Crisis y perspectivas de la integración

en América del Sur

Roberto Bouzas, Pedro da Motta Veiga y Sandra Ríos

El ocaso de las uniones aduaneras en América del Sur

La década del noventa fue un período de gran activismo en materia de

acuerdos preferenciales de comercio, tanto en el plano global como regio-
nal. Para ilustrar lo primero basta mencionar que más de la mirad de los
acuerdos de libre comercio o uniones aduaneras notificadas al GATT-OMC
desde 1947 se firmaron en la úlrima década. En el plano regional, por su
parre, este activismo se reflejó tanto en la revitalización de procesos preexis-
tentes (como la Comunidad An.dina de Naciones -CAN) como en la firma
de nuevos acuerdos. Entre éstos destacan ia creación del Mercado Común
del Sur (Mercosur) en 1991 y la amplia red de acuerdos bilaterales suscritos
por Chile.
Esta oleada de acuerdos preferenciales fue bautizada como "nuevo re-
gionalismo". 1 Entre sus rasgos distintivos se ha señalado el contexto más ge-
neral de polírica comercial (centrada en la apertura unilateral y la creciente
imegración a la economía mundial), la mayor cobertura temánca y regula-
toría (especialmente en los acuerdos de tipo Norte-Sur y en los Sur-Sur que
adoptaron la arquitectura de aquéllos), la metodología automática de libe-
ralización (que hizo más efectiva la eliminación de aranceles al comercio en-
tre los miembros) y, finalmente, la suscripción de acuerdos preferencíales re-
cíprocos entre paises con grandes disparidades de niveles de desarrollo (los
acuerdos preferenciales Norte-Sur). En general, este "rruevo regionalismo"
fue juzgado de manera más benévola que la orrda de acuerdos preferencia-
les de las décadas del sesenta y setenta, especialmente entre países en desa-
rrollo. 2
 320 - - - - - .Aiv!ÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN o FRAGMENTAcr . BOUZAS PEDRO DA MüTTA VEIGA y SANDRA R í o s - - 321
BERTO '
La década del noventa también se caracreri:zó P?r _negociaciones q ' l · 'n aduanera se reforzó a fines de los noventa, cuando el gobier-
• de a unto - . . - l (d j
aun cuando no llevaron a acuerdos concretos, le impnmieron al período · n , decidió aplicar nuevas reducctones umlaterales del aran<..e . e
.••: de ese pa1s . ..
"sentido de época". En ~uestra r~gión el caso _más destaca~~ fueron las neg ~.· · 6%) y los problemas de credibilidad del Mercosur se agravaron co-
,~%conse-uen
ciaciones para crear un Area de Libre Comerc10 de las Amencas (ALCA), al r cía de deficiencias en la implementación y turbulencias macro-
se desarrollaron lenta pero regularmente a lo largo de casi una década h o . 4
-óm1cas. , . , ·
que, a fines del año 2003, desembocaron en una impasse. Otras negociaci · - s más tarde el panorama de 1as un10nes aduaneras en Amenca
Diez ano ' , . .
nes como las de Mercosur con la Unión Europea o la creación del Área
Sur es decep cionante · En el. caso de la CAN ' mas alla de, las dificultades .
Libre Comercio de Sudamérica (ALCSA) también enfrenaron dificultad~ f•r.: , · ara la implementación del AEC, las fuerzas cenrnfugas que trad1-
:füstoncas p - . . al d . . , .
insalvables. · ·>. almente dominaron el agrupamiento regton a qumeron su maxima ex-
En América del Sur, la nueva onda de acuerdos preferenciales tomó pr~:: ¡' c~:ión en el año 2004, cuando los _raíses mie~bros decidieron da~se ~exibi­
dominantemente el formato de la unión aduanera. En efecto, sólo Chile desa ;\.. tc!ad para negociar acuerdos ~e libre comercio. con t~rceros paises. ~s~a
rrolló una política sistemática de negociación de acuerdos bilaterales de libr'
..·.·: .···.,opcton
. ·, fue utilizada por los aobiernos de Colombia, Peru y Ecuador para m1-
º . d U .d
comercio con socios de dentro y de fuera de la región. En el resto de Améric .\ .. eaociaciones para un acuerdo de libre comerc10 con Esta os il1 os.
del Sur las energías se canalizaron hacia iniciativas cuyo propósito, al meno ..;.cf~ dn ° rimeros países concluyeron sus negociaciones en el año 2006, en
retórico, era el establecimiento de uniones aduaneras (como en el caso dé Los os p • . l b.
: ue las negociaciones con Ecuador fueron suspendidas por e go terno
Mercosur) o la revitalización de procesos de integración preexistentes que ter .canto
·..
q .d . .d l' . 11
norreamer1·cano · Este cuadro ' sumado .a otras consi eraciones , l eo ogicas, e-
nían el mismo formato (como en el caso de la Comunidad Andina). En to~ , al obíerno de Venezuela a denunciar el Acuerdo de Cartagena y abando-
dos ellos el telón de fondo fue la liberalización unilateral y la reforma econó: vo g l ¡· . b b ,
en -Pj año 2006. Paralelamente, Venezue a so ictta a y o terna su
nar la CAN ,
mica, si bien que con diferencias de ritmo e intensidad. ; incorporación como miembro pleno al Mercosur.
La tensión latente entre estos dos enfoques se manifestó claramente e\i :. En este período la uayectona del Mercosur no fue mucho más exitosa
las negociaciones entre Chile y el Mercosur a mediados de los noventa. La· que la de [a CAN. La implementación del AEC fue sólo parcial e mcompleta
lógica expansiva del Mercosur, plasmada en el propio texto del Tratado de (según estimaciones de la Secretaría Técnica del Me~cosur sólo el 35% d~l va-
Asunción, había dejado la puerta abierta para la adhesión de todos los míen{~ lor de las importaciones de los países miembros estan ~ravadas por d mismo
bros de la ALADI después de un período de transición de cinco años. Sin ~rancel que el AEC), 6 todos los bienes sujetos a tratamiento preferencial con-
embargo, una cláusula de excepción- abría la posibilidad de la adhesión in~ riílúan sujetos a reglas de origen, aún no está vigente un código adu~nero co-
mediata de aquellos miembros de la ALADI que no fueran parte de un. mún y prácticamente no se ha avanzado en la discusión de procedimientos
acuerdo de integración sub regional (un eufemismo para alentar la incorpo- para la distribución de la renta aduanera. La lógica expansiva del M~rcosur y
ración de Chile). 3 Sin embargo, y a pesar de que a mediados de los noventa e[ carácter estratégico del formato de unión aduanera tampoco obtuvieron los
el Mercosur se encontraba en un pico de credibilidad y dinamismo, las cosas' resultados esperados: en efecto, el único ingreso como miembro pleno. del
no funcionaron de esa manera. Para Chile, la incorporación al Mercosur Mercosur fue el de Venezuela, motivado más por consideraciones polínco-
mo miembro pleno habría significado sustituir su arancel uniforme y
ideológicas que por incentivos económicos. 7 .,
por un arancel externo común (AEC) escalonado y con un nivel promedio Paralelamente a la incorporación de Venezuela, el Mercosur cambien se
bastante superior, así como limitar su capacidad para negociar acuerdos co- vio sacudido por tensiones internas que pusieron en cuestión el propio forma-
merciales con terceros países. Esca última restncción aparecía particularmen- ra de la unión aduanera, como lo muestra el debate al interior del gobierno
te sensible después de la oferta formulada en diciembre de 1994 por el en- uruguayo sobre la conveniencia de iniciar negociaciones para un tratado de li-
tonces presidente de Estados Unidos, William Clinton, para que Chiie se
bre comercio con Estados Unidos.
incorporara como miembro del Tratado de Libre Comercio de América del,
Norte (TLCAN). La decisión del gobierno de Chile de mantenerse al mar-
 322 - - - - - - AivlÉRICA LITINA: ¿!NTEGRA.CIÓN O FRAGMENTACJó
La debilidad estructural de ias uniones aduaneras en América del S
La constitución de uniones aduaneras en América del Sur tropezó con múl
ples y hasta ahora insalvables obstáculos económicos y políricos internos.
bien la experiencia de la CA1'T y el Mercosur no son plenamente equivalen
los problemas enfrentados por ambos procesos companen características·
munes. En esta sección se anaiizan esos obstáculos en base a la experiencia
Mercosur, en la hipótesis de que ias conclusiones también son relevantes pis'
ra la experiencia de la Comunidad Andina. . /,
Como se señaló en otro trabajo, 8 en el campo de las r.elaciones ínter~r
cionales prevalecen dos visiones polares sobre el proceso de formación de in~
tituciones internacionales (incluyendo el desarrollo de regímenes de integra
ción). Mientras que los realistas, neorrealistas e intergubernamentalisr'
subrayan conceptos como el poder, la hegemonía, el liderazgo y las ganancf
relativas, los funcionalistas y neofuncionalistas sostienen que una compresió~··
adecuada de los incentivos para cooperar, reducir costos de transacción y des?i:
arrollar regímenes regulatorios comunes requiere tomar en consideración l
necesidad o el interés de dar respuesta a demand:is funcionales concret~~
Según Matrli, 9 estas dos perspectivas pueden result:ir complementarias , de tamaño, coeficientes de apertura y diversificación de la estructura produc-
do se conciben como ilustrativas, respectivamente, de las consideraciones
"oferta" y "demanda'' para la creación de instituciones regionales. Esta
!ación general puede traducirse en tres indicadores cualitativos concretos,
ber: a) la intensidad y el carácter de las relaciones de interdependencia que
r:icterizan a una región; b) el grado de convergencia de los
nacionales y la sostenibilidad de los trade offi cuando aquéllos difieren al
terior de la región; y e) la capacidad y efectividad de la provision de
go" o "hegemonía" por parte de uno o más miembros. En lo que sigue
mos revista a estos ues factores que han resultado problemátícos en el caso
Mercosur (y también de la CAN).
Intensidad y cardcter de fa interdependencia
En la medida en que los procesos de integración procuran dar respuesta a
mandas funcionales plameadas por la interdependencia, es posible postular
existencia de un vinculo positivo entre la intensidad de esta última y b
lidad de los primeros. Este argumento pone el énfasis en "consideraciones
demanda'', partiendo del principio de que un bajo nivel de ·
;¡v,\',oROBERTÜ BoUZAS, PEDRO DA MoTTA VEIGA y SANDRA Rlos-- 323
;i:'.funiraría la in~ensidad de los incentivos de las_ partes para _cooperar y reducir
,; !adiscrecional1dad enfa t~ma d~ decisiones. Si bien es posible qu~ la relacion
.,<:.~ntre interdependencia e mcennvos para integrarse sea en parte ·endógena·',
" . d.argumento subraya correctamente una condición de partida que no puede
~-'•"'·".;'desconocerse.
) ' Juzgados por este requisito, los procesos de imegración en América del
'· ,sur han enfrentado una característica estructural común, a saber: un nivel de
[nrerdependencia económica comparativamente bajo. En efecto, a pesar del
·~ápido crecimienw de los flujos de comercio inrra-regional durante ia década
.del noventa, el ratio de exportaciones intra-regionales a exportaciones torales
en el Mercosur apenas superó el 20% en el momento de mayor intensidad del
vínculo regional (1997-1998). to Durante el período posterior, el peso relati-
vo del intercambio intra-regional se contrajo significarívarnente y en el año
2005 aún se mantenía por debajo de los picos alcanzados ameriormeme
(13%). Este rtttio es muy inferior al de otras regiones que registran procesos
deinregración exitosos corno la Unión Europea (61%) o el TLCAl'\! (56%).
Junto con la baia intensidad (promedio) de la interdependencia debe des-
tacarse, en el caso del J'vfercosur, su fuerte asimetría. En efecw, las diferencias
tiva que caracterizan a los países de la región implican una distribución muy
•heterogénea de incentívos nacionales para cooperar y resignar discrecionali-
dad en ciertos campos de polírica (como lo requiere la constitución de una
unión aduanera). Esca asímerría estructural se agravó en los últímos años, co-
mo lo sugiere el hecho de que miemr:is que en el período l 997-1998 las ex-
portaciones al Mercosur representaban más del 17% de las exportaciones bra-
sileñas totales, en el año 2005 esta relación había caído al l 0%. Inversamente,
las importaciones provenientes de Brasil como proporción de las importacio-
nes totales de los otros miembros habían aumentado su parricipacíon del 24%
al 33%.
La intensidad de la interdependencia también es bap en el caso de la
CAl\l. En efecro, las exportaciones intracomunirarias han representado alre-
dedor del 10% de las exportaciones totales, porcentaje que aumenta entre l 5
Y20% cuando se excluye el petróleo (que se exporta predominantemente a
los países desarrollados) y a cerca del 30% en el caso de las manufacmras. 11
Las relaciones comerciales inrra-CAl'\! también muestran una fuerte asimetría:
mientras que países como Bolivia y Colombia dirigen al mercado regional en-
tre un cuarto y un quinto de sus exportaciones corales, en el caso de Venezuela
YPerú esta participación no llega al 10%. l 2 •
 324 fu'v!ERJCA LATINA: ¿INTEGRACIC)N O FRAGivlENTACióN
En síntesis, tanto en el caso del Mercosur como de la CAN, la intensi1
dad de la interdependencia (un componente clave de los incentivos para c .•;
O()c
perar y resignar discrecionalidad en el manejo de instrumentos de política) {
sido modesta. Este bajo nivel de interdependencia también se ha acompa- ~'
na-
do de una fuerte asimetría. Mientras que en el caso del Mercosur dicha asi}
metría está correlacionada con el tamaño de las economías v1 su grado de ap er-·. '
tura, este vínculo aparece más diluido en el caso de la CAN. En efecto
Colombia (una de las economías "grandes" de la CAN) se halla más intensa~
mente vinculada a la región que otros miembros más pequeños como Perú 0
Ecuador, con una estructura de exportaciones más concentr.ada en productos
primarios. En cualquier caso, la evidencia indica que esto no ha sido un in-·
centivo suficiente para generar una mayor demanda de cooperación. I3
Incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offi
La heterogeneidad de estructura y tamaño económico de los miembros de una
unión aduanera normalmente tendrá como correlato intereses económicosyco~
merciales divergentes. Sin embargo, estas divergencias no necesariamente cons-
tituyen un obstáculo insalvable para la constitución de una unión aduanera.
Experiencías exitosas de integración como la Unión Europea o la Unión.
Aduanera Sudafricana (SACU) también incluían miembros heterogéneos y con'
relaciones de interdependencia asimétricas. En esos casos también ha sido .un
factor clave la identificación de trade offi que generen incentivos para una
ción de cooperación estable. En el caso del Mercosur esta condición no se
cumplido: los miembros no han podido arbitrar sus diferencias de intereses
incentivos satisfactoriamente y así dar origen a trade offi aceptables para todas
las partes. Frente a esta dificultad, la condición para el mantenimiento del
promiso formal con el objetivo de unión aduanera fue, paradójicamenre, su
postergación en el tiempo a través de excepciones negociadas y medidas ad hoc.
La necesidad de alcanzar trade offi sostenibles es evidente por lo que to-
ca a la adopción de una política comercial común. En efecto, este campo
constituye un ejemplo clásico de armonización regularoría con efectos redis~
triburivos. En el caso del Mercosur el dilema fue claro desde un principio: da-
do que el AEC previsiblemente reflejaría la estructura productiva y de protec~
cíón de Brasil, los países más pequeños (con una estructura de producción
menos diversificada y menores niveles de protección) experimentarían pérdi-
das de bienestar debido al desvío de comercio. 14 Por lo tanto, para que la im-
. ROBERTO BoUZAS, PEDRO DA MOTTA VEIGA y SAJ.'IDRA Rlos-- 325
enración del AEC fuera efectiva y sostenible en el tiempo, los socios que
1
p~
·. afrontaban pérdidas de bienestar causadas por el desvío de comercio db e ían o b-
· · r beneficios compensatorios en otros campos. Las formas que pueden adop-
. tene - . . .
• rar estos mecanismos compensatorios son muy diversas y constituyen la base de
.::····transacciones (trade offi> sostenibles. Un mecanismo extremo son los pagos la-
•· terales 0 las transferencias directas (un mecanismo utilizado por la SACU y la
.· Unión Europea). Otros mecanismos son el acceso preferencial y estable a un
mercado grande y protegido, la armonización o disciplinamiento de las polí-
ticas nacionales que generan externalidades negativas en los vecinos (como las
políticas de estímulo y atracción de ~nversiones) o el tratamiento preferencial
en campos no vinculados al comerc10 de bienes, como el acceso al mercado
de servicios o de compras gubernamentales.
Si se asume, que los compromisos de formación de uniones aduaneras en
América del Sur tuvieron lugar en un marco decisorio racional (esto es, descar-
tando la hipótesis de acuerdos frívolos o que pensaban renegarse desde un prin-
cipio), quienes aceptaron el formato de las uniones aduaneras presumiblemen-
te idenrificaron trade offi que servirían de fundamento a los acuerdos. Sin
embargo, en el caso del Mercosur la evidencia indica que esto no fue así: en efec-
to, en muchos de los campos susceptibles de generar ganancias compensatorias
para los países menores no se registraron avances significativos. Por una parte,
la estabilidad en el acceso al mercado más grande nunca estuvo garantizada (de-
bido a la implementación de restricciones no arancelarias o intervenciones ad
hoc). Por la otra, no se alcanzó a disciplinar las políticas que distorsionaban el
"terreno de juego" (corno los regímenes de promoción de la inversión) ni se re-
gisrraron avances significativos en ternas comerciales "no tradicionales". En
otras palabras, si en la transacción original por la que se adoptó el formato de la
unión aduanera se identificaron trade offi que dieron sentido a la adopción de
un AEC que implicaba pérdidas de bienestar para los países menores, éstos no
se materializaron. El resultado ha sido un debilitamiento de los incentivos y la
solidez de la transacción original, haciendo de la excepcionalidad y el caso por
caso la vía para escapar a las disciplinas del régimen comercial común.
En el caso de la CAN, a diferencia del Mercosur, la atención a las nece-
sidades particulares de las economías de menor desarrollo relativo siempr.e es-
tuvo presente y los progresos registrados en campos "no tradicionales" fueron
algo mayores (como en materia de servicios). No obstante, el resultado ha si-
do parecido: ha habido frecuentes excepciones a las disciplinas colectivas y se
han registrado varios episodios de retiro parcial o completo de miembros. En
efecw, Chile abandonó el Grupo Andino en la década del setenta y Venezuela
 326----- AMÉRICA LATíNA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENTACióN?,
.
ROBE
RTO BOUZAS PEDRO DA 1'v10TTA VEIGA
'
y SANDRA Ríos-- 327
lo hizo en 2006, en canto que Perú se mantuvo al margen de la unión adua~)
El !vlercosur ha enfrentado dificultades insalvables en ambos campo~. En
nera por muchos años. También Bolivia obruvo un tracamiento especial po~ :
en tanto que por su dimensión y nivel de desarrollo relanvo Brasil se-
ser un país de menor desarrollo relativo, el que se excendió a la propia imple> efecro, . . . l i: h .d
, ¡ veedor "natural" de liderazgo en la subreg10n, a 01erta a si o espo-
mentación del AEC. 15 Al igual que en el Mercosur, también en el caso de ··· ria e pro ., d d e a .
, . reactiva. La creacion y puesta en marcha del Fon o e onver"'encia
CAN la condición para mantener el compromiso con la unión aduanera radica y 'd l . i: . , ,
del Mercosur (FOCEM) en 2006 ha si o a mani1estac10n mas
rece haber sido, precisamente, su no materialización.
clara d el u So de instrumentos redistriburívos ,para. compensar a los ~
socios más
-
equenos. Si"n ~mbarao
- o , los .recursos compromendos
. . en el FOCEM. son mo-
P _Y su impacto presumiblemente
desros , mfenor a los costos denvados de la no
liderazgo, hegemonía y bienes públicos regionales
·
¡natena i l"zación de otros tmde ol+S
'JF
esperados (como el. acceso estable. .a los mer-
ca dos, - pl disciplinamiento de las asimetrías regulatonas . o la extens10n
. del tra-
Los procesos de integración exicosos normalmente requieren la presencia de
refererrcial a áreas que vayan más allá del comercio de bienes). En estos
un "líder reaional" que pueda desempeñar funciones de utilidad colectiva
b - l ro p - el comportamiento
campos,
· del presunto "hegemon ' " ha si"do mas
.
' "oportunis-
.
·
,
aun a expensas de sus intereses inmediatos. Esta necesidad puede plantearse
ra" que consistente con el ejerci~io de un rol de lr~erazgo en el senndo aqu1
por varias razones. Por un lado, es posible que existan inconsistencias tempo-
un·¡·izad o. Del mismo modo ' si bien la adopC1on de un Mecanismo de
rales entre el momento en que se incurren los costos del proceso de integra-
Adaptación Competitiva (lvIAC) entr~ la Arge~rina y Brasil (para d~r protec-
ción y aquél en el que aparecen los beneficios. Dada la incertidumbre sobre
ción transitoria a productores domésncos en dificultades) es un m~1cador de
la sustentabilidad de un acuerdo de integración en el tiempo, dicha asimetría
flexibilidad, ello sólo tuvo lugar después de muchos años de conflictos y de
implica asumir un riesgo al afrontar costos hoy a cambio de beneficios even-
un arave deterioro en el clima de la relación bilateral. 16 Más recientemente, y
tuales en el futuro. La inclinación y los recursos para asumir dicho riesgo pue-
ar: responder a las demandas y la insatisfacción de los países menores, el go-
den diferir entre las partes.
Por otro lado, también es posible que un proceso de integración requie-
~ierno brasileño también prometió iniciativas de cooperación que involucran
royectos de inversión por parre de empresas públicas y privadas brasileñas.
ra la provisión de ciertos bienes públicos regionales. Un bien público es un
P La reticencia brasileña a asumir el rol de proveedor de bienes públicos re-
producto o servicio que tíene como característica no ser excluible en el con-
gionales para el proceso de integración es, sin embargo, comprensible: para un
sumo (una vez que ha sido producido resulta prácticamente imposible excluir
país de dimensión continental (para cuyas élites políricas reg'.on~l~s el_ Merco-
a otros de su consumo) ni nval en la producción (su consumo por parre de
sur tiene relevancia heterogénea) y con una modesta y as1metnca mterde-
algunos agentes no reducirá su disponibilidad para ocros). Bajo estas condi-
pendencia con la región, los incentivos para proveer dicho liderazgo son re-
ciones ningún agente tendrá el incentivo suficiente para proveerlo y esperará
ducidos. Por otro lado, aun si dicha "voluntad" existiera, su materialización
que otros lo hagan para beneficiarse. En tal caso, el bien o servicio tenderá a
práctica requeriría de recursos. Estos recursos pueden inter~retarse de mane-
escar sub-ofertado por el mercado. Por esta razón la provisión de bienes pú-
ra estrecha como recursos materiales o, de modo más ampl10, como recursos
blicos debe decidirse a través de mecanismos alternativos al mercado.
contextuales o simbólicos. El tratamiento preferencial, la redistribución de re-
El ejercicio efectivo de un rol de hegemonía o liderazgo en un proceso de
cursos o la compensación de costos incurridos por terceros se cuentan entre
integración puede concebirse como una respuesta a esta mconsistencia tem-
los primeros. Entre los segundos puede señalarse la provisión de u~ _ambien-
poral o a la necesidad de ciertos bienes públicos reg10nales. Pero ello requiere
te que genere exrernalidades positivas para los socios, como la estabi'.idad ma-
de dos condiciones. La primera es la existencia de un agente con la decisicin
croeconómica 0 el crecimíento. 17 En ninguno de estos campos Brasil ha con-
de proveer dicho "liderazgo" (un resultado político). La segunda es la capaci-
tado con condiciones favorables para ejercer el rol esperado con eficacia.
dad de dicho ageme para hacerlo (una cuestión de recursos). Ninguna de es-
En el caso de la CA.l'\!, si bien las relaciones de asimetría entre los miem-
cas dos condiciones es trivial, especialmente en el caso de procesos de integra-
bros tienen diferencias con las que prevalecen en el 1\!lercosur, no por ello la
ción entre países en desarrollo.
demanda de liderazao o es menos relevante. Durante mucho tiempo los com-
 328 AMÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O FRA.GMENTACI
ponentes materiales de ese liderazgo fueron aportados por la bonanza peri
lera de Venezuela: en su calidad de principal financiador de las institucion
comunitarias, Venezuela se convirtió de facto en el promotor de una "voz i
gional" en el proceso de integración. No obstante, las diferencias ideológi
y de intereses pusieron en evidencia proyectos estratégicos encontrados;·t;
corno se reflejó en la decisíón del gobierno venezolano de denunciar··
Acuerdo de Cartagena.
Condicionantes de los procesos de integración
en América del Sur en el nuevo milenio
Los procesos de integración que tornaron la forma de uniones aduaneras en
América del Sur se encuentran en profunda crisis. Si bien todos avanzaron ha~
cía la constitución de áreas de libre comercio, el objetivo de las uniones adua-
neras está lejos de haberse alcanzado. En muchos países se advierte un profun~·
do escepticismo sobre la conveniencia de avanzar en esa dirección y en
algunos casos se ha optado por políticas que en la práctica cierran la puerta'a
las uniones aduaneras. Esto ha sido particularmente evidente en el caso de la
CAN, la que prácticamente ha sucumbido bajo el peso de las rensiones crea-
das por las divergencias de intereses entre sus miembros. En efecto, los acuer~
dos de libre comercio de Perú y Colombia con Estados Unidos han hecho aún
más remoto el camino hacia una unión aduanera entre los cuatro miembros
remanentes de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), a menos
Bolivia y Ecuador optaran por seguir el rumbo adoptado unilateralmente por
Perú y Colombia. ··
Los países del Mercosur no han tenido un desempeño mejor. La imple-
mentación de la unión aduanera ha sido por demás parcial y las negociaciones
con terceros han avanzado poco y en muchos casos han sido fuenre de discor-
dia. Si bien el Mercosur mantuvo posíciones unificadas en las negociaciones
del ALCA y en las desarrolladas con la Unión Europea, las divergencias de inr
rereses fueron cada vez más intensas, como lo demuestran las recientes espe-
culaciones en corno a un acuerdo de libre comercio entre Uruguay y Estados
Unidos. Del mismo modo, el resultado de las negociaciones desarrolladas con
otros míembros de la ALADI fue una red de acuerdos preferenciales bilatera-
les poco consistente con el espíritu de una unión aduanera. 18 Si bien cuando
estos acuerdos bilaterales agoren sus respectivos períodos de transición rodos
convergirán hacia preferencias plenas sobre el arancel de nación más favoreci-
oBERTÜ BoUZAS, PEDRO DA MOTTA VEIGA y SA1'JDRA. Ríos--
NMfl, la exisrencia de preferencias fijas y excepc10nes nacionales seguí-
a (l 1 · ·, - · d AEC .
, laureando obstáculos a la 1rnplernentac1on etecnva e un
n PEn este contexro, el nuevo milenio ha traído novedades en el ambiente
. desenvuelven los procesos de ínregración en la región que hacen aún
'~~~.q~~~:il la opción por las uniones aduaneras. Estos cambios rarnbién plan-
JJlas rvas sobre las perspectivas de otros procesos de integración actual-
tean rese . . . CSAN\
·· n marcha corno la Cornumdad Sudamericana de Nac10nes ( ,.
ente e '
contexto internacional y el bi!ateralismo norteamericano
En los últimos años ha habido un cambio _írnporta~te en el co~:exto extern~
el que se desenvuelven los procesos de mtegrac10n en la reg10n. En la de-
end del noventa la conclusión exitosa de la Ronda Uruguay, la creación de la
. ca a
oMC y la aparente desaparición del riesgo de formación de "fortalezas" co-
merciales regionales habían contribuido a mejorar el clima prevaleciente en el
réuimen de comercio internacional. AJ menos por un tiempo, después del fin
debla Ronda Uruguay la agenda de negociaciones comerciales internacionales
areció encaminarse hacia una cobertura y profundización en permanente au-
~enro: en efecto, a los ternas de comercio de servicios y protección de los de-
rechos de propiedad intelectual rrarados en la Ronda Uruguay se agregaron
temas emergentes como el tratamiento de la inversión, la política de compe-
tencia y las normas ambientales y laborales. Por un tiempo, la perspectiva de
una liberalización creciente y de la convergencia progresiva de los regímenes
reuularorios nacionales pareció convertirse en el consenso dominante.
b El optimismo generado por la conclusión de la Ronda Uruguay, sin
embargo, ocultaba las crecientes dificultades enfrentadas por la gestión del
proceso de integración global. En la base de dichas dificultades se encontra-
ba la emeraencia de "fricciones sistémicas" y los obstáculos crecientes para
b
la converaencia
b
reaulatoria
b
en áreas sensibles tradicionalmente vinculadas al
plano de las políricas domésticas (la llamada agenda de la "integración pro-
funda"). El ejemplo más evidente de éstas fue el fracaso de las negociacio-
nes para un Acuerdo Multilateral de Inversiones en la OCDE. A estos obs-
táculos endógenos se sumó la competencia incrementada de algunos países
en desarrollo, especialmenre de nuevos actores de la economía internacional
como China. La irrupción en el mercado global de estos nuevos competi-
dores concentró la arención sobre las consecuencias de la creciente integra-
cion internacional sobre los mercados de trabajo, los níveles de vida y los es-
 fuv[ÉRlCA LATINA: ¿INTEGRAGON O r::RAGMENTAC!óÑ?
rándares regularorios en los países desarrollados. Así, en muchos de ello <·.
extendió el temor de una convergencia regulatona hacia parrones baJ· s se
.. ~y~
sensac10n de amenaza a las normas sociales y los patrones culturales d . ;
nanres. 19 ºtni-;::
En parte como reflejo de estas dificultades, a comienzos de la Ro d. ::,-:'_P'. l
:· bre os ya ,..,
Uru?uay el gobierno norteamericano ya había dado los primeros pasos e~ e~.
can:mo de los acue~dos preferenc1ales, como un modo de avanzar su agenda;'..
de mrereses . comerciales preservando, al mismo tiempo, sus principales in · te-:-'•.
reses defensivos. Este enfoque fue maugurado por el acuerdo de libre co
. rner-
c10 con Canadá firmado a fines de los ochenta y fue profundizado con el ... da subregional.
TLCAN a princípios de los noventa. Paralelamente fue tomando forma ex lí-
cita la estrategia de la "liberalización competitiva", explicada por un do~u­
menro oficial de la Casa Blanca de la siguiente forma:
Hace cuatro años la administración Bush lanzci una nueva estrate-
gía: promover inicíativas globales, regionales y bilaterales que se re-
fuercen mutuamente [... ] Al perseguir múlriples irnciativas de libre
comercio, Estados Unidos ha creado una "competencia por la libe-
ralización" promoviendo nuevas negociaciones comerciales globales,
aumentando su influencia para impulsar nuevas neaociaciones v re-
" J
solver problemas, y estableciendo modelos exitosos en áreas como la
propiedad intelectual, el comercio electrónico, el medio ambiente y
el trabajo, y la lucha contra la corrupción. 20
Este mismo documento y declaracíones amenores ya habían anunciado, asi-
mismo, la decisión de víncular los criterios de selección de socios con consi-
deraciones no-económicas (especialmente de seguridad).
En el Hemisfeno Occidental la estrategia de la "liberalización competiti-
va" sepultó ias negocíaciones para un Área de Libre Comercio de las Amáícas
(ALCA). A ello rambíén contribuvó decisivamente la intransiaencia del Mer-
' ~
COSUr a aceptar la exclusión de temas de interés Ofensivo ,V la reS!Stencta de
Brasil a aceptar la inclusión de temas de interés ofensivo para Estados Unidos
(inversiones, compras gubernamentales, etc.) sepultó el proceso del ALCA.
Así, después de ocho años de negociaciones, el ejercicio hemisférico se con-
virtió en una sucesión de iniciativas bilaterales gue comenzó por los países de
Aménca Central y República Dominicana, y continuo con Perú, Ecuador,
Colombia y Panamá. Esta estrategia ha tomado la forma de un bilareralismo
asimétrico que llevó a acuerdos comerciales con países pequeños, construidos
BoUZAS, PEDRO DA MoTTA VEICA Y SANDRA Rlos--- 33 i
base de la agenda y el template de negociación definidos con basran-
sobre la . r .
discrecionalidad por Estados lmidos. . .
En Amáica del Sur, la inclinación norteamencana a negociar acuerdos
··.· e c"iales con socios seleccionados ruvo un impacto desestructurante so-
. eieren _ ..
aaónicos provectos de unión aduanera. El decro fue más visible en
, .
.· . de la CAJ."-J, donde Perú y Colombia concluyeron sendos acuerdos co-
el caso . l ··
. . ·ai s con Estados Unidos. En el caso del Mercosur, aun cuando a umon
rnerci e . ., .
ermanece formalmente en vigor, la opc10n de un acuerdo bilateral
aduaner a P ~ .
uauay v Estados Unidos ha ocupado un lugar prommente en la agen-
enrre Ur :o '
. _ .
A partir de 2005, el ejercicio de un bdaceralismo agresivo por parte de
Esrados Unidos se combinó con el estancamiento de la nuev~ ronda de nego-
. · nes romerciales multilaterales lanzadas en Doha en noviembre de 2001.
. c1acw - . .
-Después de cinco años de intercambios infructuosos'. dichas negociac10nes
enfrencan muchas dificultades para avanzar, dando resnmomo de la creciente
complejidad tanto de la agenda de negociación internacional como de los
procedimientos para llevarla adelame.
El nuevo ambiente ideológico
La desarnculación de los proyectos de integración tradicionales en Aménca
del Sur se ha agravado porque, en muchos países de la región, el nuevo siglo
rra 1•0 consiao un ambiente de "cambio de época'' Si bien las políricas de aper-
. "
tura no se han reverrído completamente, en varios países prevalece una acti-
rud más cautelosa sobre las bondades de la liberalización unilateral, hay resis-
tencias crecientes a profundizar la liberalización preferencial y, en algunos
casos, ha cambiado sensiblemente el ambiente para la inversión pnvada. En
muchos de ellos la llamada "agenda del desarrollo" ha reemplazado lo que
ahora es visto como una agenda que ha estado sesgada hacia la liberalización.
Pero este nuevo ambiente ideolcigico no esta limitado a América del Sur.
En efecto, también se exríende a los países desarrollados, donde las agendas
domémcas y las llamadas políticas de "gestión de la globalización" han gana-
do renovada importancía. 21 Incluso en Estados Un1dos, un actor clave de las
relaciones comercíales en el hemisferio, las reservas sobre los cosros y benefi-
ctos de una mavor apertura quedaron de manifiesto cuando el Acuerdo de
Libre Comercio con América Central y Republica Domi111cana (CAFTA-DR)
se aprobó por un;:i mayoría ínfima de votos.
 332 - - - - - - fu\i!ÉRICA LATJN,\: ¿INTEGRACIÓN o r:RAGMENTACióN? ROBERTO BOUZAS, PEDRO DA MoTTA YE!GA y SANDR.,\ Ríos - - 333
En Aménca del Sur este cuadro "revisionista" comenzó a tomar for
después de .~na sucesi~n de crisis económícas a fines de los noventa. Gradu~:
? 03-2004 las exportaciones inrrarregionales representaban sólo el 18% de
1

:H .zo ex orraciones torales. A pesar de la recuperación de los últimos años, esca

mente volv10 a ganar mfluenc1a, en algunos países más que en otros la
, preo-·
'. ~as ;rancia se redujo en la última década: en el bienio 1995-1996 las. expor-
·.unpo
cupación con la "creación de capacidades endógenas" y las perspectivas ,
" . l. ., l 1 rnas >.:'·raciones inrrarregionales habían rep~esenrado el 25% de las exporrao~nes to-
nac10na 1stas'. E resu tado ha sido el reemplazo de la "convergencia liberal"'.' ·;-·:¡a]es de América del Sur (con un pico en 1996-1997). E~ta retr~ccion en el
de los años noventa por estrategias diversas -e incluso divero-entes- de 1·n •·, ·. relativo del comercio intrarregional es en buena medida explICada por el
, . o ~G
p~º ~ . .
~1ón lnte.macion~l y polítícas domésticas, lubricadas por un ciclo favorable de rramiento de los países del Ivlercosur, los que perdieron relevancia co-
liquidez Intemacwnal y altos precios de las materias primas. Mientras que i com Po • · .
0 mercados de destino (la excepción es Bolivia, debido a sus exportac10nes
gunos países han rntentado ampliar su integración a la economía internacio- ~ P<lS natural). En efecto, la participación del i\!Iercosur como destino de las
nal a través_ de acuerdos bilaterales y reformas propuesto por el temp!ate de exp~rraciones totales de América del Sur cayó del 15% en 1995-1996 a sólo
Estados Umdos, otros se han resistido a profundizar la apertura comercial a· el 8,8% en 2003-2004.
. . y
asumir nuevos compromisos en otras áreas. Por añadidura, esos países tam-
bién rechazaron avanzar en negociaciones bilaterales con Estados Unidos. En Cuadro l. Exportaciones de América del Sur según principales regiones
América del Sur este grupo está integrado por la Argentina, Brasil, Venezuela de destino
Bolivia y Ecuador. '
Es importante destacar, no obstante, que incluso entre los "heterodoxos" Partzcípaczón promedio
existen diferencías importantes de forma y contenido de las políricas. 1995-1996 2003-2004 Cambio
Mientras que en el caso de la Argentina ha habido un recrudecimiento del E-cportaciones (mili de u$s) mil mili mil mili %
Región
proteccionismo comercial y una desvinculación alentada de los mercados fi- de destmo 1995 1996 2003 2004 u$s {a) % u$s {b) % (bla)
nancieros internacionales, en los casos de Venezuela y Bolivia los principales América
conflictos han girado alrededor del trato otorgado a las inversiones extranje- del Sur 31.9 33.0 31.6 44.0 32.4 24,9 37.8 18,2 16,5
ras (especialmente, aunque no exclusivamente, en el campo de la energía). Mercosur 18.7 20.4 15.2 21.2 19.5 15,0 18.2 8,8 -7,0
Brasil, por su parte, ha seguido implementando políticas comerciales eminen- CAN 7.2 6.8 7.4 11.6 7.0 5.4 9.5 4,6 35,8
temente defensivas (excepto las demandas formuladas en el área de la aa-ricu] .. Ou os 6.0 5.8 9.1 11.2 5.8 4,6 10.1 4,9 71,0
b
tura en la Ronda de Doha), al mismo tiempo que ha buscado consolidar, con Estados
poco éxito, un papel de liderazgo en la región a través de iniciativas que cras- Unidos 28.5 34.4 45.6 58.7 31.5 24,2 52.2 25,1 65,9
cíenden el Mercosur. En síntesis, el nuevo ambiente ideolóo-icob
ha levantado México 1.2 1.5 5.4 7.8 1.4 1,0 6.6 3,2 387,9
más obstáculos a los proyectos de unión aduanera, en canto ha profundizado Unión
las diferencias de intereses y visiones que existen entre los gobiernos. 46.7 29.7 22,8
Europea 29.8 29.6 38.4 42.6 20,5 43,3
Asia 21.4 21.4 30.6 41.l 21.4 16,5 35.8 17,3 67,4
China 2.3 2.7 9.9 13.2 2.5 1,9 11.5 5,6 359,7
Comercio e inversiones intrarregionales: una de cal y otra de arena Otros 18.9 11,7
19.l 18.7 20.7 279 14,5 24.3 28,64
Resto
Un rasgo de las relaciones comerciales entre los países de la región en la últi- del mundo 12.9 11.6 27.0 38.l 13.8 10,6 32.6 15,7 i36,7
ma década ha sido su pérdida relativa de significación. Tal como se discutió
en la sección 2, esta pérdida se dio en el marco de vínculos estructuralmente Fuente: ALA.DI.
débiles. En la última década, el comercio inrrarregional ha mantenido una
importancia moderada para la mayoría de los países de América del Sur- en
 334 AvlÉRlCA LATINA: ¿INTEGRACIÓN o FRAGMENTAcrow 1:t ERTO BoUZX:i, PEDRO ÜA MOTIA VEIGA y SANDRA Rios--- 335
IlOB
'.. . bién hay una fuerte concentración de las inversiones en la región:
. En concrasre con estas tendencias del comercio intrarreo-ional
o '
Ch·
ina y· 'Chile tarn
·.
. - . . .
. · · te empresas chilenas identificadas por LEPA.L nenen mvers10nes en
l éx1co aumencaron nor~blemence su participación como mercados de desri~:
M }a.s diecisie .
no, s1 bien que desde mveles relativamente bajos. Así, la participación d ·..
Í\Jné~:aa~:: ::·planteada por el crecimiento de la in~ersión ha incorporado
1

China pasó del 1,9% al 5,6%, y alcanzó el 11 % en los casos de Chile y Pert
mas pero de naturaleza particularmente sensible. En efecto, en cier-
Como puede verse en d ~.uadro l, parte de _este crecimiento se dio a expen~;.,,. ·nuevos re ' . . 1
sas de otros mercados as:ancos. La parncipación de México en las exponacío- . las inversiones extran¡eras se localizan en sectores sensibles como a
ros casos . . . .
nes sudamencanas también creció rápidamente (de 1% en 1995-1996 a 3.2%: . · ·a [os servicios básicos, donde el potencial de conflicto con gobiernos
en erg 1 0 · · · · ·- · E l 'l · - -
en 2003.-2004), especialmente para la ~gemina, Sra.sil, Uruguay, Chile y ·· inclinaciones más imervenc1on1sras es sigmhcanvo. n os u timo~ anos
Colombia. Los mercados de Estados Umdos y la Umón Europea tuvieron · e"isuado conflictos abiertos entre inversionistas sudamericanos y go-
se han ro . .. .
desempeños divergentes: mientras que el primero aumentó marginalmeme su . n países como Aro-ennna Bolivia y Venezuela. i'vfochas de estas m-
biernos e o ' .. . .
participación, en el caso de la UE ésta se redujo. · s carecpn de un marco de proteccion exua--territonal porque uno de
vers10ne ~ . . . .
En resumen, la región en su conjunto y sus cinco mayores economías os · cipales inversionistas
prin · ' de la reo-ión
o _
(Brasil) se ha res1rndo a . ranficar los
l
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú) comparten tendencias conver- de protección de inversiones. 2 " En un contexto caractenzado por la
acuerd o S . . . .
gentes, a saber: una reducción en la importancia del Mercosur y América del · i'a pi tema de la protección de las mvers10nes extran3eras nene el po-
asirnetr , ~ . .
Sur y un incremenro en la importancia de China, México y Estados Unidos cial de a-enerar polarización más que convergencia, reproduciendo a escala
ten º . ~ E ·
. regional los conflictos típicos de las _relacion~s Norte-2lur. n smte:1s, s1 ien
· · b·
como mercados de destino para sus exportaciones. Uruguay también partici-
pa de estas tendencias, con excepción del aumemo en la importancia de el peso creciente de las mversiones mtrarre~10nales puede conve:nrse en_ ~n
China. Con diferencias de intensidad, también aumemó significativamente la incentivo importante para dar nuevo contemdo a los procesos de mtegrac10n,
participación del resto del mundo. Debido a su comparativamente elevada varias razones aconsejan ponderar su impacto con cautela.
concentración de exportaciones en la región, Argentina, Bolivia, Paraguay y
Uruguay fueron los países que más resintieron estos cambios. La reducoón en
el peso del comercio intrarregional parece haber estimulado tendencias cen- La Comunidad Sudamericana de Naciones
trífugas: aun cuando el comercio Íntrarregional tiene una composición dife- 0
la búsqueda de un denominador mínimo común
rente por ripo de bienes que el comercio extrarregional, esto no parece haber
sido suficiente para movilizar intereses empresariales favorables a una profun- Los obstáculos endógenos para alcanzar el principal objetivo comercial de los
dización de las relaciones. proyectos subregionales de integración -la consciruci6n de uniones aduane-
La regresión de los flujos de comercio intra-regionales en la última déca- ras- junto con los factores analizados en la sección 3 han esnmulado mic1an-
da se ha acompañado de un dinamismo sin precedentes en el campo de las in- vas nuevas o complementarías, como la Comunidad Sudamericana de Nacio-
versiones directas. Hasta hace pocos años el principal inversor sudamericano nes (CS_Al'\J), la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
en la región era Chile (principalmence en el sector de servicios), al que más Sudamericana (IIRSA) o la Alternativa Bolivariana para América Latina (AL-
recientemente se agregó Brasil. Entre las principales razones de la inversión en BA). En esra sección revisamos brevemente los desarrollos rec1ences en el pro-
el exterior de las empresas sudamericanas se encuentra la búsqueda de condi- cso de formación de la CSAI'\J, procurando indagar en qué medida este pro-
ciones más esrables de acceso a los mercados exrernos o a recursos naturales, ceso da respuestas a los dilemas identificados para la inregrac16n de América
asi como el propósito de dar los pnmeros pasos en el proceso de internacio- del Sur.
nalización en un entorno pr6ximo y accesible. Para las empresas sudamerica- La idea de la inreo-ración sudamericana no es nueva. En la década del no-
nas la regi6n es el principal desrino de sus rnversiones en el exterior. A.si, de
º impulsada por la diplomacia brasileña con entusias-
venta esta propuesta fue
las vernte grandes empresas transnaciona!es brasileñas listadas en CEPAL só- mo Jireccamente proporcional a la incensidad de la reticencia argentina para
lo tres no tenían operac10nes en otros países latinoamericanos. 22 En el caso de avanzar en el establecimiento de una unión aduanera en el Mercosur. En efec-
 336 - - - - - - fuv!ÉRICA L'\TINA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENTACió
w, el gobierno brasileño pr.opuso la idea de un Área de Libre Comercio S d ... <
mericana (ALCSA) en 1993, JUSto cuando en el aobierno aro-entino arr ~ ba-
. . , , ::, . b . ec1a á.
la opos1c10n a adoptar un arancel exte~no comun< 4 El mensaje era claro: d¡
da la preferencia revelada de los negociadores brasileños por el formato d ¡
·' aduanera, e1 rech azo argentino a adoptar un arancel externo
umon r
eª
,
, . , . - . ~ornun
tendna un precio alto (la perdida de la exclusividad en las preferencias de ac"
ceso al mer~a~~ b.rasileño). En la práctica, sin embargo, durante la década deL
novenca la tn!Cianva sudamericana registró pocos progresos debido a las difi-
cultades de la agenda comercial bilateral entre los países del Mercosur l
CAN. El Mercosur sólo consiguió concluir acuerdos de libre comercio ~o:
Chile (1996) y Bolivia (1997), en tanto que las negociaciones con los miem-
bros de la CAN se extendieron por años con pocos resultados. En abril de
1998 los miembros del Mercosur y la CAN se comprometieron a alcanzar un
acuerdo transitorio de preferencias fijas que estaría en vigor hasta diciembre
de l999, momenco en que comenzaría a regir un acuerdo de libre comercio.
Este, sin embargo, sólo se alcanzó después de arduas negociaciones en el año
2003. 25 Los entendimientos firmados por el Mercosur y la CAN resultaron
una matriz de doce acuerdos bilaterales (en el caso del Acuerdo de Comple-
mentación Económica Núm. 59-ACE 59) y de cuatro acuerdos bilaterales (en
el caso del ACE 58). A diferencia de los acuerdos del Mercosur con Bolivia y
Chile, los acuerdos con la CAN tampoco previeron la eliminación completa
de aranceles, ya que un conjunto de "productos sensibles" mantuvieron un ré-
gimen de preferencias fijas. 26
Mientras la agenda comercial intrarregional avanzaba con dificultades,
en el año 2000 el gobierno de Brasil convocó a la Primera Cumbre de Presi-
dentes de los Países de América del Sur en Brasilia. En esa reunión se incor-
poró formalmente a la agenda económica subregional la cuestión de la mfra-
estructura, lo que dio origen a fines de 2000 a la Iniciativa para la Integración
de la [nfraestrucmra Regional Sudamericana (URSA). El propósito de IIRSA
fue la movilización de recursos y la cooperación para la construcción de ejes
multinacionales de integración y desarrollo, los que deberían facilitar la cone-
xión y disminuir los costos de transacción dentro la región. Un presupuesto
básico de IIRSA fue que la constirución histórica de la infraestructura regio-
nal (influida decisivamente por el modelo primario-exportador o el énfasis en
el mercado doméstico) había creado vínculos físicos débiles entre los países de
la región, desalentando el desarrollo de relaciones comerciales más intensas. 27
IIRSA organizó el espac10 sudamericano alrededor de diez ejes mulrinac10na-
les que concentran flujos de comercio reales y potenciales (Ejes de Integración
ROBERTO BüUZAS, PEDRO ÜA MOTTA VEIGA y SAt'\.fDRA Ríos-- 337
. Desarrollo). Sobre la base de una car:era_de ~35 proyectos ?ºruna inver-
Y_,n coral estimada en cerca de US$37,) mil millones, los gobiernos selecc10-
510
.· 31 proyectos prioritarios a ejecutarse en el período 2005-201 O con inver-
. quivalentes a US$4 3 mil millones. Si bien IIRSA puso correctamente
s1ones e ' ..
, e i·s en la cuestión de la infraestructura como un condicionante funda-
en1as
cal de la integración regional, el escaso tiempo transcurrido desde su lan-
rnen , d"d . l ., l ,
· co hace difícil evaluar en que me i a su imp ementac10n resu tara
zarnien . . . .
e ·va Cerca de la mirad de los proyectos identificados (qumce) 1nvolucra
e1ecn · _ .,
la participación de más de un país, lo que plantea demandas de coordmac10n
para alcanzar los resultados esperados. Los restantes diecis~is proyectos son de
ácrer nacional, aunque trece de ellos afectan a otros paises.
car Además del tema de infraestructura, la más reciente iniciativa en el ám-
bito de la integración regional en América del Sur fue la creación de la Comu-
nidad Sudamericana de Naciones (CSAN) en diciembre de 2004. La CSAl"J
está integrada por los países miembros del Mercosur y la CAN, además de
Chile, Guyana y Surínam. Pocos meses después de haber sido creada, la
csAN se reunió por primera vez en Brasilia en septiembre de 2005. En esa
oportunidad se definió una agenda de priori~ades ec~nómicas y polícicas arr:-
plia, que en el fondo traducía importantes di~ergenc1as en corno a los 0~1:n­
vos y métodos del proyecto. En la dedarac10n final, y a pesar de las crmcas
del Presidente de Venezuela, la CSAN optó por fortalecer la "insricucionali-
dad existente" en materia de integración regional (ALADI, CAN y Merco-
sur), identificando como un objetivo prioritario la convergencia de los proce-
sos subreaionales alrededor de un área de libre comercio sudamericana. Con
b
ese objetivo, los presidentes decidieron crear en diciembre de 2005 una Co-
misión de Reflexión sobre la Integración Sudamericana, integrada por repre-
sentantes personales de los primeros mandatarios. La Comisión recibió la atn-
bución de producir un Documento de Reflexión antes de fines del año 2006.
Dicho documento ("Un Nuevo Modelo de Incegrac1ón en América del Sur:
Hacia la Unión Sudamericana de Naciones") fue dado a conocer pocos días
antes de la cumbre presidencial de Cochabamba, el 8 y 9 de diciembre de
2006.
El documento afirma que "la construcción de un nuevo modelo de inte-
gración no puede estar basada únicamente en las relaciones comerciales, so-
bre todo cuando es bien sabido que la región admite modelos disnntos:
Mercosur, CAN, CARlCOM y Chile". Por esta razón, la Comisión sugiere
que "los países de América del Sur, aun cuando deben seguir dando énfasis a
la convergencia comercial, deberían buscar una 1ntegración económica y pro-
 338 AMÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENTAClóN . BoUHS PEDRO DA MoTTA VEICA y SANDRA Ríos-- 339
"''-~ oBERTO ' '
ductiva mas amplia, así como formas de cooperación política, social y cu!···~ .··. rura y polÍEÍcas sociales, además de un grupo de trabajo tempora-
fraesuuc l b . d l c i
ral". Este énfasis en una agenda más amplia fue un primer punto de inflexll''.i c:inancíamiento del desarrollo. Para apoyar os t.ra aios e a om -
b . . P-
con relación a los orígenes de la CSAN, cuando se destacó como un objeti~~
·~~u ~
ionarios v de los grupos de trabajo se creo una .::.ecretana 10
'n de Fune _, . - '9 L D 1 ..
prioritario la constitución de un área de libre comercio sudamericana a tra~~ pn Río de J~aneíro durante el pnmer ano.- a ec aracion
•nore con se d e - .
de la convergencia de los acuerdos subregionales existentes. En efecto, lasco ' -· r h b ba también dejó de lado algunas ideas concretas, como la pro-
. , Coc a am 1 ~ . l" . d
dusiones de la Comisión diluyeron el peso de los temas comerciales en la~ ·e lana de creación de un Banco de Desarrollo de ,)ur, me man o-
venezo . ·. d ··
trategia de integración, identificando otros campos de cooperación como}. a por la realización de estudios para la consmuc10n o a aptac1on
su luºar. ~ ..
infraestructura, la energía, la complementación industrial y agrícola, el medid . mentas financieros de desarrollo con el apoyo de la Corporac1on
insrru . fi · ·
ambiente, el combate a la pobreza y a la exclusión social, el financiamiento 30 La declaración presidencial tampoco se re mo
de Fomento (CAF) · . . .
para el desarrollo, los proyectos de integración fronteriza, la seguridad, la edu~: · · d 1 Observatorio Social y en el plano legislativo, sólo se mvito a
creac10n e ' . .
cación y la cultura, y la cíencia y h tecnología. En total, el documento de¡~ • ros del ¡Mercosur CAN Chile, Guyana y Sunnam a traba¡ar en
panamen ' '. . .
Comisión de Reflexión identificó treinta y cuatro objetivos, lo que dio al tex- del establecimiento de un espacio parlamentano sudamencano.
to un sentido poco práctico y reveló una cierta dificultad para identificar prio- Tomando como base la extensa lista de objetivos propuestos por la
ridades. 28 · .. ¡ s Jefes de Esrado seleccionaron quince temas para su tratamien-
Com1s10n, o . 'l . "d d d . .
La segunda inflexión, producto del trabajo de la Comisión, fue la pro-» ·· ¡ Comisión de Funcionarios de Alto Nivel.' La diversi a e pnon-
ro por a .. d ·
puesta de fortalecimiento de la arquitectura institucional de la CSAN. En dades resultante ha cristalizado la postergacion de la agen a propta~ente co-
efecto, en su concepción original el proyecto de la CSAN debía apoyarse en . · l [ orno ya se advirtiera en el contenido del documento ongmal de
merc1a , ta e d' . . ..
la Ínstitucionalidad existente. Por el contrarío, en la visión de la Comisión Ja 1
convergencia de los esquemas de integración vigentes no garantizaría por sí ·
e · ··
la omis10n e
d Reflexión Esta posición es resulrado de un iagnostico cnn-
, . . .
co sobre las reformas económicas y las expenenc1as de 111tegrac10n e a e_a-
. . d l d. r·

sola la solidez y rapidez necesaria para la consolidación de la Comunidad. S~,
bien en una versión preliminar del documento se consignaba la propuesta de
establecer un embrión de Comisaríado, en el documento final sólo se suvirió
la creación de una Comisión de Coordinación con una Secretaría Perma- '
nente. En el documento también se incluyó la propuesta de crear un Obser-
vacorio Social de América del Sur y de promover una convergencia gradml de .
los parlamentos subregionales en un espacio parlamentario sudamericano.
Dada la ambición de las medidas recomendadas, el documento también sugi~
rió la conveniencia de negociar un tratado fundacional constitutivo de la
Comunidad Sudamericana de Naciones que apunte a la futura creación de
una Unión Sudamericana.
En la Declaración de Cochabamba los presidentes aprovecharon muchas
de las recomendaciones de la Comisión de Reflexión, pero fueron cautelosos
en otras (como las referidas al campo institucional). La propuesta de tratado
fundacional tuvo poco apoyo optandose, en su lugar, por la constitución de
una Comisión de Funcionarios de Airo Nivel encargada de implementar las
decisiones, coordinar las iniciativas existentes y formular propuestas en el
marco de los grandes objetivos regionales y acc10nes de impacto inmediato.
También se crearon tres grupos de trabajo dedicados a los ternas de energía,
da del noventa, caracterizadas como excesivamente concentradas en el plan~
puramente comercial. De acuerdo a esta int:rpretación, ~sos procesos habn-
o . an dejado de lado temas relevantes como el d~ las ~s1metnas estructurales y la
. · · producti'va y de desarrollo · Este diagnósnco apunta correctamen-
d1menston ~ . ..
te algunos de los obstáculos que han enfrentado los procesos de mteg_ración
en la región, pero no identifica adecuad~m~nte una n_ueva metodologia para
enfrentarlos, tomando nota de las restncciones endogenas existen:es y del
nuevo contexto para la integración regional en América del Sur._ Como. ~n
otros momentos de la historia, la "politización" de la agenda de la mtegracion
regional parece b.aber sido el camino elegido para evitar encarar abi~rr~:nente
los problemas planteados por las diferencias de mt~reses y las sens1b1hdades
comerciales que preocupan a cada uno de los participantes_- .
rh. l "pérdida de foco" ha sido una característtc:1 reiterada de los
O e h e_ o, a
procesos de mtegración en América del Sur, lo _que ha conuibuido a h~cerlos
crecientemente irrelevantes desde el punto de vista de su impacto econom1co.
Si la integración regional es concebida como un instrumento para promover
los provectos nacionales de desarrollo, un cnterio fundamental para la cons-
[rucció~ de la agenda debería ser la identificación del aporte que la integra-
ción económic;i~ puede hacer y de los instrumentos concretos para hacerla
 '.'.\41
340 AMÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN o FRAGMENTAcr
: B 1z. s PEDRO DA MOTIA VEIGA y SAi"!DRA Ríos- J
.ERTO OU-A ,
. . . . ndo nota de las tensiones existentes entre los panicipantes.
efectiva. Mientras que en algunas áreas los beneficios de la integración . ciales, toma ., , e . 1
er. d Brasil comparte con otros de la region el emasis en os aspec-
instrumentos de promoción son daros (como en materia de integración ·bierno e . l f
. e structura y eneraía, pero ha intentado reducir e acento uerte-
ca, energía e integración fronteriza), en otras (como Ja coordinación del~. e in1rae t> • l d
líticas sociales) no se advierten instrumentos o mecanismos regionales .d l' ¡ -0 que le han impreso al tema otros gobiernos, como e e
re i eo og e d , . d h .,
puedan contribuir efectivamente- a la reducción de la exclusión social , a no. ._ . ¡. Por otra parte, el mantenímienro e un mmnno e co es10n re-
ezue a. ,, ' en un
por los efectos indirectos sobre el desarrollo regional. al · ha obliaado a efectuar "concesiones a otros paises que ponen
En resumen, el desarrollo reciente de la CSAN sugiere que las posicio ·~ dio lano los intereses comerciales inmediaws.32 El resultado de ~sta
un °., P de intereses divercrentes ha si·do un "mm1mo ' · comun ' d en omina-
nacionales en relación a los objetivos, métodos y prioridades del procesa ecrac10n l:> • , • ¡:; . "
integración subregional revelan marcadas (y eventualmente irreconciliabl ,,"' ue ha implicado una pérdida de "contem~o econom!Co e ~en~_º por
divergencias que resultan de la distinta funcionalidad política que se adjudi r qd l provectos de inrearación. En este senndo, todo parece mdicar que
arre e os , t> d ¡ · ' d de
~ pro,ce,~o. En la mayoría de los casos el resultado pa.rece ha~er sido Ja "p¿l iCSAN ha reproducido las mismas dificulta es y o~ mismos meto os
,, ·, de consenso queprovocaron el estancamiento de los esquemas
nzacion -no siempre converg:nte- del proyecto de mtegracrón subregion ·onsrrucc10n
Un caso claro es el de Venezuel".-, cuyo gobierno ha buscado privilegiar consi . d .
ubregionales e mtegrac10n.
., "
deraciones políticas, sociales, ideológicas y milirares a través de propuestas d
mregración energética con fuerce participación de empresas públicas. En es ., ?
marco, los componenres tradicionales de la inregración comercial han sido re'.' r.~t.cll.''-'"''~v para América del Sur: ¿integración o fragmentac10n.
categorizados como de importancia secundaria. .;
Para otros gobiernos, como los de Chile, Perú y Colombia, el proyectb · del proceso de imearación sudamericano estarán fuertemente
L;i.s perspecnvas · t> • . ,
sudamericano también se ha convertido en una oportunidad para equilibra§ , d' · adas por las restricciones que emanan del cuadro que se descnbio en
, con 1c10n
· ·
•
2 y::; de este rraba1
d d. · h
· Este cuadro e con ic1onantes e oca con as
1
y moderar el balance político en la región. Esw los ha llevado a adoptar unii. secciones _, ' '. 0 · ¡ ..
actitud pragmática en procura de que las negociaciones y acuerdos alcanzados demandas de un proceso de integración sustantiv~, cuya cob~rtura y comp eJI-
no creen restricciones para la iIJiplementación de las opciones nacionales d~ d d han aumentado con el paso del tiempo. El ba¡o grado de mterdependenc1a,
integración internacional. Aunqlle por distintas razones, para estos gobiernós i:S resLUtados de los proyectos de unión aduanera de la dé:ada ~e.l n~venta ~la
el espacio sudamericano también se ha convertido en cierto modo en un ám~. · de dr.veraencías crecientes en las estrategias de msercion mternacio-
emergenc1a º , . ·' ¡ d 1,
bito de acción polírica más que de integración económica. nal de los países de la región indican que el umco modelo facnb1e es e e. area
El gobierno argentino también ha "leído" el proceso sudamericano en da- . de libre comercio. En este contexto, el camino más recomendable par~cena ser
ve polírica. Tradicionalmente, Ja diplomacia argentina tuvo una actitud poco el de la profundización de la liberalización tari~aria en lo~ :cuerdos existentes ~
entusiasta frente a las propuestas. de integración sudamericana. En particular,. la negociación de reglas comunes en a~uellas areas esenciales para el funciona
la CSAN fue vista como un ámbito para potenciar la influencia regional bra- miento de un réaimen de libre comercio (especialmente reglas de ong~n, salva-
sileña en desmedro de la relación bilateral con Ja Argentina y el Mercosur. En guardias y defen:a comercial). Esta agenda no depara una. tarea sencilla: en la
consecuencia, la Argentina ha participado a regañadientes de la CSAN y, al .1·d d · en Am. e'ri.ca del Sur once acuerdos de libre comerc10 que se
actu::ul a conviven
mismo tiempo, ha desarrollado una estrategia paralela de vínculos pragmáticos desdoblan en cuarenta y cinco relaciones bilaterales y noventa cronogramas de
con países mdividuales, como Venezuela y Bolivia (centrada en los temas ener- · · 34 S . ' ALAD I-Mercosur-CA.l"-l 35 (2006) en el año 2018 el gra-
desgravacion. egun · . , , ¡
géticos) y Brasil (centrada en la protección de sectores industriales sensibles). .b a1· · · celari'a enue Los paises de la CAN y el Mercosur a can-
o
d d l e i er rzacion aran ' . ,
· 6)-01 v 95º/ro según se considere el valor del comerc10 o el numero
Paradójicamente, Brasil ha quedado prácticamente como el único actor zana entre '° ; ' . . r
regional para el cual el proyecto sudamericano conserva una doble vertiente de líneas tarifarías. Para rodas las relaciones bilaterales, en 2018 el comercio :-
· l 9'.'.\ºfro v el 77% dependiendo si se considera el nu-
polírico-estratégica y comercial. No obstante, la posición del gobierno brasi- bre d e arance les al canzana e _, , ,
leño en los últimos años ha sido la de no presionar por mayores concesiones mero de Ítems cubiertos 0 el valor de las exportaciones, respectivamente.
 -ro BOUZAS PEDRO DA MoTIA VE!GA y SANDRA Ríos-- 343
342 At'vlÉRlCA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENTA.e ·~: oBER· '
Ió~?
.. olio de los proyectos. El marco apropiado para ei tratamiento de los temas
El análisis de las concesiones intercambiadas revela que los países d ¡ f
g10n han ten
·' dºd 1·b d · ee ·ªre-.;;
r~nfraestructura es URSA No obstante, aún es_ prematuro formu.lar una :~a­
_ i . o a .i erar pro uctos con . de importación inrenores
_ aranceles .•- . ·, sobre su desempeño. Como en otras dimens10nes de la mregrac10n,
al ~romed10, mientras que han m~t~m~o proteg~dos los bie?es sobre los qu~ [uac1on , . d. ..
. · en el área de infraestructura el desafio de mcorporar una 1mens10n
aplican aranceles elevados. Esta practica ha reducido sustancialmente el l :
. . b. d . . va or
rarn ¡en
· ... .b al las aaendas de política es en buena medida una tarea pen lente.
. d"
d.e las conces10nes mtercam 1a as y sugiere que el potencial para el · region a º . . , , . . l -· l
. . . • . . •. aumenro· · El rema de la mtegrac10n energenca ha ido ganando re evanua en os
del comercio mtra-reg10nal es aun sigmficanvo. En efecto, seaún Ar A ,.;. -
1 . ños La reo-ión tiene una disponibilidad favorable de recursos ener-
1''JOO
_,_ 1.) l as excepciones
.
· o productos con preferencias condicionadas " '.LLJUJ
(cuotas··~ úlnrnos a . º .
· novables y no-renovables lo que le otorga una considerable venta-
reglas de origen específicas, etc.) en los acuerdos administrados por est .'; géncos re , . , . 1
-
nismo
· ¡
me uyen productos relevantes paro. ,,¡
. . e orga-
eomo e·· · ·a cornparativa.3 6 Sin embargo'. los s1s~emas ener~enc~s nac10nales son vu_-
. . - comercio mtra-reaional
o 1 J bl' a cambios políticos e 1deoloo-tcos y los vmculos mternac1onales en
azucar y los cereales, los textiles y productos de la industria de la concreccion ·· nera es . o . .
· · no pasan de acuerdos bilaterales somendos a elevados nesgos po-
los productos _ del . sector automotriz,
. los del sector químico
• ,v petroquím·leo y': .' reg10n . . , .,
,· y comerciales. El resultado ha sido un baJO grado de tntegrac10n ener-
1as matenas pnmas plásncas. Este cuadro es particularmente notable cuando. ,1¡[ICOS . d d "
, · a pesar de las evidentes complementanedades, un alto gra o e po-
se toma en consideración que algunos países sudamericanos (como Chile. genca . 37
···•¡· · · 'n" de ,,ste componente de la ao-enda y confltctos recurrentes.
Perú y Colombia) ya nc:gociaron acuerdos de libre comercio con Estados Unt · 1nzac10 - o
· La cuestión energética se liga con otro tema sensible emergente en la agen-
dos y la Unión Europea en los que en algunos casos realizaron concesiones ··
da subregional. a saber: el notable crecimiento experir:ientado por los fluJOS ~n­
más amplias que en la esfera subreo-Íonal. o Los acuerdos sudamericanos tam-
rrarregionales de inversión y la perspectiva de que dicho proceso se mrenstfi-
bién se caracterizan por reglas y disciplinas comerciales que no han avanzado··
que en los próximos años. Prácticament~ tod~s los países sudamencanos _han
s~stancíalmente con relación a los entendimientos existentes en el plano mu]c
firmado acuerdos bilaterales de protecc1on de mvers10nes con Estados Unidos
nlateral. Estas disciplinas son aún menos relevantes por lo que toca a temas
no directameme relacionados con el comercio de bienes, como el comercio de
y los países europeos que otorgan importantes garantÍas a los inversionistas ex-
rr:rnjeros, pero en muchos casos esas garantías no se otorgan a l~s mve,rsores ~e
servicios, el tratamiento de las inversiones o las compras gubernamentales.
la región.-'ª En un momento en que los acuerdos bilaterales de mvers1on estan
Esta diferencia de cobertura también distingue los acuerdos sudamericanos de
bajo una fuerte crítica en todos los ámbitos, el desarrollo de un_ modelo alter-
los que algunos países de la región han firmado con socios extra-regionales.
La creación de un mercado regional libre de aranceles es un objerivo es- narivo podría cumplir una función constructíva y es_tim~lar la~ mversione~ m-
tra-rea-ionales. Un acuerdo de este tipo podría incluir disposic10nes para lim1-
pecialmente relevante para las economías pequeñas de la región. En efecto, " d [ .,
rar la comperencia en la atracció11 de inversiones entre los países ·e a reg1on,
cuando estos países se enfrentan con esquemas de integración incompletos 0
imperfectos no logran capturar todos los beneficios de la ampliación de los generando efectos posirivos sobre el tratamiento de las asimetrías.
Finalmente, dada la experiencia del pasado, el tratamiento del tema de
mercados, especialmente por lo que se refiere a la atracción de inversiones
las astmetrías en los procesos de integración sudamericanos parece consntuir
que, cetens pm·ibus, tenderán a localizarse en los mayores mercados, diswrsío-
un requisito necesario para reducir las resísrencias a la liberalización y aumen-
nando la disrribución de costos y beneficios y reforzando las asimerrías esrruc-
turales preexistentes. Sin embargo, el acceso efectívo a mercados ampliados tar la lc:gitimidad domésúca de los procesos. Este tema ha recibido muy poca
requiere no sólo de un tratamiento arancelario adecuado, sino también del arención en los procesos sub regionales dehído a la escasez de recursos. para
desarrollo de mversiones en infraestructura que conecten a Jos diferentes paí- emprender acnvidades de redistribución y a la resistencía a reducir la" discre-
cionalidad de cierras polícicas nacionales (como las ayudas estatales). El resul-
ses y regiones. La deficiencia de infraestructura en la región es particularmen-
tado fue una reversión en los procesos de apertura y el restablecimiento de la
te import:anLe en el sector de transporte y logístic:i, y su corrección puede ayu-
dar a reducir las disparidades regionales de ingreso y a ma.,x1mizar el acceso a fraamentación de mercados a través de instrumentos rtcl. hoc.
0
En todos estos campos la CSAN tendría una importante contribución
las oportunidades abiertas por la ampliación de los mercados, siempre que se
para hacer. No obstante, en las condiciones actuales los exigentes requisitos
tomen explícitamente en consideración los impactos regionales y sobre el de-
 344 zK PEDRO DA MoTTA VEIGA Y SA1'iDRA R í o s - - 345
fu'vIÉRJCA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENTAcí' BERTO BO U ::i,

. . . untos porcentuales corresponden a 1mponac1ones para ias cuales el AEC

para [a materialización de este escenario no parecen estar presentes. La 6 Vemncmco P . . 'lo un 10% de las imporrac1ones rnrales se gravan con aran-
periencía reciente de la CSAN y las dificultades que la precedieron en ·'
, U;JJ a cer0 ·
Por cons1gu1enre, so
ig ·rivos jauales al AEC . .,
acuerdos subregionales anticipan fuertes obstáculos y escasos incentiv~~ pos1 "a1·d d de las rons1deraciones polítíco-ídeológICas se pusieron de mamhesrn en
7 La cenrr, 1 ª - ¡ · · "d al! ·· · "
ra avanzar en la dirección de una agenda económica regional más susta · · • de Venezuela de¡ó pendiente de reso uc10n et es recn1cos
de ue ·ª1 mcorporac10n , ' ' , ' e
va. En este contexto, su sustitución por una agenda amplia y difusa. hecho q . d desaravación del comercio mtra-reg1onal y de adopc1on del AE ·
r ,. l0 s cronograma> e "' . . .. fu d " b
0 R b t 0 Bauzas "Instituciones, asimetrías e mtegrac10n pro n a . rra a¡o pre-
identifique objetivos "políticamente correctos" sin instrumentos econó R V'ase o er ' [ • d d Rí d
e: · · p fi di'zación del Mercosur y el Desafío de las )1span a es, o e
cos precisos parece ser Ja trayectoria más probable, replicando los preced .d el semmano ro un . . . . .¡ l
ra o en d . r d 7005 Dísponíble en línea: www.iadb.org/imal/aphcacione> up o-
tes conocidos. Por consiguiente, el escenario previsible para América del eíro. 6 y 7 e Ju 10 e - - . -
, . . s/Foro Intal 200)_09_Bouzas2.pdt
. / onenc1a - - dB J C b d
es uno de fragmentación persistente y consolidación de estrategias diferen~i s P9 Véase W:'-' '-1 art!'i , 11
rhe LoO'lc 0 +Reuional fntegratzon. Europe an eyonu, am n ge.
aiter iv ,,. ~ 6
das de inserción internacional. En este marco, la subregión pa:;aría a ocui · b · · e Umversiry Press, 1999. .
aín ndg l '·f la CAN la intensidad de la mrerd. ependenc1a es bastan-
un lugar cada vez más secundario en las estrategias económicas imernaci 'c.:,_· 111 Tanrn en e lv ercosur como en ' . - -
'; · b os del intercambio, en parncular en el comerc10 de produLtos manu
nales de varios de sus países. Así, el ámbito de la integración sudamerica~ ., , alta en ciertos ru r d" ) s· b l
.re mas (d d 1 eso del mercado regional es muy superior al prome 10 . m em argo, a
quedaría limitado a un foro de intercambio diplomático de cada vez me~ '._facrurados_ ~n e e. PI . . aenerados por este hecho han sido relanvamente débiles.
; ·a mdica que os mcennvos "' . .
relevancia económica. Este contexto de desaniculación y divergencia podrí enc1 ueden ser la existencia de condic10nes venra¡osas para este comerc10 con m-
:c·Al nas razones p d ¡ · -fi _
agravar la politización de las opciones de política comercial, mfraestrucr;i ?':". gu . de la marcha de las uniones aduaneras (para buena parte e comerc10 mrra i:
y energfa, así como de los objetivos y métodos de los procesos de integr~ .·:,,:_~ependen_cia io las preferencias concedidas en el marco de la AlADI o de los acuerdos de li-
" por e¡emp ' e · e
·ma. d lt r suficiemes) 0 las dificultades para organizarse e1ecnvamente qu
ción sobrevivientes. _ merclO pue en resu a . . ¡ ·
co las pequeñas y medianas empresas que participan más acnvamenre de comerc10 m-

.. ~ · ,. al de la Comumdad Andina, Comunidad Andina: avances y per-

11 Vease ::iecretana vener
Notas spectivas GSIDI 8 00, 2 6 ºº
· ··
12 Véase INTAL-BID. Andean Report 2002-2004, Buenos A.tres. IN lAL-
~ BID 2005
· ·
13 De hecho, el gobierno de Colombia fue uno de los_ más a~nvos propulsores de \:;. de-
1 Para un análisis temprano de las características del "nuevo regionalismo" en Américá'' 1

Latina, véase Roberrn Bauzas y Jaime Ros, "The Norrh-South Variery of Economíc Inregra-·~ . ·· l · de la CAN realizar negociac10nes bilaterales con terceros Y que
cisión que permmo a os paises
rion: Issues and Prospecrs for Larín Arnenca", en Roberto Bouzas y Jaime Ros (eds.), Econorn!c_· morivó ia denuncia venezolana del Acuerdo de Cartagena. .
[ntegration m the Western Hemzsphere, Norre Dame. Narre Dame Umversíry Press, 1994. Un-~ 14 La relevancia de la hipótesis de formación endógena del AEC en el Mercosu~ la rnn:
par de años ames Bhagw:m ( 1992) había baunzado esta nueva oleada como "segundo regiona- e O! rrea!"a v Soloaaa. Trabajos más recientes como el de Venables refuerzan la ipotes1
11rman ª 'o • "' · Jares bene-
lismo", veaseJagdish Bhagwan, "Reg1onalism and Mulrilareralism: An Overview", en Jume De d que una umón aduanera entre países que comparten venta¡as compara[!Vas snn 1
Melo y Arvmd Panagany;i (eds.), Nezu Dímenswns m Regional !ntegration, Cambridge, Cam- e. . uellos países con ventajas comparanvas intermedias a expensas tanro de sus socios
fiic1ara a aq · b d ¡ .. d la mayor
bndge Umvers1ry Press, 1992. · d ¡ d l mundo Entre los míem ros e a un10n a uanera,
2 Para un ejemplo véase BID, 1Vfás allá de ias fronteras: el nuevo regwnalismo en América comerciales como e resto e . . . . - enrra-
parrc l:i llevarán aquellos socios que nenen venta1as comparanvas extremas~º ~uy --~~c d a
Luma, Washmgrnn DC. BID. 2002; y Wilfred J. Erhíer, "The New Reg1onalism'', The Econo- das en .-¡errns secwres de la producción. Véase Marcelo Olarreaga e Isidro ::io oaga, ,n o,,e-
nuc }rmrna~ vol. 108, ¡ulio, 1998. ' T- ·cf F · The Case of Mercosur" World Bank Econonuc Revíezu, vol. 12. 1998; Y
nous ami ormanon. i ' . A " The
3 Para un análisis más detallado, véase Roberrn Bouzas, ''Aspectos estratégicos en las ne· · "Wi' nners and ], osers from Regional Inregra[!on greements ·
Anr hony Viena bl es,
gociac1ones del Mercosur", en Anroni Esrevadcorchl y Carolyn Roberr (eds.), Las Amencas sin
Economzc }oumaL vol. 113. 2003. d d ¡·b
Barreras. Negoc1ac;o11es Comerciales de Acceso a lvlemulos, Washington DC. BID, 200 l. N el b a ·uer o · e i re ro-
15 Bolivia incluso obmvo una dispensa d e la CAl para c e rar un e_ . -
4 Para una discusión más derallada. véase Parncio 1\tleller, "The Polirical Economy of
memo con Mercosur en 1996, v10lando en la práctica el espímu de una um~n aduanera.
Chilean Trade Policy: A Rev1ew", en Roberto Bauzas (ed.), Domest1c Detenninants o/National 16 Paradójicamente, tratándose de un mecanismo bilateral. el MAC no alcanza a Uruguay
Ti-acle Strategzes, Pans, Cha1re Mercosur de Sciences Po. 2006.
5 Para una discusión exhausnva de las idas y venidas en el proceso de liberalización y for- y Paraguay. . d [ d " ·1 1
17 Los e¡empios de la "estabilidad macroeconóm1ca'' o la "solidez e a mone a t ustran e.
mación de una umón aduanera en la CAN, véase Ángel María Casas Gragea, fntegrac1011 regio- bT r ibuyeron a que Alemania e1erc1era un
npo de condic10nes conrextuales o sim 0 icas que con r d ,¡ d ·r d
nal y des,1rroll~ en los paises mulinos, Quno. Corporación Edirnra Nacíonal. cap. 4, 200'i. rol de liderazgo en el proceso de mtegrac1ón europeo, espec1almenre en las os u nmas e_a as.
 346 AtvlÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O FRAGMENo- \ÓBERTO BOUZAS, PEDRO DA MoTTA VEIGA y SA.NDRA Ríus--- 347
t iACió

18 En los únicos casos en los que el Mercosur neo-oció acuerdos de libre _ ·n la mvesrwac1ón y el desarrollo; las recnologías de información y comunícacio-
. . . "' comere¡0 innovac 10 , " . . . . .
]os mecanismos sudamencanos de financ1am1ento; la agenda social sudamencana; el _me-
un bl oque
·q
con rerceros fue con Chile ,/v BolIVIa • a mediados de Ja dérada
.....
d el noventa co
'arnbícnre; la ciudadanía sudamencana; la 1dent1dad culrural; y la pamc1pac10n ciudadana
' La no renovación por parre del Congreso al Ejecurivo noneamencano de la aut~ . .!;.
y
para negociar acuerdos comerciales por la "vía rápida" el fracaso de la Reunión rvr · nzaq _. el roceso de inregración.
en ~2 En esre senndo pueden inrerprerarse el contenido de los acuerdos de libre comercio fir-
OMC S l d. · b d inistenal d
l , en eatt e en 1c1em re e l 999 son otros mdicadores del malesrar preva! e
. • • • ec1enre. con los países de la CAl"l, la acepración de la Cláusula de Adaptación Compeririva en
20
Vease USTR. Hade Poltq Agenda, febrero, 2005.
21_ Véase Sandra P. Rios v Pedro Da l'vloua Veio-a "Aménca do Sul· A I relacíones bilarerales con Argennna y las promesas de rraram1enro preferencial para Para-
.
S b . . • ' . . ".' . . megrai;:áo p . . -~
o reviver ao Nac1onal1smo Econom1co?, Revista Brasi!eim de Comercio Ectenor no 88 . ~
y Uruguay en el ámb1ro del Me:osur. . .
33 A mediados de abnl de 200 _!, con ocas10n de la Pnmera Cumbre Energenca ::iuda-
sepnembre, 2006. ' · · JUI¡
la Comunidad Sudamencana de Nacíones fue reemplazada por la Unión de Nacio-
L~s daros de CEPA.l ~o discrímman .reg1onalmeme por A.ménca del Sur. Véase CEP · :l
22
_,,,,:;,,.,encaiiLu•

La mvemon extmn;em en Amenca Luma y eL Caribe 2005, Samiago de Chile, 200'i ~' de América del Sur (UNASURl.
J·i En¡re los once acuerdos hay diez Acuerdos de Complementación Económica en el ám-
23
Paradójicamente, la pos1C1Ón de Brasil parece dominada inercialmente p~·r un '. de la ALADI. incluyendo el Mercosur y la CAN. Para efectos del análisis se considera a
pectiva Narre-Sur poco a¡ustada a la realidad prevaleciente de o-randes pmpresas co a pers;
Venezuela como miembro de la CAl"l. ya que las relac10nes entre este pais y el Mercosur se re-
res intereses en el exterior. "' - n imponan-:
oirán por el ACE 59 has¡a enero de 2014, cuando está prev1sro el fin del periodo de trans1c1ón
24
El e.~ronces ministro de Economí~, ~-ommgo Cavallo, se oponía firmemente al ro:
"ara la incorporación de Venezuela al Mercosur.
yecro de umon aduanera resmnendo la perdida de auronomía para la polínca ro ¡P .: P 35 Véase ALADI!Mercosur/CAN, "Convergencia comercial de los países de América del
ello implicaba. - mercia que
'5 E . . . ? . .
Sur hacia la Comunidad Sudamencana de Naciones: Aranceles y Comercio en Sudaménca:
. ~ n ¡umo de _003 se firmó un acuerdo de libre comemo Mercosur-Perú (ACE 58) análisis de la convergencia hacia el libre comerc10", 2006. Disponible en línea: htrp://www.
:n d1c1embre de ese mismo año orro entre el Mercosur. Colombia, Ecuador y Venezuela mercosur.in r/ portal %20intermediario/ es/ publica/ <loc_remp_arch ivos/ Convergencia5-
)9). Esros acuerdos enrraron en vigor en el año 2005.
2
%20Defensa%20comercial. pdf
~ Véase L1a Valls Pereíra, "Os Acordos Sul-Sul firmados pelo MERCOSUL urna 16 Véase Adilson de Oliveira. "Sostenibilidad energética en Aménca del Sur: el rol brast-
sob a ~tica ~rasileira..,, Revista .Brasiíeira de Comercio &tenor, n.o 86, enero-marzo, 2006. leño", trabajo presenrado en el semmano "Conocimiento para una mtegrac1ón ex1rosa en
d - Segun
· . Mesqu1ra . lvfore1ra, cuando se analiza la composición de los cosros de rransacc1on
·· Sudaménca: mercados, gobiernos e IED", Buenos Aires, 17 de octubre, 2006.
d comercio mtrarreg10n:il se con.stata que los cosros de rransporre son un componente mayor: 37 Los modesros resulrados de la Pnmera Cumbre Energética Sudamencana, que se reu-
~e los c~ros rorales que los arancel'.: efecnvamente pagados. Véase Mauncio Mesquira Moreira, nió en la isla Margarita a mediados de abril de 2007. son un resrímonio de esras dificulrades.
Trade '--osrs and the Econom1c tundamentals of rhe Inmarive far Inteo-rarion of Reo-0 l
I fj · ~ h · "' 1ona 38 Un caso paradójico es el de Brasil, cuya posición [radic1onal ha sido la de no ra¡ificar
n rastrucrure
, E m. ::iour America (IIRSA)", Workino-
" Paper 30 , INTAL-ITD ?007
, mayo, _ . .
8 ningún acuerdo bilateral de inversiones. Dada la creciente inversión directa en el exterior de
- ?rre estas se encuentran propuesras tan varíad:is como la promoción de un Nuevo
empresas brasileñas. en muchos c:isos en areas y países de elevado nesgo político y comerciai,
Contraro ::ioc~al Sudamencano, la definición de meras sociales comparridas, la creación de una
U~1vers1dad ::iudamencana, la arnculac1ón de las políncas energéticas nacionales, la intercone- esra posrura esrá destmada a modificarse.
x10n entre el P:cífico y el Adán rico. la integración de cadenas producnvas, la integracion finan-
ciera, la creac1on de una Junta Sudamericana de Defensa, la promoción de una polínca migra-
rona sudamencana y la lucha contra Ja corrupción.
2
" Li orgamzación Ínsnrucional de la CSAl'\J quedó consmu1da por: a) las reuniones

anuales de los Jefes de Esrado y Gobierno; b) las reumones semesrrales de Cancilleres; c) las
reun10ncs mmmenales secroriales; d) la Comisión de Funcionarios de Alto Nivel; y d) la
Secreraría Pro Tempore.
. °
3 Como un indicador de las divergencias ex1srenres, los gobiernos de Venezuela y la

Argent1n.i (acompañados por los de Bolivia y Ecuador) s1gu1eron avanzado en la idea de crear
un banco regional de desarrollo. El gobierno de Brasil. inicialmente rencente a la miciat1va, ha
part'.c1pado de esas reuniones_ como observador y. más recíentemente, compromenó su mem-
bres1a. El desrmo de esra m1c1anva, sin embargo, es aún mcierro.
31 La lisra de temas incluye la convergencia Ínsmucional; el desarrollo economico v la o-e-
nerac1ón de empleos; la integración comercial; la integración energénca; la integración de la ~n­
fraesrructura para el transpone y las comunICaCÍones; las as1merrías; la integración product1va;