas del Instituto Nacional de Industria
(INI); medidas de protección medioambiental; fomento de la movilidad
laboral, etc. Poco haría, sin embargo, en este terreno un Gobierno centris-
ta políticamente débil y enfrentado a las tensiones sociales generadas por
una prolongada crisis económica, a pesar de que el acuerdo conocido como
los Pactos de la Moncloa (octubre de 1977) sentó las bases para una pro-
gresiva liberalización de las estructuras socioeconómicas.
Las conversaciones con la Comisión Europea fueron más lentas de lo
esperado, sobre todo por la reticencia de París a admitir en el club comu-
nitario a una economía que sería competidora directa de la francesa. En
junio de 1980 se produjo el llamado giscardazo, o parón Giscard, cuando el
presidente francés exigió que, antes del ingreso de España, se solucionasen
a satisfacción de su país cuestiones como la reforma de la PAC y, vinculada
a ella, la financiación de los recursos propios de la Comunidad. El peso del
voto de los agricultores franceses, y en menor medida de los italianos, era
un factor determinante para alentar la resistencia de sus políticos a la ad-
hesión de España. El temor a que los franceses desataran una nueva crisis
de la silla vacía actuaba como freno para la negociación. Por otra parte, la
delegación española exigía un largo período transitorio de diez años, con
objetivos anuales, a fin de adaptar las estructuras económicas y sociales
del país a las del Mercado Común, pero sin que ello supusiera una amena-
za a la estabilidad de la joven democracia, cuya fragilidad quedó patente
con el intento de golpe de Estado involucionista del 23 de febrero de 1981.
El fracaso del golpe, conocido popularmente como el tejerazo, consolidó
la vía democratizadora española en unos momentos en los que el recién
creado Gobierno Calvo-Sotelo buscaba sortear las dificultades de la nego-

157
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ciación económica con la CEE estimulando otra baza europeísta: la solicitud


de ingreso en la OTAN. Este había sido un objetivo persistente, e inalcanza-
ble, del franquismo. Luego, el Gobierno Suárez había otorgado prioridad a
la negociación económica con la Comunidad Europea y mantuvo una cier-
ta vocación neutralista en cuestiones de defensa. Con su sucesor, Calvo-
Sotelo, las cosas cambiaron radicalmente. En su discurso de investidura
ante las Cortes, el 25 de febrero de 1981, ya señaló el ingreso en la Alianza
como uno de los objetivos de la apuesta europeísta de su Gabinete. En
agosto, dirigió una propuesta a las dos Cámaras parlamentarias en tal sen-
tido y, pese a la oposición en bloque de la izquierda, el Congreso el 16 de
octubre y el Senado el 26, aprobaron sendas resoluciones favorables. Con
tal respaldo, el Gobierno solicitó su adhesión al Tratado de Washington el
día 2 de diciembre. La respuesta favorable del Consejo Atlántico dio paso
a unas breves negociaciones que condujeron, el 30 de mayo de 1982 al in-
greso de España en la Alianza, si bien sólo en su estructura política —el
Consejo Atlántico— a la espera de que una reconversión de las Fuerzas
Armadas facilitara el ingreso en la estructura militar integrada.
Mientras el Gobierno de la UCD desplegaba su estrategia atlantista, las
conversaciones con la CEE avanzaban lentamente. A los pocos días de
constituirse el Gobierno Calvo-Sotelo, a finales de febrero de 1982, este
aceptó una de las exigencias básicas de la Comisión Europea, la aplicación
inmediata en España del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). A cambio,
la Comisión admitió el período transitorio de diez años que solicitaba la
delegación española. Ello permitió relanzar las negociaciones y en tan sólo
dos meses se alcanzó un acuerdo sobre cinco capítulos, si bien eran los
menos conflictivos: circulación de capitales, armonización de la legisla-
ción sobre transporte, cuestiones económicas y financieras, libertad de es-
tablecimiento y de prestación de servicios y política regional.
En octubre de 1982, la casi desmantelada UCD perdió las elecciones
ante un Partido Socialista que se alzó con la mayoría absoluta en el Con-
greso de los Diputados. El nuevo Gobierno, presidido por Felipe González,
manifestaba una clara vocación europeísta en la línea de la socialdemocra-
cia continental. Su ministro de Asuntos Exteriores, Fernando Morán, un
diplomático muy veterano, encontró una eficaz mano derecha en el nuevo
Secretario de Estado para las Comunidades, Manuel Marín, cuya rápida
identificación con los mecanismos políticos de las Comunidades le lleva-

158
EL CAMINO DE ESPAÑA A LA ADHESIÓN

ría, algunos años después, a presidir la propia Comisión Europea. La vo-


luntad manifestada por el PSOE de avanzar rápidamente en la negociación
se vio, además, favorecida por sendos cambios en el liderazgo de los países
que más se habían opuesto a la adhesión. Apenas un año antes, el liberal
Giscard d’Estaing, manifiesto enemigo de la candidatura hispana, había
sido sustituido al frente de la República francesa por el socialista François
Mitterrand. A comienzos de 1983, el también socialista Bettino Craxi fue
designado jefe del Gobierno italiano, rompiendo décadas de monopolio de
la Democracia Cristiana.
Sin embargo, el Ejecutivo que se mostró más constante y eficaz en la
defensa de los intereses españoles fue el de la República Federal Alemana,
donde los socialdemócratas habían cedido el poder a los democristianos de
Helmut Khol también en octubre de 1982. Actuando como presidente del
Consejo Europeo durante el primer semestre de 1983, Khol propuso una
fórmula de conciliación. Los recursos propios de la Comunidad se incre-
mentarían, como demandaban los franceses, con un aumento del porcen-
taje de la recaudación del IVA que destinaban los estados a financiar el
presupuesto comunitario. A cambio, se aceleraría la adhesión de España y
Portugal. La aceptación de esta fórmula y la del cheque británico un año
más tarde, cuyo pago asumiría en buena parte España, venció también la
reticencia de Londres a la admisión de los dos nuevos socios.
En el primer semestre de 1985 se negociaron los paquetes más conflic-
tivos, sobre temas de agricultura, pesca, asuntos sociales o el régimen es-
pecial de las Canarias. Persistían las reticencias, pero el 29 de marzo se
pudo dar por cerrada la negociación. El 12 de junio, Felipe González firmó,
en el Palacio Real de Madrid, el Acta de adhesión de España a las tres co-
munidades. Quedaba el trámite de su aceptación por el Parlamento bica-
meral español. El 20 de junio el Congreso de los Diputados, y el 17 de julio
el Senado, dieron su aprobación por unanimidad. De modo que, el 1 de
enero de 1986, veinticuatro años después de la primera iniciativa, tuvo
efecto la incorporación de España a la Comunidad Europea como socio en
plenitud de condiciones.
Pero esta vinculación estaba condicionada por un asunto en el que el
Gobierno González se jugaba su propio futuro. El PSOE se había opuesto
públicamente al ingreso de España en la OTAN durante la etapa de gobier-

159
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

no de la UCD, pese a las presiones de sus correligionarios, los socialdemó-


cratas europeos. A las elecciones de 1982, que ganó por mayoría absoluta,
el partido concurrió con un lema de ambigüedad calculada —«la OTAN, de
entrada, no»— y la promesa de convocar un referéndum para legitimar
una posible salida y el cierre de las bases norteamericanas en España. Pero
una vez que Felipe González y sus ministros tomaron conciencia de la vin-
culación política entre el ingreso en la CEE y la permanencia en la Alianza,
dejaron claro que el cumplimiento de la promesa electoral se centraría en
una consulta únicamente sobre los términos de la permanencia, no sobre
la salida, y cuyo resultado no sería, además, vinculante para el Ejecutivo.
Frente a la petición de voto favorable de los socialistas —González condi-
cionó a ello su permanencia en el poder— los partidos de la izquierda pro-
movieron el voto negativo y los conservadores de Alianza Popular, que tras
el desembarco en sus filas de gran parte de la extinta UCD era el partido
más atlantista del panorama español, aconsejaron votar en blanco, por
cuestiones de política interior.
Los ciudadanos convocados a la consulta hubieron de votar, conjunta-
mente, tres propuestas concretas que, decía la papeleta, «el Gobierno con-
sidera conveniente que se aprueben»:
«1ª La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su
incorporación a la estructura militar integrada.
2ª Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir
armas nucleares en territorio español.
3ª Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de
los Estados Unidos en España».
Celebrado el 12 de marzo de 1986, con una participación del 59,5 por
ciento del censo, el referéndum arrojó un resultado favorable del 52,5 por
ciento de los votos. Con ello, el Ejecutivo dio por cerrado el debate, mantu-
vo su permanencia en los órganos políticos de la OTAN. Y, a la espera de
que trascurriese algún tiempo antes de ingresar en la estructura militar de
la Alianza, se incorporó plenamente a los procesos de integración conti-
nental que, rumbo a la constitución de la Unión Europea, se desarrollaban
en las sedes comunitarias de Bruselas y Estrasburgo.

160
TEMA 7
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

1. EL ACTA ÚNICA

La superación de la «crisis del cheque británico», en junio de 1984, ce-


rró uno de los períodos más conflictivos en la historia de las Comunidades
y colocó a los estados miembros en disposición de aplicar los principios de
integración institucional y de ampliación de la cooperación política, a fin
de avanzar hacia la Unión Europea. Para tomar decisiones en este sentido
el Consejo Europeo disponía de una serie de propuestas que ofrecían mo-
delos distintos, desde el informe Tindemans hasta la Iniciativa Genscher-
Colombo y el Proyecto Spinelli. Persistían diferencias considerables en las
visiones de las administraciones estatales sobre el ritmo y el alcance de la
reforma. Pero, a mediados de 1984 existía entre ellas un consenso genera-
lizado en torno a la idea de actualizar e integrar los diversos tratados co-
munitarios mediante un Acta Única.

1.1. La preparación del Acta

El Consejo Europeo celebrado en Fontainebleau, del 24 al 26 de junio


de 1984, supuso un auténtico relanzamiento de la política comunitaria al
fijar, entre otras cosas, los procedimientos presupuestarios. François Mit-
terrand, que lo presidía por turno, y el canciller alemán, el democristiano
Helmut Kohl, mantuvieron la larga tradición de colaboración de sus paí-
ses en las instituciones europeas para sacar adelante un paquete de medi-
das que ya se habían planteado, sin éxito, en el Consejo de Stuttgart. Así,
se tomó la decisión de que la devolución al Reino Unido de parte de su
contribución (el cheque británico) no aumentara la de la RFA, que ya rea-
lizaba la mayor aportación al Presupuesto comunitario. Este se incremen-
tó con una mayor aportación del IVA, que pasó del 1 al 1,4 por ciento de
lo recaudado en cada país por este concepto. Y se redujeron las partidas

161
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

de la PAC, a fin de que no tuviera tanto peso en el gasto. Pero, sobre todo,
en Fontainebleau se dio un paso fundamental en la creación de la Unión
Europea al acordar la formación de dos comités ad hoc para estudiar pro-
puestas concretas.
a) El Comité de la Europa de los Pueblos, presidido por el italiano Pietro
Adonino, se ocuparía de las medidas para familiarizar con la «identidad
europea» y la idea de la UE a una ciudadanía que percibía la política comu-
nitaria como algo lejano, cosa de políticos y de «eurócratas», pero a la que
las decisiones tomadas por estos en Bruselas y Estrasburgo afectarían cada
vez más.
Adonnino presentó las conclusiones de su Comité ante el Consejo Euro-
peo de Milán, el 29 y 30 de julio de 1985. Fechado el 29 de marzo, el infor-
me sobre La Europa de los Ciudadanos, o Informe Adonnino, aunque no
abordaba el espinoso tema de la «ciudadanía europea» proponía medidas
de muy diversa índole para estimular la identidad comunitaria. Tales eran
el establecimiento de objetivos comunes para los sistemas educativos —an-
ticipando lo que sería el «modelo Bolonia» de enseñanza superior— el pa-
saporte europeo, la directiva de la «televisión sin fronteras», o la creación
de selecciones deportivas europeas que participasen en representación de
los estados miembros en los Juegos Olímpicos, o en los diversos Campeo-
natos Mundiales, siguiendo el ejemplo de la Ryder Cup de golf, que a partir
de 1979 enfrenta a una selección europea con otra norteamericana. Fue
iniciativa del Comité Adonnino la adopción de la bandera azul con doce
estrellas amarillas, diseñada en 1955 para el Consejo de Europa y que por
decisión del Parlamento Europeo se convirtió en la enseña comunitaria en
1985. Esta seña identitaria se unía a la Oda a la Alegría, de la Novena Sin-
fonía de Beethoven, cuya música fue adoptada en 1972 por el Consejo de
Ministros como himno de la CE.
b) El Comité de Reforma Institucional, integrado por representantes
gubernamentales y comisarios europeos, se dedicó a estudiar la reforma de
las instituciones comunitarias y su engarce con la Cooperación Política. Al
considerar que su labor suponía una reanudación de las tareas constitu-
yentes del Comité surgido de la Conferencia de Mesina, recibió la denomi-
nación de Comité Spaak II, aunque se le conoció más por el nombre de su
presidente, el irlandés James Dooge. El Comité Dooge trabajó, inspirándo-

162
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

se básicamente en la Declaración Solemne de Stuttgart, sobre un proyecto


de bases para la Unión Europea y presentó su informe, al igual que el Co-
mité Adonnino, ante el Consejo Europeo de Milán, en julio de 1985. El in-
forme Dooge proponía cuatro grandes paquetes de medidas: a) la reforma
de las instituciones comunitarias, admitiendo en su seno al Consejo Euro-
peo, pero reduciendo los poderes de este con un incremento del control del
Parlamento; b) la culminación de la unión económica y del SME, y la co-
operación tecnológica; c) la armonización jurídica, la creación del Espacio
Social Europeo y una política medioambiental común; d) la formalización
de la Cooperación Política con la creación de un Secretariado y la amplia-
ción de su ámbito mediante la inclusión de las políticas de seguridad con-
tinental, cuyo eje debería ser la Unión Europea Occidental, una alianza
militar entonces prácticamente inoperante.
El Consejo de Milán aprobó tres asuntos de gran relieve. Por una parte,
el Libro Blanco sobre la culminación del mercado único, elaborado por la
Comisión Europea bajo la supervisión de su presidente, el socialista fran-
cés Jacques Delors, y que proponía 282 medidas. Por otro, los ya citados
informes Adonnino y Dooge sobre la Europa de los Ciudadanos y la Unión
Europea. Pero en este último asunto surgieron disensiones en torno a la
reforma de las instituciones y a la asunción de las políticas de seguridad y
defensa, temas en los que Dinamarca, Grecia, Irlanda y el Reino Unido
ponían serios obstáculos. Finalmente, el Consejo decidió, conforme al artí-
culo 236 del Tratado de la CEE, encomendar la redacción del Acta Única a
una Conferencia Intergubernamental (CIG).
La CIG se reunió en Luxemburgo el 9 de septiembre de 1985. La inte-
graban los ministros de Asuntos Exteriores y varios representantes de las
Comunidades, entre los que jugó un papel fundamental Jacques Delors. La
Conferencia estudió por separado, mediante sendas comisiones, los dos
procesos que se buscaba unificar. La Comisión de Reforma Institucional
de las Comunidades estaba integrada por los miembros del COREPER. La
de Desarrollo de la Cooperación Política, en su vertiente exterior y de segu-
ridad, la formaban los directores de asuntos políticos de los ministerios de
Exteriores.
El resultado de los trabajos de ambos organismos, eficazmente asesora-
dos por los expertos de la Comisión Europea, fue el proyecto de Acta Única

163
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Europea que se presentó en el Consejo de Luxemburgo, el 2 y 3 de diciem-


bre de 1985, el primero de la Europa de los Doce, ya que participaron los
gobiernos de España y Portugal, que habían firmado su adhesión en junio.
El Acta fue rubricada en la capital del gran ducado el 17 de febrero,
pero sólo por nueve países. Habían surgido problemas en la ratificación
de Dinamarca, Italia y Grecia. El Parlamento danés rechazó el Tratado,
por 80 votos contra 75 y exigió que se volviera a reunir la Conferencia In-
tergubernamental para que estudiase algunas modificaciones en el Acta.
Ante la negativa de los socios comunitarios, el Gobierno de Copenhague
convocó un referéndum consultivo. Entonces, Roma y Atenas se negaron
a rubricar el Acta hasta que se celebrase la consulta popular en Dinamar-
ca, por si resultaba negativa. El referéndum se celebró el 27 de febrero,
diez días después de la ceremonia de Luxemburgo, y fue favorable al Acta
Única, aunque sólo por un 56,2 por ciento de los votos. Despejada la duda
sobre la actitud de la ciudadanía danesa, al día siguiente los tres gobier-
nos estamparon su firma en el Acta en un acto solemne celebrado en La
Haya.
Pero no acabaron ahí los problemas. Los «euroescépticos» se movían
en todo el ámbito comunitario contra el avance de la supranacionalidad.
En la República de Irlanda, lideraba las campañas el economista Raymond
Crotty, quien denunció ante el Tribunal Constitucional de su país que el
Acta Única era contraria a la Constitución irlandesa en la cuestión de la
Cooperación Política. Durante meses, el proceso Crotty contra An Taoisea-
ch (denominación en gaélico del primer ministro irlandés, quien había fir-
mado el Acta) mantuvo en suspenso a toda la CEE, ya que los jueces esta-
ban divididos y la retirada de la firma irlandesa en el Acta habría sido un
rudo golpe al proceso de construcción de la Unión Europea. Finalmente, el
Gobierno de Dublín convocó un referéndum para introducir una enmien-
da a la Constitución irlandesa que le permitiera firmar el Acta. Celebrada
el 27 de mayo de 1987, la consulta arrojó un resultado favorable a la en-
mienda del 69,9%. Quedó así despejado el camino para el Acta Única, que
entró en vigor el 1 de julio. Pero su proceso de aprobación era un ominoso
antecedente de la negativa de los ciudadanos daneses al Tratado de Maas-
tricht, en 1992, o de la catástrofe de 2005, cuando el rechazo en referén-
dum de franceses y holandeses hundió el Tratado Constitucional de la
Unión Europea.

164
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

1.2. Contenido del Acta

El Acta Única refundía en un mismo texto los Tratados de las Comu-


nidades e incorporaba y modificaba los mecanismos de la Cooperación
Política. No creaba aún la UE, sino que abría una etapa transicional en la
que «las Comunidades Europeas y la Cooperación Política tienen por ob-
jetivo contribuir conjuntamente y hacer progresar concretamente la
Unión Europea», con la vista puesta en «mejorar la situación económica
y social mediante la profundización de las políticas comunes y la prose-
cución de nuevos objetivos» y «asegurar un mejor funcionamiento de las
Comunidades».
Las novedades del Acta quedan resumidas en estas palabras del presi-
dente de la Comisión Europea, Delors:
«El Acta Única es, en una frase, la obligación de realizar simultánea-
mente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y social,
una política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del
Sistema Monetario Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y
de acciones significativas en materia de medio ambiente».

Unas vías de acción que, en el articulado, se desglosaban así:


a) Modificaciones institucionales. El Acta incluía, por primera vez en
un documento con rango de Tratado, al Consejo Europeo que, decía el ar-
tículo 2, «reúne a los jefes de Estado y de Gobierno de los estados miem-
bros, así como al presidente de la Comisión Europea. Son asistidos por los
ministros de Asuntos Exteriores y por un miembro de la Comisión». El
Consejo celebraría sus sesiones semestralmente, pero el Acta no fijaba sus
competencias, ni definía la forma imponer sus decisiones a las restantes
instituciones comunitarias. El Acta fortalecía los mecanismos de voto por
mayoría cualificada en el Consejo de Ministros, con un número de votos en
función de la población, a fin de limitar el ejercicio del veto por los miem-
bros y garantizar un mayor poder decisorio a los grandes estados. Preveía
la creación de un Tribunal de Primera Instancia, que fue operativo desde
1989, competente en los procesos incoados a petición de ciudadanos y em-
presas, a fin de aliviar la carga del Tribunal de Justicia comunitario, que en
adelante asumiría básicamente los procesos entre estados. La Comisión
Europea incrementaba la capacidad ejecutiva de sus Actos, en detrimento

165
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

de los del Consejo de Ministros, y tomaría parte en los procesos de la Co-


operación Política, para lo que se crearon Comités de Representantes de
los estados miembros que colaboraban con los comisarios. Y el Parlamen-
to veía reforzados sus poderes, bien que tímidamente, mediante el estable-
cimiento del procedimiento de cooperación, o concertación institucional, al
ser preceptivo su «dictamen conforme» a las iniciativas del Consejo de Mi-
nistros, o poder rechazarlas por mayoría absoluta de sus miembros en se-
gunda lectura, aunque sin carácter resolutivo. También sería preceptivo su
dictamen favorable en los acuerdos de asociación de terceros países y en
los de adhesión de nuevos miembros.
b) El mercado único. Conforme a las medidas del Libro Blanco de la
Comisión Delors, se trataba de cerrar el proceso hacia un mercado único
de 320 millones de consumidores en la Europa de los Doce, suprimiendo
las aduanas interiores antes del 1 de enero de 1993, y de hacer realidad
«un espacio sin fronteras interiores», donde estuviera garantizada la li-
bertad de circulación de personas, mercancías, capitales y servicios. La
constitución del mercado único y la de la Europa de los Ciudadanos, que
incidía en las políticas igualitarias y en la ampliación de derechos, reque-
rían de acciones como la simplificación, o la supresión total, de las for-
malidades aduaneras en el interior del territorio comunitario; la armoni-
zación de las legislaciones en lo relativo al ingreso de ciudadanos de
terceros países, al derecho de asilo y a la extradición por vía judicial; la
estandarización de los controles de calidad mediante las etiquetas de pro-
cedencia con la marca CEE; los procedimientos de publicidad de los pro-
ductos comerciales; la liberalización de los servicios; la convalidación de
las titulaciones educativas de cada país; la armonización fiscal y la equi-
paración de las tasas nacionales del IVA; la libertad de establecimiento de
los profesionales liberales, etc.
c) La Cooperación Política Europea. Seguía las propuestas del Informe
Dooge al formalizar las consultas entre gobiernos antes de adoptar cual-
quier decisión en política exterior comunitaria, cuyo desarrollo incluiría la
acción de mecanismos permanentes como la Presidencia del Consejo Eu-
ropeo —o la troika comunitaria— el Secretariado, el Comité Político, o los
Grupos de Trabajo, en estrecha colaboración con la Comisión Europea. Se
incorporaba a la CPE, bajo un principio subsidiario, la coordinación de las
políticas de seguridad y de defensa de los estados miembros.

166
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

d) El Espacio Social Europeo. Defendido con especial empeño por el


Grupo Socialista del Parlamento y por el presidente Mitterrand, su inclu-
sión en el Acta Única poseía un tono un tanto retórico, dada la reticencia de
algunos estados miembros a la unificación de las políticas sociales y de su
gasto. Así, se animaba a las Administraciones nacionales a promover la pro-
tección de «la salud y seguridad de los trabajadores», a regular la negocia-
ción colectiva laboral o a reducir las diferencias de riqueza entre las regio-
nes. Con el propósito de reforzar la cohesión, se encomendó a la Comisión
Europea y al Banco Europeo de Inversiones la reorganización y potencia-
ción de los tres fondos estructurales: el Fondo Social Europeo, el Fondo
Europeo de Garantía y Orientación Agrícola y, desde marzo de 1985, el Fon-
do Europeo de Desarrollo Regional. Y se estableció un procedimiento para
implantar el Espacio Social, ya que se dotó de capacidad al Consejo de Mi-
nistros para elaborar directivas por mayoría cualificada, a propuesta de la
Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social, directivas que
obligarían a los estados miembros conforme al principio de subsidiaridad.
Consecuencia de ello fue que el 9 de diciembre de 1989, a propuesta del
Parlamento, el Consejo Europeo de Estrasburgo adaptó la Carta Social Euro-
pea, elaborada por el Consejo de Europa en 1961, a una Carta Comunitaria de
los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, que suscribía princi-
pios como la libertad de circulación y de ejercicio profesional, la «protección
social adecuada» a cargo del Estado, el derecho a «una remuneración equita-
tiva, es decir, que sea suficiente para proporcionarles un nivel de vida digno»
y a una jubilación en similares condiciones, la igualdad laboral entre varones
y mujeres, la libertad de sindicación y de negociación colectiva, la prohibi-
ción del trabajo infantil, o el derecho de todo trabajador al descanso semanal
y a las vacaciones anuales pagadas. Aunque el Consejo Europeo le otorgó el
mínimo rango de «Declaración», la Carta Social de la CEE, que exigía la
aproximación de las legislaciones nacionales en estos aspectos, poseía alguna
fuerza vinculante para los gobiernos a través de las directivas comunitarias y
la vigilancia de la Comisión Europea, y por ello suscitó el rechazo de los sec-
tores neoliberales y el Gobierno británico se negó a suscribirla.
e) El Sistema Monetario. El Acta Única reforzaba la voluntad de alcan-
zar la Unión Económica y Monetaria estimulando el equilibrio de las ba-
lanzas de pagos y dotando al SME de una mayor apoyatura institucional,
pero sin modificarlo ni fijar aún el objetivo de la moneda única.

167
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

f) Investigación y desarrollo científico y tecnológico. El Acta Única reco-


gía la preocupación por impedir que Europa perdiese su puesto de van-
guardia en las innovaciones científicas y tecnológicas. Por lo tanto, se esti-
mularía la aplicación de las competencias comunitarias mediante
directivas, conforme al principio de subsidiariedad. Especialmente en la
protección del medio ambiente, un tema al que era cada vez más sensible
la opinión pública europea —desde 1989 hubo un «grupo verde» ecologista
en el Parlamento comunitario— y en que los estados apenas podían jugar
un papel por separado. Se encomendaba a la Comunidad, por lo tanto, «la
conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente,
la protección de la salud de las personas y la utilización prudente y racio-
nal de los recursos naturales».
Aunque muchos criticaron la timidez de los avances del Acta Única, lo
cierto es que constituyó una eficaz actualización de los tratados concluidos
casi treinta años atrás, cuya falta de reforma había impedido la adecuación
de las Comunidades a sus propios ritmos de crecimiento y al proceso histó-
rico general. Se trataba, básicamente, de una colección de principios y de
procedimientos funcionales y estaba lejos de ser la Constitución federal de
la Unión Europea a que apuntaba el Proyecto Spinelli del Parlamento Eu-
ropeo. Pero el desarrollo de su articulado permitió reestructurar el funcio-
namiento de las instituciones, democratizándolas con el aumento del con-
trol parlamentario y el impulso a las votaciones por mayoría y potenciando
la capacidad de gestión y de decisión política de la Comisión. La incorpora-
ción de la Cooperación Política al ámbito operativo de las Comunidades,
más allá del mero consenso puntual entre los responsables estatales, les
dotó de un esbozo de política exterior común. Y la implementación del Acta
facilitó el desarrollo de vías de cohesión como la Europa de los Ciudadanos,
el Espacio Social, el mercado único o las iniciativas comunitarias en mate-
ria de seguridad y defensa, que permitieron alcanzar en tan sólo ocho años
la Convención de Maastricht para fundar la Unión Europea.

2. EL PARLAMENTO EUROPEO, 1979-1994

Uno de los principales motivos de descontento de los integracionistas


con respecto al Acta Única fue el escaso avance en el fortalecimiento de la
capacidad legislativa de la Asamblea parlamentaria, que hacía patente la

168
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

continuidad del fuerte «déficit democrático» de las instituciones comuni-


tarias. La Asamblea de las comunidades, denominada desde 1962 Parla-
mento Europeo, había sido creada con todo tipo de cautelas por parte de
los gobiernos, a fin de que poseyera un carácter meramente consultivo.
Fuera de la emisión de informes y resoluciones no vinculantes, y de la po-
sibilidad de una moción de censura a la Comisión Europea, hasta 1987
sólo había logrado un cierto control sobre el Presupuesto comunitario me-
diante los acuerdos de Luxemburgo, en abril de 1970 y de Bruselas, de julio
de 1975. Y, aunque con el Acta Única, el procedimiento de cooperación
amplió su capacidad de intervención en las actuaciones de la Comisión y
del Consejo de Ministros, su carencia de poder legislativo lo mantuvo como
una institución con poco peso real en la dinámica comunitaria.
El integracionismo federalista había presionado desde el comienzo
para que los parlamentarios de Estrasburgo fueran elegidos directamente
por la ciudadanía europea, y así lo había votado el propio Parlamento va-
rias veces a partir de 1960. Pero el Consejo de Ministros había logrado pa-
ralizar la iniciativa, que podía alterar profundamente el equilibrio entre la
composición de los ejecutivos nacionales y la representación parlamenta-
ria que enviarían a Estrasburgo sus ciudadanos. Fue en el Consejo Euro-
peo de París, en diciembre de 1974, donde los líderes continentales dieron
el visto bueno a una medida que ya se antojaba imprescindible para hacer
creíble el avance del proceso de integración. Prevalido de este mandato, el
Consejo de Ministros estableció el procedimiento en septiembre de 1976 y
luego los parlamentos de los estados miembros aprobaron la medida. Los
gobiernos se encargaron de adaptar la reglamentación electoral comunita-
ria a los sistemas electorales nacionales.
Hasta 1979, el Parlamento de Estrasburgo recogía en su proporcionali-
dad la suma de las composiciones de los parlamentos de los países miem-
bros. Pero la introducción del sistema de voto ciudadano directo, mediante
el Acta de Bruselas de 1976, aunque no comportó la creación de un cuerpo
electoral «europeo», ya que los comicios siguieron siendo estatales, trajo
modificaciones sustanciales. En principio, la orientación de voto en las elec-
ciones parlamentaria de cada Estado, que se celebraban normalmente con
un año o dos de distancia con las europeas, podía adelantar las líneas gene-
rales de la composición del Parlamento de Estrasburgo que, de este modo,
recogería los cambios en la sensibilidad política del electorado continental.

169
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Había, no obstante, varios factores que relativizaban esta similitud. En


primer lugar, las elecciones europeas contaban con una participación menor
que las nacionales, dado el desinterés de buena parte de la ciudadanía por
unos asuntos comunitarios en los que apreciaba escasa proximidad. Ello
solía beneficiar, en términos relativos y con respecto a las elecciones estata-
les, a las opciones radicales de izquierda y derecha, que podían movilizar un
voto militante que en las grandes formaciones del espectro moderado supo-
nía un porcentaje mucho menor de sus sufragios. Por el contrario, que las
candidaturas fuesen de distrito único para todo el territorio nacional perju-
dicaba las opciones de los nacionalismos separatistas, que concentraban su
voto en ámbitos regionales y se veían, por lo tanto, obligados a pactar coali-
ciones electorales entre sí y a integrar un grupo heterogéneo en el Parlamen-
to. Por otra parte, pese a las sucesivas propuestas del Parlamento entre 1960
y 1991 —proyectos Dehousse, Paitjin, Seitlinger, De la Malene, Blocklet, Ro-
thley, Hübner y De Gutch— no se aplicó el Procedimiento Electoral Unifor-
me (PEU), que hubiera creado un cuerpo electoral único, sino que los esta-
dos se reservaron individualmente gran parte de los procedimientos de
celebración de los comicios europeos.

2.1. Las elecciones de 1979

Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo se celebraron


el 7 de junio en el Reino Unido, Holanda, Dinamarca e Irlanda, y el día 10
en los otros cinco países. El sistema de votación lo establecía cada Estado
miembro, pero se realizaba con un distrito único en cada uno de ellos, me-
diante listas en las que concurrían partidos o coaliciones de partidos con
existencia legal en ese país. La excepción era el Reino Unido, donde se es-
tableció un complejo sistema de transferencia de la representación propor-
cional, que conservaba los pequeños distritos uninominales, para elegir 78
diputados en Gran Bretaña y tres en Irlanda del Norte.
Una de las incógnitas fundamentales de las elecciones de 1979 era si la
ciudadanía se implicaría en la votación, percibiendo las potencialidades del
Parlamento de Estrasburgo, o se abstendría masivamente al no concederle
importancia. La campaña electoral, en medio de un masivo desconocimien-
to ciudadano de lo que estaba en juego, se circunscribió prácticamente a los
problemas de cada país y no hubo realmente actuación de partidos «euro-

170
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

peos», aunque sí abundante propaganda europeísta —y, también, antieuro-


peísta. La participación media fue relativamente baja, del 63 por ciento, aun-
que se vio favorecida por la obligatoriedad del voto, en jornada dominical,
en Bélgica (91,4% de participación), Luxemburgo (88,9) e Italia (85,6). En el
otro extremo, sólo el 32,4 de los británicos acudió a votar en día laborable.
La legislatura de 1979-1984, constituida el 17 de julio, reflejaba por pri-
mera vez una pluralidad estrictamente europea, y no la proporcionalidad de
los parlamentos nacionales que, hasta entonces, habían enviado a sus pro-
pios diputados. Lo parlamentarios se integraron en grupos «europeos», pac-
tando coaliciones al margen de las existentes en los parlamentos de sus esta-
dos. La orientación global del la Eurocámara de 1979, muy atomizada, era
mayoritariamente de derecha y de centro y ello se reflejó en la elección de la
Presidencia, que recayó en la liberal francesa Simone Veil, miembro de la
Unión para la Democracia Francesa, el partido de Giscard d’Estaing. Pero el
sector más votado, sobre todo en la RFA y Francia, fue la socialdemocracia,
con 113 escaños sobre un total de 410. Le seguían de cerca los democristia-
nos del Partido Popular Europeo, con 107 y sus principales fuentes de votos
en la RFA e Italia, y a mayor distancia, con 64, los Demócratas Europeos, de
tendencia conservadora y fuertes en el Reino Unido. La izquierda comunis-
ta, votada sobre todo en Francia (Coalición de Izquierdas) e Italia (Izquierda
Unitaria Europea), logró 44 escaños; el Grupo Liberal y Democrático eran
40 diputados, muy atomizados, aunque destacaba el apoyo del electorado
francés a la UDF; los gaullistas y otros partidos del Grupo de los Demócratas
Progresistas Europeos, obtuvieron 22 sitios; un grupo mixto en el que desta-
caban los radicales italianos se denominaba Grupo de Independientes, con
11 escaños y los diputados sin adscripción eran nueve.
Con la entrada de Grecia, las instituciones comunitarias tuvieron que
reajustarse para hacer hueco a los funcionarios y políticos helenos, inclui-
do un comisario europeo. Y fue preciso realizar elecciones parciales al Par-
lamento Europeo para incorporar a los 24 diputados que le correspondían.
Fueron elegidos 16 diputados de izquierda, diez de ellos del Partido Socia-
lista, frente a ocho de la derechista Nueva Democracia. Ello tuvo cierta
importancia cuando, en 1982, la liberal Simone Veil abandonó la Presiden-
cia del Parlamento, conforme a la norma de cambio de presidente a mitad
de la legislatura. Dividida la mayoría de centro-derecha por el enfrenta-
miento de los democristianos con los conservadores británicos, estos últi-

171
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

mos apoyaron al socialista holandés Piet Dankert, que aún así tuvo que
someterse a cuatro votaciones antes de ser elegido.

2.2. Las elecciones de 1984

Con un 61 por ciento de participación electoral, dos puntos menos que


los anteriores comicios, y 24 escaños más, las elecciones celebradas el 23 y
el 26 de julio de 1984 fueron de transición, a la espera de los efectos del
Acta Única, que aumentarían la actividad del Parlamento, y del ingreso
efectivo de España y Portugal. Aunque la Eurocámara aumentó su atomi-
zación, el socialismo se consolidó como la primera opción parlamentaria
de la Comunidad, gracias sobre todo a los socialdemócratas alemanes y a
los laboristas británicos, mientras que las opciones de centro-derecha, in-
cluidos los democristianos, perdían ligeramente representación. Y la dere-
cha conservadora, ahora denominada Alianza Democrática, beneficiada
por el triunfo de Thatcher en el Reino Unido, remontaba ligeramente. Los
comunistas, casi todos italianos y franceses, experimentaron un ligero re-
troceso respecto a 1979. Por otra parte, en estas elecciones apareció, por
primera vez, una representación del neofascismo, el Grupo de Derechas
Europeas, integrado fundamentalmente por diputados del Frente Nacional
francés y del Movimiento Social Italiano, con 16 escaños. Con todo, la
principal novedad de los comicios fue el ingreso en el Parlamento Europeo
de los movimientos ecologistas, los verdes, prueba de la creciente sensibili-
zación de la ciudadanía ante los temas medioambientales. En esta legisla-
tura, el ecologismo formó coalición en la Cámara con algunos partidos
nacionalistas de izquierda y con los euroescépticos daneses, por lo que su
mezcolanza, difícil de digerir, fue bautizada como Grupo Arcoíris. Para
presidir el Parlamento fue elegido el liberal francés Pierre Pflimlin, al que
sustituyó en 1987 el conservador británico Charles Plumb.
En 1987 se incorporaron al Parlamento 60 diputados españoles y los 24
portugueses, designados por sus órganos parlamentarios a la espera de las
elecciones directas. Estas tuvieron lugar el 10 de junio de 1987 en España.
Con una participación del 68,5 por ciento, fueron elegidos 27 socialistas, 17
conservadores y democristianos de Alianza Popular, 7 liberales del Centro
Democrático y Social, tres comunistas, y cinco nacionalistas catalanes y
vascos. En Portugal, donde votó el 72,4 del censo, los comicios fueron el 19

172
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

de julio y otorgaron la victoria al centrista Partido Socialdemócrata, con 10


escaños, seguido del Partido Socialista, con seis y el Centro Democrático y
Social, coalición de democristianos y conservadores, con cuatro diputados.
Tras estas dos consultas, el Grupo Socialista consolidó su posición en la
Eurocámara, al pasar de 130 a 166 escaños y el Partido Popular Europeo
—al que pertenecían la Alianza Popular española y el Centro Democrático y
Social portugués— pudo recuperar su ventaja sobre liberales, conservado-
res nacionalistas, comunistas, verdes y neofascistas, que vieron disminuir
su representación proporcional con respecto al inicio de la legislatura.

2.3. Las elecciones de 1989

Estos comicios, celebrados los días 15 y 18 de junio, fueron los prime-


ros de la Europa de los Doce. Tuvieron lugar en un panorama marcado por
la continuidad en la composición de las mayorías políticas en los principa-
les estados —democristianos de Kohl en Alemania, conservadores de That-
cher en el Reino Unido, socialistas de Mitterrand en Francia, coalición
acaudillada por la democracia cristiana en Italia— aunque la entrada de
España, con el Partido Socialista gobernando en mayoría absoluta, y la de
Portugal, donde gobernaba el centro-derecha, introducían una cierta in-
certidumbre sobre la decantación del electorado europeo. Como trasfon-
do, el proceso abierto por la perestroika soviética y por el inicio de la caída
de los sistemas comunistas en la Europa del Este que, sin embargo, sólo se
haría patente a finales de año.
El porcentaje de participación popular siguió su preocupante tendencia
a la baja. Si en 1979 había sido del 63 por ciento y del 61 en 1984, esta vez
fue de un 58,5 por ciento, aunque con las habituales grandes diferencias se-
gún el voto fuera obligatorio o no. Si en Bélgica votó el 90 por ciento del
censo y en Italia el 81,5, en Alemania fue el 60 y en el Reino Unido, cuna del
euroescepticismo, el 36,2. Aún más significativas fueron las bajas cifras de
participación en España y Portugal, países recién ingresados y cuya pobla-
ción esperaba grandes beneficios de su adhesión: votaron el 54,6 por ciento
de los españoles y el 51,2 de los portugueses. Eran, en conjunto, unos datos
negativos, que revelaban el poco interés que despertaba en la opinión públi-
ca un órgano parlamentario sin capacidad legislativa. Se trataba de un alda-
bonazo que no dejó de pesar en las decisiones que los socios comunitarios
adoptaron sobre la potenciación del Parlamento en el Tratado de Maastricht.

173
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Los comicios de 1989 apenas modificaron la composición de la Cámara,


en la que predominaban los grupos situados en la derecha, con un 42,8 de
los escaños en su conjunto, pero donde los socialistas constituían el grupo
más numeroso, ya que contaban con la tercera parte de los diputados. El
Partido Popular continuaba su ligero retroceso, al igual que los conservado-
res agrupados en Demócratas Europeos, mientras que los liberales remon-
taban hasta su nivel de 1979. Los partidos comunistas vieron avivadas sus
diferencias, derivadas de la polémica sobre el eurocomunismo, con la crisis
terminal del bloque soviético, lo que condujo a su escisión, con la creación
del grupo eurocomunista de Izquierda Unida Europea, con españoles e ita-
lianos como principales referentes, y del prosoviético Coalición de Izquier-
das, que agrupaba a los comunistas franceses, griegos y portugueses. Y el
grupo Arcoíris perdía a la mayoría de los diputados ecologistas, que pasa-
ron a constituir el Grupo de los Verdes. Durante la legislatura 1989-94, el
Parlamento europeo tuvo dos presidentes, el socialista español Enrique Ba-
rón y el democristiano alemán Egon Klepsch.

El Parlamento de la Comunidad Europea (1979-1994)


1979-84 1984-89 1989-94
Grupos Escaños % Escaños % Escaños %
Grupo Socialista 113 27,5 130 29,9 180 34,7
Partido Popular Europeo 107 26,0 110 25,3 121 23,3
Demócratas Europeos 64 15,6 50 11,5 34 6,5
Comunistas y Afines 44 10,7 41 9,4
Grupo Liberal y Demócrata 40 9,7 31 7,1 49 9,4
Demócratas Progresistas Europeos 22 5,3
Grupo Técnico de Independientes 11 2,6
Alianza Democrática Europea 29 6,7
Grupo Arcoíris 20 4,6 13 2,5
Derechas Europeas 16 3,6 17 3,3
Los Verdes 30 5,8
Izquierda Unida Europea 28 5,4
Coalición de Izquierdas 14 2,7
Sin adscripción 9 2,2 7 1,6 12 2,3
TOTAL 410 434 518

174
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

3. EL GRUPO TREVI Y EL ACUERDO DE SCHENGEN

Una de las asignaturas pendientes de la Comunidad Económica Euro-


pea durante casi tres décadas fue la supresión de las barreras aduaneras
interiores al tráfico de vehículos, mercancías y personas. Casi todo el mun-
do admitía que ello, al igual que la creación del pasaporte comunitario, era
una de las condiciones precisas para lograr la ciudadanía universal en la
futura Unión Europea. Pero existía un lógico miedo al descontrol de los
movimientos de los inmigrantes clandestinos, de las redes de delincuentes
o de un terrorismo incipiente, con ramificaciones internacionales, que
tuvo dos casos muy sonados en el sangriento ataque de la organización
palestina Septiembre Negro a la sede de la delegación israelí durante las
Olimpiadas de Múnich, en 1973, y en el secuestro y asesinato del dirigente
democristiano italiano Aldo Moro, por las Brigadas Rojas, en 1978.
A partir del Acta Única, los países comunitarios comenzaron a adoptar,
en el marco de la Cooperación Política Europea (CPE), medidas de coordi-
nación de los sistemas judiciales y los aparatos gubernativos para desarro-
llar políticas conjuntas de inmigración, asilo y lucha contra la delincuencia
común, los grupos antisistema y el terrorismo. Y ello debía conjugarse con
la libre circulación de personas en el interior del territorio comunitario,
como exigían el mercado único y el desarrollo de la Europa de los Ciuda-
danos. Tales políticas serán desarrolladas, subsidiariamente, por la Comu-
nidad Europea a partir del Tratado de Maastricht, de 1992. Antes, existie-
ron sin embargo dos grandes iniciativas intergubernamentales en el marco
de la CPE.
Desde comienzos de los años setenta, pero sobre todo a partir del aten-
tado de la Ciudad Olímpica de Múnich, los gobiernos comunitarios busca-
ron la coordinación de sus organizaciones policiales en un círculo más
próximo que la Interpol, el organismo de alcance mundial. Esta cuestión
llegó a la agenda del Consejo de Ministros de la CE y en su reunión en
Roma, en diciembre de 1975, el secretario del Foreing Office, James Ca-
llaghan propuso la constitución formal de un grupo de trabajo integrado
por los ministros del Interior. La propuesta fue aceptada y en junio de 1976
los nueve ministros, reunidos en Luxemburgo, constituyeron el Grupo
Trevi. Sobre su nombre, hay dos versiones. Para algunos, se adoptó ya en
la reunión de Roma en alusión a la famosa fontana, próxima al lugar del

175
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

encuentro. Para otros, en cambio, sin negar la influencia del escenario ro-
mano en la propuesta de denominación, se aplica a un acrónimo creado a
partir de asuntos de los que tendría que ocuparse el Grupo: Terrorismo,
Radicalismo, Extremismo y Violencia Internacional.
Trevi se estructuró como un organismo intergubernamental, integrado
por los ministros del Interior, con una Presidencia rotatoria que actuaba en
forma de troika —el presidente actual, el anterior y el siguiente— con la
misma proporcionalidad nacional que el Consejo de Ministros de la Comu-
nidad. Por su parte, un comité de subsecretarios de los ministerios celebra-
ba periódicas reuniones para preparar las agendas de las cumbres ministe-
riales. Y se fueron creando grupos permanentes de trabajo, que incorporaban
a científicos y responsables policiales: Trevi 1, para los asuntos del terroris-
mo; Trevi 2, de policía científica, aunque luego se le agregó el estudio de la
violencia de los hooligans del fútbol europeo; Trevi 3 se ocupaba de la segu-
ridad del transporte aéreo; Trevi 4, de las instalaciones y el transporte en la
industria nuclear; y Trevi 5, estudiaba medidas para grandes emergencias y
catástrofes naturales. La experiencia acumulada en Trevi permitiría, a raíz
del Tratado de Maastricht de 1992, la creación de una organización supra-
nacional, la Europol, integrada en el llamado pilar de Justicia y Asuntos de
Interior de la Unión Europea.
En la primavera de 1984, una protesta del transporte pesado colapsó la
mayor parte de los puestos aduaneros interiores de la Comunidad y causó
problemas de abastecimiento. El incidente, que obedecía a la debilidad
estructural del sistema de distribución de mercancías en el Mercado Co-
mún, movió a Bonn y París a buscar una solución, animados por el hecho
de que el Consejo Europeo de Fontainebleau, reunido a finales de junio,
recomendaba reducir las trabas de aduana en las fronteras interiores. El 13
de julio, franceses y alemanes firmaron el Acuerdo de Saarbrücken, esta-
bleciendo la paulatina supresión de los controles fronterizos en el paso de
personas entre los dos países. En la misma línea, Holanda ofreció a la RFA
negociar un acuerdo para suprimir los controles al tráfico bilateral de mer-
cancías. A finales de año, los tres miembros del Benelux, que llevaban dé-
cadas permitiendo la libre circulación de personas y mercancías en el seno
de su unión económica, solicitaron sumarse al acuerdo franco-alemán
para suprimir las aduanas interiores. El 14 de junio de 1985, los cinco es-
tados firmaron, en la localidad luxemburguesa de Schengen, el Acuerdo

176
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

que abría paso a la supresión de las aduanas. El Acuerdo de Schengen se


convertía, así, en el primer avance de la «Europa de distintas velocidades»
que propusiera diez años atrás el Informe Tindemans: cinco países que
integraban el núcleo central de la CEE inauguraba el espacio sin fronteras,
a la espera de que los restantes reuniesen las condiciones, y la voluntad,
para unírseles.
Tanto el Informe Adonnino como el Acta Única europea recogían la
necesidad del espacio sin fronteras en la Europa de los Ciudadanos a que
apuntaba el Acuerdo de los cinco países. El 19 de junio de 1990 volvieron
a reunirse en Schengen para ratificarlo mediante una Convención de Ejecu-
ción que, tras no pocas negociaciones, entró en vigor en marzo de 1995. El
documento especificaba las medidas a aplicar:
— A corto plazo: eliminación de los visados y pasaportes para circular
por el interior del espacio sin fronteras de Schengen, pero reforzando
los controles policiales y judiciales de las fronteras externas, terres-
tres, aéreas y marítimas, sobre todo en los referente a la vigilancia
de los flujos migratorios extracomunitarios.
— A medio plazo, se suprimirían los puestos aduaneros para el tráfico
interior, se reforzaría la cooperación policial con la creación de un
archivo informático común de datos, el Sistema de Información
Schengen (SIS) y se armonizarían las legislaciones nacionales, me-
diante directivas comunitarias, en lo relativo a visados extracomuni-
tarios, inmigración clandestina, derecho de asilo y tráfico de drogas,
armamento y explosivos. Naturalmente si, en una tercera fase, la
Unión Europea alcanzaba el objetivo último de un Estado federal
europeo, Schengen habría posibilitado ya la creación de un sistema
federal de seguridad.
El «espacio sin fronteras» se iría ampliando conforme lo hiciera la Co-
munidad Europea. A los cinco países firmantes del Acuerdo se sumaron
Italia, en noviembre de 1990, y España, Grecia y Portugal en 1992. En cam-
bio, el Reino Unido y la República de Irlanda se negaron a suscribir el
acuerdo, manteniendo los requisitos administrativos y los controles adua-
neros habituales para el ingreso de ciudadanos comunitarios. En 1995 se
unió Austria y al año siguiente, Dinamarca, Finlandia, Suecia, y dos países
extracomunitarios, Noruega e Islandia. A finales de la década, al entrar el

177
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

vigor el Tratado de Ámsterdam, el espacio Schengen dejó de ser un acuerdo


entre los gobiernos para entrar a formar parte del llamado «acervo comu-
nitario» de la UE, aunque el Reino Unido e Irlanda, miembros de la Unión,
siguieron al margen, colaborando sólo a través del SIS y Dinamarca logró
un protocolo de excepción en la política de visados. El proceso de adhesión
de los países de la Europa del Este llevaría a Schengen a convertirse en un
área casi continental, en paralelo con las ampliaciones de la Unión Euro-
pea. En 2004 firmaron la Convención, Chequia, Estonia, Hungría, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y Suiza, con lo que el espa-
cio Schengen pasó a estar constituido por un total de 25 estados, de los que
22 pertenecían a la UE. Y a finales de la década gestionaban su ingreso
Rumanía, Bulgaria y Liechtenstein.

4. EL PLAN DELORS Y LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

La entrada en vigor del Acta Única comunitaria, el 1 de julio de 1987,


supuso la activación de las medidas propuestas por la Comisión Europea
en su Libro Blanco de 1985 sobre el mercado único. Bajo el impulso de su
presidente, Jacques Delors, los comisarios se aplicaron en los meses si-
guientes a elaborar una serie de directivas que orientasen a las administra-
ciones nacionales. Así la directiva de 17 de noviembre de ese año estableció
la liberalización completa de todos los movimientos de capital en el ámbito
comunitario. Y la de 24 de junio hizo lo mismo con el resto de las operacio-
nes financieras. Se trataba de dos pasos fundamentales hacia el mercado
único.
Sin embargo, no era la Comisión Europea, un organismo técnico, el
lugar para las grandes decisiones políticas sobre la Unión Económica y
Monetaria (UEM). En el seno del Consejo de Ministros funcionaban diver-
sos consejos especializados integrados por los ministros del ramo y uno
de ellos, el Consejo Económico y Financiero (Ecofin), en esta época asu-
mió un gran protagonismo, en detrimento de la Comisión, en lo referente
a los temas monetarios Los gobiernos y los bancos centrales de los países
miembros retomaron, pues, el impulso unificador a través de varias ini-
ciativas. Así, en enero de 1988 el ministro de Finanzas francés, Edouard
Balladour, propuso al Ecofin la creación del Banco Central Europeo (BCE)
y el italiano Amato y el alemán Genscher planteaban abiertamente la con-

178
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

veniencia de ir hacia la moneda única europea como paso inevitable para


alcanzar la UEM.
Esta convicción unitaria se veía fortalecida por las crecientes dificulta-
des en la aplicación del Mecanismo del Tipo de Cambio (MTC), un acuerdo
entre gobiernos que había revelado muy pronto su debilidad. Aunque el
MTC garantizaba el consenso en la fijación de los tipos de cambio en el
área del ecu, no impedía a los estados miembros devaluar libremente sus
monedas, a fin de ajustar precios y salarios, o para evitar la especulación
agresiva de los mercados financieros tenedores de deuda. Pero estos no
tardaron en aprender a jugar con las expectativas de devaluación, e incluso
a favorecerlas con ataques especulativos, lo que obligaba a los bancos cen-
trales a elevar el tipo de interés, con enormes costes para las arcas públicas
de los estados que se empeñaban en mantener, en estas condiciones, un
tipo de cambio fijo.
El Consejo Europeo de Hannover, en junio de 1988, se tomó la decisión
de acometer sin demora la Unión Económica y Monetaria. Para ello se enco-
mendó el estudio de un proyecto a un comité de expertos, integrados por los
gobernadores de los bancos centrales y tres técnicos independientes y presi-
dido por Jacques Delors. El comité presentó el Plan Delors el 13 de abril de
1989 y se debatió en la cumbre comunitaria de Madrid, el 26 y 27 de junio.
a) Respecto a la Unión Monetaria, en línea con la visión que predomi-
naba en la socialdemocracia europea, el Plan proponía una evolución gra-
dual, con tres etapas.
— En la primera, desde el 1 de julio de 1990 hasta el 31 de diciembre
de 1993, se pondría el acento en la coordinación de las políticas mo-
netarias y los ajustes presupuestarios, con un Fondo Europeo de
Reserva nutrido por los bancos centrales de los países miembros
que facilitase a los estados un colchón que aminorase el efecto de
cambio tan radical sobre sus economías. Se proponía también la
creación de un Fondo Monetario —se creó como Instituto Moneta-
rio Europeo— para estabilizar las monedas reforzando el Mecanis-
mo de Tipos de Cambio, que contaría con las reservas aportadas al
Fondo por los bancos centrales de los Doce.
— En 1994 se comenzarían a aplicar unos criterios de convergencia
pactados entre los países miembros, a fin de reducir y aproximar su

179
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tasa de inflación y los tipos de interés a largo plazo, controlar el dé-


ficit y la deuda pública y fijar las paridades entre las monedas de los
países concurrentes. Quien no cumpliera los criterios de convergen-
cia, no podría entrar en la moneda única.
— Finalmente, en 1999, se crearía una moneda europea con valor real,
que sustituiría al ecu como unidad de cuenta comunitaria y a las mo-
nedas nacionales en circulación en aquellos países acogidos a la UEM.
Y el Fondo Monetario sería sustituido por una institución suprana-
cional, el Banco Central Europeo, que asumiría el control de las fluc-
tuaciones de la divisa común en la zona de la Unión Monetaria.
b) Respecto a la Unión Económica, el Plan Delors señalaba cuatro lí-
neas fundamentales de actuación: la culminación del mercado interior en
1993, con la desaparición de los controles a la libre circulación de capita-
les, bienes y servicios; el fomento de la libre competencia para reforzar los
mecanismos de mercado; la coordinación de las políticas de ajustes estruc-
turales y desarrollo regional; y la coordinación de las políticas macroeco-
nómicas de los estados.
A partir del Consejo de Madrid, el Plan Delors se convirtió en el guión
de trabajo de un Comité presidido por la francesa Elisabeth Guigou, que
a finales de octubre de 1989 presentó su informe, en el que recomendaba
la reunión de una Conferencia Intergubernamental (CIG) que modificase
parcialmente el Tratado de Roma a fin de abordar las etapas finales de la
UEM en la línea que señalaba el Plan. Se iniciaba así el camino hacia
Maastricht.

5. LA EUROPA DEL ESTE Y LA REUNIFICACIÓN DE ALEMANIA

La etapa de la guerra fría consagró la división de Europa en dos campos


geopolíticos incompatibles y enfrentados, el Este y el Oeste, el campo co-
munista y el capitalista, liderado uno por la Unión Soviética y el otro por
los Estados Unidos. En ambos bloques continentales se dieron procesos de
armonización entre los estados adscritos, que incidían en las políticas de
cooperación económica y de defensa. Hubo grandes diferencias en este
sentido, que explican en buena medida el éxito triunfo de uno de los con-
juntos de estados —la OTAN y la Comunidad Económica Europea— sobre

180
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

el otro —el Pacto de Varsovia y el Consejo de Ayuda Mutua Económica


(CAME)— que se autodestruyó entre 1989 y 1991 y luego, tras una recon-
versión brutal de sus miembros, fue parcialmente fagocitado por su rival.

5.1. Las transiciones en el Este

Las causas de la «caída del comunismo» en Europa fueron variadas.


Quizás la más evidente fue el virtual colapso de las economías del CAME,
ahogadas por unos problemas estructurales que las condujeron a un alto
grado de ineficiencia y de endeudamiento, y por la carísima carrera de
tecnología armamentista desatada a lo largo de los años ochenta por los
Estados Unidos —la llamada guerra de las galaxias— que los soviéticos se
empeñaron en seguir sin capacidad económica para ello. También, la es-
clerosis de las dictaduras de los partidos comunistas, con unas direccio-
nes políticas muy envejecidas y un fuerte nivel de corrupción en sus Ad-
ministraciones. Y, sobre todo, el creciente descontento de la población
por la falta de libertades personales y por las políticas sumamente repre-
sivas del aparato dictatorial, y que veía un modelo a seguir en las ricas
sociedades de consumo y en la democracia parlamentaria de la Europa
de los Doce. A partir de 1985, con la llegada de Mihail Gorbachov al lide-
razgo de la URSS, se desarrolló en los países del bloque del Este un pro-
ceso de reformas liberalizadoras, la perestroika, que no regeneró los siste-
mas comunistas, sino que acentuó su decadencia al abrir espacios a la
crítica y a las actividades opositoras de las fuerzas democráticas en toda
la Europa del Este.
Aunque, como sucede con los procesos históricos de gran alcance, el
derrumbamiento del modelo estatal comunista en Europa se debió a esta
concatenación de causas de medio y corto plazo, fue la crisis interna de la
República Democrática Alemana lo que posibilitó el verdadero take-off del
proceso, que popularmente se conoció como «la caída del Muro». El 9 de
noviembre de 1989, los habitantes de Berlín oriental, en la RDA, pudieron
franquear las barreras que desde hacía un cuarto de siglo les separaban del
Berlín occidental, en la República Federal Alemana. En las semanas si-
guientes, los gobiernos comunistas fueron abriendo paso a procesos de
pluralismo político que condujeron a rápidas transiciones pacíficas —las
excepciones fueron el sangriento golpe de Estado en Rumanía y la traumá-

181
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tica ruptura de la Federación Yugoslava—. El establecimiento de la demo-


cracia parlamentaria venía a culminar, en casos como el húngaro o el po-
laco, meses o años de reformas económicas liberalizadoras y de contactos
del aparato dirigente comunista con la oposición —las llamadas «conver-
saciones de la mesa redonda».
Las transiciones poscomunistas en la Europa del Este se orientaron,
durante los años 90, en torno a tres principios con gran poder de generar
ilusión en la población: la democracia política; la reconversión económica
hacia la propiedad privada y la sociedad de consumo; y la integración en
los organismos internacionales occidentales, básicamente la Unión Euro-
pea y la OTAN.
Desde una perspectiva de democratización global para la región, no
había otra salida que la integración en el bloque occidental. Tanto en Was-
hington como en las capitales de la CEE hubo, a partir de 1990, un con-
senso generalizado en que los países del extinto bloque soviético podían
realizar rápidas transiciones hacia la democracia parlamentaria, que de-
bían ser fortalecidas con la promesa de una integración más o menos rá-
pida en la Unión Europea. También desde un punto de vista económico
era precisa una rápida transformación estructural: entre 1989 y 1991, el
comercio de la URSS con sus antiguos socios del CAME se redujo en más
de un 60%, y ello afectó al PIB de cada uno de ellos, que cayó un 8% en
Hungría, un 9 en Polonia, el 14 en Checoslovaquia y Rumania, y el 20% en
Bulgaria. Para estos países era urgente la búsqueda de nuevos mercados,
lo que a corto plazo implicaba la apertura a Occidente y a su modelo libe-
ral-capitalista.
Por su parte, los responsables económicos de la CEE, y especialmente
los lobbies empresariales con más influencia en la Comisión y en el Parla-
mento europeos, apreciaron enseguida las posibilidades de enriquecimien-
to que les abría la reconversión de economías arruinadas, con enormes
mercados potenciales y una masiva mano de obra, barata y acostumbrada
a obedecer, enfrentada a la amenaza del paro y dispuesta a asumir grandes
sacrificios personales. Con extraordinaria rapidez, las empresas de la CEE,
y en especial las alemanas, comenzaron a realizar masivas inversiones en
la privatización de las economías comunistas y a trasladar parte de su pro-
ducción a la Europa del Este. A más largo plazo, la entrada de los antiguos

182
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

países socialistas en la Unión Europea, hacía presuponer una gran corrien-


te de emigración hacia la Europa occidental, lo que no dejaría de traer
cambios radicales en los sistemas de relaciones laborales de los países de
acogida y en la concepción misma del Estado de bienestar de sus opulentas
sociedades.
La conversión en pocos meses de una economía planificada a otra de
libre mercado conllevaba numerosos riesgos para amplios sectores de la
población de esos países. En general, se aplicó una «terapia de choque»
acorde con los preceptos neoliberales de la Escuela de Chicago, que desa-
rrollaba el Fondo Monetario Internacional y predicaban, desde la óptica de
la «revolución conservadora», el reaganismo en Estados Unidos y el that-
cherismo en la Europa comunitaria. Lo impondría en la región una joven
generación de economistas y políticos, excomunistas en su mayoría y aho-
ra tecnócratas asesorados por técnicos y empresarios occidentales. Esta
terapia implicaba medidas muy radicales, con enormes costos sociales:
privatización masiva del sector público, desmantelamiento parcial de la
cobertura de protección social de la población, contracción de la política
monetaria, política fiscal restrictiva y crecimiento orientado hacia las ex-
portaciones.
La privatización de las empresas estatales se hacía, en principio, según
los cánones neoliberales del «capitalismo popular», entonces en boga en
Occidente. Pequeños paquetes de acciones eran repartidos entre la pobla-
ción, con el propósito de incentivar su adhesión a los nuevos mecanismos
del mercado y motivar a los trabajadores con participaciones en su propia
empresa. Al tiempo, la liberalización de los precios provocaba una infla-
ción más o menos fuerte, bajaban los salarios de los funcionarios, las em-
presas reajustaban plantillas o caían víctimas de la competencia, lo que
disparaba el paro, y el Estado renunciaba paulatinamente a aquellas polí-
ticas de protección social que suponían mayor gasto. Jubilados, parados,
trabajadores no cualificados... se veían enfrentados así a un sistema que no
admitía la «socialización de la pobreza» propia de los últimos años de la
era comunista. En el otro extremo del espectro social surgía una clase re-
ducida, pero políticamente muy poderosa, los nuevos ricos, integrada por
empresarios, altos cargos de la Administración y banqueros, salidos en
gran parte de la antigua nomenklatura —los sectores privilegiados de la
sociedad comunista— que compraban acciones de las empresas privatiza-

183
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

das hasta controlarlas o trabajaban para las grandes multinacionales, que


se establecían en la región en busca de mano de obra barata y acostumbra-
da a una férrea disciplina laboral.
La primera mitad de los años noventa fue, pues, la era del capitalismo
salvaje en Rusia y la Europa del Este, de la aparición de la oligarquía po-
lítico-económica de los magnates, de las privatizaciones aceleradas y esca-
samente controladas. Las reformas estructurales fueron un éxito en la me-
dida en que cumplieron los objetivos de potenciar el sector privado de la
economía, estimular el comercio y atraer inversiones extranjeras. Y fue-
ron un fracaso porque no lograron mantener la generosa cobertura social
de la época comunista, dieron origen a una casta de poderosos aún más
cerrada y egoísta que la anterior nomenclatura, dispararon los precios y el
déficit exterior y lanzaron al paro, o a una pobreza angustiosa, a gran par-
te de la población. Entre esta comenzó a cundir pronto el desencanto ha-
cia las políticas neoliberales y la nostalgia de algunos aspectos de la era
socialista. Por lo tanto, en el bienio 1993-94 los gobiernos derechistas y
sus impopulares equipos de economistas neoliberales perdieron el poder
en casi todas partes, en beneficio de una socialdemocracia que, procedie-
ra o no de los antiguos partidos comunistas, se mostraba mejor dispuesta
a luchar por la consecución del Estado del bienestar. Pero ello no compor-
tó cambios en la orientación exterior de las nuevas democracias, volcadas
en la apertura al Oeste, con el objetivo de un rápido ingreso en la Unión
Europea.

5.2. La reunificación alemana

En paralelo con el proceso de integración continental en el seno de la


UE, se había dado otro no menos relevante, que supuso la desaparición de
un Estado europeo, la República Democrática Alemana, cuyo territorio fue
incorporado a la vecina República Federal.
Tras los sucesos berlineses del 9 de noviembre de 1989, que pusieron
simbólico fin a la existencia del «telón de acero», los comunistas alemanes
abrieron una mesa redonda para negociar el pluralismo político con los
representantes de la ilegal oposición democrática. El resultado fueron las
elecciones parlamentarias de marzo de 1990, que dieron la victoria a la

184
HACIA LA UNIÓN EUROPEA

demócrata-cristiana Alianza por Alemania, firme partidaria de la reunifi-


cación nacional. A partir de entonces, y con la activa colaboración del Go-
bierno germano-occidental de Helmut Khol, se puso en marcha un rápido
proceso de inmersión de las instituciones germano-orientales en las de la
RFA que implicó la formalización, en mayo, de la Unión Monetaria, Eco-
nómica y Social, y en agosto, el Tratado de Reunificación, que supuso la
desaparición formal de la RDA el 3 de octubre de 1990 y el establecimiento
en Berlín de la nueva capital de la Alemania Federal.
La reunificación germana tuvo una repercusión inmediata para la CEE.
Sin tratados internacionales ni acuerdo del Consejo Europeo ni del Conse-
jo de Ministros, el 3 de octubre se produjo, de hecho, la incorporación a la
Comunidad del antiguo territorio de la RDA, ahora parte de la RFA pero
con un modelo socioeconómico muy distinto al predominante en los paí-
ses comunitarios. De modo que la reconversión interior alemana para
adaptar los nuevos länder obligó a la Comisión Europea, tras la aproba-
ción del Parlamento de Estrasburgo, a aplicar un régimen transitorio para
ellos, con la suspensión de la aplicación de numerosos reglamentos comu-
nitarios sobre agricultura, pesca, siderurgia, protección del medio ambien-
te, etc.
A más largo plazo, la reunificación alemana tuvo importantes conse-
cuencias políticas para el proceso de integración europea. Se produjo en
unos momentos de fuerte exaltación nacionalista en la RFA y de reforza-
miento de su conciencia de liderazgo en Europa, conciencia que respondía
cada vez más a la realidad. Ello llevó al Gobierno Kolh a postergar el hasta
entonces prioritario eje franco-alemán y a adoptar decisiones que vulnera-
ban las prácticas de la Cooperación Política comunitaria, como el recono-
cimiento unilateral de las independencias de Eslovenia y Croacia, violando
abiertamente el Acta Final de Helsinki y contra del respaldo del Consejo
Europeo a los Acuerdos de Brioni, de julio de 1991. Por otra parte, la re-
conversión de la estructura económica de la RDA para incorporarla al mo-
delo de libre mercado de la Alemania Federal y el extraordinario coste so-
cial de esa reconversión obligaron a un incremento considerable del gasto
público en la RFA que tuvo una repercusión negativa en el avance hacia la
Unión Económica y Monetaria europea.
Y cuando, en un plazo realmente breve, la Alemania federal digirió el
proceso de reconversión estructural, en su propio sistema estatal, de la

185
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

desaparecida RDA, retomó su camino dentro de la UE. Pero ahora como


un Estado más extenso, más poblado —el 23 por ciento de la población de
los Doce— económicamente más fuerte —el 30 por ciento del PIB comu-
nitario— y en el que vivía una sociedad orgullosa de sus logros, libre ya de
los complejos por su pasado y de los miedos de la guerra fría, y dispuesta
a exigir el liderazgo y la capacidad de arbitraje en el proceso de integra-
ción europea que le otorgaban su condición de «locomotora» de la econo-
mía continental.

186
TEMA 8
DE MAASTRICHT AL EURO

A comienzos de los años noventa, la Europa de los Doce afrontaba se-


rios retos, no tanto sobre su continuidad, como sobre las expectativas de
expansión de sus fronteras y de sus políticas comunitarias. El 1 de enero de
1993 debía hacer efectivo el mercado único, con la aplicación de las casi
300 directivas que había promulgado al efecto la Comisión Europea a par-
tir de las propuestas de su Libro Blanco. Pero dicha aplicación era muy
desigual. Dinamarca había asumido el 92 por ciento de las normas, pero
Alemania sólo el 74 y España y Bélgica, en la cola, no llegaban al 70 por
ciento. Sin embargo, el gran reto para la integración europea, a la altura de
1991, era la desaparición de la URSS y de los sistemas comunistas en la
Europa del Este, y el paralelo proceso de reunificación de Alemania. Se
planteaba ahora, sin admitir apenas dilaciones, la cuestión del papel que la
Cooperación Política Europea (CPE) debía jugar en las diplomacias nacio-
nales de los Doce ante los nuevos problemas que traía el final de la guerra
fía. Comenzando por la reconversión de las economías del desaparecido
bloque soviético, la previsible pretensión de muchos de sus miembros de
ingresar en la CEE y en la OTAN y el conflicto civil abierto en Yugoslavia,
que conduciría a la disolución de su Estado Federal y a una década de te-
rribles guerras en los Balcanes noroccidentales. Para muchos, tales retos
sólo podrían ser abordados por una política exterior auténticamente co-
munitaria, lo que suponía ir mucho más allá de la alicorta CPE.
Todo ello generaba las inevitables tensiones en el seno de la Comunidad
Europea. Sobre todo por el rol hegemónico que iba asumiendo Alemania. El
incremento de la potencia industrial y demográfica de la RFA, como resulta-
do de la incorporación de la RDA, y las expectativas de expansión abiertas a
las empresas alemanas por la urgente reconversión de los países de la Euro-
pa del Este a la economía de mercado, favorecían el crecimiento del papel de
Alemania en el seno de la CEE, que hallaba eco en las actuaciones del Go-
bierno demócrata-cristiano de Helmut Kohl. El avance de la mayoría cuali-

187
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ficada como sistema de voto en el Consejo de Ministros aconsejaba a la RFA


exigir un complejo sistema de voto ponderado, la «doble mayoría», a fin de
introducir el criterio del paso demográfico de cada Estado, lo que era recha-
zado por Francia, que temía que el incremento de población de la RFA tras
la reunificación aumentase el porcentaje de votos alemanes en el Consejo.
Consecuencia de todo ello sería una paulatina y temporal relajación de los
estrechos vínculos del eje franco-germano, que había condicionado las polí-
ticas comunitarias desde su nacimiento. Y, por su parte, el Gobierno conser-
vador británico de John Mayor, que sucedió a Margaret Thatcher en noviem-
bre de 1990, mantuvo la tradicional reticencia isleña a la plena integración,
con gestos mucho más que simbólicos que irían desde la negativa a ingresar
en el espacio sin fronteras de Schengen, o a suscribir la Carta Comunitaria
de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, promulgada
en 1989, hasta el rechazo a incorporarse a la futura moneda europea, el
euro, que hubiera supuesto la renuncia a la libra esterlina.

1. EL TRATADO DE MAASTRICHT

Todas estas tensiones podían llegar a plantear una crisis de crecimiento


para la Comunidad Europea si no se fijaban claramente las prioridades de
la integración continental para las décadas del cambio de milenio median-
te un nuevo paso en el proceso, que incorporara al acervo comunitario al-
gunas grandes líneas de cooperación intergubernamental y reforzase con
ello la capacidad de las instituciones comunitarias. Como en ocasiones
anteriores, fue el Parlamento Europeo, una institución poco valorada por
la opinión pública pero que constituía el núcleo político del europeísmo,
quien tomó la iniciativa. Pocos meses después de la caída del Muro de Ber-
lín, en marzo de 1990, la Cámara de Estrasburgo aprobó una moción a
favor de «una Unión Política, sobre una base federal, junto al mercado
único y la Unión Económica y Monetaria». Es decir, la creación de una
federación de estados, la Unión Europea (UE) que ya planteó en 1984 el
Proyecto Spinelli. Y como sucediera entonces con el Acta Única, los gobier-
nos nacionales asumieron ahora la iniciativa a fin de hacerla posible, en
unos momentos de alza del optimismo europeísta, pero también para reba-
jar su contenido federalista y garantizar la continuidad de sus cuotas indi-
viduales de poder en el seno de la Unión.

188
DE MAASTRICHT AL EURO

En los gobiernos de Berlín y París había consenso en dar por cerrada la


etapa funcionalista, de «pequeños pasos» abierta con la Declaración Schu-
man, e ir a una formulación global de la integración europea. Apenas un
mes después de la iniciativa del Parlamento de Estrasburgo, el 20 de abril
de 1990, el presidente Mitterrand y el canciller Kohl, hicieron un llama-
miento a «acelerar la construcción política de los Doce», asumiendo que
había llegado «el momento de transformar el conjunto de las relaciones
entre los estados miembros en una Unión Europea». Ambos políticos seña-
laron las líneas fundamentales sobre las que se asentaría la UE: 1) reforzar
la legitimidad democrática y la eficacia de las instituciones comunitarias,
2) asegurar la cohesión de los estados miembros en los terrenos económi-
co, monetario y político, y 3) establecer el mecanismo de una política exte-
rior y de seguridad común.
Establecido, tras la iniciativa franco-alemana, el consenso entre los eje-
cutivos comunitarios sobre la necesidad de ir más allá del Acta Única, el
Consejo Europeo de Dublín acordó el 26 de junio iniciar la tramitación del
Tratado de la Unión Europea (TUE). Para ello se anunció la convocatoria de
dos Conferencias Intergubernamentales (CIG), una para abordar las dos úl-
timas fases de la Unión Económica y Monetaria, conforme al esquema que
había propuesto el año anterior el Informe Guigou. Y otra para la reforma
institucional y la Unión Política. Los trabajos de ambas conferencias permi-
tirían acometer la redacción del tratado fundacional de la Unión Europea.
Inauguradas en Roma el 15 de diciembre de 1990, las dos CIG avanza-
ron con relativa rapidez en la línea marcada por la iniciativa franco-alema-
na. Pero los distintos puntos de vista sobre la Unión, casi siempre basados
en la defensa de intereses nacionales a cargo de los representantes guber-
namentales, obligaron a llegar a acuerdos que disminuyeron el alcance
previsto para el Tratado. Ello quedó especialmente claro en la CIG dedica-
da a estudiar los aspectos económicos y monetarios. Alemania, la econo-
mía más poderosa de la CEE, aceptaba la idea de un Banco Central Euro-
peo (BCE) que encauzara el proceso de la unión monetaria. Pero exigía que
fuera autónomo respecto a las restantes instituciones de la UE y, además,
que los bancos centrales de los países miembros conservasen una conside-
rable autonomía frente al propio BCE. Ello era fundamental para que el
Bundesbank y la moneda germana, el marco, se mantuvieran como refe-
rentes básicos en el proceso de unión monetaria.

189
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Aunque las CIG elaboraron conclusiones muy precisas y en febrero de


1992 se alcanzó un acuerdo para englobar las tres Comunidades Euro-
peas en el nuevo contexto de la Unión Europea, las diferencias de criterio
de los gobiernos en el Consejo Europeo impidieron que el Tratado pudie-
ra ser aprobado en su reunión de Luxemburgo, en junio de 1991, por lo
que hubo que esperar al 10 de diciembre, cuando el Consejo celebró su
siguiente sesión en la ciudad neerlandesa de Maastrique (Maastricht, en
holandés) y aprobó el texto del TUE, habitualmente conocido como Tra-
tado de Maastricht.
Los ministros de Asuntos Exteriores y de Economía de los Doce firma-
ron el Tratado el 7 de febrero de 1992 y entró en vigor, junto con el merca-
do único, el 1 de enero del año siguiente. Maastricht venía a culminar la
serie de los llamados tratados fundacionales desarrollando los principios
globalizadores apuntados en el Acta Única y superaba el carácter básica-
mente económico de las Comunidades Europeas al integrarlo en un plano
conjunto con los principios de la Cooperación Política y los asuntos comu-
nes de Justicia y Seguridad y añadirle los componentes sociales de la Eu-
ropa de los Ciudadanos. El Tratado consolidaba, pues, lo avanzado hasta
entonces en materia de integración, es decir, el acervo comunitario, y esta-
blecía grandes tres líneas de desarrollo, que fueron conocidas como los tres
pilares de la Unión Europea.
a) El Primer Pilar, o pilar comunitario, lo constituían la Comunidad
Europea —nuevo nombre de la CEE, que perdía así su carácter exclusiva-
mente económico— la CECA y la Euratom (Títulos II, III y IV del Trata-
do). Las instituciones básicas de la CE/UE quedaban fijadas en seis: el
Consejo Europeo, el Parlamento, el Consejo de Ministros, ahora también
llamado Consejo de la Unión Europea, la Comisión, el Tribunal de Justi-
cia y el Tribunal de Cuentas. La CE asumía las políticas sociales y cultu-
rales de la Unión, dentro de este Primer Pilar. Entre los objetivos que se
asignaban a la Comunidad figuraban el desarrollo equilibrado y solidario
de las economías de los estados miembros, la consecución de altos nive-
les de empleo y de protección social, la igualdad entre los varones y las
mujeres, el incremento de la competitividad y del crecimiento económi-
co, la lucha contra la inflación, la culminación de la unión monetaria con
la creación de una moneda única, la protección del medio ambiente, la
cohesión económica y social dirigida a lograr altos estándares de calidad

190
DE MAASTRICHT AL EURO

de vida en las sociedades europeas, o el establecimiento legal de la «ciu-


dadanía de la Unión».
El Primer Pilar afectaba a cuestiones supranacionales situadas en el
ámbito comunitario —la PAC, el mercado único, la unión económica y
monetaria, los fondos estructurales, políticas sociales y culturales— e ins-
tituía formalmente el principio de subsidiariedad por el que la CE aplicaba
las «acciones» comunitarias sólo en aquellas políticas en las que podían ser
más beneficiosas para los ciudadanos que la normativa de su propio Esta-
do y con una clara limitación: «ninguna acción de la Comunidad excederá
de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado».
b) El Segundo Pilar (Título V del Tratado) lo constituía la Política Exte-
rior y de Seguridad Común (PESC). Frente a su antecesora, la Cooperación
Política Europea, definida por el Informe Davignon y por el Acta Única como
reservada a la cooperación puntual entre los gobiernos, a la PESC se le asig-
naban objetivos comunitarios. Como la defensa exterior de los intereses y de
los valores comunes a los miembros de la UE, especialmente en el campo de
los derechos humanos y la democracia, la contribución al mantenimiento
internacional de la paz conforme a los principios de Naciones Unidas y al
Acta Final de Helsinki, o el fomento de la cooperación internacional.
c) El Tercer Pilar (Título VI) correspondía a la oficialmente denomina-
da Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (CPJP), es decir, a las
políticas comunitarias relacionadas con la Justicia y los Asuntos Interiores,
con la idea de hacer de la Unión «un espacio de libertad, seguridad y justi-
cia». En su articulado se incluían las cuestiones relativas a los controles de
las fronteras exteriores de la UE, la lucha contra el terrorismo, el narcotrá-
fico, la delincuencia internacional y los delitos fiscales, la cooperación ju-
dicial en los campos civil y penal, la lucha contra la inmigración clandesti-
na y la aplicación del derecho de asilo. Una de las primeras medidas que se
derivaron de este tercer pilar fue la Convención de julio de 1995, que esta-
bleció una Oficina Europea de Policía, o Europol, heredera del Grupo de
Trevi, que centralizaba el intercambio de información entre las fuerzas de
seguridad estatales. En directa relación con este Tercer Pilar estaba el espa-
cio Schengen que, sin embargo, se mantuvo fuera del acervo comunitario,
en su condición de acuerdo intergubernamental, hasta la modificación del
TUE por el Tratado de Ámsterdam, en 1997.

191
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Frente al carácter comunitario y supranacional del Primer Pilar, tanto


el Segundo como el Tercero, mucho más concretos en sus objetivos, basa-
ban su funcionamiento en la colaboración entre los gobiernos de los países
miembros de la UE, conforme al principio solidario, no comunitario, que
había encarnado la Cooperación Política Europea.
Las reformas institucionales introducidas por el TUE apenas modifica-
ban el esquema del Acta Única, aunque había iniciativas tendentes a refor-
zar los mecanismos de representación democrática. Así, el derecho de veto
mediante la exigencia de voto por unanimidad en el Consejo de Ministros
quedaba relegado a cuestiones concretas, aunque fundamentales: admi-
sión de nuevos miembros, revisión de los tratados, modificación de los re-
cursos propios presupuestarios, etc., y se primaba en casi todos los actos
legislativos del Consejo la votación por mayoría cualificada, aunque aún
no se entró en el tema de la doble mayoría. Y el Parlamento Europeo au-
mentaba sus competencias de fiscalización del funcionamiento de la CE,
refrendaba el nombramiento de la Comisión en una sesión de investidura
y adquiría cierta capacidad de control y suspensión de las decisiones del
Consejo de Ministros a través del procedimiento denominado «codecisión
legislativa». Por otra parte, Maastricht creó un nuevo organismo represen-
tativo, el Comité de las Regiones, una asamblea de 222 miembros —334
desde 2007— designados por el Consejo de Ministros comunitario a pro-
puesta de los gobiernos. El Comité se dedica a manifestar los puntos de
vista de los ejecutivos regionales, provinciales y locales en todas las cues-
tiones comunitarias que les afectan, asesorando a la Comisión y al Consejo
mediante dictámenes.
El TUE no modificaba la mayoría de las competencias económicas de
la CE en lo referente a cuestiones fundamentales como la unión aduanera,
la PAC, la política de infraestructuras o el estímulo a la competencia. Asu-
mía, en cambio, políticas activas de cohesión económica y social a fin de
reducir las diferencias en el desarrollo regional. A tal fin, en abril de 1993
se creó el Fondo de Cohesión, dotado entonces con 1.500 millones de ecus,
para financiar proyectos, en materia de transporte y medioambiental, en
aquellos países cuyo PIB per cápita fuese inferior al 90 por ciento de la
media comunitaria, condiciones que se daban entonces en los casos de
Grecia, Irlanda, Portugal y España. El Fondo se convirtió en un instrumen-
to fundamental de apoyo para lograr la convergencia económica y social

192
DE MAASTRICHT AL EURO

de los países miembros, lo que cobró especial relieve al producirse el ingre-


so de gran parte de los antiguos países comunistas europeos, cuyos siste-
mas de transporte y de control medioambiental tenían graves carencias.
El Tratado establecía una planificación más estricta de los programas-
marco de investigación y desarrollo tecnológico, con responsabilidades
compartidas por el Consejo y la Comisión. En cambio, en las políticas
medioambientales hubo que atender las demandas de los países menos
desarrollados, a lo que se autorizaba a establecer su propio ritmo de imple-
mentación de las medidas, aunque bajo la supervisión de las instituciones
comunitarias. En cuanto a las políticas económicas, las situaba bajo el
principio de subsidiariedad, aunque reforzaba los mecanismos de control
de las instituciones comunitarias, sobre todo de la Comisión, sobre las po-
líticas gubernamentales y avalaba las líneas maestras del Plan Delors para
la Unión Económica y Monetaria, que veremos más adelante.
El TUE era un importante avance en el proceso de integración econó-
mica e institucional así como en los derechos individuales y colectivos,
como el Acuerdo Social, definidos en el nuevo marco de la Europa de los
Ciudadanos. Suponía un paso trascendental desde el funcionalismo econó-
mico de las Comunidades al concepto global —pero aún no federal— de la
Unión Europea. Incorporaba, tras reiteradas manifestaciones en tal senti-
do del Parlamento y del Tribunal de Justicia, una declaración en defensa de
los Derechos Humanos, en su artículo 6º:
«La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garanti-
zan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de
1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».

Establecía, aunque sin entrar a desarrollarlo, una ciudadanía de la


Unión: «es ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad
de un Estado miembro».
Pero los objetivos de Maastricht, situados en el corto y medio plazo, dis-
taban de ser ambiciosos. Tratado «sobre», más que «de» la Unión Europea,
puesto que prácticamente se limitaba a abrir la etapa constituyente de la
esta, a la espera de nuevos desarrollos, volvía a escamotear los ideales fede-
ralistas que habían impulsado la iniciativa del Parlamento Europeo. Por lo

193
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tanto, la expresión «unión con una meta federal», que en los primeros borra-
dores del TUE señalaba el futuro camino de la Unión, fue reemplazada por
«una unión cada vez más estrecha» y por la afirmación de que la UE «respe-
ta la identidad nacional de sus Estados miembros», por lo que le correspon-
de la misión de «organizar de modo coherente y solidario las relaciones en-
tre los Estados miembros y entre sus pueblos». En consecuencia, el Consejo
Europeo reforzaba su papel de organismo impulsor de las grandes líneas de
la política comunitaria y el otro organismo intergubernamental, el Consejo
de Ministros, se afirmaba como el órgano legislativo fundamental de la UE,
con competencias en sus tres pilares. Por el contrario, el Parlamento seguía
teniendo funciones de control muy limitadas y carecía de iniciativa legislati-
va. Y la Comisión Europea sólo poseía competencias en el primer pilar, y
actuaría casi siempre a través del principio de subsidiariedad, es decir, sólo
donde pudiera hacerlo «mejor que los Estados» en aquellos terrenos comu-
nes a estos: investigación y desarrollo, cultura, cohesión económica y social,
inmigración, redes de transportes internacionales, etc.

2. LOS PROBLEMAS DE LA RATIFICACIÓN DE MAASTRICHT

El TUE llegaba con retraso, ya que la ola de optimismo europeísta de


1989 se estaba difuminando. En 1992, los países del Continente se enfren-
taron a una breve pero dura crisis de la economía mundial, que disparó las
tasas de paro y el déficit público. En esos momentos, el Sistema Monetario
Europeo se vio sometido a fuertes tensiones especulativas que, entre ese
otoño y el verano de 1993, hicieron temer por su continuidad, y por la de
la Unión Económica y Monetaria. A ello se unía las guerras en Yugoslavia,
que sirvieron para poner en duda la viabilidad de la Cooperación Política y
la existencia misma de un consenso exterior comunitario ante las diver-
gentes actuaciones de los gobiernos y la incapacidad de la troika comuni-
taria para mediar en el conflicto. Y en esta situación de incertidumbre, la
posibilidad de que la Unión Europea se abriera en corto plazo a la adhe-
sión de los países del Este, con economías muy pobres y sociedades deses-
tructuradas tras la brusca caída del comunismo, hacía crecer el peso del
euroescepticismo en la UE. Para una parte considerable de la opinión pú-
blica, no era el momento de crear nuevas vías de integración, sino de un
repliegue que permitiese consolidar lo ya hecho o, incluso, dar marcha
atrás en ciertos temas.

194
DE MAASTRICHT AL EURO

Tras la firma del Tratado de Maastricht, era necesario que lo ratificasen


los estados miembros. Había dos fórmulas: la aprobación del Tratado por
el Parlamento nacional, o la consulta a la población en referéndum. Esta
dicotomía en la ratificación de los grandes avances integradores en Europa
conduce casi siempre a situaciones paradójicas. Los parlamentos, contro-
lados por los partidos que apoyan al Gobierno, suelen aprobar los textos
integracionistas sin grandes dificultades. Pero allí donde se consulta direc-
tamente a la ciudadanía, puede constatarse un entusiasmo europeísta mu-
cho menor, o incluso un rechazo mayoritario a la implementación de me-
didas que una parte considerable de la opinión pública, no necesariamente
euroescéptica, interpreta como amenazas para la soberanía de su país y su
identidad nacional.
En esta ocasión, sólo los gobiernos de Dinamarca, Irlanda y Luxembur-
go anunciaron de entrada que consultarían directamente a los ciudadanos.
Los daneses fueron los primeros en acudir a las urnas, el 2 de junio, y el
«no» a Maastricht se impuso por un 50,7 por ciento de los votos. Era un
serio revés político, pero los responsables comunitarios decidieron aparcar
el problema y seguir adelante con la ratificación en los demás países. El 18
de junio se celebró el referéndum irlandés, con un sorprendente 68,7 por
ciento de votos favorables, y luego ratificaron el tratado los ciudadanos
luxemburgueses. En cuanto a las ratificaciones parlamentarias, debían
plantear menos dificultades. Entre octubre y diciembre, los parlamentos
de Italia, Bélgica, Holanda, España y Portugal apoyaron el tratado por am-
plia mayoría, aunque en el caso español fue necesario modificar el artículo
13.2 de la Constitución para permitir el voto de los extranjeros comunita-
rios. La ratificación era más complicada en Alemania donde, pese al con-
senso de las direcciones de los partidos demócrata-cristiano, socialdemó-
crata y liberal, un amplio sector de la opinión pública estaba movilizado
contra la creación del euro, mientras que los gobiernos de los estados (Län-
der) exigían a las autoridades de la Federación (Bund) participación en las
decisiones comunitarias que les afectaran.
Y el caso británico era aún más delicado. El Gobierno conservador de
John Mayor, que acababa de sacar a la libra del Sistema Monetario Euro-
peo, había aceptado la constitución de la UE siempre y cuando el Reino
Unido no se viera obligado a aplicar los principios de la Carta Comunitaria
de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, y en el enten-

195
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

dimiento de que no aceptaría la moneda única. Pero el resultado negativo


del referéndum en Dinamarca movió a una parte de los parlamentarios
conservadores, enemigos declarados del mercado único y conocidos como
«eurorrebeldes», a negar la ratificación del Tratado mientras no lo acepta-
ra Dinamarca. Y como los laboristas exigían la aplicación íntegra de los
principios sociales de la Europa de los Ciudadanos, el Gabinete no tenía la
mayoría parlamentaria requerida. A lo largo de los quince meses que duró
la tramitación parlamentaria, el premier Mayor estuvo en más de una oca-
sión a punto de dimitir.
Con todo, el caso que revistió mayores incertidumbres fue el francés.
Tras el referéndum en Dinamarca, el presidente Mitterrand anunció que,
en lugar de la prevista ratificación parlamentaria, Francia consultaría di-
rectamente a sus ciudadanos. Era una apuesta muy arriesgada, dados los
antecedentes y la incidencia de la crisis económica y monetaria en un país
que contemplaba con creciente preocupación el ascenso de Alemania en el
seno de la Comunidad y la competencia agrícola de los nuevos socios me-
ridionales. Las encuestas fueron recogiendo los efectos de la enérgica cam-
paña de los partidarios del «no», con un descenso continuo del entusiasmo
por la Unión. Pero cuando se celebró la consulta, el 3 de septiembre, resul-
tó favorable al Tratado por un margen muy estrecho: el 51,3 por ciento de
los votos.
A la vista de los problemas que estaba creando el referéndum danés, los
gobiernos europeos decidieron dar una oportunidad de rectificar a Copen-
hague. Durante semanas, se negoció un acuerdo basado en una cláusula de
exención (opting out, abreviado opt-out) que permite a un Estado de la UE
pactar la no aplicación de ciertos aspectos de las políticas comunes en su
ámbito estatal sin renunciar por ello a ser miembro de pleno derecho de la
Unión. En el Consejo Europeo de Edimburgo, reunido en diciembre de
1992, se ofreció a los daneses un acuerdo particular, que excluía «a cual-
quier otro Estado miembro, existente o futuro», por el que no participarían
en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ni en los aspectos
militares de la PESC y limitarían en su territorio los derechos de la ciuda-
danía europea para los no daneses. Bajo estas condiciones, Dinamarca ce-
lebró un nuevo referéndum el 18 de mayo de 1993, en el que triunfó el «sí»
con un 56,8 por ciento de los votos. Tras ello, y con la seguridad de que
podría contar con su propia cláusula opt-out acerca de la unión monetaria

196
DE MAASTRICHT AL EURO

y la política social, el Parlamento británico ratificó el Tratado el 2 de agos-


to, con la abstención de los laboristas. Y la Ley Fundamental alemana fue
modificada para permitir a las regiones participar en la política federal
respecto a la UE. Replicaron los euroescépticos germanos presentando
hasta una veintena de cuestiones de inconstitucionalidad, lo que obligó a
otras tantas sentencias denegatorias del Tribunal Constitucional. Final-
mente, el 12 de octubre el Parlamento alemán ratificó el Tratado de Maas-
tricht. Y así, con casi un año de retraso sobre el calendario previsto, y en
unas condiciones que le auguraban un futuro complicado, arrancó la
Unión Europea el 2 de noviembre de 1993.

3. DE LOS DOCE A LOS QUINCE

El Mercado Común Europeo se había constituido sobre un estricto mo-


delo de democracia política y sobre la idea del Estado de bienestar, que com-
binaba el crecimiento económico vinculado al libre mercado con mecanis-
mos públicos de control y garantizaba un alto nivel de protección social para
el conjunto de la población. Un modelo parecido de organización socioeco-
nómica preconizaba la otra gran entidad mercantil de la Europa occidental,
la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC, o EFTA), cuyos miembros
eran, sin embargo, reacios a aceptar principios de integración propios de la
CEE, como la unión aduanera, económica o monetaria, o la supranacionali-
dad en los asuntos políticos y sociales. Desde sus inicios, la AELC, promovi-
da por el Gobierno británico como alternativa al Mercado Común, se mostró
como un organismo mucho menos eficiente que su rival. Y tres de sus so-
cios, el Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, no tardaron en solicitar su ingre-
so en la CEE, donde fueron admitidos como miembros de pleno derecho en
1973, igual que Portugal en 1986. La AELC quedó, con ello muy debilitada.
Además, el establecimiento del mercado único en la Unión Europea, anun-
ciado para 1993, incrementaría las dificultades de los miembros de la Aso-
ciación para exportar a un mercado comunitario altamente autosuficiente.
Ello, junto con el inicio de la aplicación de los protocolos opt-out que permi-
tieron a británicos, daneses o irlandeses negociar cláusulas de salvaguardia
frente a determinados avances de la integración comunitaria, animaron a
otros cuatro socios de la AELC, Suecia, Finlandia, Noruega y Austria, a soli-
citar el inicio de negociaciones para la adhesión a la UE.

197
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Una parte importante de los responsables comunitarios no se mostra-


ban favorables a una nueva ampliación cuando España y Portugal estaban
todavía en la fase transicional de adaptación a las estructuras comunita-
rias. El presidente de la Comisión, Delors, propuso en enero de 1989 que la
Comunidad y la Asociación iniciaran un acercamiento muy medido, a fin
de hacer compatibles sus mercados y preparar con tiempo suficiente las
candidaturas al ingreso en la CEE. Entre la propuesta de Delors y la plas-
mación de su idea en el Espacio Económico Europeo (EEE), transcurrieron
cinco años con acontecimientos tan trascendentales como la creación de la
Unión Europea o la disolución de la URSS y la caída de los sistemas comu-
nistas en la Europa del Este, que no podían considerarse sino favorables a
los procesos de integración continental. El 2 de mayo de 1992, por lo tanto,
los representantes de la CEE y los de la AELC firmaron el Tratado de Opor-
to, que debía poner en marcha el EEE en enero de 1994. El Espacio cons-
tituiría un Mercado Común extracomunitario, basado en las cuatro liber-
tades de circulación de la CEE: de personas, servicios, bienes y capitales.
Los países de la AELC adoptarían en este terreno la legislación comunita-
ria, pero conservarían su libertad para mantener políticas comerciales pro-
pias. Quedaba sobreentendido que se trataba de un acercamiento que cul-
minaría con su ingreso en la Unión.
Pero la ratificación del Tratado de Oporto demostró, una vez más, que
en algunos países la voluntad integracionista de los responsables económi-
cos iba más allá que los deseos de la ciudadanía. El 6 de diciembre de 1992,
los electores suizos, convocados a un referéndum, se negaron a ratificar el
Tratado por un 50,3 % de los votos, y la Confederación Helvética no ingre-
só, por lo tanto, en el Espacio Económico Europeo.
La creación de esta área comercial dio impulso a las candidaturas a la
UE de Suecia, Austria, Finlandia y Noruega. Concluidas las negociacio-
nes a finales de marzo de 1994, los cuatro países firmaron la adhesión el
25 de junio. Quedaba la ratificación, que se realizó mediante referendos
populares. En Austria, el referéndum se celebró antes de la adhesión, el
12 de junio, con un 66,6% de votos favorables. También fueron favora-
bles, aunque con porcentajes muy ajustados, las consultas en Finlandia
(56,9%) y en Austria (52,8). Pero el caso noruego era especial. La resisten-
cia a compartir las riquezas pesqueras, y las expectativas de crecimiento
económico generadas por la explotación de los ricos yacimientos de pe-

198
DE MAASTRICHT AL EURO

tróleo en sus aguas territoriales del Mar del Norte, mermaban mucho los
posibles entusiasmos europeístas de los electores. El 28 de noviembre,
sólo otorgaron el 48,7% de los votos a la ratificación. Por lo tanto, Oslo
quedó fuera del paquete de nuevos miembros de la UE, en la que los otros
tres candidatos ingresaron formalmente el 1 de enero de 1995. Era la Eu-
ropa de los Quince.
Con la Asociación Europea de Libre Comercio reducida a Islandia, No-
ruega y Liechtenstein, el Espacio Económico Europeo reforzó su condi-
ción de antesala de la UE y de puente tendido a la cooperación económica
con los estados europeos situados fuera del área comunitaria, por lo que
surgieron inmediatamente nuevos candidatos a utilizar esta vía. Así suce-
dió con los diez países que ingresaron en la Unión en 2004, tras presentar
su adhesión al EEE en enero del año anterior.

4. CULMINACIÓN DE LA UNIÓN MONETARIA

La convocatoria de la Conferencia Intergubernamental (CIG) para pre-


parar los aspectos económicos del Tratado de Maastricht relanzó el debate
sobre la Unión Económica y Monetaria y sobre el cumplimento del Plan
Delors, una vez que, en julio de 1990, se abrió la primera fase de la UEM,
con la entrada en vigor de la libre circulación de capitales en el territorio
de la Comunidad y comenzó el estudio de la segunda, que a partir de 1994
contemplaría la transición a la moneda única. Ya en la segunda mitad de
1990 se plantearon algunos planes alternativos que buscaban acelerar, o
retrasar, la entrada de la moneda única. Así, el canciller del Exchequer bri-
tánico, John Mayor, propuso la consolidación del «ecu duro» como una
auténtica moneda, pero que circulase en paridad con las monedas nacio-
nales de los países comunitarios. El presidente del Banco central alemán,
el Bundesbank, Karl Otto Pöhl, defendía una unión monetaria a dos velo-
cidades, con Alemania, Francia y el Benelux implantando la moneda única
en una primera fase y los demás socios adaptando sus economías para una
convergencia monetaria a más largo plazo. Esto era algo que rechazaban
potencias medianas como Italia o España, cuyo ministro de Hacienda,
Carlos Solchaga, lanzó una propuesta para que los Doce retrasaran la en-
trada en vigor de la segunda fase de la UEM, a fin de que las economías
menos eficientes pudiesen participar en la concertación en igualdad con

199
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

los grandes. De modo que, a lo largo de 1991, en la CIG se dieron posturas


enfrentadas, que hacía prever un complicado período transitorio hasta la
moneda europea.

4.1. La crisis monetaria de 1992-1993

Los costes del rápido proceso de reunificación de Alemania, las dificul-


tades en la ratificación del Tratado de Maastricht y la crisis económica
mundial de 1992-93, propiciada por el fuerte alza del precio del petróleo,
pusieron en cuestión la solidez del Sistema Monetario Europeo (SME), al
que hasta entonces se auguraba una tranquila evolución hacia la unión
monetaria. De hecho, entre 1987 y 1992, el Mecanismo de Tipos de Cambio
(MTC), que era la base del Sistema, no había experimentado variación en
sus paridades, fuera de una ligera corrección de la lira italiana en 1990.
La absorción de la RDA por la RFA implicó el traspaso al sistema ger-
mano-occidental de una economía más pobre y radicalmente distinta, casi
exclusivamente vinculada a un sector público que había que reconvertir y
privatizar con una rapidez en muchos casos traumática para unos alema-
nes del Este entre los que la reunificación había generado desmesuradas
expectativas de elevación del nivel de vida. En los primeros años noventa,
por lo tanto, el gasto público con relación a la antigua RDA —subvenciones
a la reconversión, cobertura del paro masivo generado por la privatización
y el cierre de empresas, adaptación de las infraestructuras— se disparó, al
tiempo que el acceso al mercado de millones de nuevos consumidores in-
crementaba extraordinariamente las importaciones de la RFA, especial-
mente en los productos alimentarios. Los altísimos costes de la reunifica-
ción alemana, mal previstos o políticamente inevitables, tuvieron un efecto
devastador sobre el SME, que descansaba en buena medida sobre la esta-
bilidad del tipo de cambio del marco, ante la debilidad de las restantes di-
visas. También fue muy negativa para el Sistema la seria recesión de la
economía mundial en 1992-93, que afectó gravemente a los mercados de
Europa, donde el paro, y por lo tanto el gasto social, se dispararon. Era
evidente que Berlín adoptaría unilateralmente políticas de restricción mo-
netaria a fin de contener la inflación y el déficit en la economía alemana.
En 1992, los tipos de descuento aplicados por las autoridades germanas
triplicaban los de 1989. Y ello, sobre todo si se aceptaba la pretensión del

200
DE MAASTRICHT AL EURO

Bundesbank de revaluar el marco, tendría inmediatas repercusiones sobre


las economías de sus socios comunitarios.
En un modelo de libre circulación de capitales, con alta inflación en
Alemania y baja en el resto de la UE, los restantes países miembros se vie-
ron impelidos a aplicar también políticas monetarias restrictivas para man-
tener la paridad con el marco. Ello incidió negativamente en sus expectati-
vas de crecimiento y en los sistemas de protección social, especialmente la
cobertura del paro, más necesarios que nunca en plena crisis económica
mundial. Se unió a ello la publicación del dato del aumento de los costes
laborales en el Reino Unido, España, Italia y Portugal, cuyas economías
perdían competitividad de forma acelerada. En esta situación, con una cre-
ciente desconfianza de los mercados financieros hacia el SME, el rechazo
de los daneses a ratificar en referéndum el Tratado de Maastricht, en junio
de 1992, desató a finales del verano una oleada de movimientos especulati-
vos contra las monedas más débiles, que hicieron tambalearse el MTC y,
con él, el conjunto del Sistema.
El marco finlandés fue la primera víctima: a partir del 8 de septiembre
cayó el 12,5 por ciento y tuvo que abandonar el cesto de paridades del ecu.
A continuación, los especuladores atacaron la corona sueca, pero Estocol-
mo reaccionó elevando sus tipos de interés y duplicando sus reservas me-
diante préstamos en el mercado internacional, con lo que pudo mantener-
se, de momento, en su banda de fluctuación. Cargaron entonces contra la
lira italiana, que hubo que devaluar, y luego contra la libra esterlina. El 16
de septiembre el Gobierno británico, fracasado el intento de paliar los
ataques con un aumento del tipo de interés, anunció la devaluación y el
abandono de la disciplina cambiaria y del SME, lo que a continuación
hizo también la lira mientras la siguiente moneda en la lista, la peseta es-
pañola, se devaluaba el 5 por ciento. En noviembre, la corona sueca no
pudo resistir más, se devaluó un 11 por ciento respecto al marco y aban-
donó el Sistema, seguida por la dracma griega. Mientras, el Bundesbank,
con su divisa crecientemente revalorizada, mostraba escaso interés en im-
plicarse en el apoyo a aquellas monedas europeas incapaces de situarse en
su estela.
Tras algunos meses de calma, en abril de 1993 se reanudaron los ata-
ques especulativos contra los integrantes más débiles del SME. La acción

201
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

combinada de los bancos centrales no logró evitar una nueva devaluación


de la peseta, del 8%, y del escudo portugués, del 6,5. Al llegar el verano, la
situación del MTC era muy delicada. Francia, Bélgica y Dinamarca habían
bajado sus tipos de interés, aunque menos que Irlanda, España y Portugal,
enfrentadas a una nueva devaluación que les obligaría a abandonar la ban-
da de fluctuación. Cuando, en su reunión del 29 de julio, las autoridades
del Bundesbank se negaron a reducir el tipo de descuento que aplicaban, el
SME entró en lo que podía ser una fase de liquidación. Dos días después,
los ministros de Finanzas se reunían y tomaban una decisión drástica, el
llamado compromiso de Bruselas: ampliar la banda de fluctuación autori-
zada de las divisas del área del ecu, de ±2,25 por ciento a ±15. Era un balón
de oxígeno que detuvo la crisis especulativa. Pero, como en su tiempo lo
fue la serpiente monetaria, se trataba de un parche que ponía de relieve la
ficción en que se había convertido el SME. Ahora era sumamente evidente
la necesidad de ir hacia una rápida implantación de la moneda única en el
territorio de la Unión Europea.

4.2. La implantación del euro

Conforme a lo establecido por el Tratado de Maastricht, el 31 de di-


ciembre de 1993 culminó la primera etapa de la Unión Económica y Mo-
netaria con el establecimiento de la libre circulación de capitales dentro de
la UE. Al día siguiente, se abrió la segunda etapa, que debía conducir a la
creación de la moneda única, el euro, para la que se fijó como fecha el pri-
mer día de noviembre de 1999. El aspecto más complicado de esta segunda
fase de la UEM era la fijación y aplicación de los criterios de convergencia
monetaria y fiscal, o criterios de Maastricht, que debían armonizar los sis-
temas nacionales limitando sus diferencias antes de la creación del euro.
Siguiendo al Plan Delors, el artículo 121 del Tratado de Maastricht fijaba
cuatro criterios de convergencia para cada estado miembro, destinados a
reducir la inflación y las fluctuaciones de los tipos de cambio y de interés,
sin cumplir los cuales no podrían acceder a la tercera fase de la UEM, es
decir, a la moneda única:
a) Una tasa de inflación no mayor en un 1,5% a la media de los tres
estados con menor inflación de la UE durante el año anterior a su
adopción de la moneda europea.

202
DE MAASTRICHT AL EURO

b) Un déficit público menor al 3% del PIB y Deuda pública no superior


al 60% del mismo, en el momento del ingreso en la Unión Monetaria.
c) Moneda nacional estable dentro del Sistema Monetario Europeo, sin
devaluaciones en los dos últimos años. Los países que no estuvieran
en el SME no podrían concurrir a la moneda única.
d) Tipo de interés nominal a plazo medio de diez años estable y no supe-
rior al 2% de la media de los tres estados con menor tasa de inflación.
Los criterios de convergencia comenzaron a aplicarse cuando las mo-
nedas europeas acababan de atravesar por fuertes tensiones especulativas,
que ponían de relieve la vulnerabilidad del SME, y con la economía alema-
na digiriendo con problemas la incorporación de la RDA. El nivel de cum-
plimiento era muy diferente y pronto quedó claro que salvar la brecha en-
tre países ricos y pobres exigiría sacrificios a estos y un esfuerzo de
cooperación a aquellos.
La segunda fase de la UEM, abierta el 1 de enero de 1994 y que se pro-
longaría hasta 1999, se cubrió conforme a las previsiones de Maastricht.
Para conducir el proceso se congeló, el mismo día de la apertura de la fase,
la proporcionalidad de las monedas nacionales en el ecu y se creó un orga-
nismo regulador, el Instituto Monetario Europeo (IME), que absorbió las
funciones de los dos organismos básicos del Sistema Monetario Europeo:
el Comité de gobernadores de los Bancos Centrales, creado en 1964, y el
Fondo Europeo de Cooperación Monetaria, que desde 1973 venía gestio-
nando las intervenciones comunitarias en los mercados de cambios y pro-
moviendo normativa sobre reservas para los bancos centrales. El IME era
una institución destinada, básicamente, a preparar la transición desde el
SME a la Unión Monetaria, pero sin capacidad para dirigir las políticas
monetarias de los estados miembros ni para intervenir el mercado cambia-
rio. Sería necesario llegar a la tercera fase de la UME para que el sucesor
del IME, el Banco Central Europeo, asumiera tales capacidades.
El Consejo Europeo tomó la decisión formal, en su reunión de Madrid
de diciembre de 1995, de crear la moneda única, que comenzaría a funcio-
nar con la tercera fase de la UEM, el 1 de enero de 1999. Se la denominó
«euro», palabra de fácil encaje en todos los idiomas y alfabetos de la Unión.
El Consejo de Madrid definió un calendario de entrada del euro, que se

203
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

inició con el establecimiento, a cargo del IME, de un nuevo modelo de Me-


canismo de Tipos de Cambio —llamado MCT II— con vistas a fijar parida-
des y asignarlas a la reconversión monetaria. En el Consejo Europeo de
Dublín, en diciembre de 1996, los gobiernos suscribieron el Pacto de Esta-
bilidad y Crecimiento, destinado a garantizar la disciplina presupuestaria,
hasta la carencia de déficit, y la estabilidad monetaria de los candidatos a
ingresar en el área del euro (la eurozona).
A la vista de los informes de la Comisión Europea y del IME, el Consejo
Europeo reunido en Cardiff el 3 de mayo de 1998, estudió el grado de cum-
plimiento de los criterios de convergencia alcanzado por los diversos paí-
ses a lo largo de la segunda fase de la UEM. Las tareas fijadas en Maastricht
se habían hecho a medias, incluso con la incorporación de tres países ricos
con estados eficientes, como eran Austria, Finlandia y Suecia. Si en la pri-
mavera de 1993 únicamente Luxemburgo cumplía los cuatro criterios, en
enero de 1998, sólo cinco de los quince países miembros cumplían el crite-
rio fundamental, el de contención del déficit público: Dinamarca, Irlanda,
Luxemburgo, Países Bajos y Finlandia. En el caso de Alemania, los costes
de la reunificación seguían pasando factura, ya que su coeficiente de en-
deudamiento era el más alto de la Unión. A la vista de este fracaso, que
podía poner en cuestión la propia continuidad de la UE, la Comisión Euro-
pea recomendó al Consejo que se bajara la exigencia hasta permitir un
déficit del 3% del PIB, lo que cumplían todos excepto Grecia. También el
país heleno era la única excepción en el control de la inflación ya que, con
un 5,8 anual, superaba el 2,7 fijado. En cuanto a la estabilidad monetaria,
todos cumplían, con excepción de la libra irlandesa y de la dracma griega,
que se incorporaba en ese momento al MTC II, tras años de turbulencias
fuera del SME. Y la corona sueca y la libra esterlina seguían fuera del Sis-
tema, por lo que no ingresarían en la Unión Monetaria. Finalmente, en los
tipos de interés a largo plazo era, una vez más, los griegos quienes estaban
muy por encima del valor de referencia.
En once de los doce candidatos se podían dar por cumplidos los cri-
terios de convergencia, cuyo nivel de exigencia no era muy estricto e in-
cluso, como hemos visto, se rebajó en la cuestión del déficit público para
evitar que quedaran fuera varios países, incluida Alemania. Sólo Grecia
incumplía manifiestamente algún criterio —los cuatro, en realidad— y
su moneda quedó fuera de la futura eurozona, a la que se incorporaría

204
DE MAASTRICHT AL EURO

un par de años más tarde. El Reino Unido, Suecia y Dinamarca cum-


plían todos los criterios, pero no habían solicitado la adhesión al euro,
por lo que conservaron sus monedas acogiéndose a una cláusula opt-out.
Y, por el contario, Mónaco, San Marino y el Vaticano, tres miniestados
que no formaban parte de la UE pero que estaban en el área del franco
francés y de la lira italiana, entraron en este primer paquete de la Unión
Monetaria.
El 25 de mayo de 1998 se dio el tercer gran paso de esta fase de la UEM
al constituirse el Banco Central Europeo (BCE), que sustituiría al IME en
la coordinación de las políticas monetarias de la Unión. El BCE, dotado de
un carácter plenamente supranacional, se convertía en el organismo coor-
dinador del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), en cuyo seno
los reguladores bancarios de los países de la eurozona actuarían con plena
independencia de sus ejecutivos nacionales. La sede del BCE se estableció
en la ciudad alemana de Frankfurt del Meno y su primer presidente fue el
holandés Win Duisenberg, antiguo funcionario del Fondo Monetario Inter-
nacional.
Conforme estaba previsto, el 1 de enero de 1999 se inició la tercera fase
de la UEM con la entrada en vigor del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
que pretendía eliminar totalmente el déficit público estableciendo severos
límites a las políticas presupuestarias y al endeudamiento de los estados, y
con la fijación irrevocable, por el SEBC, de los tipos de cambio de las once
monedas que se integrarían en el euro (€). Este, se creó entonces, ponien-
do fin a la existencia del ecu ( ď). Pero durante los tres años siguientes, el
euro funcionó sólo virtualmente, como la desaparecida unidad de cuenta
europea, a fin de dar un plazo para adaptar las cifras macroeconómicas y
los sistemas de pago corrientes de los países miembros a la cuantificación
en la nueva moneda común. A fin de familiarizar a los ciudadanos con el
uso cotidiano del euro —una tarea realmente complicada— durante estos
años se solían facilitar los precios y los importes, incluso de las facturas
más pequeñas, en euros y en la moneda nacional, y se divulgaron amplia-
mente sencillas reglas mnemotécnicas de conversión automática (por
ejemplo, seis euros, mil pesetas) Terminada la fase de transición, el 1 de
enero de 2002 el euro se convirtió en una divisa real, con un completo sis-
tema de unidades en circulación, que iban desde las monedas fraccionales
de un céntimo a los billetes de 500 €. A mediados de ese año, las monedas

205
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

nacionales, que habían seguido circulando, fueron retiradas y la moneda


única se hizo realidad en la eurozona.

5. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM

Los negociadores del Tratado de Maastricht eran conscientes de que el


acuerdo que ponía en marcha la Unión Europea era un marco claramente
insuficiente para su desarrollo. El lento y accidentado proceso de su ratifica-
ción en los países miembros vino a confirmar, por otra parte, que el euroes-
cepticismo, como corriente de opinión pública, era un elemento cada vez
más relevante en la política interior de los socios. Por lo tanto, el artículo N
del Tratado no sólo recogía el procedimiento de su revisión, a propuesta de
la Comisión Europea o de cualquier Gobierno, sino que establecía ya una
fecha, mediante la conocida como cláusula de rendez-vous, para iniciarla:
«En 1996 se convocará una Conferencia de los representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros para que examine, de conformidad
con los objetivos establecidos en los artículos A y B de las disposiciones
comunes, las disposiciones del presente Tratado para las que se prevea una
modificación».
Los gobiernos del democristiano Helmut Khol y del neogaullista Édo-
uard Balladur se esforzaban por mantener activa la entente franco-germa-
na, que se vio fortalecida a partir de mayo de 1995, con la llegada a la
presidencia de la República del también neogaullista Jacques Chirac. Apo-
yados por los gobiernos del Benelux, Berlín y París buscaban reforzar el
papel político de las instituciones comunitarias, especialmente del Parla-
mento, así como acelerar la reconversión de los sistemas económicos y
sociales de la Europa del Este, y ponían énfasis en desarrollar los aspectos
militares de la PESC reactivando la Unión Europea Occidental (UEO) con
el proyecto de un Euroejército. Pero, desde el inicio de la etapa post-Maas-
tricht, se habían ido sucediendo diferencias de planteamiento sobre la evo-
lución del Tratado. La opinión pública alemana se resistía a abandonar su
sólida moneda a favor del euro y los políticos germanos —y no sólo ellos—
eran muy reticentes ante el proyecto de reforzar las votaciones en el Con-
sejo por mayoría cualificada cuando era previsible que un aluvión de nue-
vos ingresos redujera la influencia de los cuatro «grandes» al disminuir su
porcentaje de voto ponderado. En Francia eran, sobre todo, la futura am-

206
DE MAASTRICHT AL EURO

pliación a los ciudadanos del Este del área de libre circulación de personas
establecida en Schengen y la apertura del mercado comunitario a las agri-
culturas de esos países, lo que creaba resistencias. Por su parte, el Gobier-
no conservador británico rechazaba la unión monetaria, se negaba a acep-
tar los aspectos sociales de Maastricht y no quería nuevos avances en ese
sentido. Y un problema de gran envergadura lo planteaban los socios co-
munitarios neutralistas —Finlandia, Suecia, Austria e Irlanda— que se re-
sistían a integrarse en la UEO, un organismo que hasta entonces había
estado estrechamente subordinado a la OTAN.
Conforme a las disposiciones del Tratado de Maastricht, los gobiernos
comunitarios pusieron en marcha el procedimiento de revisión a comien-
zos de 1995, abriendo un período de consultas a los estados. Recibidas las
respuestas, en la primavera se creó el denominado «grupo de reflexión»,
presidido por el español Carlos Westendorp, que en diciembre de ese año
concluyó un documento con propuestas sobre las tres líneas fundamenta-
les de reforma del Tratado: 1) reforzar la Europa de los Ciudadanos, 2)
preparar las instituciones comunitarias para la gran ampliación hacia el
Este y 3) fortalecer la capacidad de acción de la UE en el exterior impulsan-
do la PESC. Conforme a este plan, el Consejo Europeo de Turín, en marzo
de 1996, convocó una Conferencia Intergubernamental para estudiar mo-
dificaciones a los Tratados de Roma y de Maastricht.
La CIG debatió el proyecto de Tratado complementario durante año y
medio, con las dificultades que eran de esperar y que enfrentaban, sobre
todo, la visión neoliberal de las restrictivas políticas de convergencia hacia
la Unión Económica y Monetaria y la socialdemócrata de la Europa de los
Ciudadanos, que incidía en las políticas sociales públicas. Se sumaba a ello
las disensiones entre grandes y pequeños en la cuestión del voto por mayo-
ría cualificada en el Consejo, ya que la previsible entrada de numerosos
estados con escaso peso demográfico y económico podía hacer peligrar el
porcentaje asimétrico para la «minoría de bloqueo» que, hasta entonces,
primaba a los grandes estados. Grandes que pretendían reordenar el siste-
ma de ponderación de votos para no perder lo que los pequeños entendían
que era un auténtico derecho de veto.
Pero en la primavera de 1997 hubo dos cambios de gobierno que con-
tribuyeron a facilitar el consenso. En mayo, luego de 18 años de gobierno

207
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

conservador en el Reino Unido, llegó al poder el laborista Tony Blair con


un proyecto de «tercera vía» que buscaba conjugar el liberalismo econó-
mico con las políticas socio-laborales de la UE. Con ello cesó el veto del
Parlamento de Londres a estas y el Gabinete suscribió, con ocho años de
retraso, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de
los Trabajadores. Y un mes después, el socialista Lionel Jospin asumía en
Gobierno en Francia en coalición con comunistas y ecologistas y reforza-
ba así al grupo de quienes, desde el centro-izquierda, buscaban un forta-
lecimiento de la Europa «social» frenando la deriva neoliberal de la
Unión.
Tras este reequilibrio de fuerzas, y como sucediera en 1992, los repre-
sentantes gubernamentales en la CIG buscaron sortear las dificultades
pactando un acuerdo de mínimos. El proyecto de tratado fue aprobado en
el Consejo Europeo de Ámsterdam, el 17 de junio de 1997. El 2 de octubre
lo firmaron los ministros de Asuntos Exteriores de los países miembros y
entró en vigor el 1 de mayo de 1999, tras su ratificación por los diversos
parlamentos nacionales.
El Tratado de Ámsterdam contenía modificaciones a los aún vigentes
tratados fundacionales de las Comunidades Europeas y trece protocolos
que desarrollaban modificaciones y ampliaciones a los tres pilares de la
UE establecidos en Maastricht. Era un conjunto de avances modestos, pero
firmes, hacia la Unión Europea, aunque estaban lejos de satisfacer las ex-
pectativas integracionistas y federalistas con que se había planteado la re-
forma en su inicio y no suponían un avance real en la superación del «dé-
ficit democrático» frente a la sociedad civil que muchos señalaban en el
funcionamiento de las instituciones y en los procedimientos de gestión y
consulta de la UE.
Quizá el aspecto más desarrollado en 1997, porque lo había sido esca-
samente en 1992, era lo que se conocía genéricamente como la Europa de
los Ciudadanos, que afectaba al ámbito de los derechos de las personas y a
su relación con las instituciones. En este sentido se explicitaba el concepto
de «ciudadanía de la Unión», apenas esbozado en Maastricht, los derechos
que conllevaba y su relación con las respectivas ciudadanías nacionales,
cuestiones que estaban presenten en la agenda comunitaria por lo menos
desde el Informe Tindemans de 1974. Al efecto, el artículo 17 establecía:

208
DE MAASTRICHT AL EURO

«Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda


persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de
la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional».

Ello traería importantes consecuencias para los ciudadanos de los paí-


ses miembros, como el voto y la elegibilidad en cualquier país de residen-
cia del territorio comunitario, tanto en las elecciones municipales como en
las del Parlamento europeo, o el derecho individual de petición y de media-
ción ante la Asamblea de Estrasburgo.
El Tratado, que activaba el Acuerdo Social contenido en el de Maastri-
cht, contenía protocolos sobre políticas activas de empleo, igualdad entre
varones y mujeres, lucha contra la marginación social y la discriminación,
políticas de medio ambiente, cooperación en asuntos de salud pública,
protección al consumidor y utilización de las lenguas oficiales de todos los
estados miembros en los documentos de las instituciones de la Unión.
En lo referente a estas, se reforzaban las competencias del Parlamento
expandiendo su ámbito de codecisión legislativa con el Consejo de Minis-
tros y otorgándole la posibilidad de rechazar el nombramiento del presi-
dente de la Comisión; se fortalecía el marco institucional de la Comisión
Europea, que debía ampliar considerablemente el número de comisariatos
y su estructura burocrática según fueran ingresando los PECO; aumenta-
ban las competencias del Tribunal de Justicia en el ámbito de los derechos
humanos y de las políticas de seguridad interior de la UE, sobre temas como
el asilo, la inmigración, la libre circulación de personas o la cooperación
entre organismos judiciales; y se reforzaba el principio de subsidiariedad
con un protocolo que marcaba sus pautas jurídicas vinculantes. No se ha-
bían logrado, sin embargo, apenas avances en la vital cuestión de la mayo-
ría cualificada en el Consejo, cuya modificación se dejó a la posterior nego-
ciación de otra CIG. En Ámsterdam, por otra parte, se introdujo el principio
de la cooperación reforzada (art. 43,44 y 45 del Tratado), que permitiría a un
país comunitario concertase con otros para cumplir objetivos de la integra-
ción en forma y plazo distintos a los de los restantes socios. Ello, con la gran
ampliación a la Europa del Este en puertas, fue interpretado por los críticos
del Tratado como la implantación de una Unión Europea de varias veloci-
dades, que podía ampliar las distancias entre ricos y pobres.

209
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

En el ámbito de pilar de Justicia y Asuntos Interiores, el Tratado incidía


en la idea de que la Unión se definía como «un espacio de libertad, seguri-
dad y justicia». Se reforzaban las políticas de igualdad entre los ciudada-
nos, se fortalecían las garantías sobre protección de datos y libre circula-
ción de las personas, dando cobertura en el ámbito supranacional de la UE
al Acuerdo de Schengen —hasta entonces un acuerdo entre estados, que
era incorporado ahora al acervo comunitario— y se avanzaba en la coope-
ración policial y judicial. Sin embargo, el Reino Unido, Irlanda y Dinamar-
ca, introdujeron en el tratado de Ámsterdam protocolos particulares opt-
out, restrictivos de la aplicación en sus territorios de las medidas de la
«Europa sin fronteras».
Finalmente, en relación con la Política Exterior y de Seguridad, la
PESC, se favorecía la adopción de acuerdos por mayoría cualificada en el
Consejo de Ministros; se creaba un Alto Representante —pronto conocido
como míster PESC— que asumiría la imagen de la política exterior de la
UE; se establecía un procedimiento de alerta rápida para el análisis y la
decisión colectiva en caso de crisis internacional urgente; y se oficializa-
ban, dándolas entrada en el Título V del Tratado de la UE, las misiones
Petersberg, que desde 1992 (crisis yugoslava) permitían la intervención mi-
litar de la Unión en terceros países con fines humanitarios o de restableci-
miento de la paz.

210
TEMA 9
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

1. EL PARLAMENTO EUROPEO, 1994-2004

El órgano asambleario de las Comunidades Europeas constituía, tradi-


cionalmente, el ejemplo más relevante del «déficit democrático» que los
críticos atribuían a las instituciones comunitarias. Aunque en sucesivas
reformas el Parlamento de Estrasburgo había adquirido un cierto control
sobre el Presupuesto comunitario y sus opiniones debían ser estudiadas
por el Consejo de Ministros, y a pesar de que su elección por sufragio uni-
versal desde 1979 había implicado una mayor representatividad ante la
ciudadanía, seguía siendo un organismo con escasa influencia en la políti-
ca de las Comunidades. El hecho de que los federalistas se mostraran muy
activos en el Parlamento llevaba a los gobiernos europeos a atemperar un
tanto sus propósitos de impulsar, a través de él, un auténtico poder legisla-
tivo supranacional.
Hasta el Acta Única de 1986, la Eurocámara se había limitado práctica-
mente a adoptar declaraciones, a realizar propuestas al Consejo de Minis-
tros y a la Comisión y a manifestar su «opinión conforme» en temas como
la admisión de nuevos miembros, la asociación con estados extracomuni-
tarios, la creación y ejecución de fondos estructurales y de cohesión, o el
nombramiento del presidente de la Comisión Europea. Su único poder real
era la posibilidad de hacer caer a la Comisión con un voto de censura y el
control de algunos capítulos reglamentarios del gasto comunitario, los lla-
mados recursos propios, con exclusión de los destinados a la PAC. Con la
introducción del sufragio universal se dotó al Parlamento de un cierto po-
der de decisión legislativa, que el Acta Única fijó a través del mecanismo de
cooperación con el Consejo de Ministros. Las resoluciones de este debían
ser estudiadas por la Cámara parlamentaria, que podía devolverlas con
enmiendas. En tal caso, el Consejo debía proceder a un nuevo estudio, pero
eran los ministros quienes tenían la última palabra, incluso para rechazar
las objeciones de los eurodiputados.

211
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

El Tratado de Maastricht, y luego el de Ámsterdam, ampliaron los ám-


bitos normativos donde era necesaria la cooperación entre Parlamento y
Consejo en cuestiones como el mercado interior, la libertad de circulación
y de establecimiento, la aproximación de las legislaciones nacionales, las
políticas medioambientales, la educación, la cultura, o la sanidad, aunque
sin abordar cuestiones fundamentales, como la PAC, la política exterior o
la propia revisión de los tratados comunitarios. Y para reforzar el papel de
la Asamblea parlamentaria se introdujo el procedimiento de codecisión le-
gislativa. En adelante, el Consejo de Ministros no podría desoír las enmien-
das del Parlamento a sus reglamentos, decisiones y directivas en aquellos
ámbitos en los que el organismo parlamentario ejercía la codecisión con el
Consejo. En caso de que la Cámara, por mayoría absoluta, rechazase el
texto remitido por el Consejo, ambos organismos estaban obligados a inte-
grar una comisión de conciliación que negociaba un acuerdo. Pero, ahora,
sin la aprobación de la mayoría absoluta del Parlamento, las normas obje-
to de debate no podrían ser adoptadas por la Comunidad.
De este modo, el órgano parlamentario de la UE amplió su actuación
sobre el Consejo y la Comisión mediante cuatro procedimientos obligato-
rios de rango progresivo: la consulta, la opinión conforme, la coopera-
ción y la codecisión legislativa. Pero en todos ellos, sobre todo en los tres
primeros, siguió teniendo una capacidad de iniciativa y de decisión muy
limitada por los intereses y los puntos de vista del Consejo de Ministros y,
por lo tanto, de los Ejecutivos de los países miembros. Y, lo que era aún
más significativo, los jefes de Estado y de Gobierno mantuvieron en Ma-
astricht y Ámsterdam su negativa a que fuese el Parlamento Europeo
quien asumiera el protagonismo en la elaboración, aprobación o modifi-
cación de los tratados constituyentes que iban jalonando la integración
continental.

1.1. De la izquierda a la derecha

En el decenio que transcurre entre 1994 y 2004, el Parlamento Europeo


vivió un cambio político que se correspondía a tendencias crecientemente
manifiestas en el electorado de los países de la UE. Primero, la disminu-
ción de la presencia de la socialdemocracia en el conjunto de los gobiernos
y parlamentos, propiciada en buena medida por el desgaste de unos go-

212
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

biernos de centro-izquierda en crecientes dificultades para sostener los lo-


gros del Estado de bienestar ante los criterios restrictivos de la convergen-
cia monetaria, por la pérdida de los referentes de izquierda frente a la
«tercera vía», de inspiración liberal, que asumieron muchos partidos so-
cialistas en estos años —lo que llevó a la ruptura de la poderosa socialde-
mocracia alemana— o por el avance del neoliberalismo como doctrina de
referencia en la construcción europea. Y al tiempo, la decadencia, como
referente de la derecha europea, de la antaño hegemónica democracia cris-
tiana, en beneficio de formulaciones más derechistas, como el neoconser-
vadurismo, de raíces thatcherianas, cada vez más influyente en el Partido
Popular Europeo y vinculado al fenómeno «neocon» de la extrema derecha
norteamericana; como el nacionalismo radical, con modelos en el Frente
Nacional francés y el Partido de la Libertad austríaco; o como el populis-
mo, de escasa fundamentación ideológica y cuya más conocida encarna-
ción en estos años fue Forza Italia, el grupo que presidía el empresario de
la comunicación Silvio Berlusconi.
Cuando el Consejo Europeo aprobó el Tratado de Maastricht, estas ten-
dencias electorales, que apenas apuntaban, favorecían ya un cambio signi-
ficativo en la composición de los grupos parlamentarios de Estrasburgo: el
progresivo agrupamiento de la derecha y el centro derecha. Al comienzo de
la legislatura, en 1989, el Grupo Socialista contaba con 180 diputados, el
34, 7% de los escaños. En 1992 eran 179. Pero, en el mismo plazo, el Parti-
do Popular, de origen democristiano pero que incorporaba a diputados
conservadores y liberales, había pasado de 121 a 162 diputados, es decir,
del 23,3 al 31,3% de los escaños. Como el Parlamento seguía teniendo 518
diputados, el crecimiento del PPE se había producido a costa del grupo de
independientes y de otros grupos derechistas, como el Grupo Liberal y De-
mócrata, los Demócratas Europeos o las Derechas Europeas, tres grupos
parlamentarios que habían pasado de reunir un centenar de diputados a
tan sólo ochenta.
Si la Cámara de 1989 tenía 518 escaños, la de 1994, con el mismo núme-
ro de países, tenía 567. La gran beneficiaria de la ampliación era la Repúbli-
ca Federal Alemana, cuya población había crecido considerablemente tras
la incorporación de la RDA: pasaba de 81 a 99 eurodiputados. Los otros tres
grandes, Francia, Italia y el Reino Unido, crecían menos, de 81 a 87. España
pasaba de 60 a 64 y Holanda, de 25 a 31. Entre los países menos poblados,

213
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Bélgica, Portugal y Grecia sólo ganaban un escaño, de 24 a 25, y mantenían


su representación Dinamarca (16), Irlanda (15) y Luxemburgo (6).
En las elecciones 9 y 12 de julio de 1994, se mantuvo la tendencia a la
bajada de la participación. Si cinco años antes había votado el 58,5% del
censo, ahora lo hizo el 56,8, aunque con grandes diferencias entre países,
que iban desde aquellos con voto obligatorio —Bélgica, 90,7%, Luxembur-
go, 88, 5, Italia, 74,8— hasta el 35,5% de Portugal, o el 35,6 de Holanda.
Siguiendo las directrices trazadas por el Tratado de Maastricht, el Parla-
mento de 1994 reforzó la tendencia a acoger partidos «europeos» estables,
en los que se integraban organizaciones nacionales más allá de su mera coa-
lición en grupos parlamentarios cada legislatura. Así, la Confederación de
Partidos Socialistas se transformó ya en 1992 en el Partido de los Socialistas
Europeos, que en la legislatura de 1994 se mantuvo como principal grupo de
la Cámara, con 198 diputados. El Partido Popular Europeo le seguía de cer-
ca con 157 escaños, mientras que los liberales y demócratas, el tercer grupo
de la Cámara pero en franco retroceso frente al PPE, sólo alcanzaban los 43.
Sin embargo, los ecos de la traumática ratificación de Maastricht se mani-
festaron en un significativo crecimiento de la derecha nacionalista, no nece-
sariamente euroescéptica, representada sobre todo por dos grupos: Forza
Europa, integrado por los diputados de la Forza Italia de Berlusconi, y la
Alianza de los Demócratas Europeos, que encabezaban los neogaullistas de
Jacques Chirac. En el verano de 1995, ambos grupos se fusionaron en la
Unión por Europa, que con sus 53 diputados se convirtió en la tercera fuerza
del Parlamento, desplazando a los liberales. Seguían, con 19 diputados, los
liberal-radicales italianos y franceses, unidos en el grupo Alianza Radical
Europea, con 19 escaños, y otros tantos tenía la Europa de las Naciones,
grupo integrado por los euroescépticos daneses, franceses y holandeses. En
conjunto, la Eurocámara había alcanzado un cierto equilibrio, con 272 dipu-
tados adscritos a grupos de derecha y centro-derecha y 268 a grupos de iz-
quierda y centro-izquierda. Ello se recogió en el perfil de sus dos presidentes
a lo largo de la legislatura: el socialdemócrata alemán Klaus Hänsch, entre
1994 y 1997, y el democristiano español José María Gil-Robles, miembro del
Partido Popular, entre 1997 y 1999.
Una vez más, sin embargo, la composición del Parlamento Europeo fue
alterada, en mitad de una legislatura, por la incorporación de nuevos

214
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

miembros. En este caso, el ingreso de Austria, Finlandia y Suecia obligó,


en 1995, a ampliar hasta 626 el número de escaños de la Cámara, a la que
los tres países enviaron representantes de sus parlamentos nacionales.
Luego celebraron elecciones parciales. En Suecia, el 17 de septiembre de
ese año, ganaron los socialdemócratas, con 7 diputados, seguidos de los 5
del Partido Moderado, socio local del Partido Popular Europeo. Finlandia
y Austria celebraron sus comicios en octubre de 1996. En la primera, que-
daron empatados, con cuatro diputados, los socialdemócratas, la derechis-
ta Coalición Nacional y el liberal Partido del Centro. En Austria el triunfo
fue para el Partido Popular, con siete diputados, seguido por los seis de los
socialdemócratas y otros tantos del ultraderechista Partido de la Libertad.
Por lo tanto, las elecciones celebradas los días 10, 11 y 13 de junio de
1999, fueron las primeras generales de la Europa de los Quince. Y también
las últimas, ya que se aproximaba la gran ampliación a la Europa del Este.
El porcentaje de participación siguió cayendo hasta el punto de que, por
primera vez, la abstención, con un 50,2, superó a los votos emitidos. Nue-
vamente, el electorado acudió en forma masiva donde el voto era obligato-
rio, sobre todo en la muy europeísta Bélgica, donde subió al 91 por ciento
del censo. Esta vez fueron los británicos, con el 24 por ciento de participa-
ción, los que se situaron a la cola y los tres nuevos miembros contribuye-
ron con porcentajes situados por debajo de la media: un 38,8 por ciento los
suecos, un 49,5 los austríacos y un 31,4 los finlandeses. Una de las razones
que se dieron para explicar este decaimiento del entusiasmo europeísta
fueron los escándalos que entonces afectaban a la Comisión Europea por
el mal uso del Presupuesto comunitario y que habían forzado la dimisión
de su presidente, el luxemburgués Jacques Santer, el 15 de marzo.
Las elecciones de 1999 propiciaron un más que simbólico vuelco en la
orientación del Parlamento. Por primera vez en su historia, el Partido Po-
pular Europeo superó a los socialistas, con 233 escaños frente a 180, aun-
que buena parte de este crecimiento se debía a la adhesión de los seguido-
res de Chirac y Berlusconi, tras su salida del grupo Unión por Europa. Ello
diluyó aún más el primitivo color democristiano y centrista del PPE, que
reconoció la creciente influencia de la derecha conservadora en su seno
cambiando el nombre de su grupo parlamentario a Partido Popular Euro-
peo-Demócratas Europeos (PPE-DE). El grupo Liberal y Demócrata tenía
50 escaños; 48 los Verdes; Izquierda Unida Europea, 42; y el sector de los

215
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

conservadores nacionalistas de la Unión por Europa que no se habían in-


tegrado en el PPE, especialmente las italianas Alianza Nacional y Liga Nor-
te formaban la Unión por la Europa de las Naciones, con 31 diputados; la
derecha euroescéptica, agrupada en la Europa de las Democracias y las
Diversidades, tenían 16; y los independientes y no inscritos eran 26.
El Parlamento de la Unión Europea (1994-2004)
1994-1999 1999-2004
Grupos
Escaños % Escaños %
Partido de los Socialistas Europeos 198 34,9 180 29,9
Partido Popular Europeo (1) 157 27,7 233 25,3
Grupo Liberal y Demócrata 43 7,6 50 8,0
Izquierda Unida Europea 28 5,0 42 6,7
Forza Europa (2) 27 4,8
Alianza de los Demócratas Europeos (2) 26 4,6
Los Verdes (3) 23 4,1 48 7,6
Alianza Radical Europea 19 3,4
Unión por Europa (4) 19 3,4 31 5.0
Unión por la Europa de las Naciones
Europa de las Democracias y las Diversidades 16 2,6
No inscritos e independientes 27 4,8 26 4,1
TOTAL 567 626
(1) Desde junio de 1999, Partido Popular Europeo-Demócratas Europeos.
(2) En julio de 1995 se fusionan en el grupo Unión por Europa. En 1998-99 ingresan en el Partido Popular
(3) En 1999 integran grupo con la Alianza Libre Europea, de nacionalistas sin Estado
(4) En diciembre de 1996 se denomina Grupo de Independientes por una Europa de las Naciones

En las dos legislaturas del Parlamento Europeo de 1994-99 y 1999-2004,


los electores siguieron apoyando, aunque cada vez con menor fuerza, a las
ideologías moderadas, la socialdemocracia y la democracia cristiana, que
habían asumido desde el comienzo los roles fundamentales en la integra-
ción continental. Crecían los conservadores, mantenían sus pequeñas re-
presentaciones liberales y comunistas, y se había producido el ascenso,
ciertamente modesto, de los ecologistas y la práctica desaparición de una
opción neofascista manifiesta. Pero en el horizonte de la primera década
del siglo XXI estaba la mayor ampliación de miembros de la historia de la
Unión. Y los países de la Europa del Este, concluyendo, o apenas conclui-

216
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

das sus transiciones desde las dictaduras de partido único, eran una incóg-
nita electoral que podía condicionar el futuro rumbo de la Asamblea de
Estrasburgo.

2. LA GRAN AMPLIACIÓN DE 2004-2007

El colapso del sistema comunista en los estados de la Europa del Este,


consecuencia de una prolongada crisis económica y social, pero producido
en escasos meses durante el otoño de 1989 y el invierno siguiente, colocó a
la Unión Europea ante el reto de expandir sus fronteras hacia los que, en la
jerga comunitaria, pasaron a denominarse Países de la Europa Central y
Oriental (PECO). Los miembros de la Unión Europea, y sobre todo sus mer-
cados financieros, fueron muy rápidos a la hora de asumir un verdadero
protagonismo en la reconversión a las estructuras del capitalismo liberal de
unas economías comunistas basadas en el monopolio de un sector público
que en los últimos años se había mostrado crecientemente incapaz de man-
tener los niveles de protección social igualitaria que habían justificado su
existencia, y la de las dictaduras de partido único que lo amparaban.
Los gestores de la UE esperaban que, al final de una dura reconversión,
estos países alcanzaran unas condiciones políticas, sociales y económicas
que les acercasen a los de la Europa occidental. Y eran conscientes de que
el estímulo fundamental para lograr esos estándares era la promesa de que
entonces podrían ingresar en las estructuras internacionales —la UE, la
OTAN— que sus poblaciones identificaban con las libertades políticas y la
sociedad de consumo de Occidente. A partir de 1995, con las primeras so-
licitudes de adhesión de los PECO, el asunto se volvió acuciante. Pero no
sería hasta una década después, en 2004 y 2007, cuando el proceso de inte-
gración europea viviese la mayor adhesión colectiva de su historia, dirigida
tanto hacia el Este como hacia el Sur del territorio comunitario.

2.1. El flanco mediterráneo

Un problema fundamental, que tras la «caída del Muro» no podía man-


tenerse ya en un plano teórico, era definir a Europa —qué es lo europeo— a
fin de fijar los límites territoriales de la integración continental. El artículo

217
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

23 del Tratado de Roma establecía que podía ser miembro de la CEE «todo
Estado europeo». Esta cuestión había sido obviada durante mucho tiempo
con el subterfugio alternativo de la «asociación» económica para lo que se
consideraba la periferia continental. Hasta que, enfrentada a un futuro
aluvión de solicitudes de adhesión plena, la Comisión Europea elaboró un
documento al efecto en 1992. Pero era tan ecléctico en su afán por no ce-
rrar puertas, ni abrirlas demasiado, que, en realidad, no aclaraba nada:
«El término europeo no ha sido definido oficialmente. Combina ele-
mentos geográficos, históricos y culturales que, juntos, contribuyen a la
identidad europea. Su experiencia compartida de proximidad, ideas, valo-
res e interacción histórica no puede condensarse en una fórmula sencilla y
queda sujeta a revisión en cada sucesiva generación (…) No es posible ni
oportuno establecer ahora las fronteras de la Unión Europea, cuyos con-
tornos se irán construyendo al hilo de los tiempos».

Puestos a distinguir lo europeo de lo no europeo, el argumento geográfi-


co parecía el más sencillo. Había sido fácil rechazar la candidatura a la ad-
hesión de Marruecos, que no posee un centímetro cuadrado de suelo euro-
peo. Pero por los tiempos de la caída del Muro, este argumento dejó de ser
tan claro cuando tres «asociados» mediterráneos, Chipre, Malta y Turquía
solicitaron formalmente su adhesión a la UE. Los dos primeros tardaron
más de una década en lograrlo y el tercero permanece todavía a la espera.
a) Desde el punto de vista exclusivamente territorial, Chipre, una isla
cercana a la costa libanesa, es menos europea que los países del Ma-
greb, situados a escasos kilómetros de la Europa meridional. Pero la
pertenencia de la mayoría de los chipriotas al ámbito cultural e his-
tórico heleno convirtió al Estado insular, que poseía un acuerdo de
asociación con la CEE desde 1972, en un firme candidato a la adhe-
sión, que solicitó formalmente en 1990. Bruselas, enfrentada al pro-
blema de la ocupación militar turca de la zona norte de la isla, se
tomó su tiempo: hasta 1998 no se iniciaron las negociaciones, en el
entendimiento de que el Ejecutivo chipriota negociaría la reunifica-
ción con el sedicente Gobierno establecido en la zona bajo dominio
turco. Con el amparo de la ONU, greco-chipriotas y turco-chipriotas
conversaron en torno a la apertura de la «línea verde» administrada
por Naciones Unidas, que separaba sus territorios desde la invasión

218
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

otomana de 1974. En 2000, el secretario general de la ONU, Kofi


Annan, propuso un plan de paz para constituir un Estado federal y
la candidatura chipriota a la UE cobró renovado impulso. Pero
cuando culminó el plazo para la unificación, en 2003, las dos comu-
nidades no habían llegado a un acuerdo. Por lo tanto, en mayo del
año siguiente, cuando Chipre ingresó en la Unión con otros nueve
países, lo hizo sólo la mitad greco-chipriota, la que la comunidad
internacional reconocía como Estado legítimo.
b) Independiente del Reino Unido desde 1964, el pequeño archipiélago
de Malta poseía una europeidad incuestionable, pero había hereda-
do el alto grado de euroescepticismo de la metrópoli. Como en Chi-
pre, el Gobierno maltés presentó la solicitud de adhesión en 1990 y
cinco años después Bruselas acordó el inicio de las conversaciones.
Pero las elecciones de 1996 llevaron al poder a los laboristas, que
congelaron la solicitud durante un par de años, hasta que, vuelto al
poder el conservador Partido Nacionalista, se reactivó el proceso.
Iniciadas las conversaciones en febrero de 2000, culminaron dos
años después con el acuerdo del Consejo Europeo de Copenhague.
Quedaba el trámite del referéndum de marzo de 2003 que, ante los
recelos del electorado laboristas, arrojó un resultado muy ajustado,
con un 53, 6% de votos favorables. Finalmente, Malta se incorporó a
la UE en la gran ampliación del 1 de mayo de 2004.
c) En cuanto a Turquía, un país con sólo una pequeña porción territo-
rial en suelo europeo, había sido uno de los primeros estados aso-
ciados al Marcado Común. En 1987, Ankara presentó formalmente
su solicitud de adhesión, que fue aceptada para su estudio. Sin em-
bargo, había motivaciones no geográficas, sino culturales, religio-
sas, sociales, económicas, que movían a grandes sectores de las so-
ciedades europeas a cuestionar la pertinencia de la incorporación
de Turquía como miembro pleno de la CEE, en la que pasaría a ser
el segundo Estado más poblado. Este debate se mantuvo vivo du-
rante muchos años. Turquía, relevante socio de la OTAN y estrecho
aliado de los Estados Unidos, llevaba décadas aproximando su mo-
delo político y socioeconómico al de la Europa occidental. Pero sus
niveles de modernización eran aún claramente insuficientes, y el
papel del Ejército como árbitro del sistema político, así como la

219
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

persistencia de los patrones sociales islámicos frente a la teórica


laicidad del Estado, marcaban serias divergencias con el modelo de
la Europa comunitaria. Además, la represión armada del naciona-
lismo kurdo y la ocupación militar de la zona septentrional de Chi-
pre constituían serios obstáculos a sus aspiraciones de adhesión a
la Unión. Durante la última década del siglo XX, la candidatura tur-
ca sufrió avances y retrocesos en Bruselas. En diciembre de 1999, el
Consejo Europeo de Helsinki declaró que «Turquía es un Estado
candidato llamado a ingresar en la Unión atendiendo a los mismos
criterios que se aplican a los demás estados candidatos». Parecía el
avance definitivo para incluirla en la siguiente ampliación, que tuvo
lugar en 2004.
Pero el triunfo en las elecciones parlamentarias de 2002 del Partido de
la Justicia y el Desarrollo, un partido confesional, sembró el recelo en las
sociedades europeas occidentales, que asistían alarmadas al crecimiento
de la presión islamista en el seno de sus propias minorías musulmanas. El
proceso de adhesión, pues, se ralentizó, aunque en 2004 Turquía llegó a
firmar el Tratado Constitucional de la UE, como candidato próximo al in-
greso. Pero ese mismo año, el líder islamista turco Recep Erdoğan llegó a
la jefatura del Gobierno lo que, aunque su Gabinete adoptó, por lo menos
en sus primeros años, una línea democrática y de clara apuesta europeísta,
incrementó las resistencias a la adhesión turca en el seno de la UE, espe-
cialmente activas en Grecia, Chipre y Bulgaria, estados comunitarios con
contenciosos con Ankara. Y la crisis económica mundial iniciada en 2008,
que representó un duro golpe para las políticas de cohesión comunitaria,
alejó aún más la culminación del proceso de incorporación de Turquía,
añadida ahora a un nuevo paquete de candidatos con Croacia, Macedonia,
Montenegro e Islandia.

2.2. El ingreso de los PECO

Tanto Malta como Chipre poseían democracias parlamentarias y eco-


nomías situadas dentro del modelo capitalista. La UE podía acogerlos sin
grandes transformaciones estructurales, con una inyección de fondos co-
munitarios relativamente pequeña para modernizar sus administracio-
nes públicas y su pequeño aparato productivo. Pero no sucedía lo mismo

220
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

con los PECO, los países que integrarán hasta 1989 el llamado bloque
comunista. Al igual que una década antes con Portugal y España, para
Bruselas resultaba evidente la necesidad de integrarlos en la Unión para
garantizar su estabilidad democrática, una vez cubiertas las transiciones
hacia el pluralismo político y la economía de mercado. Pero había un par
de incógnitas a despejar, que condicionaban la planificación del proceso.
En primer lugar, los ritmos de esas transiciones. Hungría, Chequia, Eslo-
vaquia, Polonia y, en menor medida, los tres estados bálticos eran candi-
datos a figurar en cabeza de la integración. Rumanía, Bulgaria y Albania,
más pobres y con estados menos eficientes, planteaban problemas mayo-
res. Y en Eslovenia, Croacia, la Federación Yugoslava, Bosnia y Macedo-
nia, los cinco estados herederos de la Yugoslavia destruida por las gue-
rras de 1990-1995, las transiciones, con la excepción de la eslovena,
resultaban muy lentas o ya eran fallidas en algún aspecto fundamental.
Por otra parte, Rusia, que se recuperaba lentamente del hundimiento de
la URSS, reagrupaba bajo su hegemonía a la mayor parte de las antiguas
repúblicas soviéticas en una Comunidad de Estados Independientes
(CEI) dentro de la cual resultarían difíciles los gestos de acercamiento a
la Unión Europea.
Pese a estas grandes diferencias nacionales, el ingreso de los PECO
en la Unión se realizó en dos fases sucesivas, aunque en algún momento
coincidieron.
1) En una primera fase, durante las transiciones a la democracia par-
lamentaria y al capitalismo de mercado, la Comunidad Europea prestó
ayuda financiera y asesoramiento para la democratización política, la mo-
dernización administrativa y la reconversión económica. Al tiempo, esti-
mulaba la formación de asociaciones regionales de países y, con la vista
puesta en evitar una posible recuperación del ámbito de influencia de Ru-
sia, les facilitaba el ingreso en algunos organismos especializados, como la
Unión Europea Occidental o la OTAN. Aunque había sido bastante limita-
da, la tradición de cooperación de los países excomunistas a través del
CAME facilitó una concertación regional tutelada por la CEE/UE. En fe-
brero de 1991, Polonia, Chequia, Eslovaquia y Hungría constituyeron el
Grupo de Visegrado, o V4, en la ciudad húngara del mismo nombre, a fin de
concertar sus políticas hacia el ingreso en el Consejo de Europa, la Unión
Europea, y la OTAN. Entre 1991 y 2000, los países de Visegrado y luego el

221
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

resto de los PECO fueron firmando acuerdos europeos individuales de aso-


ciación con la UE, al tiempo que solicitaban su pleno ingreso en la Unión.
Un elemento fundamental de integración, no vinculado a la UE, fue la
Alianza Atlántica. Los recelos rusos respecto a una expansión de la Alianza
hacia el Este no bastaron para frenar el entusiasmo atlantista de Polonia,
Chequia y Hungría, que en 1994 pasaron a ser asociados de la OTAN a tra-
vés del Consejo de Asociación Euro-atlántico y la Alianza para la Paz, pri-
mera fase del proceso de adhesión plena que concluyó en marzo de 1999.
Y en marzo de 2004 se incorporaron a la Alianza Eslovaquia, Eslovenia,
Estonia, Letonia, Lituania, Rumania y Bulgaria, estados todos incluidos en
la gran ampliación de la UE de 2004-2007.
Al tiempo que animaba las radicales transformaciones en el interior de
los PECO, la Comunidad Europea puso en marcha para ellos tres progra-
mas distintos de ayuda, vinculados mediante las llamadas «asociaciones de
preadhesión», diseñadas específicamente para cada país candidato y que
en 2001 consumían más de 3.200 millones de euros anuales, el 3,4% del
presupuesto comunitario.
— Ya en diciembre de 1989 se creó el Programa de cooperación PHARE
(Polonia-Hungría: Ayuda a la Reestructuración Económica), desti-
nado a asesorar la política masiva de privatizaciones, pero también
a financiar proyectos educativos y de investigación y desarrollo. En
junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague abrió el PHARE
a otros países de la región, hasta un total de once nuevas incorpora-
ciones, con la vista puesta tanto en la adaptación de los sistemas
económicos y en la reforma de las administraciones como en la pre-
paración de las candidaturas al ingreso en la UE. Finalmente, con la
Agenda 2000 de la Comisión Europea (1997), el PHARE se trasformó
en un fondo de tipo estructural, recibió una inyección masiva de
dinero y nuevas tareas, entre ellas la vigilancia de las reformas inter-
nas de los estados candidatos y la cooperación a la reconstrucción
de los países de la antigua Yugoslavia.
— El Instrumento Estructural de Preadhesión para las infraestructuras y
el medioambiente (ISPA) era un programa de algo más de mil millo-
nes de euros, destinado a inversiones en los ámbitos de los sistemas
de transporte y la protección medioambiental.

222
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

— Y el Programa de Ajuste Estructural para la Agricultura y el Desarrollo


Rural (SAPARD), con unos 500 millones anuales para proyectos se-
leccionados por los países candidatos.
2) La segunda fase en la aproximación de los PECO a la UE fue la de
las negociaciones de adhesión. Al tiempo que suscribía los «acuerdos euro-
peos» con el Grupo de Visegrado y lanzaba los tres grandes programas de
ayuda a los PECO, la Unión se preparaba para recibirlos en su seno. El 22
de junio de 1993, el Consejo Europeo de Copenhague acordó admitir como
candidatos a los países que lo solicitaran. No se les exigiría, para ingresar,
el cumplimiento de los estrictos criterios de Maastricht sobre la unión eco-
nómica y monetaria, sino otros más generales, que se conocieron como los
criterios de adhesión, o criterios de Copenhague:
— Ser una democracia pluralista y estable, respetuosa del Estado de de-
recho, de los derechos humanos y de la protección de las minorías.
— Poseer una economía social de mercado, con predominio del sec-
tor privado y capaz de competir eficazmente en los mercados
comunitarios.
— Y aceptar las reglas y objetivos comunes de los países de la Unión Eu-
ropea, adaptando el sistema legal propio a las normas comunitarias.
Estas políticas fueron regularizadas por el Consejo Europeo de Essen,
en diciembre de 1994, que estableció la llamada «estrategia de preadhe-
sión». A partir de aquí, la cronología del proceso se extendió a lo largo de
más de una década, aunque luego permanecería abierto para la «tercera
generación» de candidatos. En 1994, Polonia y Hungría abrieron el camino
comunicando oficialmente su voluntad de ingresar en la UE y al año si-
guiente ambas solicitaron la apertura de negociaciones para adhesión, lo
que en 1996 también hicieron Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Eslove-
nia, Rumania, Chequia y Eslovaquia. Tal cantidad de solicitudes planteaba
un reto fundamental: si se aplicaban a los nuevos socios, con economías
muy por debajo de la media comunitaria, los criterios habituales de ayuda
y cohesión, los fondos presupuestarios de la UE serían insuficientes para
mantener el sistema en un plazo brevísimo.
La Comisión Europea preparó, en julio de 1997, la Agenda 2000, que
establecía los criterios presupuestarios para la ampliación durante el pe-

223
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

ríodo 2000-2006 y que fue aceptada, con ligeras correcciones, por el Parla-
mento y el Consejo de Ministros. La Agenda, que también modificaba as-
pectos financieros de la PAC y de los fondos estructurales y de cohesión,
establecía la obligación de que los nuevos miembros asumieran plenamen-
te la vinculación a las instituciones y normativa de la Comunidad Europea,
a cambio de lo cual esta planificaría, mediante una «estrategia de preadhe-
sión», las transformaciones estructurales de los países aspirantes y desti-
naría para ellas cuantiosos fondos de su presupuesto. Pero la Comisión no
preveía un aumento de las partidas de ingresos presupuestarios, sino que
mantenía el modelo establecido en 1988 por el llamado paquete Delors, que
suponía el 1,27% del PIB de los países miembros. Como los nuevos socios
tenían un PIB inferior a la media, y requerirían una masiva aplicación de
fondos estructurales y de cohesión, ello significaba que de no ampliarse el
presupuesto —a lo que se negaban los gobiernos y no contemplaba la Co-
misión— países beneficiarios como España pasarían a ser contribuyentes
netos de los fondos. No hubo, sin embargo, resistencias a la Agenda 2000,
dada la general aceptación del principio de solidaridad con el que los
miembros de la UE se conducían respecto a los PECO.

El 17 de abril de 1996, el Parlamento Europeo aprobó una resolución


afirmando la necesidad de

«que se inicien simultáneamente las consultas con todos los PECO que
hayan solicitado la adhesión a la Unión, a fin de no dividir a estos países en
una categoría A y una categoría B, aunque luego la duración de las nego-
ciaciones de adhesión propiamente dichas pueden variar en cada país».

Esto último era imprescindible, dada la diferencia de puntos de parti-


da, de ritmos de avance e incluso de voluntad europeísta entre los candi-
datos. Así lo tuvo que admitir el Consejo Europeo, que estableció dos
velocidades de ingreso, a las que incorporó a los postulantes según su
nivel durante la preadhesión. Los más avanzados integraron el Grupo de
Luxemburgo (Chequia, Eslovenia, Hungría y Polonia, más Chipre), esta-
blecido por el Consejo Europeo en su cita luxemburguesa de diciembre
de 1997. Y hasta diciembre de 1999 no dio luz verde a los más atrasados,
el Grupo de Helsinki (Letonia, Lituania, Bulgaria, Rumanía y Eslovaquia,
más Malta, que había detenido su proceso durante un par de años). Sin
embargo, durante las negociaciones se comprobó que sólo Bulgaria y Ru-

224
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

manía mantenían un considerable retraso en las adaptaciones estructu-


rales, por lo que quedaron relegadas mientras los otros cuatro miembros
del Grupo de Helsinki avanzaban a la primera fila.
Con la totalidad de los aspirantes negociando individualmente, el Conse-
jo Europeo celebrado en Copenhague en diciembre de 2002, dio luz verde al
ingreso en la UE de Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Hungría, Chequia,
Eslovaquia y Eslovenia, junto con Malta y Chipre. Meses después, el Tratado
de Niza permitió adaptar las estructuras de la CE a la futura Europa de los
27. A partir de ese momento, los pasos fueron muy rápidos. En enero de
2003, los diez estados integrantes del primer paquete de adhesiones se incor-
poraron al Espacio Económico Europeo —que confirmó así su condición de
antesala del ingreso en la UE— y el 16 de abril firmaron el Acta de adhesión
a la Unión en Atenas. Los referendos populares convocados por los gobier-
nos mostraron un gran entusiasmo europeísta, fomentado sin duda por las
enormes expectativas de progreso material: en Eslovaquia, los votos a favor
fueron el 92,5%, el 90% en Lituania, el 89,2 en Eslovenia, el 83,8 en Hungría,
etc. Despejado así el camino, el 1 de mayo de 2004 se hizo efectivo el ingreso
de los diez nuevos miembros en la Unión Europea.
Por su parte, Rumanía y Bulgaria formaban un segundo paquete de
adhesiones. Habían quedado relegadas por su mayor atraso económico y,
sobre todo, por sus dificultades para cumplir los criterios de Copenhague,
en especial por el altísimo nivel de corrupción de la vida pública, heredado
de las dictaduras comunistas, pero incrementado durante las transiciones
al capitalismo. No obstante, prevaleció el empeño en acoger a las nuevas
democracias y Bucarest y Sofia obtuvieron el visto bueno del Consejo Eu-
ropeo a su ingreso en junio de 2004, aunque bajo severas condiciones de
control comunitario sobre las reformas políticas, económicas y judiciales,
que incluían su exclusión del espacio Schengen. Ambos países firmaron
sus actas en Luxemburgo, el 25 de abril de 2005, para integrarse plenamen-
te en la UE el 1 de enero de 2007.
Las ampliaciones de 2004 y 2007 obligaron a realizar serios reajustes en
las estructuras comunitarias, tal y como había previsto el Tratado de Niza.
Como sucedía con cada ampliación, hubo que dar acceso a los nuevos
miembros al Parlamento, la Comisión y el Consejo de Ministros, así como
acomodar a funcionarios de sus nacionalidades en la compleja estructura

225
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

burocrática comunitaria. Si la Comisión Prodi (1999-2004) tenía 21 comi-


sarios, la primera Comisión Barroso (2004-2010) contaba con 27, uno por
país miembro. En cuanto al Parlamento, pasó de 626 diputados en 1999 a
732 en 2007.
Aunque la adaptación de las legislaciones nacionales y de los sistemas
económicos de los PECO se había realizado a buen ritmo durante década
y media, la virtual duplicación del número de socios en tan sólo tres años
desató no pocos temores entre las sociedades de la Europa occidental. Ello
se hizo especialmente patente en la cuestión de la libre circulación de per-
sonas, uno de los aspectos fundamentales de la Europa de los Ciudadanos.
En 2004 fueron varios los estados comunitarios que establecieron cortapi-
sas, con la vista puesta en un mínimo control de flujos migratorios de los
PECO, por cuestiones de seguridad y de estabilidad del mercado laboral en
el interior de sus fronteras. Austria y Alemania, por ejemplo, implantaron
cuotas según sus necesidades de mano de obra. Bélgica, España o Grecia
decretaron una moratoria de dos años y otros, como Holanda y Portugal,
fijaron cantidades anuales de inmigración laboral. Y en 2007, la entrada de
Bulgaria y de Rumanía, países con estándares socioeconómicos más bajos
que los de sus vecinos, disparó aún más los reflejos de autodefensa frente
a una posible inmigración masiva: hasta 15 estados pusieron serias restric-
ciones a la libre residencia de los ciudadanos de ambos países, restriccio-
nes que se extenderían hasta el año 2014.

3. EL TRATADO DE NIZA

Cuando, en 1997, los miembros de la UE suscribieron el Tratado de


Ámsterdam para completar el Tratado de la Unión Europea, eran conscien-
tes de que estaban realizando una mera reforma de las estructuras ya exis-
tentes, pero que la entrada en masa de los PECO obligaría, más pronto que
tarde, a una nueva adaptación del modelo comunitario. Estaba por deter-
minar, por ejemplo, qué porcentaje del presupuesto comunitario se destina-
ría a los fondos de preadhesión y cómo el cambio de destino de los fondos
de cohesión y desarrollo hacia los nuevos miembros afectaría a otros que,
hasta entonces, eran beneficiarios netos. Igualmente, habría que definir el
porcentaje de presencia de los recién llegados en el Parlamento, el Consejo
de Ministros, la Comisión y las restantes instituciones comunitarias.

226
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

El Consejo Europeo de Colonia, reunido en junio de 1999, constató que


lo establecido en Ámsterdam no solucionaba los nuevos problemas y deci-
dió afrontar el reto mediante la convocatoria de una CIG, que a lo largo del
año siguiente estudiase una segunda modificación del TUE. Una vez más,
se enfrentaron las posturas de quienes querían promover una reforma a
fondo, que permitiese a la UE avanzar por la vía del federalismo político, y
quienes buscaban sólo mejorar algunos aspectos funcionales de Maastri-
cht y Ámsterdam. Y, una vez más, se impusieron estos últimos, con el argu-
mento de que la reconversión monetaria al euro, entonces en marcha, y la
próxima adhesión de una decena de países aconsejaban retrasar las refor-
mas de gran calado.
La Conferencia Intergubernamental trabajó a lo largo del año 2000 so-
bre los restos de Ámsterdam, las cuestiones que habían quedado mal resuel-
tas con el Tratado. Tales eran la modificación del número de miembros de
la Comisión y su proporcionalidad nacional; la introducción de la «doble
mayoría» en la aplicación de la mayoría cualificada en el Consejo de Minis-
tros, a fin de que se considerase el número de estados y la población de los
mismos; o la formación de agrupaciones de intereses por países en el seno
de la UE mediante la llamada «cooperación reforzada». Con las conclusio-
nes de la CIG, la Comisión Europea elaboró una propuesta de nuevo Trata-
do para someter al Consejo Europeo, que tenía previsto reunirse a finales
de año en Niza.
Como los debates de la CIG habían puesto de manifiesto, el punto crucial
del Tratado, de enorme importancia política, sería la cuestión del voto pon-
derado en el Consejo de Ministros, el auténtico poder legislativo de la Unión.
El consenso tan trabajosamente logrado entre los Doce, y luego los Quince,
podía venirse abajo en cuanto entrase en juego, en 2004, la Europa de los
Veinticinco. La mayoría de los nuevos socios eran países pequeños o poco
poblados, pero su número, de no establecerse una prima sustancial al peso
demográfico de cada estado, podía condicionar las votaciones del Consejo,
incluso por la simple capacidad de formar minorías de bloqueo frente a la
prevalencia de los estados «grandes». Y no sólo es que estos últimos, Alema-
nia, Francia, el Reino Unido e Italia, exigieran esa prima —aunque los fran-
ceses se oponían a que fuera estrictamente proporcional, ya que ello favore-
cería claramente a Alemania— sino que los dos mayores países «medianos»,
España y Polonia, esta última aún en fase de predahesión, reclamaban un

227
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

trato similar. La propuesta conciliatoria de la Comisión Europea consistía en


la doble votación: un voto simple por país en una primera ronda y un voto
ponderado, por estricta proporcionalidad en la población, en la segunda. Las
propuestas al Consejo sólo saldrían adelante si ganaban las dos votaciones.
La Cumbre comunitaria de Niza, inaugurada el 7 de diciembre de 2000,
puso de manifiesto lo mucho que se había avanzado en la aplicación de Ma-
astricht, y la voluntad firme de los Quince en ampliar las fronteras comuni-
tarias. Las modificaciones a los anteriores Tratados introducidas en Niza
afectaban, básicamente, al primer pilar comunitario en sus aspectos institu-
cionales, condicionados por las próximas adhesiones. Así, se decidió am-
pliar el Parlamento hasta los 736 escaños para acoger a los representantes de
los nuevos socios. Respecto a la Comisión Europea, y para evitar su creci-
miento desmedido, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España renun-
ciarían a uno de sus dos puestos de comisario europeo, con lo que, a partir
de 2007, habría 27 comisarías, una para cada país miembro. Y en cuanto al
Tribunal de Justicia, al de Primera Instancia y al de Cuentas, se les dotaba de
más medios con la creación de secciones especializadas, aunque el Consejo
Europeo rechazó incluir en el Tratado la propuesta de una Fiscalía Europea.
Como era de esperar, fue en la modificación de procedimientos de vota-
ción del Consejo de Ministros donde se produjeron las principales disen-
siones entre los gobiernos. La propuesta de la Comisión Europea, un me-
canismo sencillo, no contentaba ni a los grandes, ni a los medianos, ni a los
pequeños. Luego de tres días de debate, se llegó a una solución de compro-
miso, que tampoco satisfizo a nadie. Se aceptó, como proponía la Comi-
sión, la doble mayoría, de países y de población. Pero las diferencias demo-
gráficas eran de tal calibre que, si se aplicaban tal cual, los seis países más
poblados, con 348 millones de habitantes, frente a los 156 de los otros vein-
tiún miembros, anularían cualquier porcentaje de votos de Luxemburgo,
Malta o Chipre, que apenas superaban el medio millón de habitantes, o de
Estonia y Eslovenia, que no llegaban a los dos. La solución que se admitió
fue ponderar, mediante un mecanismo corrector que establecía el número
de habitantes necesarios para cada voto en el Consejo en relación inversa
a la población total del país.
Cuando, tras un período transitorio, el 1 de noviembre de 2004 se ajus-
tó el número de votos en el Consejo, los cuatro «grandes», con el 57,3% de
la población de la UE, sumaban 164 votos y el resto 205. La mayoría cuali-

228
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

ficada se situaba en 232 votos, el 72,2% del total. Y tras la entrada de ruma-
nos y búlgaros, la desproporción de votos aumentó a 164 frente a 229,
cuando los cuatro países más poblados representaban aún el 53,5% del
total. Aunque este sistema evitaba que se repitieran pactos de hegemonía,
como el eje franco-alemán de los años sesenta, setenta y ochenta, se vendía
mal a la opinión pública de los grandes estados, especialmente en la super-
poblada Alemania. En 2008, un voto alemán en el Consejo de Ministros
«costaba» casi tres millones de sus ciudadanos, y uno maltés, apenas cien
mil. Y los principales beneficiados eran los dos «medianos», polacos y es-
pañoles que, con la mitad de habitantes que Alemania, tendrían 27 votos
frente a los 29 del gigante germano. En cuanto al tema, aún más conflicti-
vo, de la minoría de bloqueo, que obstaculizaba la mayoría cualificada, se
estableció en 91 votos, o un grupo de estados que superase el 38,1 por cien-
to de la población de la Unión Europea. Con estos procedimientos, era fácil
prever que el Consejo funcionaría con una permanente búsqueda de alian-
zas entre los gobiernos representados, que podía llegar a ser tan paralizan-
te como lo fue la crisis de la silla vacía.

El voto por población en el Consejo de Ministros (2008)


País Población Votos Habit./Voto País Población Votos Habit./Voto
Alemania 82,3 29 2.84 Austria 8,3 10 0,83
Francia 63,3 29 2,18 Bulgaria 7,7 10 0,77
RU 60,7 29 2,09 Dinamarca 5,4 7 0,77
Italia 58,9 29 2,03 Eslovaquia 5,4 7 0,77
España 44,5 27 1,65 Finlandia 5,3 7 0,76
Polonia 38,1 27 1,41 Irlanda 4,3 7 0,61
Rumanía 21,6 14 1,54 Lituania 3,4 7 0,49
Holanda 16,3 13 1,28 Letonia 2,3 4 0,58
Grecia 11,2 12 0,93 Eslovenia 2,0 4 0,50
Portugal 10,6 12 0,88 Estonia 1,3 4 0,33
Bélgica 10,6 12 0,88 Chipre 0,8 4 0,20
Chequia 10,3 12 0,86 Luxemburgo 0,5 4 0,13
Hungría 10,1 12 0,84 Malta 0,4 3 0,13
Suecia 9,1 10 0,91 TOTAL 494,7 345 1,43
(Los datos de población y habitantes/voto son en millones)

229
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

En otro orden de cosas, el Tratado de Niza recogió la preocupación de


los gobiernos comunitarios por el auge de la ultraderecha en varios países
de la Unión, y también entre los PECO, donde la transición a la democracia
había desatado, en casi todas partes, fuertes corrientes de nacionalismo,
racismo y revisionismo histórico que amenazaban con multiplicar las ten-
siones en una región que acababa de vivir el sangriento conflicto yugosla-
vo. Los sucesivos tratados europeos no preveían respuestas a la llegada al
poder, por la vía democrática, de una agrupación de tintes xenófobos o
neonazis. No obstante, el asunto estaba sobre la mesa y se buscó solventar
mediante el Tratado de Niza, cuyo primer artículo preveía:
«A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Par-
lamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro
quintos de sus miembros y previo dictamen conforme del Parlamento Eu-
ropeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave
por parte de un Estado miembro de principios contemplados en el aparta-
do 1 del artículo 6 (del TUE) y dirigirle recomendaciones adecuadas».

Caso de que persistiera la presencia ultraderechista en el Ejecutivo na-


cional,
«el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan de-
terminados derechos derivados de la aplicación del presente Tratado al Es-
tado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del represen-
tante del gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo».

En febrero de 2004, un grupo al que se atribuían tales características,


el Partido de la Libertad (FPÖ), de Jörg Haider, entró en el Gobierno aus-
triaco, tras triunfar en los comicios parlamentarios. Los restantes gobier-
nos de la UE se movilizaron para detener su progresión y el Consejo de
Ministros acordó un régimen de sanciones contra Austria, destinadas a
congelar su actividad en el seno de la Unión y a aislarla diplomáticamente.
Pero, sin una fundamentación legal clara y con los socios comunitarios
divididos al respecto, las sanciones fueron un fracaso y se levantaron a
finales de año.
El Tratado de Niza fue firmado por los representantes gubernamentales
el 26 de febrero de 2001. Siguiendo una tradición ya arraigada, la ratifica-
ción estuvo en peligro. Catorce parlamentos nacionales ratificaron sin
grandes problemas. Pero Irlanda convocó un referéndum popular. La

230
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

Constitución irlandesa chocaba, una vez más, con el articulado de un tra-


tado comunitario, ahora en cuestiones como la cooperación reforzada y la
política de defensa común. Los ciudadanos irlandeses así lo entendieron y
el 8 de junio, con una participación de sólo el 30% del censo, el 53,9% de
los votantes dijeron «no» a Niza. El Gobierno tuvo que emplearse a fondo
para convencer a la población, y el Parlamento de Dublín aprobó una en-
mienda a la Constitución autorizando expresamente la firma del Tratado.
Finalmente, en un segundo referéndum celebrado el 20 de octubre de 2002,
el 63% de los sufragios fueron favorables a la enmienda constitucional,
tras lo que desapareció el obstáculo legal. Cumplidas todas las ratificacio-
nes, el Tratado de Niza entró en vigor el 1 de febrero de 2003, a tiempo para
preparar la entrada de diez nuevos países en la UE.

Niza resultó uno de los avances más insatisfactorios en la historia de la


integración europea y mereció críticas generalizadas. Para los federalistas,
y en especial para sus representantes en el Parlamento, era excesivamente
tecnocrático y suponía una nueva ocasión desaprovechada de avanzar ha-
cia la supranacionalidad que requería una auténtica Unión Europea. La
Comisión vio desechadas la mayoría de sus propuestas de refuerzo institu-
cional, que los gobiernos contemplaban como una cesión de poder a los
eurócratas. Entre los ejecutivos nacionales, la pugna por las votaciones en
el Consejo de Ministros había abierto grandes brechas en la confianza mu-
tua y algunos, sobre todo el francés, vieron fracasar el intento de mantener
una PAC que protegiese a su agricultura frente a la libre irrupción de la
producción más barata de los PECO, que contaban con el apoyo alemán.
Si algo resultaba satisfactorio de Niza era que se había ajustado el procedi-
miento de ingreso en las instituciones de los nuevos socios y su papel en las
políticas de la UE, culminando la planificación del Tratado de Ámsterdam.
Pero todos admitían que, tras esta enésima reforma institucional, seguía
pendiente el reto político de abandonar la estructura confederal y funcio-
nalista, más difícil de manejar conforme se iba ampliando el antaño selec-
to club comunitario, para crear una auténtica Unión Europea que asumie-
ra, con criterios políticos, altas cuotas de subsidiariedad y autogobierno
ante los estados. Entre los acuerdos que se adoptaron en la Cumbre de la
ciudad francesa figuraba la convocatoria de un foro de reflexión, la Con-
vención Europea, que debía impulsar un desarrollo más firme en la vía
hacia la federación mediante un nuevo Tratado.

231
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

4. LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El Consejo Europeo de Niza no sólo aprobó el Tratado homónimo, sino


un documento de gran importancia para el avance de la Europa de los Ciu-
dadanos: la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
La Unión contaba ya con una Carta Social que afectaba al ámbito de los
derechos de los trabajadores. Pero el Consejo Europeo de Colonia, en 1999,
estimó que era necesaria una declaración global de derechos ciudadanos,
que comprometiera a todos los países miembros y, sobre todo, a los nuevos
adherentes, que provenían de culturas jurídicas y políticas muy distintas.
Encargó su redacción a una Convención Europea formada por un comisa-
rio europeo y un representante de cada país miembro. Trabajaron sobre un
corpus muy variado, desde las Declaraciones de Derechos Humanos de la
ONU y del Consejo de Europa, o la Carta Social de este último, hasta diver-
sos convenios internacionales sobre materias concretas, como los desarro-
llados por la Organización Internacional del Trabajo. Concluido el trabajo
de la Convención, el Consejo Europeo proclamó la Carta de los Derechos al
inaugurarse la Cumbre de Niza, el 7 de diciembre de 2000. No obstante, su
entrada en vigor fue pospuesta, ya que el Reino Unido y Polonia se resis-
tían a que el Tribunal de Justicia de la UE fuera la única fuente de jurispru-
dencia sobre algunos de sus principios, sobre todo los relacionados con los
derechos laborales. A fin de superar el veto, hubo que modificarla median-
te una cláusula opt-out, para reservar a los tribunales de ambos países la
interpretación del articulado en su ámbito territorial, aunque los polacos
renunciaron más tarde a la exención. La nueva versión de la Carta se pre-
sentó el 7 de diciembre de 2007, y, cinco días después, el Tratado de Lisboa
la convirtió en texto jurídico vinculante.
La Carta establece seis grandes capítulos de derechos, que obligan a las
instituciones de la UE y a los estados miembros, aunque sólo en el ámbito
de la aplicación de la legislación comunitaria. Conforme a los títulos de los
capítulos, el documento ampara los siguientes derechos de los ciudadanos
y residentes de la Unión:
— Dignidad (dignidad humana, derecho a la vida y a la integridad de la
persona, prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhuma-
nos o degradantes, prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado).

232
DE LOS QUINCE A LOS VEINTISIETE

— Libertad (derechos a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida


privada y familiar, protección de los datos de carácter personal, de-
recho a contraer matrimonio y a fundar una familia, libertades de
pensamiento, de conciencia y de religión, de expresión e informa-
ción, de reunión y asociación, de las artes y de las ciencias, derecho
a la educación, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de
empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo, protección en
caso de devolución, expulsión y extradición).
— Igualdad (igualdad ante la ley, diversidad cultural, religiosa y lingüís-
tica, igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos
de las personas mayores, integración de las personas discapacitadas).
— Solidaridad (derecho a la información y a la consulta de los trabaja-
dores en la empresa, derecho de negociación y de acción colectiva, de
acceso a los servicios de colocación, protección en caso de despido
injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibición
del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, vida fa-
miliar y vida profesional, seguridad social y ayuda social, protección
de la salud, acceso a los servicios de interés económico general, pro-
tección del medio ambiente, protección de los consumidores).
— Ciudadanía (derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Par-
lamento Europeo y en las elecciones municipales, derecho a una
buena administración, derecho de acceso a los documentos, Defen-
sor del Pueblo Europeo, derecho de petición, libertad de circulación
y de residencia, protección diplomática y consular).
— Justicia (derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial,
presunción de inocencia y derechos de la defensa, principios de lega-
lidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas, derecho a no ser
acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito).
En una década como fue la primera del siglo XXI, en la que la UE se en-
frentó a crecientes dificultades de funcionamiento y de voluntad política
de avance, la Carta de los Derechos Fundamentales marcó un hito suma-
mente positivo en su desarrollo, al consolidar los fundamentos de demo-
cracia, igualdad y solidaridad como inherentes al conjunto de las socieda-
des europeas y exigibles a cualquier institución o persona presentes en el
territorio de la Unión.

233
TEMA 10
DE ROMA A LISBOA

1. LA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

El Tratado de Niza había ampliado todo lo posible los efectos del Trata-
do de Maastricht. Pero, como quedó demostrado por la insatisfacción que
generó en muchos ámbitos, no logró acercar a la naciente Unión Europea
a los niveles de supranacionalidad que requería un proyecto de integración
que, para cubrir sus objetivos, tendría que ser básicamente federalista. Por
otra parte el Tratado de 1992 había empezado a funcionar en una estructu-
ra de quince miembros. Y, como la cuestión de la mayoría cualificada en el
Consejo había puesto crudamente de relieve, en la Europa de los Veintisie-
te las condiciones de juego serían muy distintas. A la altura del año 2001,
el corpus legislativo de la UE se encontraba repartido en ocho tratados,
elaborados entre 1951 y 2000, y en más de medio centenar de protocolos
independientes, lo que complicaba extraordinariamente cualquier avance
en la integración continental. Ya la Conferencia Intergubernamental que
preparó el Tratado de Niza había elaborado una Declaración en la que se
expresaba «la necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legi-
timidad democrática y las transparencia de la Unión y de sus instituciones,
con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros».
Los miembros de la CIG proponían la apertura de un proceso de reflexión
y de negociación post-Niza, que llevara a una refundición de los diferentes
tratados en uno sólo, que formase un verdadero código constituyente de la
UE. Era el punto de arranque de lo que conocemos, desde 2004, con la
ambigua denominación de Tratado estableciendo una Constitución para
Europa o, simplemente, Tratado Constitucional Europeo (TCE).

1.1. El proceso de elaboración

La propuesta de reforma y refundición de los tratados fue acogida por el


Consejo Europeo en su reunión en la localidad belga de Laeken, el 14 y el 15

235
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

de diciembre de 2001. En una Declaración sobre el futuro de la Unión Euro-


pea, o Declaración de Laeken, anunció la convocatoria de una Convención
Europea, la Convención sobre el futuro de Europa, un foro de debate destina-
do a «examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de
la Unión e investigar las distintas respuestas posibles», sobre temas como la
política exterior y de seguridad, las competencias exclusivas de la Unión y
las de los países miembros, el papel de los parlamentos nacionales en la
construcción europea, o la conveniencia de fundir todos los tratados comu-
nitarios en un único texto constitucional. Las conclusiones de la Convención
serían el documento de trabajo de una nueva CIG que prepararía el Tratado
Constitucional. La Convención, presidida por Valey Gircard d’Estaing e inte-
grada por representantes de los quince gobiernos, de los parlamentos nacio-
nales, del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea, asesorados por un
amplio «foro de organizaciones sociales», inició sus sesiones el 28 de febrero
de 2002 y las culminó en Salónica el 18 de julio del año siguiente, momento
en que Giscard entregó al Consejo Europeo sus conclusiones.
La CIG inició los trabajos en octubre de 2003. Fueron unas sesiones
complicadas, en las que a los motivos de disenso entre los quince gobier-
nos que habían condicionado los tratados de la década anterior, se suma-
ron las aportaciones de los diez nuevos miembros que se integraron en la
UE en pleno período de debates. La primera propuesta de la CIG no obtuvo
el apoyo de un dividido Consejo Europeo en diciembre de 2003. Pero, una
vez más, los gobiernos advirtieron el desastre que supondría la ruptura de
las negociaciones sobre el Tratado y se concertaron para aprobar un texto
que, sin satisfacer a ninguno, pudiera ser asumido por todos.
Uno de los puntos más controvertidos del TCE fue la mención de heren-
cia cultural europea en el Preámbulo. El primer proyecto de la CIG hacía
referencia a los valores laicos de la Ilustración como base del patrimonio
cultural común y fundamentación de la democracia en Europa. Pero los
ministros democristianos y conservadores —con polacos y alemanes a la
cabeza— protestaron por lo que consideraban una visión «atea» y exigie-
ron que ese patrocinio cultural de lo europeo se le atribuyese al Cristianis-
mo. El veto del Gobierno francés, defensor del laicismo, evitó una mención
confesional que enervaba a las restantes confesiones religiosas presentes
en el territorio de la UE. En su redacción final, el Preámbulo se refería en
abstracto a «la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa».

236
DE ROMA A LISBOA

Por otra parte, la cuestión de la naturaleza del Tratado desató una in-
tensa polémica jurídica, tras la que existía un importante trasfondo políti-
co. La Unión Europea era más que una organización internacional, pero
menos que un Estado federal. Sus instituciones básicas parecían represen-
tar un marco federal, o al menos confederal, con poderes legislativo, ejecu-
tivo y judicial de carácter comunitario. Pero el TUE había resultado bas-
tante ambiguo, o insuficiente, respecto a los rasgos definitorios de la Unión.
Esta era presentada como un espacio geográfico en el que un conjunto de
estados sometidos a convenios vinculantes delegaban parte de sus políticas
de gobernanza, y de su soberanía, en instituciones supranacionales que
actuaban, sin embargo, con un carácter básicamente subsidiario. Además,
esas instituciones y su ámbito de actuación se ceñían, en lo fundamental,
al pilar comunitario, es decir, a la Comunidad Europea (CE), que poseía
naturaleza jurídica propia y que, a diferencia de la naciente UE, estaba
condicionada por la vigencia de cuatro tratados sucesivos (1957, 1965,
1986 y 1992). La naturaleza de la relación UE-CE era, para muchos, un
problema que había que resolver con urgencia.
Si el Tratado de Roma, de 1957, había dado vida a una comunidad eco-
nómica con vínculos bastante laxos entre sus socios, y el TUE de 1992 ha-
bía establecido tres líneas de integración disímiles e independientes —los
famosos pilares— los europeístas defendían que el TCE de 2004 debía ser
una auténtica Constitución, que dotase a la Unión de la tantas veces pos-
tergada estructura federativa. Latía la cuestión de si la Unión Europea se-
ría en el futuro un Estado de derecho, con la forma que se le diera, o per-
manecería como un vínculo confederal de la «Europa de las patrias».
En su reunión de Bruselas, el 19 de junio de 2004, los jefes de Estado y
de Gobierno de Los Veinticinco —la ampliación se había producido un
mes antes— aprobaron la segunda propuesta de la CIG, el Tratado estable-
ciendo una Constitución para Europa. Era un título ambiguo, que no acla-
raba si aquello era ya una auténtica Constitución o si lo que hacía era
fundir los tratados existentes y posibilitar redactarla más tarde como una
Carta propia de un Estado federal. El TCE fue firmado por los veinticinco
jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea el 29 de octubre de
2004, en la capital italiana, por lo que a veces se le define como Tratado de
Roma II. Las previsiones eran que, tras la ratificación en los países miem-
bros, entrase en vigor el primer día de noviembre de 2006, a tiempo para la

237
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

segunda ampliación de la Unión. De hecho, firmaron el Acta en calidad de


observadores Rumanía, Bulgaria y Turquía, país este último que entonces
parecía un firme candidato al ingreso.

1.2. Contenido del Tratado

El TCE, un largo texto de 482 páginas en su versión española, constaba


de siete Títulos, con 448 artículos y 36 protocolos adicionales. Sus princi-
pales novedades y avances en el proceso de integración eran las siguientes:
— Refundía en un solo texto los diversos tratados comunitarios y ter-
minaba con la dualidad de Maastricht, al atribuir a la Unión Euro-
pea las competencias de la Comunidad Europea, que desaparecía
como ente jurídico.
— Creaba una estructura de representación y gestión de la UE que se
acercaba al concepto de organización de un Estado democrático.
Así, la presidencia del Consejo Europeo dejaba de ser asumida, en
forma rotatoria y por períodos de seis meses, por los jefes de Estado
y de Gobierno que integraban el Consejo. El puesto se «profesiona-
lizaba» y pasaba a ser electivo en la figura de un presidente sin cargo
político alguno en su país, elegido por mayoría cualificada del Con-
sejo por un período de dos años y medio, con la posibilidad de reno-
var una sola vez.
— Respecto a la Comisión Europea, el Tratado limitaba, con vistas a
las sucesivas ampliaciones, el número de comisarios europeos, has-
ta un máximo de dos tercios de la cifra de países miembros. Eso
significaba que la Comisión, que en 2004 tenía 30 comisarios —los
de los países recién llegados compartían comisaría con los vetera-
nos— contaría sólo con 19 tras producirse la segunda ampliación,
en 2007.
— En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común, el Tratado
no entraba a definir ámbitos de competencia comunitaria, ya que se
limitaba a señalar que los estados miembros evitarían en su actua-
ción internacional «toda acción contraria a los intereses de la
Unión». Sin embargo, el TCE sentaba las bases de una diplomacia

238
DE ROMA A LISBOA

comunitaria al colocar la PESC bajo la dirección del presidente del


Consejo Europeo y sustituir la figura del alto representante por la de
un ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, elegido por el Conse-
jo Europeo, que asumiría la dirección de un auténtico aparato diplo-
mático de la Unión y la coordinación de los asuntos de Defensa de
sus miembros.
— El Parlamento Europeo aumentaba su número de escaños y del
máximo de 736 previstos en Niza se pasaba a los 750, reequilibran-
do la composición nacional para compensar a los países medianos
y pequeños. El Tratado reforzaba la capacidad legislativa del Parla-
mento al convertir el procedimiento de codecisión con el Consejo
de Ministros en el sistema habitual de elaboración de la legislación
europea.
— El Consejo de Ministros, o Consejo de la Unión Europea, aumentaba
sus competencias con decisiones de política interior, relaciones in-
ternacionales o política monetaria, que hasta entonces pertenecían
en exclusiva al Consejo Europeo. Para estas cuestiones se reforzaría
la exigencia de mayoría cualificada en doble votación, que sería del
75% de los estados y del 65% de la población. El derecho de veto se
mantenía, aunque se reducía su ámbito a asuntos relacionados con
la fiscalidad y la política exterior y de defensa que afectaran a inte-
reses concretos de los países miembros.
— El Tratado incorporaba plenamente al ámbito jurídico de la Unión la
Carta de los Derechos Fundamentales aprobada en la Cumbre de
Niza, de 2000, con lo que dejaba de ser una mera Declaración y vin-
culaba a los estados, que se someterían en los pleitos sobre su aplica-
ción a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
— Finalmente, en la cuestión de la unión monetaria, el Tratado abor-
daba la presencia institucional del euro en el Fondo Monetario In-
ternacional y otros organismos financieros. Rechazaba la propuesta
de la Comisión para que asumiera tal competencia el presidente de
esta y encomendaba a la Presidencia del Consejo Europeo el estable-
cimiento de «las medidas oportunas para contar con una represen-
tación única» en los foros económicos internacionales, pero no en-
traba a definirlas.

239
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

1.3. El fracaso de la ratificación

Como sucediera con sus predecesores, el Tratado Constitucional se en-


frentaba a su auténtica prueba de fuego con la ratificación en los países
miembros. Los sectores euroescépticos se movilizaron como nunca, aler-
tando que el TCE representaba una pérdida de soberanía nacional irrever-
sible y mayor que en ningún tratado anterior. Quizás previendo las dificul-
tades, el Parlamento Europeo aprobó, el 12 de enero de 2005, una moción
recomendando a los ciudadanos de la UE que refrendasen el proyecto.
Una vez más, la ratificación se orientó hacia la votación parlamentaria en
algunos países y hacia la consulta popular en otros. En los parlamentos
nacionales era de esperar que no hubiese grandes problemas. Durante seis
meses, en efecto, el Tratado Constitucional tuvo un recorrido triunfal. El
Parlamento lituano fue el más temprano, el 11 de noviembre de 2004, con
el 95% de votos a favor. El húngaro, el 20 de diciembre, lo aprobó con el
96%. En 2005 votaron a favor los parlamentos de Eslovenia (1 de febrero,
95%), Italia (6 de abril, 94%), Austria y Eslovaquia (11 de mayo, 99% y
81%, respectivamente) y ese mismo día Bulgaria y Rumanía, futuros
miembros (100% en ambos casos), Alemania (12 de mayo, 95%) y Letonia
(2 de junio, 71%).
Paralelamente, otros países iniciaban sus consultas populares. Sabedo-
res de lo que se jugaban, varios de los gobiernos comprometidos estable-
cieron que los resultados del referéndum no serían vinculantes para ellos,
sino orientativos, por lo que el Parlamento nacional tendría la última pala-
bra. El primero país en organizar el referéndum fue España, el 20 de febre-
ro de 2005. La opinión pública se movilizó poco ante una consulta no vin-
culante: apenas un 42% votaron y dieron el triunfo al «sí» con un 76,7% de
los sufragios emitidos. Pero luego todo se torció. El 29 de mayo votaron los
ciudadanos franceses. Ganó el «no» con un 54,7 y el primer ministro, Jean-
Pierre Raffarin, dimitió. Y tres días después, Holanda votaba también, con
un mayor porcentaje de sufragios en contra: el 61,6 por ciento. Tanto si el
referéndum no era vinculante (Holanda) como si lo era (Francia) se trata-
ba de algo más que un tropiezo. El 6 de junio, el Gobierno británico anun-
ció que suspendía su referéndum. Y era un pobre consuelo que, el 10 de
julio, la ciudadanía de Luxemburgo ratificara el Tratado en las urnas con
un 57% de votos favorables.

240
DE ROMA A LISBOA

Como ya sucediera con el Tratado de Maastricht, los europeístas se em-


peñaron en completar la ratificación, con la esperanza de que Francia y
Holanda rectificaran su voto negativo. El 20 de junio votó el Parlamento
chipriota, pero sólo con un 55% de votos favorables. Para incrementar la
impresión de crisis institucional generalizada, aquel mismo mes, el Parla-
mento Europeo rechazó el Presupuesto comunitario elaborado por la Co-
misión por las fuertes disensiones surgidas en cuestiones siempre polémi-
cas, como las subvenciones de la PAC o el cheque británico.
Un año después, en mayo de 2006, Estonia y Finlandia pasaron el trá-
mite de ratificación parlamentaria sin dificultades y lo mismo hizo Malta
en julio. Pero luego debían celebrar referendos populares el Reino Unido,
Polonia, Chequia, Irlanda, Dinamarca y Portugal, países en los que era
muy posible que triunfase el «no» euroescéptico a un Tratado cuyo impac-
to favorable en la opinión pública se había ido difuminando. Por lo tanto,
en el verano de 2006 el proceso de ratificación quedó detenido. Formal-
mente, el Tratado Constitucional seguía abierto a su tramitación a través
de los cinco referendos pendientes y la consulta al Parlamento sueco, más
la posibilidad de que franceses y holandeses rectificaran su negativa. Pero
para entonces nadie parecía decidido a reactivar un proceso que podía
conducir a un nuevo desastre político para el europeísmo. Catorce años
después de su creación, la Unión Europea entraba en vía muerta.

2. LA UNIÓN EUROPEA OCCIDENTAL

La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), establecida por los


tratados de Maastricht y Ámsterdam, estaba destinada a dar a la UE una
auténtica estructura supranacional de diplomacia y defensa. Frente a la
falta de un serio compromiso de coordinación que había presidido la Co-
operación Política Europea (CPE) y el débil método Davignon de consultas
colectivas, la PESC implicaba, en principio, la aparición de unas reglas co-
munes y de unos mecanismo comunitarios de supervisión, que obligaban a
los estados a seguir unas líneas conjuntas de política exterior y a coordinar
sus aparatos militares. La creación, en 1999, de la figura del Alto Represen-
tante para Asuntos Exteriores y de Seguridad Común —popularmente cono-
cido como Mr. PESC— venía a reforzar la idea de que la UE se proponía
asumir competencias en materia diplomática y militar que hasta entonces

241
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

se reservaban los estados. Para el puesto, que se correspondía con el de se-


cretario general del Consejo Europeo, fue designado el socialista español
Javier Solana, quien como secretario general de la OTAN había dado prue-
bas de notable capacidad política en la coordinación supranacional.
Si en el terreno diplomático la CPE había permitido un mínimo nivel de
coordinación en la respuesta de los estados comunitarios a las grandes
crisis internacionales, la política común de defensa ni siquiera había logra-
do ese nivel. Tras el fracaso de la CED, los gobiernos de la CEE habían
confiado a la Alianza Atlántica la defensa conjunta, básicamente orientada
entonces a contener la «amenaza soviética». Desde octubre de 1954 existía
la Unión Europea Occidental (UEO), heredera de la Organización del Tra-
tado de Bruselas y que durante décadas actuó como un organismo subor-
dinado a la estrategia general de la OTAN. Al ponerse en marcha las prime-
ras iniciativas de creación de la Unión Europea, los dirigentes del Mercado
Común apreciaron la necesidad de impulsar una política de seguridad pro-
piamente europea. En octubre de 1984, en plena escalada de la «segunda
guerra fría», se reunió en Roma una Conferencia de Ministros de Defensa
que acordó revitalizar la UEO. La Declaración de Roma establecía «la nece-
sidad de reforzar la seguridad occidental», por lo que la activación de la
alianza europea «no sólo contribuiría a la seguridad de Europa Occidental,
sino también a una mejora de la defensa común de todos los países de la
Alianza Atlántica».
En octubre de 1987, el Consejo de Ministros de la UEO estableció la
Plataforma de Intereses de Seguridad Europeos, que afirmaba que la cons-
trucción de la Unión Europea sería incompleta si no incluía un «pilar» de
asuntos de seguridad y defensa. Con la entrada de España y Portugal en la
UEO, en 1990, esta abarcó prácticamente todo el territorio de la naciente
UE, con excepción de Dinamarca, y de Grecia, que se incorporó en 1995.
Conforme a la voluntad de impulsar la alianza militar en el seno del segun-
do pilar de Maastricht, el eje franco-alemán puso en marcha una ambicio-
sa iniciativa, el Euroejército. Se creó, en el marco del acuerdo de coopera-
ción bilateral, en la Cumbre de La Rochela, en mayo de 1992. Al año
siguiente se adhirieron Bélgica y España y, en 1996, Luxemburgo. La idea,
heredera de la CED, era constituir un Ejército europeo permanente, de
55.000 hombres, integrado en la UEO y nutrido con contingentes de los
ejércitos nacionales, que actuase como fuerza de choque para hacer frente

242
DE ROMA A LISBOA

a cualquier amenaza de seguridad que surgiera en suelo europeo. Pero la


iniciativa no llegó a traducirse en la práctica.
Por entonces, la UEO comenzaba a estar presente en determinadas si-
tuaciones internacionales en las que los estados de la CEE/UE querían ha-
cer valer su acción común. Tal fue la vigilancia naval en el Golfo Pérsico
durante la guerra irano-iraquí de 1988 y, sobre todo, el conflicto de los Bal-
canes, entre 1991 y 1999.
Las sucesivas etapas del conflicto que llevó a la disolución de la Federa-
ción Yugoslava —guerra de separación de Croacia, guerra civil bosnia, se-
cesión de la provincia serbia de Kosovo— constituyeron un bautizo y, a la
vez, una prueba de fuego para la Política Exterior y de Seguridad Común
de la UE. La naciente diplomacia comunitaria se aplicó en la búsqueda de
sucesivos alto-el-fuego y proyectos de pacificación. Tales fueron las gestio-
nes de mediación del Consejo Europeo a través de la troika comunitaria,
que lograron los Acuerdos de Brioni, en octubre de 1991; la labor de la Co-
misión de Arbitraje, o Comisión de los Cinco, que elaboró en noviembre de
1992 el llamado Informe Badinter —por su presidente, el francés Robert
Badinter— proponiendo soluciones a los diversos conflictos en curso; o la
iniciativa conjunta con los Estados Unidos que se plasmó en el Plan Owen-
Vance, en enero de 1993, que ofrecía una salida confederal a Bosnia-Her-
zegovina. Fueron todas gestiones bienintencionadas, pero fracasadas, que
desprestigiaron la incipiente diplomacia comunitaria y no sirvieron, ade-
más, para detener el copioso caudal de refugiados civiles que huían desde
las zonas en conflicto hacia el territorio de la Unión. Finalmente, las reso-
luciones de la ONU y la decisión norteamericana de implicar a la OTAN en
intervenciones armadas contra la República de Serbia y las comunidades
serbias en Bosnia-Herzegovina (1994 y 1999), pudieron ir zanjando los
conflictos, lo que implicó una prolongada ocupación militar de Bosnia y de
Kosovo bajo el paraguas legal de Naciones Unidas.
Aunque relativamente marginales, la UEO tuvo algunas actuaciones en
las guerras yugoslavas, las llamadas misiones Petersberg, por la localidad
alemana donde fueron establecidas por su Consejo de Ministros, en junio
de 1992, que apuntaban líneas de lo que más tarde sería la Política Euro-
pea de Seguridad y Defensa. Así, en 1992-93 participó en misiones aéreas y
navales en el Adriático y el Danubio para garantizar el embargo decretado
contra la Federación Yugoslava (operación Sharp Guard); en octubre de

243
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

1993 destinó un pequeño contingente en la ciudad bosnia de Mostar, en


misión policial; en 1999 sostuvo una misión de desminado en Croacia; y
ese mismo año cubrió la información por satélite para la intervención mi-
litar de la OTAN en la provincia serbia de Kosovo.
El estallido de la guerra en Yugoslavia aumentó las preocupaciones en
las cancillerías de la Unión sobre la estabilidad de los PECO, integrantes
hasta poco antes del Pacto de Varsovia. En los años centrales de la década
se multiplicaron las iniciativas, en las que llevaban la voz cantante París y
Berlín. En mayo de 1994 se reunió en la capital francesa una Conferencia
sobre la estabilidad de Europa, que puso de relieve la urgencia de atender
las expectativas de ingreso en la UE de los países ex-comunistas como for-
ma de eliminar los contenciosos entre ellos, casi siempre por cuestiones
fronterizas o de minorías étnicas, y para prevenir la recuperación de la
hegemonía sobre la zona de una Rusia que estaba reconstruyendo el espa-
cio geopolítico soviético a través de la Confederación de Estados Indepen-
dientes (CEI). Una iniciativa más concreta, a partir de 1992, fue el estable-
cimiento del llamado triángulo de Weimar, que relacionaba directamente al
eje franco-alemán con Polonia mediante contactos políticos privilegiados y
proyectos de cooperación militar.
Sin embargo, la perspectiva de implicación de los PECO en la PESC, con
anterioridad a su entrada en la Unión Europea, estaba estrechamente vin-
culada a su ingreso en la Alianza Atlántica. De hecho, fueron en paralelo.
En enero de 1994, en su Cumbre de Bruselas el Consejo Atlántico propuso
a los miembros del antiguo Pacto de Varsovia una «Coparticipación por la
Paz», que suponía la cooperación en determinados ámbitos militares y la
integración de contingentes de tropas de esos países en las «misiones de
paz» que la OTAN comenzaba a asumir dentro y fuera de Europa. La coope-
ración de Rusia, donde el presidente Boris Yeltsin alentaba una política
marcadamente pro-occidental, animó a los PECO a acercarse a la UEO en
busca de vías más rápidas de integración en la UE. Y en mayo de ese año,
nueve países ex-comunistas se integraron en el pacto militar europeo.

3. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA

En la segunda mitad de los años noventa, parecieron afirmarse las espe-


ranzas de que la UEO se convirtiera en un pacto militar realmente operati-

244
DE ROMA A LISBOA

vo. En noviembre de 1996 se crearon en su seno dos organismos orientados


a coordinar el rearme de sus miembros: la Organización del Armamento de
Europa Occidental, constituida por los miembros de la alianza, y el Organis-
mo de Cooperación en Materia de Armamento, que agrupaba a Alemania,
Francia, el Reino Unido e Italia. Y en 1999, Javier Solana, el alto represen-
tante de la PESC, se convirtió en secretario general de la UEO, uniéndola
aún más estrechamente a la faceta diplomática de la UE.
Pero para entonces, y especialmente tras la crisis de Kosovo, la visión
de una gran política exterior europea que requiriese autonomía en materia
de defensa respecto a los Estados Unidos había perdido fuerza en aras de
la convicción de que las políticas de seguridad exterior de la UE que impli-
caran el uso de la fuerza debían descansar en la OTAN, a la que Washing-
ton aportaría los grandes recursos económicos y militares que los gobier-
nos europeos no estaban en condiciones de emplear. Aun manteniendo la
capacidad de intervención armada en acciones puntuales, la UE se concen-
traría, por lo tanto, en el ejercicio del denominado «poder blando», es de-
cir, en las tareas de mediación diplomática y de mantenimiento del orden,
en las misiones humanitarias, destinadas a paliar los efectos de los conflic-
tos sobre la población y en la reconstrucción de las zonas devastadas.
El Tratado de Ámsterdam, de 1997, definió una serie de actividades de
la PESC que se englobaban dentro de la denominada Política Europea de
Seguridad y Defensa (PESD): misiones civiles humanitarias y de evacua-
ción, misiones de policiales de «mantenimiento de la paz» y misiones mili-
tares de «gestión de crisis», es decir, lo que desde 1992 se conocía como las
misiones Petersberg. Junto a ello, a la PESD se le atribuía un componente
diplomático mediante la actividad de «prevención de conflictos».
En la breve etapa de despliegue institucional de la UE transcurrida en-
tre los tratados de Ámsterdam y Niza, la PESD adquirió un creciente pro-
tagonismo en el seno de la PESC. Mientras la UEO volvía a la inoperancia,
el Consejo Europeo, y con él su secretario general, que era Alto Represen-
tante de la PESC, asumió todo el protagonismo a través de una estructura
político-militar basada en cuatro organismos permanentes, dependientes
del Consejo:
— El Comité Político y de Seguridad (COPS), creado en 1999 en sustitu-
ción del Comité Político del Consejo, está presidido por un delegado

245
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

del Alto Representante. Orienta las políticas exterior y de seguridad


y define sus líneas de aplicación, especialmente las operaciones hu-
manitarias, las de prevención de conflictos y las militares de gestión
de crisis, que quedan bajo su supervisión política.
— El Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), establecido en di-
ciembre de 2000, está formado por los jefes de los Estados Mayores
de los países miembros, con competencias consultivas, de planifica-
ción y de control de las misiones militares emprendidas en el marco
de la PESD. De él depende el Estado Mayor de la Unión Europea,
creado en enero de 2001, que ejecuta las decisiones del CMUE pla-
nificando las intervenciones militares en las operaciones de gestión
de crisis, y manteniendo una coordinación permanente con el Man-
do militar de la OTAN.
— El Comité para aspectos civiles de gestión de crisis (CIVCOM) creado
en 2000, se ocupa de los aspectos de cooperación civil (Justicia, re-
forma administrativa, Sanidad) de las misiones PESD.
La nueva estructura político-militar de la UE estaba lejos de amparar el
viejo proyecto del Euroejército, sustituido por el concepto de los pequeños
contingentes de las Fuerzas Armadas Europeas (EUFOR). Pero poseía la su-
ficiente flexibilidad como para mantener la presencia internacional de la
Unión en aquellos ámbitos de interés para sus miembros en que se produ-
jesen situaciones conflictivas, mediante acciones puntuales de bajo riesgo y
con la seguridad de que las situaciones realmente comprometidas las abor-
daría la OTAN, con la imprescindible aportación de la superpotencia ame-
ricana. El Tratado de Lisboa vino, en este sentido, a cerrar una larga etapa
de esfuerzos poco satisfactorios de creación de una Alianza militar europea,
inaugurada en 1948 con la Organización del Tratado de Bruselas y que con-
cluyó, simbólicamente, el 30 de junio de 2011, cuando expiró el Tratado de
la Unión Europea Occidental. Pocos meses antes, la UE había puesto en
marcha su Servicio Europeo de Acción Exterior, dependiente del Alto Re-
presentante, en la idea de que la diplomacia civil, el otro brazo de la PESC,
alcanzase un nivel de desarrollo suficiente para complementar, y anticipar
en la medida de lo posible, las iniciativas del COPS.
A partir del año 2003, la PESD multiplicó sus misiones internacionales:
operaciones de policía (EUPOL) en Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Macedo-

246
DE ROMA A LISBOA

nia o Palestina, misión EUJUST THEMIS de fortalecimiento del Estado de


derecho en Georgia, misión de observación en Aceh (Indonesia), etc. Por
los días en que entró en vigor el Tratado de Lisboa, a finales de 2009, la
PESD estaba presente, con pequeños contingentes policiales, militares y de
técnicos civiles, en seis zonas conflictivas:
— En Bosnia y Herzegovina, tras el final de la misión de policía, la
Unión mantenía la misión militar EUFOR-Althea, que sucedió al
SFOR, el operativo de la OTAN, en diciembre de 2004 y desplegó
2.200 efectivos, tropas procedentes de 24 estados miembros de la
UE.
— La Misión de asistencia fronteriza en Moldavia y Ucrania (EUBAM)
era consecuencia del acuerdo entre la Comisión Europea y los dos
gobiernos afectados por un contencioso territorial en el llamado
Transdniéster, en octubre de 2005. La Misión tenía como objetivo
regularizar los controles fronterizos entre los dos países.
— En Iraq se estableció, en julio de 2005, la misión EUJUST LEX, con el
objetivo de modernizar y adaptar a los procedimientos democráticos
la Administración judicial y policial del reconstruido Estado iraquí.
— La EUPOL Afganistán se creó como misión de policía de la UE en
Afganistán, en junio de 2007, con 167 agentes dedicados a formar a
las fuerzas policiales afganas.
— La UE-Reforma del Sector de Seguridad para Guinea-Bissau se esta-
bleció en junio de 2008, con la misión de asesorar a las fuerzas poli-
ciales y militares de ese país africano
— En la República Democrática del Congo, escenario de una prolonga-
da y sangrienta guerra civil entre 1996 y 2002, la UE activó dos mi-
siones: la UESEC RD Congo, de junio de 2005, destinada a asesorar
a las Fuerzas Armadas y la EUPOL RD Congo, de julio de 2007, para
la formación de la policía congolesa.

4. DE LOMÉ A COTONOU

Uno de los aspectos más solventes de la política exterior comunitaria era,


desde sus primeros tiempos, la relación comercial y de ayuda al desarrollo

247
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

con aquellos países surgidos de la disolución de los imperios coloniales euro-


peos. Muchos de estos nuevos estados habían firmado la convención euro-
africana de Yaundé (1964) y luego integraron el Grupo África Caribe Pacífico
(ACP), que en febrero de 1978 firmó con la CEE la Convención de Lomé. Los
países del Grupo, 46 en principio, recibieron un estatuto de asociación co-
mercial a la Comunidad, inversiones y ayuda tecnológica y educativa a cam-
bio del suministro regular y en óptimas condiciones económicas de las ma-
terias primas que demandaba el Mercado Común. Lomé fue un éxito, en la
medida en que cumplió las expectativas de ambas partes, y tuvo continuidad.
Lomé II cubrió el período 1980-85, Lomé III, el comprendido entre 1985 y
1990 y Lomé IV abarcó dos lustros, hasta el año 2000. En este largo período,
la Comunidad Europea implementó políticas concretas, como el Stabex, que
garantizaba precios mínimos para las exportaciones del Grupo ACP, el Sys-
min, que ofrecía ayudas a los países exportadores de minerales en momentos
de fuertes caídas de los precios, o la política de defensa de los Derechos Hu-
manos, incorporada en Lomé IV y mediante la que Bruselas presionaba con
medidas económicas a aquellos países ACP que no respetaran los derechos
establecidos por las cartas de la ONU y del Consejo de Europa.
En 1997, la Comisión Europea publicó un Libro Verde sobre la coopera-
ción internacional, que abrió paso a una nueva concepción de las relaciones
con el Grupo ACP. La Comisión constataba que las ventas de los países del
Grupo, básicamente materias primas, a las economías industrializadas de la
CEE habían disminuido desde el 6,7% sobre el total en 1976 hasta el 3% en
1996. Y el 60 por ciento de esas exportaciones se concentraban sólo en diez
productos. En tal sistema, el África subsahariana era la gran perjudicada. Su
PIB, constataba la Comisión, había crecido el 0,4% entre 1960 y 1990, mien-
tras que el conjunto de países en desarrollo lo había hecho un 2,3.
Al expirar el plazo de Lomé IV, el Grupo ACP y la UE lo sustituyeron por
el Acuerdo de Cotonou (Benín), de 23 de junio de 2000, que firmaron los 15
socios europeos y los 78 del Grupo. El Acuerdo de Cotonou —que sería
renovado, con ligeras modificaciones en 2005— ampliaba el ámbito de la
cooperación, financiada por el Fondo Europeo de Desarrollo, y lo modifi-
caba en torno a cuatro principios:
— Garantizaba el principio de igualdad entre los socios, permitiendo a
los países ACP mayor capacidad de decisión sobre las políticas de
cooperación destinadas a su desarrollo social y económico.

248
DE ROMA A LISBOA

— Abría las estrategias y los programas a la participación de agentes no


gubernamentales, como oenegés, sindicatos, o empresas del sector
privado.
— Se fortalecían el diálogo y la asunción de obligaciones mutuas, espe-
cialmente en la defensa de los derechos humanos, estableciendo me-
canismos de control y seguimiento y foros específicos. Las ayudas al
desarrollo se supeditaban al cumplimiento de estas obligaciones y a
los principios del desarrollo sostenible.
— Se diversificaba y regionalizaba la cooperación a partir de la división
del Grupo ACP en siete subsistemas geográficos. La UE dirigiría su
política de ayuda al desarrollo en función de las necesidades especí-
ficas de cada socio ACP, planificándola con él a largo plazo y pri-
mando a los países con menores estándares de desarrollo, casi todos
africanos.

5. EL PARLAMENTO EUROPEO 2004-2014

Tras la ampliación de mayo de 2004, la Unión Europea de los Veinticin-


co disponía de un enorme cuerpo electoral, integrado por 342 millones de
electores. El Parlamento Europeo, tras sucesivos intentos, no había logra-
do que se estableciese un Procedimiento Electoral Uniforme, en el que fue-
ran las instituciones comunitarias las que organizasen los comicios, a los
que concurrieran listas auténticamente europeas. Aunque se había avanza-
do mucho desde el establecimiento del sufragio universal, en 1979, en la
armonización del procedimiento electoral, los comicios seguían poseyen-
do una clave básicamente nacional, a cargo de los gobiernos y los sistemas
de partidos de los estados y las encuestas demostraban que la situación
interior del país era, más que las estrategias de integración continental, la
que decidía el voto entre opciones concretas.
A las elecciones de 2004 concurrían los electorados de diez nuevos
miembros de la Unión, que pocos años antes se habían volcado en el fervor
europeísta durante las consultas para la ratificación de la adhesión. La in-
cógnita era si estos electorados con poco más de una década de experiencia
en consultas democráticas y que votaban a sistemas de partidos jóvenes y,
con frecuencia, aún inestables, acudirían en masa a votar para dar un giro

249
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

espectacular a la composición de una Eurocámara que, de los Seis a Los


Quince, había estado controlada por opciones de centro-izquierda y cen-
tro-derecha. Los conflictos étnicos alentados por un nacionalismo ram-
pante, la carencia de tradiciones democráticas —excepto en el caso che-
co— y el peso de neofascismo y el comunismo en sociedades parcialmente
desencantadas tras la experiencia de capitalismo salvaje que trajeron las
reconversiones de los años noventa, constituían otras tantas incógnitas so-
bre la composición de una Asamblea como la de Estrasburgo, a la que la
prevista Constitución para Europa iba a dotar de considerable capacidad
legislativa.
Los comicios de 2004, celebrados entre el 10 y el 14 de junio, vinieron a
demostrar que el electorado de los PECO apenas difería de las tendencias
generales consolidadas en los miembros más veteranos. Y esas tendencias
se manifestaron en tres direcciones: nuevo decrecimiento de la participa-
ción, derrota de los partidos gubernamentales en la mayoría de los países
y aumento moderado del euroescepticismo. La asistencia a las urnas fue
del 45,6%, frente al 49,8 de las anteriores, de 1999. Entre los miembros
antiguos fluctuaba entre el 90,8% de Bélgica y el 90,0 de Luxemburgo y el
38,8% de Portugal o el 38,7 de Suecia —España estaba en situación inter-
media, con el 45,1%. Eran tendencias habituales, que los integracionistas
pensaban serían compensadas por la afluencia masiva del nuevo electora-
do. Pero los resultados fueron sorprendentes. En Chipre y Malta, países
periféricos y con poca población, se produjo la afluencia esperada: 82,3 y
71,2%, respectivamente. Pero entre los PECO reinó el desinterés. La parti-
cipación en Lituania fue del 48,3%; del 41,3 en Letonia, 38,5 en Hungría,
28,3 en Chequia y Eslovenia, 26,9 en Estonia, 20,9 en Polonia y 17,0% en
Eslovaquia.
El Parlamento surgido de los comicios, con 732 eurodiputados, recogía
en su composición siete grupos. El más votado, con sólo un tercio de los
escaños pero notable crecimiento respecto a 1999, era el Partido Popular
Europeo-Demócratas Europeos, amalgama de grupos democristianos y
conservadores, entre los que destaban la coalicion CDU-CSU alemana (49),
el Partido Conservador británico (29) y el Partido Popular español (24). El
Partido de los Socialistas Europeos mantenía sus posiciones de la anterior
legislatura gracias a los escaños del PS francés (31), del PSOE (24), del
SPD alemán (23) y del laborismo británico (19). Los liberales, con 88 dipu-

250
DE ROMA A LISBOA

tados, tenían sus principales apoyos en los liberal-demócratas británicos


(12) y la francesa UDF (11). El cuarto grupo (42 diputados) estaba consti-
tuido por los ecologistas Verdes, especialmente fuertes en Alemania, y la
Alianza Libre Europea, integrada por grupos independentistas de izquier-
da: escoceses, flamencos, corsos, catalanes, etc. La Izquierda Unida, con
partidos comunistas y socialistas de izquierda y 41 escaños, tenía su repre-
sentación principal en Alemania, Italia y Chequia. La derecha euroescépti-
ca, opuesta a la continuidad de la UE, duplicaba sus resultados de 1999 y
se hacía con 37 escaños, de los que más de la mitad correspondían a Polo-
nia y al Reino Unido. Y los radicales de derecha de la Unión por la Europa
de las Naciones, con 27 puestos, tenían su principal fuerza en la Alianza
Nacional italiana.
La Legislatura de 2004-2009, presidida por el socialista español Josep
Borrell y luego por el democristiano alemán Hans-Gert Pöttering, estuvo
marcada por el fracaso de la Constitución para Europa, que habia recibido
muchas críticas en la Eurocámara por su timidez en abordar la vía federa-
lista, y luego por el Tratado de Lisboa, que situó al Parlamento en paridad
legislativa con el Consejo de Ministros.
Las elecciones celebradas entre el 4 y el 7 de junio de 2009 incluían ya
a parlamentarios de Bulgaria y Rumanía, países cuyos primeros eurodipu-
tados había sido elegidos, respectivamente, en comicios parciales en mayo
y noviembre de 2007. Conforme a las estipulaciones del Tratado de Lisboa,
la Eurocámara redujo el número de sus diputados, que con la proporciona-
lidad demográfica aportada por las sucesivas ampliaciones habían llegado
a 785 en 2007. Ahora serían 736.
El fiasco del Tratado Constitucional, con los referendos perdidos en
Francia y Holanda, no era el mejor argumento para moviliar el voto y otor-
gaba, en cambio, un argumento de peso al euroescepticismo. La absten-
ción en los comicios batió un nuevo récord, el 56,5% aunque, a cambio, las
campañas electorales de los partidos y el interés de los electores se centra-
ron como nunca en las cuestiones de la integración europea, como corres-
pondía al creciento peso de la Unión Europea —y muy significadamente de
la Comisión— en el panorama de las políticas nacionales.
Los resultados de 2009, por otra parte, vinieron a demostrar que se ha-
bía consolidado un sistema de partidos «europeos» basado en coaliciones

251
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

estables por proximidad ideológica o programática. El PPE-DE mantenía


sus posiciones con el 36% de los escaños (265), quedando como primera
lista en 16 de los 27 países, y lo mismo hacía los liberales (84), mientras
que los socialistas continuaban su lento retroceso y sólo conservaban el
primer puesto en Dinamarca, Suecia y Grecia. Subian considerablemente,
dentro de unos valores relativos, los ecologistas y nacionalistas sin Estado
de LV-ALE (del 5,7 al 7,5%) y, de un modo espectacular (del 3,6 al 7,3%),
los nacionalistas conservadores —sobre todo británicos, polacos y che-
cos— integrados en el Grupo de Conservadores y Reformistas. Retroce-
dían, en cambio, aunque muy ligeramente, los euroescépticos de la Europa
de la Libertad y la Democracia, grupo formado, entre otros, por la Liga
Norte italiana, el Partido de los Verdaderos Finlandeses, el Partido de la
Independencia del Reino Unido o el lituano Ley y Orden.

El Parlamento de la Unión Europea (2004-2014)


2004-2009 2009-2014
Grupos
Escaños % Escaños %
Partido Popular Europeo 268 36,6 265 36,0
Socialdemócratas (1) 200 27,3 184 25,0
Alianza de Liberales y Demócratas 88 12,0 84 11,4
Los Verdes-Alianza Libre Europea 42 5,7 55 7,5
Izquierda Unida Europea 41 5,7 35 4,7
Euroescépticos (2) 37 5,0 32 4,3
Conservadores nacionalistas (3) 27 3,6 54 7,3
No inscritos e independientes 29 3,9 27 3,6
TOTAL 732 736
(1) En 2004, Partido de los Socialistas Europeos; en 2009, Alianza de Socialistas y Demócratas.
(2) En 2004, Grupo Independencia y Democracia; en 2009, Europa de la Libertad y la Democracia.
(3) En 2004, Unión por la Europa de las Naciones; en 2009, Conservadores y Reformistas Europeos.

La etapa de la vida del Parlamento Europeo enmarcada por las dos le-
gislaturas que transcurren entre 2004 y 2014 constituye, pues, una época
de consolidación interna de la institución, con la ampliación de sus esca-
ños y del cuerpo electoral europeo, la estabilización de una serie de grupos
parlamentarios con vocación de asumir roles de partidos europeos y la
asunción de mayores competencias en materia legislativa y de control ins-

252
DE ROMA A LISBOA

titucional en el seno de la UE, incluida la elección del presidente de la Co-


misión Europea. En cambio, el crecimiento continuo de la abstención elec-
toral y el apoyo de un sector significativo de los votantes a las formaciones
contrarias a la continuidad de los procesos de integración, denotan la esca-
sa sintonía de la ciudadanía de la Unión con una institución como la Cá-
mara de Estrasburgo, que es percibida por muchos como un órgano caro y
poco eficaz, poco más que un lujo democrático que no puede competir en
representatividad e influencia con los parlamentos nacionales.

6. EL TRATADO DE LISBOA

El abandono de los trámites de ratificación del Tratado Constitucional,


a comienzos del verano de 2006, había llevado al proceso de integración
europea a un punto muerto. Sin el TCE, seguían vigentes los ocho tratados
anteriores, como si no se hubiera producido el solemne acto de firma en
Roma. Pero para la Unión Europea era un revés muy duro, que fomentaba
la imagen de que los dirigentes políticos y los «eurócratas» caminaban en
una dirección distinta a la de los intereses de los pueblos del Continente.
Fuera de Europa, la impresión era muy negativa, y afectaba al prestigio
exterior de la Unión y de sus estados miembros. Era necesario salir del
impasse enseguida. En busca de una solución, dieciséis prestigiosos políti-
cos europeos —exjefes de Gobierno, parlamentarios, comisarios euro-
peos— crearon entonces el Comité de Acción para la Democracia Europea,
conocido como el Grupo de Sabios, o Grupo Amato, por el nombre de su
presidente, el italiano Giuliano Amato. El Comité, que tuvo su primera re-
unión en Roma, en septiembre de 2006, trabajó hasta junio del año si-
guiente en el texto de un Tratado Constitucional mucho más breve, y sobre
el que, por lo tanto, fuese más fácil el consenso.
Mientras, la alemana Angela Merkel, había asumido la presidencia ro-
tatoria del Consejo Europeo con el propósito de impulsar un nuevo proce-
so constituyente. En marzo de 2007, durante la celebración del cincuente-
nario de los Tratados de Roma, Merkel y los presidentes de la Comisión
Europea, José Manuel Durão Barroso, y del Parlamento, Hans-Gert Pötte-
ring, suscribieron la Declaración de Berlín, que venía a confirmar la volun-
tad de los Veintisiete de seguir adelante en la construcción de la Unión
Europea:

253
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

«Durante siglos Europa ha sido una idea, una esperanza de paz y enten-
dimiento. Esta esperanza se ha hecho realidad. La unificación europea nos
ha procurado paz y bienestar, ha cimentado nuestra comunidad y supera-
do nuestras contradicciones. Cada miembro ha contribuido a unificar Eu-
ropa y a fortalecer la democracia y el Estado de Derecho. Gracias al ansia
de libertad de las gentes de Europa Central y Oriental, hoy se ha superado
definitivamente la división artificial de Europa. Con la unificación europea
hemos demostrado haber aprendido la lección de las confrontaciones san-
grientas y de una historia llena de sufrimiento. Hoy vivimos juntos, de una
manera que nunca fue posible en el pasado

(…) Este modelo europeo aúna el éxito económico y la responsabilidad


social. El mercado común y el euro nos hacen fuertes. Con ellos podemos
amoldar a nuestros valores la creciente interdependencia mundial y la cada
vez más intensa competencia que reina en los mercados internacionales.
La riqueza de Europa se basa en el conocimiento y las capacidades de sus
gentes; ésta es la clave del crecimiento, el empleo y la cohesión social.

Vamos a luchar juntos contra el terrorismo, la delincuencia organizada


y la inmigración ilegal. Y lo haremos defendiendo las libertades y los dere-
chos ciudadanos incluso en el combate contra sus enemigos. Nunca más
debe dejarse una puerta abierta al racismo y a la xenofobia. Defendemos
que los conflictos del mundo se resuelvan de forma pacífica y que los seres
humanos no sean víctimas de la guerra, el terrorismo y la violencia.

(…) Con la unificación europea se ha hecho realidad un sueño de gene-


raciones anteriores. Nuestra historia nos reclama que preservemos esta
ventura para las generaciones venideras. Para ello debemos seguir adap-
tando la estructura política de Europa a la evolución de los tiempos.

Henos aquí, por tanto, 50 años después de la firma de los Tratados de


Roma, unidos en el empeño de dotar a la Unión Europea de fundamentos
comunes renovados de aquí a las elecciones al Parlamento Europeo de
2009. Porque sabemos que Europa es nuestro futuro común».

Dos años no era un plazo muy largo, sobre todo porque el proceso de
ratificación podía ser, una vez más, complicado. Quedaba claro que habría
que seguir trabajando en proyectos poco ambiciosos, a fin de evitar vetos
gubernamentales y rechazos populares. Sin pérdida de tiempo, el Consejo
Europeo, reunido en Bruselas el 21 de junio de 2007, acordó encargar a

254
DE ROMA A LISBOA

una CIG el borrador de un Tratado que, en la línea del que acababa de ela-
borar el Grupo de Sabios, permitiera salvar aquellos aspectos del fracasa-
do Tratado Constitucional que, como la concreción de la política exterior,
era necesario sacar adelante con urgencia. Pero, en ese mismo Consejo de
Bruselas, el premier Tony Blair fue muy claro a la hora de marcar su nega-
tiva a reducir la soberanía británica en ciertos temas, unas «líneas rojas»
que Londres no permitiría cruzar:
«Primero, no aceptaremos un Tratado que permita que la Carta de De-
rechos Fundamentales cambie la ley británica en ningún sentido. Segundo,
no daremos nuestro acuerdo a algo que reemplace el papel de la política
exterior británica y de nuestro ministro de Exteriores. Tercero, no asumi-
remos ceder en nuestra capacidad de controlar nuestro derecho común y
judicial y nuestro sistema policial. Y cuarto, no aceptaremos nada que pon-
ga bajo voto de mayoría cualificada algo que afecte seriamente a nuestro
sistema de impuestos y subsidios; debemos tener el derecho de decidir las
cosas en esos aspectos por unanimidad»

La Conferencia Intergubernamental actuaría, pues, bajo una fuerte pre-


sión. Sus miembros no tardaron en apreciar que, con tantas limitaciones,
el empeño en sacar adelante el TCE a base de reducir su contenido y des-
pojarlo de los aspectos más polémicos, como pretendía el Grupo Amato,
llevaba a un callejón sin salida. Era preferible volver al Tratado de Maastri-
cht y a sus dos modificaciones de Ámsterdam y Niza, y proseguir su desa-
rrollo, sin las pretensiones de rango constitucional que alentara en su mo-
mento la Convención Europea. El resultado fue un proyecto de Tratado de
Reforma, que se presentó al Consejo Europeo de Lisboa en octubre de
2007. Y el 13 de diciembre, en el Monasterio de los Jerónimos de Belem,
los mandatarios europeos signaron el Tratado de Lisboa, oficialmente co-
nocido como Tratado por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea
y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Como indicaba su denominación oficial, el Tratado modificaba, pero
no sustituía, a los de 1957 y 1992, que siguen siendo los textos fundamen-
tales de la integración europea. Recogía, por otra parte, bastantes de las
aportaciones del fracasado TCE, aunque no las más conflictivas.
Con una estructura muy diferente al TEC, el Tratado de Lisboa tenía
sólo siete largos artículos, modificando partes concretas de los tratados de

255
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Roma y Maastricht, y trece protocolos adicionales. Entre las principales


modificaciones que aporta Lisboa se pueden señalar:
— Refuerza el papel del Parlamento Europeo, situándolo en paridad
con el Consejo de Ministros en el procedimiento de codecisión legis-
lativa y reservándole la aprobación de los miembros de la Comisión
Europea. Da acceso a los parlamentos nacionales a determinadas
funciones de control de la acción de las instituciones comunitarias
en los asuntos sometidos a un régimen de subsidiariedad.
— Reafirma la doble mayoría, de estados y de población, que iba a es-
tablecer el TCE para las votaciones del Consejo de Ministros. Elimi-
na la cláusula de unanimidad y, con ello, el derecho de veto.
— La Presidencia del Consejo Europeo deja de corresponder, por tur-
no, a un jefe de Estado o de Gobierno y su titular, denominado Pre-
sidente de la Unión Europea, pasa a ser elegido por períodos de dos
años mediante votación por mayoría cualificada en el Consejo y sin
que el Parlamento Europeo intervenga en el proceso. Sus funciones,
en el marco de la Unión, no son ejecutivas, sino representativas y
protocolarias y, en este sentido, es menos influyente que el presiden-
te de la Comisión Europea, que el Tratado de Lisboa presenta como
a un auténtico primer ministro de la Unión. El primer presidente
electo del Consejo, en el cargo desde el 1 de enero de 2010, fue el
democristiano belga Herman Van Rampuy, un político discreto que
se había dado a conocer a lo largo del año anterior por su capacidad
de negociación y consenso como primer ministro de un país al bor-
de de la ruptura por las divisiones etnolingüísticas.
— Establece la iniciativa ciudadana, por la que al menos un millón de
ciudadanos de la UE, pertenecientes por lo menos a la cuarta parte
de sus estados, pueden pedir a la Comisión que promueva acciones
legislativas en ámbitos de su competencia. El Reglamento que desa-
rrolla la iniciativa, concluido en febrero de 2011, es aplicable desde
abril de 2012.
— Aborda, por primera vez, los mecanismos para que un Estado aban-
done la Unión.
— Establece el carácter jurídicamente vinculante de la Carta de los De-
rechos Fundamentales, hasta entonces una mera Declaración, y en-

256
DE ROMA A LISBOA

comienda sus criterios de aplicación jurídica al Tribunal de Justicia


Europeo. No obstante, un protocolo opt-out libera al Reino Unido
de la aplicación de este punto y de las restantes «líneas rojas» de
Blair.
— Potencia la PESC con una acción institucional de mayor calado. A
tal fin, y una vez abandonada la idea de un ministro de Asuntos Ex-
teriores de la Unión, crea la figura del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, al que atribuye la
condición de vicepresidente de la Comisión Europea. El cargo recae,
por primera vez, en la laborista británica Catherine Margaret As-
hton, hasta entonces comisaria de Comercio en la primera Comisión
Barroso. En torno a su figura se organiza un esbozo de cuerpo diplo-
mático comunitario, al margen de los estados, el Servicio Europeo de
Acción Exterior.
Tras la firma del Tratado, los países comunitarios hubieron de abordar
un nuevo proceso de ratificación. Vistos los antecedentes, parecía recomen-
dable evitar los referendos y encomendárselo a los parlamentos estatales.
Así lo hicieron 26 miembros de la Unión, comenzando por Hungría, el 17 de
diciembre de 2007, y finalizando Chequia, el 6 de mayo de 2009. Las vota-
ciones fueron ampliamente favorables al Tratado, siempre por encima del
75%, con excepción del Reino Unido, donde en la Cámara de los Comunes
sólo votó a favor el 53% de los parlamentarios. También el Parlamento Eu-
ropeo ratificó, el 20 de febrero de 2008, con el 78,4% de votos favorables.
Había, sin embargo, un país donde era obligatorio celebrar el referén-
dum popular, porque para asumir el Tratado de Lisboa tenía que reformar
su Constitución. Era Irlanda, y sus antecedentes no resultaban halagüeños.
Aunque los principales partidos se implicaron a favor del «sí», el 12 de ju-
nio de 2008 un 53,4% de los electores irlandeses rechazaron la enmienda
constitucional que debía permitir a su Gobierno aplicar el Tratado. El Par-
lamento dublinés tuvo que redactar una nueva enmienda constitucional,
que se sometió a un segundo referéndum el 2 de octubre de 2009, fuera ya
de los plazos que en su momento trazara la Declaración de Berlín. Esta
vez, los electores apoyaron la enmienda con el 67,1% de los votos. Hubo
que esperar a que la modificación constitucional irlandesa entrara en vi-
gor. Y sólo entonces, con fecha 1 de diciembre de 2009, el Tratado de Lis-
boa pasó a organizar la vida de la Unión Europea.

257
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

7. DESPUÉS DE LISBOA

Así pues, en las últimas semanas de 2009 se cerró un decenio de historia


de la Unión Europea, marcado por las sucesivas ampliaciones de su ámbi-
to territorial, por su creciente influencia en las políticas de los estados y en
la vida de los ciudadanos y, a la vez, por la frustración, labrada Tratado tras
Tratado, de las expectativas de un avance definitivo hacia la Federación
continental a través de una Constitución europea.
En esos momentos, eran ya muy patentes los efectos de la grave crisis
económica mundial desatada en agosto de 2007 por los excesos de algunas
entidades que operaban en el mercado financiero norteamericano (crisis
de las hipotecas subprime). Tras un par de décadas de intensa internacio-
nalización de las actividades financieras y de desregularización de los mer-
cados por la debilitación del control de los estados, la crisis llegó pronto a
Europa y obligó a inyectar en el sistema bancario grandes cantidades de
dinero público para evitar el hundimiento de las entidades crediticias, que
habían asumido enormes riesgos. Ello, junto con la extensión del desem-
pleo, efecto y consecuencia de una rápida caída del consumo, aunque con
impacto irregular en las distintas economías de la UE, acrecentó el proceso
de debilitamiento de las finanzas estatales.
Enfrentados a la amenaza de una merma irreparable de las partidas de
gasto público sobre las que se sostiene gran parte del modelo europeo de
Estado de bienestar, los gobiernos nacionales de la eurozona no podían
recurrir a jugar, como en otros tiempos, con las tasas de descuento o con
los tipos de cambio mediante la devaluación controlada de su moneda. Eso
era imposible bajo el régimen de moneda única del euro y con un organis-
mo regulador, el Banco Central Europeo, presidido por un neoliberal de fe
monetarista, Jean Claude Trichet, que buscaba contener la inflación a cos-
ta de mantener elevados tipos de interés, lo que traía efectos negativos so-
bre la recuperación económica. Quienes, sobre todo desde la socialdemo-
cracia, proponían el retorno a políticas keynesianas de fomento del gasto
como motor de crecimiento, apenas eran escuchados. Y el Gobierno demo-
cristiano alemán, presidido por Angela Merkel, reproducía comportamien-
tos de la crisis monetaria de 1992, asumiendo, en razón de la creciente
superioridad de la economía alemana y de su poder financiero, funciones
de gobernanza y arbitraje sobre las restantes economías de la UE. La crisis

258
DE ROMA A LISBOA

afectaba con especial virulencia a un grupo de países con mecanismos eco-


nómicos poco eficientes: Portugal, Irlanda, Grecia y, en menor medida,
España, a los que algunos medios de comunicación unían sus iniciales
para aplicarles despectivamente el acrónimo en inglés PIGS ‘cerdos’.
A partir de 2010, la Unión hubo de plantearse el «rescate» de las finanzas
públicas de Portugal, Irlanda y Grecia, cuyo nivel de endeudamiento, favore-
cido por la intensa especulación de los mercados financieros, era insoporta-
ble y que amenazaba con arrastrar al euro en su caída hacia la insolvencia.
No tardaron en surgir voces que proponían la liquidación de la moneda úni-
ca y se planteó incluso la posibilidad de que la abandonara algún país, sobre
todo al producirse la segunda crisis de la Deuda griega, en la primavera de
2011. Pero para entonces, como ya sucediera en otras ocasiones, una seria
amenaza a los mecanismos continentales de integración hacía reaccionar a
los gobiernos europeos en forma solidaria y abría expectativas de que abor-
daran juntos una salida global. El llamado «pacto del euro», suscrito por los
ministros de Economía del eurogrupo en febrero de 2011, planificó una fu-
tura estabilización de las finanzas de los países en graves dificultades me-
diante los préstamos de un Fondo de Rescate de 500.000 millones de euros
aportados por los estados de la Unión, a los que se sumarían las aportacio-
nes del Fondo Monetario Internacional y, eventualmente, del sector privado,
a fin de renegociar y reducir la deuda del país rescatado. Pero, a cambio, este
tendrá que abordar una disminución drástica de su gasto público, que afec-
tará seriamente a las políticas sociales, como las pensiones o la cobertura del
paro, y obligará a reducir el tamaño del sector público mediante privatiza-
ciones y supresión de organismos administrativos.
Esta grave y prolongada crisis económica, que genera fuertes tensiones
sociales y políticas en los países más afectados, viene acompañada por otros
signos de agotamiento del vigente modelo de integración. Sobre todo en lo
que afecta a la PESC, donde los intereses particulares de los estados siguen
predominando en demasiadas ocasiones sobre los del conjunto de la Unión,
el Servicio Europeo de Acción Exterior tiene escasa presencia y la Alta Re-
presentante, Catherine Asthon, mantiene un perfil público muy bajo frente
al creciente protagonismo de algunos jefes de Estado y de Gobierno.
Ello ha quedado patente con las revueltas populares que sacudieron a
los países árabes mediterráneos durante la primera mitad de 2011. La po-

259
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

lítica al respecto de la Unión y de los gobiernos, errática y descoordinada,


basculó entre el apoyo inicial a dictadores que podían aportar un currículo
de colaboración con Occidente, hasta el abierto apoyo manifestado a los
pronunciamientos democratizadores de los rebeldes, quienes ganaron rá-
pidamente las simpatías de la opinión pública europea. Mientras el asunto
se mantuvo en un plano diplomático, es decir, sin acciones concretas, no
hubo mayores problemas, aunque se ponía en cuestión a la Unión para el
Mediterráneo, lanzada por algunos países de la UE en 2007 con la colabo-
ración de los regímenes autoritarios árabes. Pero cuando algunos líderes
europeos decidieron evitar el triunfo del dictador libio, Muammar al-
Gaddafi sobre los rebeldes de su país, tuvieron que recurrir a los Estados
Unidos para montar un espectacular operativo de bombardeo aéreo «selec-
tivo» sobre el territorio libio a fin de eliminar a Gaddafi. Como sucediera
poco antes con el reconocimiento de la independencia de Kosovo, o con el
«escudo antimisiles» que entre 2000 y 2009 pretendió desplegar Washing-
ton en las fronteras orientales de la UE, dirigido contra Rusia, el asunto
dividió a los países comunitarios, que aplicaron criterios nacionales, y de-
mostró que a la PESC le queda aún un largo camino que recorrer antes de
que sea una opción de poder, siquiera «blando», en el panorama mundial.
Y los sucesos de Libia han tenido una pequeña, pero muy significativa
repercusión en el interior de la UE. La gran afluencia de civiles libios a
las costas italianas, que tras obtener el estatuto de refugiados se pueden
desplazar libremente por la Europa sin fronteras, despertó temores y sen-
timientos xenófobos de considerables sectores de las sociedades conti-
nentales, no necesariamente euroescépticos, pero sí críticos con el multi-
culturalismo que preconiza Bruselas y tras el que ven un germen de
graves conflictos identitarios en el seno de la Unión, especialmente por
parte de las crecientes comunidades islámicas. La primera consecuencia
fue la aplicación, a petición de Francia e Italia, de un artículo de la Con-
vención de Schengen que permite restringir la libertad total de movi-
mientos en el interior del territorio comunitario cuando se considere que
los desplazamientos masivos pueden constituir una «seria amenaza al
orden público o a la seguridad interior».
Cuando se escriben estas líneas el proceso de integración europea está,
pues, en una encrucijada. Ha avanzado espectacularmente en poco más
de medio siglo, conquistando espacios de libertad y progreso para los pue-

260
DE ROMA A LISBOA

blos continentales que estos, probablemente, no hubieran podido alcan-


zar en solitario. Pero ahora da síntomas de agotamiento. Detenido el pro-
ceso constitucional mucho más atrás de lo que deseaban los europeístas,
enfrentados con distinta suerte los países de la UE a una dura crisis eco-
nómica que está pulverizando décadas de políticas de cohesión, con la
imagen exterior de la Unión muy debilitada, anunciada una nueva amplia-
ción —Islandia, Croacia, Turquía— sobre la que se amontonan los incon-
venientes… el presente de la integración europea es muy complicado, y el
futuro dista de estar despejado. Pero, en cualquier caso, nada de ello es,
todavía, Historia.

261
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264
GLOSARIO

Acta Única Europea (Single European Act). Firmada el 17-2-1986 en Luxembur-


go, modifica los Tratados constitutivos de las tres Comunidades para otorgar
mayor poder al Parlamento Europeo, institucionalizar el Consejo Europeo,
regular los fondos estructurales, crear el mercado único y establecer el Espacio
Social Europeo. Su meta final era la constitución de la Unión Europea.

Acuerdo de Schengen (Schengen Agreement). Firmado el 14-6-1985 por Alema-


nia, Francia y el Benelux, integra hoy a 29 estados europeos y desde 1997 (Tra-
tado de Ámsterdam) forma parte del acervo comunitario de la UE. Permite la
libre circulación de mercancías y personas por el «territorio Schengen», esta-
bleciendo, por lo tanto, una frontera exterior común.

Adhesión. Acto formal de incorporación de un Estado europeo a la CE/UE como


miembro de pleno derecho.

Arancel Aduanero Común AAC (Common Customs Tariff CCT). Sistema de tari-
fas únicas adoptado por la CEE en 1968 para su comercio exterior, en el marco
de su unión aduanera.

Asociación. Acuerdo entre la CE/UE y un tercer país, o grupo de países, que inclu-
ye derechos y obligaciones pactados para sus intercambios comerciales y ayu-
da al desarrollo por parte comunitaria.

Banco Central Europeo BCE (European Central Bank, ECB). Sustituyó al Insti-
tuto Monetario Europeo el 1-6-1998. Tras la unificación monetaria, se ocupa
de la coordinación de los bancos centrales nacionales y de las pautas moneta-
rias globales en la «zona euro». Lo integran el Comité Ejecutivo, el Consejo de
Gobierno y el Consejo General, con miembros designados por los estados
miembros.

Banco Europeo de Inversiones BEI (European Investment Bank, EIB). Creado


por el Tratado de Roma (1957) y situado en Luxemburgo, su finalidad es finan-
ciar políticas de cohesión económica y social.

265
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Berlaymont. Edificio que acoge, desde 1967, a la Comisión Europea, es uno de los
símbolos más conocidos de la UE. Situado en el número 200 de la Rue de la
Loi, de Bruselas, fue proyectado por un equipo de arquitectos dirigido por Lu-
cien De Vestel.

Benelux. Unión aduanera constituida por Bélgica, Holanda y Luxemburgo me-


diante el Tratado de Londres, de 5-9-1944, y efectiva e 1-1-1948. A partir de
1960 funcionó como unión económica en el seno de la CEE hasta su desapari-
ción, en 2010.

Consejo de Ayuda Mutua Económica CAME (Council for Mutal Economic Assis-
tance Comecon). Organismo de cooperación e integración económica de los
países comunistas entre 1949 y 1991, agrupaba a once estados, ocho de ellos
europeos, bajo el liderazgo de la Unión Soviética. Tras su desaparición, cinco
de sus miembros ingresaron en la UE.

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Charter of Funda-


mental Rights of the European Union). Incluida en el Tratado de Niza, de 2007,
establece los derechos personales, sociales, laborales y políticos de los ciuda-
danos y residentes en la Unión Europea.

Cláusula de unanimidad (Unanimity clause). Acuerdo adoptado en 1966 median-


te el Compromiso de Luxemburgo, estableciendo la posibilidad de exigir una-
nimidad de voto en los acuerdos del Consejo de Ministros de la CE, lo que
implicaba ejercer el derecho de veto.

Comisión Europea (European Comission). Creada en 1957 para la CEE y la Eura-


tom por los Tratados de Roma, hasta 1967 no integró un organismo ejecutivo
común para las tres comunidades. Es el órgano ejecutivo de la Unión y, a partir
de 1986, coordina las políticas comunes de los ejecutivos nacionales, para las
que tiene capacidad sancionadora (multas). Su presidente es elegido por el
Parlamento europeo y hay un comisario por cada Estado miembro.

Comité de las Regiones CDR (Committee of the Regions, CoR). Creado por el
Tratado de Maastricht en 1992, integra representantes de las comunidades lo-
cales y regionales designados por los estados miembros (ediles y parlamenta-
rios autonómicos). Emite dictámenes.

Comité Económico y Social Europeo CESE (European Economic and Social


Committee, EESC). Creado en 1957 por los Tratados de Roma, da asesoramien-

266
GLOSARIO

to especializado a las instituciones comunitarias sobre cuestiones sociales y


laborales, emitiendo dictámenes que no son de obligado cumplimiento.

Comunidad Económica Europea CEE (European Economic Community, EEC).


Creada por el Tratado de Roma en 1957 fue la principal de las Comunidades
Europeas, dedicada a promover la unión aduanera, y luego la económica y
monetaria de sus socios, así como algunas políticas sociales. En 1992 pasó a
ser la Comunidad Europea y se integró en la Unión Europea como su primer
pilar.

Comunidad Europea CE (European Community, EC). Nombre que adoptó la Co-


munidad Económica Europea a partir del Tratado de Maastricht, de 1992.
Conforme a lo establecido por el Tratado de Lisboa, la CE desapareció el 1-12-
2009.

Comunidad Europea de Defensa CED (European Defence Community, EDC)


Alianza militar propuesta en 1950 por el Plan Pleven para formar un ejército
europeo al margen de la OTAN. Se creó en mayo de 1952, pero el tratado fue
rechazado por la Asamblea Nacional francesa en 1954, por lo que no entró en
vigor.

Comunidad Europea de la Energía Atómica EURATOM (European Atomic


Energy Community). Creada por el Tratado de Roma de 1957, junto con la
CEE. Regulaba la investigación, la producción y el comercio de materiales y
equipos nucleares, así como las medidas de seguridad de la industria de la
energía atómica. Desapareció al expirar el Tratado, en 2010.

Comunidad Europea del Carbón y del Acero CECA (European Coal and Steel
Community ECSC). Era una de las tres Comunidades Europeas. Creada en 1951
para establecer el libre comercio de carbón y productos siderúrgicos entre sus
estados miembros. Desapareció al expirar el plazo de su Tratado, en 2002.

Conferencia Intergubernamental (CIG) (Intergovernmental Conference IGC).


Mecanismo delegado del Consejo Europeo, fuera de los procedimientos insti-
tucionales, que reúne a representantes de los gobiernos miembros y de las
instituciones comunitarias para estudiar y proyectar las grandes transforma-
ciones institucionales (tratados) en el proceso de integración europea.

Consejo de Europa CE (Council of Europe). Creado en 1949, tiene 47 estados


miembros y se dedica a fomentar la democracia y la defensa de los derechos

267
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

humanos en el Continente. No está vinculado a la UE y cuenta como observa-


dores a EE.UU., Canadá, Japón y México.
Consejo de Justicia y Seguridad Interior (Council of Justice and Internal Securi-
ty). Organismo creado por la Comisión Europea que estudia y asesora a los
estados miembros para coordinar sus políticas en materia de drogas, políticas
de inmigración, fraude fiscal, derecho civil y penal y cooperación aduanera y
policial. En febrero de 2010 elaboró su primer proyecto concreto, la Estrategia
de Seguridad Interior.
Consejo de la Unión Europea (Council of the European Union). Denominación
oficial del Consejo de Ministros a partir de 1992.
Consejo de Asuntos Económicos y Financieros Ecofin (Economic and Finan-
cial Affairs Council). Organismo especializado del Consejo de Ministros de la
CEE, y luego de la UE, que reúne a los ministros de Finanzas para la propues-
ta y supervisión de las políticas económicas y fiscales de la Unión.
Consejo Europeo (European Council). Institución de la Unión Europea integrada
por los jefes de Estado o de Gobierno y el presidente de la Comisión Europea.
Creado en la Cumbre de París, en 1974, como un organismo informal en el
seno de las Comunidades, se convirtió en una institución formal mediante el
Acta Única de 1986. Vigila las políticas generales de la Unión y propone al Par-
lamento los candidatos para presidir la Comisión Europea. Desde 2009 su pre-
sidente es elegido y ocupa la Presidencia de la Unión.
Constitución para Europa o Tratado Constitucional (Constitution for Europe/
Constitutional Treaty). Redactado por la Convención para el Futuro de Europa,
lo aprobó el Parlamento Europeo en junio de 2004 y lo firmaron en Roma los
jefes de Gobierno en octubre. Sin embargo, los referéndums de ratificación se
perdieron en Francia y Holanda, por lo que hubo que modificar el texto por el
Tratado de Lisboa (2007).
Convención Europea (European Convention). Asamblea de parlamentarios euro-
peos, en 1999-2000, para redactar la Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea.
Convención sobre el Futuro de Europa (Convention on the Future of Europe).
Integrada por miembros del Parlamento y la Comisión europeos, parlamenta-
rios nacionales y representantes de sindicatos y patronales, en 2002-2003 ela-
boró el anteproyecto de Constitución para Europa.

268
GLOSARIO

Cooperación Política Europea CPE (European Political Cooperación EPC). Siste-


ma adoptado por los países miembros de las Comunidades Europeas, entre
1970 y 1992, para la concertación de sus políticas exteriores. La CPE, que se
regía por el conjunto de procedimientos denominado Método Davignon, no
formaba parte del ámbito de las Comunidades, sino que dependía directamen-
te del Consejo Europeo y de sus gobiernos asociados. Fue sustituida por la
Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea.

Criterios de convergencia, o Criterios de Maastricht (Euroconvergence crite-


ria). Fijados por el Tratado de Maastricht para ingresar en la Unión Económica
y Monetaria. Son: Tasa de inflación no mayor en un 1,5% a la media de los tres
estados con menor inflación; déficit presupuestario menor al 3% del PIB y
Deuda pública no superior al 60% del PIB; moneda estable, sin devaluaciones
en los dos últimos años; tipo de interés nominal a largo plazo no superior al 2%
de la media de los tres estados con menor inflación.

Criterios de Copenhague (Copenhagen criteria). Fijados por el Consejo Europeo


en 1993 son las tres condiciones para el ingreso de nuevos miembros: institu-
ciones democráticas estables; economía de mercado viable, competitiva y con
poca inflación; capacidad para implementar enseguida las políticas y la legis-
lación comunitaria. El Consejo Europeo revisa cada caso y decide sobre la
adhesión.

Ecu, Unidad de Cuenta Europea (European Currency Unit). Moneda de referen-


cia, no circulante, vigente entre 1979 y 1999, base del Sistema Monetario Eu-
ropeo. Estaba formada por la aportación porcentual de las monedas comuni-
tarias a un «cesto» común en el que se movían en una estrecha banda de
fluctuación. Desapareció al entrar en vigor el euro.

Euro. Unidad monetaria que funciona como moneda común en la eurozona, inte-
grada por 22 estados europeos, de los que 17 pertenecen a la Unión Europea.
Creada por el Instituto Monetario Europeo, organismo de la UE, en enero de
1999, reemplazó a las monedas nacionales en enero de 2002.

Euroescepticismo (euroescepticism). Actitud política mantenida por un sector de


la ciudadanía de la Unión Europea que considera en forma negativa el proceso
de integración y no desea la pérdida de soberanía nacional, o de los modelos
vernáculos de organización social y política en beneficio de la supranacionali-
dad de la UE. Los euroescépticos, situados políticamente en la derecha, han

269
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tenido un gran protagonismo en procesos como el Acta Única, el Tratado Cons-


titucional, el Tratado de Lisboa, o la implantación de la moneda única.

Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural FEADER (European Agricultural


Fund for Rural Development EAFRD). Creado en 2007 para sustituir al FEOGA,
gestiona ayudas a la agricultura, para el desarrollo de las comarcas rurales y
para la protección del medio ambiente.

Fondo Europeo de Desarrollo FED (European Development Fund EDF). Previsto


en el Tratado de Roma para contribuir al desarrollo de los antiguos Territorios
de Ultramar, se activó con la Convención de Lomé para beneficiar a los países
asociados del Grupo ACP.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional FEDER (European Regional Develop-


ment Fund, ERDF). Creado en 1975, financia proyectos públicos de infraes-
tructuras e industrialización en regiones con niveles de renta, productividad o
empleo situados por debajo de la media comunitaria.

Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola FEOGA (European Agricul-


tural Guidance and Guarantee Fund EAGGF). Formaba parte de los fondos
estructurales. Creado en 1962 dentro de la CEE. Regula precios y mercados y
aportaba ayudas económicas a la agricultura europea. Financiado por los esta-
dos miembros, sus fondos, que gestionaba la Comisión Europea, absorbían
casi la mitad del presupuesto comunitario. Fue sustituido en 2007 por el Fon-
do Agrícola Europeo para el Desarrollo Rural.

Fondo Social Europeo FSE (European Social Fund ESF). Fondo estructural crea-
do en 1957 en el seno de la CEE elabora políticas de fomento del empleo. Ha
orientado sus políticas en función de la coyuntura: parados, inmigrantes, mu-
jeres, jóvenes, personas mayores… fomentando la formación y la igualdad de
oportunidades.

Fondo de cohesión (Cohesion fund). Capítulo financiero de la UE destinado a fi-


nanciar programas de desarrollo en los países miembros con PIB más bajo, a
fin de acercarlos a la media comunitaria.

Fondos estructurales (Structural funds). Son los instrumentos de financiación de


las políticas de desarrollo territorial de la UE. Los integran el Fondo Social
Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Europeo Agríco-
la de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo para la Pesca.

270
GLOSARIO

Grupo África, Caribe, Pacífico ACP. Países que establecieron acuerdos de aso-
ciación comercial con el Mercado Común Europeo mediante la Convención de
Lomé, de 1975.

Impuesto al valor añadido IVA (Value Added Tax VAT). Impuesto indirecto, recau-
dado por los estados, que grava el consumo de bienes y servicios en los países
de la UE. Un porcentaje del mismo es la base del Presupuesto comunitario.

Instituto Monetario Europeo IME (European Monetary Institute EMI). Creado


en 1994 para acometer la tercera fase de la unión monetaria, preparó la entra-
da en vigor del euro. Fue sustituido en 1998 por el Banco Central Europeo.

Mayoría cualificada (Qualified majority). Sistema de voto ponderado con doble


mayoría, por número de miembros y porcentaje de la población de la UE que
representa cada uno, necesaria para aprobar las propuestas en el Consejo de
Ministros de la Unión.

Mecanismo de Tipos de Cambio MTC (European Exchange Rate Mechanism


ERM). Establecido en 1979 dentro del Sistema Monetario Europeo, buscaba
reducir la variabilidad del tipo de cambio de las divisas comunitarias para es-
tabilizar todo lo posible el sistema. Tras la unificación monetaria, un MTC II
se aplica a los miembros de la UE que no han adoptado el euro.

Mercado Común Europeo (European Common Market). Nombre con el que po-
pularmente se designaba a la Comunidad Económica Europea y a su ámbito
geográfico entre 1958 y 1992.

Minoría de bloqueo (Blocking minority). Acción de bloqueo de la votación de las


propuestas en el Consejo de Ministros de la UE a partir de un porcentaje estipu-
lado de votos emitidos por un mínimo, también estipulado, de países miembros.

Oficina Europea de Policía Europol (European Police Office). Creada en el mar-


co del tercer pilar de Maastricht, en julio de 1995, heredó las actividades del
Grupo Trevi en la coordinación de las policías nacionales de la UE. Inició su
actividad en 1998.

Organización del Tratado del Atlántico Norte OTAN (North Atlantic Treaty Or-
ganization, NATO). Alianza militar constituida en 1949 entre Estados Unidos,
Canadá y diez países europeos. Entre 1952 y 1982 ingresaron otros cuatro y,
tras la desaparición del Pacto de Varsovia, en 1991, la mayoría de sus miem-
bros, hasta alcanzar en 2009 los 28 estados.

271
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Organización Europea para la Cooperación Económica OECE (Organisation


for European Economic Co-operation, OEEC). Organización creada en 1948
por 16 estados europeos para administrar los fondos del Plan Marshall y desa-
rrollar planes de estímulo económico. En 1961 fue sustituida por la OCDE.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE (Organisa-
tion for Economic Co-operation and Development OECD). Creada en 1961 a partir
de la OECE, en el momento de su fundación agrupaba a los 16 países europeos
miembros de esta última, más Estados Unidos y Canadá. Hoy es una organiza-
ción económica planetaria con 34 miembros, aunque la mayoría son europeos.
Organizaciones Comunes de Mercado OCM (Common Organizations of Market
COMs). Acuerdos específicos que regulan el sistema de comercialización y los
precios de los productos agrícolas de la Unión Europea, estructurando el sec-
tor por «mercados» de productos.
Pacto de Varsovia (Warsaw Pact). Alianza militar que unía a la URSS con seis
estados comunistas de la Europa del Este, entre 1955 y 1991 y que sostuvo una
prolongada «guerra fría» con la OTAN en suelo europeo. Tras su desaparición,
varios de sus antiguos miembros ingresaron en la Alianza Atlántica.
Países de la Europa Central y Oriental PECO (Central and Eastern European
Countries CEEC). Países del antiguo bloque comunista que se fueron integran-
do en la UE tras cumplir los criterios de Copenhague.
Parlamento Europeo (European Parliament). Creado en 1952 como órgano de la
CECA, a partir de 1958 funcionó como órgano legislativo de las tres Comuni-
dades, con miembros designados por los parlamentos nacionales. Desde 1979
es elegido directamente por los ciudadanos. Mero órgano consultivo durante
muchos años, a partir del Acta Única se le dotó de la capacidad de legislar en
colaboración con el Consejo de Ministros.
Pilares de la Unión Europea (Pillars of the European Union). Constituyen las tres
vías de la integración europea en el seno de la UE a partir del tratado de Maas-
tricht (1992). El primer pilar, o pilar institucional, era la Comunidad Europea.
El segundo, la Política Exterior y de Seguridad Común. El Tercero, lo relacio-
nado con Justicia y Asuntos de Interior. Fueron englobados por el Tratado de
Lisboa (2007).
Política Agrícola Común PAC (Common Agricultural Policy CAP). Establecida
por el Tratado de la CEE, se inició en 1962. Busca estabilizar los mercados,

272
GLOSARIO

garantizar la calidad de vida de los agricultores y garantizar el abastecimiento.


Sigue políticas proteccionistas, sobre todo a través del FEADER y la política
arancelaria exterior.
Política Pesquera Común PPC (Common Fisheries Policy CFP). Establecida en
1983, regula la pesca en aguas comunitarias mediante un sistema de cuotas
por países e intervenciones comunitarias en el mercado vinculado a la activi-
dad. El mecanismo es conocido como la Europa Azul.
Programa de Reconstrucción Europea PRE (European Recovery Program, ERP).
Denominación oficial del Plan Marshall, programa de financiación masiva de-
sarrollado por los Estados Unidos para facilitar la reconstrucción económica
de Europa entre 1947 y 1951.
Política Exterior y de Seguridad Común PESC (Common Foreing and Security
Policy CFSP). Tiene su origen en la fracasada Comunidad Europea de Defensa
de 1954, y en la Cooperación Política Europea, establecida en 1970 de un modo
informal para coordinar las políticas exteriores de los miembros. Se creó en
1993, tras el Tratado de Maastricht. Las decisiones que afecten a la PESC las
toma por unanimidad el Consejo Europeo.
Principio de subsidiariedad (Subsidiarity Pinciple). Establece la asunción de
competencias ejecutivas de los estados por la Comisión Europea en asuntos que
corresponden al ámbito legal de la UE, cuando se estima que esas competencias
funcionan mejor si las coordina la Comisión con carácter supranacional.
Programa PHARE: Polonia y Hungría. Asistencia para la Reestructuración
de sus Economías (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their
Economies). Programa de la CE para llevar a los países excomunistas hacia la
economía de mercado, permitiendo así su candidatura a la Comunidad. Inicia-
do en 1991, ha quedado como organismo de coordinación regional para inte-
grar a los países de la Europa del Este que aún no son miembros.
Sistema Monetario Europeo SME (European Monetary System EMS). Creado en
1979, estableció un mecanismo de tipos de cambio (MTC) para todos los países
comunitarios basado en un la Unidad de Cuenta Europea (ECU) para facilitar
las transacciones comerciales y coordinar las políticas monetarias de los esta-
dos miembros. Se abandonó en 1999 para dar paso a la moneda única.
Tratado de la Unión Europea TUE (Treaty on European Union, TEU). El Tratado de
Maastricht, firmado en febrero de 1992, crea la UE y establece un sistema confe-

273
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

deral, con libre circulación de personas y mercancías, unión económica y mone-


taria, política exterior común, colaboración estrecha en asuntos judiciales y poli-
ciales, derecho al sufragio para todos los ciudadanos en europeas y locales, etc.
Tribunal de Cuentas Europeo TCE (European Court of Auditors ECA) Creado en
1975. Su objetivo es fiscalizar las contribuciones de los estados y el gasto de las
instituciones comunitarias.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea TJUE (Court of Justice of the Euro-
pean Union) El Tribunal de Justicia (TJ) se creó en 1952 en el seno de la CECA.
Común para las tres Comunidades europeas y actualmente órgano judicial de
la Unión Europea, lo integra un juez de cada Estado miembro. Establecido en
Luxemburgo, juzga casos sobre legislación comunitaria. En 1989 se creó un
segundo órgano de Justicia, el Tribunal General de la Unión Europea, ante el
que los ciudadanos europeos, empresas y organismos particulares, pueden re-
currir en última instancia. El TJUE se reserva a los procesos entre Estados.
Troika comunitaria (Council troika) Comisión Permanente informal del Consejo
Europeo hasta el Tratado de Lisboa, formada por el presidente vigente, el an-
terior y el siguiente.
Unión aduanera (Customs unión) Acuerdo entre estados para reducir, o eliminar,
los aranceles y las barreras aduaneras en su comercio interior. La Comunidad
Económica Europea tuvo su primera etapa como unión aduanera.
Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea UEM (Economic and Mo-
netary Union, EMU) Se creó en 1990, en sustitución del Sistema Monetario
Europeo, para establecer una moneda única para los estados miembros. Esta,
el euro, se estableció en 1999.
Unión Europea Occidental UEO (Western European Union, WEU) Organismo de
cooperación militar y de seguridad creado en 1954 y dirigido por un Consejo
de Ministros y una Asamblea Parlamentaria. Se disolvió en junio de 2011, tras
entrar en vigor el Tratado de Lisboa.
Unión Europea UE (European Union EU) Etapa del proceso de integración con-
tinental abierta con los Tratados de Maastricht (1992) y Amsterdam (1997) y
que debía conducir a un sistema virtualmente federal de gobierno común de
los estados miembros. Tras los fracasos políticos de los Tratados de Niza (2001)
y de Lisboa (2007), la UE funcionó como un mero organismo de coordinación
de las políticas nacionales.

274
APÉNDICE

TRATADOS Y ACUERDOS DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Londres 5-9-1944. Constitución del Benelux como unión aduanera. Efectiva des-
de 1-1-1948.

Dunquerque 4-3-1947. Alianza militar franco-británica (Tratado de Alianza y


Asistencia mutua).

Bruselas 12-3-1948. Expansión del Tratado de Dunquerque con la incorporación


del Benelux.

Washington 4-4-1949. Creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte.


En vigor el 24-8-1949.

Londres 5-5-1949. Creación del Consejo de Europa.

París 18-4-1951. Creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. En


vigor el 23-7-1952.

París 27-5-1952. Creación de la Comunidad Europea de Defensa. No ratificado.

Roma 25-3-1957. Creación de la Comunidad Económica Europea y la Euratom.


En vigor el 1-1-1958.

La Haya 3-2-1958. La Unión aduanera Benelux se transforma en Unión económi-


ca. En vigor el 1-11-1960.

Estocolmo 4-1-1960. Creación de la Asociación Europea de Libre Comercio. En


vigor el 3-5-1960.

Bruselas 8-4-1965. Tratado de Fusión. Unificación de las instituciones comunita-


rias. En vigor el 1-7-1967.

Luxemburgo 22-1-1972. Primera ampliación de la Comunidad Europea, con el


Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Noruega (esta última no entró). En vigor el
1-1-1973.

275
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Schengen 14-6-1985. Supresión de las aduanas interiores y concertación de las


políticas de inmigración, asilo y de la cooperación policial y judicial. Ratifica-
do mediante una Convención de Aplicación el 19-6-1990. Adscrito a la UE por
el Tratado de Ámsterdam, en 1997.

Luxemburgo 17-2-1986. Pone en marcha el Acta Única europea. En vigor desde


1-7-1986.

Visegrado 15-2-1991. Formación del primer grupo de coordinación regional de


los Países de la Europa Central y Oriental para gestionar su ingreso en la Unión
Europea.

Maastricht 7-2-1992. Constituye la Unión Europea, en la que se integran las Co-


munidades. En vigor desde 1-11-1993.

Ámsterdam 2-10-1997. Aprueba los Principios de la Unión Europea y pone en


marcha la Europa de los ciudadanos. Refuerza la PESC y las competencias del
Parlamento y de la Comisión. En vigor el 1-5-1998.

Niza 26-2-2001. Reordena el funcionamiento de la Unión para acoger nuevos


miembros. En vigor el 1-2-2003.

Roma 29-10-2004. Tratado estableciendo una Constitución para Europa. No ratifi-


cado.

Lisboa 13-12-2007. Rectifica la Constitución para Europa. Hace jurídicamente


vinculante para los estados miembros la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea. En vigor el 1-12-2009.

ALTA AUTORIDAD DE LA CECA 1953-1967

Autoridad Monnet 1952-1955

Presidente: Jean Monnet (francés, empresario)


Vicepresidente: Franz Etzel (alemán/CDU)
Vicepresidente: Albert Coppé (belga/CDV)
Paul Finet (belga, sindicalista)
Dirk Spierenburg (holandés, diplomático)
Léon Daum (francés, ingeniero de minas)
Enzo Giacchero (italiano/DC)

276
APÉNDICE

Heinz Potthof (alemán/SPD)


Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)

Autoridad Mayer 1955-1958

Presidente: René Mayer (francés/PR)


Vicepresidente: Franz Etzel (alemán/CDU)
Vicepresidente: Albert Coppé (belga/CDV)
Paul Finet (belga, sindicalista)
Dirk Spierenburg (holandés, diplomático)
Léon Daum (francés, ingeniero de minas)
Enzo Giacchero (italiano/DC)
Heinz Potthof (alemán/SPD)
Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)

Autoridad Finet 1958-1959

Presidente: Paul Finet (belga, sindicalista)


Vicepresidente: Dirk Spierenburg (holandés, diplomático)
Vicepresidente: Albert Coppé (belga/CDV)
Franz Blücher (alemán/FDP)
Léon Daum (francés, ingeniero de minas)
Enzo Giacchero (italiano/DC)
Heinz Potthof (alemán/SPD)
Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)
Roger Reynaud (francés, sindicalista)
Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)

Autoridad Malvestiti 1959-1963

Presidente: Piero Malvestiti (italiano/DC)


Vicepresidente: Dirk Spierenburg (holandés, diplomático)
Paul Finet (belga, sindicalista)
Heinz Potthof (alemán/SPD; h. 10-8-1962)
Karl-Maria Hettlage (alemán/CDU; d. 14-12-1962)
Pierre Olivier Lapier (francés/SFIO)

277
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Roger Reynaud (francés, sindicalista)


Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)

Autoridad del Bo 1963-1967

Presidente: Rinaldo del Bo (italiano/DC)


Vicepresidente: Dirk Spierenburg (holandés, diplomático; ha. 7-6-1965) sucedido
por Johannes Linthorst Homan (holandés/LSP)
Vicepresidente: Albert Coppé (belga/CDV)
Paul Finet (belga, sindicalista; † 18-5-1965) sucedido por Jean Fohrman (luxem-
burgués/ LSA)
Fritz Hellwig (alemán/CDU)
Karl-Maria Hettlage (alemán/CDU)
Pierre Olivier Lapier (francés/SFIO)
Roger Reynaud (francés, sindicalista)
Albert Wehrer (luxemburgués, diplomático)
CD: Democracia Cristiana. CDU: Unión Demócrata Cristiana. CDV: Cristiano Demócrata y Fla-
menco. FDP: Partido Liberal Alemán. LSP: Partido Liberal del Estado. PR: Partido Republicano.
SFIO: Sección Francesa de la Internacional Obrera. SPD: Partido Socialdemócrata Alemán.

COMISIÓN EUROPEA

1-1-1958/9-6-1962 Comisión Hallstein I

Presidencia: HallsteinWalter Hallstein (alemán/CDU)

Vicepresidencia, Agricultura: Sicco Mansholt (holandés/PVdA)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas, Desarrollo de Ultramar: Robert Marjolin


(francés/SFIO)

Vicepresidencia, Mercado Interior: Piero Malvestiti (italiano/DC; ha. 15-9-1959) y


Giuseppe Caron (italiano/DC)

Relaciones Exteriores: Jean Rey (belga/PRL)

Competencia: Hans von der Groeben (alemán)

278
APÉNDICE

Asuntos Sociales: Giuseppe Petrilli (italiano; ha. 28-2-1961) y Lionello Levi Sandri
(italiano/PSI)

Transportes: Michel Rasquín (luxemburgués/LSAP, †27-4-1958) y Lambert Schaus


(luxemburgués/CSV)

9-6-1962/30-6-1967 Comisión Hallstein II

Presidencia: HallsteinWalter Hallstein (alemán/CDU)

Vicepresidencia, Agricultura: Sicco Mansholt (holandés/PVdA)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas: Robert Marjolin (francés/SFIO)

Vicepresidencia, Mercado Interior: Giuseppe Caron (italiano/DC; ha. 15-5-1963) y


Guido Colonna di Paliano (italiano)

Desarrollo de Ultramar: Henri Rochereau (francés)

Relaciones Exteriores: Jean Rey (belga/PRL)

Competencia: Hans von der Groeben (alemán)

Asuntos Sociales: Lionello Levi Sandri (italiano/PSI)

Transportes: Lambert Schaus (luxemburgués/CSV)

2-7-1967/30-6-1970 Comisión Rey

Presidencia: Jean Rey (belga/PRL)

Vicepresidencia, Agricultura: Sicco Mansholt (holandés/PVdA)

Vicepresidencia, Asuntos Sociales: Lionello Levi Sandri (italiano/PSI)

Videpresidencia, Investigación y Tecnología: Fritz Hellwig (alemán/CDU)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas: Raymond Barre (francés)

Vicepresidencia, Energía: Wilhelm Haferkamp (alemán/SPD)

Presupuestos, Crédito e Inversión: Albert Coppé (Belga/CVP)

Mercado interior, Política Regional: Hans von der Groeben (alemán)

279
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Competencia: Maan Sassen (holandés/KVP)

Asistencia al Desarrollo: Henri Rochereau (francés)

Asuntos Industriales: Guido Colonna di Paliano (italiano; ha. 8-5-1970)

Comercio Exterior, Ampliación, Ayuda a países en desarrollo: Jean-François De-


niau (francés/UDF)

Transporte: Victor Bodson (luxemburgués/LSAP)

Asuntos Exteriores: Edoardo Martino (italiano/ DC)

1-7-1970/21-3-1972 Comisión Malfatti

Presidencia: Franco Maria Malfatti (italiano/DC)

Vicepresidencia, Agricultura: Sicco Mansholt (holandés/PVdA)

Vicepresidencia, Mercado Interior, Energía: Wilhelm Haferkamp (alemán)

Economía y Asuntos Financieros: Raymond Barre (francés/UDF)

Competencia, Asuntos Regionales: Albert Borschette (luxemburgués)

Asuntos Sociales, Transporte, Presupuesto: Albert Coppé (belga/CDV)

Comercio: Ralf Dahrendorf (alemán/FDP)

Asuntos Exteriores y Ayuda al Desarrollo: Jean-François Deniau (francés/UDF)

Asuntos Industriales: Altiero Spinelli (italiano/PCI)

22-3-1972/5-1-1973 Comisión Mansholt

Presidencia: Sicco Mansholt (holandés/PVdA)

Vicepresidencia, Mercado Interior, Energía: Wilhelm Haferkamp (alemán/SPD)

Economía y Asuntos Financieros: Raymond Barre (francés/UDF)

Competencia, Asuntos Regionales: Albert Borschette (luxemburgués)

Asuntos Sociales, Transporte, Presupuesto: Albert Coppé (belga)

280
APÉNDICE

Comercio: Ralf Dahrendorf (alemán/FDP)

Asuntos Exteriores y Ayuda al Desarrollo: Jean-François Deniau (francés/UDF)

Asuntos Industriales: Altiero Spinelli (italiano/PCI)

Agricultura: Carlo Scarascia-Mugnozza (italiano/DC)

6-1-1973/5-1-1977 Comisión Ortoli

Presidencia: François-Xavier Ortoli (francés/UDR)

Vicepresidencia, Asuntos Sociales: Patrick Hillery (irlandés/FF)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas: Wilhelm Haferkamp (alemán/SPD)

Vicepresidencia, Unión Aduanera, Energía: Henri François Simonet (belga/PS)

Vicepresidencia, Asuntos Exteriores: Christopher Soames (británico/CP)

Ayuda al Desarrollo: Claude Cheysson (francés/PS)

Investigación, Ciencia y Educación: Ralf Dahrendorf (alemán/FDP)

Agricultura: Pierre Lardinois (holandés/KVP)

Competencia: Albert Borschette (luxemburgués; † 8-12-1976)

Mercado Interior, Unión aduanera: Finn Olav Gundelach (danés)

Política Regional: George Thomson (británico /LP)

Industria y Tecnología: Altiero Spinelli (italiano/PCI)

6-1-1977/6-1-1981 Comisión Jenkins

Presidencia: Roy Jenkins (británico/LP)

Vicepresidencia, Asuntos Exteriores: Wilhelm Haferkamp (alemán/SPD)

Vicepresidencia, Empleo y Asuntos Sociales: Henk Vredeling (holandés/PvDA)

Vicepresidencia, Agricultura y Pesca: Finn Olav Gundelach (danés)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas: François-Xavier Ortoli (francés/UDR)

281
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Vicepresidencia, Ampliación, Medioambiente, Seguridad nuclear: Lorenzo Natali


(Italia/DC)

Protección de los Consumidores: Richard Burke (irlandés/FG)

Energía, Investigación y Ciencia: Guido Brunner (alemán/SPD)

Competencia: Raymond Vouel (luxemburgués/LSAP)

Mercado Interior, Unión Aduanera, Industria: Étienne Davignon (belga)

Ayuda al Desarrollo: Claude Cheysson (francés/PS)

Política Regional: Antonio Giolitti (italiano/PSI)

Presupuesto, Instituciones Financieras: Christopher Tugendhat (británico/CP)

6-1-1981/6-1-1985 Comisión Thorn

Presidencia: Gaston Thorn (luxemburgués/DP)

Vicepresidencia, Economía y Finanzas: François-Xavier Ortoli (francés/UDR)

Vicepresidencia, Presupuestos, Instituciones Financieras: Christopher Tugendhat


(británico/CP)

Relaciones Exteriores: Wilhelm Haferkamp (alemán/SPD)

Industria y Energía: Étienne Davignon (belga)

Ampliación, Política Mediterránea: Lorenzo Natali (Italia/DC)

Política Regional: Antonio Giolitti (italiano/PSI)

Ayuda al Desarrollo: Claude Cheysson (francés/PS; ha. 21-5-1982) y Edgard Pisani


(francés/PSI)

Agricultura y Pesca: Finn Olav Gundelach (danés; †13-1-1981) y Poul Dalsager (da-
nés/SD)

Mercado Interior, Unión Aduanera, Medioambiente: Karl Heinz Narjes (alemán/


CDU)

Transporte, Turismo: Giorgios Contogeorgis (griego/ND)

Personal y Administración: Michael O’Kennedy (irlandés/DE)

282
APÉNDICE

Empleo y Asuntos Sociales: Ivor Richard (británico/LP)

Competencia, Relaciones con el Parlamento: Frans Andriessen (holandés/KVP)

7-1-1985/5-1-1989 Comisión Delors I

Presidencia: Jacques Delors (francés/PS)


Vicepresidencia, Agricultura y Pesca: Frans Andriessen (holandés/CDA)
Vicepresidencia, Presupuesto, Control Financiero, Personal y Administración,
Henning Christophersen (danés/Venstre)
Vicepresidencia, Mercado Interior, Imposición y Aduanas: Arthur Cockfield (britá-
nico/CP)
Vicepresidencia, Asuntos Sociales, Empleo, Educación: Manuel Marín (español/
PSOE; d. 5-1-1986)
Vicepresidencia, Industria, Información, Tecnología, Investigación y Ciencia: Karl
Heinz Narjes (alemán/CDU)
Vicepresidencia, Cooperación, Ayuda al Desarrollo, Ampliación: Lorenzo Natali
(Italia/DC) Política mediterránea, Relaciones Norte-Sur: Claude Cheysson
(francés/PS)
Asuntos exteriores, Relaciones Comerciales: Willy De Clercq (Belga/OVLD)
Medioambiente, Protección de los Consumidores, Transporte: Stanley Clinton Da-
vis (británico/LP)
Pesca: António Cardoso (portugués/PSD; d. 5-1-1986)
Crédito, Inversiones, Pequeña y Mediana Empresa: Abel Matutes (español/PP; d.
5-1-1986) Energía: Nicolas Mosar (luxemburgués/CSV)
Asuntos Económicos, Empleo: Alois Pfeiffer (alemán/SPD; ha. 1-8-1987) y Peter
Schmidhuber (alemán/CSU)
Reformas Institucionales, Política Informativa, Cultura, Turismo: Carlo Ripa di
Meana (italiano/SV)
Competencia, Asuntos Sociales, Educación: Peter Sutherland (irlandés/FG)
Relaciones con el Parlamento, Política Regional, Protección del Consumidor: Gri-
goris Varfis (griego/PASOK)

283
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

6-1-1989/5-1-1993 Comisión Delors II

Presidencia: Jacques Delors (francés/PS)

Vicepresidencia, Asuntos Exteriores, Política Comercial: Frans Andriessen (holan-


dés/CDA)

Vicepresidencia, Mercado Interior, Asuntos Industriales, Martin Bangemann (ale-


mán/FDP)

Vicepresidencia, Cooperación, Ayuda al Desarrollo, Pesca: Manuel Marín (español/


PSOE)

Vicepresidencia, Competencia, Instituciones Financieras: Leon Brittain (británi-


co/CP)

Vicepresidencia, Asuntos Económicos y Financieros, Coordinación de los fondos


estructurales: Henning Christophersen (danés/Venstre)

Vicepresidencia, Ciencia e Investigación, Telecomunicaciones e innovación: Fili-


ppo Maria Pandolfi (italiano/DC)

Energía, Pequeña Empresa, Asuntos Administrativos, Auditoría: Antonio Cardoso


(portugués/PSD)

Asuntos Audiovisuales y Culturales: Jean Dondelinger (luxemburgués)

Agricultura y Desarrollo Rural: Ray MacSharry (irlandés/FF)

Política Mediterránea y Latinoamericana: Abel Matutes (español/PP)

Transporte, Protección al Consumidor: Karel Van Mier (belga/SP)

Política Regional: Bruce Millan (británico/LP)

Empleo, Relaciones Industriales, Asuntos Sociales: Vasso Papandreou (griego/PA-


SOK)

Medioambiente, Seguridad Nuclear, Protección Civil: Carlo Ripa di Meana (italia-


no/SV)

Presupuesto: Peter Schmidhuber (alemán/CSU)

Imposición y Unión Aduanera: Christiane Scrivener (francés/PR)

284
APÉNDICE

6-1-1993/22-1-1995 Comisión Delors III

Presidencia: Jacques Delors (francés/PS)

Vicepresidencia, Mercado Interior, Asuntos Industriales, Martin Bangemann (ale-


mán/FDP)

Vicepresidencia, Asuntos Económicos Exteriores, Política Comercial: Leon Brittain


(británico/CP)

Vicepresidencia, Asuntos Económicos y Financieros: Henning Christophersen (da-


nés/Venstre)

Vicepresidencia, Cooperación, Ayuda al Desarrollo y Humanitaria: Manuel Marín


(español/PSOE)

Vicepresidencia, Competencia: Karel Van Mier (belga/SP)

Vicepresidencia, Ciencia e Investigación, Educación: Antonio Ruberti (italiano/


PSI)

Transporte, Energía: Marcelino Oreja (español/PP; ha. 4-1994) y Abel Matutes (es-
pañol/PP)

Medioambiente, Pesca: Ioannis Paleokrassas (griego/ND)

Agricultura y Desarrollo Rural: René Steichen (luxemburgués/CSV)

Reforma institucional, Mercado Interior, Empresa: Raniero Vanni d’Archirafi (ita-


liano)

Tributación, Unión Aduanera, Políticas de Consumo: Christiane Scrivener (fran-


cés/PR)

Presupuesto, Control Financiero, Fondos de Cohesión: Peter Schmidhuber (ale-


mán/CSU)

Asuntos Sociales y Empleo: Pádraig Flynn (irlandés/FF)

Relaciones con el Parlamento, Cultura, Sociedad de la Información: João de Deus


Pinheiro (portugués/PSD)

Asuntos Exteriores, Ampliación: Hans van den Broek (holandés/CDA)

Política Regional y Cohesión: Bruce Millan (británico/LP)

285
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

23-1-1995/15-9-1999 Comisión Santer

Presidencia: Jacques Santer (luxemburgués/CSV; ha. 15-3-1999) y Manuel Marín


(español/PSOE; interino)

Vicepresidencia, Política Comercial, Relaciones Exteriores (América del Norte,


Asia Oriental, Australasia, OCDE, OMC): Leon Brittain (británico/CP)

Vicepresidencia, Relaciones Exteriores (Mediterráneo, Latinoamérica, Oriente


Medio): Manuel Marín (español/PSOE)

Mercado Interior y Servicios, Imposición y Aduanas: Mario Monti (italiano)

Agricultura y Desarrollo Rural: Franz Fischler (austríaco/ÖVP)

Competencia: Karel Van Mier (belga/SP)

Asuntos Económicos y Financieros: Yves-Thibault de Silguy (francés)

Asuntos Sociales y Empleo: Pádraig Flynn (irlandés/FF)

Política de Consumo, Ayuda Humanitaria: Emma Bonino (italiana/PRT)

Medioambiente, Seguridad Nuclear: Ritt Bjerregaard (danés/SD)

Asuntos Industriales, Información, Tecnologías: Martin Bangemann (alemán/FDP)

Transportes: Neil Kinnock (británico/LP)

Energía, Turismo: Christos Papoutsis (griego/PASOK)

Inmigración, Justicia e Interior, Control financiero: Anita Gradin (sueca/SAP)

Presupuesto, Personal y Administración: Erkki Liikanen (finlandés/SDP)

Política Regional: Monika Wulf-Mathies (alemana/SPD)

Investigación, Ciencia y Tecnología: Édith Cresson (francesa/PS)

Relaciones con los PECO, Relaciones Exteriores: Hans van den Broek (holandés/
CDA)

Relaciones con el Grupo ACP: João de Deus Pinheiro (portugués/PSD)

Relaciones con el Parlamento, Cultura, Política Audiovisual: Marcelino Oreja (es-


pañol/PP)

286
APÉNDICE

16-9-1999/30-4-2004 Comisión Prodi I

Presidencia: Romano Prodi (italiano/ID)

Vicepresidencia, Reforma Administrativa: Neil Kinnock (británico/LP)

Vicepresidencia, Relaciones Interinstitucionales, Transporte, Energía: Loyola de


Palacio (española/PP)

Competencia: Mario Monti (italiano)

Agricultura, Pesca: Franz Fischler (austríaco/ÖVP)

Desarrollo y Ayuda Humanitaria: Poul Nielson (danés/SD)

Empresa, Sociedad de la Información: Erkki Liikanen (finlandés/SDP)

Mercado Interior: Frits Bolkestein (holandés/VVD)

Ampliación: Günter Verheugen (alemán/SPD)

Investigación: Philippe Busquin (belga/PS)

Relaciones Exteriores: Chris Patten (británico/CP)

Comercio: Pascal Lamy (francés/PS)

Salud y Protección del Consumidor: David Byrne (irlandés)

Educación y Cultura: Viviane Reding (luxemburguesa/CSV)

Presupuesto: Michaele Schreyer (alemana/DG)

Medioambiente: Margot Wallström (sueca/SAP)

Justicia e Interior: António Vitorino (portugués/PS)

Empleo y Asuntos Sociales: Anna Diamantopoulou (griega/PASOK; ha. 18-2-2004)


y Stavros Dimas (griego/ND)

Política Regional: Michel Barnier (francés/UMP; ha. 31-3-2004) y Jacques Barrot


(francés/UMP)

Asuntos Económicos y Monetarios: Pedro Solbes (español/PSOE; ha. 26-4-2004) y


Joaquín Almunia (español/PSOE)

287
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

1-V/21-11-2004 Comisión Prodi II

Presidencia: Romano Prodi (italiano/ID)

Vicepresidencia, Reforma Administrativa: Neil Kinnock (británico/LP)

Vicepresidencia, Relaciones Interinstitucionales, Transporte, Energía: Loyola de


Palacio (española/PP)

Competencia: Mario Monti (italiano)

Agricultura, Pesca: Franz Fischler (austríaco/ÖVP) y Sandra Kalniete (letona/LPS)

Empresa, Sociedad de la Información: Erkki Liikanen (finlandés/SDP; ha. 12-7-


2004) Olli Rehn (finlandés/SK) y Ján Figel’ (eslovaco/KDH)

Mercado Interior: Frits Bolkestein (holandés/VVD)

Ampliación: Günter Verheugen (alemán/SPD) y Janez Potočnik (esloveno)

Investigación: Philippe Busquin (belga/PS; ha. 7-2004) y Louis Michel (belga/MR)

Relaciones Exteriores: Chris Patten (británico/CP)

Comercio: Pascal Lamy (francés/PS) y Danuta Hübner (polaca)

Desarrollo y Ayuda Humanitaria: Poul Nielson (danés/SD) y Joe Borg (maltés/PN)

Salud y Protección del Consumidor: David Byrne (irlandés) y Pavel Telička (checo)

Educación y Cultura: Viviane Reding (luxemburguesa/CSV) y Dalia Grybauskaite·


(lituana)

Presupuesto: Michaele Schreyer (alemana/DG) y Markos Kyprianou (chipriota/DK)

Medioambiente: Margot Wallström (sueca/SAP)

Justicia e Interior: António Vitorino (portugués/PS)

Empleo y Asuntos Sociales: Anna Diamantopoulou (griega/PASOK; ha. 18-2-2004)


y Stavros Dimas (griego/ND)

Política Regional: Jacques Barrot (francés/UMP) y Péter Balázs (húngaro)

Asuntos Económicos y Monetarios: Joaquín Almunia (español/PSOE) y Siim Ka-


llas (estonio/ERE)

288
APÉNDICE

22-11-2004/8-2-2010 Comisión Barroso I

Presidencia: José Manuel Barroso (portugués/PSD)


Vicepresidencia, Relaciones Institucionales: Margot Wallström (sueca/SAP)
Vicepresidencia, Empresa e Industria: Günter Verheugen (alemán/SPD)
Vicepresidencia, Justicia, Libertad y Seguridad: Franco Frattini (italiano/PDL; ha.
23-4-2008) Antonio Trajani (italiano/PDL, ha. 18-6-2008) y Jacques Barrot (fran-
cés/UMP)
Vicepresidencia, Transporte: Antonio Trajani (italiano/PDL; d. 18-6-2008)
Vicepresidencia, Asuntos Administrativos, Auditoría: Siim Kallas (estonio/ERE)
Asuntos Económicos y Financieros: Joaquín Almunia (español/PSOE)
Mercado Interior y Servicios: Charlie McCreevy (irlandés/FF)
Agricultura y Desarrollo Rural: Mariann Fischer Boel (danesa/Venstre)
Competencia: Neelie Kroes (holandesa/VVD)
Comercio: Peter Mandelson (británico/LP; ha. 3-10-2008) y Catherine Ashton (bri-
tánica/LP)
Pesca y Asuntos Marítimos: Joe Borg (maltés/PN)
Medioambiente: Stavros Dimas (griego/ND)
Salud: Markos Kyprianou (chipriota/DK; ha. 3-3-2008) y Androulla Vasiliou (chi-
priota/ED)
Desarrollo y Ayuda Humanitaria: Louis Michel (belga/MR; ha. 17-7-2009) y Karel
De Gucht (belga/OVLD)
Ampliación: Olli Rehn (finlandés/SK)
Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Vladimír Špidla (checo/ ČSSD)
Tributación y Unión Aduanera: KovácsLászló Kovács (húngaro/MSZP)
Programación Financiera y Presupuesto: Dalia Grybauskaite· (lituana; ha. 1-7-
2009) y Algirdas Šemeta (lituano)
Relaciones Exteriores: Benita Ferrero-Waldner (austríaca/ ÖVP)

Educación, Cultura y Juventud: Ján Figel’ (eslovaco/KDH)

289
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

Política Regional: Danuta Hübner (polaca; ha. 4-7-2009) y Paweł Samecki (polaco)

Energía: PiebalgsAndris Piebalgs (letón/LC)

Ciencia e Investigación: Janez Potočnik (esloveno)

Información, Sociedad y Medios: Viviane Reding (luxemburguesa/CSV)

Protección al Consumidor: Meglena Kuneva (búlgara/NDSV; d. 1-1-2007)

Multilingüismo: Leonard Orban (rumano; d. 1-1-2007)

9-2-2010/ Comisión Barroso II

Presidencia: José Manuel Barroso (portugués/PSD)

Vicepresidencia, Asuntos Exteriores y Política de Seguridad: Catherine Ashton


(británica/LP)

Vicepresidencia, Justicia, Derechos Fundamentales y Ciudadanía: Viviane Reding


(luxemburguesa/CSV)

Vicepresidencia, Competencia: Joaquín Almunia (español/PSOE)

Vicepresidencia, Transportes: Siim Kallas (estonio/ERE)

Vicepresidencia, Agenda Digital: Neelie Kroes (holandesa/VVD)

Vicepresidencia, Transporte: Antonio Trajani (italiano/PDL)

Vicepresidencia, Relaciones Institucionales y Administración: Maroš Šefčovič (es-


lovaco/SMER)

Medioambiente: Janez Potočnik (esloveno/LDS)

Asuntos Económicos y Monetarios: Olli Rehn (finlandés/SK)

Desarrollo: Andris Piebalgs (letón/LC)

Mercado Interior y Servicios: Michel Barnier (francés/UMP)

Educación, Cultura, Multilingüismo y Juventud: Androulla Vasiliou (chipriota/ED)

Imposición y Unión Aduanera, Auditoría: Algirdas Šemeta (lituano)

Comercio: Karel De Gucht (belga/OVLD)

290
APÉNDICE

Salud y Política de Consumo: John Dalli (maltés/PN)

Investigación, Innovación y Ciencia: Máire Geoghegan-Quinn (irlandesa/FF)

Programación Financiera y Presupuesto: Janusz Lewandowski (polaco/PO)

Asuntos Marítimos y Pesca: Maria Damanaki (griega/PASOK)

Cooperación Internacional: Kristalina Georgieva (búlgara/GERB)

Energía: Günther Oettinger (alemán/CDU)

Política Regional: Johannes Hahn (austríaco/ ÖVP)

Acción sobre el Clima: Connie Hedegaard (danesa/DKF)

Ampliación: Štefan Füle (checo/ ČSSD)

Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: László Andor (húngaro/ MSZP)

Asuntos Interiores: Cecilia Malmström (sueca/FPL)

Agricultura y Desarrollo Rural: Dacian Cioloş (rumano/PD-L)

CDA: Llamada Democristiana CDU: Unión Demócrata Cristiana CDV: Cristiano Demócrata y Fla-
menco CP Partido Conservador CSU: Unión Cristiano-Social CSV: Partido Cristiano Social Popular
CVP: Partido Popular Cristiano DC: Democracia Cristiana DE: Republicano Irlandés DG: Los Verdes
DK: Partido Demócrata DKF: Partido Popular Conservador DP: Partido Democrático ČSSD: Partido
Social Demócrata Checo ED: Demócratas Unidos ERE: Partido Reformista Estonio FDP: Partido
Liberal Alemán FF: Fianna Fáil FG: Fine Gael FPL: Partido Liberal Popular GERB: Ciudadanos por
el Desarrollo Europeo de Bulgaria ID: Los Demócratas KDH: Movimiento Cristiano Demócrata KVP:
Partido Popular Católico LC: Vía Letona LDS: Democracia Liberal de Eslovenia LP: Partido Laboris-
ta LPS: Unión Cívica de Letonia LSAP: Partido de los Trabajadores de Luxemburgo MR: Movimiento
Reformador MSZP: Partido Socialista Húngaro ND: Nueva Democracia NDSV: Unión Nacional para
la Estabilidad y el Progreso OVLD: Liberales y Demócratas Flamencos ÖVP: Partido Popular Austría-
co PASOK: Movimiento Socialista Panhelénico PCI: Partido Comunista Italiano PDL: El Pueblo de la
Libertad PD-L Partido liberal democrático PP: Partido Popular PN: Partido Nacionalista PO: Plata-
forma Cívica PRL: Partido Reformador Liberal PS: Partido Socialista PRT: Partido Radical Transna-
cional PSD: Partido Social Demócrata PSI: Partido Socialista Italiano PSOE: Partido Socialista Obre-
ro Español PVdA: Partido de los Trabajadores SAP: Partido Socialdemócrata Sueco SD:
Socialdemocracia SDP: Partido Socialdemócrata de Finlandia SFIO: Sección Francesa de la Interna-
cional Obrera SK: Partido del Centro SMER: Dirección-Social Democracia SP: Partido Socialista
SPD: Partido Socialdemócrata Alemán SV: Izquierda Verde UDF: Unión para la Democracia Francesa
UDR Unión de Demócratas para la República UMP: Unión por un Movimiento Popular Venstre: Iz-
quierda-Partido Liberal de Dinamarca VVD: Partido Popular por la Libertad y la Democracia

291
HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

PRESIDENTES DEL PARLAMENTO EUROPEO

Asamblea de la CECA

1952-1954 Paul-Henri Spaak (belga/PSB)


1954 Alcide de Gasperi (italiano/DC; † 19-8-1954)
1954-1956 Giuseppe Pella (italiano/DC)
1956-1958 Hans Furler (alemán/CDU)

Asamblea de las comunidades

1958-1960 Robert Schuman (francés/MRP)


1960-1962 Hans Furler (alemán/CDU)

Parlamento Europeo (representantes designados)

1962-1964 Gaetano Martino (italiano/PLI)


1964-1965 Jean Duvieusart (belga/RW)
1965-1966 Victor Leemans (belga/CVP)
1966-1969 Alain Poher (francés/MRP)
1969-1971 Mario Scelba (italiano/DC)
1971-1973 Walter Behrendt (alemán/SPD)
1973-1975 Cornelius Berkhouwer (holandés/VVB)
1975-1977 Georges Spénale (francés/PS)
1977-1979 Emilio Colombo (italiano/DC)

Parlamento Europeo (representantes elegidos)

1979-1982 Simone Veil (francesa/UDF)


1982-1984 Piet Dankert (holandés/PvdA)
1984-1987 Pierre Pfimlin (francés/RPR)
1987-1989 Charles Henry Plump (británico/CP)
1989-1992 Enrique Barón (español/PSOE)
1992-1994 Egon Klepsch (alemán/CDU)
1994-1997 Klaus Hänsch (alemán/SPD)
1997-1999 José María Gil-Robles (español/PP)

292
APÉNDICE

1992-2002 Nicole Fontaine (francesa/UMP)


2002-2004 Pat Cox (irlandés)
2004-2007 Josep Borrell (español/PSOE)
2007-2009 Hans-Gert Pöttering (alemán/CDU)
2009-2012 Jerzy Buzek (polaco/PO)

BSP: Partido Socialista Holandés CDU: Unión Cristiano Demócrata CP: Partido Conservador
CVP: Partido Popular Cristiano DC: Democracia Cristiana MRP: Movimiento Republicano Popular
PLI: Partido Liberal Italiano PO: Plataforma Cívica PP: Partido Popular PS: Partido Socialista PSB:
Partido Socialista Belga PSOE: Partido Socialista Obrero Español PvdA: Partido de los Trabajadores
RPR: Alianza para la República RW: Alianza Valona SPD: Partido Socialdemócrata Alemán UDF:
Unión para la Democracia Francesa UMP: Unión por un Movimiento Popular VVB: Movimiento Popu-
lar Flamenco

293