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El Presupuesto General del Estado

Finanzas Públicas
Dra. María Isabel Nuques

Gastón García César Mogollón

 EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

« ÍNDICE »

I. Introducción ...................................................................................................... 2

II. Concepción del Presupuesto General del Estado ........................................... 3

III. Fases del Presupuesto General del Estado ...................................................... 7

Ciclo Presupuestario ..................................................................................................... 7

IV. Evolución del Concepto .................................................................................... 8

Reseña Histórica ........................................................................................................... 8

V. Naturaleza Jurídica ......................................................................................... 13

VI. Conclusión........................................................................................................ 18

VII. Bibliografía ...................................................................................................... 19

1
 I. INTRODUCCIÓN

El presupuesto General del Estado, es establecido de conformidad con la

administración estatal y en función de ésta se desarrolla. A lo largo de este trabajo se
verá como siguiendo la tendencia actual, el presupuesto general del estado ha dejado de
ser un mero documento administrativo, y se lo ha tomado como un instrumento de
política fiscal ya que permite ver la gestión de ingresos y egresos del Estado durante
todo un año.

La asignación presupuestaria varía de año a año ya que va en función de los

ingresos que tiene el Estado. Son los ministerios quienes elaboran su propio
presupuesto, para luego ser presentado al Ministerio de finanzas, siendo éste el ente
encargado de resumir, aprobar y construir un solo presupuesto conocido como
Presupuesto General del Estado, resumiendo todo esto como el mecanismo para la
elaboración del presupuesto.

A la luz de lo expuesto será importante precisar que el Presupuesto General del

Estado debe cumplir con las metas y objetivos institucionales para el año fiscal para el
cual fue creado, teniendo en consideración los proyectos y programas planteados por
cada entidad.

2
II. CONCEPCIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

Esta temática tuvo su origen netamente político, y sus primeros antecedentes

debe buscárselos en Inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre
el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningún tributo (salvo
casos excepcionales) podía ser establecido sin el consentimiento del Consejo del Reino.
El concepto se reproduce en la Petición de Derechos de 1628, y culmina el 1689 con la
sanción del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde se establece que es
ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del parlamento, o por un tiempo
más largo, o de otra manera que la consentida por el parlamento Además, se separaron
las finanzas de la corona de las finanzas de la Nación, diferenciándose los gastos de
Estado de los gastos del soberano, y refiriéndose que ciertos gastos periódicos fuesen
aprobados anualmente por el parlamento.

Esta originaria versión del presupuesto se desarrolló progresivamente en

Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII, aplicándose en Francia y en el resto del
continente a partir del siglo XIX.

Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado político de las luchas

por la supremacía entre el soberano y los representantes del pueblo. Estos últimos
consiguieron, primero, hacer admitir al rey que ningún impuesto podía ser establecido
sin el consentimiento de los representantes del pueblo, y luego lograron controlar el
empleo de los fondos que habían votado, o sea, los gastos públicos. Posteriormente, se
obtuvo como conquista que la percepción de impuestos fuera autorizada sólo por un año
y, por consiguiente, que tanto gasto como recurso deberían ser autorizados anualmente.
De allí, el agrupamiento de los gastos y recursos previstos para el año siguiente en un
solo documento, que era sometido a la aprobación del parlamento. Tal, sería, la noción
tradicional del presupuesto.

Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han traído profundas

trasformaciones a la concepción del presupuesto, a causa de la cada vez mayor
participación que se asigna al Estado en la actividad económica en general, cualquiera
que sea su sistema de gobierno. Según las nuevas ideas, la acción estatal debe
cumplirse conforme a un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto, cuya
noción tradicional se amplía en el tiempo (presupuesto plurianuales o cíclicos) y en el

3
espacio (presupuesto económico), con alteración de ciertos principios considerados
básicos por las concepciones clásicas. Así, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la
unidad, la universalidad, entre otros.

Entonces, el Presupuesto General del Estado es la cotización de los recursos

financieros (con recurso financieros se quiere decir: las fuentes de ingresos que obtiene
el país, recursos de carácter estatal, lo que va dirigido a las arcas del Estados y de los
mismo que solo el poder estatal puede disponer para su planificación de obras dirigidas
a la sociedad ecuatoriana para poder consolidar el concepto de buen vivir) que tiene el
Ecuador; es decir, aquí se encuentran tanto los Ingresos (venta de petróleo, recaudación
de impuestos, tasas, contribuciones especiales, etc.) como también los Gastos (de
servicio, producción y funcionamiento estatal para educación, salud, vivienda,
agricultura, seguridad, transporte, electricidad, etc. de acuerdo a las necesidades
identificadas en los sectores y a la planificación de programas de desarrollo).

Para un correcto uso de los ingresos, es decir, el cómo se financiarían los gastos
a través del Presupuesto General del Estado (PGE), el Gobierno establece prioridades
para atender problemas estructurales como la pobreza y las desigualdades sociales,
dependiendo de la situación actual de la sociedad.

De este modo se hace importante precisar temas tales como ingresos

permanentes y egresos permanentes. En el Ecuador se tiene tres sectores considerados
como fuente de ingreso permanente del estado: petróleo, tributos (que surgen en base a
la potestad tributaria del Estado, son cargas obligatorias que las personas y empresas
deben pagar para financiar al estado, pues sin los impuestos el estado no podría
funcionar, ya que no dispondría de fondos para financiar la construcción de
infraestructuras, como lo son carreteras, puertos, aeropuertos, eléctricas; prestar los
servicios públicos de sanidad, educación, defensa, sistemas de protección social, como
desempleo, prestaciones por invalidez o accidentes laborales; etc.) y remesa de
migrantes. No obstante la tendencia común en el sector privado, que es, mirar los
ingresos y luego atender los gastos, en el sector público es de suma necesidad atender en
primera instancia los egresos, de modo que puedan cubrirse todas las necesidades que
exige o requieren de la pronta intervención del estado, logrando ser previstas para
desarrollar un plan adecuado. Por lo tanto es preciso recordar una regla fiscal al caso,
“los egresos permanentes se financirán con ingresos permanentes”, y,

4
excepcionalmente “con ingresos no permanentes”; teniendo en claro que la misma
Constitución (art. 286) determina cuales son los egresos considerados como prioritarios:
salud, educación y justicia. Cabe recordar que las exigencias efectuadas por la población
y la realidad social o el cambio por el paso del tiempo, son de gran incidencia al
momento de definir nuevos servicios públicos considerados como esenciales, siendo un
buen ejemplo al caso la tan afamada seguridad social.

Las instituciones públicas tienen la obligación de realizar una planificación

priorizando sus necesidades para poder prestar sus bienes y servicios a la población. Por
ejemplo el Ministerio de Salud detalla las prioridades: Rehabilitación en infraestructura
hospitalaria, compra de medicamentos, intervención en campañas de prevención de
enfermedades en el sector rural, etc., es decir, indicarán cuánto dinero necesitan para
cumplir con esos objetivos ministeriales.

Estas necesidades son ilimitadas. Con el paso de los años la sociedad evoluciona
y con ella sus necesidades, es así como se desarrollan nuevas enfermedades y curas,
nuevas formas de vida (por ejemplo se considera actualmente que el internet es una
necesidad básica, cuando en los años 50, no existían ni computadoras, al igual que el
celular), pero lo que se debe tener en cuenta es que aunque ellas sean ilimitadas, los
recursos no lo son; y se debe de inventar nuevas fuentes de ingresos para poder
satisfacerlas. Los recursos pueden ser escasos, pero esto no significa que no existan,
sino que no gozan de libre acceso al recurso; figurando de tal modo la existencia de dos
tipos de necesidad: las individuales o particulares, que se satisfacen con actividades
económicas, y; las colectivas o públicas: entendidas como actividades financieras. Son
necesidades colectivas las que trascienden a la persona, y corresponde al Estado el deber
de satisfacerlas – subsidiar.

La necesidad, por consiguiente, genera gastos, que son indispensables de

considerar para la planificación del presupuesto general del estado. La satisfacción de
estas necesidades colectivas se ven fundamentadas en las funciones públicas y servicios
públicos.

Surge como consecuencia una duda, ¿quién es el encardado de la planificación?,

pero no sin antes pretender atender un primer cuestionamiento, ¿qué es la planificación?
Planificar no es otra cosa que la elaboración de un listado donde se detallan objetivos y

5
metas a mediano, corto y largo plazo, que buscan el desarrollo para el buen vivir y la
reducción de desigualdades. Los planes deben incorporar la respectiva asignación de
recursos (teniendo en cuenta lo establecido en el art. 280 CRE). Como un punto del cual
es requisito recordar, al tratarse de programas financiados con recursos públicos, estos
guardaran sujeción al Plan Nacional de Desarrollo (art. 297 CRE) y a los principios
respectivos al caso, como lo es el de transparencia.

Habiendo dicho lo que antecede, el responsable de la planificación es la

SENPLADES (Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo). Todas las
instituciones estatales que se encuentran atadas a la normativa establecida por la
SENPLADES, planificarán sus presupuestos de acuerdo a sus necesidades de tal forma
que les permita alcanzar los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir, de observancia
obligatoria para el sector público, y que busca satisfacer las necesidades colectivas.

En conjunto todos estos presupuestos y planificaciones, formaran el presupuesto

general del estado, dando una idea de cuanta liquidez necesitara el estado para sustentar
su año fiscal de acuerdo, a los planes de desarrollo y metas que se haya establecido para
aquel periodo.

Un aspecto de gran trascendencia que ha influido en la economía ecuatoriana y

que no podemos dejar de mencionar es que a raíz de la dolarización el Ecuador cambió
su estructura en el manejo de la política ya que al perder el manejo de la moneda el país
se ve imposibilitado de utilizar política monetaria por lo que únicamente se puede
utilizar política fiscal considerada de acuerdo al Ministerio de Finanzas como un
“elemento clave en la generación de la riqueza nacional, para el crecimiento económico
y la relación de la participación ciudadana con el gobierno. Es importante que la
sociedad conozca las políticas de gobierno plasmadas en el instrumento legal,
mostrando que la elaboración del presupuesto es un proceso de programación en
función de las políticas y objetivos contemplados en los programas de gobierno.”

Existen distintos formatos con respecto a la presentación del Presupuesto

General del Estado en las diversas entidades públicas, las cuales brindan información
económica, política y social que son utilizados como fuente de información para
diversas investigaciones, para toma de decisiones, entre otros.

6
 Es así que para el caso del Presupuesto General del Estado se plantean varios
presupuestos que difieren unos de otros como el presupuesto inicial, consolidado,
devengado por esta razón es importante conocer o recordar cada uno de ellos.

Presupuesto Inicial (Aprobado): Es aquel que recoge análisis y recomendaciones

del Organismo Legislativo para luego ser aprobado por la Asamblea Nacional.

Presupuesto Consolidado: Comprende el total de presupuestos de todas las

entidades públicas retirando los dobles registros de transferencias entre entidades
otorgantes y receptoras

Presupuesto Devengado: Es el valor por concepto de obras, bienes y servicios

pertenecientes a cada institución del Estado por la prestación efectiva realizada de
manera independiente si es te pago fue realizado o no.

Una manera de visualizar los ingresos y gastos que ha tenido el país durante un
periodo se lo hace por medio de la Tabla conocida como Operaciones del Sistema
Público No financiero obteniéndose de esta manera información clave para cualquier
clase de análisis; esto nos sirve para analizar la incidencia que ha tenido en el
Presupuesto General del Estado el Gasto Social.

III. FASES DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

Ciclo Presupuestario

El presupuesto general del Estado desde su nacimiento hasta su finalización pasa

por tres fases:

 Formulación: se definen los ingresos que se esperan recaudar y su distribución, y

además los recursos que se necesitarán para financiar un posible déficit. En esta fase
todas las instituciones públicas deben definir sus presupuestos basados en sus objetivos
de política. Se finaliza con el análisis y aprobación del presupuesto y la formulación
plurianual por parte de la Asamblea antes del inicio del ejercicio fiscal correspondiente.

 Ejecución: se entregan los recursos establecidos en el presupuesto a lo largo del

ejercicio fiscal vigente y de manera periódica. Los techos presupuestarios pueden subir

7
o bajar por lo que es necesario controlarlos. Finalmente, acorde con lo programado, los
recursos se ejecutan a través del sistema presupuestario y financiero.

 Evaluación y control: se contabiliza, evalúa y controla el destino de los recursos

entregados a las unidades ejecutoras, así como si se cumplió la normativa vigente sobre
el uso de recursos públicos.

La primera etapa, que es la formulación que se fundamenta en planificación

anual, es dirigida y monitoreada por la SEMPLADES (planifica la inversión, con la
Plan General del Estado), el Ministerio de Finanzas (define metas para la recaudación
de ingresos), el Ministerio coordinador (coordina y aprueba la planificación de inversión
y el plan de ingresos de recursos). La Asamblea es el órgano encargado de aprobar el
presupuesto, vigilar la ejecución y evaluar y fiscalizar el uso de los recursos.

Como segundo paso tenemos la ejecución, donde el Ministerio de Finanzas,

compromete y devenga para la recaudación de los impuestos, mientras que la asamblea
es la encargada de vigilar dicha ejecución.

Como último paso tenemos el Evolución y control donde la función estatal de

Trasparencia y Control Social, a través de organismos como la Contraloría General del
Estado, Defensoría del Pueblo y Consejo de Participación Ciudadana y Control Social,
junto con la Asamblea evalúan y fiscalizan el uso de los recursos, exigiendo la rendición
de cuentas a la culminación de cada periodo.

En cuentas generales este ciclo inicia con la definición de los objetivos que se
desemboca para satisfacer la necesidades que emana la sociedad, calculando en base a
las obras y las actividades que demandan, a la producción de bienes y servicios que
permiten el pleno ejercicio de los derechos y cumplen con el mayor objetivo que es
erradicar la pobreza y tener una vida digna en base al principio constitucional del Buen
vivir.

IV. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO

Reseña Histórica

Para este tema, comencemos por analizar brevemente una definición actual
cualquiera del Presupuesto General del Estado, para luego determinar, si éste concepto

8
es una idea que se ha mantenido a través del tiempo o si su sentido original se ha
modificado con el pasar del de los años.

Así tenemos la definición que nos ofrece el catedrático universitario y ex

vicepresidente de la República del Ecuador, Alberto Dahik: el PGE “es elemento
fundamental de la actividad económica de un país. Determina en altísimo grado por
dónde va la economía de una nación, y de su dimensión, proporción en relación al
Producto Interno Bruto (PIB), forma de financiación, dependerá en mucho a su vez, el
comportamiento de las variables claves de la economía”1.

De este somero concepto (que tomamos únicamente como punto de partida para
una reflexión práctica), podemos establecer como factor más sobresaliente, que el PGE
es visto como un elemento de carácter fundamental en la economía de un país.

Ciertamente, es indiscutible que en la actualidad alguien pueda pensar que no lo

es. Sin embargo, para nuestro análisis de la evolución histórica del concepto, es
necesario dilucidar si siempre se determinó esta importantísima característica dentro de
la definición del PGE, y si es que bien no fue siempre así, desde qué punto o momento
exacto en la historia, se lo comenzaría a tomar de este modo.

Partimos entonces de la reconstrucción histórica de las fechas más importantes

en las que se usó y/o acuñó el término “presupuesto”. Comenzando evidentemente,
desde el punto más recóndito o lejano en la historia del viejo continente, y
posteriormente en América.

Tal y como se considera hoy, el PGE es el elemento que permite la planificación

de las actividades financieras del Estado.

El término parece tener como su lugar de origen más citado, la Europa antigua.
Como herramienta de planificación y control, tanto en sus fundamentos teóricos como
es su aplicación práctica, el presupuesto tuvo origen en el sector gubernamental
aproximadamente a finales del siglo XVIII, época en la cual se presentaban al

1
Dahik Garzozi, A. (s.f.). El Presupuesto General del Estado. Revista Jurídica de la Universidad Católica
de Santiago de Guayaquil. Derecho Económico, Tomo 3, p. 19.

9
Parlamento Británico los planes de gastos que se efectuarían en el reino y se daban
pautas sobre su posible ejecución y control.

Técnicamente la palabra se deriva del francés antiguo “bougette” o bolsa, la que

posteriormente trató de perfeccionarse en el sistema ingles denominándose “budget”,
término con el que se conoce comúnmente y que en nuestro idioma es presupuesto.

En 1820, Francia adopta el sistema en el sector gubernamental y en 1821 lo hace

Estados Unidos, siempre como elemento de control del gasto público, advirtiendo la
necesidad de un grupo de funcionarios dedicados a la tarea de presupuestar para el buen
funcionamiento de las actividades del gobierno.

Entre 1912 y 1925, principalmente después de la primera Guerra Mundial, el

sector privado observó los beneficios de la utilización del presupuesto, para controlar
los gastos y para designar los recursos aquellos aspectos fundamentales que produjeran
márgenes de rentabilidad adecuados durante un ciclo de operación determinado.
Producto de esto, las industrias en este período crecieron rápidamente y se
implementaron métodos de planeación empresarial apropiados.

El sistema de presupuesto continuó su evolución al tiempo con el desarrollo de

la contabilidad de costos. Fue así como, a partir del año 1928, se adoptó el sistema de
costos estándar. Esta innovación generó un período de análisis y entendimiento
profundo de los costos; promovió la necesidad de presupuestar y programar; y fomentó
el tecnicismo, el trabajo de grupo y la toma de decisiones con base en el estudio y la
evaluación amplios de los costos.

Entre otras fechas y eventos importantes en la evolución del sistema de

presupuestar, destacan:

En 1930, la celebración en Ginebra del Primer Simposio Internacional de control

Presupuestal, en el que se definieron los principios básicos del sistema.

En 1948, el Departamento de la Marina de Estados Unidos presentó el

presupuesto por programas y actividades.

En el año 1961, el Departamento de Defensa de Estados Unidos trabajó con un

sistema de planeación por programas y presupuestos.

10
 En 1965, el gobierno de Estados Unidos creó el Departamento de presupuesto e
incluyó en las herramientas de planeación y control el sistema conocido como
“planeación por programas y presupuestos”.

En las últimas décadas han surgido diferentes métodos de presupuestar, que van
desde la proyección estadística de estados financieros, hasta el sistema “base cero”. Éste
ultimo perfeccionado en 1970, y que posteriormente el presidente de Estados Unidos,
Jimmy Carter, aplicó como gobernador en el estado de Georgia con relativo éxito.

En esta última década la concepción instrumental del presupuesto ya había sido

construida y reconstruida de manera distinta por varios tratadistas, lo que apartó la vieja
(o antigua) definición del PGE como un mero sistema de cálculo de ingresos y egresos
de carácter público.

Así se refería Gastón Jéze, hacia el año 70, acerca del presupuesto: “es un acto
de previsión, un plan administrativo del gobierno y una autorización del poder
ejecutivo”2.

Luego de esta breve revisión de antecedentes, podemos identificar plenamente

las siguientes premisas.

El PGE no siempre fue un término unificado. Y verdaderamente, tuvo que pasar

algún tiempo, y se debieron esbozar varios análisis de la doctrina, los tratadistas
elaboraron teorías, y los mismos legisladores fueron aportando para darle su sentido
más completo. Todo globalmente ha contribuido para construir un mejor concepto de
este instrumento.

El término presupuesto se concibió a través del tiempo desde distintas aristas. Se

ha hablado de la planificación de las actividades financieras del Estado, de un
instrumento legal, de una ley, de un acto administrativo normativo y hasta de una
herramienta técnica de planificación.

2
Jezè, G. en Riofrío Villagómez, E. (1968). Tratado de Finanzas Públicas Tomo I. Editorial Casa de la
Cultura Ecuatoriana. Quito, p. 423

11
 Todas las concepciones que se le puedan dar al PGE son acertadas, sin embargo
tomar cada una de ellas de manera aislada y como una verdad absoluta sería un
gravísimo error.

Como tal, y luego de las múltiples concepciones con las que se ha conocido y
luego del avance histórico y afianzamiento del término podríamos sostener que, la
mejor forma de definir actualmente al PGE sería algo así como aquella proyección que
contiene el acto presupuestal sobre los ingresos y los gastos futuros se elabora a partir
del comportamiento de esos mismos indicadores y elementos presupuestales en ciclos
presupuestales pasados, teniendo en cuenta el comportamiento habitual de los ingresos
y gastos en relación a crecimientos de decrecimientos habituales.

Éste, a más de ser un mero conjunto de actos de naturaleza técnica financiera

que se conjugan en un instrumento técnico, requiere de aprobación legislativa para
adquirir validez y fuerza obligatoria. Y es así como lo podemos hallar enfocado en la
ley, tanto en el artículo 292 de la Constitución de la República, como el artículo 77 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.

La existencia de un Derecho Presupuestario implica que en algún momento de la

historia de los Estados modernos la actividad financiera llegó a tener tanta relevancia
que el acto presupuestal y su ejecución se independizaron científica y materialmente del
Derecho Económico, y en cierta forma se abstrajo del Derecho Financiero Público sin
perder su elemento fiscal, sin embargo más allá de la especialidad y bien consabida
autonomía científica es innegable el componente financiero público y por ende
administrativo, de su ciclo de vida.

Indistintamente de su evolución conceptual, y del cambio generacional e

histórico que ha delimitado la esencia del término, como bien señala la autora Eddy De
La Guerra Zúñiga: “Hablar de presupuesto implica poner en evidencia la naturaleza de
uno de los institutos jurídicos más completos y complejos de la administración
pública”3.

Y con esta última afirmación, nos encontramos total y firmemente de acuerdo.

3
De La Guerra Zúñiga, E. (2014). Presupuesto general del Estado. Naturaleza Jurídica del Acto
Presupuestal. Boletín Informativo Spondylus. Universidad Andina Simón Bolívar. Quito, p. 3.

12
 El mismo Giuliani Fonrouge, manifiesta que existe una corriente doctrinal muy
generalizada que destaca una supuesta evolución del concepto de presupuesto desde una
noción política, pasando por la faz jurídica al dar preponderancia al control hasta llegar
a la supremacía del aspecto económico del presupuesto.

V. NATURALEZA JURÍDICA

El presupuesto no es un ente aislado que puede ser analizado sin tomar en cuenta
toda la influencia que el mismo tiene sobre el equilibrio económico general.

Conviene ahora, como parte del presente trabajo, estudiar y analizar la condición
jurídica del presupuesto.

Podemos despegar desde lo establecido en algún momento por el tratadista

Manuel Matus Benavente quien dijo: “(…) el presupuesto es el documento legal en el
cual sistemáticamente y anticipadamente se calculan los ingresos y se autorizan los
gastos que habrán de producirse en un Estado en un cierto período de tiempo”4.

Este término específico: “documento legal”, subsumiría al PGE a una existencia

“legal”, en un principio puede considerarse como explicativo para describir al
presupuesto en su concepción jurídica, toda vez, que la terminología, acoge
intrínsecamente un marco normativo generalmente concebido como “ley” y por ende se
remite al principio de legalidad, para verificar su existencia y validez.

Y es que efectivamente, la mayoría de los autores parecen referirse a él como ley

o como instrumento legal.

Muchas son las teorías que al respecto se han desarrollado. Entre todas las que
podemos mencionar, destaca o puede decirse que tiene un mayor despliegue, la teoría
Dualista de Paul Laband (teoría sobre la cual no planeamos profundizar más de lo
estrictamente necesario), quien señala es indispensable distinguir entre la ley en sentido
material, es decir aquella que determina deberes y derechos para los ciudadanos; y la ley
en sentido formal, aquella que en forma de ley expresa la opinión política del legislador
sin determinación de deberes o derechos.

4
Matus Benavente, M. (1959). Finanzas Públicas. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, p. 220.

13
 Laband dice que “la ley presupuestaria no constituye el fundamento legal ni de
la realización de gastos ni de la recaudación de ingresos, sino que solamente sería la
constatación del acuerdo entre el Gobierno y el Parlamento (llámese también
Asamblea) sobre la idoneidad de la estimación previa y sobre la necesidad y
conveniencia de las sumas en ella indicadas”5.

Esto ocasionaría que el acto presupuestal propiamente dicho se desprenda o

desligue de la ley aprobatoria, y que esta separación implica una naturaleza “dual”, por
un lado tendríamos el acto administrativo presupuestal y por otro lado la ley formal que
aprueba dicho acto.

Creemos que la razón básica para considerar esta teoría como la más
sobresaliente es que posiblemente sea la única que, habla de una clasificación que
determina la existencia dos tipos de leyes (formales y materias); separar en dos
momentos distintos al PGE, y además le otorga un carácter único a cada uno de estos
momentos o estadios generando la dualidad. Y es esto, justamente, este factor único en
la teoría de Laband, el que no se evidencia en ningún otro tratadista.

Más adelante aclararemos que tan de acuerdo estamos con esta u otra teoría. Por
lo pronto, podemos verdaderamente calificarla como innovadora, no por ser nueva, sino
por su importancia. Bien se dice que en materia de finanzas públicas no hay doctrinas
caducas, ni pensamientos extemporáneos.

Otra teoría destacada es la del ya mencionado Gasto Jéze quien se refiere al

presupuesto como un “Acto-Condición”, establece que: “el presupuesto es un estado de
previsión de gastos e ingresos del Estado para un tiempo determinado. Es un acto
particular, no establece ninguna regla general y permanente. ¿En qué consiste entonces
el presupuesto? Únicamente en la puesta en funcionamiento de las leyes preexistentes;
el presupuesto no hace más que asegurar la ejecución de las leyes preexistentes. Por
tanto, el presupuesto no es una ley sino un acto administrativo”6.

5
Laband, P. (1979). El derecho presupuestario. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid. Citado en el libro
de Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública, p. 228.

6
Vid. Juan Camilo Restrepo, op. cit., p. 229.

14
 Esta teoría fortalecería el argumento de que el presupuesto es acto administrativo
que existe como condición para aplicar otras leyes relativas tanto a los ingresos como al
gasto.

Como vemos, esta teoría, rescata algo de la Laband, y es el carácter de acto

administrativo, pero aún así, no considera en ninguna forma al presupuesto como una
ley. Recomendamos tener esto presente.

Para complementar este pensamiento, podemos destacar a Heller, quien

propugna una teoría unitaria de la ley, sosteniendo, (en contraposición a Laband
también), que no hay leyes exclusivamente formales ni exclusivamente materiales.
Afirma que ley es toda norma de derecho dictada por el poder que representa al pueblo
y que tiene, por ello, carácter de regla superior. Las decisiones que no emanaren de de
ese poder sencillamente no son leyes, cualquiera que sea su contenido, pero que, por
otra parte, ese contenido es siempre una norma jurídica.

Sintetizando, el presupuesto, como acto de naturaleza política que consiste en la

aprobación del acto de previsión de ingresos y proyección de gastos, sólo podría
considerarse como ley únicamente cuando, como norma jurídica, proveniente del poder
superior, haga nacer facultades y obligaciones, e introduzca nuevos elementos (ya sean
de carácter particular o general), en el ordenamiento jurídico.

También es bueno para el presente análisis, destacar una última teoría, la cual
sería la teoría de la doctrina francesa encabezada por Duguit que “no ve en el
presupuesto un acto jurídico único, sino un acto jurídico múltiple o complejo”7.

Ahora bien, luego de haber enunciado tanto tratadistas como doctrinar y teorías,
podemos antes de seguir, enfocar el análisis un momento, en la realidad ecuatoriana.
Pues deberíamos poder descifrar si alguna de estas teorías fue o no adoptada en la ley
ecuatoriana.

Nuevamente sobresale el debate que provocó Laband sobre la naturaleza

administrativa y los actos políticos de aprobación; ya que esta tendencia cobró gran
fuerza y es acogida por la doctrina latinoamericana. Inclusive, esta era la teoría que más

7
Juan Camilo Restrepo; op. cit., p. 230.

15
compaginaba con lo establecido con respecto al presupuesto en la derogada
Constitución de 1998.

Sin embargo, la Constitución vigente en el ya citado artículo 292, no define al

PGE de la manera que hemos dicho sino que claramente lo define como “el instrumento
para la determinación y gestión de los ingresos y egresos del Estado”; por lo que
replanteamos el análisis sobre su verdadera naturaleza.

Ahora bien, desde una perspectiva técnica el presupuesto es el resultado prever

ingresos y proyectar gastos, consecuentemente su primera fase es técnico administrativa
y está a cargo del ejecutivo a través de un organismo técnico, en cuyo caso su naturaleza
originaria sería la de un acto administrativo. Específicamente puede calificarse a este
como un acto administrativo de carácter normativo toda vez que en su estructura y
forma es dispositivo a través de un articulado, su naturaleza es administrativa puesto
que busca efectivamente “administrar” recursos, pero en su forma es normativa puesto
que dispone a través de mandatos.

Sin embargo, el presupuesto no existe por la sola voluntad y planificación del

ejecutivo, y no tiene fuerza obligatoria por el solo hecho de existir como acto
administrativo normativo, pues ésta, es a penas su etapa de concepción, requiere para
que su existencia sea validada y goce de exigibilidad de la aprobación por parte del
legislativo.

Esta segunda etapa, la de aprobación legislativa, en la que el presupuesto

efectivamente, y valga la redundancia, se aprueba, si bien se asemeja al proceso de
aprobación de una ley, no son iguales. Debemos aclarar que las leyes en general se
presentan con una iniciativa, se sancionan al interior del legislativo y se aprueban o
vetan por el ejecutivo en su calidad de colegislador; mientras que el presupuesto no solo
es de iniciativa del ejecutivo, sino que es una facultad inherente e intransferible de éste
para su elaboración, en cuyo caso el legislativo sigue una suerte de elemento validador
del presupuesto a través de un procedimiento especial, por lo que el poder en este caso
es del ejecutivo de principio a fin, toda vez que es quien crea, modifica, y una vez
aprobado ejecuta el presupuesto.

Con el presente análisis realizado, finalmente podemos concluir que el

presupuesto es un instrumento técnico-jurídico de naturaleza compleja, mixta, de

16
múltiples instancias, donde el elemento administrativo inicial permite su construcción y
una posterior aplicación, mientras que su naturaleza jurídica, verificada en una etapa
intermedia le otorga fuerza normativa y le confiere obligatoriedad y generalidad, a
través de lo cual se manifiestan sus efectos tanto jurídicos como financieros.

17
VI. CONCLUSIÓN

El presupuesto no puede verse y por ende analizarse sesgadamente separando los

ingresos de los gastos, por su naturaleza; ni tampoco ha de tenerse o bien como ley en
sentido material y/o formal, o como acto administrativo aprobado por el legislativo.

Debemos considerar que el presupuesto general del Estado, como herramienta

fundamental de la política económica del gobierno, no es un ente aislado, no es un
conjunto de cifras que nos hablan solamente de cuanto el gobierno va a gastar en
sueldos y salarios, de cuánto el gobierno va a invertir en salud y educación o
infraestructura, o de cuánto será lo que se destina al pago de la deuda tanto interna como
externa.

Ciertamente que toda esa información es valiosa y relevante. Pero el presupuesto

debe ser siempre visto en el contexto del equilibrio general de la economía.

Se trata efectivamente de un acto jurídico complejo, cuyo ciclo de vida, alcance

y naturaleza mixta lo configura como un instrumento técnico-legal, que permite aplicar
leyes financieras; y lo que es más relevante para el caso ecuatoriano la aplicación de un
instrumento de planificación.

18
VII. BIBLIOGRAFÍA

 Alvear Cordero, D. E., Morales Beltrán, F. M. (2011). Análisis Del Gasto Social En
La Economía Ecuatoriana Y Su Participación En El Presupuesto General Del Estado
En El Periodo 2000-2010. Cuenca, Ecuador. Universidad de Cuenca. Recuperado de:
http://dspace.ucuenca.edu.ec/jspui/bitstream/123456789/1008/1/teco705.pdf

 Asamblea Nacional. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito,

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