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jorge carpizo

EL PRESIDENCIALISMO
.Ml INDICE

siglo veintiuno editores, s.a. de c.v.


CERRO DEL AGUA 24ñ. DELEGACIÓN COYOACÁN W31U MÉXICO. D F

siglo veintiuno de españa editores, s.a.


CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAÑA
A MANERA DE PROLOGO

I. S I S T E M A PRESIDENCIAL
1. Características, 12; 2. A n t e c e d e n t e s , 15; 3. E n Amé-
r i c a L a t i n a , 16

II. P R E D O M I N I O DEL PODER EJECUTIVO

S L IPÎ 1. L a s causas, 19; 2. E n M é x i c o , 2 3 ; 3. L a visión cjuc


se tiene d e la presidencia, 2 6 ; 4. Dos concepciones, 28

Q 3 7 J III. M É X I C O : PRESIDENCIALISMO PURO


1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ;
2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n -
: )
do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado,
6 3 6 ; 5. O t r o s casos, 38

IV. F U E N T E S DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO


1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r é t a r o , 43

V. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I


1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Elección d i r e c t a , 4 9 ; 3.
Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o
reelección, 5 5 ; 5. El p e r í o d o presidencial, 61

VI. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

1. I.a sustitución presidencial, 6 3 ; 2. L a a d m i n i s t r a c i ó n


p ú b l i c a f e d e r a l , 6 9 ; 3. Los secretarios de e s t a d o y los
jefes de d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o , 7 0 ; 4. El g a b i n e t e ,
edición al cuidado del autor 7 6 ; 5. L a o f i c i n a del presidente, 7 8 ; 6. L o s presidentes
d e México, 78
primera edición, 1978
dccimoscgunda edición, 1994 VII. F A C U L T A D E S DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LE-
(O siglo xxi editores, s.a. de c.v.
GISLATIVO
isbn 968-23-02X3-8
1. Las f a c u l t a d e s presidenciales, 8 2 ; 2. L a iniciativa le-
derechos reservados conforme a la ley gislativa, 8 3 ; 3. El veto, 8 5 ; 4. L a p u b l i c a c i ó n , 9 2 ; 5.
impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico L a e j e c u c i ó n , 94

[5]

c p j 0 3 o o q
• •

INDICE ÍNDICE

VIII. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE 99 1. Los organismos descentralizados y empresas de parti-
1. Los casos en los cuales el presidente p u e d e legislar, cipación estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agra-
9 9 ; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medi- ria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiación, 156; 4. Expul-
das de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales, sión de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157
105; 5. L a facultad reglamentaria, 105; 6. L a regula-
XIV. F A C U L T A D E S EN EL EJERCICIO DE LA ACCION PENAL, EN
ción económica, 108
MATERIA EDUCATIVA Y RESPECTO A LOS MEDIOS MASIVOS
DE C O M U N I C A C I Ó N , AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL Y
IX. A S P E C T O S DE L A S RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJE-
AL PROCEDIMIENTO ELECTORAL
CUTIVO Y LEGISLATIVO 110
1. Período ordinario d e sesiones del congreso, 110; 2. 1. El p r o c u r a d o r general de la república y el ejercicio d e
L a convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El la acción penal, 159; 2. E n m a t e r i a educativa, 162; 3.
privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial, Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno
del distrito federal, 166; 5. En el p r o c e d i m i e n t o electoral
113; 5. L a independencia del legislativo, 115
168
X. F A C U L T A D E S DE N O M B R A M I E N T O , DECLARACION DE GUERRA
XV. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE Y SUS
Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR 117
RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL 170
1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o ,
117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a - 1. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. L a
miento, 120; 3. L a declaración y conducción de la gue- i n d e p e n d e n c i a del poder judicial federal, 177; 3. L a s
rra, 121; 4. El envío d e tropas al exterior, 124; 5. ¿For- garantías judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al po-
der judicial, 187; 5. L a f a c u l t a d de indulto, 188
m a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125;
6. Declaración de neutralidad y suspensión de relacio-
XVI. F A C U L T A D E S METACONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE 190
nes comerciales, 125; 7. L a preservación d e la seguridad
interior, 126 1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designación de su suce-
sor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4.
XI. F A C U L T A D E S EN MATERIA DE R E L A C I O N E S EXTERIORES 129 Remoción de los gobernadores, 198
1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atri-
XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S PODERES
buciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3.
POLÍTICOS DEL P R E S I D E N T E ENTRANTE 200
El t r a t a d o anticonstitucional, 133
1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. L a
XII. F A C U L T A D E S DE CARACTER ECONOMICO Y H A C E N DARIO 135 influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201;
1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico: 3. El p o d e r de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos
producción, distribución y consumo, 135; 2. Política del presidente entrante, 204
m o n e t a r i a , 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones
públicas, habilitación d e puertos e inversiones extranje- XVIII. LAS LIMITACIONES AL PODER DEL PRESIDENTE 209

ras, 142; 5. L a ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto 1. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. Posibles
de egresos, 146; 7. L a c u e n t a pública, 148 controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algu-
nas limitaciones al poder del presidente, 217
XIII. FACULTADES RESPECTO A LOS ORGANISMOS DESCENTRALI-
ZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATAL MAYORI- RECAPITULACIÓN 220
TARIA Y , E N MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION, EXPUL- BIBLIOGRAFÍA 230
SION DE E X T R A N J E R O S Y LABORAL . 151
A MANERA DE PRÓLOGO

A Escogí corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano por-


tille su existencia constituye, con la de u n p a r t i d o político predomi-
RUBÉN BONIFAZ ÑUÑO
nante, u n a de las dos piezas m á s importantes del sistema político
Y A mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o
a nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno
HÉCTOR FIX-ZAMUDIO civil, cierto n ú m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la rea-
lización personal.
Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atracción p a r a
los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, h a
sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f í a s al respecto;
algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho cons-
titucional y en las qu'¿ e x a m i n a n nuestro sistema político, q u e t a m -
poco son a b u n d a n t e s .
H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qué es el presidencia-
lismo mexicano, cuáles son las facultades constitucionales y metacons-
titucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su
g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a fren-
te a sí, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e
quiera.
Del análisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el
presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial,
surgen las causas de por qué contamos con un ejecutivo muy f u e r t e
y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de de-
cisión. Sus decisiones sólo tienen el límite d e t e r m i n a d o por la exis-
tencia de unos c u a n t o s factores de poder.
C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso,
y la práctica concreta del sistema político mexicano lo fortalece a ú n
más. Mi preocupación n o es la existencia de un presidente con todo
esc c ú m u l o de facultades, sino q u e actúe de a c u e r d o con la consti-
tución, q u e su m a r c o de acción sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o
peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del país.
Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la
constitución establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes
ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el
ejercicio de u n a atribución, la participación del congreso, ésta debe
ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no

[9]
A MANERA DE P R O L O G O J.
10 A MANERA DE PRÓLOCO

subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación constitucional son problemas de p o d e r ; son, en última instancia, cues-
real por p a r t e del congreso, se d e j a n manos libres al presidente p a r a tiones políticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden
el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia u n ré- jurídico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio
gimen autoritario. de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia políti-
U n v e r d a d e r o sistema democrático implica necesariamente la inde- ca, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este
pendencia de los poderes legislativo y judicial, p a r a que ambos ejerzan ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos
con plenitud las atribuciones q u e la constitución les confiere y, al realizado u n estudio j u r í d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o
hacerlas efectivas, eviten que u n país de más de sesenta millones lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad,
de habitantes se rija casi por la voluntad d e un hombre, así f u e r a con la v i d a ; describir y buscar el deber ser.
alguien q u e poseyera cualidades excepcionales. L a lucha del consti- Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano,
tucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el a n h e l o debemos realizar estudios útiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e
por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios gene- c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstáculos
rales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos
libre, q u e ayude a fortalecer su dignidad y q u e asegure económica, so- y jurídicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M é x i c o m e j o r .
cial y políticamente su existencia y su realización como persona h u - N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a
mana. de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i -
dos con nuestra época, con nuestro México, con nuestros problemas,
Así, en los casos en q u e el presidente mexicano h a u s u r p a d o f u n -
con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras
ciones q u e pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r -
miserias. T o d o ello está estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o cons-
gencia, q u e regresárselas a éstos, p o r q u e de lo contrario se están
titucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e
propiciando e n f r e n t a m i e n t o s estériles y luchas fratricidas p a r a conse-
t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u í q u e
guir q u e p u e d a n r e t o r n a r las atribuciones a quien de a c u e r d o con la
si en otras disciplinas jurídicas son posibles — n o me interesa saberlo—
constitución las posee.
los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son
Y conste, no p r o p u g n o por u n ejecutivo débil; soy consciente d e
porque en él se manifiesta la c o n f r o n t a c i ó n del h o m b r e con su época
q u e u n a nación como México, agobiada de graves problemas, necesita
y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m -
un presidente fuerte, pero d e n t r o de los marcos constitucionales. El
bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a ,
presidente debe ejercer p l e n a m e n t e los poderes que le otorga la ley
al contrario.
f u n d a m e n t a l , pero ningún o t r o ; su actuación debe estar s u b o r d i n a d a
a la carta m a g n a , debe existir un equilibrio entre los dos p o d e r e s De la concepción anterior se deriva la metodología q u e he seguido
políticos, y el judicial debe a c t u a r realmente con i n d e p e n d e n c i a . en este ensayo: descripción de la n o r m a jurídica, de sus antecedentes
Ésta es mi tesis, ésta es mi utopía. y c o n f r o n t a c i ó n de ella con la realidad en que se aplica. Si este
Tesis y utopía q u e se c o n j u g a n en el a n h e l o de tener un sistema tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El
más d e m o c r á t i c o y justo, d o n d e no existan varios Méxicos con graves h o m b r e que no vive su época, está perdido.
desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes, U n a aclaración ú l t i m a : c u a n d o se cita u n artículo y 110 se m e n -
sino un solo México, en el cual todos los mexicanos p o d a m o s llevar ciona a qué c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitución m e x i c a n a
u n a vida digna. vigente.
Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental
del d e r e c h o constitucional, pero a d e m á s contiene datos históricos, so- E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r -
ciológicos y económicos q u e nos ayudan a precisar q u é es el sistema zo d e 1978.
presidencial mexicano, ya q u e sin dichos elementos, el ensayo estaría
incompleto y no presentaría- lo que realmente es entre nosotros el
presidencialismo.
El d e r e c h o constitucional es el reflejo de u n a época y del estilo I ..1 inloi m a r i ó n q u e contiene este libro está actualizada al 30 de m a y o de
de vida q u e lleva u n a nación. Los problemas q u e e x a m i n a el d e r e c h o
CARACTERISTICAS 13
I. S I S T E M A PRESIDENCIAL p r e s e n t a c i ó n d e iniciativas de ley y en la p r e p a r a c i ó n clel p r e s u p u e s t o .
Se e s p e r a q u e el p r e s i d e n t e sea el líder d e su p u e b l o , y es éste q u i e n
lo elige. 11
E n la o b r a Regímenes políticos contemporáneos se e n u n c i a n las si-
guientes características del sistema p r e s i d e n c i a l : a] el p r e s i d e n t e es
electo p e r i ó d i c a m e n t e p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo;
1. CARACTERÍSTICAS
b] el p r e s i d e n t e designa a los ministros, quienes n o son responsables
a n t e el p o d e r legislativo y p o r t a n t o n o p u e d e n ser destituidos p o r
éste; c] e n t r e el p r e s i d e n t e y el legislativo n o existen la c o l a b o r a c i ó n
H o y en día existen p r i n c i p a l m e n t e dos g r a n d e s sistemas d e gobier-
ni los medios d e acción recíprocos — v o t o de c e n s u r a , d i s o l u c i ó n —
n o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial. C a d a u n o de ellos tiene sus
q u e se d a n e n el sistema p a r l a m e n t a r i o y, d] el r é g i m e n d e p a r t i d o s ,
características p r o p i a s q u e son las q u e nos a y u d a n a d e f i n i r el sis-
ya sea éste b i p a r t i d i s t a o jrluripartidista, influye en el g o b i e r n o p r e -
tema d e los diversos países, características q u e c a m b i a n y se m o d i -
sidencial, y se p u e d e a g r e g a r q u e t a m b i é n i n f l u i r á g r a n d e m e n t e en
fican, se a c e n t ú a n o se debilitan d e a c u e r d o con el sistema político
él u n sistema d e p a r t i d o único. 4
del país en cuestión. T a m b i é n existen países cuyos sistemas c o n t i e n e n
notas t a n t o del sistema presidencial c o m o del p a r l a m e n t a r i o . 2 Esto P a r a T o m á s R o d r í g u e z Z a m o r a , la esencia del r é g i m e n p r e s i d e n -
d e p e n d e de u n a serie de circunstancias políticas y obedece al a n h e l o cial se e n c u e n t r a en q u e : a] el p r e s i d e n t e es j e f e de e s t a d o y j e f e d e
d e c o n t a r con u n sistema d e g o b i e r n o q u e sea i n s t r u m e n t o a d e c u a d o g o b i e r n o ; b] es a u x i l i a d o p o r u n g a b i n e t e con f u n c i o n e s consultivas,
d e n t r o del p a n o r a m a político-social q u e viven los estados. y c] ni el p r e s i d e n t e ni su g o b i e r n o son responsables a n t e el p o d e r
Los t r a t a d i s t a s lian p r o c u r a d o precisar cuáles son los aspectos q u e legislativo al cual n o asisten. 5
c o n f i g u r a n u n sistema presidencial. V e a m o s algunos intentos al res- E n o p i n i ó n de M a u r i c e D u v e r g e r , el sistema presidencial se c a r a c -
pecto, p a r a después i n d i c a r n u e s t r a opinión a c e r c a del m i s m o p r o - teriza p o r el p r i n c i p i o de separación de poderes en d o n d e el presi-
blema. d e n t e es d e s i g n a d o p o r s u f r a g i o universal, n o m b r a y r e m u e v e a sus
Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a q u e en u n sistema presidencial, el pre- ministros y éstos n o son responsables a n t e el parlamento.®
sidente, q u i e n es j e f e de e s t a d o y de g o b i e r n o a la vez, es i n d e p e n - E n mi o p i n i ó n , la m a n e r a m á s c l a r a de c a p t a r las características
d i e n t e del p o d e r legislativo- y p o r t a n t o n o d e p e n d e m a y o r ni con- q u e c o n f i g u r a n el sistema presidencial es c o n t r a s t a n d o sus n o t a s con
t i n u a m e n t e d e éste p a r a su existencia o sobrevivencia; los p o d e r e s las del sistema p a r l a m e n t a r i o , y en esta f o r m a voy a p r o c e d e r .
legislativo y e j e c u t i v o son i n t e r d e p e n d i e n t e s : el legislativo n o está L a s características del sistema p a r l a m e n t a r i o son las siguientes:
o b l i g a d o a a p r o b a r los proyectos de ley q u e p r o v i e n e n del e j e c u t i v o , a] Los m i e m b r o s del g a b i n e t e (gobierno, jjoder e j e c u t i v o ) son t a m -
el p r e s i d e n t e p u e d e v e t a r las leyes del legislativo; el p r e s i d e n t e tiene la bién m i e m b r o s del p a r l a m e n t o ( p o d e r legislativo).
f a c u l t a d d e realizar n o m b r a m i e n t o s , el legislativo tiene la f a c u l t a d b] El g a b i n e t e está i n t e g r a d o p o r los jefes del p a r t i d o m a y o r i t a r i o
d e a u t o r i z a r o n o recursos e c o n ó m i c o s ; el e j e c u t i v o p u e d e a p e l a r di- o p o r los jefes d e los p a r t i d o s q u e p o r coalición f o r m a n la m a y o r í a
r e c t a m e n t e al p u e b l o a través de plebiscitos y r e f e r e n d o s , el legislativo parlamentaria.
p u e d e j u z g a r y r e m o v e r al presidente. El p r e s i d e n t e tiene u n a g r a n c] El p o d e r e j e c u t i v o es d o b l e : existe u n j e f e de e s t a d o q u e tiene
i n j e r e n c i a en la designación de los m i e m b r o s del g a b i n e t e , e n la p r i n c i p a l m e n t e f u n c i o n e s de r e p r e s e n t a c i ó n y p r o t o c o l o , y u n j e f e d e
n
Joseph LaPalombara, l'olitics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall,
1
SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente 1974, pp. 198-19!).
lo liemos asentado, la existencia de dos o más detentadores del poder, cada ' Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes poli-
uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y <pie al actuar ticos contemporáneos. Curso de formación política, Barcelona, Ed. Uoscli, 1958,
tienen la obligación de cooperar con el otro u otros en la constitución de la p. 22.
unidad del estado que se manifiesta en la estructura real del poder político 5
Tomás Zamora Rodríguez, El poder ejecutivo en /•rancia, en Revista Ge-
en un país. Véase Jorge Garpizo, /.« constitución mexicana de 1917, México, neral de Legislación y Jurisprudencia, año cxn, t. X L V I I I , núm. 0, Madrid, Ins-
Universidad Nacional Autónoma de México, 1973, p. SIS. tituto Editorial Reus, 1904, p. 901.
2 0
Jorge Carpizo, Lincamientos constitucionales de. la Commonweallli, México, Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelo-
Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 00-73. na, Ed. Ariel, 1902, p. 319.
[12]
ANTECEDENTES
14 SISTEMA PRESIDENCIAL 15
q u e se t r a t a d e realizar u n deslinde t a j a n t e e n t r e los p o d e r e s eje-
g o b i e r n o q u e es q u i e n lleva la a d m i n i s t r a c i ó n y el g o b i e r n o m i s m o .
c u t i v o y legislativo, y d e q u e m i e m b r o s d e u n o d e ellos n o sean al
d] E n el g a b i n e t e existe u n a p e r s o n a q u e tiene s u p r e m a c í a y a
m i s m o t i e m p o m i e m b r o s del otro.
q u i e n se suele d e n o m i n a r p r i m e r ministro.
e] E l g a b i n e t e subsistirá, siempre y c u a n d o c u e n t e con el a p o y o d e
la m a y o r í a p a r l a m e n t a r i a .
f] L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a está e n c o m e n d a d a al g a b i n e t e , p e r o
2. ANTECEDENTES
éste se e n c u e n t r a s o m e t i d o a la c o n s t a n t e supervisión del p a r l a m e n t o .
g] Existe e n t r e p a r l a m e n t o y g o b i e r n o u n m u t u o control. El p a r -
El p r i m e r sistema presidencial q u e existió lo e n c o n t r a m o s e n la cons-
l a m e n t o p u e d e exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a
titución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787. E s a ley f u n d a m e n t a l c o n f i g u r ó u n
u n o d e sus m i e m b r o s o al g a b i n e t e c o m o u n i d a d . A d e m á s el p a r l a -
n u e v o tipo d e relaciones e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, q u e
m e n t o p u e d e n e g a r u n v o t o d e c o n f i a n z a u o t o r g a r u n v o t o de
d i o p o r r e s u l t a d o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l ; p o r esta r a z ó n , se h a c o n -
c e n s u r a al g a b i n e t e , con lo cual éste se ve o b l i g a d o a d i m i t i r ; p e r o
s i d e r a d o q u e la constitución n o r t e a m e r i c a n a e s t r u c t u r a el sistema
el g o b i e r n o n o se e n c u e n t r a d e s a r m a d o f r e n t e al p a r l a m e n t o , pues
presidencial clásico, p u r o o p o r a n t o n o m a s i a .
tiene la a t r i b u c i ó n d e pedirle al j e f e d e estado, q u i e n g e n e r a l m e n t e
Los a n t e c e d e n t e s y f u e n t e s de los constituyentes n o r t e a m e r i c a n o s
a c c e d e r á , q u e disuelva el p a r l a m e n t o . Y e n las n u e v a s elecciones es
fueron:
el p u e b l o q u i e n d e c i d e q u i é n poseía la r a z ó n : si el p a r l a m e n t o o el
a] El d e r e c h o p ú b l i c o inglés, ya q u e e n p a r t e t r a t a r o n d e i m i t a r ,
gobierno. 7
a u n q u e d e f o r m á n d o l o , el sistema m o n á r q u i c o d e I n g l a t e r r a , p e r o en
'"( L a s características del sistema presidencial son las siguientes:
l u g a r d e u n j e f e d e e s t a d o h e r e d i t a r i o , q u e r í a n u n o de elección p o -
a] El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E s t á d e p o s i t a d o e n u n presi- p u l a r , con f u n c i o n e s l i m i t a d a s e n el t i e m p o .
d e n t e q u e es, al m i s m o t i e m p o , j e f e de e s t a d o y jefe d e gobierno.
b] L a c o n s t i t u c i ó n de N u e v a Y o r k d e 1777 y en m e n o r m e d i d a la
b] El p r e s i d e n t e es electo p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legisla-
de M a s s a c h u s e t t s d e 1780, q u e c o n f i g u r a r o n ejecutivos i n d e p e n -
tivo, lo q u e le d a i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a éste. dientes c o n los rasgos p r i n c i p a l e s q u e después e s t r u c t u r a r o n la p r e -
c] El p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios sidencia n o r t e a m e r i c a n a . A su vez, d e s c a r t a r o n los m o d e l o s d e las
de estado. constituciones d e C a r o l i n a del N o r t e y R h o d e I s l a n d d o n d e existían
d] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o son p o l í t i c a m e n t e legislativos sin m a y o r e s f r e n o s . 9
responsables a n t e el congreso.
c] L a s o b r a s d e L o c k e , M o n t e s q u i e u y Blackstone, e n las cuales
e] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o p u e d e n ser m i e m -
"el p o d e r e j e c u t i v o n o está d e l i n e a d o en t é r m i n o s d e suspicacia o
bros del congreso. aversión".10
f] El p r e s i d e n t e p u e d e estar a f i l i a d o a u n p a r t i d o político d i f e r e n t e
Estos e l e m e n t o s f u e r o n los q u e a y u d a r o n a c r e a r el sistema e n cues-
al d e la m a y o r í a del congreso.
tión y t o d o p a r e c e i n d i c a r cjue P a o l o Biscaretti di R u f f i a e n p a r t e
g] El p r e s i d e n t e n o p u e d e disolver el congreso, p e r o el congreso
tiene r a z ó n al a f i r m a r q u e , d e u n a m a n e r a c o m p l e t a m e n t e casual,
no puede darle un voto de censura.8
n a c i ó la n u e v a f o r m a d e g o b i e r n o p r e s i d e n c i a l , 1 1 a u n q u e n o p u e d e ,
C l a r o está q u e n o todas estas notas se d a n en todos los sistemas
ignorarse q u e los constituyentes d e F i l a d e l f i a d e s e a b a n a l e j a r s e del
presidenciales y m u c h o m e n o s en f o r m a p u r a ; p e r o establecer sus
sistema m o n á r q u i c o inglés, n o o b s t a n t e q u e n a t u r a l m e n t e los h a y a
p r i n c i p i o s nos sirve p a r a p o d e r precisar si u n sistema es presidencial
o p a r l a m e n t a r i o , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices
" Clinton Kossiter, The American presideney, Nueva York, Harvest Book,
d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema p r e s i d e n c i a l
1960, j). 75.
la s e p a r a c i ó n de p o d e r e s d e b e ser m á s clara, d i á f a n a y p r o f u n d a , ya 10
Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Bue-
nos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede con-
1 sultar: Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Español del Profesorado
Esta enunciación está basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teoría
de la constitución, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107. de Enseñanza Superior, op. cit., pp. 169-171.
8
Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx. " l'aolo Biscaretti di Ruffia, Introducción al derecho constitucional com-
El derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, p. 121. parado, México, l'ondo de Cultura Económica, 1975, p. 92.
SISTEMA PRESIDENCIAL
Ib EN AMÉRICA LATINA 17
i n f l u i d o ya q u e lo c o n o c í a n y era el del país m á s p o d e r o s o de a q u e l l a
Los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a se b a s a r o n e n el
época. n o r t e a m e r i c a n o , p e r o las p r o f u n d a s diferencias e n t r e u n país rico y
C u a n d o se h a c r e a d o u n a n u e v a f i g u r a política, n o siempre se h a d e s a r r o l l a d o y países e n vía d e desarrollo, h a c e n q u e h a y a n evolu-
p e r s e g u i d o ese fin, sino q u e , al t r a t a r d e precisar o a l c a n z a r ciertos c i o n a d o e n f o r m a d i f e r e n t e . E n A m é r i c a L a t i n a n o existe u n a v e r d a -
objetivos, se h a conseguido la precisión o la creación de u n a insti- d e r a s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s y, e n la m a y o r í a d e los países q u e la in-
tución n u e v a . t e g r a n , los p o d e r e s legislativos se h a n s u b o r d i n a d o al e j e c u t i v o .
El g r a n p r o b l e m a h a consistido p o r u n a p a r t e e n q u e el presi-
d e n t e d e b e c o n t a r con las f a c u l t a d e s q u e se r e q u i e r e n e n u n país
e n vías d e desarrollo y, p o r la o t r a , e n q u e h a n de serle s e ñ a l a d a s
3. E N AMEKICA LATINA
limitaciones p a r a q u e n o caiga e n la a r b i t r a r i e d a d y se respeten las
libertades d e los individuos. Se h a i n t e n t a d o , m á s q u e l i m i t a r el p o d e r
Los sistemas presidenciales se lian i n s p i r a d o en el m o d e l o n o r t e a m e -
del p r e s i d e n t e a través d e u n equilibrio con el p o d e r legislativo, p o -
r i c a n o : p o r q u e en E s t a d o s U n i d o s se creó, p o r q u e a h í h a f u n c i o -
nerle límites e n el t i e m p o . 1 5
n a d o , y bien. Sin e m b a r g o , n o h a y q u e desconocer q u e el r é g i m e n
Se h a d e f i n i d o a los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a ,
presidencial es sólo u n a pieza d e n t r o del sistema político n o r t e a m e -
h a c i e n d o r e s a l t a r las características d e u n estricto predominio del
r i c a n o , y 110 es posible h a c e r u n diagnóstico sobre él si n o se le
presidente y u n papel político importante asumido por el ejército,1(1
r e l a c i o n a con los p o d e r e s legislativo y judicial, con el sistema b i p a r -
lo q u e h a llevado a la d o c t r i n a a h a b l a r d e u n neo presidencialismo
tidista, con el f e d e r a l i s m o , es decir, c o n las otras piezas q u e lo
cuyos rasgos relevantes son la existencia de u n g o b i e r n o a u t o r i t a r i o ,
configuran.
la c o n c e n t r a c i ó n d e las a t r i b u c i o n e s legislativas y e j e c u t i v a s e n el p r e -
E m p e r o , el éxito del r é g i m e n presidencial n o r t e a m e r i c a n o hay
sidente, y la s u b o r d i n a c i ó n del legislativo al e j e c u t i v o ; d i f e r e n c i á n -
t a m b i é n q u e r e l a c i o n a r l o c o n factores e x t r a j u r í d i c o s , c o m o son la a b u n - d o l o d e la a u t o c r a c i a p o r la existencia d e p r o c e d i m i e n t o s consti-
d a n c i a d e recursos, la i n f l u e n c i a de la opinión p ú b l i c a y el a l t o nivel tucionales. 1 7
d e e d u c a c i ó n política. L o e w c n s t e i n se s o r p r e n d e d e q u e el p r e s i d e n -
L a s n o t a s a n t e r i o r e s n o se d a n con la m i s m a i n t e n s i d a d e n todos los
cialismo n o r t e a m e r i c a n o h a y a resistido crisis c o m o la g u e r r a civil,
países l a t i n o a m e r i c a n o s , p o r q u e e n t r e ellos h a y d e s e m e j a n z a s , t a n t o
las depresiones e c o n ó m i c a s y las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , ya q u e si-
si los analizarnos desde el p u n t o d e vista j u r í d i c o c o m o desde el
g u i e n d o a Bryce o p i n a q u e es " l e n t o y difícil d e m a n e j a r , e n g o r r o s o " , y
p u n t o d e vista e c o n ó m i c o , político y social, y p o r ello L o e w e n s t e i n
t i e n d e m á s a la s e g u r i d a d q u e a la r a p i d e z , a pesar d e lo cual h a
clasificó los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a en tres clases,
l o g r a d o u n b u e n r i t m o d e estabilidad política. 1 2 a saber:
P e r o ese sistema t r a s l a d a d o a u n m e d i o d i f e r e n t e , t a n t o en el as-
a] presidencialismo p u r o , aquellos q u e tienen las características q u e
p e c t o físico c o m o m o r a l , h a d a d o resultados distintos al o b t e n i d o
liemos s e ñ a l a d o c o m o distintivas del sistema. A q u í colocó a M é x i c o ;
en N o r t e a m é r i c a ; incluso, a f i r m a L o e w c n s t e i n , h a sido u n f r a c a s o o
b] p r e s i d e n c i a l i s m o a t e n u a d o , d o n d e el p o d e r se e j e r c e c o n j u n t a -
su r e s u l t a d o n o h a sido m u y brillante según la expresión d e P a o l o
m e n t e p o r el p r e s i d e n t e y sus ministros, quienes están o r g a n i z a d o s
Biscaretti di Ruffia, 1 : 1 y es q u e el r é g i m e n presidencial h a y q u e a n a - como gabinete, y
lizarlo en la p e r s p e c t i v a jurídico-político-social del país e n cuestión.
c] aquellos d o n d e se h a t r a t a d o de d i s m i n u i r la i n f l u e n c i a del eje-
Así p o r e j e m p l o , si e x a m i n á r a m o s los sistemas presidenciales a f r i c a n o s ,
cutivo, ya sea i n c o r p o r á n d o l e elementos p a r l a m e n t a r i o s o a d m i t i é n d o -
t e n d r í a m o s q u e t e n e r en c u e n t a , e n t r e otros elementos, el p r o b l e m a
se el e j e c u t i v o colegiado. 1 8
tribal, la p o b r e z a , la i g n o r a n c i a , la e n f e r m e d a d , la inercia y el sis-
A su vez, G ó m e z se refiere a los ejecutivos l a t i n o a m e r i c a n o s , dis-
t e m a de p a r t i d o único. 1 4
12
Karl Loewcnstcin, La "presidencia" fuera ele los lisiados Unidos, en lio- 15
lelilí del Instituto de Derecho Comparado de México, año n, mim. 5, México, Jacqucs Lambert, America Latina, Barcelona, lid. Ariel, 1970, pp. 54-58,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1949, p. 20. 514-510.
" I'aolo Biscaretti di Ruffia, up. cit., p. 103. " I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103.
17
" S. A. de Sin i ti i, Tlie new Commonweallh and ils conshlulions, Londres, Karl Loewcnstein, La "presidencia" jtiera de los Estados Unidos, op. cit.,
Stcvcns and Sons, 19G4, pp. 236-237 y 210. p. 55.
" Karl Loewcnstein, ibid., pp. 22-24.
jg SISTEMA PRESIDENCIAL

t i n g u i e n d o e n t r e : a] el p r e s i d e n t e constitucional, b] el c a u d i l l o d e - II. P R E D O M I N I O D E L P O D E R EJECUTIVO


m a g ó g i c o , c] el g u a r d i á n m i l i t a r y d] el caudillo p a t e r n a l i s t a . 1 9
Así, q u e d a c l a r o q u e hay diferencias e n t r e los diversos sistemas
presidenciales de A m e r i c a L a t i n a ; p e r o la similitud e n t r e ellos p u e d e
e n c o n t r a r s e en el p r e d o m i n i o del e j e c u t i v o y e n la c o l a b o r a c i ó n d e
los p o d e r e s cuyas p a u t a s principales son s e ñ a l a d a s p o r el p r o p i o eje-
cutivo. A n d r ó H a u r i o u h a a f i r m a d o q u e el r é g i m e n d e t i p o presi- 1. LAS C A U S A S
dencial p e r m i t e u n e n c u a d r a m i e n t o m á s a u t o r i t a r i o del país, 2 " y
esta a f i r m a c i ó n p a r e c e verificarse, en p a r t e , c u a n d o c o n t e m p l a m o s C a r a c t e r í s t i c a d e los sistemas políticos c o n t e m p o r á n e o s es el p r e d o -
q u e varios países se h a n d e c i d i d o p o r el sistema presidencial, o h a n m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o sobre los otros p o d e r e s y sobre los m e c a -
p a s a d o a él, después d e u n a e x p e r i e n c i a p a r l a m e n t a r i a , c o m o u n a nismos d e decisión política e n el estado. Esta a f i r m a c i ó n resulta c i e r t a
f o r m a de c o n f i g u r a r u n e j e c u t i v o m á s f u e r t e . 2 1 lo m i s m o en los países capitalistas q u e en los socialistas o c o m u n i s -
El p r o b l e m a del sistema presidencial e n A m é r i c a L a t i n a i m p l i c a tas. E s t a a f i r m a c i ó n resulta cierta igual e n los sistemas presidenciales
el p r o b l e m a d e t o d o su sistema político, y en el f o n d o se e n c u e n t r a q u e en los cuasi presidenciales, p a r l a m e n t a r i o s , d e g a b i n e t e o d e go-
la v i e j a p r e o c u p a c i ó n de c ó m o a r m o n i z a r la libertad y el o r d e n , la b i e r n o congresional. L a s f a c u l t a d e s de decisión se h a n i d o c o n c e n -
libertad y la a u t o r i d a d ; 2 2 c ó m o limitar u n p o d e r q u e h a c r e c i d o e n t r a n d o e n el p o d e r e j e c u t i v o , y en este s e n t i d o la aseveración es
tal f o r m a q u e d e t e r m i n a el destino del país y, e n b u e n a p a r t e , las válida tanto p a r a Brejnev como p a r a Cárter, p a r a Castro como
libertades d e sus h a b i t a n t e s . p a r a Geisel, p a r a Beguin c o m o p a r a S a d a t .
D e n t r o d e este e s q u e m a se e n c u e n t r a la difícil p r o b l e m á t i c a del L o q u e c a r a c t e r i z a al g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o es la existencia d e
sistema presidencial e n M é x i c o . u n e j e c u t i v o f u e r t e o m u y f u e r t e . M a c G r e g o r B u r n s a f i r m a q u e los
siglos x v i y xvir se distinguieron e n el m u n d o o c c i d e n t a l p o r el go-
b i e r n o d e m o n a r c a s m u y poderosos q u e c e n t r a l i z a r o n el p o d e r , q u e
el siglo XVIII f u e la é p o c a d e las a s a m b l e a s p o p u l a r e s y las legislatu-
ras, q u e el x i x y los principios del x x se s e ñ a l a n p o r la f o r m a c i ó n d e
los p a r t i d o s , y se p r e g u n t a si a c t u a l m e n t e , en t o d o el m u n d o , esta-
mos e n t r a n d o e n u n a e t a p a d e g o b i e r n o e j e c u t i v o . 1
A h o r a bien, d e b e m o s i n q u i r i r cuáles son los f a c t o r e s q u e h a n con-
f i g u r a d o en t o d a s p a r t e s del m u n d o , sin q u e i m p o r t e el sistema polí-
tico y d e g o b i e r n o , u n e j e c u t i v o f u e r t e q u e es el c e n t r o del sistema
político.
A n t e s de e n t r a r a c o n t e m p l a r el p r o b l e m a expuesto, citemos a H a -
m i l t o n q u i e n , en El federalista, diáfanamente expuso: " U n ejecutivo
débil significa u n a e j e c u c i ó n débil del g o b i e r n o . U n a e j e c u c i ó n débil
n o es sino o t r a m a n e r a d e d e s i g n a r u n a e j e c u c i ó n m a l a ; y u n go-
b i e r n o q u e e j e c u t a m a l , sea lo q u e f u e r e e n teoría, e n la p r á c t i c a
tiene q u e r e s u l t a r u n m a l g o b i e r n o . D a n d o p o r supuesto, p o r consi-
g u i e n t e , q u e todos los h o m b r e s sensatos c o n v e n d r á n e n q u e es necesa-
i» K. A. Gomez, Government and politics in Latin América, Nueva York, rio u n e j e c u t i v o enérgico, ú n i c a m e n t e f a l t a investigar q u é i n g r e d i e n -
Random House, 1965, pp. 90-98. tes constituyen esa e n e r g í a , h a s t a q u é g r a d o es f a c t i b l e c o m b i n a r l o s
20
Andró Hauriou, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona,
con esos otros e l e m e n t o s q u e a s e g u r a n el m a n t e n i m i e n t o del g o b i e r n o
Ed. Ariel, 1971, p. 839.
21
Véase Jorge Carpizo, Lincamientos..., op. cit., pp. 63-04 y Andró Hauriou, 1
James MacGregor Burns, Gobierno presidencial, México, Ed. Limusa Wiley,
op.21 cit., p. 838. 1907, pp. 416-417.
Karl Loewcnslein, La "presidencia"..., op. cit., p. 6i.

[ 1 9 ]
LAS CAUSAS 21

20 PREDOMINIO DEL l'Olii R EJECUTIVO


P a r a H é c t o r F i x - Z a r n u d i o , los elementos q u e f o r t a l e c e n la s u p r e -
r e p u b l i c a n o y en q u é m e d i d a c a r a c t e r i z a d i c h a c o m b i n a c i ó n el p l a n m a c í a del e j e c u t i v o s o n : a] los factores técnicos q u e se m a n i f i e s t a n
e l a b o r a d o p o r la convención. Los ingredientes q u e d a n p o r r e s u l t a d o en la p l a n e a c i ó n d e los aspectos económicos, financieros y de segu-
la e n e r g í a del e j e c u t i v o s o n : p r i m e r o , la u n i d a d ; segundo, la p e r m a - r i d a d social, y b] los factores sociopolíticos q u e se m a n i f i e s t a n e n la
n e n c i a ; tercero, el p r o v e e r a d e c u a d a m e n t e a su s o s t e n i m i e n t o ; c u a r - necesidad d e a s e g u r a r la estabilidad política y la c o n c e n t r a c i ó n d e
to, p o d e r e s suficientes. Los ingredientes q u e nos p r o p o r c i o n a n segu- f a c u l t a d e s p a r a resolver con e n e r g í a y diligencia los p r o b l e m a s n a -
r i d a d en u n sentido r e p u b l i c a n o s o n : p r i m e r o , la d e p e n d e n c i a q u e cionales. 5
es d e b i d a respecto del p u e b l o ; segundo, la responsabilidad necesaria." Josepli L a P a l o m b a r a indica q u e la c o n c e n t r a c i ó n d e p o d e r e s e n
D e la t r a n s c r i t a exposición d e H a m i l t o n se p u e d e concluir q u e el el e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a : a j las e m e r g e n c i a s nacionales,
e j e c u t i v o d e b e ser f u e r t e y enérgico, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o los b] los poderes d e e m e r g e n c i a q u e las constituciones d e p o s i t a n en el
c i u d a d a n o s d e b e n vivir t r a n q u i l o s p o r q u e el e j e c u t i v o d e p e n d e del ejecutivo, c] las r e f o r m a s constitucionales q u e h a n a l t e r a d o la distri-
p u e b l o y d e b e ser responsable d e sus actos." bución de c o m p e t e n c i a s e n t r e el e j e c u t i v o y el legislativo, d] el cre-
A h o r a regresemos a la contestación de la p r e g u n t a p e n d i e n t e . A n - ciente n ú m e r o y la c o m p l e j i d a d d e la política y los p r o b l e m a s del
d r é H a u r i o u se refiere a la hipertrofia del e j e c u t i v o respecto al le- g o b i e r n o , e] el a u m e n t o d e la intervención g u b e r n a m e n t a l , f j la incli-
gislativo, y señala p a r a ello c u a t r o r a z o n e s : a] los problemas de nación ideológica a u n c o n c e p t o de e j e c u t i v o f u e r t e y c e n t r a l i z a d o
defensa, q u e incluyen incluso la supervivencia del g r u p o n a c i o n a l y g] el a r r a i g a d o impulso h u m a n o p a r a o t o r g a r l e liderazgo a u n a
y q u e se p r e s e n t a n m á s difíciles q u e en otras é p o c a s ; b] la socializa- sola persona.®
ción tecnocràtica d e O c c i d e n t e q u e necesita de técnicos, siendo el C é s a r E n r i q u e R o m e r o a f i r m a q u e los p r i n c i p a l e s factores p a r a
e j e c u t i v o q u i e n c u e n t a con ellos; c] los medios modernos de análisis, el c r e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o s o n : a] la f r e c u e n c i a de los estados
información o control de la opinión pública, q u e p e r m i t e n al e j e c u - d e e m e r g e n c i a , b] las a t r i b u c i o n e s militares, c] la dirección d e las
tivo p r e c i s a r m e j o r la cronología p a r a la t o m a de decisiones, y d j el relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , d] la política y los p r o g r a m a s d e p r o g r e s o
d i s f r u t e p o r el ejecutivo, d e u n a delegación directa de la soberanía e c o n ó m i c o y social, e] la dirección b u r o c r á t i c a , f] la delegación d e
nacional al ser electo p o r s u f r a g i o u n i v e r s a l / ' f a c u l t a d e s legislativas, g] la crisis del p a r l a m e n t o y de los p a r t i d o s
Por su p a r t e , A n t o n i o C a r r o M a r t í n e z asienta q u e el robusteci- políticos, h] la d e c a d e n c i a del f e d e r a l i s m o , i] la l u c h a c o n t r a los g r u -
m i e n t o del e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a tres f u n c i o n e s : a] el
p o d e r total d e la f u e r z a militar en m a n o s del ejecutivo, c o m o conse- quien salva a un país no es ni el parlamento ni los jueces sino la minoría
c u e n c i a de las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , b] la d i p l o m á t i c a y c] la plani- que actúa, decide, manda y gobierna.
"En segundo lugar, la función diplomática, ya sea su fin evitar la guerra,
ficación y, corno corolario, la c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r económico. 4 preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo
de negociaciones y decisiones cu el exterior. Pues bien, quien representa al
2 estado en sus relaciones internacionales es el jefe del ejecutivo; ante él acredi-
Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Iìl federalista, Méxiro,
Fondo de Cultura Econòmica, 1957, pp. 297-298. tan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y
3 firman tratados... puede provocar la guerra ordenando a sus ejércitos invadir
André Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378.
4
Antonio Carro Martínez, La primacía del poder ejecutivo en el estado el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil
contemporáneo, en Revista de Estudios Políticos, núm. 98, Madrid, Instituto poder parar la acción bélica con explicaciones de cpie la constitución no otorga
de Estudios Políticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsérvese, facultades tan amplias al ejecutivo.
simplemente, cómo se lia robustecido el ejecutivo a través de tres tipos de- "Se ha querido dejar en tercer y último lugar a la función de planificación.
funciones durante las últimas décadas. Es, sin duda, la palanca más importante para (pie en los últimos tiempos se
"En primer lugar, la función militar es una incumbencia del estado desde haya encumbrado el ejecutivo... La planificación supone concentración del
«pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas poder económico, y esta concentración se produce en el tronco medular del
—según afirmaba Tucídides— porque de su defensa personal se encargó la poder, que es el ejecutivo. El poder económico no puede diluir sus compe
comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mismas orga- leticias, pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas."
r
nizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político lia tenido ' Héctor Eix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo en el derecho constitucional
que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar... mexicano, cu Comunicaciones mexicanas al Vil Congreso Internacional de De-
pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento recho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 0, México, Univer-
de un correspondiente poder total y nadie más caracterizado para su mante- sidad Nacional Autónoma de México, 1907, pp. 170-177.
nimiento que el ejecutivo. En lodo caso está demostrado que la función de " Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.
defensa nacional es típica del ejecutivo, y es que en los momentos difíciles
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F.N MÉXICO 23
22 PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO

pos d e presión, j] el liderazgo y la j e f a t u r a del estado, k] el progreso las a s a m b l e a s p o p u l a r e s , e n su constitución de 1958, d e s p u é s del
técnico y científico, 1] la masificación e industrialización de la socie- título sobre " L a s o b e r a n í a " , se n o r m a lo r e l a c i o n a d o con el p o d e r
e j e c u t i v o y p o s t e r i o r m e n t e se r e g u l a al p o d e r legislativo. 1 0
d a d c o n t e m p o r á n e a y m] la planificación. 7
P a r a F. J o r g e G a x i o l a , dos h a n sido las causas del c r e c i m i e n t o del D e n t r o d e este p a n o r a m a , n o d e b e m o s o l v i d a r n o s d e u n d a t o in-
e j e c u t i v o : a] la p l a n i f i c a c i ó n y el i n t e r v e n c i o n i s m o en m a t e r i a eco- teresante en el c o n t e x t o d e A m é r i c a L a t i n a : J o s é M i r a n d a realizó
n ó m i c a y b] los graves peligros internacionales. 8 u n e s t u d i o sobre las Reformas y tendencias constitucionales recientes
C o r w i n , refiriéndose a los Estados U n i d o s de A m é r i c a , m a n i f i e s t a de la América Latina (1945-1956)11 y en él se r e f i e r e al debilita-
q u e la p r e s i d e n c i a a c t u a l es el resultado d e : a] la a c e p t a c i ó n social miento y constricción que el ejecutivo s u f r i ó e n los países d e esta
de la i d e a d e q u e el g o b i e r n o d e b e ser activo y r e f o r m i s t a y n o u n región d u r a n t e la d é c a d a q u e estudia, y q u e f u e r o n las p r i n c i p a l e s
simple p r o t e c t o r del o r d e n establecido, b] el d e r r u m b e del f e d e - a r m a s en la l u c h a c o n t r a el caudillismo. 1 2 M i r a n d a llegó a la a n t e -
ralismo legislativo, c] el d e r r u m b e del p r i n c i p i o de la división d e rior conclusión, p o r q u e algunos países l a t i n o a m e r i c a n o s i n t r o d u j e r o n
poderes c o m o definición d e la relación q u e d e b e existir e n t r e el con- el p r i n c i p i o d e n o reelección sucesiva, f i j a n d o sanciones si se i n f r i n g í a
greso y el e j e c u t i v o en la creación de las leyes, d] el d e r r u m b e del d i c h a n o r m a ; a d e m á s , e n ellos se a m p l i a r o n los casos d e inelegibilidad
p r i n c i p i o de q u e el p o d e r legislativo n o p u e d e delegar sus f a c u l t a d e s , p a r a o c u p a r la p r e s i d e n c i a y la v i c e p r e s i d e n c i a ; se c o n c e d i ó al c o n -
e] el e f e c t o d e las dos g u e r r a s m u n d i a l e s sobre las a t r i b u c i o n e s del greso la f a c u l t a d d e c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , f a c u l t a d q u e
p r e s i d e n t e c o m o c o m a n d a n t e en j e f e y de su p a p e l en las relaciones a n t e s d e la r e f o r m a sólo poseía el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; se
internacionales. 9 s u p r i m i ó la a t r i b u c i ó n presidencial de a p l a z a r y p r o r r o g a r las se-
A h o r a bien, las causas del f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o siones d e las c á m a r a s ; se c o n c e d i ó al legislativo el s e ñ a l a m i e n t o d e
son diversas de a c u e r d o con c a d a país y su situación e c o n ó m i c a , p o - las f u n c i o n e s d e los ministerios, y se estableció u n m a y o r c o n t r o l d e los
lítica, social, c u l t u r a l ; sin e m b a r g o , e n c o n t r a m o s factores q u e h a n ministros y d e a l g u n o s aspectos e c o n ó m i c o s y h a c e n d a r i o s p o r p a r t e
i n f l u i d o e n casi todos los países e n el f e n ó m e n o c o n t e m p o r á n e o de del legislativo. 1 3
u n p o d e r e j e c u t i v o p r e d o m i n a n t e : los p r o b l e m a s económicos, sociales Q u é c i e r t a resulta la a f i r m a c i ó n de L a m b e r t d e q u e la p r i m a c í a
y d e p l a n e a c i ó n ; los p r o b l e m a s d e d e f e n s a y m i l i t a r e s ; su p a p e l en
del p o d e r e j e c u t i v o n o h a y q u e b u s c a r l a ú n i c a m e n t e e n las consti-
las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s ; la delegación d e f a c u l t a d e s legislativas,
tuciones, sino e n la n a t u r a l e z a de la sociedad y en los p r o b l e m a s
y el control de la opinión p ú b l i c a a través de los medios masivos
políticos q u e c o n f r o n t a , 1 4 ya q u e en A m é r i c a L a t i n a , a p a r t e d e las
de información.
r e f o r m a s y c a m b i o s de constitución q u e h a n a c o n t e c i d o desde 1956,
El p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o se r e f l e j a h a s t a en la colocación
los f a c t o r e s económicos y políticos o t o r g a n al e j e c u t i v o u n a g r a n
q u e se le d a en las constituciones: h a sido t r a d i c i o n a l q u e los a r t í c u -
f u e r z a y lo colocan p o r e n c i m a d e todos los p o d e r e s o g r u p o s con
los q u e se refieren al p o d e r legislativo, c o m o el p r i m e r o de los p o -
deres, c o m o el r e p r e s e n t a n t e de la s o b e r a n í a p o p u l a r , a n t e c e d a n a poder.
aquellos q u e e s t r u c t u r a n al ejecutivo. E m p e r o h a s t a esto se está m o -
d i f i c a n d o . E n F r a n c i a , el país f o r j a d o r d e la idea d e s o b e r a n í a y de

7
Cesar Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad política contem- 2. EN MÉXICO
poránea, en Jurisprudencia Argentina, año xxv, núm. 1393, Buenos Aires,
19G2, p. 2.
E n n u e s t r o país, sin l u g a r a n i n g u n a d u d a , el p r e s i d e n t e es la pieza
' Jorge F. Gaxiola, La presidencia de la república, en Revista de la Facultad
de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, Universidad Nacional Autó- 10
noma de México, 1963, p. 48. Al respecto puede consultarse Tomás Zamora Rodríguez, op. cit., pp.
° Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que (le los 904-905.
11
poderes que han hcclio una fuerza indepcndicnle de tremendo impacto al Publicado por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Na-
presidente norteamericano, realiza Hermán Tiner, The presideney: crisis and cional Autónoma de México, México, 1957, 309 pp.
12
regeneration, Chicago, The University of Chicago l'ress, 1974, p. 118. I'aolo José Miranda, op. cit., p. 278.
Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, présenla los elementos que lian reforzado " José Miranda, ib id., pp. 279, 282-283.
al poder ejecutivo en América Latina. " Jaiques Lambert, op. cit., p. 567.
PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO EN MÉXICO 25
l\

clave del sistema político y tiene u n e n o r m e p r e d o m i n i o sobre los P a r a A n d r é s S e r i a R o j a s t o d a la v i d a política de M é x i c o gira al-
otros e l e m e n t o s políticos q u e c o n f i g u r a n al p r o p i o sistema. r e d e d o r del p r e s i d e n t e p o r las siguientes c a u s a s : a] la ineficacia del
E n o p i n i ó n d e A r t u r o González Cosío, las causas d e u n m a y o r p o d e r judicial p a r a o p o n e r s e a las violaciones d e la ley realizadas
poder e n el e j e c u t i v o m e x i c a n o son de índole diversa, a s a b e r : p o r la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , b] c o n c e n t r a c i ó n d e todas las cuestiones
"1. L a e s t r u c t u r a del p a r t i d o oficial, del q u e el p r e s i d e n t e d e la q u e desee c o n o c e r , c] el ejercicio d e a t r i b u c i o n e s constitucionales m u y
r e p ú b l i c a es jefe indiscutible. a m p l i a s e i m p o r t a n t e s y d] el ejercicio d e actos m á s allá d e la cons-
2. El d e b i l i t a m i e n t o de los caciques locales y regionales. titución y q u e i n c i d e n e n t o d a la v i d a del e s t a d o . 1 8
3. L a u n i d a d b u r o c r á t i c a d e las centrales c a m p e s i n a s y o b r e r a s . M a n u e l C a m a c h o indica q u e las f u n c i o n e s q u e h a c e n t a n p o d e r o s o
4. El d e b i l i t a m i e n t o del e j é r c i t o c o m o i n s t r u m e n t o político de sus al p r e s i d e n t e m e x i c a n o s o n : a] e j e r c e r sus p o d e r e s constitucionales,
jefes. b] ser el j e f e de la clase política, c] ser a r b i t r o d e las p u g n a s m a y o r e s
5. L a creciente centralización impositiva en asuntos fiscales. de casi todas las f u e r z a s q u e p a r t i c i p a n en la c o n t i e n d a política,
6. El a u m e n t o d e medios y vías de c o m u n i c a c i ó n . d] ser el vértice d e la transmisión d e p o d e r y e | t e n e r u n a m p l i o
7. El c r e c i m i e n t o h i p e r t r ó f i c o d e la c a p i t a l . " 1 5 d o m i n i o sobre el proceso d e distribución de los recursos públicos. 1 9
D a n i e l M o r e n o a f i r m a q u e el p a p e l p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o E n mi criterio, las causas del p r e d o m i n i o del p r e s i d e n t e m e x i c a -
m e x i c a n o se d e b e : a] a dos tradiciones de g r a n a u t o r i t a r i s m o : el no son:
m u n d o i n d í g e n a y el g o b i e r n o colonial español, b] a las f a c u l t a d e s a] Es el j e f e del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e , p a r t i d o q u e está i n t e g r a d o
e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e tiene y c] a la existencia d e u n p a r t i d o p o r las g r a n d e s centrales obreras, c a m p e s i n a s y profesionales.
semioficial. 1 0 b] El d e b i l i t a m i e n t o del p o d e r legislativo, ya q u e la g r a n m a y o r í a
L a m b e r t m a n i f i e s t a q u e e n los países q u e tienen el sistema d e p a r - d e los legisladores son m i e m b r o s del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y saben
tido ú n i c o o d e p a r t i d o oficial y el presidente es el jefe del p a r t i d o , q u e si se o p o n e n al p r e s i d e n t e las posibilidades de éxito cjuc t i e n e n
ya n o es necesario b u s c a r o t r a razón p a r a la p r e p o n d e r a n c i a p r e - son casi n u l a s y q u e s e g u r a m e n t e están así f r u s t r a n d o su c a r r e r a
sidencial y, al e x p o n e r el caso d e México, indica c ó m o la m a y o r í a política.
de los m i e m b r o s del congreso p e r t e n e c e n al PRI, p a r t i d o q u e es d o m i - c] L a i n t e g r a c i ó n , e n b u e n a p a r t e , de la s u p r e m a c o r t e d e jus-
n a d o p o r el p r e s i d e n t e . " L a situación de los d i p u t a d o s de la m a y o r í a ticia p o r e l e m e n t o s políticos q u e n o se o p o n e n a los a s u n t o s e n los
p r e s e n t a cierta a n a l o g í a con la de los m i e m b r o s de la c á m a r a d e los cuales el p r e s i d e n t e está i n t e r e s a d o .
c o m u n e s inglesa, f r e n t e al p r i m e r ministro, con la d i f e r e n c i a d e q u e d] L a m a r c a d a i n f l u e n c i a en la e c o n o m í a a través d e los m e c a n i s -
e n M é x i c o n o existe u n a a u t é n t i c a oposición q u e c u e n t e con u n a mos del b a n c o c e n t r a l , d e los o r g a n i s m o s d e s c e n t r a l i z a d o s y d e las
i n f l u e n c i a real y q u e t e n g a posibilidades de a l c a n z a r , a l g ú n día, el e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal, así c o m o las a m p l i a s f a c u l t a d e s
p o d e r . " 17 q u e tiene en m a t e r i a e c o n ó m i c a .
10
Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano, c] L a institucionalización del ejército, cuyos jefes d e p e n d e n d e él.
en México: cuatro ensayos de sociología política, México, Universidad Nacional f j L a f u e r t e i n f l u e n c i a en la o p i n i ó n p ú b l i c a a través de los c o n -
Autónoma de México, 1972, p. 139. troles y f a c u l t a d e s q u e tiene respecto a los medios masivos de co-
" Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Fax-México, municación.
1972, pp. •102-403.
17
Jacques Lambert, of>. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse
Manuel Moreno Sánchez, Crisis política <le México, México, Ed. Extemporáneos, descentralizados y de las empresas de participación estatal. Todo ese impre-
1970, pp. 42-43, quien encuentra que el sistema político mexicano tiene como sionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la
notas relevantes: "Un instituto político como único partido, un presidente de república; él los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios
la república como jefe supremo del partido y del gobierno, han sido las económicos para su acción..."
formas acabadas de la centralización político-administrativa que presenta " Andrés Scrra Rojas, La función constitucional del presidente de la re-
nuestro desarrollo. El presidente no sólo designa a los funcionarios del go- pública, «.n El pensamiento jurídico de México en el derecho administrativo,
bierno federal, sino que señala a los que deben ser postulados como candi- México, Lib. Manuel Porrúa, 1Í1G2, pp. 226-227.
datos para los demás poderes de la federación, para los gobiernos locales y 10
Manuel Camacho, Los nudos históricos del sistema fiolitico mexicano, en
aun pava los municipales. A esa fuerza, constituida por funcionarios guberna- Las crisis en el sistema político mexicano (1928-1977), México, El Colegio de
mentales, se fue uniendo posteriormente la de los dirigentes de los organismos México, 1977, p. 184.
26 PREDOMINIO DEL L'ODER EJECUTIVO
LA VISIÓN <JUE SE TIENE DE LA PRESIDENCIA >>7

g] L a c o n c e n t r a c i ó n ele recursos económicos en la f e d e r a c i ó n , espe-


c o m o u n a f i g u r a p o t e n t e , q u e d e s e m p e ñ a la p a r t e p r i n c i p a l e n
c í f i c a m e n t e e n el ejecutivo.
la p r e p a r a c i ó n de las leyes, con los congresistas c o m o a y u d a n t e s y los
h] L a s a m p l i a s f a c u l t a d e s constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s , g o b e r n a d o r e s y alcaldes c o m o s u b o r d i n a d o s . Los niños t i e n e n ideas
c o m o son la f a c u l t a d de d e s i g n a r a su sucesor y a los g o b e r n a d o r e s respecto al puesto, n o n a d a m á s respecto al h o m b r e . Existía, i n f o r -
de las e n t i d a d e s federativas. m a n los citados autores, una línea básica de expectaciones "sobre la
i] L a d e t e r m i n a c i ó n d e todos los aspectos i n t e r n a c i o n a l e s e n los conducta y calificaciones del hombre que la ocupa o trata de ocu-
cuales interviene el país, sin q u e p a r a ello exista n i n g ú n f r e n o en el parla." 21
senado. O t r o estudio, r e a l i z a d o t a m b i é n c o n niños d e p r i m a r i a , e n 1962,
j] El g o b i e r n o d i r e c t o d e la región m á s i m p o r t a n t e , con m u c h o , reveló q u e u n a g r a n m a y o r í a ve al p r e s i d e n t e c o m o o m n i s a p i e n t e , o m -
del país, c o m o lo es el distrito federal. n i p o t e n t e e infalible. 2 2 Y esta c o n c e p c i ó n de los niños p e r d u r a e n
k] U n e l e m e n t o psicológico: q u e en lo general se a c e p t a el p a p e l muchos adultos.
p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o sin q u e m a y o r m e n t e se le cuestione. Este siglo h a c o n o c i d o ejecutivos m u y fuertes, e n t r e los q u e p o d e -
m o s m e n c i o n a r a los dos Roosevelt, N i x o n , Stalin, F r a n c o , C h u r c h i l l ,
I n d i r a G a n d h i , M a o T s e - t u n g , P e r ó n , D e G a u l l e . Este ú l t i m o ya d e s d e
1946 p u g n a b a p o r u n p r e s i d e n t e c a p a z d e l o g r a r q u e p o r e n c i m a
3. LA V I S I Ó N Q U E S E T I E N E DE LA PRESIDENCIA
" d e las c o n t i n g e n c i a s políticas sea e s t a b l e c i d o u n a r b i t r a j e n a c i o n a l
q u e h a g a valer la c o n t i n u i d a d e n m e d i o d e las c o m b i n a c i o n e s . . . " 2 S
El f o r t a l e c i m i e n t o del e j e c u t i v o suscita, según B. M i r k i n e - G u e t z e v i t c h
J o h n F. K e n n e d y escribió 2 4 q u e la p r e s i d e n c i a a m e r i c a n a es u n a ins-
con q u i e n estoy de a c u e r d o , el p r o b l e m a de la s u p r e m a c í a política
titución f o r m i d a b l e , e x p u e s t a y misteriosa. A f i r m ó q u e es f o r m i d a b l e
y n o constitucional del ejecutivo. U n e j e c u t i v o f u e r t e n o es en sí
p o r q u e es el p u n t o d e decisión ú l t i m o en el sistema político n o r t e a m e -
a n t i d e m o c r á t i c o , s i e m p r e y c u a n d o esté c o n t r o l a d o , esté s u b o r d i n a d o
r i c a n o ; q u e es e x p u e s t a p o r q u e la decisión n o se p u e d e t o m a r e n el
al s u f r a g i o universal, 2 0 y sus actos estén e n m a r c a d o s d e n t r o d e la
vacío, ya q u e la p r e s i d e n c i a está en el c e n t r o del j u e g o d e los inte-
ley f u n d a m e n t a l .
reses, presiones e ideas y es el torbellino e n el c u a l los e l e m e n t o s
H e m o s crecido d e n t r o de regímenes d e ejecutivos fuertes. D e s d e
d e las decisiones nacionales son t o m a d a s , y q u e es misteriosa p o r q u e
q u e n a c e m o s h e m o s ido c a p t a n d o la existencia d e u n p r e s i d e n t e p o -
la esencia d e la decisión ú l t i m a p e r m a n e c e i m p e n e t r a b l e p a r a el ob-
deroso, q u e p e n s a m o s q u e lo p u e d e t o d o o casi todo. Es u n ser m u y
s e r v a d o r y a m e n u d o incluso p a r a q u i e n la t o m ó .
l e j a n o a u n o , d e c a r á c t e r q u e casi p o d r í a considerarse m í t i c o y d e
q u i e n d e p e n d e , en u n a b u e n a p a r t e , lo q u e le a c o n t e z c a al país y Así, dos g r a n d e s p r e s i d e n t e s h a n c r e í d o e n la g r a n d e z a d e la ins-
a uno mismo. titución presidencial, en el prestigio y la f u e r z a d e la m i s m a , y m u c h o
E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a se h a n realizado estudios m u y in- hicieron en sus respectivos países p o r el f o r t a l e c i m i e n t o del c a r g o .
teresantes sobre la a c t i t u d de los niños respecto al p r e s i d e n t e de la
r e p ú b l i c a . E n el realizado p o r Iless y E a s t o n , con niños d e p r i m a -
21
ria, se e n c o n t r ó q u e las dos figuras m á s i m p o r t a n t e s en la c o n c e p - Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto,
muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politización del niño me-
ción política del n i ñ o son el policía local y el presidente, y h a c i a xicano, México, El Colegio de México, 1975, 104 pp.
21
este ú l t i m o las a c t i t u d e s son m u y idealizadas, ya q u e " l o conside- Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395.
22
r a b a n m u c h o m á s t r a b a j a d o r q u e la m a y o r í a d e los h o m b r e s ; m á s Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential accountabi-
h o n r a d o , t e n i e n d o m á s s i m p a t í a p a r a la g e n t e y s a b i e n d o m u c h o ¡ity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, T h e MIT l'rcss, 1975, p. 140.
23
m á s q u e todos. C o r n o p e r s o n a e r a el mejor del mundo p a r a el 6 1 % Juan |. Trías, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia
de la república, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Ins-
d e los niños d e s e g u n d o a ñ o ; y t a n t o el m e j o r del m u n d o c o m o tituto de Estudios Políticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consúltese Marcel
bueno p a r a todos ellos a excepción de u n a m i n o r í a í n f i m a . L o veían Waline, Le parlement, le pouvoir exécutif el les partís poliliques en fonction
de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, año séptimo,
20 mim. 2, l'arís, 1955, pp. 396-397.
B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas tendencias del derecho constitucional, 24
En el prólogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in
Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208. the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.
PREDOMINIO DEL PODER EJECUTIVO
ZO
4 . DOS CONCEPCIONES
III. M E X I C O : PRESIDENCIALISMO PURO
T l i c o d o r c Rooscvelt creó la l l a m a d a teoría de la administración, en
la c u a l a f i r m ó cjue el p o d e r e j e c u t i v o se h a l l a l i m i t a d o s o l a m e n t e
p o r restricciones y p r o h i b i c i o n e s específicas c o n t e n i d a s e n la consti-
tución o i m p u e s t a s p o r el p o d e r legislativo sobre sus poderes consti-
tucionales. Es decir, q u e el p r e s i d e n t e p u e d e a c t u a r con g r a n libertad
y a m p l i t u d , a m e n o s q u e se e n c u e n t r e e x p r e s a m e n t e con u n a restric- 1. O P I N I O N E S SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
ción o p r o h i b i c i ó n . Roosevelt agregó q u e el p r e s i d e n t e 110 sólo tiene
el d e r e c h o sino t a m b i é n el d e b e r de h a c e r t o d o a q u e l l o q u e re- L a constitución m e x i c a n a e s t r u c t u r a u n sistema presidencial c o n
q u i e r a n las necesidades d e la nación, a m e n o s q u e existiese a l g u n a todas las características q u e c o n f o r m a n a este y q u e ya h e m o s e n u n -
p r o h i b i c i ó n , y sobre esta base d e c l a r ó q u e n o h a b í a u s u r p a d o el po- c i a d o , y p o d e m o s calificarlo d e p u r o p o r q u e n o c o n t i e n e n i n g ú n
der, sino q u e h a b í a a m p l i a d o n o t a b l e m e n t e el uso del p o d e r eje- m a t i z o e l e m e n t o p a r l a m e n t a r i o , tal y c o m o m á s a d e l a n t e a n a l i z a -
cutivo. 2r> remos. A n t e s d e c o m e n z a r el e x a m e n d e p o r q u é e n M é x i c o c o n t a m o s
W i l l i a m I I . T a f t t u v o u n a c o n c e p c i ó n d i f e r e n t e y c o n t r a r i a a la con u n sistema presidencial p u r o , r e p a s e m o s a l g u n a s opiniones q u e
del p r i m e r Roosevelt, ya q u e p a r a T a f t el p r e s i d e n t e 110 p u e d e e j e r - se h a n v e r t i d o sobre el presidencialismo m e x i c a n o :
cer n i n g u n a f a c u l t a d q u e 110 p r o c e d a " j u s t a y r a z o n a b l e m e n t e d e a] Los especialistas: Daniel M o r e n o encuentra en nuestro ejecutivo
a l g u n a concesión d e p o d e r o se e n c u e n t r e d e b i d a m e n t e implícita e u n a r e m i n i s c e n c i a p r e h i s p á n i c a , con p o d e r e s casi mágicos, a d h i r i é n -
incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesión e x p r e s a " . 2 0 dose a la a f i r m a c i ó n d e q u e en M é x i c o t e n e m o s u n emperador se-
R e s p e c t o a M é x i c o n o es aplicable la teoría d e Roosevelt, p o r q u e xenal.1
la constitución m e x i c a n a se basa en el p r i n c i p i o de q u e hay q u e dis- P a r a D a n i e l Cosío Villegas el p o d e r del p r e s i d e n t e a u m e n t a m u -
t i n g u i r e n t r e p o d e r constituyente y poderes constituidos, y estos úl- c h o p o r la creencia, g e n e r a l e n t r e los m e x i c a n o s d e c u a l q u i e r clase
timos son p o d e r e s con f a c u l t a d e s expresas y limitadas. El p o d e r social, d e q u e p u e d e resolver c u a l q u i e r p r o b l e m a " c o n sólo q u e r e r
e j e c u t i v o n o p u e d e a c t u a r m á s allá de las f a c u l t a d e s q u e le o t o r g a n o p r o p o n é r s e l o " . A f i r m a q u e M é x i c o es la ú n i c a r e p ú b l i c a del m u n d o
la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 p u e d e salirse d e este m a r c o d e g o b e r n a d a p o r u n a m o n a r q u í a sexenal a b s o l u t a : " Y la c i r c u n s t a n c i a
r e f e r e n c i a , y si lo h a c e su a c t u a c i ó n es inconstitucional o ilegal. d e q u e p a r a ser p r e s i d e n t e sea preciso p e r t e n e c e r a la f a m i l i a revolu-
Los p o d e r e s e j e c u t i v o , legislativo y j u d i c i a l son p o d e r e s con f a c u l - c i o n a r i a , h a llevado al c o m e n t a r i s t a c h o c a r r e r o a a f i n a r la d e f i n i -
tades limitadas. L a constitución los crea, los o r g a n i z a y les o t o r g a ción a n t e r i o r d i c i e n d o q u e se t r a t a de u n a m o n a r q u í a a b s o l u t a
sexenal y h e r e d i t a r i a e n línea transversal." 2
sus a t r i b u c i o n e s , y n o p u e d e n a c t u a r sin f u n d a m e n t o constitucional
o legal. Es m á s , este p r i n c i p i o constituye e n el o r d e n j u r í d i c o mexi- P a r a J o r g e M o n t a n o el p r e s i d e n t e es el c e n t r o i n d i s p u t a b l e d e la
c a n o u n a g a r a n t í a individual. p i r á m i d e política, siendo n o sólo el j e f e del p o d e r e j e c u t i v o sino d e
t o d o el sistema, y a c e p t á n d o s e q u e al ser el c e n t r o d e la a u t o r i d a d
es t a m b i é n el p u n t o necesario d e equilibrio.®
P a r a A l b e r t o G . S a l c e d a el p r e s i d e n t e es el c e n t r o y la clave d e
t o d a la e s t r u c t u r a política, ya q u e : " L a m a g n i t u d d e sus p o d e r e s
d e h e c h o lo colocan e n posición t a n e m i n e n t e q u e sólo p u e d e ser
c o m p a r a d a a la d e los m á s poderosos m o n a r c a s absolutos q u e h a co-
n o c i d o la historia. S u o m n i p o t e n c i a 110 conoce n i n g u n a d e esas limi-
1
Daniel Moreno, Síntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad
a Nacional Autónoma de México, 1905, p. '10.
Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi.
15 2
Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101». Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mor-
M tiz, 1972, pp. 30-31.
William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Co-
3
lumbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140. Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos,
Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.

[29]
30 Mixteo: PRESIDENCIALISMO PURO SUPUESTOS MATICES PARLAMENTARIOS 31

taciones q u e f o r m a n el c o m p l i c a d o sistema d e f r e n o s y contrapesos r a d o r azteca, mil veces m á s i n t o c a b l e cjue la f a m i l i a real inglesa, y


i d e a d o p o r el federalismo, p o r el p a r l a m e n t a r i s m o , p o r la división a f i r m a q u e M é x i c o vive la d e m o c r a c i a m á s d i c t a t o r i a l cjue p u e d e
d e p o d e r e s y p o r el r é g i m e n d e partidos. E n las m a n o s del presi- concebirse.®
d e n t e están todos los bienes y todos los males de la n a c i ó n , y p o r P a r a J a c q u e s L a m b e r t , M é x i c o h a vivido u n r é g i m e n de p r e p o n -
ello, el p u e b l o lo espera t o d o de él y t o d o lo p u e d e t e m e r d e d e r a n c i a presidencialista estable, q u e es m u y a u t o r i t a r i o , p e r o cjue
él. A él se le p i d e la solución de los g r a n d e s p r o b l e m a s n a c i o n a l e s está lejos d e ser u n r é g i m e n d e espíritu d i c t a t o r i a l o t o t a l i t a r i o . 1 0
y el r e m e d i o de los m á s p e q u e ñ o s defectos municipales, y a él se P a r a J a m e s L . Busey, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o es el p a t r ó n polí-
a t r i b u y e n el m é r i t o d e todos los éxitos y la c u l p a de todos los f r a - tico d e t o d a la r e p ú b l i c a y, en u n s e n t i d o político, M é x i c o es su
casos. D e a q u í la r a d i c a l i m p o r t a n c i a del sistema q u e se establezca h a c i e n d a . El p r e s i d e n t e r e p r e s e n t a la i m a g e n del p a d r e y del j e f e
p a r a la designación del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , pues este sistema p a r a todos los h a b i t a n t e s del país. 1 1
tiene t o d o el v a l o r d e u n a ley d e sucesión al t r o n o en u n e s t a d o D e las o p i n i o n e s anteriores se recoge la idea d e u n p r e s i d e n t e m u y
monárquico." 4 p o d e r o s o y f u e r t e , q u e tiene múltiples f a c u l t a d e s y q u e casi t o d o lo
P a t r i c i o E . M a r c o s , J a c q u e l i n e P e s c h a r d y C a r m e n V á z q u e z asien- p u e d e ; cjue sus p o d e r e s son casi ilimitados y q u e su f i g u r a a d q u i e r e
t a n q u e t a n t o e n los juristas, los politólogos y sociólogos, p a r e c e d o - u n c a r á c t e r mítico. A t r a t a r d e t e n e r u n a idea m á s precisa d e q u é
m i n a r la idea d e q u e el p r e s i d e n t e es u n a especie d e m o n a r c a abso- es el sistema presidencial m e x i c a n o , q u é p u e d e , d ó n d e p u e d e y q u é
luto, c u a n d o n o u n d i c t a d o r constitucional. 5 n o p u e d e h a c e r u n p r e s i d e n t e en M é x i c o , se d e d i c a la a t e n c i ó n en
E n la revista Análisis Político se a f i r m a q u e el presidencialismo este t r a b a j o , p a r a p r o c u r a r llegar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n
m e x i c a n o tiene c u a t r o bases: la constitucional, la militar, la del con- a c e r c a r n o s a q u é es r e a l m e n t e el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o e n
trol político y la e c o n ó m i c a . 8 nuestros días.
b] Los no especialistas: P a r a O c t a v i o Paz, el p r e s i d e n t e es d u e ñ o
del PRI y d e los m e d i o s d e i n f o r m a c i ó n , y tiene f a c u l t a d e s casi ili-
m i t a d a s p a r a u s a r los f o n d o s federales. " L o e x t r a o r d i n a r i o es q u e 2. SUPUESTOS MATICES PARLAMENTARIOS

c o n s e m e j a n t e s p o d e r e s nuestros presidentes n o h a y a n sido n i C a -


lígulas, ni N e r o n e s . L a r a z ó n reside, quizá, e n los largos a ñ o s d e L a constitución m e x i c a n a d e 1917 e s t r u c t u r a u n sistema ¡ r e s i d e n c i a l
disciplina y a d i e s t r a m i e n t o q u e el PRI i m p o n e a sus fieles. A p a r e c e ¡juro, sin n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . Sin e m b a r g o , varios a u t o r e s
d e n u e v o la relación o r g á n i c a e n t r e la institución presidencial y el h a n p r e t e n d i d o q u e n u e s t r o r é g i m e n presidencial, d e s d e el á n g u l o
p a r t i d o . D e s d e su origen f u e r o n y son r e a l i d a d e s c o m p l e m e n t a r i a s . " 7 constitucional y jurídico, contiene algunos elementos parlamentarios.12
Felipe T e n a R a m í r e z , d i s t i n g u i d o constitucionalista y a u t o r d e u n
P a r a C a r l o s F u e n t e s , e n la c i m a del sistema se e n c u e n t r a el presi-
m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la m a t e r i a , t a m b i é n e n c u e n t r a d i c h o s
d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e es institución m á s q u e h o m b r e , y sacerdote
d e u n rito m á s q u e institución, él a s u m e c o n el cargo u n a tradición m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e f o r m a l e s ,
q u e p r o v i e n e de los e m p e r a d o r e s aztecas, d e a c u e r d o c o n la miti- p u e s n o a l t e r a n e n n a d a el sistema presidencial a s e n t a d o e n la ley
ficación p o p u l a r . 8
" Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, México, Seix Banal,
c] Los extranjeros: P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e - 1974, pp. 230-231.
10
Jacques Lambert, op. cit., p. 533.
1 11
Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Re- James I.. IJusey, Latín America: political institutions and processes, Nueva
vista de la Facultad de Derecho de México, t. n, iiúm. G, México, Universidad York, Kandotn House, 1901, p. 29.
12
Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35. Enrique González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Tex-
" Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presiden- tos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo González Cosío, op. cit., pp. 137
cialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. i, núm. 3-4, y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo guberna-
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 34. mental mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo,
0
El presidencialismo mexicano, en Análisis Política, vol. 5, núm. 25, México, núm. 20-21, México, 1963, p. 70. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130,
Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1970, p. 195. y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, México,
7
Octavio Paz, Posdata, México, Siglo XXI, 1970, p. 55. Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 141, afirman que México
" Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70. tiene un sistema presidencial puro.
EI. REFRENDO 33
MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO
sino q u e el análisis d e b e ser e f e c t u a d o respecto al equilibrio que ha
f u n d a m e n t a l ; e n n i n g u n o d e esos matices el e j e c u t i v o q u e d a subor- d e existir e n t r e los p o d e r e s políticos y los controles m u t u o s operan-
d i n a d o al legislativo. 1 ' 1 tes e n t r e ellos.
E n p r i n c i p i o es irrelevante si la constitución a d m i t e algunos ele- L o s matices p a r l a m e n t a r i o s q u e los a u t o r e s e n c u e n t r a n e n nuestra
m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s o no, si el r e s u l t a d o político del sistema es constitución, los localizan p r i n c i p a l m e n t e en los artículos 92, 93, 29,
u n a c o n c e n t r a c i ó n d e f a c u l t a d e s en el e j e c u t i v o , r o m p i é n d o s e el equi- 66, 8 4 y 85, y 71. E x a m i n é m o s l o s .
librio con el p o d e r legislativo, y c l a u d i c a n d o éste de su f u n c i ó n d e
control h a c i a el e j e c u t i v o ; a p e s a r d e ello, desde el p u n t o d e vista
teórico d e b e tenerse u n a idea precisa d e la e s t r u c t u r a c i ó n jurídico- 3. M. REFRENDO
c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e ésta, llegado el m o m e n t o , p u e d e i n f l u i r en la
r e a l i d a d ; p e r o a u n q u e así n o f u e r a , el j u r i s t a n o d e b e c o n f u n d i r los El a r t í c u l o 92 d e la constitución construye la institución d e n o m i n a d a
e l e m e n t o s teóricos. P o r ello v a m o s a e x a m i n a r los supuestos m a t i c e s r e f r e n d o , y a la l e t r a d i c e : " T o d o s los r e g l a m e n t o s , decretos y ór-
p a r l a m e n t a r i o s en el r é g i m e n presidencial m e x i c a n o , ejercicio q u e ya d e n e s del p r e s i d e n t e d e b e r á n estar f i r m a d o s p o r el secretario del
e n o t r a ocasión h e m o s e f e c t u a d o . 1 4 d e s p a c h o , e n c a r g a d o del r a m o a q u e el a s u n t o c o r r e s p o n d a y sin
D u r a n t e este siglo, e n M é x i c o , en varias ocasiones se h a q u e r i d o este requisito n o s e r á n obedecidos. Los reglamentos, decretos y ó r -
oscilar h a c i a el sistema p a r l a m e n t a r i o , quizá p o r q u e se h a conside- d e n e s del p r e s i d e n t e relativos al g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l y a los
r a d o — i n o c e n t e m e n t e — q u e él a y u d a r á a q u e el j u e g o político se d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , serán e n v i a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el
a c e r q u e m á s a u n c o n c e p t o de d e m o c r a c i a . E n el p r o p i o constitu- p r e s i d e n t e al g o b e r n a d o r del Distrito y al j e f e del d e p a r t a m e n t o
y e n t e d e 1916-1917 e n c o n t r a m o s iniciativas e n este sentido, 1 5 y respectivo."
p o s t e r i o r m e n t e se insistió en la idea. 1 0 P a r e c e ser q u e se h a visto en El r e f r e n d o , e n c u a n t o f o r m a l i d a d d e cancillería, tiene su origen
el f u n c i o n a m i e n t o del p a r l a m e n t a r i s m o u n m a y o r m a r g e n d e e x p r e - e n las a n t i g u a s m o n a r q u í a s asiáticas y lo q u e persiguió f u e a u t e n t i -
sión política y tal vez u n d e b i l i t a m i e n t o e n el p a p e l q u e j u e g a el f i c a r el sello del m o n a r c a y q u e la decisión n o f u e r a u n a expresión
e j e c u t i v o , sin m e d i t a r s e q u e el l u g a r del e j e c u t i v o e n el sistema p o - a r b i t r a r i a d e p o d e r personal. 1 7
lítico se d e b e a causas políticas, económicas, sociales, p o r m e d i o de M á s c e r c a n o s en el t i e m p o , los a n t e c e d e n t e s d e n u e s t r o r e f r e n d o
las cuales el m e c a n i s m o j u r í d i c o d e las relaciones e n t r e los p o d e r e s son la constitución f r a n c e s a del 3 d e s e p t i e m b r e de 1791 y la e s p a ñ o l a
se p u e d e v e r r e b a s a d o . E n otras p a l a b r a s , n o se es m á s o m e n o s d e 1812. E n estas constituciones los ministros n o p o d í a n ser m i e m -
d e m o c r á t i c o p o r q u e se t e n g a u n sistema presidencial o p a r l a m e n t a r i o , bros del p o d e r legislativo, lo q u e ya i m p l i c a b a u n d i s t a n c i a m i e n t o
con el sistema p a r l a m e n t a r i o . A d e m á s , la constitución f r a n c e s a a s e n t ó
q u e el rey g o b i e r n a con sus ministros, es decir, n o g o b i e r n a solo, y
13
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, F.d. I'o- es ú n i c a m e n t e el rey q u i e n los n o m b r a y quien los p u e d e sustituir,
rrúa, 1972, pp. 249 y 257. d e p e n d i e n d o los ministros p o r t a n t o sólo d e él. 1 8
" Jorge Carpizo, La constitución ... op. cit., pp. 352-358.
15 El r e l r c n d o p a s ó al d e r e c h o constitucional m e x i c a n o y n o t e n e m o s
Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México, Edi-
ciones de la comisión nacional para la celebración del scsquiccntcnario de la m a y o r e s a n t e c e d e n t e s de lo q u e se persiguió con su establecimiento,
proclamación de la independencia nacional y del cincuentenario de la revo- a u n q u e lo p o d a m o s d e d u c i r , p o r q u e a p e s a r de q u e q u e d ó p l a s m a d o
lución mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009. e n el a r t í c u l o 17 del a c t a c o n s t i t u t i v a de 1824, n o h u b o m a y o r d e -
Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un b a t e sobre él. F u e José M a r í a L u i s M o r a q u i e n solicitó q u e el re-
grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en
f r e n d o q u e d a r a en el a c t a , ya q u e el a r t í c u l o del p r o y e c t o d e a c t a
la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar
q u e lo c o n s a g r a b a h a b í a sido s u s p e n d i d o y éste e i a u n a f i g u r a jtt-
en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente
de la república seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro'
17
y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que Maurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto
para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918, Editorial Reus, s. f„ p. 418.
en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo 13
Antonio Martínez Iláez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 li-
1111 programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y evitati lie Derecho de México, t. n, mìni, ti, México, Universidad Nacional
senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.
de gobierno"
MÉXICO: PRESIDENCIALISMO L'URO
34 E L REFRENDO 35

rídica i m p o r t a n t e " p o r q u e es u n a s a l v a g u a r d i a d e las leyes y u n a sustituir al reacio c o n o t r o q u e esté dispuesto a r e f r e n d a r . P o r o t r a


t r a b a al p o d e r e j e c u t i v o al n o p o d e r éste e x p e d i r ó r d e n e s o d e c r e t o s p a r t e , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretario c o n t r a e r e s p o n s a b i l i d a d ,
sin la f i r m a del secretario respectivo". Z a v a l a , C a ñ e d o y B u s t a m a n t e ésta es p r á c t i c a m e n t e n u g a t o r i a , p o r q u e d a d a la f u e r z a del e j e c u t i v o ,
a p o y a r o n a M o r a . 1 " E n los d e b a t e s d e la constitución d e 1824, t a m - u n p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirla sólo p o d r í a i n s t a u r a r s e c u a n d o h u -
p o c o se suscitó m a y o r discusión al respecto. 2 0 b i e r a d i s c o r d a n c i a e n t r e el p r e s i d e n t e y el secretario, q u e es preci-
A h o r a b i e n , ¿ q u é p a p e l j u e g a el r e f r e n d o e n el sistema p r e s i d e n - s a m e n t e el caso e n q u e n o existe tal r e f r e n d o . " 2 1
cial m e x i c a n o ? A p e s a r d e la a u t o r i d a d d e F r a g a , n o estamos d e a c u e r d o con él,
G a b i n o F r a g a h a realizado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio p u e s c r e e m o s q u e la f u n c i ó n del r e f r e n d o e n n u e s t r o r é g i m e n presi-
sobre esta institución. D i c e el t r a t a d i s t a c i t a d o q u e a p r i m e r a vista dencialista está m u y a l e j a d a d e a q u e l l a q u e d e s e m p e ñ a en el sistema
en u n r é g i m e n presidencial, el r e f r e n d o tiene p o r misión d a r a u t e n t i - p a r l a m e n t a r i o , ya q u e en éste la " v o l u n t a d p e r s o n a l del m i n i s t r o
c i d a d a los actos q u e certifica, y q u e esta suposición se ve r e f o r z a d a r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e e n el sistema p a r l a m e n t a r i o ,
p o r dos a r g u m e n t o s : a] q u e el goce y ejercicio de todas las f a c u l t a d e s c u a n d o m e n o s en teoría, la designación y r e n u n c i a del g a b i n e t e d e -
e j e c u t i v a s las posee el p r e s i d e n t e y b] q u e el p r e s i d e n t e p u e d e n o m - p e n d e n d e la m a y o r í a q u e existe e n la c á m a r a b a j a ; e n c a m b i o , e n
b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los secretarios de estado. el r é g i m e n presidencial nuestro, el secretario q u e se niega a r e f r e n -
Sin e m b a r g o , señala la existencia d e a r g u m e n t o s en c o n t r a del d a r el a c t o del p r e s i d e n t e , es r e m o v i d o p o r éste d e su p u e s t o sin
p u n t o a s e n t a d o e n el p á r r a f o a n t e r i o r : i] q u e el r e f r e n d o viene d e la n i n g ú n p r o b l e m a : " p o r lo t a n t o , n o implica e n n u e s t r o sistema u n a
constitución d e C á d i z , d o n d e se quiso l i m i t a r el p o d e r del m o n a r c a , y limitación i n s u p e r a b l e , c o m o el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sería m e -
nester q u e el p r e s i d e n t e n o h a l l a r a a p e r s o n a a l g u n a q u e , e n f u n c i o -
q u e tal i d e a p a r e c e ser la q u e inspiró al constituyente de Q u e r é t a r o ;
nes d e secretario, se p r e s e n t a r a a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en
11] q u e si la f u n c i ó n del secretario d e e s t a d o f u e r a e x c l u s i v a m e n t e
el sistema presidencial, p u e d e ser a lo s u m o u n a l i m i t a c i ó n m o r a l . . ." 2 2
c e r t i f i c a n t e , n o se e n c o n t r a r í a la razón p o r la cual se excluye a los
jefes d e d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; ni] q u e la constitución es-1 I g n a c i o B u r g o a insiste e n q u e , a través del r e f r e n d o , el secretario t
tablece p r á c t i c a m e n t e la irresponsabilidad del p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o I d e e s t a d o es u n simple a u t e n t i f i c a d o r de la f i r m a del p r e s i d e n t e q u e
108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i e m p o d e su m a n d a t o ú n i c a m e n t e p u e - ' a p a r e c e e n los actos en q u e éste i n t e r v i e n e , 2 3 y D a n i e l M o r e n o d e c l a -
d e ser a c u s a d o p o r traición a la p a t r i a y p o r delitos graves del o r d e n 1 r a q u e tal r e f r e n d o en n u e s t r o sistema n o tiene n i n g u n a c o n s e c u e n - ;
c i a ; a lo m á s establecerá u n a d i f e r e n c i a j e r á r q u i c a d e los secretarios i
c o m ú n ) y, p o r t a n t o , q u e la responsabilidad del ejercicio d e las
d e e s t a d o respecto a los jefes d e d e p a r t a m e n t o q u e n o tienen tal
f a c u l t a d e s del p o d e r e j e c u t i v o recae en los secretarios d e estado. Así,
facultad.24
el m e n c i o n a d o f u n c i o n a r i o p a r a e v i t a r c a e r e n la r e s p o n s a b i l i d a d d e
r e f r e n d a r u n a ley a n t i c o n s t i t u c i o n a l , d e b e negarse a solidarizarse c o n E n n u e s t r o sistema, la f a c u l t a d d e r e f r e n d o d e los secretarios d e
esa n o r m a . e s t a d o está í n t i m a m e n t e ligada con la a t r i b u c i ó n del p r e s i d e n t e de |
F r a g a concluye q u e : " L a s f u n c i o n e s del r e f r e n d o d e n t r o de nues- n o m b r a r l o s y removerlos l i b r e m e n t e . Por t a n t o , j u r í d i c a m e n t e , el re-
t r a legislación, se a s e m e j a n a las q u e d e s e m p e ñ a d e n t r o del r é g i m e n f r e n d o e n t r e nosotros c u m p l e sólo u n a f u n c i ó n f o r m a l d e c a r á c t e r
p a r l a m e n t a r i o , p u e s t o q u e a d e m á s de constituir u n a limitación m a - certificativo, sin desconocerse q u e p u e d e a d q u i r i r s e n t i d o político si
terial a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e es la base d e la responsabilidad u n secretario d e e s t a d o r e n u n c i a p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus r a -
ministerial. Sin e m b a r g o , a m b a s f u n c i o n e s las realiza d e m o d o im- zones son d e peso. E n este caso el e f e c t o d e p e n d e r á e n m u c h o d e
p e r f e c t o , p u e s t o q u e la f a l t a de c o n f o r m i d a d d e u n secretario n o las c i r c u n s t a n c i a s y p e r s o n a l i d a d política del r e n u n c i a n t e , así c o m o
i m p i d e al p r e s i d e n t e q u e lleve a c a b o su d e t e r m i n a c i ó n , pues con la 21
Gabino Fraga, Derecho administrativo, México, Ecl. l'orrúa, 1902, pp.
f a c u l t a d q u e tiene p a r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus secretarios, p o d r á 181-18G.
- Felipe Tena Ramírez, o¡>. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría
" Crónicas del acta constitutiva de la federación, México, Comisión para la sobre el refrendo en las pp. 249-254.
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario 2:1
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. l'orrúa,
de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, p. 580. 1973, p. 808.
20
Crónicas de la constitución federal de 1S24, México, Comisión para la 21
Daniel Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-370. Sobre el
conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario refrendo puede consultarse Alexander T . Edelmann, I.atin American govern-
de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 020 y 771. ment and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.
INIORMIS L)E LOS S E C R E T A R I O S DE ESTADO
PG MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO .'17
del eco q u e logre en la opinión p ú b l i c a . C l a r o está q u e el secretario p u e d e e n v i a r a los secretarios a las c á m a r a s o éstos asistir c u a n d o
quisieren e i n t e r v e n i r e n las sesiones si se discute u n a s u n t o d e su
d e e s t a d o q u e escogiera este c a m i n o , c o n o c e q u e lo m á s p r o b a b l e
competencia.
es q u e s i m u l t á n e a m e n t e se está s u i c i d a n d o p o l i t i c a m e n t e .
N o necesitan r e f r e n d o n i d e b e n llevarlo los decretos p r o m u l g a t o - Así, la f a c u l t a d del congreso d e l l a m a r a los secretarios d e e s t a d o
rios d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso, p o r q u e n o son actos c u a n d o se discutía u n a s u n t o de su c o m p e t e n c i a , n o se e n c o n t r a b a
p r o p i o s del p r e s i d e n t e y éste, de a c u e r d o con n u e s t r a constitución, e n la constitución d e 1857 sino en el c i t a d o r e g l a m e n t o del con-
está obligado a p r o m u l g a r ( p u b l i c a r ) las leyes. A d e m á s , p o r el d o - greso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto d e 1867,
m i n i o q u e el p r e s i d e n t e tiene sobre los secretarios d e estado, fácil p r o p o n í a r e f o r m a r la c o n s t i t u c i ó n p a r a q u e los i n f o r m e s d e l presi-
le sería violar su obligación constitucional d e p r o m u l g a r las leyes, con d e n t e o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o v e r b a l m e n t e ,
sugerencia q u e las r e f o r m a s d e 1874 n o r e c o g i e r o n ; p e r o el consti-
sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos q u e n o r e f r e n -
t u y e n t e de 1917 a p r o b ó e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o d e lo q u e h a b í a
d e n . L a p r á c t i c a d e q u e los secretarios de estado r e f r e n d e n el d e c r e t o
p r o p u e s t o L e r d o de T e j a d a . 2 "
presidencial p r o m u l g a t o r i o de leyes es m á s q u e s u p e r f l u a , es viciosa
L o s secretarios d e e s t a d o i n f o r m a n d e la situación q u e g u a r d a su
y debe desaparecer.
d e p e n d e n c i a a través d e u n a m e m o r i a , m i s m a q u e el p r e s i d e n t e sin-
Así, p o r lo expuesto, el r e f r e n d o e n t r e nosotros es u n a s i m p l e cer- tetiza en su i n f o r m e del de septiembre.27
tificación q u e n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . El s e g u n d o p á r r a f o d e este a r t í c u l o 93 f u e a d i c i o n a d o en 1974,
ya q u e el p r e c e p t o original sólo se r e f e r í a a los secretarios de e s t a d o
c o m o f u n c i o n a r i o s q u e p o d í a n ser citados p o r el congreso. Sin e m -
b a r g o , la c o s t u m b r e constitucional e r a q u e n o se les citara. E n los
4. LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE E S T A D O últimos a ñ o s h a sido n o r m a l ver a los secretarios d e e s t a d o y a
otros f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s ser i n t e r r o g a d o s p o r el c o n g r e s o so-
E n el a r t í c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o .
bre proyectos de leyes de su c o m p e t e n c i a . C o m o e j e m p l o s p o d e m o s
L o s dos p r i m e r o s p á r r a f o s de d i c h o a r t í c u l o d i c e n : " L o s secretarios
r e c o r d a r al licenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario d e g o b e r n a -
del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego
ción, d e f e n d i e n d o la ley g e n e r a l d e p o b l a c i ó n , y al i n g e n i e r o V í c t o r
q u e esté a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r á n c u e n t a al
B r a v o A l i u j a , secretario de e d u c a c i ó n p ú b l i c a , la ley o r g á n i c a d e la
congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a Universidad Autónoma Metropolitana.28
de las c á m a r a s p o d r á citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes
de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y lados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo
53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren
a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las
enviados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus constitución; sin perjuicio de la libertad <|ue tienen de asistir cuando quisie-
ren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretaría, tomar parte en
respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . "
el debate.
E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del regla- "Artículo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo
mento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o tiempo por ambas cámaras, el presidente de la república podrá acordar (pie
d e 1824, q u e disponía q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s concurra primero a la que sea más necesaria o conveniente, y después a la
p o r las c á m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a otra." Sobre estos puntos, véase Antonio Martínez Bácz, El presidencialismo
mexicano en el siglo xix, sobretiro de la Revista Historia de América, núm.
discusión, p o d r á n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d í a n los
03-04, México, 1907, pp. 70-71.
secretarios i n f o r m a r a las c á m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s M
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 256.
q u e e m p e z a r a la discusión y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n - 57
Al respecto se puede consultar Ignacio llurgoa, op. cit., pp. 869-870; y
sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este Serafín Ortiz Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Cul-
ú l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l tura, 1961, p. 463.
31
r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m á s allá d e las Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: 19501975, en Evolución de la
organización político-constitucional en América iMtina, México, Universidad
disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e Nacional Autónoma de México, 1978, pp. 89-90.
I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-
MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO OTROS CASOS 39
38
A h o r a b i e n , se h a a f i r m a d o q u e este a r t í c u l o nos p o d r í a llevar a
b] El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l q u e establece
u n sistema p a r l a m e n t a r i o si el presidente, a n t e críticas excesivas del que: "Si las dos c á m a r a s n o e s t u v i e r a n d e a c u e r d o ¡jara p o n e r tér-
c o n g r e s o a u n secretario, le p i d i e r a la r e n u n c i a . 2 " N o estoy d e a c u e r - mino a las sesiones a n t e s d e la f e c h a i n d i c a d a , resolverá el presi-
d o c o n esta a f i r m a c i ó n , p o r q u e el p r e s i d e n t e es c o m p l e t a m e n t e libre dente d e la r e p ú b l i c a . "
d e h a c e r caso o n o d e las críticas q u e el congreso p u e d a h a c e r d e Se h a a f i r m a d o q u e c o n criterio sutil p o d r í a decirse q u e esta dis-
u n o d e sus secretarios, ya q u e éstos sólo son responsables política- posición e q u i v a l e a u n a especie d e disolución d e l c o n g r e s o p o r el
m e n t e a n t e el p r e s i d e n t e y n o a n t e el congreso. E n la r e a l i d a d m e - ejecutivo. L a v e r d a d es q u e tal a f i r m a c i ó n n o se p u e d e sostener, p o r -
x i c a n a , el congreso n o a c o s t u m b r a h a c e r críticas a los secretarios d e q u e cosas m u y d i f e r e n t e s son la disolución del p a r l a m e n t o y el
e s t a d o . E n el sexenio del licenciado D í a z O r d a z , el licenciado U r u - p r e c e p t o transcrito. Si el p r e s i d e n t e p u d i e r a disolver al congreso, t e n -
c h u r t u f u e r a t i f i c a d o c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e - d r í a m o s q u e c o n c l u i r q u e en M é x i c o n o existe u n sistema d e g o b i e r n o
ral p a r a su tercer p e r í o d o , y p r e s e n t ó su r e n u n c i a d e s p u é s d e críticas presidencialista. Y en los r e g í m e n e s d o n d e el e j e c u t i v o p u e d e disolver
q u e recibió en la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r a c t u a c i o n e s q u e a n t e s al congreso, los ministros son responsables a n t e el legislativo, p u e s
h a b í a realizado con cierta f r e c u e n c i a : claro f u e q u e la c á m a r a d e e n c u a l q u i e r sistema p a r l a m e n t a r i o ese c o n t r o l político t i e n e su co-
d i p u t a d o s n o h a b í a a c t u a d o d e tnotu proprio, y q u e ése h a b í a sido rrelativo.
el c a m i n o q u e el p r e s i d e n t e h a b í a escogido p a r a e l i m i n a r a u n p o -
E n n u e s t r o sistema, si el p r e s i d e n t e se a t r e v e a disolver al c o n -
lítico i m p o r t a n t e y d e prestigio. greso, lo q u e realiza es u n g o l p e d e estado, situación q u e d e s g r a c i a -
Así, repito, el a r t í c u l o 9 3 n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o d a m e n t e h a a c o n t e c i d o e n varias ocasiones e n n u e s t r a h i s t o r i a ; in-
ya q u e los secretarios de e s t a d o son ú n i c a m e n t e responsables a n t e el cluso e n el a c t u a l siglo, V i c t o r i a n o H u e r t a o r d e n ó disolver la c á m a r a
presidente. d e d i p u t a d o s p o r la f u e r z a p ú b l i c a .
c] Los artículos 8 4 y 85 establecen q u e c u a n d o existe f a l t a a b s o -
l u t a del p r e s i d e n t e , el congreso n o m b r a a q u i e n d e b e r e m p l a z a r l o .
P e r o e n esos p r e c e p t o s t a m p o c o se p u e d e n e n c o n t r a r visos d e p a r -
5. OTROS CASOS l a m e n t a r i s m o , p u e s p o r n i n g ú n m o t i v o la p e r s o n a n o m b r a d a es
responsable a n t e q u i e n la designó, o sea a n t e el congreso. D e este
T a m b i é n e n c u e n t r a n los a u t o r e s e l e m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s e n : p r o b l e m a sobre sustitución p r e s i d e n c i a l nos v a m o s a o c u p a r c o n t o d o
a] E l a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l q u e se r e f i e r e a la suspensión d e las detalle en otro capítulo.
g a r a n t í a s individuales y a las f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar. d ] P o r ú l t i m o , el a r t í c u l o 71 o t o r g a a l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
M á s a d e l a n t e m e r e f i e r o a estos interesantes p r o b l e m a s ; a h o r a sólo f a c u l t a d p a r a iniciar leyes o decretos. C o m o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l
m e p r e o c u p a s u b r a y a r q u e el presidente, antes d e solicitar al congreso clásico es el n o r t e a m e r i c a n o y c o m o la constitución d e ese país n o
la suspensión d e g a r a n t í a s individuales, d e b e r á t e n e r el a c u e r d o del o t o r g a al e j e c u t i v o esa a t r i b u c i ó n — a u n q u e e n la p r á c t i c a sí la
c o n s e j o d e ministros, expresión q u e ú n i c a m e n t e e n c o n t r a m o s e n la tiene a través d e dos m e d i o s : ya sea p o r c o n d u c t o d e u n legislador
c o n s t i t u c i ó n e n esa ocasión y q u e n o r e p r e s e n t a n i n g ú n t o q u e p a r - a m i g o a q u i e n le p i d a el servicio o de proyectos q u e a n e x a a l in-
l a m e n t a r i o , ya q u e el l l a m a d o c o n s e j o d e ministros n o es responsable f o r m e a n u a l q u e p r e s e n t a al congreso—• se h a p e n s a d o q u e es
a n t e el congreso d e la a c t i t u d q u e a d o p t e , y a los secretarios d e u n a f a c e t a p a r l a m e n t a r i a la disposición del a r t í c u l o 71. P e r o lo q u e
e s t a d o q u e se n i e g u e n a a p r o b a r tal m e d i d a el p r e s i d e n t e los p u e d e a c o n t e c e es q u e ú n i c a m e n t e es o t r o aspecto de la c o o p e r a c i ó n d e
r e m o v e r l i b r e m e n t e d a d o q u e respecto a todos los i n t e g r a n t e s de tal f u n c i o n e s . Y b u e n o es q u e el p r e s i d e n t e posea la f a c u l t a d d e iniciar
c o n s e j o tiene d i c h a f a c u l t a d . 3 0 leyes o decretos, ya q u e p o r c o n t a r con u n alto a p a r a t o técnico, se
™ Francisco Ramírez Fonseca Manual de derecho constitucional, México, s u p o n e q u e es él q u i e n p u e d e p r e s e n t a r las m e j o r e s iniciativas d e
leyes.
Ed.M Porrúa, 19G7, p. 306.
El artículo 6 ' de la "Ley orgánica de la administración pública federal" En conclusión: n i n g u n o d e los aspectos q u e se h a n mencionado
dispone que: "Para los efectos del artículo 29 de la constitución política de
los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrará con los rador general de la república, presidido por el presidente de los Estados
secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu- Unidos Mexicanos."
MÉXICO: PRESIDENCIALISMO PURO

40 IV. F U E N T E S DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO


nnrlamentario en el sistema presidencial m e x i c a n o ,
implica ^ e n cuestión el p r e s i d e n t e o el secre-
q
T - d e " s u d o son responsables p o l í t i c a m e n t e a n t e el congreso, es
S S el congreso n o l " p u e d e r e m o v e r D e a q u í q u e n u e s t r a ley
f u n d a m e n t a l c o n f i g u r a u n sistema presidencial p u r o .

1. FUENTES

C u a n d o en 1824 se creó el sistema presidencial m e x i c a n o , éste n o


p o d í a ser r e s u l t a d o d e la t r a d i c i ó n , sino q u e se t r a t a b a d e u n ex-
p e r i m e n t o político e n n u e s t r o país. D e a q u e l e n t o n c e s a nuestros días,
el sistema presidencial se h a i d o m o d i f i c a n d o a través d e n u e s t r a s
constituciones y, d e a c u e r d o con r e f o r m a s constitucionales y la cos-
t u m b r e , se h a c o n f o r m a d o u n r é g i m e n con características p r o p i a s . L a s
f u e n t e s del sistema presidencial c o n f i g u r a d o e n 1824 son d o s : la
constitución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787 y la constitución e s p a ñ o l a d e
1812.
E n m a r z o d e 1823, E s t e b a n A u s t i n r e d a c t ó e n inglés u n p r o y e c t o
de constitución p a r a , la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , e n el cual mezcló ele-
m e n t o s d e las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i t a d a s e n el p á r r a f o a n t e r i o r .
Austin p r o p u s o el sistema presidencial y estableció q u e se p o d r í a
r e m o v e r al p r e s i d e n t e del c a r g o p o r violación a la c o n s t i t u c i ó n o a
i las leyes, p o r m a l o s m a n e j o s d e f o n d o s o p o r c r í m e n e s d e a l t a t r a i -
ción. E n el p r o y e c t o se c r e a b a n las secretarías d e e s t a d o y del des-
p a c h o , c o m o c o l a b o r a d o r a s del ejecutivo. E n d i c h o p r o y e c t o se a s e n t ó
q u e se d e b e r í a n c o p i a r d e la constitución d e C á d i z d e 1812, los a r -
tículos 133 al 139 — f o r m a c i ó n d e las leyes—, los 225, 226 y 227
—relativos a los secretarios d e e s t a d o — y del 246 al 281 — r e s p e c t o a
la a d m i n i s t r a c i ó n d e jiisticia. 1
Posteriormente, Austin redactó otro proyecto de constitución en
el q u e reiteró el sistema presidencial, p e r o del c u a l excluyó lo c o n -
cerniente a los p r e c e p t o s d e la constitución d e C á d i z ; este t r a b a j o
se lo e n t r e g ó a R a m o s Arizpe q u i e n e n p a r t e se inspiró e n é l : " A l -
g u n a s d e sus s e m e j a n z a s verbales nos lo r e v e l a n ; p e r o t a m b i é n es
cierto q u e esas s e m e j a n z a s p u e d e n explicarse p o r la i n s p i r a c i ó n c o m ú n
q u e a m b o s t u v i e r o n e n la constitución d e los E s t a d o s U n i d o s d e
N o r t e a m é r i c a . C o m o a f i r m a B a r k e r , el c o m p i l a d o r del a r c h i v o d e
Austin y a d e m á s su m e j o r b i ó g r a f o , el c a r á c t e r d e R a m o s A r i z p e

1
Jorge F. Gaxiola, Orígenes del sistema presidencial. (Génesis del acta cons-
titutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. ii, núni.
6, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 27.

[41]
EL CONSTITUYENTE DE QUERÉl'ARO 43
FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

c] u n solo p e r í o d o d e sesiones del congreso y


e r a d e m a s i a d o enérgico p a r a a c e p t a r p l a n sin someterlo a su p r o p i o
análisis." 2 d ] la f o r m a p a r a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
a p a r t i r de l a r e f o r m a d e 1923.
L a i n f l u e n c i a e s p a ñ o l a se m a n i f e s t ó e n el r e f r e n d o d e los secre-
E n c a m b i o , la c o n s t i t u c i ó n d e 1857 estableció u n s i s t e m a d e go-
tarios d e e s t a d o p a r a a u t e n t i f i c a r las leyes, r e g l a m e n t o s y actos del
b i e r n o d i f e r e n t e a l d e 1824, y a q u e sus características f u e r o n las
e j e c u t i v o , así c o m o en las relaciones e n t r e éste y el congreso y e n
o p u e s t a s a las s e ñ a l a d a s : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos p e -
a l g u n a s f r a c c i o n e s del a r t í c u l o q u e n u m e r a las a t r i b u c i o n e s del ríodos de sesiones. E n 1857, el c e n t r o d e p o d e r p l a s m a d o e n la ley
presidente.3 f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a e n el ó r g a n o legislativo; las r e f o r m a s d e
A n d r é s S e r r a R o j a s está d e a c u e r d o con las a f i r m a c i o n e s h e c h a s , 1874 r e g r e s a r o n , en g r a n p a r t e , a la e s t r u c t u r a teórica q u e se h a b í a
ya q u e en u n e s t u d i o q u e realizó sobre el t e x t o original d e la cons- c o n o c i d o en M é x i c o desde 1824, m i s m a q u e e n b u e n a m e d i d a r e c o g i ó
t i t u c i ó n m e x i c a n a d e 1857, hizo n o t a r el p a r e c i d o e n t r e los a r t í c u - el c o n s t i t u y e n t e m e x i c a n o d e 1916-1917.°
los 75 a 8 5 con el a r t í c u l o II, sección I a iv d e la constitución n o r -
t e a m e r i c a n a , y así c o m o otros artículos m e x i c a n o s sobre el p o d e r
e j e c u t i v o t i e n e n t a m b i é n , a u n q u e con sello p r o p i o , su a n t e c e d e n t e
e n la constitución del v e c i n o del n o r t e , los artículos 86 al 89 h a l l a n 2. EL C O N S T I T U Y E N T E DE QUERETARO
su inspiración en el c a p í t u l o vi, artículos 222 y siguientes d e la
ley f u n d a m e n t a l d e 1812. 4 Sin e m b a r g o , en los t r a t a d i s t a s n o h a y E n el c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o q u e d ó c l a r o q u e se d o t a b a cons-
u n a n i m i d a d al respecto. M a r i o d e la C u e v a h a escrito q u e n u e s t r o t i t u c i o n a l m e n t e d e a m p l i a s f a c u l t a d e s al e j e c u t i v o . 7 A l g u n o s d i p u -
sistema d e g o b i e r n o e n 1824 siguió el establecido e n la constitución tados a f i r m a r o n q u e se h a b í a n l i m i t a d o las a t r i b u c i o n e s d e l legisla-
d e C á d i z , ya q u e se f i j a r o n escrupulosamente las f a c u l t a d e s del c o n - tivo y a m p l i a d o las del e j e c u t i v o , y q u e con esto se p r o p i c i a b a q u e
greso y del presidente. Es decir, este t r a t a d i s t a a f i r m a q u e el sistema éste se p u d i e r a c o n v e r t i r en u n d i c t a d o r . R e c o r d e m o s ú n i c a m e n t e
m e x i c a n o en 1824 n o f u e presidencial ni p a r l a m e n t a r i o , sino q u e dos i n t e r v e n c i o n e s q u e se r e a l i z a r o n en la sesión d e la t a r d e del 18
se e s t r u c t u r ó c o n f o r m e a los m e c a n i s m o s d e g o b i e r n o establecidos de e n e r o d e 1917.
e n la constitución e s p a ñ o l a d e 1812, q u e estuvo v i g e n t e e n M é x i c o El d i p u t a d o M a n j a r r e z d e c l a r ó q u e : " . . . L a r e v o l u c i ó n , señores
y que por tanto f u e conocida.5 d i p u t a d o s , d e b e e n t e n d e r s e bien q u e se hizo, y c u a n d o se r e f i e r e a la
N o niego la i n f l u e n c i a d e la constitución e s p a ñ o l a , p e r o e n f o r m a p a r t e política, e n c o n t r a del p o d e r e j e c u t i v o , n o se hizo e n c o n t r a
d e s a p a s i o n a d a t a m p o c o es posible n e g a r la i n f l u e n c i a n o r t e a m e r i c a - del p o d e r legislativo, y c o m o u n a r a z ó n voy a d e c i r a ustedes lo
n a , ya q u e salta a la vista. siguiente: supongamos q u e cualquier revolucionario e n c o n t r a r a a u n
El sistema p r e s i d e n c i a l c o n f i g u r a d o e n 1824 subsiste e n b u e n a d i p u t a d o de los q u e sirvieron a P o r f i r i o D í a z o a H u e r t a ; c u a n d o m á s
p a r t e h a s t a nuestros días, d a d o q u e e n t r e los sistemas d e g o b i e r n o lo m e t e r í a a la cárcel y a los p o c o s d í a s ya estaría l i b r e ; p e r o a
a s e n t a d o s en las constituciones m e x i c a n a s d e 1824 y 1917 h a y m ú l - Porfirio D í a z , V i c t o r i a n o H u e r t a o c u a l q u i e r o t r o g o b e r n a n t e o j e f e
tiples coincidencias. Se p u e d e a f i r m a r q u e los dos sistemas se a p r o - político d e aquellos tiempos, i n d u d a b l e m e n t e q u e se le f o r m a r í a u n
x i m a n e n los p u n t o s p r i n c i p a l e s respecto a la e s t r u c t u r a c i ó n del
p o d e r e j e c u t i v o , s i e n d o las coincidencias m á s notorias las siguientes: 0
Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitución de 1824, en
a ] la existencia del v e t o c o m o f a c u l t a d del presidente, La constitución federal de 1824, México, Universidad Nacional Autónoma de
b j el congreso d i v i d i d o en dos c á m a r a s , México, 1976, pp. G7-G8. Véase Antonio Martínez IWcz, El presidencialis-
5
mo. .., op. cit., pp. G9-70; y Marcos Armando Ilardy, La teoría del ejecutivo
3
Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31. fuerte y la constitución mexicana de 1824, en Revista de la Facultad de
Antonio Martínez líáez, El ejecutivo..., op. cit., pp. 54-55.
' Andrés Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original Ciencias Políticas y Sociales, año vm, núm. 28, México, Universidad Nacional
Autónoma de México, 19G2, pp. 230, 237 y 240.
de la constitución de 1857, en Boletín de Información Judicial, año xn, núm. 7
118, México, Asociación Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp. Respecto a las ideas de Carranza sobre este punto, véase José María Cal-
derón, Génesis del presidencialismo en México, México, Ed. El Caballito,
3G7-3G8. 1972, pp. 95-90, 103, 107, 218 y 230-237; y el discurso inaugural de Carranza
5
Mario de la Cueva, La constitución del 5 de febrero de 1857, en El cons- en el congreso constituyente de 1910-1917, en Diario de los debates del con-
titucionalismo a mediados del siglo xix, México, Universidad Nacional Autó- greso constituyente 1916-1917, op. cit., t. i, pp. 385 si.
noma de México, 1957, t. ti, p. 1240.
44 FUENTES DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

juicio s u m a r i o y se les colgaría. P e r o , ya repito, señores, q u e e n vez V. O R G A N I Z A C I Ó N DEL EJECUTIVO. I


d e v e n i r a l i m i t a r las f u n c i o n e s del e j e c u t i v o v a m o s a a m p l i a r l a s
c u a n t o m á s sea posible y v a m o s a m a n i a t a r a l legislativo. Y b i e n ,
s e ñ o r e s : ya al legislativo le h e m o s q u i t a d o m u c h a s f a c u l t a d e s ; ya
c o n ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar a m p l i a -
m e n t e h a s t a d o n d e los p r e c e p t o s consideren q u e sean a p r o b a d o s , y
p o n i e n d o a l legislativo e n condiciones d e q u e n o p u e d a ser ni con
1. E J E C U T I V O UNITARIO
m u c h o u n p e l i g r o ; e n c a m b i o , el e j e c u t i v o tiene t o d a clase de f a -
c u l t a d e s ; t e n e m o s esta constitución llena d e f a c u l t a d e s p a r a el eje-
cutivo, y esto ¿ q u é q u i e r e d e c i r ? Q u e v a m o s a h a c e r l e g a l m e n t e El a r t í c u l o 8 0 d e la constitución d e 1917 dice q u e : " S e d e p o s i t a el
al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a u n d i c t a d o r , y esto n o d e b e ser." 8 ejercicio del s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o d e la u n i ó n e n u n solo i n d i -
v i d u o q u e se d e n o m i n a r á ' p r e s i d e n t e d e los E s t a d o s U n i d o s M e -
El d i p u t a d o P a s t r a n a J a i m e s aseguró q u e : " . . . h e m o s m a n i a t a d o
xicanos'."
al p o d e r legislativo a tal g r a d o q u e n o será posible d e hoy en a d e -
l a n t e q u e ese p o d e r legislativo p u e d a estar agresivo c o n t r a el p r e - L a expresión d e s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o es u n a reminiscencia d e
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o c o n t r a c u a l q u i e r o t r o p o d e r ; p e r o esto n o otras épocas e n q u e se a c o s t u m b r ó calificar d e s u p r e m o s a los p o -
q u i e r e d e c i r q u e el absolutismo q u e tienen las c á m a r a s lo v a y a m o s deres. Así, e n los Elementos constitucionales de R a y ó n se m e n c i o n a el
a d e p o s i t a r en u n a sola p e r s o n a ; n o q u i e r e d e c i r q u e p o r q u e n o q u e - " s u p r e m o c o n g r e s o " , y e n la constitución d e A p a t z i n g á n se h a b l a
r e m o s dictadores, q u e r a m o s u n solo d i c t a d o r . L o q u e h e m o s h e c h o de " s u p r e m o c o n g r e s o " , " s u p r e m o g o b i e r n o " y d e " s u p r e m o t r i b u n a l
a q u í al m a n i a t a r al p o d e r legislativo, q u e d a r á i n c o m p l e t o si n o d e justicia". L o ú n i c o curioso es q u e a c t u a l m e n t e sólo se h a c e é n -
p r o c u r a m o s t a m b i é n o p o n e r u n a restricción, u n a b a r r e r a , u n límite fasis e n d i c h o a d j e t i v o respecto al p o d e r ejecutivo, h a b i e n d o des-
al p o d e r e j e c u t i v o . E l e j e c u t i v o , tal c o m o lo d e j a m o s e n n u e s t r a a p a r e c i d o en lo r e f e r e n t e al p o d e r legislativo, p e r o subsistiendo en
constitución, n o es u n p o d e r absoluto, y a través d e n u e s t r a historia • la expresión s u p r e m a c o r t e d e justicia.
y c o n o c i m i e n t o s b i e n sabemos todos, y está e n n u e s t r a conciencia, E n otras constituciones l a t i n o a m e r i c a n a s t a m b i é n f u e c o m ú n cali-
q u e u n p o d e r a b s o l u t o es u n p o d e r débil, p o r q u e es u n p o d e r odioso, ficar d e s u p r e m o s a los p o d e r e s , y, h o y e n d í a c a l i f i c a r a l p o d e r
p o r q u e n o descansa e n la conciencia d e los c i u d a d a n o s . . . " 9 ejecutivo, y p o r t a n t o al presidente, d e s u p r e m o i m p l i c a ú n i c a m e n t e
q u e él es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e a d m i n i s t r a t i v a ; 1 p e r o el p o d e r
e j e c u t i v o es sólo y e x c l u s i v a m e n t e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s
decir, n u e s t r o a r t í c u l o 8 0 dispone q u e el p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o .
E n la a c t u a l i d a d , la g r a n m a y o r í a de las constituciones a s i e n t a n
ejecutivos unitarios, a u n q u e h a y excepciones c o m o el caso d e Suiza,
y n o h a c e m u c h o t a m b i é n el d e U r u g u a y . 2
E n M é x i c o , e n otros tiempos, se discutió a m p l i a m e n t e y h a s t a
con c a l o r si el p o d e r e j e c u t i v o d e b í a ser u n i t a r i o o c o l e g i a d o : e n el
f o n d o del a s u n t o v i b r a b a la i n q u i e t u d p o r n o c r e a r u n e j e c u t i v o f u e r -
te. Los q u e se i n c l i n a b a n p o r u n e j e c u t i v o colegiado lo q u e perse-

1
Véase Benjamín Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoración y aná-
lisis. Sil práctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
año v, ními. 1, Montevideo, 1954, p. 20.
2
Véase Héctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en
Revista ele Estudios Políticos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, núm.
133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudán, estructurado
en la constitución provisional de 1956, véase Miguel Herrero de Miñón,
e D¡ar¡0 de los debates del congreso constituyeme 1916-1917, op. cit., p. 003. Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos
' Ibid., p. 004. estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.

[ 1 5 ]
EJECUTIVO UNITARIO 47
ORGANIZACIÓN DFX EJECUTIVO. I

g u í a n e r a d e b i l i t a r este p o d e r . A c t u a l m e n t e , tal discusión lia sido e n c u e n t r a a s e n t a d o q u e el e j e c u t i v o p l u r a l t i e n d e a d i s i m u l a r las


s u p e r a d a e n n u e s t r o país. Se a c e p t a el e j e c u t i v o u n i t a r i o y p o r faltas y a d e s t r u i r la r e s p o n s a b i l i d a d , así c o m o el riesgo d e q u e
d i f i e r a n los m i e m b r o s del c u e r p o c o l e g i a d o c o n las c o n s e c u e n t e s e m u -
d é c a d a s h a d e j a d o de discutirse este p r o b l e m a . E m p e r o , en otros
laciones y a u n a n i m o s i d a d personales. 0
países, e n los a ñ o s i n m e d i a t o s anteriores se h a v u e l t o a p l a n t e a r
E n M é x i c o , la u n i d a d o colegialidad del e j e c u t i v o se discutió a m -
la posibilidad del e j e c u t i v o c o l e g i a d o : en Estados U n i d o s de A m é -
p l i a m e n t e en el c o n s t i t u y e n t e d e 1823-1824 al d e b a t i r s e los a r t í c u l o s
rica, T u c h m a n p r o p u s o u n d i r e c t o r i o d e seis m i e m b r o s c u y a p r e - del a c t a c o n s t i t u t i v a d e 1824.
sidencia sería r o t a t o r i a , y L e r n c r la c r e a c i ó n d e u n c o n s e j o d e e s t a d o
V a m o s a e x p o n e r los p a s a j e s m á s i m p o r t a n t e s sobre este p u n t o : u n a
al q u e el p r e s i d e n t e estaría obligado a c o n s u l t a r . 3 L o a n t e r i o r d e -
b u e n a p a r t e d e los d i p u t a d o s constituyentes se i n c l i n a b a p o r q u e el p o -
m u e s t r a q u e estos t e m a s , corno en Los espectros d e I b s e n , suelen
d e r e j e c u t i v o f u e r a colegiado, y así p e n s a b a n i m p e d i r q u e se c a y e r a e n
r e g r e s a r al t a p e t e d e la discusión política.
la t i r a n í a y e n la p r e c i p i t a c i ó n e n la t o m a d e decisiones. L a comisión
L a constitución m e x i c a n a d e A p a t z i n g á n e n c a r g ó el p o d e r e j e c u -
p r o p u s o la a p r o b a c i ó n del e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l . R e j ó n lo o b j e t ó .
tivo a tres personas. H a sido la ú n i c a d e n u e s t r a s constituciones
B u s t a m a n t e ( D . C . ) a p o y ó a la comisión a f i r m a n d o q u e e n el p r o -
q u e e s t r u c t u r ó u n e j e c u t i v o colegiado, a u n q u e , f u e r a del m a r c o cons-
yecto se e v i t a b a la " m o r o s i d a d e n la e j e c u c i ó n , q u e es el d e f e c t o del
t i t u c i o n a l , c u e r p o s colegiados se h a n e n c a r g a d o del p o d e r e j e c u t i v o ;
g o b i e r n o d e m u c h o s a u n q u e éste tiene la v e n t a j a d e la m u l t i p l i c a -
c o m o e j e m p l o s p o d e m o s s e ñ a l a r : la regencia d e I t u r b i d e , O ' D o n o j ú ,
ción d e l u c e s . . . " R o m e r o t a m b i é n a p o y ó el p r o y e c t o d e la comisión,
f V e l á s q u e z d e L e ó n , Y á ñ e z y d e la B a r c e n a e n los albores d e n u e s t r a a l e g a n d o q u e las c i r c u n s t a n c i a s p o r las cuales a t r a v e s a b a M é x i c o
I ír t i n d e p e n d e n c i a , y el " s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o " i n t e g r a d o p o r P e d r o
d e m a n d a b a n e n e r g í a e n el g o b i e r n o , y esto se l o g r a b a d e p o s i t á n d o l o
C e l e s t i n o N e g r e t e , Nicolás B r a v o y G u a d a l u p e V i c t o r i a a la c a í d a en u n a sola p e r s o n a . 7
del i m p e r i o d e I t u r b i d e , y q u e g o b e r n ó del 3 0 d e m a r z o d e 1823 al
E n la sesión del 2 d e e n e r o d e 1824, R o d r í g u e z a p o y ó el e j e c u -
' |¡£ 1 d e o c t u b r e d e 1824. José I t u r r i a g a señala q u e son siete las oca-
tivo colegiado p o r q u e " t i e n e m á s luces, m á s c o n s t a n c i a , y es m u y
siones e n q u e M é x i c o h a sido g o b e r n a d o p o r u n e j e c u t i v o colegiado. 4
r e m o t o cjue todos sus i n d i v i d u o s se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8
E n los p r i n c i p i o s d e n u e s t r o constitucionalismo, tal y c o m o a f i r -
M o r a l e s t a m b i é n a p o y ó la i n t e g r a c i ó n p l u r a l del e j e c u t i v o , c o n los
¡ I. m á b a m o s , éste f u e u n t e m a m u y i m p o r t a n t e : u n i d a d o p l u r a l i d a d
siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a h a y otros dos p a r a el
•1 del e j e c u t i v o . E n la p r o p i a c o n v e n c i ó n d e F i l a d e l f i a se p r o p u s o la d e s p a c h o ; q u e s i e n d o tres los p a r t i d o s , p u e d e n t r a n s i g i r y l o g r a r
existencia d e u n e j e c u t i v o m ú l t i p l e , n o siendo m u y c l a r a s ' l a s razones q u e c u a n d o m e n o s u n h o m b r e d e su c o n f i a n z a q u e d e en el e j e c u t i v o
p o r las cuales n o p r o s p e r ó d i c h a i d e a / ' a u n q u e e n El federalista se p l u r a l ; y q u e el secreto se a v e n t u r a t a n t o e n el e j e c u t i v o u n i p e r -
sonal c o m o e n el p l u r a l , p o r q u e en el p r i m e r o , el p r e s i d e n t e d e t o d a s
3
Artliur M. Sclilesinger, Jr., The imperial presídeney, Boston, Iloughton m a n e r a s n o p u e d e h a c e r t o d o p o r sí mismo."
Mifflin,
4 1973, p. 382. P21 p r o y e c t o d e la comisión sobre el e j e c u t i v o ú n i c o f u e p u e s t o
José Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en México, en Revista
de la Escuela Nacional ele Ciencias Políticas y Sociales, año iv, núni. 11 y 12, a votación y resultó r e c h a z a d o . E n t o n c e s , los d i p u t a d o s p r e s e n t a r o n
México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p. 12. Esas siete tres p r o y e c t o s p r o p o n i e n d o u n e j e c u t i v o colegiado.
ocasiones son: D e m e t r i o d e l Castillo p r o p u s o q u e el e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a e n
a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala
tres i n d i v i d u o s q u e se l l a m a r í a n p r e s i d e n t e , v i c e p r e s i d e n t e y desig-
y Córdoba; se integró con 38 personas,
b. la "regencia del imperio" que se integró con 5 personas, nado. El d e s i g n a d o sustituiría al p r e s i d e n t e c u a n d o éste c o n c l u y e r a
c. el triunvirato que se formó a la caída de Iturbide, su gestión, y el v i c e p r e s i d e n t e c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese im-
d. el triunvirato de finales del año de 1829, pedido p o r la ley. E l v i c e p r e s i d e n t e y el d e s i g n a d o t e n d r í a n v o t o
e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se formó cuando Santa Anua consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n d e q u e el presi-
abandonó la ciudad de México por la proximidad de las tropas invasoras, dente e s t a b a a t e n t a n d o c o n t r a las libertades p a t r i a s , lo p o n d r í a n e n
f. la "junta suprema de gobierno", "que asumió los poderes durante tres
días a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y ° Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301.
g. la junta anterior designó a la "regencia del imperio" que gobernó casi " Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., p. 430.
6
un año. Ibid., p. 437.
• Ibid., p. 438.
" Hermán Fincr, Teoría y práctica del gobierno moderno, Madrid, Ed.
Tecnos, 1904, p. 815.
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I ELECCIÓN DIRECTA
49
c o n o c i m i e n t o del congreso, convirtiéndose así en fiscales del presi- d e la ley f u n d a m e n t a l d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o , esgrimió los
d e n t e . 1 0 H e r r e r a y Lasso c o m e n t a q u e la comisión b e n e v o l e n t e m e n t e a r g u m e n t o s siguientes a f a v o r del e j e c u t i v o u n i t a r i o : la e j e c u c i ó n d e
r e c h a z ó ese a b s u r d o de c o n t i n u i s m o , t u t e l a y e s p i o n a j e . 1 1 la ley d e b e ser p r o n t a y eficaz, ya tjue si f u e r a discutible d e j a r í a
E l s e g u n d o p r o y e c t o f u e de R e j ó n : el e j e c u t i v o se i n t e g r a r í a con d e ser e j e c u c i ó n ; e n la política d e b e h a b e r u n i d a d d e p e n s a m i e n t o
tres p e r s o n a s y c a d a a ñ o se c a m b i a r í a a u n o d e esos tres individuos. y dirección d e los negocios públicos, y esto necesita u n i d a d , y la
G u r i d i A l c o c e r p r o p u s o q u e el p o d e r e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a en política e n t r e los p u e b l o s tiene u n c a r á c t e r de secreto y reserva q u e
dos i n d i v i d u o s c o n sus d o s suplentes, y u n o d e los suplentes sería n o sería realizable si n o se le c o n f i a r a a u n p r e s i d e n t e u n i t a r i o . 1 4
q u i e n d i r i m i r í a las discordias y controversias d e los dos depositarios
del p o d e r ejecutivo. A f i r m ó G u r i d i q u e se i n s p i r a b a e n el sistema
r o m a n o d e los d o s cónsules. 1 2 2 . ELECCIÓN DIRECTA
L a comisión insistió e n u n e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l y p r e s e n t ó u n
n u e v o proyecto d e artículo. R a m o s A r i z p e explicó p o r q u é el n u e v o El a r t i c u l o 8 1 d i s p o n e q u e : " L a elección del p r e s i d e n t e s e r á d i r e c t a
proyecto, e n c u a d r a d o e n el sistema d e t o d a la constitución, a s e g u r a b a y e n los t é r m i n o s q u e d i s p o n g a la ley e l e c t o r a l . "
la libertad n a c i o n a l : " . . . p o n e al p r e s i d e n t e u n c o n t r a p e s o m a y o r L a historia c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n a se inclinó p o r la elección in-
q u e el c o n t e n i d o en las r e p e t i d a s proposiciones: pues q u e según d i c - d i r e c t a del presidente. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1857 n o r m ó u n pro-
, t a m e n , el p r e s i d e n t e d e b e ser n o m b r a d o p o r los estados: sus decretos cedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto, y las
j!p. y ó r d e n e s n o h a n d e ser obedecidas si n o f u e r e n a u t o r i z a d a s respec- leyes electorales d e 1857 y 1901 precisaron q u e existiría u n elector
' f, t i v a m e n t e p o r los secretarios del d e s p a c h o , los cuales son r e s p o n s a - p o r c a d a q u i n i e n t o s h a b i t a n t e s ; estos electores, a su vez, v o t a b a n p o r
2 bles; y sobre t o d o se le d a u n c o n s e j o de g o b i e r n o c o m p u e s t o de la el p r e s i d e n t e .
m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a e s t a d o c o n el c a r g o E n t r e las r e f o r m a s q u e C o r n o n f o r t p e n s a b a p r o p o n e r a la consti-
*Ht d e d a r su d i c t a m e n al p r e s i d e n t e c u a n d o sea c o n s u l t a d o p o r éste. . . " 1 3 tución d e 1857, se e n c o n t r a b a la d e la elección directa del p r e s i d e n t e
T o d a v í a se esgrimieron a r g u m e n t o s e n f a v o r y e n c o n t r a d e la de la r e p ú b l i c a ; 1 5 p e r o n o f u e sino h a s t a la a c t u a l constitución q u e
, u n i d a d y la p l u r a l i d a d del p o d e r e j e c u t i v o . M i e r p r o p u s o q u e este se c a m b i ó a q u e l sistema p o r el de elección directa del p r e s i d e n t e ,
p r o b l e m a se resolviera e n l a constitución, ya q u e n o h a b í a u r g e n c i a de a c u e r d o c o n la proposición q u e se e n c o n t r a b a e n el p r o y e c t o de
e n f i j a r el n ú m e r o d e individuos q u e i n t e g r a r í a n t a l p o d e r . D e Carranza.
a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e M i e r , e n la sesión del 3 0 d e e n e r o L a elección directa tiene la v e n t a j a d e q u e es elegido p r e s i d e n t e
se p u s o a discusión y f u e a p r o b a d o el a r t í c u l o 15 del a c t a , r e d a c - quien o b t i e n e la m a y o r í a de los votos p o p u l a r e s . E n c a m b i o , e n el siste-
t a d o e n la f o r m a siguiente: " E l s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o se deposi- m a i n d i r e c t o se p u e d e d a r el caso de q u e los electores designen presi-
t a r á p o r la constitución e n el i n d i v i d u o o i n d i v i d u o s q u e ella se- d e n t e a a l g u i e n q u e h a y a recibido m e n o s votos q u e o t r o c a n d i d a t o ;
ñale." en N o r t e a m é r i c a , se h a a f i r m a d o , q u e esto h a a c o n t e c i d o e n d o s
L o s d e b a t e s anteriores y el h e c h o d e q u e el p r o b l e m a n o h a y a ocasiones: e n 1876 y 1888. 1(1 Ú l t i m a m e n t e h a n existido, t a m b i é n e n
p o d i d o ser resuelto e n el a c t a , nos e n s e ñ a n cjue los constituyentes N o r t e a m é r i c a , v a r i a s p r o p u e s t a s p a r a c a m b i a r el sistema p o r el d e
t e n í a n m i e d o d e c u a l q u i e r cosa q u e p u d i e r a d e g e n e r a r e n tiranía. elección d i r e c t a : la del p r e s i d e n t e J o h n s o n e n 1966 1 7 y la d e l sena-
C u a n d o el a r t í c u l o 74 d e la constitución se p u s o a consideración dor B i r c h Bayh, q u e inclusive f u e a p r o b a d a p o r la c á m a r a d e r e p r e -
del congreso constituyente, a ú n 14 d i p u t a d o s v o t a r o n e n c o n t r a del sentantes y e n la c u a l se p r o p o n í a la abolición del colegio electoral,
ejecutivo unipersonal. 11
José M a r í a del Castillo Velasco, u n o d e los p r i n c i p a l e s exégetas José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del de-
recho constitucional mexicano, México, Imprenta del gobierno, en palacio,
1871, pp. 160, 177-178. Véase l'radier Fodéré, Elementos de derecho público,
,u
¡Ind., pp. 440-441. México, Imprenta del Comercio, de Dublán y Compañía, 1879, pp. 44-46.
11 15
Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y federalismo (18H-1SJ)), en De- Emilio Kabasa, La constitución y la dictadura, México, Ed. Porrúa,
rechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, 1956, p. 94.
10
Cámara <lc Diputados, 1067, t. i, p. 607. Véase Mauricc Duverger, op. cit., p. 330; y Edward S. Convin, op. cit.,
Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., pp. 448-450. p. 51.
Andrc Hauriou, op. cit-, pp. 450-457.
" Ibid., pp. 534-535.
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I R E Q U I S I T O S P A R A SER PRESIDENTE
50

eligiéndose p r e s i d e n t e al cjue l o g r a r a la m a y o r í a d e los votos; p e r o q u e n o sean los de M é x i c o , c o m o p o d r í a a c o n t e c e r si a n t e s se h a


si n i n g u n o conseguía el 4 0 % d e ellos, h a b r í a u n a s e g u n d a v u e l t a tenido otra nacionalidad.
e n t r e los dos c a n d i d a t o s q u e h u b i e r a n l o g r a d o los m a y o r e s p o r c e n - P e r o a d e m á s h a y o t r o r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e p a d r e s mexi-
tajes.18 c a n o s p o r n a c i m i e n t o . E s t a p a r t e d e la f r a c c i ó n es u n a n o v e d a d
El ú n i c o p e l i g r o q u e p o d r í a t e n e r la elección d i r e c t a es q u e se del c o n s t i t u y e n t e d e 1917. Se t r a t ó d e e v i t a r q u e u n a p e r s o n a "ex-
p r o p i c i a r a n múltiples c a n d i d a t u r a s a la presidencia y q u e a l g u i e n t r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a llegar a la p r e s i d e n c i a : es p r o b a b l e q u e se
h a y a t e n i d o en m e n t e i m p e d i r q u e alguien c o m o José Ivés L i m a n t o u r ,
saliera electo p r e s i d e n t e c o n t a n d o c o n u n p o r c e n t a j e p e q u e ñ o d e
a q u i e n se le c o n s i d e r a b a a f r a n c e s a d o , estuviera e n c o n d i c i o n e s d e
los votos. R e a l m e n t e éste es u n p r o b l e m a q u e n o se h a p r e s e n t a d o
a l c a n z a r esa r e p r e s e n t a c i ó n . 2 0
e n M é x i c o , p e r o q u e a d e m á s está l i g a d o al sistema d e p a r t i d o s
políticos y a su r e g l a m e n t a c i ó n p a r a e v i t a r la existencia d e p a r t i d o s T e n a R a m í r e z critica esta p a r t e d e la f r a c c i ó n p o r c o n s i d e r a r q u e
q u e n o a s e g u r e n q u e tienen u n m í n i m o d e r e p r e s e n t a t i v i d a d . C r e e - se t r a t a d e u n n a c i o n a l i s m o excesivo y n o justificable p o r q u e " n u n c a
m o s q u e este p r o b l e m a n o nos d e b e p r e o c u p a r ; q u i z á lo ú n i c o q u e se h a d a d o el caso d e q u e a través de u n p r e s i d e n t e , h i j o d e p a d r e s
se p o d r í a p r o p o n e r es q u e el p r e s i d e n t e d e b e ser electo p o r u n p o r - e x t r a n j e r o s , ejerza i n f l u e n c i a e n los destinos d e M é x i c o el país d e
c e n t a j e m í n i m o , q u e p u d i e r a ser del 5 0 % , y e n caso d e q u e nin- origen d e los p a d r e s " . 2 1 Y M o r e n o S á n c h e z a b o g ó p o r la supresión
d e esta limitación, a r g u m e n t a n d o q u e liemos r e c i b i d o y c o n t i n u a m o s
g u n o d e los c a n d i d a t o s l o g r a r a d i c h o p o r c e n t a j e , se p r o c e d e r í a a
r e c i b i e n d o m i g r a c i o n e s d e i m p o r t a n c i a , y p o r q u e el p a í s es m u y libre
u n a s e g u n d a v u e l t a eiltre los dos q u e h u b i e r a n l o g r a d o los p o r c e n -
y generoso. 2 2
t a j e s m á s altos, tal y c o m o ya o c u r r e e n diversos países.
P a r a u n sistema político n o h a y m u c h a d i f e r e n c i a e n t r e q u e la Este requisito n o d e b e suprimirse p a r a a b r i r l e las p u e r t a s de la
elección sea r e a l i z a d a e n f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a u n q u e p e n s a - p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a a u n a p e r s o n a d e t e r m i n a d a , p o r q u e
m o s q u e es s u p e r i o r la elección d i r e c t a , p o r la simple r a z ó n d e q u e a p a r t e del p o c o respeto q u e se d e m o s t r a r í a u n a vez m á s p o r la cons-
titución, lesionaría a la p r o p i a p e r s o n a q u e así l l e g a r a a ser presi-
e n ella la elección d e p r e s i d e n t e n e c e s a r i a m e n t e recae e n q u i e n h a
d e n t e , restándosele legitimidad a su elección y v u l n e r a n d o la insti-
c o n s e g u i d o la m a y o r í a d e los sufragios.
t u c i ó n d e la presidencia.
En nuestra opinión, una reforma constitucional para suprimir
el requisito d e ser h i j o d e p a d r e s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , sólo
3. REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE d e b e r í a hacerse si existiera consenso n a c i o n a l al r e s p e c t o y ú n i c a -
m e n t e al p r i n c i p i o d e u n sexenio, p a r a q u e n o f u e r a a existir la m á s
Éstos están c o n t e n i d o s e n el a r t í c u l o 82, e n diversas f r a c c i o n e s q u e
m í n i m a d u d a d e q u e n o se t r a t a de u n a razón personalista.
son las siguientes: II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección.
i. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus Se exige u n a e d a d en la cual la constitución s u p o n e q u e la p e r s o n a
derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento. Lo primero h a a l c a n z a d o la m a d u r e z d e criterio. Sólo e n este caso y e n el d e
q u e se exige es ser c i u d a d a n o m e x i c a n o , lo cual es m u y n a t u r a l ya
los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia se solicita esta e d a d ,
q u e , c o n f o r m e a la f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 3 5 constitucional, es p r e -
q u e es la m á x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a p e d i r . 2 3 P o r la
r r o g a t i v a del c i u d a d a n o p o d e r ser v o t a d o p a r a todos los cargos d e
r e d a c c i ó n del a r t í c u l o , u n p a r t i d o p u e d e p o s t u l a r c o m o c a n d i d a t o
elección p o p u l a r , y p a r a p o d e r d e s e m p e ñ a r ese c a r g o n e c e s a r i a m e n t e
tiene cjue estar e n p l e n o goce d e sus d e r e c h o s . 20
A d e m á s , se p i d e ser c i u d a d a n o m e x i c a n o por nacimiento, p u e s se Cartas de Rosendo Pineda a José lúes Limantour, en Trimestre Político,
núm. 2, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 136.
s u p o n e q u e así se es m á s a d i c t o a la p a t r i a q u e los q u e son m e x i c a n o s Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 440.
M
p o r simple n a t u r a l i z a c i ó n ; , ! ) se t r a t a d e e v i t a r q u e se sigan intereses Excelsior, 17 de agosto de 1977.
Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador
" Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 1G. también se requería tener 35 años cumplidos el día de la elección; actual-
18
Genaro García, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la cons- mente sólo se exigen 30 años. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo,
titución de 1917, México, Sociedad de Edición y Librería Franco Americana, l'.l sistema lepiesentativo en México, cu Revista Jurídica Veracruzana, t.
1925, p. 108. xxui, núm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.
2 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE 53

a u n a p e r s o n a d e 34 años, y se satisfará el requisito si c u m p l e los 35


q u e d e c l a r ó n u l a la ley f u n d a m e n t a l m e x i c a n a . El clero p a g ó y
a ñ o s incluso el día d e la elección.
sostuvo la g u e r r a c o n t r a la constitución d e 1857. E l a r z o b i s p o d e
III. llaber residido en el país durante todo el año anterior al día M é x i c o se d e c l a r ó p o r el p l a n d e T a c u b a y a , y el p r e s b í t e r o V a l d o -
de la elección. Este requisito obedece p r i m o r d i a l m e n t e a q u e la vinos lo b e n d e c í a . 2 0
p e r s o n a q u e v a a o c u p a r la presidencia d e b e tener u n a m p l i o c o n o -
v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejército,
c i m i e n t o d e la r e a l i d a d y n o estar d e s v i n c u l a d a d e los p r o b l e m a s seis meses antes del día de la elección.
nacionales. E n M é x i c o esta p e r m a n e n c i a es corta, pues se r e d u c e a
vi. No ser secretario o subsecretario de estado, jefe o secretario
u n a ñ o . L a constitución n o r t e a m e r i c a n a solicita c a t o r c e a ñ o s d e
general de departamento administrativo, procurador general de la
residencia p r e v i a e n el país.
república, ni gobernador de algún estado a menos de que se separe
R e s p e c t o a la exigencia de h a b e r residido en el país t o d o el a ñ o
de su puesto seis meses antes del día de la elección. Estas dos f r a c -
a n t e r i o r , la constitución n o h a c e n i n g u n a excepción c o m o sí existe
ciones p e r s i g u e n q u e las p e r s o n a s a q u i e n e s m e n c i o n a se r e t i r e n d e
p a r a los d i p u t a d o s y senadores, d a d o q u e en la f r a c c i ó n m del a r -
sus cargos, d e n t r o del t é r m i n o q u e se indica, p a r a q u e n o v a y a n a
tículo 55 se dispone q u e : " L a v e c i n d a d n o se pierde p o r ausencia
a p r o v e c h a r s e d e la i n f l u e n c i a d e sus cargos c inclinar la elección
en el d e s e m p e ñ o de cargos públicos d e elección p o p u l a r " ; luego,
a su f a v o r . E s decir, se busca la i m p a r c i a l i d a d en las elecciones.
al n o hacerse la excepción, el i n t é r p r e t e n o la p u e d e realizar. A d e -
A h o r a bien, los requisitos del a r t í c u l o 82 se r e f i e r e n a l p r e s i d e n t e
m á s n o son sinónimos los términos d e v e c i n d a d y residencia.
d e la r e p ú b l i c a , sin hacerse n i n g u n a d i f e r e n c i a e n t r e el electo p o -
Sin e m b a r g o , el i n g e n i e r o P a s c u a l O r t i z R u b i o f u e c a n d i d a t o a
p u l a r m e n t e y el d e s i g n a d o p o r el p o d e r legislativo. E m p e r o , se h a
la presidencia d e la r e p ú b l i c a sin h a b e r residido e n el país el a ñ o
a f i r m a d o q u e las f r a c c i o n e s v y vi sólo son aplicables al p r e s i d e n t e
a n t e r i o r al día d e las elecciones, ya q u e e n ese a ñ o a n t e r i o r d e s e m -
electo p o p u l a r m e n t e , y a q u e la s e p a r a c i ó n d e l c a r g o d e b e ser antes
p e ñ ó el c a r g o d e e m b a j a d o r d e M é x i c o en Brasil, y h a b í a e s t a d o
del día de la elección, y el n o m b r a m i e n t o q u e h a c e el p o d e r legisla-
a u s e n t e del país p o r o c h o años. 2 4
tivo d e u n p r e s i d e n t e interino, sustituto o provisional, n o es u n a
P a r a j u s t i f i c a r q u e sí p u d i e r a ser presidente, se a d u j o la ficción
elección. Ésta f u e la base sobre la cual E m i l i o Portes Gil p u d o ser
d e la e x t r a t e r r i t o r i a l i d a d . C r e e m o s q u e ella n o o p e r a p o r q u e : a] sería d e s i g n a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o y el general A b e l a r d o L . R o d r í g u e z
necesario q u e así lo d i j e r a e x p r e s a m e n t e la c o n s t i t u c i ó n ; b] n o p u e d e
p r e s i d e n t e sustituto, ya q u e f u n g í a n c o m o secretarios d e e s t a d o in-
hacerse u n a extensión analógica con la fracción III del a r t í c u l o 55, m e d i a t a m e n t e a n t e s d e su designación.
p u e s m i e n t r a s d i c h a f r a c c i ó n se refiere a cargos de elección p o p u l a r ,
C o n todo a c i e r t o T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e siguiéndose este cri-
los d i p l o m á t i c o s son n o m b r a m i e n t o s del presidente, y c] la f i n a l i d a d
terio se p o d r í a sostener q u e el p r e s i d e n t e " n o necesita t e n e r t r e i n t a
q u e persigue esta f r a c c i ó n , q u e ya h e m o s expuesto.
y c i n c o a ñ o s c u m p l i d o s al t i e m p o d e la elección n i h a b e r residido
L a i n t e r p r e t a c i ó n i n d e b i d a q u e se le dio a la c o m e n t a d a f r a c c i ó n
en el país d u r a n t e t o d o el a ñ o a n t e r i o r al d í a d e la elección el presi-
e n el caso d e O r t i z R u b i o , f u e de c a r á c t e r político. 2 5
d e n t e n o m b r a d o p o r el congreso. E n v e r d a d es ésta u n a i n t e r p r e -
iv. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún
tación f o r z a d a , p u e s a p a r t e d e q u e la p a l a b r a 'elección', p u e d e g r a -
culto. E s t a disposición t a m b i é n se e n c u e n t r a e n el n o v e n o p á r r a f o
m a t i c a l m e n t e aplicarse a l a c t o d e designación p o r el p u e b l o y a l
del a r t í c u l o 130, e n el q u e c l a r a m e n t e se o r d e n a q u e los ministros
q u e lleva a c a b o u n a a s a m b l e a , las razones q u e i n s p i r a r o n los r e q u i -
de los cultos n o tienen v o t o activo ni pasivo. L a r a z ó n es c l a r a : los sitos del a r t i c u l o 82 valen p o r igual p a r a todos los presidentes, cual-
sacerdotes d e p e n d e n d e u n p o d e r e x t r a ñ o al estado m e x i c a n o , obe- q u i e r a q u e sea su origen. E s p e c i a l m e n t e los motivos d e i m p a r c i a l i d a d ,
d e c i e n d o a u n jefe d e e s t a d o e x t r a n j e r o . liaste r e c o r d a r q u e e n 1857, de i m p e d i r el a b u s o del p o d e r , q u e se tuvieron en c u e n t a p a r a erigir
al p r o m u l g a r s e la constitución, el clero a c a t ó el m a n d a t o del p a p a las c o n d i c i o n e s d e las f r a c c i o n e s v y vi, son m á s d e s t a c a d o s c u a n d o
2i
Emilio Portes Gil, Autobiografía de la revolución mexicana, México, Ll
Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455. " Justo Sierra, Juilrez. Su obra y su tiempo, México, Universidad Nacional
25
Jorge Carpizo y Héctor Eix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la in- Autónoma de México, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse Jorge Car-
terpretación constitucional en el ordenamiento mexicano, en La interpre- pizo, La constitución..., op. cit., pp. 311-326; Emilio Portes Gil, La lucha
entre el poder civil y el clero, México, s. c., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro,
tación constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México,
1975, p. 53. La iglesia
1927, y el estado en México, México, Archivo General de la Nación,
501 pp.
54 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

la i n f l u e n c i a política se e m p l e a p a r a i n c l i n a r la v o l u n t a d d e u n a m o t í n y golpe militar. L a c á m a r a de d i p u t a d o s desechó d i c h a soli-


citud.2"
a s a m b l e a r e d u c i d a , c o m o es el congreso d e la u n i ó n . " 2 7 T e n a t i e n e
t o d a la razón. L a i n t e r p r e t a c i ó n q u e se h a h e c h o d e las f r a c c i o n e s
v y vi es e r r ó n e a .
A h o r a b i e n , el p r o b l e m a q u e se p r e s e n t a r á , si en el f u t u r o se h i - 4. E L P R I N C I P I O DE N O REELECCION
ciera necesario q u e el congreso o la comisión p e r m a n e n t e d e s i g n a r a
a u n p r e s i d e n t e d e a c u e r d o c o n los artículos 8 4 y 85, es q u e p o r u n a
p a r t e existen los p r e c e d e n t e s d e los casos d e Portes Gil y A b e l a r d o El original a r t í c u l o 83 de n u e s t r a constitución e x p r e s a b a : " E l p r e -
L. R o d r í g u e z , y p o r la o t r a la recta i n t e r p r e t a c i ó n d e las f r a c c i o n e s sidente e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l p d e d i c i e m b r e , d u r a r á e n él
v y vi. P e r o fácil es ver q u e lo m á s p r o b a b l e es q u e se sigan los c u a t r o a ñ o s y n u n c a p o d r á ser reelecto. E l c i u d a d a n o q u e sustituyere
p r e c e d e n t e s , ya q u e los q u e están imposibilitados son los p e r s o n a j e s al p r e s i d e n t e constitucional, e n caso d e f a l t a a b s o l u t a d e éste, n o p o -
políticos m á s f u e r t e s y conocidos del m o m e n t o , y es difícil q u e se d r á ser electo p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . T a m p o c o p o d r á
designe a alguien p a s a n d o p o r e n c i m a d e los secretarios y subsecre- ser reelecto p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , el c i u d a d a n o q u e
tarios d e estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o , f u e r e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o en las faltas t e m p o r a l e s del p r e -
los g o b e r n a d o r e s y el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a . sidente c o n s t i t u c i o n a l . "
As!, las opciones reales del congreso o d e la comisión p e r m a n e n t e Así, se llevaba a la n u e v a constitución el p o s t u l a d o político de n o
se restringirían al p r o c u r a d o r d e justicia del distrito f e d e r a l , los reelección del p l a n d e S a n Luis d e 1910. E n M é x i c o , u n a vez q u e
directores d e los principales o r g a n i s m o s y e m p r e s a s d e s c e n t r a l i z a d a s
c o m o P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarriles, etc., d e oficiales m a - ™ Stephcn Spencer Goodspeed, El papel del jefe del ejecutivo en México, en
yores h a c i a a b a j o y el presidente del p a r t i d o revolucionario institu- Problemas Agrícolas e Industriales de México, México, Talleres Gráficos de
cional. Sin e m b a r g o , g e n e r a l m e n t e el p r e s i d e n t e sale del circulo d e la Nación, 1955, vol. vn, pp. 57-58. El dictamen de la comisión respectiva
de la cámara de diputados fue el siguiente: "Esta comisión cree que las
los secretarios d e estado. palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una
P o r t a n t o , d e b e adicionarse la f r a c c i ó n vi p a r a especificar q u e n o interpretación arbitraria cuando son definidas por nuestras leyes; por con-
se a p l i c a en los supuestos d e los artículos 8 4 y 85. Y n o p r e o c u p a siguiente, tomando en cuenta la definición del código penal de las palabras
e s p e c i a l m e n t e q u e los s e c ú t a n o s y los otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n 'levantamiento o motín', en cuyo artículo 919 se establece que son 'una
reunión tumultuosa de 10 o más personas en las calles, parques y otros lugares
p r e s i o n a r al congreso e n estos casos, p o r q u e los varios c a n d i d a t o s públicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traición, rebelión
servirán d e equilibrio e n t r e ellos, y el congreso t e n d r á varias o p - o sedición', la comisión cree que la demanda de nulificación basada en esos
ciones. dos supuestos delitos, no debe ser otorgada. [En cuanto al golpe militar]..,
la comisión es de la opinión de que aunque el término no es definido por
vil. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad
ninguna de nuestras leyes, los legisladores tuvieron en consideración los actos
establecida en el artículo 83. L o q u e establece el a r t í c u l o 83 es el que habían tenido lugar en nuestra historia los cuales originaron esc tér-
p r i n c i p i o d e n o reelección. El original a r t í c u l o 82 c o n t e n í a u n a f r a c - mino; esto es, el liso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos
ción vil q u e d e c í a : "No haber figurado directa o indirectamente, en puestos bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno.
Los peticionarios declaran, por su parte, que un 'golpe militar es lo mismo
alguna asonada, motín o cuartelazo." Esta fracción f u e suprimida
que un motín', con la única diferencia de que la violencia y el tumulto son
en e n e r o de 1927. 2 8 hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta
E n las elecciones d e 1920, O b r e g ó n o b t u v o 1 131 751 votos, y comisión no puede convenir en que se aplique el término 'golpe militar' a
Robles D o m í n g u e z 47 442. E m p e r o se p r e s e n t ó petición a la c á m a r a un movimiento de carácter nacional sujeto a un plan político bien definido,
d e d i p u t a d o s p a r a q u e d e c l a r a r a ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g ó n , sancionado, además, por la opinión pública y justificado por acontecimientos
b a s á n d o s e p r e c i s a m e n t e en la e n t o n c e s f r a c c i ó n v n del a r t í c u l o 82, y posteriores; además la comisión no puede hacer responsable o participante
al ciudadano Obregón en un golpe militar... sin elementos oficiales a su
a c u s a n d o a O b r e g ó n d e h a b e r p a r t i c i p a d o en u n l e v a n t a m i e n t o , disposición, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresión injusti-
37 ficada del gobierno, uniéndose después al movimiento revolucionario iniciado
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 442. Consúltese Miguel Lanz Duret,
en Sonora, en abril pasado, el cual, por un lado, impidió la consumación
Drreclio constitucional mexicano, México, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225.
M de un atentado contra la soberanía del estado, y por otro protegió el derecho
Véase Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México. 1808-1961, al libre sufragio."
México, Ed. Porrúa, 1964, p. 910.
¡j(j ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I El. PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

u n a p e r s o n a llegaba a la presidencia, sólo se le p o d í a sustituir ya cicio, q u e d a r á d e f i n i t i v a m e n t e i n c a p a c i t a d o p a r a ser electo y d e s e m -


f u e r a p o r la f u e r z a d e las a r m a s o p o r su m u e r t e ; tal f u e la situación p e ñ a r el c a r g o d e p r e s i d e n t e e n c u a l q u i e r t i e m p o . "
c o n S a n t a Anna,'" 10 J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a y P o r f i r i o D í a z . E n t r e E n j u n i o d e 1927, O b r e g ó n m a n i f e s t ó lo q u e ya t o d o M é x i c o sa-
ellos c u a t r o g o b e r n a r o n 5 8 d e los p r i m e r o s 9 0 a ñ o s del M é x i c o i n - b í a : q u e a c e p t a b a su c a n d i d a t u r a a la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a .
L o s otros dos c a n d i d a t o s f u e r o n asesinados: A r n u l f o G ó m e z y el
dependiente.
general Francisco Serrano.
L a constitución d e 1857 p e r m i t í a la reelección i n d e f i n i d a del p r e -
Q u e d ó c l a r o q u e las instituciones m e x i c a n a s se d e s m o r o n a b a n a n t e
sidente d e la r e p ú b l i c a . D í a z se sublevó c o n t r a L e r d o d e T e j a d a con
la f u e r z a p e r s o n a l del caudillo. T o d o h a c í a v e r q u e se volvía a a b r i r
el p l a n d e T u x t e p e c q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o d e n o reelección.
e n n u e s t r a historia el c a m i n o d e T u x t e p e c : c o n f r ó n t e n s e la r e f o r m a
C u a n d o D í a z llegó a la presidencia, a fin de c u m p l i r con la p r o m e s a
d e D í a z d e 1878 y la d e O b r e g ó n d e 1927.
d e T u x t e p e c se r e f o r m ó la constitución el 5 d e m a y o d e 1878,
a s e n t a n d o q u e el p r e s i d e n t e n o p o d r í a ser reelecto p a r a el p e r í o d o El 2 4 d e e n e r o d e 1928 se volvió a r e f o r m a r d e n u e v a c u e n t a el
i n m e d i a t o , o sea q u e después sí p o d r í a serlo. a r t í c u l o 8 3 c u y o p r i m e r p á r r a f o a s e n t ó qite " E l p r e s i d e n t e e n t r a r á
El 21 d e o c t u b r e d e 1887 se volvió a r e f o r m a r el a r t í c u l o 78 p a r a a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e , d u r a r á en él seis años y
n u n c a p o d r á ser reelecto p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . " C o m o se des-
p e r m i t i r q u e el p r e s i d e n t e sí p u d i e r a ser reelecto p a r a el p e r í o d o
p r e n d e del texto, u n p r e s i d e n t e p o d r í a ser reelecto e n varias ocasio-
i n m e d i a t o , p r o h i b i é n d o s e la reelección p a r a u n t e r c e r p e r í o d o si
nes, s i e m p r e y c u a n d o n o f u e r a p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o .
a n t e s n o hubiesen t r a n s c u r r i d o c u a t r o a ñ o s •—un p e r í o d o — , c o n t a d o s
O b r e g ó n , después d e las elecciones y a n t e s d e ser d e c l a r a d o presi-
desde el día e n q u e h u b i e r a t e r m i n a d o sus f u n c i o n e s c o m o p r e s i d e n t e .
d e n t e constitucional, f u e asesinado, lo q u e salvó a M é x i c o d e c o n t a r
El 20 d e d i c i e m b r e de 1890, d e n u e v a c u e n t a se m o d i f i c ó el a r -
con u n s e g u n d o Díaz, p u e s d i f í c i l m e n t e se h u b i e r a p o d i d o s a c a r a
tículo 78 p a r a r e g r e s a r a la disposición original d e la constitución O b r e g ó n d e la silla presidencial, ya q u e t a m b i é n h u b i é r a m o s t e n i d o
d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o : a d m i s i ó n p a r a la reelección inde- en este siglo n u e s t r o 1890.
finida.
E n el I congreso n a c i o n a l ele legisladores de los estados, q u e f u e
M a d e r o p u d o c u m p l i r con la p r o m e s a política d e su p l a n d e S a n
c o n v o c a d o p o r el c o m i t é e j e c u t i v o nacional del FNR, f u e r a d e a g e n d a
L u i s y el 28 d e n o v i e m b r e d e 1911 p r o m u l g ó u n a r e f o r m a a la
se e f e c t u ó u n a p o l é m i c a sobre el p r i n c i p i o d e n o reelección. P o r
ley f u n d a m e n t a l d e 1857: el p r e s i d e n t e y el vicepresidente n u n c a
esta razón, el m e n c i o n a d o c o m i t é e j e c u t i v o c o n v o c ó a u n a c o n v e n -
p o d r í a n ser reelectos.
ción n a c i o n a l d e ese p a r t i d o e n Aguascalientes en 1932, y se p r e -
El congreso constituyente de 1916-1917 f u e a n t i r r e e l e c c i o n i s t a : se
sentó u n d i c t a m e n q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o de n o reelección. : M E n
n u t r í a d e la experiencia de los últimos decenios y del espíritu del
esa c o n v e n c i ó n , el e n t o n c e s p r e s i d e n t e del p a r t i d o M a n u e l Pérez T r e -
m o v i m i e n t o m a d e r i s t a : el r e s u l t a d o f u e el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 83.
viño expresó u n a idea q u e p o s t e r i o r m e n t e h a sido bien a c o g i d a p o r
Sin e m b a r g o , la a m b i c i ó n p e r s o n a l f u e m á s f u e r t e q u e el m a r c o
los t r a t a d i s t a s d e la m a t e r i a , con la cual n o estamos d e a c u e r d o
constitucional. E n 1924, el general O b r e g ó n p u s o a Calles c o m o su
y de la q u e nos o c u p a r e m o s d e s p u é s ; d i j o : " h e m o s , repito, s a c r i f i c a d o
sucesor en la presidencia, c o n el deseo d e sustituirlo al t é r m i n o del
o q u e m a d o u n d e r e c h o ( v o t a r p o r q u i e n se q u i e r a ) e n a r a s d e u n
p e r í o d o d e c u a t r o años d e Calles. E n o c t u b r e d e 1925, el p a r t i d o p r i n c i p i o " (la n o reelección). : ! 2
agrarista p r o p u s o la m o d i f i c a c i ó n constitucional q u e p e r m i t i r í a la
L a m u e r t e de O b r e g ó n hizo posible q u e el 29 d e abril d e 1933
reelección de O b r e g ó n , n o obteniéndose resultado positivo d e b i d o a
a p a r e c i e r a p u b l i c a d a en el Diario Oficial u n a n u e v a r e f o r m a al a r -
la posición del p a r t i d o laborista; p e r o en e n e r o de 1926 el congreso
tículo 83, q u e es la q u e subsiste h a s t a nuestros días. D i j o y d i c e q u e :
a p r o b ó la r e f o r m a , y el 22 d e e n e r o de 1927 se publicó en el Diario
" E l p r e s i d e n t e e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e y
Oficial. El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 8 3 q u e d ó r e d a c t a d o en la
d u r a r á en él seis años. El c i u d a d a n o q u e h a y a d e s e m p e ñ a d o el c a r g o
f o r m a siguiente: " N o p o d r á ser electo p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o .
P a s a d o éste, p o d r á d e s e m p e ñ a r n u e v a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e , "L Este dictamen puede verse en Manuel Pérez Trcviño, El Parlido No-
sólo p o r u n p e r í o d o más. T e r m i n a d o el s e g u n d o p e r í o d o d e ejer- cional Revolucionario y lo no reelección, Materiales de cultura y divulgación
política mexicana 13, México, Partido Revolucionario Institucional, 1974.,
Sania Anna gobernó menos de seis años a pesar de haber ocupado el po- pp. 11-12.
** Manuel Pérez Trcviño, <;/>. cil., p. 15.
der 11 veces. Consúltese José Iturriaga, o¡>. cit., p. 1!).
58 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . I EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN
59
d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , electo p o p u l a r m e n t e , o con el c a r á c t e r T e n a R a m í r e z c o n c l u y e q u e e n n u e s t r o p a í s h a sido necesario
d e i n t e r i n o , provisional o sustituto, e n n i n g ú n caso y p o r n i n g ú n establecer u n p r i n c i p i o a n t i d e m o c r á t i c o — e l d e n o r e e l e c c i ó n — c o n
m o t i v o p o d r á volver a d e s e m p e ñ a r ese p u e s t o . " la f i n a l i d a d d e p r o t e g e r a n u e s t r a i n c i p i e n t e d e m o c r a c i a , 3 8 y D a n i e l
L o s t é r m i n o s d e la r e f o r m a d e 1933 son m á s severos q u e e n 1917, M o r e n o se p r e g u n t a p o r q u é se h a d e i m p e d i r q u e se r e e l i j a u n
ya cjue e n t o n c e s los presidentes con c a r á c t e r i n t e r i n o , provisional y p r e s i d e n t e q u e se h a d e s e m p e ñ a d o c o n e f i c a c i a y p a t r i o t i s m o , si es
s u s t i t u t o n o p o d í a n ser electos p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , p e r o sí el p r o p i o p u e b l o q u i e n así lo d e c i d e . Y se c o n t e s t a d i c i e n d o q u e
después. E n c a m b i o a p a r t i r d e 1933, el p r e s i d e n t e , sin i m p o r t a r el p a r a p e r m i t i r la reelección, p r i m e r o d e b e existir u n a libre elección,
c a r á c t e r q u e h a y a t e n i d o , n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la presi- p o r q u e si n o ¿ q u i é n v a a c a l i f i c a r la e f i c a c i a y el p a t r i o t i s m o d e u n
d e n c i a . A h o r a se tiene u n a p r o h i b i c i ó n a b s o l u t a con la c u a l e s t a m o s presidente? 37
d e a c u e r d o , p o r q u e ella nos h a sido e n s e ñ a d a p o r la h i s t o r i a ; sin Los p r i n c i p i o s e n a b s t r a c t o n o s i e m p r e son aplicables a la reali-
e m b a r g o , tal p a r e c e q u e e n 1933 se sentía a r r e p e n t i m i e n t o y q u i z á d a d . E n M é x i c o , el p r i n c i p i o d e n o reelección, d u r a n t e la v i g e n c i a
v e r g ü e n z a d e la r e f o r m a d e 1927, p o r lo q u e se quiso ir m á s allá de la a c t u a l c o n s t i t u c i ó n , se d e r r u m b ó al existir el c a u d i l l o c o n la
del t e x t o original d e 1917. f u e r z a suficiente p a r a a b o l i r l o ; sin e m b a r g o , c o n t o d a s las f a l l a s
A p a r t i r de entonces, e n ocasiones se h a n oído r u m o r e s reeleccio- del sistema, M é x i c o se h a i d o i n s t i t u c i o n a l i z a n d o y el p r i n c i p i o d e
nistas en f a v o r del p r e s i d e n t e en t u r n o : e n f e b r e r o d e 1944, u n g r u p o n o reelección h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la ú l t i m a r e f o r m a a l a r t í c u l o
d e p e r s o n a s p r o p u s o a Ávila G a m a c h o su reelección, a lo q u e Ávila 83, se h a n d a d o o c h o sucesiones p r e s i d e n c i a l e s : c a d a u n o d e esos
C a m a c h o se negó, r e s p o n d i e n d o q u e d e s e a b a retirarse a la v i d a p r i - presidentes h a sido m u y poderoso, y a p e s a r d e los corrillos y r u -
v a d a , p e r o q u e a d e m á s la ley f u n d a m e n t a l sólo p e r m i t í a u n p e r í o d o mores, n i n g u n o ' se a t r e v i ó a r e f o r m a r la constitución y l o g r a r la re-
presidencial." 3 elección. D e n t r o del c o n t e x t o político q u e vivimos, el p r i n c i p i o d e
T a m b i é n b a s t a n t e s r u m o r e s h u b o sobre u n a posible reelección del n o reelección es u n a d e las p r i n c i p a l e s reglas d e j u e g o d e l s i s t e m a :
p r e s i d e n t e A l e m á n . D e s d e abril d e 1950, el d i p u t a d o local v e r a c r u - la limitación al p r e s i d e n t e e n el t i e m p o ; si esta regla se a l t e r a r a se
z a n o R a f a e l O r t e g a , secretario d e la c o n f e d e r a c i ó n d e o b r e r o s y c a m - m o d i f i c a r í a el equilibrio sobre el c u a l se s u s t e n t a n las bases consti-
pesinos, se p r o n u n c i ó e n el sentido d e q u e A l e m á n f u e r a r e e l e c t o tucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a i e s d e n u e s t r o sistema político, s i e n d o
en 1952. P o s t e r i o r m e n t e se d i o u n a c a m p a ñ a p a r a glorificar a Ale- m u y difícil d e p r e c i s a r cuáles serían las consecuencias.
m á n , e incluso se hicieron consultas al p r o p i o C á r d e n a s p a r a c o n o c e r E n sí, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o es a n t i d e m o c r á t i c o ; esta
q u e p e n s a b a d e la reelección. 3 4 a f i r m a c i ó n sólo se p u e d e d a r respecto a u n c o n c e p t o ideal d e d e m o -
M á s cerca en el t i e m p o , c u a n d o el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se p u s o cracia, ya q u e estos principios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o c o n las
a h a c e r el r e t r a t o h a b l a d o d e su sucesor, la g e n t e se d i o c u e n t a necesidades d e u n país d e t e r m i n a d o , y estas m e d i d a s se d a n , e n la
d e q u e las características q u e e x p r e s a b a E c h e v e r r í a c o i n c i d í a n m u c h o m a y o r í a d e los casos, p r e c i s a m e n t e p a r a s a l v a r u n a i n c i p i e n t e d e m o -
con él, lo q u e d i o origen a especulaciones en el sentido de q u e cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p l e n o sistema d e m o c r á t i c o . C r e e m o s q u e
a n d a b a b u s c a n d o ser reelecto. la a f i r m a c i ó n a n t e r i o r a d q u i e r e su j u s t o v a l o r si r e p a s a m o s lo q u e
Los t r a t a d i s t a s m e x i c a n o s en general n o h a n sido m u y afectos al ha a c o n t e c i d o e n E s t a d o s U n i d o s , e n d o n d e t a m b i é n a l g u n a vez exis-
p r i n c i p i o d e n o reelección. E m i l i o l l a b a s a a f i r m ó q u e la p r o h i b i c i ó n tió la i d e a d e q u e n o d e b í a h a b e r n i n g u n a p r o h i b i c i ó n q u e i m p i -
n o sólo es inútil sino a t e n t a t o r i a , y q u e n o h a y q u e r e c u r r i r a re- diera a la n a c i ó n la utilización d e sus p r o p i o s c i u d a d a n o s e n la
medios artificiales, existiéndolos d e c a r á c t e r n a t u r a l p a r a e v i t a r el f o r m a q u e m á s c o n v i n i e r a a las exigencias y c i r c u n s t a n c i a s d e la
m a l : h a c e r efectiva la f u n c i ó n del p u e b l o en la sucesión p r e s i d e n c i a l . 3 5 nación.38
Pues bien, W a s h i n g t o n , al n o h a b e r a c e p t a d o reelegirse p a r a u n
33
34 Slcphcn Spcnccr Goodspeeil, op. cil., p. 155. tercer p e r í o d o , estableció u n a c o s t u m b r e constitucional q u e se res-
Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, México, Joaquín Mortiz,
1ÍI75, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Bcrtlia Lcnicr de petó h a s t a q u e F r a n k l i n D. Roosevelt logró reelegirse n o sólo p a r a
Sheinbaum, y Susana Ralsky de Ciinct, El poder de los presidentes. Alcances
M
v perspectivas (1910-197)), México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, Felipe 'lena Ramírez, op. cit., p. 444.
37
1970, pp. 210-248. Daniel Moreno, Derecho constitucional... op. cit., p. 391.
35
Emilio Rabasa, op. cit., p. 135. Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 291 y 310.
<i() ORGANIZACIÓN l>EL EJECUTIVO. 1 El. PERÍODO PRESIDENCIAL
01
u n t e r c e r o sino p a r a u n c u a r t o período. L a reacción subsiguiente A h o r a bien, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o a d m i t e simulaciones,
f u e q u e se r e f o r m ó la constitución a través d e la e n m i e n d a 22 p a r a c o m o sería q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor c o n el á n i m o d e
l i m i t a r a d o s los períodos del p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o . ¿ E s la c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; ése p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su
e n m i e n d a 22 a n t i d e m o c r á t i c a ? D e s d e luego q u e no, sino q u e o b e d e - esposa, u n h i j o o u n a p e r s o n a con características similares. L a o p e -
c i ó a m o m e n t o s y circunstancias especiales, c o m o especiales f u e r o n r a t i v i d a d del p r i n c i p i o d e n o reelección exige q u e éste sea r e a l y
las c i r c u n s t a n c i a s — g r a v e s p r o b l e m a s económicos y la s e g u n d a g u e r r a p l e n o , y n o p e r m i t e n i n g ú n f a l s e a m i e n t o ; si éste se d i e r a m á s allá
m u n d i a l — q u e hicieron posible q u e Roosevelt p u d i e r a q u e b r a r esa del s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la ley f u n d a m e n t a l , se estaría v i o l e n t a n d o
el significado real y político del p r i n c i p i o d e n o reelección e n el
c o s t u m b r e constitucional. sistema m e x i c a n o .
P e r o t o d a v í a h a y m á s : e n varias épocas se h a sugerido en N o r t e -
a m é r i c a q u e el p r e s i d e n t e ú n i c a m e n t e d e b e o c u p a r el c a r g o d u r a n t e
u n solo p e r í o d o d e c u a t r o , seis o siete a ñ o s : en este s e n t i d o se h a n
p r o n u n c i a d o los presidentes A n d r e w J a c k s o n , A n d r e w J o h n s o n , H a y c s
5. EL PERÍODO PRESIDENCIAL
y T a f t , y L y n d o n J o h n s o n y N i x o n n o vieron c o n d e s a g r a d o tal
posibilidad. 3 "
El ya c i t a d o y t r a n s c r i t o a r t í c u l o 83 dispone q u e el p r e s i d e n t e d u r a
L o s s e n a d o r e s M i k e M a n s f i e l d y G e o r g e Aiken t a m b i é n se p r o -
en el c a r g o seis años. E l original a r t í c u l o 8 3 i n d i c a b a q u e la d u r a c i ó n
n u n c i a r o n p o r u n solo p e r í o d o d e seis años, c o n s i d e r a n d o q u e esto
del c a r g o presidencial e r a d e c u a t r o años, p e r o el p e r í o d o se a m p l i ó
c o l o c a r í a al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a d e las políticas p a r t i d i s t a s ; 4 0
e n dos a ñ o s p o r m e d i o d e la r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l de e n e r o d e
desde luego q u e h a n existido críticas a esas proposiciones, 4 1 tal y c o m o 1928, c o n el a r g u m e n t o d e q u e los lapsos de agitación electoral n o
t a m b i é n se le h a n h e c h o a la e n m i e n d a 22. 4 2 Es decir, las proposi- d e b e r í a n ser t a n cercanos. 4 4
ciones e n N o r t e a m é r i c a h a n sido m u y p a r e c i d a s al a c t u a l sistema
E l p r o p i o a r t í c u l o 8 3 dice q u e el p r e s i d e n t e e n t r a a e j e r c e r su f u n -
m e x i c a n o , y desde luego a q u í h a o p e r a d o , c u a n d o m e n o s a p a r t i r
d e 1933 y h a s t a a h o r a . Nosotros consideramos q u e d e b e seguir ope- ción el l v d e d i c i e m b r e , y el a r t í c u l o 87 n o r m a q u e al t o m a r p o s e -
r a n d o ya q u e su d e r o g a c i ó n p u e d e ser m u y g r a v e ; n o i g n o r a m o s cjue sión del c a r g o d e b e r á p r e s t a r a n t e el congreso d e la u n i ó n , o a n t e
e n el p r o p i o congreso constituyente d e 1916-1917 se expresó q u e el la comisión p e r m a n e n t e , e n los recesos d e a q u é l , la p r o t e s t a si-
p r i n c i p i o d e n o reelección p o d í a c a e r a n t e u n p r e s i d e n t e d e g r a n g u i e n t e í " P r o t e s t o g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitución política
talla política y a c e r c a d e cuya reelección todos e s t u v i é r a m o s c o n v e n - de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s y las leyes q u e d e ella e m a n e n y
cidos de q u e es s a l u d a b l e . 4 3 d e s e m p e ñ a r leal y p a t r i ó t i c a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú -
blica q u e el p u e b l o m e h a c o n f e r i d o , m i r a n d o en t o d o p o r el bien
M
Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt, y p r o s p e r i d a d d e la u n i ó n ; y si así n o lo hiciere, q u e la nación
op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39. me lo d e m a n d e . "
"> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380.
" Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen..., op. cit-, p. 77. D e b e m o s p r e g u n t a r n o s c u á l es la n a t u r a l e z a d e d i c h a p r o t e s t a .
12
Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27. ¿Es q u e m i e n t r a s n o se la r i n d e n o es t o d a v í a p r e s i d e n t e d e la r e -
" Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II, p ú b l i c a ? ¿ E n q u i é n r e c a e n las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s a p a r t i r d e l
p. 5'J3. El diputado Martínez de Escobar al respecto, manifestó que: "Si se
presenta un presidente de gran talla política, que todos nosotros estemos p r i m e r s e g u n d o del d í a l p d e d i c i e m b r e h a s t a la r e n d i c i ó n de la
convencidos de que debe volver a la presidencia de la república, yo digo que protesta? ¿ E n caso d e u n a e m e r g e n c i a , q u i é n d e c i d e e n el l a p s o
un artículo de ésos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre, señalado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r i n d i e r a la protesta, ¿ c u á l sería
además de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe la s i t u a c i ó n ?
un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un
artículo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la L a p r o t e s t a , se h a a f i r m a d o , constituye u n a c t o del m á s a l t o c o n -
modificación. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran tenido cívico q u e sustituyó al j u r a m e n t o d e c a r á c t e r religioso q u e se
talla política no pueda ser presidente «le la república por segunda vez; sí usaba e n M é x i c o y t o d a v í a se utilizó, e n la j u r a d e la ley f u n d a -
podrá serlo porque ese artículo podrá modificarse para esc caso; de manera
que sí debe dejarse aquí, como protesta a todo lo malo que hemos tenido " José Iturriaga, op. cit., p. 12.
en nuestra historia, la palabra 'nunca'."
02 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

m e n t a l d e 105 7. 45
L a s d u d a s y discusiones se a c a b a r í a n si el presi- VI. ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II
d e n t e r i n d i e r a la p r o t e s t a el día 30 d e n o v i e m b r e , tal y c o m o lo hizo
e n su t i e m p o el p r e s i d e n t e L á z a r o C á r d e n a s . 4 0 Sin e m b a r g o , las d u -
d a s subsisten p a r a aquellos presidentes q u e p r o t e s t a n el l 9 d e d i -
c i e m b r e o días después.
E n N o r t e a m é r i c a , se señala el caso d e q u e la ley del l p d e
1. LA S U S T I T U C I Ó N PRESIDENCIAL
m a r z o d e 1792 s u p o n e q u e W a s h i n g t o n a s u m i ó la p r e s i d e n c i a el 4
d e m a r z o d e 1789, p e r o n o prestó el j u r a m e n t o sino h a s t a el 3 0 d e
abril, y se m a n i f i e s t a q u e u n caso p a r a l e l o se e n c u e n t r a e n el j u r a - U n p r o b l e m a difícil y c o n t r o v e r t i d o es la f o r m a d e sustituir a l p r e -
m e n t o d e c o r o n a c i ó n del m o n a r c a b r i t á n i c o , ya q u e d i c h o j u r a m e n t o s i d e n t e electo o a l p r e s i d e n t e c u a n d o éste f a l t a a n t e s d e t o m a r
a veces h a sido pospuesto p o r años después q u e el h e r e d e r o h a o c u - posesión del c a r g o o a n t e s d e la t e r m i n a c i ó n del p e r í o d o . El d e r e c h o
p a d o el trono. 4 7 D e lo a n t e r i o r , C o r w i n concluye q u e el p r e s i d e n t e c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o h a e m p l e a d o varios sistemas q u e e n síntesis
ya se e n c u e n t r a en posesión del c a r g o c u a n d o r i n d e su p r o t e s t a , y s o n : 1 e n 1824, el p r e s i d e n t e e r a sustituido p o r el v i c e p r e s i d e n t e , q u e
q u e "el p r i m e r d e b e r oficial del p r e s i d e n t e es p r e s t a r el j u r a m e n t o e r a q u i e n , e n la elección, le h a b í a seguido e n n ú m e r o d e votos. E n
m e n c i o n a d o , s i e n d o su n e g a t i v a a realizarlo u n a violación d e la cons- 1836, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o lo d e s i g n a b a el s e n a d o e n t r e la t e r n a q u e
titución".48 le p r e s e n t a b a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , y e n las faltas t e m p o r a l e s del
E n n u e s t r a opinión la p r o t e s t a n o constituye el c a r g o p o r q u e con p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a lo suplía el p r e s i d e n t e del consejo. E n
o sin ella, el p r e s i d e n t e está o b l i g a d o a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la 1843, d u r a n t e las faltas m e n o r e s d e q u i n c e días lo s u s t i t u í a el presi-
constitución y a d e m á s sería p o n e r la p r o t e s t a p o r e n c i m a d e las d e n t e del consejo, y p a r a las f a l t a s m a y o r e s q u e ese lapso lo sustituía
p r o p i a s elecciones. L a p r o t e s t a es d e c a r á c t e r f o r m a l , a u n q u e i m - u n a p e r s o n a n o m b r a d a p o r el s e n a d o . E n 1847, la c á m a r a d e d i p u -
p o r t a n t e , p o r q u e es la m a n i f e s t a c i ó n p ú b l i c a d e la s u b o r d i n a c i ó n del tados d e s i g n a b a al interino, y si n o e s t a b a r e u n i d a , se e n c a r g a b a n
p r e s i d e n t e al o r d e n j u r í d i c o . D e s d e este p u n t o d e vista, y c o n base d e la p r e s i d e n c i a el p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a c o r t e y dos p e r s o n a s
e n los artículos 8 3 y 85, el p r e s i d e n t e lo es desde q u e c o m i e n z a el electas p o r el c o n s e j o d e g o b i e r n o . E n 1857, e r a el p r e s i d e n t e d e la
día l v de diciembre. s u p r e m a corte d e justicia q u i e n sustituía al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .
D e s d e luego el p r e s i d e n t e d e b e p r e s t a r la p r o t e s t a lo a n t e s posi- E n 1882 e r a n el p r e s i d e n t e d e l s e n a d o o el d e la p e r m a n e n t e e n
ble. P o r ello, r e i t e r a m o s la c o n v e n i e n c i a d e q u e lo h a g a el 3 0 d e su caso. E n 1896, la sustitución r e c a í a e n el secretario d e relaciones
n o v i e m b r e . Si u n p r e s i d e n t e n o r i n d e la p r o t e s t a y p a s a n así varios 0 en el d e g o b e r n a c i ó n m i e n t r a s el congreso realizaba la elección.
días, el congreso le d e b e solicitar q u e lo h a g a , y si n o a c c e d i e r a , E n 1904, se regresó a l sistema vicepresidencial, p e r o s i e n d o electo
sería c a u s a d e responsabilidad del presidente. p o r el p u e b l o el v i c e p r e s i d e n t e al m i s m o t i e m p o q u e el p r e s i d e n t e .
Los a n t e r i o r e s sistemas h a n sido, e n u n a f o r m a o e n o t r a , m u y
criticados, y varios d e ellos p r o p i c i a r o n p r o b l e m a s políticos m u y
graves. D e ellos, los p e o r e s sistemas f u e r o n :
a] E l d e 1824 q u e se inspiró e n la original constitución n o r t e -
a m e r i c a n a , a r t í c u l o 2, sección i, c l á u s u l a 3 ; p e r o c u a n d o la consti-
tución m e x i c a n a se inspiró e n la n o r t e a m e r i c a n a , ya e n los E s t a d o s
U n i d o s n o subsistía ese sistema p o r q u e h a b í a sido m o d i f i c a d o e n
1804 a través d e la e n m i e n d a n ú m e r o 12. 2
~ t, i „ n „ , ¡ - , Caballero, Mexicano: esta es tu constitución,
Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu,
Este sistema p r o p i c i ó q u e el vicepresidente — r i v a l del p r e s i d e n t e —
México, Cámara ele Diputados, 1908, p. ¿M.
« Enrique González Flores, op. al* p. •• ^ 1
Una exposición de los mismos se encuentra en Felipe Tena Ramírez,
op. cit., pp. 447-448.
¿ ¡ & J K S S P : ¿ ? S S L L priLtm, o , , , « . 2
437-438. Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution, California, Stanford
University Press, 1969, p. 222.
•» Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.

[ 6 3 ]
LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL

G.J ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II bros, e n escrutinio secreto y p o r m a y o r í a absoluta de votos, n o m b r a r á :


i] un presidente interino, si la f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e de
se d e d i c a r a a i n t r i g a r p a r a o b t e n e r la presidencia. El p r i m e r presi-
la r e p ú b l i c a o c u r r e e n los dos p r i m e r o s a ñ o s del período. E n este
d e n t e de M é x i c o f u e G u a d a l u p e V i c t o r i a , y el p r i m e r vicepresidente,
caso, d e n t r o d e los diez días siguientes al d e la designación, el c o n -
Nicolás Bravo. B r a v o se rebeló c o n t r a V i c t o r i a , a d h i r i é n d o s e al pla^i
greso d e b e e x p e d i r la c o n v o c a t o r i a p a r a la elección del p r e s i d e n t e
d e M o n t a n o q u e h a b í a sido p r o c l a m a d o e n O t u m b a el 23 d e d i c i e m - q u e d e b a c o n c l u i r el p e r í o d o , " d e b i e n d o m e d i a r , e n t r e la f e c h a d e la
b r e d e 1027. El 7 d e e n e r o d e 1828, B r a v o f u e d e r r o t a d o p o r d o n c o n v o c a t o r i a y la q u e señale p a r a la verificación d e las elecciones,
V i c e n t e G u e r r e r o e n T u l a n c i n g o y d e s t e r r a d o p o r d e c r e t o del c o n - un plazo n o m e n o r de c a t o r c e meses, ni m a y o r d e d i e c i o c h o " . T a m -
greso. El s e g u n d o p r e s i d e n t e f u e V i c e n t e G u e r r e r o y el vicepresidente bién se n o m b r a r á u n presidente interino si la elección n o estuviere
f u e A n a s t a s i o B u s t a m a n t e q u i e n a c e p t ó la invitación q u e le hizo h e c h a y d e c l a r a d a el l 9 de d i c i e m b r e , o si al c o m e n z a r u n p e r í o d o
el e j é r c i t o d e reserva p a r a q u e e n c a b e z a r a la rebelión c o n t r a G u e - constitucional n o se p r e s e n t a r e el p r e s i d e n t e electo, p r o c e d i é n d o s e
r r e r o , q u i e n al f i n a l d e c u e n t a s r e h u s ó la l u c h a . El congreso resolvió d e a c u e r d o con las m i s m a s reglas s e ñ a l a d a s en este p á r r a f o .
d e s t i t u i r l o a l e g a n d o q u e t e n í a imposibilidad p a r a g o b e r n a r y o t o r g á n -
¿i] un presidente sustituto, si la f a l t a del p r e s i d e n t e o c u r r e en los
d o l e el c a r g o a B u s t a m a n t e . 3 c u a t r o ú l t i m o s a ñ o s del p e r í o d o respectivo. El p r e s i d e n t e sustituto
b] El d e 1857 q u e c o n v e r t í a la p r e s i d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e d e b e r á c o n c l u i r éste.
justicia e n u n c a r g o político, h a b i é n d o s e d a d o el caso d e q u e J o s é
b] Si el c o n g r e s o n o se e n c o n t r a r e e n sesiones, la comisión p e r m a -
M a r í a Iglesias, p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a corte, e f e c t u a n d o u n g o l p e
n e n t e d e s i g n a r á u n presidente provisional y d e b e r á c o n v o c a r a se-
d e estado, se a u t o d e s i g n a r a p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . siones e x t r a o r d i n a r i a s al congreso p a r a q u e n o m b r e u n presidente
c] El d e 1904 q u e posibilitó, a n t e las r e n u n c i a s d e M a d e r o y P i n o interino o sustituto, t o m a n d o en c u e n t a si la f a l t a se h a p r o d u c i d o
S u á r e z , q u e o c u p a r a la presidencia P e d r o L a s c u r á i n , secretario d e d e n t r o d e los dos p r i m e r o s o los c u a t r o últimos a ñ o s del p e r í o d o
relaciones exteriores, q u i e n d u r ó a p r o x i m a d a m e n t e c u a r e n t a y c i n c o presidencial.
m i n u t o s c o m o presidente, y cuyo ú n i c o a c t o d e g o b i e r n o f u e d e s i g n a r
c] C o n f o r m e al a r t í c u l o 79 f r a c c i ó n vi, la comisión p e r m a n e n t e
secretario d e g o b e r n a c i ó n a V i c t o r i a n o H u e r t a , r e n u n c i a n d o él d e
p u e d e c o n c e d e r licencia al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a s t a p o r
i n m e d i a t o y a b r i é n d o l e así a H u e r t a , e n f o r m a e x p e d i t a , el c a m i n o t r e i n t a días y n o m b r a r el interino q u e va a suplir esa f a l t a ; con-
d e la presidencia. f o r m e al a r t í c u l o 73 f r a c c i ó n x x v i , el congreso p u e d e c o n c e d e r li-
L o a n t e r i o r f u e la causa de q u e el m o v i m i e n t o social m e x i c a n o c e n c i a al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e s i g n a n d o — d e a c u e r d o con
sintiera a n t i p a t í a p o r la vicepresidencia. C a r r a n z a la s u p r i m i ó p o r el a r t í c u l o 8 5 — u n presidente interino p a r a q u e lo supla. H a y q u e
m e d i o d e u n decreto 4 y e n su proyecto d e constitución n o la m e n - h a c e r n o t a r q u e p a r a el p r e s i d e n t e i n t e r i n o q u e d e s i g n a el congreso
cionó. T e n a R a m í r e z o p i n a q u e se a t r i b u y e r o n a este sistema, y n o p a r a suplir las faltas t e m p o r a l e s del presidente, la constitución n o
a causas históricas b i e n definibles, la reivindicación m a d e r i s t a y el i n a r c a u n m á x i m o d e t i e m p o c o m o sí lo h a c e respecto al i n t e r i n o
ascenso d e H u e r t a al p o d e r . 5 d e s i g n a d o p o r la p e r m a n e n t e .
A h o r a bien, el sistema a c t u a l t r a t a d e d e s v i n c u l a r la sustitución del Los dos últimos p á r r a f o s del a r t í c u l o 85, t e r m i n a n d i c i e n d o q u e :
p r e s i d e n t e d e c u a l q u i e r p e r s o n a d e q u i e n ya d e a n t e m a n o se conozca " C u a n d o la f a l t a del p r e s i d e n t e sea p o r m á s de t r e i n t a días y el
q u e si a q u é l f a l t a , será su sucesor. Iíl sistema, a u n q u e tiene a n t e c e - congreso de la u n i ó n n o estuviese r e u n i d o , la comisión p e r m a n e n t e
d e n t e s e n n u e s t r a historia c o n s t i t u c i o n a l tal y c o m o se d e s p r e n d e c o n v o c a r á a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s del congreso p a r a q u e éste re-
del b r e v e relato realizado, c o n f o r m a u n o r d e n d i s t i n t o a sus a n t e - suelva sobre la licencia y n o m b r e en su caso, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o .
cesores, y con características m u y p r o p i a s . Si la f a l t a , d e t e m p o r a l , se convierte en a b s o l u t a , se p r o c e d e r á c o m o
S o n los artículos 73 f r a c c i ó n x x v i , 79 f r a c c i ó n vi, 8 4 y 8 5 los d i s p o n e el a r t í c u l o a n t e r i o r " .
q u e c o n f i g u r a n el a c t u a l sistema, q u e i m p l i c a diversas d e n o m i n a c i o n e s P o d e m o s h a c e r al sistema m e x i c a n o d e sustitución p r e s i d e n c i a l los
y cuyas notas son las siguientes d e a c u e r d o con los artículos 8 4 y 8 5 : siguientes c o m e n t a r i o s :
a] El congreso, c p n s t i t u i d o e n colegio electoral, con u n q u o r u m a] Se considera al congreso c o m o si f o r m a r a u n a sola c á m a r a , es
de asistencia d e las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e sus iniem- decir, el s e n a d o y la c á m a r a de d i p u t a d o s a c t ú a n c o m o u n solo y
' Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-G10. único c u e r p o colegiado. C o n s e c u e n t e m e n t e , p o r la d e s i g u a l d a d en el
4
Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228.
6
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. -118.
G6 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II
LA SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL 67

n ú m e r o d e i n t e g r a n t e s d e las dos c á m a r a s t e n d r á u n m a y o r peso la


El sistema a c t u a l d e sustitución p r e s i d e n c i a l h a r e c i b i d o críticas:
d e d i p u t a d o s , ya q u e p o r c a d a s e n a d o r h a y a p r o x i m a d a m e n t e c u a -
Daniel M o r e n o lo califica d e c o m p l i c a d o y p o c o a f o r t u n a d o , a u n q u e
tro diputados. 110 explica la razón d e su a f i r m a c i ó n . 7 R a m í r e z F o n s e c a h a c e u n a
b] Se r e q u i e r e u n q u o r u m d e asistencia q u e p a r a el s e n a d o consti- serie d e aseveraciones q u e n o revisten m a y o r i m p o r t a n c i a , 8 y el
tuye la regla n o r m a l , p e r o q u e p a r a la c á m a r a d e d i p u t a d o s es m a e s t r o ' l e n a R a m í r e z e n c u e n t r a en él varios d e f e c t o s ; en mi opi-
calificado. nión, sólo es de t o m a r s e en c u e n t a su observación e n el s e n t i d o d e
c] El q u o r u m d e votación es la regla general de la m a y o r í a ab- q u e el sistema a c t u a l , al r e q u e r i r el v o t o d e la m a y o r í a a b s o l u t a
de los presentes, i n c u r r e e n u n a omisión q u e n o c o m e t i ó la ley
soluta d e votos.
f u n d a m e n t a l d e 1824: n o p r e v e r el caso en q u e n i n g u n o d e los
d] Es u n a g a r a n t í a y seguridad d e libertad p a r a los legisladores q u e c a n d i d a t o s logre r e u n i r el n ú m e r o d e votos exigido." N o s o i r o s p e n -
se o r d e n e q u e el v o t o sea secreto. samos q u e en caso tal, el p o d e r e j e c u t i v o n o d e b e q u e d a r a c é f a l o ,
e] El p r e s i d e n t e provisional debe d u r a r u n plazo m u y breve, 0 y sino q u e es necesario d a r c u a n t a s r o n d a s d e v o t a c i ó n sean necesarias
de a c u e r d o con el a r t í c u l o 8 3 n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la p r e - h a s t a l o g r a r la designación d e su titular.
sidencia b a j o n i n g u n a d e n o m i n a c i ó n . I g u a l consideración se p u e d e H a y q u e r e c o n o c e r q u e T e n a a c e p t a el sistema a c t u a l y le p a r e c e
h a c e r respecto al p r e s i d e n t e i n t e r i n o d e s i g n a d o p a r a suplir f a l t a s el m á s i d ó n e o d e los q u e M é x i c o h a c o n o c i d o a través d e su historia.
t e m p o r a l e s . H a s t a 1933, la constitución p e r m i t í a q u e el congreso E s t a m o s de a c u e r d o con ese p a r e c e r , a m é n d e q u e e n la r e a l i d a d
p u d i e r a designar al p r e s i d e n t e provisional c o m o sustituto o interino, el sistema h a o p e r a d o , a u n q u e 110 d i á f a n a m e n t e p o r n o h a b e r s e res-
según el caso. p e t a d o los requisitos q u e m a r c a el a r t í c u l o 82, tal y c o m o ya liemos
a f] L a p a r t i c i ó n del p e r í o d o en dos años p a r a la designación d e señalado.
u n p r e s i d e n t e interino, y d e los c u a t r o restantes p a r a la designación Portes Gil f u e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o p o r el congreso, ya
H
j d e u n p r e s i d e n t e sustituto, sólo nos la p o d e m o s explicar c o m o u n a re- q u e el p r e s i d e n t e electo O b r e g ó n f u e asesinado, y g o b e r n ó h a s t a
¡j miniscencia de c u a n d o el p e r í o d o presidencial era de c u a t r o años. el 4 d e f e b r e r o d e 1930. C o n f o r m e a la c o n v o c a t o r i a p a r a elecciones,
N o f u e sino h a s t a la r e f o r m a del 29 de abril de 1933 c u a n d o se fue electo p o p u l a r m e n t e O r t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o q u e
m o d i f i c ó el p r e c e p t o p a r a a d e c u a r l o —estableciéndose los c u a t r o años comenzó el l 9 d e d i c i e m b r e de 1928. Es decir, el p r i m e r p e r í o d o
\ p a r a el p r e s i d e n t e s u s t i t u t o — c o n la r e f o r m a d e 1928 q u e a m p l i ó de seis años iba a ser el d e O b r e g ó n : 1928-1934. O r t i z R u b i o 110
el p e r í o d o presidencial a 6 años. t e r m i n ó el p e r í o d o p a r a el cual f u e electo, d a d o q u e p r e s e n t ó su
•Hit
' g] P a r a ser c o n g r u e n t e s con la intención de q u e el p r e s i d e n t e pro- r e n u n c i a : g o b e r n ó del 5 de f e b r e r o de 1930 al 3 d e s e p t i e m b r e de
visional d u r e en su f u n c i ó n u n t i e m p o m u y corto, se d e b i ó s e ñ a l a r 1932.
el t é r m i n o m á x i m o d e n t r o del cual la comisión p e r m a n e n t e d e b í a Y a q u í se d i o u n a situación p e c u l i a r : c u a n d o se r e f o r m ó en e n e r o
c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s . de 1928 el a r t í c u l o 8 3 p a r a a m p l i a r el p e r í o d o p r e s i d e n c i a l a seis
Los artículos e n cuestión n o resuelven u n a g a m a de p r o b l e m a s q u e años, 110 se a l t e r ó el a r t í c u l o 84 q u e c o n t i n u ó o r d e n a n d o q u e se
se p u e d e n p r e s e n t a r , c o m o los casos de e n f e r m e d a d , i n c a p a c i d a d o n o m b r a r í a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o si la f a l t a o c u r r í a d e n t r o d e los dos
i n h a b i l i d a d m e n t a l del presidente, a los cuales nos r e f e r i r e m o s pos- primeros años, y u n p r e s i d e n t e sustituto si o c u r r í a e n los dos ú l t i m o s
t e 0r i o r m e n t e . años del p e r í o d o . L a f a l t a de p r e s i d e n t e a c a u s a de la r e n u n c i a de
En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit.,
t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situación en cjue queda el país Ortiz R u b i o o c u r r i ó después de los dos p r i m e r o s y a n t e s d e los dos
a la talla del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcio- últimos años. E m p e r o , el congreso designó al g e n e r a l A b e l a r d o L .
nario, la comisión lia creído necesario no dejar a la comisión permanente la
elección definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designación Rodríguez c o m o p r e s i d e n t e sustituto p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o , h a -
de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificación biendo f u n g i d o c o n tal c a r á c t e r del 3 d e s e p t i e m b r e d e 1932 al
obedece a la consideración de que, dado el reducido número de miembros 30 d e n o v i e m b r e d e 1934.
de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república,
nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período, 7
Daniel Moreno, op. cit., p. 303.
fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptación por el pueblo f
Francisco Ramírez Fonseca, op. cit., pp. 285-286.
de tal designación y del prestigio del presidente de la república." " Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 449-450.
08 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II LA ADMINISTRACIÓN L'ÚUI.ICA FEDERAL
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E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r ó con 1} ,
R e s p e c t o a la . « c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m á s re
la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n
bien el congreso violó la letra de la constitución, se ciñó al s e n t i d o
de la a m p l i a c i ó n del p e r í o d o y t a n f u e así, q u e pocos meses después
se m o d i f i c ó el a r t í c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t í c u l o 83.
A h o r a bien, en la situación a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r 2. LA A D M I N I S T R A C I Ó N PUBLICA FEDERAL
a elecciones p o r q u e entonces, ¿ q u i é n sería el presidente, si m i e n t r a s
t a n t o , d e a c u e r d o con la constitución, n o se p o d í a n o m b r a r a u n El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; sólo en el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n
n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n disímbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a
p r e s i d e n t e sustituto. c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , ó r g a n o s y m e c a n i s m o s . Po-
U n a observación a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t í c u l o 85 n o debió d e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e -
h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i ó n del p r e s i d e n t e electo, a la si- sidente d e la r e p ú b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i -
tuación de la elección n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2
q u e d i c h a declaración se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 días después L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n :
del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a .
b] L a s secretarías d e e s t a d o .
p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a
elecciones p o p u l a r e s . Así, a través d e esta disposición, se d e r r u m b a c] L o s d e p a r t a m e n t o s administrativos.
t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r d] L a p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y la p r o c u r a d u r í a ge-
el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta neral d e justicia del distrito f e d e r a l .
situación, p r e c i s a n d o el a r t í c u l o c o r r e s p o n d i e n t e . e] Los órganos agrarios. 1 8
A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quién sustituye al p r e s i d e n t e en caso L a s instituciones p a r a e s t a t a l e s s o n :
d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u é acontece e n caso a] Los o r g a n i s m o s descentralizados.
d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos b] L a s e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal, instituciones nacionales
d e e n f e r m e d a d está la disposición constitucional del n o m b r a m i e n t o de crédito, organizaciones auxiliares nacionales d e c r é d i t o e institu-
ciones n a c i o n a l e s d e seguros y d e fianzas.
d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este
c] Los fideicomisos. 1 ' 1
p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a está en
m a n o s del presidente, pues será ú n i c a m e n t e él q u i e n d e c i d a si su Nos v a m o s a r e f e r i r a algunos d e los m á s i m p o r t a n t e s y c e r c a n o s
e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicación del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r í a c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la república, c o m o son los secreta-
q u e ser él quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino, rios d e e s t a d o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .
m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n
caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sus-
titución, m i s m o q u e t a m b i é n t e n d r í a q u e solicitar el p r o p i o presi-
d e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en
el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus 11
Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The
indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitución alguna. problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham
Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University
E n el caso de la visita de López Portillo a E s p a ñ a , la p r e n s a in- School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126.
f o r m ó , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r í a las deci- " Véase Andrés Sena Rojas, La función constitucional..., op. cit., pp.
227-230.
siones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i ó n
directa. " Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal
197), México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493.
" Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de
"' Véase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105. la administración pública federal.
70 ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I!
S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO V JEFES DE DEPARTAMENTO
71
3. LOS SECRETARIOS DE ESTADO Y LOS JEFES I)E DEPARTAMENTO secretarías d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v á e z , p r e s i d e n t e d e la
ADMINISTRATIVO s e g u n d a comisión d e c o n s t i t u c i ó n , p r e s e n t ó u n v o t o p a r t i c u l a r e n el
s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n ú -
L a constitución d e n o m i n a secretarios del d e s p a c h o a los secretarios m e r o d e las secretarías de e s t a d o . 1 8
d e estado, a quienes se suele c o n o c e r t a m b i é n c o m o ministros, d e n o -
L a comisión d e constitución del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a
m i n a c i ó n q u e la ley f u n d a m e n t a l e m p l e a sólo u n a vez, e n el a r t í c u l o
n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i ó n d e los
29, al referirse al consejo d e ministros. E n la p r á c t i c a , g e n e r a l m e n t e
d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposición d e m o -
se les conoce c o m o secretarios d e estado, a u n q u e antes d e 1917 los
tivos a s e n t ó q u e : " P a r a el d e s e m p e ñ o d e las labores del e j e c u t i v o ,
t é r m i n o s d e secretario y ministro se u s a b a n i n d i s t i n t a m e n t e . Al res-
necesita éste de diversos órganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los
p e c t o , se e x p i d i ó el 16 d e s e p t i e m b r e de 1877 u n a circular de la
diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n . Estos ó r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o
secretaría de h a c i e n d a , en la q u e se a c l a r ó : "5 V L a constitución
son d e dos clases, s e g ú n la d o b l e f u n c i ó n d e d i c h o p o d e r , el c u a l
l l a m a secretarios del d e s p a c h o a los f u n c i o n a r i o s cjue a u t o r i z a n las
ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al
d e t e r m i n a c i o n e s del p r e s i d e n t e y q u e le sirven d e consejeros. L a
d e n o m i n a c i ó n d e ministros, q u e c o n f r e c u e n c i a se les d a , es im- congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s -
p r o p i a , t a n t o p o r q u e n o se usa p o r la constitución, c u a n t o p o r q u e trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p ú b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver
ella es m á s u s a d a respecto d e los f u n c i o n a r i o s cjue d e s e m p e ñ a n esas con la política, tales c o m o los r a m o s de correos, telégrafos, s a l u b r i d a d ,
a t r i b u c i o n e s en las m o n a r q u í a s y gobiernos imperiales." 1 6 la e d u c a c i ó n p o p u l a r , cjue jjor r é g i m e n f e d e r a l d e p e n d e sólo del
e j e c u t i v o d e la u n i ó n en lo relativo al distrito y territorios. D e este
L a institución d e las secretarías d e e s t a d o es u n a d e las m á s a n t i -
doble j í u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o ,
g u a s del M é x i c o i n d e p e n d i e n t e . D o n M i g u e l H i d a l g o y Costilla d e -
y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas
signó dos secretarios: d e e s t a d o y, del d e s p a c h o , y d e g r a c i a y jus-
o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolíticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros
ticia. L a constitución de A p a t z i n g á n creó tres secretarías: de g u e r r a ,
los q u e a d m i n i s t r a n a l g ú n servicio jiúblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o
d e h a c i e n d a y d e gobierno.
n a d a tiene cjue ver c o n la jjolítica y, m á s t o d a v í a , es m u y jjernicioso
T a l y c o m o a f i r m a F r a g a , nuestras constituciones centralistas n u -
m e r a r o n las s e c r e t a r í a s ; e n c a m b i o , las constituciones federalistas que la jjolítica se mezcle en estos servicios, jnorque los desvía d e
d e j a r o n d i c h a e n u n c i a c i ó n a las leyes secundarias. 1 " E m p e r o , en los su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i ó n al p ú b l i c o d e u n b u e n
congresos constituyentes federales t a m b i é n existió la t e n d e n c i a a servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m á s ; c u a n d o la
n o m b r a r las secretarías d e estado en la constitución. Asi, la comisión jxilítica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los ser-
d e constitución del constituyente d e 1824, p r e s e n t ó el p r o y e c t o del vicios públicos, cjue n o se escoge ya según la c o m p e t e n c i a , sino según
a r t í c u l o 3 4 c r e a n d o c u a t r o secretarías: d e relaciones interiores y sus relaciones jíolíticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema
exteriores; de g u e r r a y m a r i n a ; de h a c i e n d a , y de justicia y negocios a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e ó r g a n o s
eclesiásticos. L a comisión retiró dicho a r t í c u l o después cjue el congreso políticos o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretarías de esta-
se p r o n u n c i ó en c o n t r a , a f i r m á n d o s e q u e " e n la c o n s t i t u c i ó n n o se do, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisión los m i s m o s linca-
d e b í a f i j a r el n ú m e r o d e secretarías sino decirsé ú n i c a m e n t e q u e las mientos g e n e r a l e s q u e t e n í a n e n la constitución d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o
h a b r á p a r a el d e s p a c h o de los asuntos del p o d e r e j e c u t i v o y q u e su g r u p o d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a -
n ú m e r o y otras c i r c u n s t a n c i a s r e g l a m e n t a r i a s se establecerán por tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i ó n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e
se l l a m a r á n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n -
decreto separado".17
gún caso e s t a r á n ligadas con la jxilítica, sino q u e se d e d i c a r á n ú n i c a
D e igual f o r m a , el a r t í c u l o 9 0 q u e se p u s o a consideración del
y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios
congreso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 p o r p a r t e d e la comisión de
públicos, d e p e n d e r á n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n -
constitución, se a l e j a b a del proyecto d e C a r r a n z a y n u m e r a b a siete
d a r á n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obli-
10
Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173. gación ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c á m a r a s a i n f o r m a r ni se les
" Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI ; y Arturo González Cosío, op. cil., pp. 143-
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II,
144. Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cil., p. 023. ji|>. 480-481.
^JJ ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II SECRETARIOS DE ESTADO Y J E F E S DE DEPARTAMENTO 73

exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser Es m u y difícil p o d e r sostener q u e u n a secretaría d e e s t a d o es m á s


n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a i m p o r t a n t e o se o c u p a d e m a t e r i a s m á s i m p o r t a n t e s q u e u n d e p a r -
con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o . T é n g a s e sólo e n c u e n t a al d e p a r t a m e n t o del
d e c a r á c t e r profesional y técnico. . . " 10 distrito f e d e r a l y se v e r á q u e i n d u d a b l e m e n t e es m á s i m p o r t a n t e
q u e m u c h a s secretarías d e estado, y, d e s d e luego, q u e el j e f e d e
E n esta f o r m a se t r a t a b a de dividir a los c o l a b o r a d o r e s i n m e d i a t o s
ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones políticas.
del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a : los secretarios d e e s t a d o con f u n c i o -
Así, las d i f e r e n c i a s e n t r e los secretarios d e e s t a d o y los j e f e s d e
nes políticas y a d m i n i s t r a t i v a s — c o n f a c u l t a d d e r e f r e n d o y obliga-
departamento son:
ción de c o n c u r r i r a las c á m a r a s p a r a i n f o r m a r — , y los jefes d e de-
a] Los p r i m e r o s tienen la f a c u l t a d d e r e f r e n d o ; los segundos no.
p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con f u n c i o n e s exclusivamente a d m i n i s -
b] L o s p r i m e r o s son "altos f u n c i o n a r i o s " , y c o m o tales g o z a n d e
trativas.
f u e r o y son sujetos del j u i c i o d e responsabilidad p o l í t i c a ; los se-
El p r o y e c t o d e a r t í c u l o 9 0 q u e p r e s e n t a b a la comisión, e n su p a r t e
g u n d o s no.
f i n a l i n d i c a b a la existencia d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; p e r o
c o m o este a r t í c u l o se retiró p o r la oposición q u e existió p a r a q u e se c] A los p r i m e r o s se les f i j a n requisitos constitucionales p a r a p o d e r
ser n o m b r a d o s ; a los segundos no.
n u m e r a r a n las secretarías d e estado, el a r t í c u l o 90 q u e se a p r o b ó f u e
el del proyecto de C a r r a n z a q u e p a r a n a d a se refería a los d e p a r - El a r t í c u l o 91 c o n s t i t u c i o n a l d i s p o n e q u e : " P a r a ser secretario del
t a m e n t o s administrativos, q u e d a n d o ú n i c a m e n t e alusión a ellos e n d e s p a c h o se r e q u i e r e : ser c i u d a d a n o m e x i c a n o p o r n a c i m i e n t o , e s t a r
el a r t í c u l o 92 p o r u n descuido del c o n s t i t u y e n t e ; a c e r t a d a m e n t e se e n ejercicio d e sus d e r e c h o s y t e n e r t r e i n t a años c u m p l i d o s . " C l a r a -
h a d i c h o q u e la constitución, e n el a r t í c u l o 92, s u p o n e su existencia, m e n t e se ve q u e se p i d e n tres requisitos q u e p e r m i t e n casi c o m p l e t a
p e r o n o la i m p o n e . libertad al p r e s i d e n t e p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z á sólo
A h o r a bien, T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e la ley s e c u n d a r i a n o p u e d e q u e p a c o m e n t a r q u e la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o , q u e h a sido
e q u i p a r a r a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con los secre- j u s t i f i c a d a p o r la t e o r í a , 2 2 es requisito q u e n o se exige e n otros p a í -
tarios d e e s t a d o e n c u a n t o : a ] al r e f r e n d o , b] a l f u e r o y c] a la in- ses, y q u e el h e c h o d e n o exigirlo h a d a d o en ellos resultados p o -
tegración del g a b i n e t e ; p e r o c o m o el d i c t a m e n d e la comisión q u e d ó sitivos. R e c o r d e m o s el caso d e H e n r y Kissinger c o m o j e f e del d e p a r -
insubsistente, n o h a y i m p e d i m e n t o constitucional p a r a q u e se o c u p e n t a m e n t o d e e s t a d o n o r t e a m e r i c a n o ; p e r o claro q u e p u e d e resultar
t a m b i é n d e cuestiones políticas. 2 0 preferible n o c o r r e r riesgos y exigir la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o .
P a r a I g n a c i o B u r g o a , la situación d e los jefes d e d e p a r t a m e n t o P o d e m o s c o n c l u i r q u e la situación a d m i n i s t r a t i v a y política d e los
n o es s u s t a n c i a l m e n t e d i f e r e n t e d e la q u e g u a r d a n los secretarios d e secretarios d e e s t a d o y los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o son
estado, ya q u e u n o s y otros son simples c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e similares, p u e s las diferencias e n t r e ellos n o son m u y g r a n d e s , a m é n
d e la r e p ú b l i c a , q u i e n los n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e ; B u r g o a de q u e incluso c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e se les está a p r o x i m a n d o , c o m o
a f i r m a q u e se suele a r g u m e n t a r q u e las secretarías se o c u p a n d e cues- lo i n d i c a la r e f o r m a al s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3 p a r a q u e los
tiones m á s i m p o r t a n t e s q u e los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1 jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n
ser citados p o r c u a l q u i e r a d e las c á m a r a s , a fin de q u e i n f o r m e n
R e s p e c t o a las a n t e r i o r e s opiniones d e dos distinguidos constitu-
c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se estudie u n negocio c o n c e r n i e n t e a su
cionalistas, h a y q u e t e n e r e n c u e n t a q u e el consejo d e ministros n o
actividad.
es lo m i s m o q u e el gabinete, p o r q u e el p r i m e r o sólo existe p a r a u n
caso específico. L a constitución, al n o m e n c i o n a r a los i n t e g r a n t e s El a r t í c u l o 10 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a
del consejo d e ministros y p e r m i t i r su precisión a la ley s e c u n d a r i a , federal d i s p o n e q u e : " L a s secretarías d e e s t a d o y los d e p a r t a m e n t o s
d e j a a m p l i o m a r g e n p a r a legislar y l e g a l m e n t e se h a a c o s t u m b r a d o administrativos t e n d r á n igual r a n g o , y e n t r e ellos n o h a b r á , p o r lo
incluir e n el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y tanto, p r e e m i n e n c i a a l g u n a . "
al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , lo q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n es E n t r e las secretarías de e s t a d o a c t u a l m e n t e n o existe n i n g u n a je-
c o m p l e t a m e n t e constitucional. r a r q u í a ; situación d i f e r e n t e f u e c u a n d o la p r o p i a constitución d e
1857 estableció q u e las f a l t a s absolutas o t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e
" Ibid., pp. 477-478.
20
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453.
21 Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 455.
Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.
SECRETARIOS DE ESTADO V JEFES DE D E P A R T A M E N T O 75
74 ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

d e la r e p ú b l i c a d e b í a n ser suplidas p o r el secretario d e relaciones v e n í a o c u r r i e r o n c a m b i o s i m p o r t a n t e s e n las secretarías y d e p a r t a -


exteriores, y si éste n o existía o estaba i m p e d i d o , p o r los otros secre- m e n t o s d e estado. P o r e j e m p l o : u n o d e los h o m b r e s públicos m á s
i m p o r t a n t e s al c o m i e n z o d e ese sexenio era Alfonso M a r t í n e z D o -
tarios e n el o r d e n q u e estableciera la ley respectiva. E n r e a l i d a d ,
mínguez, j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , q u i e n p r e s e n t ó
existen a l g u n a s secretarías q u e son m u y i m p o r t a n t e s . S t e p h e n S p e n c e r
su r e n u n c i a c o m o c o n s e c u e n c i a del p r o b l e m a del 10 de j u n i o de 1971,
G o o d s p c e d o p i n a q u e , a p a r t i r d e 1917, las secretarías m á s i m -
f e c h a e n la q u e e s t u d i a n t e s f u e r o n a t a c a d o s p o r u n g r u p o a r m a d o
p o r t a n t e s son las d e g u e r r a , h a c i e n d a y g o b e r n a c i ó n . 2 8 E n la p r á c -
d e n o m i n a d o "los h a l c o n e s " q u i e n e s al p a r e c e r c o b r a b a n e n las n ó -
tica, d u r a n t e varios sexenios la secretaría d e g o b e r n a c i ó n , p o r la
m i n a s del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a — s e o p i n ó — el p r e s i d e n t e
índole d e su p r o p i a c o m p e t e n c i a , h a t e n i d o u n a especial f u e r z a , y el se d e s h a c í a d e u n p e r s o n a j e i m p o r t a n t e y p o d e r o s o f u e r a d e su
secretario d e g o b e r n a c i ó n h a a c t u a d o c o m o j e f e del g a b i n e t e o c o m o g r u p o , y ligado con el l i c e n c i a d o D í a z O r d a z . 2 7
s e g u n d o h o m b r e f u e r t e del país, después del p r e s i d e n t e de la re- C u a n d o el secretario d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o , Lic. H u g o 15.
pública. M a r g á i n , p r e s e n t ó su r e n u n c i a , se o p i n ó q u e esa r e n u n c i a se d e b í a
E n a l g u n o s países se a d m i t e la f i g u r a del ministro sin cartera, o a q u e el licenciado M a r g á i n n o e s t a b a de a c u e r d o con la política
sea, d e q u i e n t e n i e n d o el n o m b r a m i e n t o d e m i n i s t r o n o está a c a r - h a c e n d a r í a del p r e s i d e n t e ; éste le restó i m p o r t a n c i a a la r e n u n c i a
g o d e n i n g ú n ministerio, p e r o auxilia al p r e s i d e n t e a establecer la al d e c l a r a r : " d e todas m a n e r a s , las f i n a n z a s del país se m a n e j a n
o r i e n t a c i ó n política g e n e r a l del país. 2 1 E n M é x i c o a c t u a l m e n t e n o desde la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a " .
se c o n o c e d i c h a f i g u r a . E m p e r o , e n la ley d e secretarías y d e p a r t a -
H a y q u e a s e n t a r q u e a l g u n o s secretarios d e e s t a d o r e p i t e n en el c a r -
m e n t o s d e e s t a d o d e 1946 se a d m i t í a la existencia d e h a s t a dos se-
g o o e n o t r a s e c r e t a r í a d e estado. H a s t a 1934, m á s del 5 0 % d e
cretarios sin c a r t e r a con el o b j e t o d e q u e a u x i l i a r a n al p r e s i d e n t e
los secretarios d e e s t a d o h a b í a n servido e n ese nivel c o n otros p r e -
d e la r e p ú b l i c a ; esa disposición se d e r o g ó p o r q u e t r a j o consigo p r o -
sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del g e n e r a l A b e l a r d o L . R o -
b l e m a s políticos. 2 5
dríguez, 15 ya lo h a b í a n sido c o n a l g u n o d e los p r e s i d e n t e s a n t e r i o -
E n t r e las cuestiones q u e se h a n p l a n t e a d o respecto a los secretarios
res. E s t a situación f u e c a m b i a d a p o r C á r d e n a s al r o m p e r c o n C a l l e s
de e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o , se e n c u e n t r a la d e si d e b e n p r e s e n -
y m o d i f i c a r su g a b i n e t e . 2 8 D e los g a b i n e t e s a p a r t i r d e 1920, e n los
tar su r e n u n c i a o si cesan a u t o m á t i c a m e n t e en sus cargos al t é r m i n o
del c o r r e s p o n d i e n t e sexenio. 2 " E s a a l t e r n a t i v a n o tiene m a y o r i m p o r - p r i m e r o s c u a t r o , r e p i t i e r o n en p r o m e d i o u n 6 0 % , y en los siguientes
t a n c i a , d a d o q u e el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los el p r o m e d i o es d e 16%. 2 ! l
secretarios d e e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e presen- P e t e r H . S m i t h en u n estudio q u e realizó, p u s o de relieve q u e
t a r á n su r e n u n c i a al p r e s i d e n t e q u e los n o m b r ó ; p e r o si a l g u n o n o d u r a n t e el p e r í o d o de 1946-1971, de 137 designaciones d e secreta-
lo hiciere, al n o m b r a r s e el n u e v o secretario o jefe, el a n t e r i o r cesará rios de estado, 36 f u e r o n h e c h a s a p e r s o n a s q u e ya o c u p a b a n u n
a u t o m á t i c a m e n t e e n sus funciones. cargo d e ese n i v e l ; 31 f o r m a b a n p a r t e del s u b g a b i n e t e ; 21 e r a n
El p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a en c u a l q u i e r m o m e n t o p u e d e pe- b u r ó c r a t a s de la f e d e r a c i ó n ; 13 e r a n g o b e r n a d o r e s ; 11 e r a n sena-
dirle a u n secretario de e s t a d o o j e f e de d e p a r t a m e n t o q u e p r e s e n t e
dores; 8 e r a n dirigentes centrales del PRI; 5 e r a n directores d e
su r e n u n c i a , y así se h a h e c h o en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a
empresas oficiales o semioficiales; 2 e r a n b u r ó c r a t a s locales; 2 e r a n
d e C á r d e n a s con Calles, C á r d e n a s r e e s t r u c t u r ó su g a b i n e t e p a r a sacar
líderes sindicales, y 6 a p e r s o n a s e n otros puestos públicos. T a m b i é n
a los e l e m e n t o s callistas. E n ocasiones, se q u e d a n p e r s o n a s del anti-
se d a n las cifras siguientes: 8 7 5 novicios l a b o r a r o n c o n u n ú n i c o
guo régimen q u e n o son d e t o d o el a g r a d o del p r e s i d e n t e y éstos,
en el t r a n s c u r s o d e l sexenio, p r e s e n t a n su r e n u n c i a c o m o a c o n t e c i ó
con U r u c h u r t u en la é p o c a d e D í a z O r d a z . a
Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo..., op. cit., pp. 87-88.
M á s cerca e n el t i e m p o , d u r a n t e el p e r í o d o del p r e s i d e n t e E c h e -
* Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema
político mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla
"54 Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09. de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete
Pao lo Bisca rcllí di Ruffia, Derecho constitucional, Madrid, Ed. Tccnos, a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos
1905, p. 458. estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal.
1,1
* Evangelúia A. Castro, op. cit-, p. 78. lliid.
M
Ib id., p. 79.
76 ORGANIZACIÓN DFJ. EJECUTIVO. II El. GABINETE
77
p r e s i d e n t e ; 294 p u d i e r o n m a n t e n e r s e c o n el siguiente; 122 con tres, república d e c i d a solicitar al congreso d e la u n i ó n la suspensión de
y sólo u n o logró sobrevivir con siete presidentes. - ™ g a r a n t í a s individuales, y su integración está e s p e c i f i c a d a en el ar-
E n t r e a l g u n o s d e los casos d e personas q u e repitieron c o m o secre- tículo 6 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l : los
tarios d e e s t a d o o jefes d e d e p a r t a m e n t o , p o d e m o s m e n c i o n a r a secretarios d e estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y el
E d u a r d o S u á r e z , M a r t e R . G ó m e z , Ezequiel Padilla, E m i l i o P o r t e s p r o c u r a d o r general d e la r e p ú b l i c a , presididos p o r el p r e s i d e n t e de
Gil, A n t o n i o O r t i z M e n a y E r n e s t o P. U r u c h u r t u . la m i s m a .
E n c a m b i o , el g a b i n e t e suele reunirse p e r i ó d i c a m e n t e p a r a e x a m i -
n a r a s u n t o s generales, líneas políticas y a s u n t o s p a r t i c u l a r e s ; la
a g e n d a del g a b i n e t e la d e t e r m i n a , c o m o ya decíamos, el p r e s i d e n t e .
4. EL GABINETE
Su i n t e g r a c i ó n n o está d e t e r m i n a d a e n n i n g u n a ley ni r e g l a m e n t o ,
p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e tiene libertad p a r a d e t e r m i n a r su c o m p o -
sición y así lo h a h e c h o e n la r e a l i d a d ; g e n e r a l m e n t e se c o m p o n e
E n M é x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a ñ a y Estados U n i d o s d e
de los secretarios de estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a -
A m é r i c a , el g a b i n e t e es u n a institución e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e
tivo, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y otros f u n c i o n a r i o s .
n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a
Calles incluyó al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito f e d e r a l ;
n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i ó n d e los principales cola-
O r t i z R u b i o , a su secretario p a r t i c u l a r . 3 8
b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el
j p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t á e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o T a m b i é n se p u e d e h a b l a r del g a b i n e t e en sentido a m p l i o o " g a -
n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opinio- b i n e t o t c " q u e incluye al g a b i n e t e , m á s u n a serie d e f u n c i o n a r i o s d e
I. nes de sus m á s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e - los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i -
ro, algunos presidentes m e x i c a n o s sí h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al p a c i ó n estatal c o m o P E M E X , I M S S , comisión federal de electricidad,
I g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r - ISSSTE, etc. L a f o t o g r a f í a oficial q u e se a c o s t u m b r a t o m a r con el
, t a n c i a . P o r e j e m p l o , C á r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s presidente d e la r e p ú b l i c a al inicio del sexenio, es del g a b i n e t e en
^ p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte sentido a m p l i o ; es decir, incluye a los f u n c i o n a r i o s q u e n o i n t e g r a n
el g a b i n e t e en sentido estricto.
q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , citó al
g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b í a n L a composición de los gabinetes h a ido c a m b i a n d o . D e 1920 a
realizarse si las e m p r e s a s persistían en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1 1940, el 3 9 % d e sus m i e m b r o s tenía a l g ú n r a n g o militar. E n el
Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene ga- gabinete d e O b r e g ó n h a b í a doce generales, y de los restantes once, la
binete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i ó n e n t r e los organismos mayoría tenía a l g u n a experiencia castrense. A p a r t i r d e 1940, los
federales, h a c i é n d o s e m u y difícil conseguir la u n i d a d de acción e n t r e militares son asignados a secretarías " p r o f e s i o n a l e s " c o m o la d e la d e -
fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o d e la industria militar. D e 1946
a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la política en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2
a nuestros días, sólo u n general h a o c u p a d o u n c a r g o " n o p r o f e -
T a l a f i r m a c i ó n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a
sional", y éste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal, en el d e p a r t a m e n t o
p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s
del distrito federal. 3 4
sí h a n utilizado esta institución.
Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n ó n i m o de consejo de minis- E n la integración de los g a b i n e t e s h a n t e n i d o p r e d o m i n i o e n p r i -
tros. E s t e ú l t i m o sólo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la mer l u g a r los a b o g a d o s , y después los ingenieros.

m p e i c r H. Sinitli, La movilidad política en el México contemporáneo, cu


Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 143
y 147.
Lázaro Cárdenas, Obras. 1—Apuntes ¡9I3-19J0, México, Universidad Na-
cional Autónoma de México, 1972, t. i, p. 387. :t1
Stcplien Spencer Goodspccd, op. cíl., pp. 92, 105 y 175.
" Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeación de •" El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes ile 1920 a la ¡echa,
México, en Bases para la planeación económica y social de México, México, op. cíl., sin numeración.
Siglo XXI, 1974, p. 63.
LOS I'RESMIENTES DE MÉXICO 79
ORGANIZACIÓN HILL E J E C U T I V O . 11
78
y hasta el sexenio del p r e s i d e n t e Rui/. C o r t i n e s , en esos 137 a ñ o s
5. LA OFICINA DEL PRESIDENTE dos meses y tres días, se registraron 112 c a m b i o s g u b e r n a m e n t a l e s ,
habiendo tenido cada gobierno una duración promedio de un a ñ o
El p r e s i d e n t e c u e n t a con auxiliares directos q u e son u n a especie de y tres meses.
" e s t a d o m a y o r civil". - ' 15 E n sólo 59 a ñ o s y f r a c c i ó n , h u b o 95 c a m b i o s del t i t u l a r del p o d e r
E n 1970, lo (jue p o d e m o s l l a m a r la oficina del p r e s i d e n t e o, corno e j e c u t i v o ; así, a c a d a u n o d e esos g o b e r n a n t e s le c o r r e s p o n d e e n
o f i c i a l m e n t e se le d e n o m i n a , la presidencia d e la r e p ú b l i c a , e s t a b a p r o m e d i o u n lapso a p r o x i m a d o d e siete meses. E n 18 ocasiones h e m o s
i n t e g r a d a p o r : a ] secretaría p r i v a d a , b] secretaría auxiliar, c] e s t a d o tenido dos g o b e r n a n t e s s i m u l t á n e o s , y c a d a u n o d e ellos se h a os-
m a y o r presidencial, d] dirección general de a d m i n i s t r a c i ó n y e] direc- t e n t a d o c o m o el legítimo. M é x i c o , a p a r t i r d e su i n d e p e n d e n c i a , ha
ción general de d i f u s i ó n y relaciones públicas. Estas oficinas c o n t a b a n tenido 5 9 presidentes, y a l g u n o s d e ellos h a n o c u p a d o la p r e s i d e n c i a
con 36 f u n c i o n a r i o s cuyos n o m b r e s se listaban en el d o c u m e n t o en varias ocasiones.
oficial.'"' 0
E n 1973, en el Manual de organización del gobierno federal?' la
oficina del p r e s i d e n t e se i n t e g r a b a c o n la secretaría p r i v a d a , el e s t a d o La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano:
m a y o r presidencial y la dirección general d e a d m i n i s t r a c i ó n , y se ésta es tu constitución, op. cil., pp. 217-221:
listaban e n ella 28 f u n c i o n a r i o s . E n el p r o p i o Manual se especifica- Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829);
b a n cuáles e r a n las f u n c i o n e s de esas d e p e n d e n c i a s . Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 — 17 de diciembre de 1829) ; José
El a r t í c u l o 8 de la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e - María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) :
Pedro Velez asociado de Lucas Alamán y Luis Q u i n t a n a r (23 de di-
ral d i s p o n e q u e : " P a r a e s t u d i a r y d a r f o r m a a los a c u e r d o s presi-
ciembre de 1829 — 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante
denciales, c o m p i l a r las leyes y decretos p r o m u l g a d o s , los r e g l a m e n t o s , (vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 — 13 de agosto de
a c u e r d o s y resoluciones e x p e d i d o s p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú - 1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio
b l i c a ; p a r a e s t u d i a r y p r o m o v e r las m o d i f i c a c i o n e s q u e d e b a n hacerse de 1839 — 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Múzquiz (1-1 de agosto de
a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y c o o r d i n a r y e v a l u a r su e j e c u c i ó n ; así 1832 — 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gómez Pedraza (24 de diciem-
c o m o p a r a la a t e n c i ó n d e servicios de d i f u s i ó n y relaciones públicas, bre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentín Gómez Farfas ( l 9 (le
el t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l c o n t a r á c o n las u n i d a d e s res- abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de j u n i o
de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciem-
pectivas, a d e m á s d e aquellas d e asesoría y a p o y o técnico y d e coor-
bre de 1833 - 23 de abril de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20
d i n a c i ó n e n áreas prioritarias q u e el p r o p i o e j e c u t i v o d e t e r m i n e , d e de marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Atina (10 de mayo
a c u e r d o con el p r e s u p u e s t o a s i g n a d o a la presidencia d e la r e p ú - de 1833 - 2 d e j u n i o de 1833), (18 de j u n i o de 1833 - 6
blica." de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de
1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo
de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octu-
bre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio
6. LOS P R E S I D E N T E S DE MEXICO de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de
marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817),
(20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de
José I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s
enero de 1835 — 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre — l p
datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a í s : desde la i n d e p e n d e n c i a
de marzo de 1836); José J u s t o Corro (2 de marzo de 1836 — 18 de
35 abril de 1837) ; Nicolás Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio
Manuel Caicía,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revis- de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de ju-
ta de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y
lio de 1846 — (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverría (22
Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del
de septiembre de 1841 — 10 de octubre de 1841); Valentín Canalizo
presidente norteamericano.
"•Manual de organización del gobierno /citerai. 1969-197.0, México, Secre- (I de octubre de 1843 — 3 de junio de 1844); [osé Joaquín de Herrera
taría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159. (12 de septiembre de 1841 — 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciem-
••" Ibid., pp. 135-139. bre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15
José Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.

! g 14 ACION i
* . »B -
ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. II

t lc enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846


LOS PRESIDENTES DE MÉXICO
— 29 de julio de 184G) ; José Mariano Salas ((i de agosto de 1846 —
23 de diciembre de 1846); Pedro María Anaya (2 de abril de 1847 R . n z C o „ i „ c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2 xn , 81
— 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 — 7 de enero de Adolfo López Mateos (f l 9 d e , r • , ~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W
1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 — 12 1964}- r,.i, diciembre de 1958 sn i i»»»;,
>-">V . Gustavo Díaz Ordaz f 1l 9 ü,ir c
, , ~ 3 0 t l e noviembre de
de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 — 3 de j u n i o de 1848); ore de l<)7m • Li u i •s E d , , v diciembre de 1964 ho .i
30 Z e v e r r í a Alvarez m (
,
d c dlcI
~ 30 d c nov'em-
Mariano Arista (15 de enero de 1851 — 4 de enero de 1853) ; J u a n 30 de noviembre dc 11976» • I^a j / «9 n b r e de 1970 -
J76
Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 — 7 de febrero de 1853) ; Ma- 1976-,. > ' José López Portillo ( i d c diciembre d e
nuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ;
Martín Carrera (14 de agosto de 1855 — 12 de septiembre de 1855);
Rómulo Díaz de la Vega (12 de septiembre de 1855 — 3 de octubre de
1855) ; J u a n Alvarez (4 de octubre de 1855 — 10 de diciembre de 1855) ;
Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 — 30 de noviembre de
1857), (I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Juárez
(19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Félix Zuloaga (21 de
enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 -
2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860);
Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 — 21 de enero de
1859); Miguel Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860),
(15 de agosto de 1860 — 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavón
(13 de agosto de 1860 — 14 de agosto de 1860); Sebastián Lerdo de
T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); José María
Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre
de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de
mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9
de diciembre de 1884 — 25 de mayo de 1911); J u a n N. Méndez (6 de
diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1»
de diciembre de 1880 — 30 de noviembre de 1884) ; Francisco León de
la Barra (25 de mayo de 1911 — 6 de noviembre de 1911); Francisco
I. Madero (6 de noviembre de 1911 — 19 cíe febrero de 1913); Pedro
La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ;
Victoriano H u e r t a (19 de febrero de 1913 — 15 de julio de 1914); Vc-
nustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de
mayo de 1917 — 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio
de 1914 — 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutiérrez (3 de noviembre de
1914 — 16 de enero de 1915); Roque González Garza (16 de enero
de 1915 — 10 de j u n i o de 1915); Francisco Lagos Cházaro (10 de junio
de 1915 — 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la H u e r t a ( l 9 de junio —
30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregón ( l 9 de diciembre de 1920
-30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre
de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciem-
bre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz R u b i o (5 de febrero
de 1930 — 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodríguez. (3 de sep-
tiembre de 1932 — 30 de noviembre de 1934); Lázaro Cárdenas (I 9 de
diciembre de 1934 — 30 de noviembre de 1940); Manuel Ávila Camacho
(I 9 de diciembre de 1940 — 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemán
Valdés (!'•' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo
\
s
>. v'
.--na
u¿ • , n
v
tt
INICIATIVA LEGISLATIVA 83

g o b i e r n o f e d e r a l . El e s t a d o m o d e r n o , se h a d i c h o , es u n e s t a d o
de f u n c i o n a r i o s , y la i m p o r t a n c i a d e la b u r o c r a c i a estriba en cjue si
bien su o b j e t i v o n o es g o b e r n a r , sin ella es casi imposible h a c e r l o .
F r a g a indica q u e "la situación del e j e c u t i v o c o m o p o d e r a d m i n i s -
trativo se d e f i n e p o r la relación con la ley q u e h a d e a p l i c a r a
casos c o n c r e t o s " 4 n o c o n t r o v e r t i d o s . ^
\ E n los t i e m p o s a c t u a l e s c r e e m o s q u e h a y d o s géneros d e f u n c i o n e s
m u y i m p o r t a n t e s q u e realiza el ejecutivo, y q u e ya n o es posible
e n c u a d r a r s i m p l e m e n t e c o m o f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s ; se t r a t a d e
\ 1. LAS FACULTADES PRESIDENCIALES^
las f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s y las sociales. E n m a n o s del p r e s i d e n t e d e la
V r e p ú b l i c a está, e n g r a n p a r t e , la regulación d e la e c o n o m í a a través,
.¿E1 p r e s i d e n t e m e x i c a n o tiene múltiples f a c u l t a d e s , y estas p r o v i e n e n
e n t r e otros elementos, c o m o e x a m i n a r e m o s , del gasto y la inversión
d e tres g r a n d e s f u e n t e s : la c o n s t i t u c i ó n , las leyes o r d i n a r i a s y el
públicos, la política fiscal, el e n c a j e b a n c a r i o , la d e t e r m i n a c i ó n del
sistema político/* m e d i o c i r c u l a n t e , los estímulos o restricciones a las i m p o r t a c i o n e s y
C o m o e j e m p l o d e f a c u l t a d e s constitucionales p o d e m o s m e n c i o - exportaciones, y los créditos. Asimismo, el p r e s i d e n t e tiene f u n c i o n e s
n a r : la d e n o m b r a m i e n t o , las q u e e j e r c e e n m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l y sociales d e especial t r a s c e n d e n c i a p a r a los h a b i t a n t e s del país, c o m o
son las de e d u c a c i ó n , d e s e g u r i d a d social, del a g r o y l a b o r a l . ^
las d e iniciativa d e ley, p r o m u l g a c i ó n y e j e c u c i ó n d e las leyes.
E n t r e las f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e leyes o r d i n a r i a s p o d e m o s E n esta f o r m a , p o d e m o s a f i r m a r q u e las f u n c i o n e s del p o d e r e j e -
m e n c i o n a r : su i n t e r v e n c i ó n e n los o r g a n i s m o s descentralizados y e m - cutivo son d e c a r á c t e r político, a d m i n i s t r a t i v o , e c o n ó m i c o y social.
presas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y su intromisión en los m e d i o s masivos R e c o r d e m o s q u e el p o d e r d e u n p r e s i d e n t e — a f i r m a H o r n — des-
d e c o m u n i c a c i ó n . D e b e tenerse en c u e n t a q u e h a y f a c u l t a d e s q u e se cansa e n ú l t i m a instancia sobre la c o n f i a n z a p ú b l i c a , b a s a d a e n q u e
e n c u e n t r a n t a n t o e n la constitución c o m o e n leyes s e c u n d a r i a s ; p o r hay u n a serie d e cuestiones q u e el p r e s i d e n t e n o sólo n o p u e d e legal-
e j e m p l o , es m u y i m p o r t a n t e la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a desig- m e n t e realizar, p e r o q u e ni siquiera i n t e n t a r í a h a c e r l o . 5
n a r a sus m á s c e r c a n o s colaboradores, a t r i b u c i ó n cuyo f u n d a m e n t o Al análisis d e las p r i n c i p a l e s atribuciones q u e en M é x i c o posee el
es el a r t í c u l o 8 9 constitucional. Sin e m b a r g o , leyes o r d i n a r i a s t a m - presidente d e la r e p ú b l i c a , d e d i c a r e m o s los siguientes capítulos.
bién le c o n c e d e n f a c u l t a d e s d e n o m b r a m i e n t o , tal y c o m o a c o n t e c e
c o n diversas clases d e m a g i s t r a d o s y jueces, así c o m o c o n f u n c i o n a r i o s
d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal.
E n m a t e r i a e c o n ó m i c a , sus f a c u l t a d e s d e r i v a n t a m b i é n t a n t o d e la 2 ^ LA INICIATIVA LEGISLATIVA )
constitución c o m o d e la ley o r d i n a r i a .
C o m o e j e m p l o s d e f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e l sistema político,
p o d e m o s m e n c i o n a r : su p a p e l c o m o j e f e d e l PRI, la designación ( E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a interviene en el ¡ r o c e ti i m i e n t o p a r a la
f o r m a c i ó n de las leyes a través d e tres a c t o s : la iniciativa d e ley,
d e su sucesor y d e los gobernadores.* J
la f a c u l t a d d e v e t o y la p r o m u l g a c i ó n o p u b l i c a c i ó n de la ley. Estos
Ví^os t r a t a d i s t a s h a n a c o s t u m b r a d o d i v i d i r las f u n c i o n e s d e l p o d e r
aspectos c a e n d e n t r o del p r i n c i p i o d e la c o l a b o r a c i ó n q u e los p o -
e j e c u t i v o e n políticas y a d m i n i s t r a t i v a s . 2 C o m o ó r g a n o político se
deres se d e b e n p r e s t a r e n t r e ellos.^
e n c a r g a d e las relaciones c o n los otros p o d e r e s , la r e p r e s e n t a c i ó n
I D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la
i n t e r n a c i o n a l , las relaciones con las organizaciones políticas y el des-
república ti»*ne el d e r e c h o d e iniciar leyes y decretos, y e n la reali-
arrollo del sistema político e n g e n e r a l . C o m o ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o
se e n c a r g a d e d a r u n i d a d a t o d a l a b u r o c r a c i a , d e p e n d i e n d o d e él,
• César Enrique Romero, op. cit-, p. 3.
q u e es la c ú s p i d e d e l a p i r á m i d e , los f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s del ' Gabino Fraga, op. cit., p. (M.
5
Roben A. IIorn ( Tlie U'arren court and the discretionary power of the
1
Mauucl Bartlctt, El sistema presidencialista mexicano, en Pensamiento executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, núm. 4, Minneapolis, Minnesota,
1960 p. 669.
Político,
2 vol. n, núm. 5, México, 19C9 p. 25.
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, Méxi- * Véase Jorge Carpizo, La constitución. . ., op. cit., pp. 248-253.
co, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179.

[82]
84 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
3 . EL VETO
d a d es el q u i e n envía la g r a n m a y o r í a d e las iniciativas q u e poste-
r i o r m e n t e se c o n v i e r t e n e n ley. E n m u c h a s ocasiones, los proyectos
^ C o n f o r m e a l inciso b] del a r t í c u l o 72, el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r ob-
presidenciales se a p r u e b a n sin m a y o r discusión, situación q u e e n los
servaciones a proyectos d e ley q u e le envíe el congreso, d e n t r o d e
ú l t i m o s a ñ o s h a c a m b i a d o algo en v i r t u d d e lo q u e se d e n o m i n ó
diez días hábiles posteriores a a q u e l en q u e los recibió. A esta f i g u r a
"diputados de p a r t i d o " y que permitió u n a mayor representación
j u r í d i c a se le h a d e n o m i n a d o veto. V e t o significa la a c c i ó n d e p r o -
p a r a los p a r t i d o s de oposición, p r i n c i p a l m e n t e p a r a el PANJJ
hibir ya los r o m a n o s c o n o c i e r o n esta i n s t i t u c i ó n : los t r i b u n o s del
E n 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos d e ley enviados p o r el p u e b l o t e n í a n el d e r e c h o d e v e t a r los proyectos d e ley q u e l e s i o n a r a n
e j e c u t i v o f u e r o n a p r o b a d o s p o r u n a n i m i d a d e n la c á m a r a d e d i p u t a - la i n d e p e n d e n c i a del e s t a d o o q u e v u l n e r a r a n sus d e r e c h o s o inte-
dos. E n 1943, f u e a p r o b a d o p o r u n a n i m i d a d el 9 2 % d e los proyec- reses, y a su e j e r c i c i o se le d e n o m i n ó intercessio.13
tos; e n 1947, el 7 4 % ; en 1949, el 7 7 % ; e n 1953, el 5 9 % ; e n 1955, ^Las f i n a l i d a d e s del v e t o s o n :
el 6 2 % , y e n 1959 el 9 5 % . á] E v i t a r la p r e c i p i t a c i ó n en el proceso legislativo, t r a t á n d o s e de
E n c o n t r a d e los proyectos v o t a r o n en 1943 el 4 % de los d i p u t a - i m p e d i r la a p r o b a c i ó n d e leyes inconvenientes o q u e t e n g a n vicios
d o s ; e n 1947, el 3%,; e n 1949, el 3 % ; e n 1953, el 3 % ; e n 1955, el constitucionales.
5 % ; y e n 1959, el 4 % . 8 b] C a p a c i t a r al e j e c u t i v o p a r a q u e se d e f i e n d a " c o n t r a la invasión
D u r a n t e el p e r í o d o d e O b r e g ó n , m á s del 9 8 % d e las leyes a p r o - y la imposición del legislativo". 1 4
b a d a s p o r el congreso f u e r o n iniciativas presidenciales.® c] A p r o v e c h a r la e x p e r i e n c i a y la responsabilidad del p o d e r eje-
E l h e c h o d e q u e el e j e c u t i v o inicie la g r a n m a y o r í a d e los p r o - cutivo en el p r o c e d i m i e n t o legislativo.j
yectos legislativos n o es u n a situación p r i v a t i v a d e M é x i c o . E n G r a n v El v e t o es u n a institución c o n o c i d a del d e r e c h o constitucional m e -
B r e t a ñ a , e n el p e r í o d o 1959-1963, el 9 0 % d e las leyes (public gen- xicano, p u e s estuvo r e g l a m e n t a d o e n la constitución d e C á d i z ( a r -
eral acts of parliament) f u e r o n iniciativa d e los ministros, y e n tículos 1 4 4 - 1 5 0 ) , e n la d e A p a t z i n g á n (artículos 128 y 1 2 9 ) , e n la
F r a n c i a , e n el p e r í o d o 1962-1967, el 8 0 % d e las iniciativas legisla- de 1824 (artículos 5 5 y 5 6 ) , e n la d e 1836 (artículos 35, 36 y 37 d e
tivas f u e r o n del gobierno. 1 0 la ley t e r c e r a ) y e n la d e 1857 ( a r t í c u l o 71) J
A h o r a bien, e n M é x i c o , a l g u n a s iniciativas del p r e s i d e n t e n o h a n El a r t í c u l o 5 5 de la constitución f e d e r a l d e " ! 8 2 4 o r d e n ó q u e los
p r o s p e r a d o ; quizá la p r i n c i p a l r a z ó n p a r a ello, sea q u e el p r o p i o proyectos d e ley p a s a r a n a l presidente, q u i e n tenía diez días p a r a
p r e s i d e n t e p e r d i ó interés e n tales iniciativas. C o m o e j e m p l o s p o d e m o s hacerles observaciones. Si el p r e s i d e n t e devolvía u n proyecto d e n t r o
m e n c i o n a r el proyecto d e r e f o r m a constitucional q u e Calles remitió de esos diez días, éste se discutía d e n u e v o e n las dos c á m a r a s , y
e n n o v i e m b r e d e 1926 y q u e recogía las proposiciones de la p r i m e r a p a r a devolvérselo al presidente, a n t e s d e b í a ser a p r o b a d o p o r las dos
c o n v e n c i ó n n a c i o n a l fiscal, y el p r o y e c t o d e r e f o r m a constitucional terceras p a r t e s d e los legisladores presentes. Si n o se l o g r a b a esa vo-
q u e C á r d e n a s envió e n 1936 y q u e c o n t e n í a t a m b i é n proposiciones tación, n o se p o d í a volver a p r o p o n e r el proyecto sino h a s t a el a ñ o
siguiente.
d e c a r á c t e r fiscal. 1 1
E n la constitución d e 1857, d e n t r o del p r o c e d i m i e n t o p a r a la f o r -
mación d e la ley, el a r t í c u l o 70 i n d i c a b a q u e u n a vez q u e se h u b i e r a
' J o r g e Carpizo, El sistema representativo..., op. cit-, pp. 26-30, y Jorge discutido el d i c t a m e n d e la comisión respectiva, se e n v i a r í a a l p r e -
Carpizo, La elección y la representación de los diputados y senadores, en
Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de diputados, X L V H I legislatura, sidente u n a c o p i a del e x p e d i e n t e p a r a q u e , e n el t é r m i n o d e siete
días, m a n i f e s t a r a su o p i n i ó n o e x p r e s a r a q u e n o iba a h a c e r uso
1973, p . 92.
8 de esta f a c u l t a d . Si la o p i n i ó n del e j e c u t i v o era d e c o n f o r m i d a d , se
Pablo González Casanova, La democracia en México, México, Ed. Era,
pasaba a v o t a c i ó n d e la ley, p e r o si su opinión d i s c r e p a b a e n t o d o
1965, p. 17.
° Stcphen Spenccr Goodspeed^ op. cit., p. 74. o en p a r t e , se t u r n a b a el e x p e d i e n t e a la comisión respectiva y sobre
10
Samuel E. Finer, Greal Jiritain, en Modern political systems: Europe,
15
Englewood Clitfs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. 113, y Roy C. Macridis, Andrés Sena Rojas, La estructura del poder. . ., op. cit., p. 370.
France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266. " Ignacio Murgoa, op. cit., p. 849.
14
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano¡ en Los sistemas federales del Véase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamillon, Madison y Jay, op.
cit., p. 313.
continente americano, México, Universidad Nacional Autónoma de México
y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 493.
84 FACULTADES DFL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO E L VETO 87

el n u e v o d i c t a m e n se realizaba o t r a d i s c u s i ó n ; c o n c l u i d a esta, se q u e d e b e acusarse a u n o d e los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n


p r o c e d í a a v o t a r . El a r t í c u l o 71 s e ñ a l a b a cjue en caso d e u r g e n c i a p o r delitos oficiales.
n o t o r i a , c a l i f i c a d a p o r el v o t o d e dos tercios d e los d i p u t a d o s p r e - T a m j j o c o j w d r á h a c e r l a s a l d e c r e t o d e c o n v o c a t o r i a a sesiones ex-
sentes, el congreso jiodía e s t r e c h a r o disjjensar los t r á m i t e s estableci- t r a o r d i n a r i a s q u e e x p i d a la comisión p e r m a n e n t e ^ J
d o s e n el a r t í c u l o 70. E n esta f o r m a , el jjresidente n o c o n t a b a e n T a l p a r e c e cjue t o d o a q u e l l o cjue n o m e n c i o n a el inciso j] sí es
1857 con la f a c u l t a d d e veto, sino sólo d e ojiinión d e n t r o del jjroceso susceptible d e ser v e t a d o . Sin e m b a r g o n o es así, p o r q u e la regla
legislativo; incluso esta o p i n i ó n p o d í a ser o m i t i d a e n los t é r m i n o s sobre q u é p u e d e v e t a r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a se refiere ú n i c a -
m e n t e a la m a t e r i a del jjropio a r t í c u l o 72 i las leyes o d e c r e t o s "cuya
del c i t a d o a r t í c u l o 71.
P o r m e d i o d e las r e f o r m a s del 13 d e n o v i e m b r e d e 1874, se c o n c e - resolución no sea exclusiva de alguna de las- cámaras", es decir, c u a l -
d i ó el v e t o a l p r e s i d e n t e ; p e r o el v e t o p o d í a ser s u p e r a d o j)or la q u i e r o t r o a c t o del congreso n o es susceptible d e ser v e t a d o . Así,
esjpecificando, el p r e s i d e n t e n o tiene f a c u l t a d d e v e t o respecto a :
m a y o r í a d e los votos d e los legisladores presentes.
a] L a s f a c u l t a d e s exclusivas d e c a d a u n a d e las c á m a r a s .
E m i l i o R a b a s a , e n t r e las críticas q u e realizó a la constitución d e
b] L a s f a c u l t a d e s de la comisión p e r m a n e n t e .
1857, se refirió a la s i m p l e m a y o r í a jrnra s u p e r a r el veto, ya q u e e r a
jaartidario d e cjue el veto sólo se p u d i e r a s u p e r a r p o r los dos tercios c] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o o d e a l g u n a d e las c á m a r a s a c t u a n -
d o c o m o cuerjpo electoral, de j u r a d o o e j e r c i t a n d o a c u s a c i ó n .
d e votos. R a b a s a a f i r m ó q u e : " L a d i f e r e n c i a e n t r e la simple m a y o r í a
y dos tercios d e votos es considerable y h a c í a d e c i r e n a q u e l l a éjroca d] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o r e u n i d o e n a s a m b l e a ú n i c a .
q u e serviría p a r a d e s p o j a r al congreso d e la f a c u l t a d legislativa. El e] Y c o n f o r m e c o n la r e f o r m a d e 1977, e n el a r t í c u l o 70 se señala
¡privilegio del veto n o tiene tal p o d e r , jjorque es s i m p l e m e n t e n e g a - q u e t a m p o c o tiene la f a c u l t a d d e veto r e s p e c t o a la ley q u e r e g u l a r á
t i v o : es la f a c u l t a d d e i m p e d i r , n o de legislar; y c o m o u n a ley n u e v a la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del c o n g r e s o ^
t r a e la m o d i f i c a c i ó n d e lo existente, la a c c i ó n del veto, al i m p e d i r l a , H e r r e r a y Lasso o p i n a , con t o d a razón, q u e el inciso j] del a r t í c u -
n o h a c e sino m a n t e n e r algo cjue ya está en la vida d e la sociedad. E l lo 72 es t o t a l m e n t e inútil, por absolutamente inoperante: "sin él,
valor d e los dos tercios d e votos n o p u e d e calcularse s i m j j l e m e n t e q u e d a r í a p u r g a d a la c o n s t i t u c i ó n d e u n jprecejjto b a l d í o y c o n t r a d i c -
jjor la a r i t m é t i c a , c o m o h a h e c h o observar u n escritor, ¡jorque es torio, projíicio a la c o n f u s i ó n y al e r r o r " . 1 8 E n esta f o r m a , el c a m i n o
preciso a g r e g a r a los n ú m e r o s la i n f l u e n c i a m o r a l del jjresidente en m á s fácil p a r a c o n o c e r q u é se p u e d e v e t a r lo d e f i n e , c o m o h e m o s
el á n i m o de c a d a u n a d e las c á m a r a s , q u e tienen, h a s t a e n los m a l o s d i c h o p á r r a f o d e p o r m e d i o , el e n c a b e z a d o del a r t í c u l o 7 2 : las leyes
tiempos, u n a m i n o r í a d e h o m b r e s sensatos, c a p a c e s d e s o b r e p o n e r y decretos q u e n o sean comjpetencia d e a l g u n a d e las c á m a r a s .
a los s e n t i m i e n t o s c o m u n e s el juicio sujjerior del bien p ú b l i c o . " 1 5 E s t a regla g e n e r a l a u x i l i a p a r a a c l a r a r el t e m a , y sólo se p o d r í a
>|il v e t o e n M é x i c o p u e d e ser total o parcial. L o a n t e r i o r es con- discutir si en ella t a m b i é n e n c u a d r a el s u p u e s t o de c u a n d o el c o n -
greso a c t ú a e n a s a m b l e a ú n i c a y existe u n jiresidente p r o v i s i o n a l : los
secuencia de lo prescrito en el inciso c] del a r t í c u l o 72, q u e d i c e :
casos d e los artículos 8 4 y 8 5 q u e se r e f i e r e n , c o m o ya h e m o s estu-
" E l proyecto d e ley o d e c r e t o d e s e c h a d o e n t o d o o e n p a r t e jx>r el
diado, a c u a n d o el congreso d e s i g n a a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o
e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o q u e el veto p a r c i a l a c r e c i e n t a los p o -
sustituto. C r e e m o s q u e la regla g e n e r a l sí a b a r c a t a m b i é n este caso,
deres del [presidente e n la l a b o r legislativa, y q u e es u n m e d i o m á s
p o r q u e el e n c a b e z a d o se refiere a leyes y decretos q u e se d i s c u t e n
c o m j j l e t o y flexible q u e el q u e establecen aquellos sistemas q u e sólo sucesivamente en ambas cámaras.
tienen el veto t o t a l 1 0 c o m o e n N o r t e a m é r i c a . 1 7
Vj4ay q u e jjrecisar cjue el p r e s i d e n t e no jjosee la f a c u l t a d de v e t o
t^El inciso j] del a r t í c u l o 72 establece cjue: " E l e j e c u t i v o d e la u n i ó n
resjjecto de las r e f o r m a s constitucionales jjorcjue:
no p u e d e h a c e r observaciones a las resoluciones del congreso o d e
a] el a r t í c u l o 72 se r e f i e r e ú n i c a m e n t e a las leyes o d e c r e t o s d e
a l g u n a d e las c á m a r a s c u a n d o e j e r z a n f u n c i o n e s d e c u e r p o electoral
c a r á c t e r f e d e r a l , es decir, a q u e l l a s e n q u e i n t e r v i e n e el c o n g r e s o
o de j u r a d o , lo m i s m o q u e c u a n d o la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e c l a r e de la u n i ó n ,
b] las r e f o r m a s constitucionales son o b r a del p o d e r revisor d e la
,5
Emilio Rabasa, op. cil., pp. 177-178.
" Andró Hauriou, op. cil., p. 811, y Jacques Lambert, op. cil., pp.
17 Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, segunda serie, México,
William Howard Taft, op. cil., p. 14. Consúltese también Artliur M. Ed. Jus, 1904, j>. 90.
Scblesingcr, Ji., op. cit., pp. 23U-240, y Edward S. Convin, op. cil., pp. 314-310.
EL VETO
8G F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
89

constitución, ó r g a n o d e j e r a r q u í a superior a l congreso, y a q u e se Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r -


e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s consti- tículo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e
t u i d o s —legislativo, e j e c u t i v o y judicial—•, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :
v e t a r l a resolución d e u n ó r g a n o superior, j a] el a n t e c e d e n t e del v e t o e n la constitución f e d e r a l d e 1824,
Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o b] los p r e c e d e n t e s del a r t í c u l o 37 d e la t e r c e r a ley d e la consti-
tución d e 1836 y el a r t í c u l o 58 d e las bases o r g á n i c a s d e 1 8 4 3 ; e n el
a r t i c u l o 72, por las dos terceras partes del número total de votos, en-
c o n t e x t o d e esos c u e r p o s legislativos, se e n t e n d í a q u e se r e f e r í a n
tonces ese p r o y e c t o se convierte e n lcy.\
a las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes,
A q u í el p r o b l e m a estriba e n saber si p a r a s u p e r a r el v e t o presi-
c] el p á r r a f o c i t a d o d e E m i l i o R a b a s a , q u e se está r e f i r i e n d o en
d e n c i a l son necesarias las d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e vo-
su c o m p a r a c i ó n a las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes,
tos d e los legisladores e n c a d a c á m a r a o las dos terceras p a r t e s d e los
d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p r o p i o M a n u e l H e r r e r a y Lasso,
legisladores p r e s e n t e s ; el p r o b l e m a se c o m p l i c a p o r q u e la r e d a c c i ó n
e] el d i c t a m e n d e la s e g u n d a comisión d e constitución del c o n -
n o es del t o d o c o r r e c t a y n o lo h a sido d e m u c h o t i e m p o a t r á s . greso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, q u e expresó lo s i g u i e n t e : " E s t o
C o m o e j e m p l o s v e a m o s varios p á r r a f o s d e El federalista, refirién- lo c o r r i g e el inciso c] d e l a r t í c u l o 72 del proyecto, e n d o n d e las ob-
1 servaciones q u e h a g a el e j e c u t i v o a u n p r o y e c t o d e ley o d e c r e t o ,
dose al v e t o : "
p r o v o c a u n a s e g u n d a discusión e n a m b a s c á m a r a s y r e q u i e r e u n a
" . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r á n e n ley si, al ser r e c o n - n u e v a a p r o b a c i ó n p o r dos tercios d e votos d e los individuos presentes
siderados, resultan aprobados por los dos tercios de ambas cá- en c a d a c á m a r a , p a r a q u e d e b a p r o m u l g a r s e p o r el e j e c u t i v o , sin
maras. . . " excusa." 2 1 Y h a y q u e r e c o r d a r q u e el a r t í c u l o 72 se a p r o b ó sin dis-
" . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r á q u e se con- cusión ni m o d i f i c a c i ó n , salvo u n a a d i c i ó n al inciso j],
v i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri P.
pelo rc ulas
e r p do o slegislativo.
terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n 11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció q u e : "el v o t o d e dos ter-
cios e n c a d a c á m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a
" H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o será m u y f r e c u e n t e el q u e u n a
el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia
p r o p o r c i ó n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s
constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e
r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t á n e a m e n t e p o r p r o - los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2
pósitos indebidos, t a n t o m á s c u a n t o q u e t e n d r á e n c o n t r a la in-
g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t ó q u e el v e t o
fluencia del ejecutivo." se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. Así
L o s p á r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r - se p r o c e d i ó respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i ó n
tes del total d e los legisladores e n c a d a c á m a r a . al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artículos d e la ley electoral
H e r r e r a y Lasso realizó u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y federal e n 1949.
del m i s m o concluyó q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a
72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x - j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo:
t u a l m e n t e a f i r m ó q u e " d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e 'vo- en M é x i c o es m á s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el
tos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r í a n v o t a r poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a
si estuvieran presentes, sino del n ú m e r o total d e v o t a n t e s efectivos las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presi-
— n o v i r t u a l e s — e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con denciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e sí h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n
personas y n o con votos y la votación es a c t o q u e sólo p u e d e n múltiples ocasiones y n o sólo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4
realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamárseles 'votos'.
21
D e a h í q u e la f ó r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t.
11, p. 312.
p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurídico, a p a r e z c a c o m o u n a clara B
53 Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 130-131.
slos
i n é presentes."
c d o q u e : el total
20 de votos es el total de votantes y sólo son votantes Ib id., j ) . 1 0 9 .
" Ha ni ilion, Madison y Jay, o¡>. cit., pp. 292, 312 y 315. M
Alcxamler T . Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt, Mexican
m
Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.
F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O LEGISLATIVO* EL VETO
00 91
E l v e t o d e bolsillo (pocket veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r í o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s
d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n d e n t r o d e ese t é r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o
los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el " o l v i d á n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s
p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m á t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la le- p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. Así, d e los 260 vetos
d é bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las
government in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263. causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, sólo en c u a t r o
Respecto a cómo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,, se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0
podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de dipu- E n M é x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El in-
tados: ciso b] del a r t í c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r á a p r o b a d o p o r el
En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a la
ellos se referían a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes
distritos. En 1919 hubo seis vetos. c á m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez días ú t i l e s ; a no ser que, co-
De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925.
En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11. cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para
En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos que se entrevistara con el secretario de gobernación sobre este aspecto.
del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones.
también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la
que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus obje- tarifa del impuesto general de importación.
ciones, es decir, retiró su veto. En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pen-
En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar siones.
al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1 En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las
para iniciar las obras de canalización, desazolve, etc., de las aguas del lío- empresas cinematográficas a exhibir películas nacionales, el proyecto para la
Amarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra
de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica,
para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalientcs. el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de Méxi-
En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones co, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles
y reformas de los artículos 113, 114 y 110 de la ley orgánica de los tribu- de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e impor-
nales del fuero común en el distrito y territorios federales. tación de libros, textos musicales, etcétera.
En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones. De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningún veto en los años 1944,
En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del 1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970,
erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976.
párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales, En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en
amén de una serie de decretos concediendo pensiones. 1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954,
En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley 2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1.
sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, pro- De los vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido
yecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México, los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del artículo 326 de la
decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales
estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por de justicia del fuero común del distrito y territorios federales y al proyecto de
el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en
los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y 1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte
fósforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el pro- y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y
yecto de reformas de los artículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artículos
impuesto sobre minería. (le la ley de crédito agrícola.
En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos ante-
riores.
retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones
a algunas personas. " Véase Manuel García l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft,
En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de los ar- op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr.,
tículos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y veló op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97.
reformas al código penal. " Clcnicnt E. Vosc, The memorándum pochet veto, en The Journal of
En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju Politice, vol. 26, núin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964,
bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el pp. 397 398.
y,, FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U N I O LEGISLATIVO
LA PUBLICACIÓN 93
q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los re-
rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus
quisitos cjue la constitución i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o
sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día
legislativo, así c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i ó n d e la ley. 2 ^
útil en que el congreso esté reunido."/(E\ s u b r a y a d o es n u e s t r o . )
A mi juicio, esa distinción n o sólo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e
V e a m o s a l g u n o s d a t o s sobre el v e t o q u e p o n e n d e m a n i f i e s t o el p a -
resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satis-
pel q u e ese d e r e c h o le p e r m i t e j u g a r al p r e s i d e n t e e n el proceso
fecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, será u n a r a z ó n p a r a
legislativo, e n países d o n d e la r e a l i d a d es c o n d u c i d a p o r la n o r m a
q u e i n t e r p o n g a el veto, y si éste es s u p e r a d o , d e b e r á p r e v a l e c e r la
constitucional y viceversa. opinión del legislativo. L a constitución n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d
p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sería u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e -
F . D . R o o s e v e l t o p u s o 631 vetos a proyectos d e l congreso n o r t e -
ligroso d e la distinción estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r í a n u l i f i c a r
a m e r i c a n o , y éste sólo p u d o superarlos e n diez ocasiones. 2 7 todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron
U n p á r r a f o q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n p i n t a el p a n o r a m a n o r t e a m e r i - los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a ,
c a n o sobre la e f i c a c i a del veto, es el s i g u i e n t e : " E n c u a n t o a la efi- el proceso legislativo q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n
c a c i a real d e l v e t o del p r e s i d e n t e c o m o control sobre el congreso, no es éste el s e n t i d o de n u e s t r a constitución, q u e ella i m p o n e la
el t e s t i m o n i o d e las estadísticas es t e r m i n a n t e . E n t r e el c o m i e n z o publicación ( p r o m u l g a c i ó n en la t e r m i n o l o g í a de^ a r t í c u l o 8 9 ) c o m o
d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e G e o r g e W a s h i n g t o n y la s e g u n d a a d m i n i s - u n a obligación q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u -
t r a c i ó n d e F . D . Roosevelt, se v e t a r o n 7 5 0 proyectos, d e los cuales blicar, le p a r e z c a o n o la ley.]
4 8 3 e r a n proyectos privados. D e estos 7 5 0 vetos sólo f u e r o n a n u l a -
^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del país y m a n i -
d o s 4 9 , siendo seis d e ellos vetos d e proyectos p r i v a d o s . E s d e c i r , festar desde c u á n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i ó n d e b e ser
el 16 p o r c i e n t o d e los vetos d e proyectos públicos y el u n o p o r c i e n t o h e c h a a través del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las
m á s d e vetos d e proyectos p r i v a d o s f u e r o n a n u l a d o s . Esto t a m p o c o leyes, y q u e en M é x i c o es el Diario Oficial. [
t o m a e n consideración q u e q u i n c e d e los c u a r e n t a y tres vetos a n u - R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e está obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o
l a d o s d e proyectos públicos o c u r r i e r o n d u r a n t e la ' v e n d e t t a ' e n t r e lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l
A n d r e w J o h n s o n y el c o n g r e s o ; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los no d e j ó discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i ó n , sino
c u a l e s u n o s 3 3 0 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el p e r í o d o c o m p r e n d i d o que se la i m p u s o c o m o obligación, y las obligaciones n o se p u e d e n
e n t r e 1789 y 1936. L a s ú l t i m a s estadísticas se a j u s t a n s u s t a n c i a l m e n t e eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , ¿ q u é h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e
a este p a t r ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , p a r e c e j u s t o d e c i r q u e el v e t o del q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e
p r e s i d e n t e es n o r m a l m e n t e efectivo e n n u e v e casos d e diez." 2 8 publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con él -—y esta tesis
se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t í c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a
que la ley q u e r e g u l a r á la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del
congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i ó n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r
4.[LA PUBLICACIÓN \
v i g e n c i a — ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m á s : B u r g o a a f i r m a q u e esta
} L a f r a c c i ó n i d e l a r t í c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres omisión presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o -
f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.' lítica, 3 0 y nosotros creemos q u e sí lo es.
N u e s t r a constitución e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t í c u l o 89,
L a constitución n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r í d i -
p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t í c u l o 72 usa c o m o sinónimos publi- cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t í a s constitucio-
c a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i ó n , el i n t é r p r e t e no nales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el ó r g a n o
p u e d e distinguir c u a n d o l a constitución n o lo h a c e , a m é n d e q u e que señala la constitución m i s m a p a r a q u e la disposición v i o l a d a e
a n u e s t r o criterio n o h a y razón real p a r a h a c e r d i c h a distinción. Sin
e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por " En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez,
p r o m u l g a c i ó n la c o m p r o b a c i ó n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés Sena Rojas,
La Iunción constitucional..., op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también
acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380.
x
- Andró Hauriou, o¡>. cit., pp- Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.
- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S«*-
«A EJECUCIÓN
94 F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
95
i n f r i n g i d a sea resarcida, y el o r d e n j u r í d i c o a f e c t a d o sea reinte- t L a e j e c u c i ó n d e u n a ley — s e g ú n T e n a R a m í r e z — 3 5 consiste e n
reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos,
grado.31 la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j
L a s g a r a n t í a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l ¿ P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n -
son seis; 3 2 estas g a r a n t í a s defienden a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e
d e m á s p r e c e p t o s d e la constitución. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r - d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley sólo p u e d e
m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sanción. T o d a n o r m a e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m -
constitucional tiene s a n c i ó n : [jara ello están las g a r a n t í a s constitu- paro.
cionales. E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e
\ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, está i n c u m - justicia, l u c h ó p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala
p l i e n d o u n a obligación constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m ó q u e si bien el e j e c u t i v o está o b l i g a d o
división d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia, a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s
está r o m p i e n d o el o r d e n j u r í d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad motivos, q u e esta obligación se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s :
política q u e se le p u e d e seguir a través d e u n juicio d e responsabi- p r i m e r o , p o r q u e sería a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i ó n
lidad política e n c u a d r a n d o su omisión e n el ú l t i m o p á r r a f o del a r - obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a
tículo lOííji p á r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p í t u l o x v m d e este ensayo. p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a
Los p r e c e p t o s constitucionales n o están p a r a q u e el ó r g a n o d e a ella, sería necesario e n la constitución t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i -
p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e tiera, lo q u e sería t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r í d i c o n o
q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende y defiende existe y q u e el ú n i c o p o d e r q u e está o b l i g a d o a r e s p e t a r la consti-
a la p e r s o n a a través d e las g a r a n t í a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a tución es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si éste n o c u m p l e , los otros
tesis convierte a la constitución e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligación.
d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u -
[ F r a g a t a m b i é n a f i r m ó q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c á n i c o ,
rídicas d e c a r á c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s un instrumento ciego de la voluntad del legislativo, sino q u e tiene
d e ese o r d e n j u r í d i c o . d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i ó n sea
u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o
d e la f a c u l t a d de e j e c u c i ó n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e
constitucionalidad. I
5.\^LA EJECUCIÓN^
A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley
L a s e g u n d a d e las f a c u l t a d e s y obligaciones q u e c o n t i e n e la ya m e n - inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a ú n n o existe c o n t r o v e r s i a
c i o n a d a f r a c c i ó n - ^ d e l a r t í c u l o 8 9 constitucional, es la e j e c u c i ó n de constitucional, o sea c u a n d o t o d a v í a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o
las leyes. E s t a f a c u l t a d es t a n i m p o r t a n t e q u e le d i o n o m b r e al po- el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no
d e r q u e la realiza. E l p o d e r e j e c u t i v o es q u i e n e j e c u t a la ley, quien se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el
la p o n e e n vigor, 3 3 q u i e n tiene la decisión ejecutoria34 y q u i e n realiza p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r
en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i -
los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i ó n . J
librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s .
31
Al respeelo puede consultarse Héctor Fix-Zamudio, Las garantías cons- \ F r a g a a c l a r ó q u e sólo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e posean
titucionales• en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho,
facultades de decisión p u e d e n decidir las cuestiones constitucionales,
Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. i, núm. 3, 1905, p. 179 ss.; y
Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista ci- M
Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458.
tada
M en esta nota, pp. 159-100.
Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de jus- " La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre
ticia, cu Iil Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-60. tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio lia denominado
el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, México, Ed. Porri'ia,
Genaro García, op. cit., p. 107. 1964, p. 179.
3
' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.
I-A EJECUCIÓN
96 FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 97
es decir, ú n i c a m e n t e están f a c u l t a d o s p a r a ello el p r e s i d e n t e d e la absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i -
república y un pequeño número de funcionarios. ( d a d , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucio-
nal, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a -
< Así, p a r a F r a g a , las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s p u e d e n v a l o r a r u n a
dicción a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e
ley d e s d e el p u n t o de vista constitucional, p e r o con varios requisitos:
su e j e c u c i ó n e i n t e r p r e t a c i ó n estén e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o .
i] q u e n o exista controversia constitucional o sea q u e n o se h a y a
O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bástenos con u n o : el a r t í c u l o
i n i c i a d o juicio d e a m p a r o ; n ] q u e n o se p r e t e n d a reglar los a c t o s
o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a petición d e b e r á r e c a e r u n
d e los otros p o d e r e s ; ni] q u e esa i n t e r p r e t a c i ó n t e n g a la posibilidad
a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley
legal de ser revisada p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , y iv] q u e t e n g a n
q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobe-
f a c u l t a d e s d e decisión. 8 7 j d e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r í a
L a tesis a n t e r i o r d i o origen a u n a controversia d o c t r i n a l d e g r a n d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a
i m p o r t a n c i a e n el d e r e c h o constitucional m e x i c a n o , de la cual nos del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i ó n del le-
h e m o s o c u p a d o en o t r a o c a s i ó n ; 3 8 a h o r a sólo nos r e f e r i r e m o s al p e n - gislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0
s a m i e n t o d e los m a e s t r o s M a r t í n e z Báez y C a r r i l l o Flores.
C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el
A n t o n i o M a r t í n e z Báez d e c l a r ó q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e realizar
p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e
el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e las leyes, p u e s el titular d e ese
d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y sólo
p o d e r es sólo u n m a g i s t r a d o q u e , -si e f e c t u a r a tal calificación, e n -
c o m o excepción lo p o d r á h a c e r respecto a aquellos artículos cons-
t r a r í a e n c o n f l i c t o c o n el p o d e r legislativo sin q u e existiera u n à r b i -
titucionales q u e t i e n e n u n contenido concreto, es decir, q u e son m u y
tro q u e p u d i e r a e n c o n t r a r resolución j u r í d i c a al p r o b l e m a ; p o r t a n t o ,
claros, q u e n o a d m i t e n m á s q u e u n a i n t e r p r e t a c i ó n y q u e son m u y
la decisión sería política, y si se p e r m i t i e r a al e j e c u t i v o n o a p l i c a r la
pocos. Y a u n e n estos casos, sólo p o d r í a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las
ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r í a el equilibrio e n t r e
a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisión, siendo t a m b i é n aplicables
los d o s p o d e r e s . A d e m á s , se c r e a r í a u n a d e f e n s a constitucional con
las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a .
efectos erga omnes, lo c u a l es ilógico pues ni siquiera las resoluciones
del p o d e r j u d i c i a l poseen el m e n c i o n a d o efecto. 3 " E s t a cuestión es m u y interesante, y en M é x i c o si la n o a p l i c a c i ó n
A n t o n i o C a r r i l l o Flores p i e n s a q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e d e j a r d e de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a ,
a p l i c a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional, ya q u e el presi- ésta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo p a r a resarcirse d e
dicha lesión.
d e n t e tiene u n m o m e n t o p a r a o p i n a r sobre la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de
u n a ley: d u r a n t e los días e n q u e p u e d e i n t e r p o n e r el veto. Se p o d r í a Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p í t u l o c o n dos transcripciones d e posi-
o b j e t a r q u e si v e t a la ley, p e r o el congreso c o n la m a y o r í a necesaria ciones a n t a g ó n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o político q u e se
s u p e r a ese veto, el e j e c u t i v o n o p u d o d e t e n e r esa ley inconstitucional le siguió al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868.
y p o r t a n t o n o está o b l i g a d o a c u m p l i r l a . E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a
i n c o r r e c t a , p u e s el e j e c u t i v o , a p e s a r d e considerar la ley anticons- de si d e b í a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i ó : " N o . Si
titucional, tiene q u e p u b l i c a r l a , y n o t e n d r í a o b j e t o q u e la publicara la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, él n o d e b e r í a eje-
cutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i ó n c o n las
si n o va a c u m p l i r l a . simples provisiones expresas d e la constitución, c o m o si u n a ley
C a r r i l l o Flores a c o n t i n u a c i ó n a f i r m a q u e la regla a n t e r i o r n o es
p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si
37
Cabino Fraga, ¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley
leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i ó n d e u n t r a t a d o , a f i r m o
de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, núnis. 13-14, México 1942, pp. 139- que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i -
142. dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el
M
Jorge Carpizo, La interpretación del articulo ¡)) constitucional, en Bo-
letín Mexicano de Derecho Comparado, t. H, núm. 4, México, Universidad 10
Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en
Nacional Autònoma de México, 1969, pp. 29-32. Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942,
" Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la pp." 258-263.
federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de " Jorge Carpizo, La interpretación del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.
la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.
•u-rr r N EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
FACULTADES DEL PRESIDENTE EN
98 VIH. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria
c o b a r d e y falso h a c i a las responsabilidades d e su c a r g o si las e j e -
cutara."
L o s a c u s a d o r e s d e J o h n s o n , a través d e u n o d e ellos, sostuvieron
la tesis c o n t r a r i a : " S i u n a ley es d e h e c h o i n c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e
ser d e r o g a d a p o r el c o n g r e s o ; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e , 1. L O S C A S O S E N LOS CUALES EL P R E S I D E N T E PUEDE LEGISLAR

p u e d e ser a n u l a d a e n sus aspectos inconstitucionales p o r la s u p r e m a


corte d e los E s t a d o s U n i d o s . L a d e r o g a c i ó n d e la ley es u n a c t o le- H o y en d í a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la in-
gislativo; la d e c l a r a c i ó n d e la c o r t e d e q u e es i n c o n s t i t u c i o n a l es u n m e n s a m a y o r í a d e los países, el e j e c u t i v o legisla. Sólo q u e esta ex-
a c t o j u d i c i a l ; p e r o l a f a c u l t a d d e d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley presión el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r -
d e los E s t a d o s U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r i b u c i ó n d o con el país d e q u e se t r a t e \ Así, a l g u n o s ó r d e n e s jurídicos a c e p t a n
e j e c u t i v a . El e j e c u t i v o d e b e c u i d a r q u e las leyes sean f i e l m e n t e e j e - la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T Í e decretos legislativos e n los cuales,
c u t a d a s , m a n d a t o t o t a l m e n t e i n c o m p a t i b l e con la teoría d e q u e está p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s
d e n t r o del p o d e r d e l e j e c u t i v o d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusión LA
c í e l país. P a r a el p r e s i d e n t e , e n el c u m p l i m i e n t o d e sus d e b e r e s e j e - d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e %
cutivos, t o d a s las leyes son iguales. N o p u e d e i n q u i r i r a c e r c a d e su discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M é x i c o el p o d e r e j e c u t i v o sólo Ciüfjl1
c o n v e n i e n c i a o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p r e s u m e q u e t o d a s las leyes tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a - lü, I
son constitucionales, y si e n r e a l i d a d lo son o n o , c o r r e s p o n d e a l culta p a r a ello la c o n s t i t u c i ó n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo l¡JCj !
e j e c u t i v o c o n s i d e r a r l a s así m i e n t r a s t e n g a n f o r m a d e ley." 4 2 no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el eje- l
cutivct. ^ ^ j
El '^artículo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s ,
diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n se divide, p a r a Hitan
1
Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el go-
bierno: Leyes delegadas y decretos • leyes, cu Revista de Estudios Políticos,
I
itimi

vol. XL, mím. 60, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81.
La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la ac-
ción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Río de Ja-
neiro en 1962, manifestó:
"Segunda comisión.—B. Fiscalización legislativa
1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación
de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particular-
mente si los requerimientos de una práctica equitativa hacen necesarias
modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder
legislativo atienda a los detalles técnicos.
2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas
habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la
vigencia de la legislación por delegación y habrán de establecer el proce-
dimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de
juristas sobre la acción del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en
Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123
y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212.
Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime
Castro, Funciones del presídeme de la república en Colombia, en Revista de
Iii Universidad Externado de Colombia, vol. íx, núm. 3, Bogotá, Colombia,
1968, p. 681.
« E d w a r d S. Corwin, op. til., p- 00.
f 99 |
p
SITUACIONES DE EMERGENCIA
KM» FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
101

su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o - f r e n t e , r á p i d a y f á c i l m e n t e , a la s i t u a c i ó n ; p e r o d e b e r á h a c e r l o p o r


u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e
tección a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r á n r e u n i r s e dos o
la suspensión se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspen-
m á s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i ó n , ni d e p o -
sión tuviese l u g a r h a l l á n d o s e el congreso r e u n i d o , éste c o n c e d e r á las
sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s
a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e
e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i ó n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o a la situación. Si la suspensión se verificase e n t i e m p o d e receso, se
e n el a r t í c u l o 29. E n n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el c o n v o c a r á sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^
s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se o t o r g a r á n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i -
El a r t í c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a -
narias p a r a legislar^ ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o señalado, solicite al
N ó t e s e q u e es el p r o p i o a r t í c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a
congreso o e n su caso a la comisión p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n
e n u n c i a r las excepciones a la protección del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -
las g a r a n t í a s —hay q u e e n t e n d e r q u e ú n i c a m e n t e son las g a r a n t í a s
ción d e poderes. individuales. 2 El congreso y sólo el congreso p o d r á t a m b i é n con-
P o r t a n t o , p r e g u n t é m o n o s p o r q u é r a z ó n el\_ejecutivo legisla. P o - c e d e r las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo
d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa índole, p e r o haga frente a la situación. E n esta o r a c i ó n , se e n c u e n t r a la a u t o -
q u i z á las m á s i m p o r t a n t e s s o n : rización p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o
fy ^ a j e n é p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r á p i d a s , f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n
b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-
la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r á p i d a y f á c i l m e n t e a la s i t u a c i ó n " , o
ijm,l! p e cc]t o lostécnico
p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l sólo p u e d e legislar sobre asuntos reía- ij.f
d o n a d o s con tal emergencia.3 H
1 las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n
E n otras p a l a b r a s : únicamente se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e i;jf
m a n o s del ejecutivo. d e la r e p ú b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se
V E n M é x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar
h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a . i|r
V f u n c i o n e s legislativas e n cinco supuestos:
L a r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del a r t í c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e *»
a] los casos d e e m e r g e n c i a , según el a r t í c u l o 2 9 ; el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m - •t
'l»l< b] las m e d i d a s d e s a l u b r i d a d , según la f r a c c i ó n xvi del artícu- pos d e p a z .
H'
lo c]7 3los
; t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s , según la f r a c c i ó n i del artículo Sin e m b a r g o , este a r t í c u l o p r o v i e n e de la constitución d e 1857,
y J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l González y P o r f i r i o Díaz, exce-
76 y la x del 8 9 ; d i e n d o los límites del a r t í c u l o 29, legislaron e n t i e m p o s d e paz,
d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , según la f r a c c i ó n i del a r t í c u l o 89, y
iniciándose así la c o s t u m b r e —viciosa y a n t i c o n s t i t u c i o n a l — d e q u e
e] la regulación e c o n ó m i c a , según el s e g u n d o p á r r a f o del artícu- el e j e c u t i v o legislara f u e r a d e los cauces constitucionales. P e r o lo
lo V131. m á s g r a v e f u e q u e la s u p r e m a c o r t e casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e •—sal-
a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [ vo u n p e q u e ñ o paréntesis—• sostuvo la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de d i c h a
p r á c t i c a , t o m a n d o p r e s t a d o el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el
a r t í c u l o q u e c o n s a g r a b a la s e p a r a c i ó n d e poderes, ya q u e "la r e u n i ó n

2.YLAS SITUACIONES DE EMERGENCIA j - Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., p. 250.


3
Una explicación amplia sobre los alcances de nuestro artículo 2!) cons-
El a r t í c u l o 29 señala q u e : \ ^ E n los casos d e invasión, p e r t u r b a c i ó n titucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp.
grave d e la p a z p ú b l i c a o d e c u a l q u i e r a o t r o q u e p o n g a a la so- 261-264. Consúltese también Ignacio Ilurgoa, Las garantías individuales,
México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión
c i e d a d en g r a n d e peligro o conflicto, s o l a m e n t e el p r e s i d e n t e de
de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núins.
la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , d e a c u e r d o c o n el c o n s e j o d e ministros y 25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martínez Báez, Concepto general
con a p r o b a c i ó n del congreso d e la u n i ó n , y, e n los recesos d e éste, del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario
d e la comisión p e r m a n e n t e , p o d r á s u s p e n d e r e n t o d o el país, o en de la Cueva, La suspensión de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la
misma revista citada en esta nota, p. 179.
l u g a r d e t e r m i n a d o , las g a r a n t í a s cjue fuesen o b s t á c u l o p a r a hacer
'02 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
SITUACIONES DE EMERGENOA
d e p o d e r e s s u p o n e su c o n f u s i ó n en u n o solo, y esto n o p u e d e en-
tenderse sin la destrucción d e u n o de ellos, y la a u t o r i z a c i ó n q u e 103
dérselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o
nos o c u p a n o i m p l i c a u n depósito d e todas las a t r i b u c i o n e s del d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n -
p o d e r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y m á s g r a v e a ú n f u e q u e c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e
el a n t e r i o r a r g u m e n t o f u e e x p u e s t o p o r el juez L a n d a e n el caso y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i ó n
de la s e ñ o r a Bros, e n el cual antes del o t o r g a m i e n t o d e las f a c u l - se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o
tades e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, sí se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a - u n a a b d i c a c i ó n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J
r a n t í a s individuales. 4 E n 1938, el p r e s i d e n t e C á r d e n a s , d e s p u é s d e h a b e r h e c h o u s o
L a constitución de 1917 volvió a la tesis c o r r e c t a ; p e r o a pesar p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el
d e q u e C a r r a n z a h a b í a criticado el sistema de f a c u l t a d e s e x t r a o r d i - s u p u e s t o d e l a r t í c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t í c u l o y r e g r e s a r
narias seguido e n las d é c a d a s anteriores, el 8 d e m a y o de 1917, siete
a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del m i s m o : q u e sólo se p o d í a n c o n c e d e r
días después d e h a b e r e n t r a d o en vigor la constitución de Q u e r é t a r o ,
f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s ¡ j a r a legislar si a n t e s se h a b í a n s u s p e n d i d o
él pidió y o b t u v o f a c u l t a d e s p a r a legislar en el r a m o d e h a c i e n d a . E n
las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o -
esa a u t o r i z a c i ó n n o se siguieron los supuestos ni el p r o c e d i m i e n t o
p u s o y logró u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n á n d o s e el a r t í c u l o
a del a r t í c u l o 2 9 : f u e el p r i n c i p i o a p a r t i r del cual todos los presi-
4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g ú n o t r o caso se o t o r g a r á n a l e j e c u t i v o f a -
¡) d e n t e s d e la " r e v o l u c i ó n " , h a s t a 1938, legislaron en tiempos d e p a z
c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a ñ a d i d o r e p i t i ó lo q u e
y legislaron sobre todas las m a t e r i a s , d e j a n d o a u n l a d o al c o n -
ya el a r t í c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estribó e n q u e se m a -
fll greso.
nifestó la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s cons-
t l_Entre a l g u n o s d e los principales c u e r p o s legales q u e e n esos a ñ o s
titucionales. E s t a p e c u l i a r situación - — r e f o r m a r u n a r t í c u l o p a r a
U se e x p i d i e r o n , p o d e m o s m e n c i o n a r : la ley o r g á n i c a d e la U n i v e r s i d a d
A u t ó n o m a d e M é x i c o de 1929, la ley g e n e r a l d e c o m u n i c a c i o n e s , la q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c í a , p e r o
( ley d e las instituciones f i n a n c i e r a s y d e crédito, las r e f o r m a s al códi- con la i n t e n c i ó n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto—• se h a
^ go d e comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el código d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8
de p r o c e d i m i e n t o s civiles p a r a el distrito f e d e r a l y territorios, la ley E n 1942, el p r e s i d e n t e Ávila C a m a c h o solicitó y o b t u v o las f a -
'' o r g á n i c a de justicia f e d e r a l , el código a g r a r i o , la creación d e la cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitución c o n s a g r a . M é x i c o e n
comisión f e d e r a l de electricidad, la r e f o r m a d e p r o c e d i m i e n t o d e los aquellos d í a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a
tribunales del distrito y territorios federales, el código fiscal y leyes q u e e n t o n c e s se p l a n t e ó , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i ó u n a serie d e
sobre m a r i n a m e r c a n t e , obras públicas, e d u c a c i ó n , a g r i c u l t u r a y leyes q u e n o t e n í a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley
s a n i d a d pública. B _} de la lotería n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l ,
L a s u p r e m a corte, tal y c o m o lo h a b í a h e c h o e n el siglo p a s a d o , el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiología, e t c é t e r a . 9
sostuvo la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a legislar e n tiempos d e paz.
" Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203.
E n dos diversos casos m a n i f e s t ó : bien es cierto cjue la f a c u l t a d 7
Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo
de e x p e d i r las leyes c o r r e s p o n d e al p o d e r legislativo, t a m b i é n lo es siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley reti-
q u e , c u a n d o p o r circunstancias graves o especiales n o h a c e uso de rando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de
esa f a c u l t a d o d e otras q u e le confiere la constitución, p u e d e conce- guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cí-
vicas."
8
Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín
' La evolución legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad
consultar en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 254-258. Véase Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.
el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías
y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista " Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república
en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, Mé-
citada en la nota anterior.
5 xico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que
Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. También pueden
Ávila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron
consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexandcr
para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia ad-
T. Edclmann, op. cit., p. 425. ministrativa, cuidándose de lio regular materias que tuviesen gran tras-
cendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis-
'02 F A C U L T A D E S LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
104 101
I.OS TRATADOS INTERNACIONALES )
[_3. L A S M E D I D A S D E SALUBRIDAD }

L E s t a s m e d i d a s son d e dos ó r d e n e s : i] Jas q u e establece el c o n s e j o a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, y el 89, f r a c c i ó n x, d i s p o n e n q u e es f u c u l -


d e s a l u b r i d a d general y n] las q u e establece la secretaría d e salu- t a d del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a c e l e b r a r t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s
bridad y asistencia^ Con la r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , y d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 133, los
t r a t a d o s son p a r t e del o r d e n j u r í d i c o m e x i c a n o , es decir, son p a r t e
El a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n x v i , establece el c o n s e j o d e s a l u b r i d a d
d e l d e r e c h o interno^ según precisamos e n el c a p í t u l o xi.
general q u e d e p e n d e d i r e c t a m e n t e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ,
s i e n d o sus disposiciones generales obligatorias e n t o d o el país. L a s L o q u e el p r e s i d e n t e a c u e r d a a través d e los t r a t a d o s -—las r e g l a s
m e d i d a s q u e el c o n s e j o p o n g a e n vigor e n lo q u e se refiere a la c a m - g e n e r a l e s q u e contienen—- es d e aplicación i n t e r n a ; luego, e s t e es
p a ñ a c o n t r a el alcoholismo y la v e n t a d e sustancias q u e e n v e n e n a n t i n o d e los c a n a l e s a través d e los cuales el p r e s i d e n t e p u e d e le-
gislar, y así lo h a r e c o n o c i d o la d o c t r i n a . ^ Y a C o r o n a d o a f i r m a b a
al i n d i v i d u o o d e g e n e r a n la especie h u m a n a , y las e x p e d i d a s p a r a
<|ue el e j e c u t i v o h a c e d e legislador en la formación d e los t r a t a d o s
p r e v e n i r y c o m b a t i r la c o n t a m i n a c i ó n a m b i e n t a l , serán posterior-
y c o n v e n c i o n e s , 1 2 y e n igual s e n t i d o se p r o n u n c i a la d o c t r i n a ex-
m e n t e revisadas p o r el congreso e n los casos q u e le c o m p e t a n . /
t r a n j e r a , p r e c i s a n d o q u e el p r e s i d e n t e t a m b i é n legisla p a r a el m u n d o
El h a b e r l e d a d o al m e n c i o n a d o consejo f a c u l t a d e s legislativas e n i n t e r n o c u a n d o d e c i d e violar u n a ley internacional, d e r o g a r o de-
t o d o el p a í s -—antes d e l a constitución a c t u a l ú n i c a m e n t e t e n í a f a c u l - nunciar un tratado.13\
t a d e s consultivas— se debió, según se a f i r m ó e n el c o n s t i t u y e n t e d e
1916-1917, a q u e diversas pestes q u e asolaron a varias e n t i d a d e s
f e d e r a t i v a s n o p u d i e r o n ser d o m i n a d a s c o n los elementos d e éstas,
sino q u e f u e necesaria la intervención d e l consejo d e s a l u b r i d a d d e LA F A C U L T A D REGLAMENTARIA 1 .
1
• ««i

México.10
\ E 1 inciso 2 V d e l a f r a c c i ó n en cuestión, f a c u l t a al d e p a r t a m e n t o
d e s a l u b r i d a d — h o y secretaría d e s a l u b r i d a d y asistencia— a q u e L a t e r c e r a f a c u l t a d q u e el a r t í c u l o 89, fracción i , \ j ¿ t o r g a a l presi- i ^
e n caso d e e p i d e m i a s d e c a r á c t e r g r a v e o d e peligro d e invasión de d e n t e d e la r e p ú b l i c a es la f a c u l t a d reglamentaria, al s e ñ a l a r : p r o -
e n f e r m e d a d e s exóticas e n el país, dicte d e i n m e d i a t o las m e d i d a s v e y e n d o e n la esfera a d m i n i s t r a t i v a a la exacta observancia d e las
leyese r
p r e v e n t i v a s indispensables, a reserva d e ser después s a n c i o n a d a s p o r
L a s leyes f u n d a m e n t a l e s a n t e r i o r e s a la d e 1857, con t o d a c l a r i d a d ,
el p r e s i d e n t e d e l a r e p ú b l i c a ^
c o n c e d i e r o n al p r e s i d e n t e la f u n c i ó n r e g l a m e n t a r i a ; e j e m p l o d e lo
Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s
a n t e r i o r es la precisión con q u e f u e r e d a c t a d a la f r a c c i ó n iv d e l
p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si ú n i c a m e n t e
a r t í c u l o 87 d e las bases o r g á n i c a s d e 1843. 1 4 E m p e r o , e n la consti-
posee la a t r i b u c i ó n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas
las n o r m a s del c ó d i g o sanitario. 1 1 t u c i ó n d e 1857 ya n o a p a r e c i ó u n p r e c e p t o que sin n i n g u n a d u d a
a t r i b u y e r a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a a l presidente, p e r o t a n t o la
E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el con-
j u r i s p r u d e n c i a corno la d o c t r i n a d e r i v a d a d e nuestra constitución d e
sejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos
m e d i a d o s d e siglo p a s a d o , a c e p t a r o n q u e d i c h a f a c u l t a d sí la poseía
a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i ó n , ya
el p o d e r ejecutivo, y su base constitucional era la f r a s e " p r o v e y e n d o
q u e es d i á f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitución, m i s m o q u e se rei- en l a e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observancia".
t e r a e n el a r t í c u l o 10 del código s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones
L a c a r t a m a g n a d e 1917 siguió e n este aspecto a su a n t e c e s o r a ;
generales d e l c o n s e j o serán obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o na-
en c o n s e c u e n c i a , la d o c t r i n a h a r e a l i z a d o el esfuerzo d e t r a t a r d e
cional. . . "
tema presidencial en México, en Linea, núms. 28/29, México, Partido Revo- Mariano Coronado, op. cit., p. 131.
lucionario Institucional, 1977, pp. 95-96. 131
I.ouis Hcnkin, Forcign affairs and tlie constitutiva, Nueva York, Tlic
JU
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n, Foundation l'ress, 1972, p. 5G.
11
La fracción iv del articulo 87 de las bases orgánica« de 1843, señaló <pic
p. G17. correspondía al presidente: "Expedir órdenes y dar los reglamentos nect-
11
José Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la arios para la ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas."
facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, 1963, p. 161.
FACULTAD REGLAMENTARIA 107
'02 FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE
tad, o al m e n o s esa f a c u l t a d se p u e d e d e r i v a r d e u n p r e c e p t o cons-
e x p l i c a r las ra/.ones p o r las cuales el p r e s i d e n t e posee la facultad titucional. Este p r i n c i p i o e s t r u c t u r a la constitución m e x i c a n a al
señalar la c o m p e t e n c i a de c a d a p o d e r y o t o r g a r el p r i n c i p i o d e a u t o -
reglamentaria. ridad competente como u n a garantía individual.
F r a g a r e c u e r d a q u e el s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la p a l a b r a " p r o v e e r " A h o r a bien, en la p r o p i a constitución se p r e s u p o n e la existencia d e
es el d e p o n e r los m e d i o s a d e c u a d o s p a r a l o g r a r u n f i n , y e n este r e g l a m e n t o s e x p e d i d o s p o r el presidente. R e c o r d e m o s q u e el m e n -
caso el f i n es f a c i l i t a r la e j e c u c i ó n d e las leyes; p e r o n o consiste c i o n a d o a r t í c u l o 92 c o m i e n z a e x p r e s a n d o q u e : " T o d o s los regla-
e n l a e j e c u c i ó n m i s m a , p o r q u e esta f a c u l t a d ya está c o n c e d i d a e n la mentos, decretos y ó r d e n e s del p r e s i d e n t e . . ." E n esta f o r m a , d e
propia fracción. la f r a s e " p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a obser-
Así, p a r a q u e las leyes t e n g a n u n a exacta observancia, es necesa- v a n c i a " , sí se d e r i v a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e , p o r -
rio, e n t r e o t r a s cosas, q u e se desarrollen los artículos d e la ley, a . que es u n a de las m a n e r a s c o m o él l o g r a r á la exacta observancia de
f i n d e q u e se a j u s t e n a las situaciones e n las cuales v a n a ser a p l i - las leyes; p o r q u e la teoría, la j u r i s p r u d e n c i a y la p r á c t i c a c o n s t i t u -
c a d o s ; las disposiciones q u e d e t a l l a n l a ley d e b e n t e n e r la m i s m a cionales d e m á s d e cien años así lo c o n f i r m a n , y p o r q u e es u n as-
n a t u r a l e z a d e esta, p o r q u e se a p l i c a r á n a t o d o s los supuestos q u e pecto c u y a discusión h a sido s u p e r a d a , ya q u e en la a c t u a l i d a d
p u e d a n p r e s e n t a r s e y n o a casos c o n c r e t o s c o m o a c o n t e c e e n l a nadie cuestiona la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e de la re-
e j e c u c i ó n d e las leyes. 1 5 pública.
T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e F r a g a b a s a su explicación e n la tesis p o d e m o s d e f i n i r al r e g l a m e n t o c o m o u n a n o r m a d e c a r á c t e r ge-
d e q u e " p r o v e e r e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a es u n a f a c u l t a d d i f e r e n t e neral, a b s t r a c t o e i m p e r s o n a l , e x p e d i d a p o r el p r e s i d e n t e de la re-
y a u t ó n o m a , d e las o t r a s d o s q u e c o n t i e n e l a f r a c c i ó n : p r o m u l g a r pública en uso d e sus f a c u l t a d e s constitucionales, y q u e tiene c o m o
y e j e c u t a r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o utiliza el i n f i n i t i v o ' p r o - finalidad la m e j o r a p l i c a c i ó n de la ley, a la cual está s u b o r d i n a d a ^
v e e r ' , sino el g e r u n d i o p r o v e y e n d o " , y el g e r u n d i o e n el i d i o m a yEl r e g l a m e n t o tiene q u e r e s p e t a r la ley, n o p u e d e c o n t r a r i a r l a ,
castellano h a c e r e f e r e n c i a a u n v e r b o p r i n c i p a l , cuyo significado mo- a u m e n t a r l a , m o d i f i c a r l a o a l t e r a r l a , sino ú n i c a m e n t e d e s a r r o l l a r los
difica, expresando modo, condición, motivo o circunstancia. Por principios q u e ella c o n t i e n e . L a ley es al r e g l a m e n t o , lo q u e la cons-
t a n t o , d e l a r e d a c c i ó n d e la f r a c c i ó n i d e l 8 9 sólo se d e d u c e u n a titución es a la ley: su f u n d a m e n t o y su base d e existencia. El
f a c u l t a d : la e j e c u c i ó n d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresión reglamento se e n c u e n t r a c o m p l e t a m e n t e s u b o r d i n a d o a la ley y n o
n o c o n s i g n a sino el m o d o c o m o d e b e h a c e r s e u s o d e d i c h a f a c u l t a d , puede salirse del m a r c o q u e e n c u a d r a a la p r o p i a lcj^y E n estos
p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a o b s e r v a n c i a " . conceptos la d o c t r i n a m e x i c a n a está a c o r d e . 1 8
E s t e d i s t i n g u i d o constitucionalista m a n i f i e s t a q u e es p r e f e r i b l e en- ^Las razones p o r las cuales se justifica q u e el p r e s i d e n t e d e la re-
t e n d e r q u e el congreso c o n s t i t u y e n t e e m p l e ó e r r ó n e a m e n t e el ge- publica p o s e a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a son las siguientes:
r u n d i o e n l u g a r d e l infinitivo, a n t e s q u e m u t i l a r n u e s t r o sistema en a] es q u i e n c u e n t a c o n los c u e r p o s técnicos,
f a v o r d e la g r a m á t i c a , y concluye a f i r m a n d o q u e h o y e n d í a es el b] se e n c u e n t r a e n c o n t a c t o m á s estrecho, q u e los otros p o d e -
p r e c e d e n t e y n o el t e x t o el q u e j u s t i f i c a e n n u e s t r o o r d e n j u r í d i c o res, con la r e a l i d a d en la c u a l se v a n a a p l i c a r la ley y el regla-
l a m e n t aqrui ae . 1es
la Sf ae cr rual t aRdo j ar se gseñala " difícil d e d u c i r l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a mento, y g e n e r a l m e n t e está m á s p r e s i o n a d o p o r los p r o b l e m a s q u e
d e l a f r a c c i ó n e n cuestión, p e r o q u e n o se d e b e p e r d e r el t i e m p o plantea esa p r o p i a r e a l i d a d , y
e n i n t e r p r e t a c i o n e s inútiles d e ese p r e c e p t o , p o r q u e l a f a c u l t a d c] el r e g l a m e n t o tiene m a y o r f a c i l i d a d p a r a su r e f o r m a q u e la
r e g l a m e n t a r i a del p o d e r e j e c u t i v o n o necesita incluirse e n l a consti- ley, lo q u e le p e r m i t e m á s flexibilidad. 1 9
t u c i ó n , ya q u e es u n p r i n c i p i o universal d e d e r e c h o . 1 7 El p r e s i d e n t e d i s c r e c i o n a l m e n t e d e c i d i r á c u á n d o e x p i d e u n regla-
N o estamos d e a c u e r d o c o n S e r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya
h e m o s a s e n t a d o e n este m i s m o ensayo, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o no " Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 461;
Ignacio Buigoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra
p u e d e a c t u a r si la constitución n o le señala e x p r e s a m e n t e l a facul-
diada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises S'cbmill Ordóñcz, El
¡¡¡tema tic la constitución mexicana, México, Textos Universitarios, 1971, p. 291.
" Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 104; Andrés Serra
" FGabino Fraga, Ramírez,
e l i p e 'lena op. cit., Derecho
p. 109. constitucional..., o¡>. cil., pp. 459-4GI
Rojas, La función constitucional , op. cit., p. 245.
" A n d r é s Serra Rojas, La junción constitucional..., <>l>. cil., pp. 241

245.
FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE REGULACIÓN ECONÓMICA
108 10!)
m e n t ó p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , p e r o está obligado a e x p e d i r el re- c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o -
g l a m e n t o si la p r o p i a ley señala la existencia del m i s m o o si p a r a la d u c c i ó n n a c i o n a l , o d e realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito, e n b e n e f i c i o
e j e c u c i ó n de algunos p r e c e p t o s el r e g l a m e n t o es necesario, y del país. E l p r o p i o e j e c u t i v o , al e n v i a r al congreso el p r e s u p u e s t o
^ L a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a la posee el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a fiscal d e c a d a a ñ o , s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso q u e h u b i e r e
p o f v m a n d a t o constitucional y las f a c u l t a d e s constitucionales n o son h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a / ^
delegables, p o r t a n t o , ni los secretarios d e e s t a d o ni n i n g ú n o t r o f u n - | A través del s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se p u e d e a u t o r i z a r
c i o n a r i o p u e d e n d a r r e g l a m e n t o s a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la re- al e j e c u t i v o p a r a legislar a m p l i a m e n t e , ya q u e p u e d e a u m e n t a r , dis-
p ú b l i c a , y así lo h a resuelto la s u p r e m a corte d e justicia e n el a m - minuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación
paro] 6303/42/la. respecto a las e x p e d i d a s p o r el congreso. J T a m b i é n p u e d e p r o h i b i r
H e m o s d i c h o q u e el r e g l a m e n t o está s u b o r d i n a d o a la ley y q u e i m p o r t a c i o n e s y e x p o r t a c i o n e s , así c o m o e l t r á n s i t o d e p r o d u c t o s ,
la base d e su existencia es la ley; la excepción a la regla a n t e r i o r artículos y efectos. El p r o p i o p á r r a f o señala las f i n a l i d a d e s q u e se
se d a ú n i c a m e n t e c u a n d o es la p r o p i a constitución la q u e señala la persiguen con estas a t r i b u c i o n e s c o n c e d i d a s al p r e s i d e n t e : r e g u l a r
el c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o -
existencia d e l r e g l a m e n t o al q u e e n este caso se le d e n o m i n a autó-
ducción n a c i o n a l o realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito en b e n e f i c i o
nomo. El a r t í c u l o 21 se refiere d i r e c t a m e n t e a los r e g l a m e n t o s gu-
del país. ^ „
b e r n a t i v o s y d e policía y el a r t í c u l o 27, a q u e : " . . . L a s a g u a s del
subsuelo p u e d e n ser l i b r e m e n t e a l u m b r a d a s m e d i a n t e o b r a s artificia- El p r e s i d e n t e , c a d a a ñ o , s o m e t e r á a la a p r o b a c i ó n del c o n g r e s o
les y a p r o p i a r s e p o r el d u e ñ o del t e r r e n o ; p e r o , c u a n d o lo e x i j a el el uso q u e d e estas f a c u l t a d e s h u b i e r e h e c h o . Si el congreso n o es- A
interés p ú b l i c o o se a f e c t e n otros a p r o v e c h a m i e n t o s , el ejecutivo tuviese d e a c u e r d o e n la f o r m a en q u e utilizó esas atribuciones, n o l'ttjl
f e d e r a ! p o d r á r e g l a m e n t a r su extracción y utilización y a u n esta- hay n a d a q u e p u e d a h a c e r a l respecto, p u e s se t r a t a d e h e c h o s !¡., i
blecer z o n a s v e d a d a s al igual q u e p a r a las d e m á s a g u a s d e p r o p i e d a d c o n s u m a d o s ; p e r o bien p u d i e r a i n f l u i r — a u n q u e sólo sea especula- Ify tí
nacional..." ción teórica— con relación a la r e n o v a c i ó n d e la concesión d e las '/
E s t a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e n o i n t e r f i e r e c o n la del congreso para facultades, a q u e se refieren d i c h o a r t í c u l o y p á r r a f o , o en la n u e v a J
autorización, p u e s el congreso p u e d e especificar a l g u n a s reglas q u e
legislar sobre aguas de jurisdicción federal, ya q u e el presidente, res-
el p r e s i d e n t e d e b e r á seguir e n el ejercicio d e las m e n c i o n a d a s f a c u l - (fcuflrf
p e c t o a éstas, sólo p u e d e establecer zonas v e d a d a s . 2 0 Así los artícu-
tades, ya q u e q u i e n p u e d e lo m á s , p u e d e t a m b i é n lo menos. 'OMtB
los 21 y 27 c o n t i e n e n instrucciones p a r a la expedición de 1 ^reglamen-
\ L a a u t o r i z a c i ó n a q u e se refiere el p á r r a f o s e g u n d o es a n u a l / E n
tos autónomos.^
consecuencia, es a n t i c o n s t i t u c i o n a l la ley r e g l a m e n t a r i a del p á r r a f o
segundo del a r t í c u l o 131 constitucional, q u e convierte d i c h a a u t o r i -
zación en i n d e f i n i d a . 2 1
6. LA REGULACIÓN ECONOMICA \

El 28 d e m a r z o d e 1951 se p u b l i c ó u n a adición al a r t í c u l o 4 9 : "En


n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto en el a r t í c u l o 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar."
C o n s e c u e n c i a del p á r r a f o a n t e r i o r es la adición, d e la m i s m a fe-
c h a , al a r t í c u l o 131: " E l e j e c u t i v o p o d r á ser f a c u l t a d o p o r el con-
greso d e la u n i ó n p a r a a u m e n t a r , d i s m i n u i r o s u p r i m i r las cuotas
d e las t a r i f a s d e e x p o r t a c i ó n e i m p o r t a c i ó n , e x p e d i d a s p o r el propio
congreso, y p a r a c r e a r o t r a s ; así c o m o p a r a restringir y p a r a prohibir N Ncsrctc cucu
las i m p o r t a c i o n e s , las exportaciones y el t r á n s i t o d e p r o d u c t o s , ar-
tículos y efectos, c u a n d o lo estime u r g e n t e , a f i n d e regular el
r ' ">"" «>,^¡„«¡0,»^ e„ ,„L ley de ineresos
20
Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., pp. 84G-847.
í1972,üpp. í 195-100.
a : r> s s °. deT ?Cultura
loml
r iEconómica,
- F
CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS 111

r a m o s con el q u e s e ñ a l a b a la ley f u n d a m e n t a l de m e d i a d o s del siglo


pasado.
Este c a m b i o o b e d e c i ó a la idea del c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917
PODERES E J E C b 11 ^ relativa al f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o . L a s e g u n d a c o m i s i ó n
de constitución, e n la exposición d e motivos del a r t í c u l o 66, m a n i -
festó: " P a r a a p o y a r la r e f o r m a [la q u e h a c í a n al p r o y e c t o d e C a -
rranza], q u e p u e d e l l a m a r s e b e n é f i c a , del p r o y e c t o de r e f o r m a s , es
preciso tener e n c u e n t a la e x p e r i e n c i a a d q u i r i d a e n c u a n t o a la
actividad p r e p o n d e r a n t e del congreso, y en p a r t i c u l a r , d e las c á -
1. PERÍODO ORDINARIO DE S E S I O N E S DEL CONGRESO m a r a s p o p u l a r e s , q u e es m u y p r o p i a p a r a r o m p e r el equilibrio, o
m e j o r dicho, la p o n d e r a c i ó n q u e d e b e h a b e r e n t r e los p o d e r e s p ú -
L o s p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo son los p o d e r e s políticos, y e n t r e blicos en u n a r e p ú b l i c a r e p r e s e n t a t i v a . " 2 L o s artículos 65 y 6 6
ellos existen m ú l t i p l e s r e l a c i o n e s ; ya h e m o s a n a l i z a d o la i n t e r v e n - se a p r o b a r o n sin discusión.
ción del p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo y sus f a c u l t a d e s legis-
lativas, a h o r a t o c a r e m o s u n a g a m a d e aspectos q u e , d e u n a m a n e r a
u o t r a , precisan la relación ejecutivo-legislativo.
"Se h a a f i r m a d o q u e las relaciones ejecutivo-legislativo d e b e n ser ¿. LA CONVOCATORIA A SESIONES EXTRAORDINARIAS

a r m ó n i c a s y q u e h a n d e buscarse p u e n t e s e n t r e ellos p a r a el b u e n
f u n c i o n a m i e n t o d e a m b o s poderes. 1 Estoy d e a c u e r d o c o n la a f i r m a - En la constitución d e 1824, c o n f o r m e al a r t í c u l o 110, el p r e s i d e n t e
ción a n t e r i o r , s i e m p r e y c u a n d o l a armonía 110 i m p l i q u e subordina- podía c o n v o c a r al congreso p a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s si así lo creía
ción o p é r d i d a d e i n d e p e n d e n c i a del p o d e r legislativo. conveniente y así lo a c o r d a b a n las dos terceras p a r t e s d e los indivi-
duos presentes del c o n s e j o de g o b i e r n o . 3 E n la constitución d e 1857,
E n l a constitución d e 1857, d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 62, el
conforme a la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 85, el p r e s i d e n t e p o d í a c o n -
c o n g r e s o t e n í a d o s p e r í o d o s d e sesiones o r d i n a r i a s : el p r i m e r o se
vocar al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , c u a n d o así lo a c o r d a r a
i n i c i a b a el 16 d e s e p t i e m b r e y t e r m i n a b a el 15 d e d i c i e m b r e — a
la comisión p e r m a n e n t e .
p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1874 se p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r treinta
d í a s h á b i l e s — , y el s e g u n d o se i n i c i a b a el l 9 d e abril y t e r m i n a b a L a f r a c c i ó n xi del a r t í c u l o 89, en relación con la ív del 79, d e
el ú l t i m o d í a d e m a y o — a p a r t i r d e la m e n c i o n a d a r e f o r m a , se la constitución de 1917, e x p r e s a b a q u e el p r e s i d e n t e e s t a b a f a c u l t a d o
p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r q u i n c e d í a s hábiles. E n esta f o r m a , el para " C o n v o c a r al c o n g r e s o o a a l g u n a de las c á m a r a s a sesiones
c o n g r e s o t e n í a t i e m p o p a r a o c u p a r s e con d e t a l l e d e los a s u n t o s de extraordinarias, c a d a vez q u e lo estime c o n v e n i e n t e . "
El 24 d e n o v i e m b r e d e 1923 se r e f o r m a r o n d i c h a s f r a c c i o n e s p a r a
su -Competencia. quedar c o m o hoy están, y la xi delj, 89 indica q u e el p r e s i d e n t e tiene
E n l a constitución d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 6 5 , el con- la a t r i b u c i ó n d e c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s
greso d e b e c o m e n z a r sus sesiones o r d i n a r i a s el l v d e septiembre, cuando así lo a c u e r d e la comisión p e r m a n e n t e . )
y c o n f o r m e al a r t í c u l o siguiente, estas sesiones o r d i n a r i a s tienen [En la a c t u a l i d a d , el p r e s i d e n t e sólo p u e d e p r o p o n e r a la c o m i s i ó n
q u e d u r-nr
a r el
el tt ii ee m
i nppo" necesario p- a r a t r. a t asesiones
r los a s unon t oys q u e el• con-. permanente q u e c o n v o q u e — a r t í c u l o 79, f r a c c i ó n ív—, p e r o 110
greso h a d e c o n o c e r ; sea c o m o f u e r e , las sesiones n o p u e d e n prolon-
««-> r z - » ? 3 1 J e (Ji c i " c n e r d o c o n la actúa
!
Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, of>. cit., t. 11,
|>. 138.
Véase Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., p. 596, en

l0
t s z• t J z z z l - ,* —
cual el t i e m p o d e c
donde aparece míe en lugar de "y" se aprobó con "o": "Facilitad 18.
Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo cica conveniente o
mando lo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Pérez
Dimslanguer y Martínez (1). F.) opinaron (pie la convocatoria no debía
dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoyó el proyecto
de la comisión, que fue aprobado.

195-1. 1>- -r,í(H-


[H01
112 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EL INFORME PRESIDENCIAL
113
p u e d e c o n v o c a r si n o es p r e v i o a c u e r d o d e d i c h a c o m i s i ó n ; o sea
q u e , d e poseer la f a c u l t a d , p a s ó a sólo p o d e r sugerir q u e esa f a - h a y q u c I)recisar c,ase
*
c u l t a d se utilice. L a comisión p e r m a n e n t e , e n nuestros días, es el
C ngreS sabc
ú n i c o ó r g a n o c o m p e t e n t e p a r a c o n v o c a r a l congreso o a u n a d e las ejecutivo t ^ "" ° ° ú n i c a m e n t e lo q u e el
e j e c u t i v o q u i e r e q u e conozca, n o es u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e «
c á m a r a s a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s ^
D e s d e el á n g u l o constitucional, ésta es la ú n i c a f a c u l t a d d e q u e
el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a sido p r i v a d o desde la p r o m u l g a c i ó n
d e la constitución d e 1917, ya q u e n o se p u e d e c o n s i d e r a r c o m o 4.jJ£L INFORME PRESIDENCIAL J

p é r d i d a la supresión d e la f r a c c i ó n ix del 8 9 q u e lo a u t o r i z a b a a
e x p e d i r p a t e n t e s d e corso, p u e s éstas h a b í a n d e j a d o d e existir en L a i d e a d e q u e los p o d e r e s ejecutivos r i n d a n i n f o r m e s al p o d e r legis-
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l desde a n t e s d e la vigencia d e n u e s t r a a c t u a l lativo, es a n t i g u a y ya la e n c o n t r a m o s e n G r a n B r e t a ñ a y en Es-
tados U n i d o s d e A m é r i c a .
constitución.
L a r e f o r m a d e 1923 regresó al sentido d e las disposiciones d e nues- \ j i l a r t í c u l o 6 9 constitucional dispone q u e el p r e s i d e n t e d e la r e -
p ú b l i c a asistirá a la a p e r t u r a d e sesiones o r d i n a r i a s del congreso y
tras constituciones d e 1824 y 1857.
p r e s e n t a r á u n i n f o r m e p o r escrito e n q u e señale el e s t a d o g e n e r a l
q u e g u a r d a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a del paísj Los m e x i c a n o s es- H.\
t a m o s a c o s t u m b r a d o s a q u e el l v de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e M
3. EL PRIVILEGIO EJECUTIVO
de la r e p ú b l i c a , e n u n a m b i e n t e d e fiesta, con vallas e n las ca- '<H 4
lies p o r d o n d e va a p a s a r p a r a dirigirse al edificio d e la c á m a r a - i
E s t a f r a s e se utilizó o f i c i a l m e n t e e n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a , de d i p u t a d o s , lea en ésta a n t e el congreso u n l a r g o i n f o r m e q u e ÍO íj
c u a n d o el p r o c u r a d o r general W i l l i a m P. R o g e r s t r a t ó d e justificar t a r d a v a r i a s horas, y q u e es i n t e r r u m p i d o en m u c h a s ocasiones \
la p r á c t i c a r e i t e r a d a , d u r a n t e el g o b i e r n o d e E i s e n h o w e r , d e q u e por aplausos estrepitosos. C u a n d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ter- J
f u n c i o n a r i o s del ó r g a n o e j e c u t i v o se n e g a b a n a p r o p o r c i o n a r infor- mina, el p r e s i d e n t e d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s le contesta, y ya
m a c i ó n al p o d e r legislativo. D e j u n i o d e 1955 a j u n i o d e 1960 se sabemos q u e esa respuesta e s t a r á llena d e elogios. T o d o M é x i c o lllljlí
d i e r o n c u a n d o m e n o s 4 4 casos en q u e se n e g ó d i c h a i n f o r m a c i ó n , puede a c t u a l m e n t e v e r y e s c u c h a r esta c e r e m o n i a , d a d o cjue se trans- '¡HUtl^
lo cual r e p r e s e n t ó , e n esos cinco a ñ o s , m á s casos q u e e n t o d a la mite p o r todos los canales d e televisión y r a d i o .
p r i m e r a c e n t u r i a d e la historia a m e r i c a n a . 4 Si u n p r i m e r o de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e llegara al congreso y
VEn M é x i c o éste h a sido u n t e m a poco e s t u d i a d o , p e r o ya el autor p a g a r a al q u e se s u p o n e es el p r i m e r o de los poderes, la visita q u e
d¿I* Catecismo político de la federación, a n t e la p r e g u n t a d e si po- la constitución le i m p o n e , y e n t r e g a r a u n a s c u a n t a s cuartillas sobre el
d í a n existir a l g u n a s negociaciones q u e el g o b i e r n o p u d i e r a ocultar estado g e n e r a l del país, c u m p l i r í a los m a n d a t o s del a r t í c u l o 69, ya
al congreso, r e s p o n d i ó : "Sí, todas aquellas e n q u e el éxito depende que t o d o lo d e m á s es c o s t u m b r e o se e n c u e n t r a r e g u l a d o e n u n a
del secreto. M a s este d e r e c h o d e o c u l t a c i ó n es sólo t e m p o r a l , y mien- ley o r d i n a r i a cjue es el r e g l a m e n t o p a r a el g o b i e r n o i n t e r i o r del
tras el negocio está p e n d i e n t e , pues c o n c l u i d o d e b e d a r c u e n t a si se congreso g e n e r a l . L o q u e a c o n t e c e es q u e el i n f o r m e se h a c o n v e r -
le p i d e , p a r a q u e se p u e d a e x a m i n a r si se h a e x c e d i d o o n o d e sus tido e n u n a c t o político d e p r i m e r a m a g n i t u d , o r q u e s t a d o p a r a q u e
brille el p r i m e r m a n d a t a r i o .
facultades." ^
C a d a a ñ o los i n f o r m e s son m á s largos, h a s t a c u a n d o existe la in-
Este p r o b l e m a n o se h a p l a n t e a d o e n n u e s t r o país e n las últimas
tención d e reducirlos, 7 y es claro q u e los t é r m i n o s del a r t í c u l o 6 9
d é c a d a s , quizá p o r q u e el legislativo n o h a sido f u e r t e . L a dificultad
se refieren a u n i n f o r m e c o r t o y p o r escrito. U n t r a t a d i s t a a s e v e r ó
estriba en c o n o c e r si el e j e c u t i v o p u e d e o c u l t a r d o c u m e n t a c i ó n al

* Arthur M, Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 158-159. ' Theodorc C. Sorenscn, Watchmen..., op. cit., p. 105.
5
Catecismo poliiico de la federación mexicana, en Derechos del pueblo ' Véase Eduardo Pallares, F.l poder ejecutivo de la unión, en Foro de
México, órgano del Centro de Investigaciones y Trabajos Jurídicos, iitim. 79,
mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Dipu- México, 1949, i». 5.
tados, 1967, t. i, p. 549.
114 RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

8
q u e el i n f o r m e "es p o r f u e r z a b r e v e y c o m p e n d i o s o " ; c o m o c o m - f o r m e se h a c o n v e r t i d o en u n a c t o político, d e b e c o n t i n u a r siendo
p l e m e n t o del i n f o r m e presidencial, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3
d i s p o n e q u e los secretarios del d e s p a c h o y jefes d e los d e p a r t a m e n -
tos a d m i n i s t r a t i v o s , d a r á n c u e n t a al c o n g r e s o d e la situación q u e
g u a r d e n sus d e p e n d e n c i a s , t a n luego esté a b i e r t o el p e r í o d o d e se-
|_5. LA I N D E P E N D E N C I A DEL LEGISLATIVO^
siones o r d i n a r i a s .
T a f t c o m p r o b ó q u e el i n f o r m e oral es s u p e r i o r al escrito — e s t e
ú l t i m o f u e el q u e se a c o s t u m b r ó e n N o r t e a m é r i c a d e J e f f e r s o n a Examinemos por qué los legisladores mexicanos han permitido, en

W i l s o n — porcjue, p o d e m o s i n t e r p r e t a r , f i j a la a t e n c i ó n del p u e b l o cierta forma, cjuedar subordinados al presidente, perdiéndose así en


en la c e r e m o n i a y e n lo q u e expresa el presidente." gran parte la i n d e p e n d e n c i a que el p o d e r legislativo debe poseer.
j E n M é x i c o e n el i n f o r m e presidencial se r e s u m e n las p r i n c i p a l e s P r a d i e r F o d é r é a f i r m a q u e los p o d e r e s son i n d e p e n d i e n t e s c u a n -
a c t i v i d a d e s d e los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , se
d o los m i e m b r o s d e u n o n o e s p e r a n n i n g ú n f a v o r , n i p u e d e n ser
j u s t i f i c a n m e d i d a s i m p o r t a n t e s t o m a d a s d u r a n t e el a ñ o , se a n u n c i a n
a m e n a z a d o s p o r el o t r o . 1 1 Esta frase nos p a r e c e m u y c l a r a , sencilla
los p r i n c i p a l e s proyectos q u e el e j e c u t i v o p r e s e n t a r á a la c o n s i d e r a -
y cierta, y de a p l i c a c i ó n e n la r e a l i d a d política m e x i c a n a .
ción del c o n g r e s o y se reserva u n a p a r t e al m e n s a j e politico, q u e es
E l p o d e r legislativo tiene e n n u e s t r a historia dos épocas d e es-
m u y i m p o r t a n t e p o r q u e e n él se t r a z a n las líneas generales d e la
política del presidente, c o n e c t a d a s con la situación g e n e r a l del p a í ^ l pecial e s p l e n d o r : las presidencias d e J u á r e z y d e M a d e r o , e n las
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a b í a a c o s t u m b r a d o asistir a la c l a u - q u e c o n s e r v ó su i n d e p e n d e n c i a ; d u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e O b r e g ó n
s u r a d e las sesiones del congreso, h a s t a q u e el 3 0 d e m a y o d e 1874, el se logró d o m i n a r l o y n o es sino h a s t a 1940 q u e se volvió a p e r m i t i r la
c o n g r e s o a c o r d ó cjue d e a c u e r d o con el p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l sólo e n t r a d a al c o n g r e s o d e a l g u n o s m i e m b r o s d e la oposición — a p r o x i -
d e b í a c o n c u r r i r a su a p e r t u r a . 1 0 E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es v á l i d a t a m b i é n m a d a m e n t e el 5 % del c o n g r e s o — ; p e r o eso sí, se c u i d a b a q u e n o
a c t u a l m e n t e , d e a c u e r d o con la constitución d e 1917. f u e r a n m u y brillantes sino m á s bien oscuros y p o c o conocidos. 1 2
E l a r t í c u l o 189 del c i t a d o r e g l a m e n t o i n t e r i o r d i s p o n e q u e al \ L a s razones p o r las cuales el p r e s i d e n t e h a l o g r a d o s u b o r d i n a r
" d i s c u r s o " — e s el t é r m i n o e m p l e a d o p o r el precepto— del presi- 1 p o d e r legislativo y a sus m i e m b r o s , son p r i n c i p a l m e n t e las si-
d e n t e e n la a p e r t u r a d e las sesiones, el p r e s i d e n t e del c o n g r e s o res- uientes:
p o n d e r á en t é r m i n o s generales. Se justifica q u e sea e n t é r m i n o s ge- a] la g r a n m a y o r í a d e los legisladores p e r t e n e c e n al PRI, del cual
nerales, p u e s t o q u e su contestación n o es u n a c t o del congreso, pues el p r e s i d e n t e es el jefe, y a través d e la disciplina del p a r t i d o , a p r u e -
éste ni c o n o c e ni h a d i s c u t i d o los t é r m i n o s d e esa c o n t e s t a c i ó n . E n b a n las m e d i d a s q u e el e j e c u t i v o d e s e a ;
o t r a s é p o c a s , c u a n d o el congreso y los legisladores e r a n diferentes,
b] si se r e b e l a n , lo m á s p r o b a b l e es q u e estén t e r m i n a n d o con su
la contestación llegó a t e n e r t r a s c e n d e n c i a p o l í t i c a : el l p d e sep-
c a r r e r a política, ya q u e el p r e s i d e n t e es el g r a n d i s p e n s a d o r d e los
t i e m b r e d e 1923 contestó el i n f o r m e J o r g e P r i e t o L a u r e n s , quien
principales cargos y puestos e n la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , e n el
m a n i f e s t ó q u e el país n o a c e p t a r í a u n c a n d i d a t o i m p u e s t o ; todos en-
t e n d i e r o n q u e se r e f e r í a a Calles, a q u i e n O b r e g ó n d e s e a b a d e j a r sector p a r a e s t a t a l , e n los d e elección p o p u l a r y e n el p o d e r j u d i c i a l ;
el p o d e r . P r i e t o L a u r e n s e r a el j e f e del p a r t i d o cooperatista y par- c] r e l a c i o n a d o c o n el inciso a n t e r i o r : p o r a g r a d e c i m i e n t o , ya q u e
saben q u e le d e b e n el sitial;
t i d a r i o d e la c a n d i d a t u r a d e A d o l f o d e la H u e r t a .
P o d e m o s sugerir q u e los i n f o r m e s d e b e n regresar a la i d e a de d] a d e m á s del sueldo, existen otras prestaciones e c o n ó m i c a s que
los q u e se r i n d i e r o n e n los p r i m e r o s a ñ o s d e l M é x i c o i n d e p e n d i e n t e : d e p e n d e n del líder del c o n t r o l político, y
h a n d e ser cortos, a b a r c a n d o dos a s p e c t o s : la síntesis d e la situación e] a c e p t a c i ó n de q u e el p o d e r legislativo sigue los d i c t a d o s del
d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y el m e n s a j e político. Y corno el in- ejecutivo, lo c u a l es la a c t i t u d m á s c ó m o d a y la del m e n o r esfuerzo,
amén d e q u e esta p o s t u r a se d e c l a r a sin n i n g ú n r e c a t o ^ en 1977, el
" Mariano Coronado, op. cit., p. 183.
» William Iloward Taft, up. cil., pp. 39-40.
10 " Pradier Fodéré, op. cil., p. 38.
Andrés Sena Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento 13
Pablo González Casanova, op. cit., p. 1C.
Político, vol. ii, núni. 5, México, 1909, p. 38.
RELACIONES ENTRE LOS PODERES E J E C U T . V O V L E G I S L A ! 1VO
201
s e n a d o r G u s t a v o G u e r r a C a s t a ñ o s , al h a b l a r e n n o m b r e d e los sena-
d o r e s q u e c o m u n i c a r o n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la t e r m i n a c i ó n
del p e r í o d o d e sesiones, d e c l a r ó q u e se h a b í a legislado siguiendo los
l i n c a m i e n t o s señalados p o r el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo. 1 3
M a n u e l M o r e n o S á n c h e z e n c u e n t r a otras dos razones: a] q u e los
legisladores n o p u e d e n h a c e r c a r r e r a legislativa p o r q u e n o son sus-
ceptibles d e reelección e n el p e r í o d o i n m e d i a t o y b] la existencia
d e u n solo p e r í o d o d e sesiones e n los meses e n q u e h a y m á s fiestas
y días d e descanso, así c o m o q u e las sesiones n o son diarias y t i e n e n l.^LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO
l u g a r sólo p o r las m a ñ a n a s . 1 4 D e a q u í , a f i r m a el a u t o r c i t a d o , q u e
se h a y a n i d o a u m e n t a n d o las a t r i b u c i o n e s d e la comisión p e r m a - U n a f a c u l t a d q u e le d a al p r e s i d e n t e g r a n i n f l u e n c i a p e r s o n a l , es
n e n t e . C r e e m o s q u e estas dos razones son m e n o r e s c o m p a r a d a s con la d e n o m b r a r y d e s i g n a r a los f u n c i o n a r i o s . L a constitución señala
las q u e h e m o s expuesto. e n las f r a c c i o n e s II, III, iv, v, XVII y x v m del a r t í c u l o 89, u n a serie
P o r lo a n t e r i o r , f u e i n u s i t a d o y p r o v o c ó g r a n d e s titulares en los d e n o m b r a m i e n t o s c u y a realización es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la
república.
periódicos, el h e c h o d e q u e el d i p u t a d o V í c t o r M a n z a n i l l a S c h a f f e r ,
en d i c i e m b r e d e 1977, r e d a c t a r a u n v o t o p a r t i c u l a r e n c o n t r a d e \ J P o d e m o s clasificar las fracciones m e n c i o n a d a s en tres g r u p o s : a ]
las r e f o r m a s a los artículos 7 9 y 10 p d e la ley r e g l a m e n t a r i a del n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, b] los q u e necesitan ser
r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c á m a r a de d i p u t a d o s y c] los d e los
a r t í c u l o 27 constitucional, iniciativa p r o p u e s t a p o r el p o d e r e j e c u t i v o ,
e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^
e n m a t e r i a d e o c u p a c i ó n y e x p r o p i a c i ó n d e terrenos q u e necesite
PEMEX, p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional. El líder del c o n t r o l p o - yg\ El presidente, señala la p r i m e r a p a r t e d e la f r a c c i ó n n del a r -
lítico d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , R o d o l f o González G u e v a r a , n o tículo 89, p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a : los secretarios del
sólo n o o t o r g ó su c o n s e n t i m i e n t o sino q u e se o p u s o a la p r e s e n t a c i ó n despacho, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , el g o b e r n a d o r del
del v o t o p a r t i c u l a r d e M a n z a n i l l a . M a n z a n i l l a prosiguió e n su acti- distrito f e d e r a l y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito federal.J
t u d y r e n u n c i ó a las comisiones d e q u e f o r m a b a p a r t e , a u n q u e D e c i m o s q u e son n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, p o r -
p o s t e r i o r m e n t e conservó sus cargos e n d i c h a s comisiones. L a inicia- q u e j u r í d i c a m e n t e el p r e s i d e n t e tiene u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d
p a r a h a c e r la designación, r e s p e t a n d o el a r t í c u l o 91 q u e o r d e n a q u e
tiva d e l p r e s i d e n t e , q u e ya h a b í a sido a p r o b a d a p o r el s e n a d o , la
los secretarios del d e s p a c h o d e b e n ser c i u d a d a n o s m e x i c a n o s p o r
a p r o b ó la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r 222 votos e n f a v o r y 4 e n con-
n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus derechos y t e n e r t r e i n t a a ñ o s
t r a : el d e M a n z a n i l l a y los d e los 3 d i p u t a d o s del P A R M . 1 5
cumplidos, y el a r t í c u l o 102 q u e señala q u e el p r o c u r a d o r g e n e r a l
de la r e p ú b l i c a d e b e satisfacer los m i s m o s requisitos q u e u n m i n i s t r o
de la s u p r e m a c o r t e d e justicia. L a constitución n o indica requisitos
en los casos del g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l ni del procurador
del m i s m o .

E n el c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 se p r o p u s o q u e los n o m b r a m i e n -
tos d e los secretarios d e e s t a d o f u e r a n r a t i f i c a d o s p o r la c á m a r a
de d i p u t a d o s , p u n t o q u e n o se a c e p t ó m e r c e d a la c o n s i d e r a c i ó n d e
que el p r e s i d e n t e d e b í a t e n e r libertad d e acción respecto a estos
n o m b r a m i e n t o s , p o r estimarse q u e ello era p r o p i o del sistema p r e -
sidencial.'

E n E s t a d o s U n i d o s , el s e n a d o tiene la a t r i b u c i ó n d e r a t i f i c a r los
» Excelsior, 31 d e diciembre rle 1977. 1
» Manuel Moreno Sánch«. o t , a , pp. 60-63. II, p.Diario
600. ile los débales del congreso constituyente. 1916-1917, ol¡. cit., t.
» Excelsior, 28. 29 y 30 de diciembre de 197/.
[117]
D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA V P R E S E R V A C I Ó N DE L A SEGURIDAD INTERIOR F A C U L T A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S DE NOMBRAMIENTO
118 II!)
n o m b r a m i e n t o s d e los secretarios d e e s t a d o y, h a s t a 1959, e n o c h o d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r í a q u e c o n c l u i r q u e ellos no
ocasiones n o r a t i f i c ó el n o m b r a m i e n t o presidencial p a r a u n c a r g o e n p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente, y a q u e n o lo d i c e la ley f u n d a -
el g a b i n e t e . Se h a c o n s i d e r a d o q u e el s e n a d o d e b e utilizar esta f a - m e n t a l , q u e sí l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a
fracción.
c u l t a d p o r e n c i m a d e la política p a r t i d i s t a y los únicos e l e m e n t o s
q u e el s e n a d o h a d e j u z g a r , son la h a b i l i d a d y la lealtad p a r a servir L a d o c t r i n a m e x i c a n a c o i n c i d e e n q u e d i c h o s f u n c i o n a r i o s , desig-
al p r e s i d e n t e y al p u e b l o . 2 A n t e s d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l , la n a d o s c o n r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , p u e d e n ser r e m o v i d o s l i b r e m e n t e
a d m i n i s t r a c i ó n n o r t e a m e r i c a n a se c o m p o n í a p o r u n millón d e f u n - p o r el p r e s i d e n t e .
cionarios, d e los cuales dieciséis mil e r a n designados p o r el presi- M a r i a n o C o r o n a d o escribió q u e : " L o s a g e n t e s d i p l o m á t i c o s y
d e n t e con la r a t i f i c a c i ó n del senado. e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a se n o m b r a n con la a p r o b a c i ó n
\JLn M é x i c o , los f u n c i o n a r i o s m e n c i o n a d o s p u e d e n ser r e m o v i d o s del s e n a d o ; p e r o su r e m o c i ó n es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e , p o r q u e
por el p r e s i d e n t e a su c o m p l e t a discreción. E n a l g u n o s casos, el con- a u x i l i á n d o s e en sus t r a b a j o s y siendo los e j e c u t o r e s d e su política
greso p u e d e c r i t i c a r o incluso llegar a pedirle al p r e s i d e n t e la re- y a d m i n i s t r a c i ó n , es n a t u r a l q u e cesen e n sus cargos c u a n d o ya n o
n u n c i a d e a l g ú n secretario d e estado. E l p r e s i d e n t e n o está o b l i g a d o m e r e z c a n la c o n f i a n z a del p r i m e r m a g i s t r a d o d e la r e p ú b l i c a . Si
j u r í d i c a m e n t e a t o m a r en c u e n t a d i c h a petición y a c t u a r á c o m o lo no existiera la libre r e m o c i ó n , t e n d r í a el e j e c u t i v o c o n s t a n t e s t r a b a s
y d i f i c u l t a d e s e n su m a r c h a , sin p o d e r sustituir a los e m p l e a d o s con
crea más c o n v e n i e n t e / ^
| El p r e s i d e n t e m e x i c a n o al n o m b r a r a sus secretarios d e e s t a d o personas acaso m á s e n t e n d i d a s y h o n r a d a s . " 4
t e n d r á cjue t o m a r e n c o n s i d e r a c i ó n su p r e p a r a c i ó n y l e a l t a d , p e r o , Y c o n la o p i n i ó n d e C o r o n a d o están d e a c u e r d o F e l i p e T e n a
a d e m á s , los intereses q u e r e p r e s e n t a n o las peticiones q u e le h a g a , R a m í r e z e I g n a c i o l i u r g o a ; r ' nosotros c o m p a r t i m o s ese criterio, y lo
p o r e j e m p l o , el p r e s i d e n t e saliente, así c o m o los c o m p r o m i s o s polí- a p o y a m o s c o n u n d a t o histórico.
ticos q u e h a y a c o n t r a í d o ; d e esta m a n e r a , c o n f r e c u e n c i a el presi- L a f r a c c i ó n II del 8 9 p r o v i e n e d e la constitución d e 1857. E n
d e n t e del PRI, q u e m a n e j ó su c a m p a ñ a , es i n v i t a d o a f o r m a r p a r t e 1917, la f r a c c i ó n f u e m o d i f i c a d a , p e r o n o "en e s e n c i a ; a d e m á s esa
del g a b i n e t e ^ fracción, e n lo r e f e r e n t e al p u n t o q u e nos interesa, f u e a p r o b a d a
\ b] N o m b r a m i e n t o s q u e necesitan ser r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o sin discusión. L u e g o , la exégesis y lo q u e r e a l m e n t e se deseó al
la c á m a r a d e d i p u t a d o s . El s e n a d o d e b e r a t i f i c a r : los ministros y respecto, es preciso buscarlos e n los d e b a t e s d e 1856-1857. E n la se-
a g e n t e s d i p l o m á t i c o s , los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a , los cón- sión d e l 17 d e o c t u b r e d e 1856, se discutió el p r o b l e m a d e q u e el
sules generales, los coroneles y d e m á s oficiales superiores del e j é r - presidente n o p u d i e r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a los e m p l e a d o s p a r a cuyo
cito, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, y los ministros d e la n o m b r a m i e n t o e r a n e c e s a r i a la a p r o b a c i ó n del congreso. L a f r a c -
s u p r e m a c o r t e d e justicia. ' ción f u e a p r o b a d a , y e n este a s p e c t o sólo se d i j o remover, pero no
s. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e r a t i f i c a r los n o m b r a m i e n t o s d e los se a s e n t ó la p a l a b r a libremente. E n la sesión d e l 2 0 d e o c t u b r e d e
m a g i s t r a d o s del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a ] ^ 1856, d o n G u i l l e r m o P r i e t o p r e s e n t ó u n a a d i c i ó n p a r a q u e e x p r e -
¿ P u e d e el p r e s i d e n t e r e m o v e r l i b r e m e n t e a los agentes d i p l o m á t i - samente se d i j e r a q u e los e m p l e a d o s s u p e r i o r e s d e h a c i e n d a sólo
cos y a los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a ? podían ser r e m o v i d o s p o r el p o d e r l e g i s l a t i v o . L a proposición d e
L a f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 8 9 c o n t i e n e tres supuestos: e n el pri- Prieto f u e d e s e c h a d a , y e n t o n c e s expresó q u e p r e s e n t a r í a o t r a ini-
m e r o se e x p r e s a q u e el p r e s i d e n t e está f a c u l t a d o p a r a nombrar y ciativa según el sentir del c o n g r e s o c o n s t i t u y e n t e . P r i e t o p r e s e n t ó
remover libremente; en el segundo, p a r a remover, y, e n el tercero, la proposición d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a r e m o v e r libremente a los
p a r a nombrar y remover libremente. El s e g u n d o s u p u e s t o es el que empleados superiores d e h a c i e n d a . E s t a proposición f u e a d m i t i d a a
c o r r e s p o n d e a los agentes d i p l o m á t i c o s y a los e m p l e a d o s superiores discusión y a p r o b a d a el 2 0 d e e n e r o d e 1857 p o r 70 votos c o n t r a
2
Louis C. James, Senatorial rejeclions• o¡ presidential nominations lo tlie
cabinct: a study in constitutional custoin, en Ariiona Law Ilevieu', vol. 3, ' Mariano Coronado, op. cit., p. 177.
núm. 2, Tucson, Atizona, Collcge of Law of tlic Univcrsity of Arizona, 'Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 405; Ig-
nacio liurgoa, primera obra citada, p. 801. En este mismo sentido se pro-
111(31,
:1 p. María
José 201. del Castillo Yelasco, op. til., pp. 175-170, Clinton Rossitcr, nuncia la doctrina norteamericana: William Howard Taft, op. cit., p. 50;
Manuel Carcía-Pclayo, op. cit., p. 378.
op. cit., p. 53.
DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE LA GUERRA
DECLARACIÓN DE G U E R R A V -RESERVACIÓN DE L A SEGURIDAD INTERIOR
120
10. Sin e m b a r g o , en la constitución d e 1857 n o a p a r e c i ó la p a l a - 612 de la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el d i r e c t o r general del C O N A C Y T
b r a libremente, q u e f u e a p r o b a d a p o r el congreso constituyente." ( a r t í c u l o 10 d e la ley q u e lo c r e ó ) , el d i r e c t o r g e n e r a l y los subdi-
\ R e s p e c t o al n o m b r a m i e n t o , con a p r o b a c i ó n del s e n a d o , d e los co- rectores de P E M E X ( a r t í c u l o 6 d e la ley o r g á n i c a d e petróleos m e x i -
roneles y d e m á s oficiales superiores del ejército, la a r m a d a y la f u e r - c a n o s ) , p r o p u e s t a d e d i r e c t o r g e n e r a l del I N F O N A V I T a la a s a m b l e a
za a é r e a nacionales, se e n t i e n d e q u e son todos los oficiales a p a r t i r general del o r g a n i s m o ( a r t í c u l o 22 de la ley del instituto del f o n d o
n a c i o n a l d e la v i v i e n d a p a r a los t r a b a j a d o r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l
del g r a d o d e coronel, inclusive.
del I M S S ( a r t í c u l o 256 d e la ley del seguro s o c i a l ) , el d i r e c t o r g e n e -
L a r e m o c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte, así c o m o la
ral d e C O N A S U P O ( a r t í c u l o 9 del d e c r e t o q u e c r e ó la c o m p a ñ í a n a -
d e los m i e m b r o s del ejército, siguen reglas c o n t e n i d a s e n la p r o p i a
cional d e subsistencias p o p u l a r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l del I S S S T I Í ( a r -
constitución y e n las leyes respectivas, y n o son f a c u l t a d discrecional
tículo 104 d e la ley del instituto d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e
del p r e s i d e n t e ^ los t r a b a j a d o r e s del e s t a d o ) , etcétera.
c] L o s e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s .
. A d e m á s , f u e r a d e los m a r c o s constitucionales y legales, d e h e c h o
^ El tercer supuesto d e la c i t a d a f r a c c i ó n II f a c u l t a al p r e s i d e n t e
n o m b r a a los g o b e r n a d o r e s y a los p r i n c i p a l e s presidentes m u n i c i -
a n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los d e m á s e m p l e a d o s d e la u n i ó n ,
pales, a los s e n a d o r e s y a la m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , ya q u e él
cuyos n o m b r a m i e n t o s o r e m o c i ó n n o estén d e t e r m i n a d o s d e o t r o
m o d o e n la constitución o en las leyes^ d e t e r m i n a en ú l t i m a instancia quiénes serán los c a n d i d a t o s del PIU. i
El r é g i m e n j u r í d i c o d e todos esos e m p l e a d o s está e n m a r c a d o en
el a p a r t a d o B] del a r t í c u l o 123 constitucional y en su ley regla-
m e n t a r i a : la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado, q u e con-
3 . ,LA DECLARACIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA GUERRA L
tiene las reglas d e admisión, p r o m o c i ó n y cese d e esos t r a b a j a d o r e s .
El a r t í c u l o 5 o n u m e r a a los t r a b a j a d o r e s d e c o n f i a n z a respecto de
(JLa f r a c c i ó n VIII del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D e c l a -
los cuales el p r e s i d e n t e a c t ú a l i b r e m e n t e e n c u a n t o a su n o m b r a -
rar la g u e r r a en n o m b r e d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s , p r e v i a
m i e n t o y su r e m o c i ó n . ley del congreso d e la u n i ó n " , y la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 73 indica
L a f r a c c i ó n v del 89 a t r i b u y e al p r e s i d e n t e el n o m b r a m i e n t o de que el congreso está f a c u l t a d o " P a r a d e c l a r a r la g u e r r a , e n vista
los d e m á s oficiales — e s decir d e coronel, excluido éste, h a c i a a b a - de los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo.'^
j o — del ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, con arreglo
El p r i m e r p r o y e c t o d e la constitución n o r t e a m e r i c a n a a t r i b u y ó al
a las leyes; es decir, n o es u n a f a c u l t a d discrecional del presidente congreso la f a c u l t a d d e hacer la guerra. M a d i s o n y G e r r y solicita-
sino q u e h a d e a j u s t a r s e a la ley, q u e e n este caso es la d e ascensos ron en el c o n s t i t u y e n t e q u e ese p o d e r f u e r a el d e declararla, de-
y r e c o m p e n s a s del e j é r c i t o y f u e r z a a é r e a nacionales, i jándose e n m a n o s del e j e c u t i v o la f a c u l t a d p a r a p o d e r r e c h a z a r los
ataques súbitos. S u p r o p u e s t a f u e a p r o b a d a y d e a q u í el p o d e r
del congreso p a r a declarar la guerra.

2 LAS FACULTADES METACOINSTITUCIONALES DE NOMBRAMIENTO V,.En M é x i c o de a c u e r d o con los p r e c e p t o s citados, el e s t a d o d e g u e -


rra lo d e c l a r a el c o n g r e s o a través d e u n a ley, p e r o se d e b e b a s a r
\ É s t a s p r o v i e n e n d e dos f u e n t e s : la ley s e c u n d a r i a y el sistema po- en los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo, es decir, la iniciativa de
ley la posee ú n i c a m e n t e el e j e c u t i v o . \ L u e g o , ¿ p u e d e el c o n g r e s o
lítico.J declarar la guerra si p i e n s a q u e d e b e h a b e r l a , sin q u e el e j e c u t i v o
^E1 p r e s i d e n t e n o m b r a a u n a serie d e f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s , y inicie la ley, o sea sin q u e le a p o r t e d a t o s ?
las f a c u l t a d e s d e h a c e r l o se las o t o r g a la ley s e c u n d a r i a ; c o m o ejem- T a l y c o m o está r e d a c t a d a la fracción x n d e l a r t í c u l o 73, t e n e m o s
plos p o d e m o s m e n c i o n a r el p r e s i d e n t e d e la comisión n a c i o n a l de que c o n c l u i r q u e el congreso n o está f a c u l t a d o p a r a a c t u a r solo, sino
los salarios m í n i m o s ( a r t í c u l o 552 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el que la iniciativa tiene q u e v e n i r del e j e c u t i v o a p o r t á n d o l e los d a t o s
p r e s i d e n t e d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e (artículo respectivos. Se p r e s e n t a u n a situación similar a la d e c l a r a c i ó n d e
suspensión d e g a r a n t í a s individuales, e n la c u a l la iniciativa q u e d a
" Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones,
en m a n o s del p r e s i d e n t e y el congreso n o p o d r í a d e c l a r a r tal sus-
México, Cámara de Diputados, I9G7, t. vil, pp. -17.1-474 y 477.
DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE I.A GUERRA ]23
•22 DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

p e n s i ó n si éste n o se la solicita. V i e n e a c o r r o b o r a r n u e s t r o criterio, dose d a d o el ú l t i m o caso en 1938 c u a n d o C á r d e n a s p e r s o n a l m e n t e


q u e se d e s p r e n d e del m i s m o t e x t o constitucional, u n caso q u e e n dirigió las o p e r a c i o n e s c o n t r a la insurrección d e Cedillo.l E n conse-
1827 c o n o c i ó la s u p r e m a c o r t e n o r t e a m e r i c a n a — e l d e Martin v. cuencia, f á c t i c a m e n t e , a través de u n armisticio es el p r e s i d e n t e q u i e n
Mott— y en el cual el ministro Story, a n o m b r e d e la corte, s e ñ a l ó t e r m i n a la g u e r r a , a u n q u e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e eso d e b a h a c e r s e
q u e la a u t o r i d a d p a r a d e c i d i r , si la exigencia se h a p r e s e n t a d o , m e d i a n t e u n t r a t a d o y, p o r t a n t o , con la necesaria r a t i f i c a c i ó n d e l
senadoJ
p e r t e n e c e e x c l u s i v a m e n t e al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . 7
\ A s í , la iniciativa p a r a q u e el congreso d e c l a r e la g u e r r a es sólo j E n los casos de g u e r r a , r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e c o n c e n t r a t o d o s
del p r e s i d e n t e . L a ley del congreso q u e declara la guerra tiene e f e c - los p o d e r e s y n o n e c e s i t a r á a u t o r i z a c i ó n o d e c l a r a c i ó n del c o n g r e s o
tos internos, d e n t r o d e las f r o n t e r a s del pais, a f i n d e q u e el p u e b l o si el p a í s es a t a c a d o y t i e n e q u e e n f r e n t a r s e a u n a g u e r r a d e f e n s i v a ,
c o n o z c a q u e existe u n e s t a d o d e g u e r r a , y es el s u p u e s t o p a r a q u e ya q u e lo q u e e n t o n c e s está en j u e g o es la v i d a m i s m a del país. 1 0 I
d e a c u e r d o con la f r a c c i ó n vin del 89, el p r e s i d e n t e d e c l a r e la g u e - y A u n q u e el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a son l e v a n t a d o s ,
r r a e n n o m b r e del p a í s ; es decir, el p r e s i d e n t e , ó r g a n o d e las re- sostenidos y r e g l a m e n t a d o s — s e g ú n expresión d e T e n a R a m í r e z —
laciones i n t e r n a c i o n a l e s , m a n i f i e s t a a los otros países — b e l i g e r a n t e s por el congreso, e n caso d e g u e r r a el e j e c u t i v o c o n c e n t r a t o d a s las
y n e u t r a l e s — la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a p a r a los efectos del d e r e c h o facultades, y los controles legislativos d e j a n d e o p e r a r . | E l p r e s i d e n t e
asume la total r e s p o n s a b i l i d a d d e la g u e r r a y tiene la u l t i m a p a l a b r a
internacional^
respecto a las decisiones q u e h a y a n d e ser t o m a d a s . ^ H a s t a d ó n d e
¿ Q u é a c o n t e c e si el p r e s i d e n t e d e c l a r a la g u e r r a sin el s u p u e s t o
pueden llegar estos poderes, se e j e m p l i f i c a con unos p á r r a f o s del
d e la a p r o b a c i ó n del congreso? D e s d e el p u n t o d e vista constitu-
cional la d e c l a r a c i ó n n o sería v á l i d a , p e r o desde el m a r c o i n t e r n a -
c i o n a l sí y t r a e r í a consigo todas las consecuencias d e u n a d e c l a r a c i ó n
discurso q u e el p r e s i d e n t e Roosevelt dirigió al c o n g r e s o n o r t e a m e -
ricano el 7 d e s e p t i e m b r e d e 1942, solicitándole q u e d e i n m e d i a t o
à
h e c h a c o m o corolario d e la m a n i f e s t a c i ó n d e v o l u n t a d del congreso. 8 derogara a l g ú n p r e c e p t o d e la ley d e c o n t r o l d e precios d e e m e r - ®S
D e lo d i c h o a n t e r i o r m e n t e se d e s p r e n d e q u e el congreso en el caso d e gencia. Roosevelt d e c l a r ó : "Solicito al c o n g r e s o q u e e j e c u t e esta £¡
g u e r r a , d e a c u e r d o c o n los artículos citados, a p r u e b a o n o a p r u e b a acción el p r i m e r o d e o c t u b r e . V u e s t r a inacción p a r a esa f e c h a m e «
la iniciativa del p r e s i d e n t e , y es éste q u i e n m a n i f i e s t a p a r a los efec- creará u n a ineludible r e s p o n s a b i l i d a d p a r a c o n el p u e b l o d e este v
tos del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a ; si el presi- país; la d e h a c e r cjue el e s f u e r z o d e la g u e r r a n o sea p u e s t o en p e -
'U'Httf
d e n t e h a c e d i c h a d e c l a r a c i ó n sin el s u p u e s t o d e la a p r o b a c i ó n del ligro p o r la a m e n a z a del caos e c o n ó m i c o . E n caso d e q u e el c o n - ^líifl
congreso, está a s u m i e n d o responsabilidad política q u e el p r o p i o con- greso d e j a r a d e a c t u a r , y d e a c t u a r a d e c u a d a m e n t e , a c e p t a r é la
greso le p o d r á exigir, escogiendo c u á n d o , d e a c u e r d o c o n las cir- responsabilidad y a c t u a r é . Al m i s m o t i e m p o q u e los precios j u s t o s
c u n s t a n c i a s del c o n f l i c t o bélico; p o r lo d e m á s , n o h a y q u e desconocer se estabilizan, los salarios t a m b i é n p u e d e n ser y serán estabilizados.
q u e el congreso p u e d e e n c o n t r a r s e con q u e el p r e s i d e n t e h a realiza- Eso es lo q u e h a r é . E l c o n g r e s o tiene los poderes, según la consti-
d o u n a serie d e actos q u e n o le d e j a n m á s posibilidad q u e d e c l a r a r tución y las leyes del congreso, p a r a t o m a r las m e d i d a s q u e sean
la g u e r r a o al m e n o s r e c o n o c e r su existencia. necesarias p a r a i m p e d i r u n desastre q u e i n t e r f e r i r í a en el éxito d e
V£)l p r e s i d e n t e es q u i e n c o n d u c e la g u e r r a , él es q u i e n o r d e n a los la guerra. H e r e f l e x i o n a d o m u y s e r i a m e n t e sobre c ó m o s o l u c i o n a r
m o v i m i e n t o s militares y d i c t a las m e d i d a s q u e d e b e n e j e c u t a r s e para este p r o b l e m a sin r e c u r r i r al congreso. Sin e m b a r g o , he d e c i d i d o
l o g r a r el éxito d e las acciones." E n esto n o p u e d e i n t e r v e n i r el consultar al congreso sobre este a s u n t o v i t a l . . . El p u e b l o n o r t e a m e -
congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e es q u i e n d i s p o n e d e la totalidad ricano p u e d e e s t a r s e g u r o q u e e m p l e a r é mis p o d e r e s con p l e n o sen-
del e j é r c i t o , la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a , c o n f o r m e a la fracción tido de m i responsabilidad h a c i a la c o n s t i t u c i ó n y h a c i a mi país.
vi del a r t í c u l o 89, e incluso p u e d e e j e r c e r el m a n d o d i r e c t o d e esas El pueblo n o r t e a m e r i c a n o t a m b i é n p u e d e estar seguro q u e n o v a -
f u e r z a s , tal y c o m o lo h a n h e c h o los p r e s i d e n t e s mexicanos,* habién- cilaré e n u s a r todos los p o d e r e s q u e se m e h a n o t o r g a d o p a r a
lograr la d e r r o t a d e nuestros enemigos, e n c u a l q u i e r p a r t e del m u n -
7
Arthur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del pre- do en q u e n u e s t r a s e g u r i d a d r e q u i e r a esa d e r r o t a . U n a vez g a n a d a
sídeme mexicano con los militares, véase L. Vincent l'adgett, Tlic Mexican
Ilolitical system, Boston, Honghton Mifflin, 1966, p. 146.
" Maurice Hauriou, op. cit., p. 442. " Véase Bernard Scliwartz, Los poderes del gobierno. Voi. il. Poderes del
" Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 447. presidente, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1966, p. 245.
DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR NEUTRALIDAD V SUSPENSIÓN DE RELACIONES COMERCIALES
v¿\ 125
la g u e E E a , los p o d e r e s c o n f o r m e a los cuales a c t ú o , a u t o m á t i c a m e n t e L o a n t e r i o r nos r e a f i r m a en la idea d e q u e en caso d e g u e r r a los
v u e l v e n al p u e b l o , al cual p e r t e n e c e n . " 11 poderes constitucionales del p r e s i d e n t e son e n o r m e s , p e r o q u e a d e -
mas se h a n ido a d i c i o n a n d o , en los países belicosos d e n t r o d e c u y o
C l a r a f u e la posición d e Roosevelt e n u n o d e los países e n los
56 t r a
c u a l e s el p o d e r legislativo es f u e r t e y r e a l m e n t e o p e r a c o m o con- ~ - p o d e r e s ex-
t r a p e s o del e j e c u t i v o ; p e r o d u r a n t e el e s t a d o d e g u e r r a , los contro-
les legislativos se d e b i l i t a n h a c i e n d o del e j e c u t i v o u n p o d e r pre-
potente.
r E n n u e s t r o país las decisiones sobre los m o v i m i e n t o s militares en 5. ¿ F O R M A P A R T E E L P R E S I D E N T E DE L A S F U E R Z A S ARMADAS?
caso d e g u e r r a están f u e r a del control j u d i c i a l , ya q u e el presidente
tiene la f a c u l t a d d e movilizar el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a aérea; No, n o f o r m a p a r t e d e las f u e r z a s a r m a d a s . 1 4 Si bien p u e d e m o v i -
a n t e la suspensión d e g a r a n t í a s — q u e es casi necesaria e n caso d e gue- lizarlas p a r a la s e g u r i d a d interior y la d e f e n s a exterior d e la f e d e -
r r a — , o t r a serie d e actos del presidente t a m b i é n e s t a r á n f u e r a del ración, lo h a c e en c u a n t o t i t u l a r d e la p r e s i d e n c i a d e la. r e p ú b l i c a ,
a l c a n c e d e la revisión judicial. Así, e n caso d e g u e r r a , los poderes y que es u n c a r g o civil; es el p r e s i d e n t e q u i e n tiene esta f a c u l t a d ,
responsabilidades del p r e s i d e n t e a l c a n z a n su p u n t o m á s alto. P e r o que- porque e n casos de e m e r g e n c i a p u e d e estar m e j o r i n f o r m a d o y e n
d e c l a r o : la constitución c o n t i n ú a en vigor y sus o r d e n a m i e n t o s vigen- mejores posibilidades de t o m a r u n a decisión r á p i d a , j
tes; sólo se a d a p t a a u n a situación m u y g r a v e y d e e m e r g e n c i a , con \ A d e m á s , sus a t r i b u c i o n e s e n caso d e g u e r r a son sólo u n a p a r t e
la f i n a l i d a d d e q u e ésta p u e d a ser s u p e r a d a y todos los dispositivos de las f a c u l t a d e s constitucionales q u e la ley f u n d a m e n t a l le o t o r g a .
constitucionales vuelvan a regir en situación d e n o r m a l i d a d , j "Todas las d e m á s f u n c i o n e s q u e realiza — a s i e n t a Schwartz—- son
obviamente d e n a t u r a l e z a civil. E s elegido c o m o el s u p r e m o f u n c i o -
nario civil. Sus h o n o r a r i o s son percibidos p o r los servicios q u e pres-
4. E L E N V Í O DE TROPAS AL EXTERIOR
ta c o m o p r e s i d e n t e d e la n a c i ó n , n o p o r aspectos individuales d e
sus d e b e r e s ; n i n g u n a p a r t e d e esos e m o l u m e n t o s es p a g a d a c o n su-
^^¿Puede el p r e s i d e n t e e n v i a r t r o p a s al exterior sin la a u t o r i z a c i ó n del mas p r o c e d e n t e s d e las f u e r z a s militares o navales. El p r e s i d e n t e n o
c o n g r e s o ? I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , n o puede, se alista ni se le d a posesión ni se le r e c l u t a en las f u e r z a s a r m a d a s ;
p o r q u e e n t o n c e s estaría e f e c t u a n d o , sin t o m a r en c u e n t a al congreso, no está s u j e t o a cortes m a r c i a l e s ni otros aspectos d e la discipli-
u n a decisión q u e p u e d e t r a e r consigo la g u e r r a , y es c l a r o q u e la na m i l i t a r . " 1 5 J
c o n s t i t u c i ó n r e p a r t i ó esta f a c u l t a d e n t r e los dos ó r g a n o s políticos;
es decir, p a r a q u e el p r e s i d e n t e declare la g u e r r a se necesita la auto-
rización del congreso m e d i a n t e u n a ley. T o d o a q u e l l o q u e haga
f u e r a de estos m a r c o s es anticonstitucional, i 6. DECLARACIÓN DE N E U T R A L I D A D Y S U S P E N S I O N DE
E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es t a m b i é n aplicáble a los E s t a d o s Unidos, RELACIONES COMERCIALES
p e r o en ese país, el p r e s i d e n t e h a e n v i a d o a otros países, en nume-
rosas ocasiones, t r o p a s sin el c o n s e n t i m i e n t o del congreso. 1 2 L o que Respecto a la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n seguir, p o r a n a l o -
es a ú n m á s g r a v e : e n 1973, el congreso a p r o b ó la n u e v a ley de gía, las reglas d e los a r t í c u l o s m e n c i o n a d o s : 73, f r a c c i ó n x n y 89,
p o d e r e s d e g u e r r a , a u t o r i z a n d o al p r e s i d e n t e a iniciar n u e v a s hostili- tracción v n i j j e l p r e s i d e n t e es q u i e n p r e s e n t a r á la iniciativa y a p o r -
d a d e s h a s t a p o r 9 0 días a n t e s q u e necesite la a p r o b a c i ó n del con- tará al congreso los d a t o s sobre la n e u t r a l i d a d . L a d e c l a r a c i ó n la
greso, y c o m o bien se h a c o m e n t a d o , las g u e r r a s m o d e r n a s pueden deberá h a c e r el c o n g r e s o e n u n a ley, y será el e j e c u t i v o el q u e la
ser g a n a d a s o p e r d i d a s e n 9 0 días. 1 : ! notifique a los estados e x t r a n j e r o s p a r a los efectos del d e r e c h o in-
ternacional; el e j e c u t i v o t i e n e esta a t r i b u c i ó n , p o r q u e es el ó r g a n o
" Edward S. Corwin, op. ril., p. 280.
12
YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil., " Señale, op. cil., p. 454.
" Itcniard SthivaiTz, op. cit., p. 203.
pp. 132-134 y 179.
• 1:1 Thcodorc C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op. cil., p. 21.

/
PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
120 DECLARACIÓN DF. GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR
127
a través d e l c u a l el país se c o m u n i c a c o n los otros p a í s e s . ' ^ E n la estados c u a n d o quisiese, y si esta f a c u l t a d la ejerciese a su a r b i t r i o
ley d e d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n establecer los mecanis- y sólo p o r su b u e n sentido, d e j a r í a d e ser u n j e f e c o n s t i t u c i o n a l p a r a
convertirse e n u n d é s p o t a . 1 8
m o s p a r a q u e ésta sea r e s p e t a d a y se p r o h i b a n acciones q u e pue-
d a n q u e b r a n t a r l a , acciones cuyas consecuencias son p r e c i s a m e n t e las Bustamante ( D . C . ) a p o y ó el d i c t a m e n de la comisión d e consti-
q u e se q u i e r e n e v i t a r con la s o b r e d i c h a d e c l a r a c i ó n . A h o r a bien, si tución q u e n o d e s e a b a en este p u n t o la i n t e r v e n c i ó n del congreso,
aduciendo que si i n t e r v e n í a el congreso, r e s u l t a r í a n males d e la f a l -
sólo el e j e c u t i v o , sin la intervención del congreso, p u d i e r a expedir
ta de secreto y d e la d e m o r a . 1 0
la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d , e n t o n c e s estaría legislando y esto cons-
tituiría u n a excepción al p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s ; para ^Cuestión difícil es p r e c i s a r c u á n d o p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r u s o
q u e el p r e s i d e n t e p u d i e r a t e n e r esta f a c u l t a d , sería indispensable que de la f u e r z a p ú b l i c a p a r a p r e s e r v a r la s e g u r i d a d i n t e r i o r ; 2 0 u n a c o n -
e x p r e s a m e n t e así lo d i j e r a la c o n s t i t u c i ó n ; p e r o c o m o n o es el caso, testación g e n e r a l p o d r í a ser la s i g u i e n t e : existe u n a p a z m í n i m a
h a y q u e c o n c l u i r q u e el p r e s i d e n t e solo n o p u e d e h a c e r d i c h a de- para el desarrollo d e la v i d a c o t i d i a n a ; si ella peligra, el p r e s i d e n t e
c l a r a c i ó n , c o n lo q u e se c o n f i r m a n u e s t r a tesis d e la aplicación, por puede h a c e r uso d e esta f a c u l t a d . L a regla a n t e r i o r es d e aristas
a n a l o g í a , d e las n o r m a s relativas a la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a . ^ no bien d e f i n i d a s , p e r o h a y q u e a c l a r a r q u e e n el ejercicio d e la
^ L a suspensión d e relaciones comerciales y el e m b a r g o , " t a m b i é n facultad a q u e nos referimos, n o se d e b e n v i o l a r los d e r e c h o s h u -
manos^ Si la situación llegase a c o n f i g u r a r u n a e m e r g e n c i a , el p r e -
d e b e n , e n n u e s t r a o p i n i ó n , seguir las reglas d e la d e c l a r a c i ó n d e guerra
sidenté' tiene q u e solicitar al congreso la suspensión de las g a r a n t í a s
y d e n e u t r a l i d a d : h a n d e h a c e r s e a través d e u n a ley q u e declara
individuales; es decir, el solo criterio del p r e s i d e n t e n o es s u f i c i e n t e
p a r a efectos i n t e r n a c i o n a l e s el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Se refuer-
para c a l i f i c a r lo crítico ele la situación sino q u e p a r a ello se r e q u i e r e
za la i n t e r p r e t a c i ó n e n este sentido, si t e n e m o s e n c u e n t a q u e estos
la intervención del congreso. Se h a u s a d o esta f a c u l t a d p a r a p r e -
actos se r e p u t a n e n el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l c o m o n o amistosos o
servar f u n c i o n e s r e l a c i o n a d a s con la existencia y la o p e r a c i ó n del
c o a c t i v o s 1 7 y p u e d e n t e n e r c o m o consecuencia hechos beligerantes
propio g o b i e r n o , 2 1 p o r lo q u e es, sin d u d a , u n a d e las a t r i b u c i o n e s
q u e conduzcan a un estado de guerra.j
más d e l i c a d a s q u e tiene el p r e s i d e n t e . 2 2
La g u a r d i a n a c i o n a l es u n c o n j u n t o a r m a d o n o p r o f e s i o n a l y n o
permanente, q u e se h a d e i n t e g r a r e n c a d a e n t i d a d f e d e r a t i v a b a j o
7. LA P R E S E R V A C I Ó N DE LA SEGURIDAD INTERIOR
las ó r d e n e s del g o b e r n a d o r . E l congreso d e b e r á e x p e d i r los regla-
mentos p a r a o r g a n i z a r í a , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , p e r o su e n s e ñ a n z a
L a f r a c c i ó n vi del ^artículo 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a : "Disponer es c o m p e t e n c i a d e los estados, y sus jefes y oficiales serán n o m b r a -
d e la t o t a l i d a d d e la f u e r z a a r m a d a p e r m a n e n t e , o sea del ejército
terrestre, d e la m a r i n a d e g u e r r a y d e la f u e r z a a é r e a , p a r a la se- " Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., pp. 030-631.
" Ibid., p. 631.
g u r i d a d interior y d e f e n s a exterior d e la f e d e r a c i ó n " , y la fracción m
Jorge Alberto Lozoya, El ejército mexicano, en Lecturas de política me-
v n , p a r a : " D i s p o n e r d e la g u a r d i a n a c i o n a l p a r a los m i s m o s obje-
xicana, México, F.l Colegio de México, 1977, p. 373, indica que: "El presiden-
tos, e n los t é r m i n o s q u e p r e v i e n e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76." En te de la república lia ordenado en varias ocasiones la participación del ejér-
c o n s e c u e n c i a , el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r uso del ejército, la armada cito en conflictos civiles. Así ocurrió en 1956, al ocupar el Instituto Politécnico
y la f u e r z a a é r e a , así c o m o d e la g u a r d i a n a c i o n a l , p a r a preservar Nacional; en 1959 cu ocasión de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con
motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de México. En los tres
la s e g u r i d a d i n t e r i o r d e la f e d e r a c i ó n , j casos la acción del ejército provino de orden expresa del presidente de la
E s t a f a c u l t a d se discutió ^especialmente e n el c o n s t i t u y e n t e d e 1824; república en regímenes civiles. El ejército cumplió las órdenes de su coman-
d e esa discusión, d e s t a q u e m o s sólo q u e R e j ó n p r o p u s o q u e , p a r a el dante supremo que asumió la responsabilidad total por la operación."
'" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional law-Executive
uso d e la f u e r z a a r m a d a e n lo interior, el e j e c u t i v o c o n t a r a con jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review,
la a p r o b a c i ó n del congreso. P o r t u g a l a p o y ó a R e j ó n , a r g u m e n t a n d o vol. 56, núm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv
«í Michigan, 1957, p. 268.
q u e si n o i n t e r v i e n e el congreso, el p r e s i d e n t e p o d r í a o p r i m i r a los s
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional.. ., op. cil., pp. 388-389,
16 realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artícu-
Véase Bcrnaid Sclnvartz, op. cil., pp. 210-223. lo 129 constitucional.
" Berna ni Schwarlz, op. cil., pp. 223 y 220.
128 DECLARACIÓN DE GUERRA Y PRESERVACIÓN DE L A SEGURIDAD INIERIOR

XI. F A C U L T A D E S E N M A T E R I A DE
d o s p o r los m i s m o s c i u d a d a n o s q u e la c o m p o n e n . El p r e s i d e n t e p u e -
RELACIONES EXTERIORES
d e d i s p o n e r , c o m o ya lo señalamos, d e la g u a r d i a n a c i o n a l f u e r a d e
sus respectivos estados p a r a los fines i n d i c a d o s e n la f r a c c i ó n vi
del 89, s i e m p r e y c u a n d o sea con el c o n s e n t i m i e n t o del s e n a d o d e la
r e p ú b l i c a e n los términos d e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76. 2 3
El congreso n o h a legislado •—por motivos técnicos y políticos—
sobre la o r g a n i z a c i ó n y la r e g l a m e n t a c i ó n d e la g u a r d i a n a c i o n a l ;
e m p e r o , e n la ley del servicio militar obligatorio, e n su a r t í c u l o 5 9 , 1. C U E S T I O N E S DE TERMINOLOGÍA
se señala q u e f o r m a n p a r t e d e la g u a r d i a n a c i o n a l los mexicanos
e n t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c i n c o a ñ o s d e e d a d . I.ocke c o n t e m p l ó al p o d e r e j e c u t i v o c o m o a J a n o : u n a c a r a m i r a n -
» T a m b i é n e n el uso d e la f a c u l t a d d e preservar la s e g u r i d a d inte- do h a c i a la sociedad o r g a n i z a d a c o n s t i t u c i o n a l n i e n t e , con p o d e r e s
rior, h a y q u e t e n e r p r e s e n t e q u e se h a d i v i d i d o la r e p ú b l i c a e n co- limitados, y la o t r a c a r a m i r a n d o h a c i a el i n u n d o e x t e r i o r : a u t o r i -
m a n d a n c i a s militares, así q u e el e j é r c i t o está d i s e m i n a d o p o r t o d a la tario y t o d o p o d e r o s o , h a b l a n d o , a c t u a n d o y legislando con la a u t o -
r e p ú b l i c a . Basta u n simple t e l e f o n e m a del p r e s i d e n t e p a r a q u e casi ridad d e t o d o u n estado. H a y q u e h a c e r n o t a r q u e esta c o n c e p c i ó n
d e i n m e d i a t o el e j é r c i t o i n t e r v e n g a e n c u a l q u i e r p a r t e del país. Esta de L o c k e h a p r e v a l e c i d o e n varias constituciones, en el s e n t i d o d e
f a c u l t a d d e b e ser u s a d a c o m o f u e r z a del d e r e c h o y p a r a preservar que respecto a las relaciones exteriores, el p r e s i d e n t e n o se e n c u e n -
la vigencia d e la c o n s t i t u c i ó n , y n o c o m o u n m e d i o persecutorio y tra c o n las limitaciones q u e tiene en el c o n t e x t o i n t e r n o , lo q u e V\
1
represivo. ^ responde a la i d e a d e q u e si el e s t a d o se debilita f r e n t e a otros es- ||
tados p o r disposiciones constitucionales q u e e n t o r p e z c a n su a c t u a c i ó n
que d e b e ser e n f o r m a d e c i d i d a , e n t o n c e s esc e s t a d o p u e d e c a e r
victima p r e c i s a m e n t e a c a u s a de sus p r o p i a s v i r t u d e s i n t e r n a s . 1
\JLa f r a c c i ó n x del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D i r i g i r
las negociaciones d i p l o m á t i c a s y c e l e b r a r t r a t a d o s c o n las p o t e n c i a s
'i V
extranjeras, sometiéndolos a la r a t i f i c a c i ó n del congreso f e d e r a l " y
la fracción i del a r t í c u l o 76 i n d i c a q u e el s e n a d o tiene el p o d e r d e : iMlftft
"Aprobar los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s q u e celebre el
presidente d e la r e p ú b l i c a c o n las potencias e x t r a n j e r a s . ^ ]
V e a m o s a l g u n o s aspectos d e t e r m i n o l o g í a d e las d o s disposiciones
que se r e f i e r e n a lo m i s m o ^ l a celebración d e los t r a t a d o s . M i e n t r a s
el artículo 76 se refiere a t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s , ' el
89 lo h a c e sólo at t r a t a d o s ; estos p r e c e p t o s son c o m p l e m e n t a r i o s y
no tiene n i n g u n a relevancia j u r í d i c a la omisión del p r e c e p t o 89, ya
que la f a c u l t a d p a r a c e l e b r a r convenciones d i p l o m á t i c a s se la a t r i -
buye al p r e s i d e n t e el 76.
Mientras el a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, e m p l e a el v e r b o " a p r o b a r " ,
en la f r a c c i ó n x del 8 9 se usa el t é r m i n o " r a t i f i c a c i ó n " . T e n a R a -
mírez o p i n a , y o p i n a bien, q u e el t é r m i n o correcto es aprobar, por-
que £ n el p r o c e s o d e f o r m a c i ó n del t r a t a d o h a y tres fases: la ter-
minación del d o c u m e n t o p o r q u e los p l e n i p o t e n c i a r i o s se h a n p u e s t o
de a c u e r d o , su a p r o b a c i ó n p o r el s e n a d o y su ratificación p o r el

' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote
«Véase Héctor ix-Zan.u.tio, Sufre del ejecutivo..o,,, cit., p. .51 I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194.

[129]
F A C U L T A D E S EN MATERIA DE R E L A C I O N E S EXTERIORES
PRINCIPALES ATRIBUCIONES
130
131
p r e s i d e n t e sT a n t o la p r i m e r a c o m o la tercera e t a p a p e r t e n e c e n al á m -
mente) se h a a c e p t a d o q u e el presidente, q u i e n es el t i t u l a r d e las
b i t o del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l , y el paso i n t e r m e d i o , q u e es d o n d e relaciones exteriores d e u n país, realiza u n a serie d e actos r e l a c i o n a -
i n t e r v i e n e el s e n a d o , es d e m e r a " a p r o b a c i ó n " . ^ E t i m o l ó g i c a m e n t e , dos con ellas; en M é x i c o la base c o n s t i t u c i o n a l p a r a ello es el t e x t o
r a t i f i c a r q u i e r e d e c i r c o n f i r m a r , y este acto, c o m o "se h a d i c h o , per- citado de la f r a c c i ó n x del la c u a l v a m o s a desglosar m á s a d e -
t e n e c e al e j e c u t i v o y c a e d e n t r o del á m b i t o d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . 2 lante; p e r o si n u e s t r a c a r t a m a g n a n u m e r a r a c o n precisión esas f a -
El a r t i c u l o 8 9 expresa q u e el t r a t a d o d e b e ser r a t i f i c a d o p o r el cultades, h a r í a b i e n y n o estaría legislando e n el á m b i t o del d e r e c h o
congreso f e d e r a l , m i e n t r a s el p r e c e p t o 76 se r e f i e r e a q u e es el se- internacional.
n a d o q u i e n a p r u e b a el t r a t a d o . E s t a i n c o n g r u e n c i a g r a m a t i c a l se
d e r i v a d e la r e f o r m a d e 1874, al a t r i b u i r a l g u n a s f a c u l t a d e s exclu-
sivas al s e n a d o y a la c á m a r a d e d i p u t a d o s — c o m o consecuencia del
regreso del sistema b i c a m e r a l — y n o h a b e r r e f o r m a d o la fracción 2. P R I N C I P A L E S A T R I B U C I O N E S EN MATERIA DE
c o r r e s p o n d i e n t e del a r t í c u l o q u e o t o r g a al p r e s i d e n t e sus f a c u l t a d e s ; RELACIONES EXTERIORES
e n el constituyente d e 1916-1917 lo a n t e r i o r p a s ó i n a d v e r t i d o . Por
t a n t o , q u i e n a p r u e b a los t r a t a d o s es el s e n a d o , p u e s t o q u e es u n a
Vamos a e n u n c i a r a l g u n a s d e [las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s c o n q u e
d e las f a c u l t a d e s exclusivas q u e posee. cuenta el p r e s i d e n t e m e x i c a n o respecto a las relaciones exteriores:^
L o s e r r o r e s g r a m a t i c a l e s señalados e n los p á r r a f o s a n t e r i o r e s no a l Es q u i e n r e p r e s e n t a a l país h a c i a el exterior, lo q u e g e n e r a l -
a l t e r a n el s e n t i d o j u r í d i c o d e los preceptos, sino ú n i c a m e n t e corro- mente se h a a d m i t i d o , 4 y s e g ú n a c e r t a d a a f i r m a c i ó n d e C é s a r S e p ú l -
b o r a n la f a l t a d e c u i d a d o q u e se h a t e n i d o e n la r e d a c c i ó n y en veda,¡*'sus actos en m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e
las r e f o r m a s a la constitución. actos <3el e s t a d o " . 5 ^
El p r i n c i p i o d e la f r a c c i ó n x del c i t a d o a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al pre-
C u a n d o al p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se le p r e g u n t ó sobre si la r e n u n -
sidente p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s . L a f r a s e es am-
cia del secretario d e relaciones exteriores significaría u n c a m b i o d e
bigua, p e r o e n ella se e n c u e n t r a c o n t e n i d o el p o d e r presidencial política, e n f á t i c a m e n t e c o n t e s t ó q u e la política i n t e r n a c i o n a l conti-
p a r a g u i a r las relaciones exteriores del país, lo cual es m u y amplio nuaría siendo la m i s m a , ya q u e la dirige el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i -
y tiene u n a serie d e f a c e t a s a q u e v a m o s a h a c e r alusión. ca q u e es el responsable d e la política exterior. 0
El m a e s t r o X e n a R a m í r e z a f i r m a q u e n o le c o m p e t e a la cons- b] yEs q u i e n celebra los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s c o n
titución e n u n c i a r c a d a u n o d e los actos q u e c o m p r e n d e la oración la a p r o b a c i ó n del senado. E n M é x i c o la i n t e r v e n c i ó n del s e n a d o es
dirigir las negociaciones diplomáticas, p o r q u e estaría legislando en únicamente p a r a aprobar\y n o t a m b i é n p a r a aconsejar c o m o e n N o r -
el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l : , " n i su silencio [de la ley f u n d a m e n t a l ] teamérica. \ L a f a c u l t a d del s e n a d o d e a p r o b a r los t r a t a d o s es vir-
r e s p e c t o d e a l g u n o s d e ellos lleva la i n t e n c i ó n d e p r i v a r al presi- tualmente u n a a t r i b u c i ó n d e v e t o q u e ¡ruede ser realizada e n f o r m a
d e n t e d e a t r i b u c i o n e s a d m i t i d a s p o r el uso i n t e r n a c i o n a l , c o m o pueden plena o c o n d i c i o n a d a , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o p a r t e s d e él. 7 ]
ser las d e e n v i a r y recibir' misiones, r e c o n o c e r gobiernos, i n t e r r u m p i r •Pero la i n t e r p r e t a c i ó n , la p u e s t a e n efecto, la a b r o g a c i ó n y la
y r e a n u d a r relaciones d i p l o m á t i c a s , etc. E n los casos q u e se acaban denuncia d e los t r a t a d o s , es f a c u l t a d exclusiva del presidente, c u y o
d e c i t a r p o r vía d e e j e m p l o , y e n otros s e m e j a n t e s , el silencio que marco c o n s t i t u c i o n a l es la a t r i b u c i ó n — c o m o t a m b i é n e n otros c a -
g u a r d a la constitución se t r a d u c e en q u e , t o c a n t e a los mismos, la sos— q u e posee p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s , j
f a c u l t a d del t i t u l a r d e las relaciones exteriores es e x c l u s i v a m e n t e suya, En N o r t e a m é r i c a , p a r a e l u d i r el veto d e l s e n a d o , el p r e s i d e n t e
n o c o m p a r t i d a d e n t r o del d e r e c h o i n t e r n o p o r n i n g u n a o t r a au- lia h e c h o uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o ( e x e c u t i v e agreetnent) . 8 E n
toridad."
L o q u e a c o n t e c e es q u e , t a n t o i n t e r n a c i o n a l c o m o constitucional*
' Véase Louis Heukin, op. cit., p. 37.
2
Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, cu La ' César Sepúlveda, Derecho internacional
p. 125. público, México, Ed. l'orrúa, 190-1,
constitución y las íelacioncs exteriores de México, México, Secretaría de Re- 1
Periódico Excclsior, 3 de enero de 1970.
laciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matías Romero" de Estudios Diplo- ' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228.
máticos,
3 1977, pp. 47-48. ' Manuel García-I'elayo, op. cit-, define claramente el tratado y el convenio
Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo..op. cit., p. 45.
(¡tuitivo: "Un convenio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-
TRATADO ANTICONSTITUCIONAL
FACULTADES EN MATERIA DE R E L A C I O N E S EXTERIORES
1 :t3
M é x i c o , el p r e s i d e n t e n o d e b e h a c e r uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o p o r - je de n o t a s d i p l o m á t i c a s c o m o los t r a t a d o s comerciales realizados
q u e n o se lo p e r m i t e n u e s t r a c o n s t i t u c i ó n ; m i e n t r a s la constitución con la I n d i a y Brasil, y iii] la celebración d e empréstitos, coinver-
siones, y t r a n s f e r e n c i a d e tecnología a otros países, e s p e c i a l m e n t e de
n o r t e a m e r i c a n a ú n i c a m e n t e se r e f i e r e a los t r a t a d o s , la n u e s t r a a l u d e
Centro y Sudamérica.
e x p r e s a m e n t e a los t r a t a d o s y convenciones.
A d e m á s h a y dos razones: i] la d i f e r e n c i a d e q u o r u m p a r a a p r o - ^c] Es q u i e n construye la política i n t e r n a c i o n a l del p a í s : r e c o n o c e
o 110 r e c o n o c e a los g o b i e r n o s e x t r a n j e r o s , d e c i d e la r u p t u r a d e rela-
b a r los t r a t a d o s q u e señalan las dos constituciones — l a n o r t e a m e -
ciones, c e l e b r a las alianzas, realiza las d e c l a r a c i o n e s d e política inter-
r i c a n a r e q u i e r e u n q u o r u m d e votación d e las dos terceras partes
nacional y d e t e r m i n a el sentido de la votación del país e n los or-
d e los s e n a d o r e s p r e s e n t e s ; la m e x i c a n a , e n c a m b i o , n o i n d i c a u n
ganismos internacionales. 1wi
q u o r u m especial d e votación e n este aspecto y, p o r t a n t o , p a r a la
a p r o b a c i ó n d e los t r a t a d o s sólo se requiere d e la m a y o r í a d e los se- Estas f a c u l t a d e s son d e g r a n relieve y e n ellas el p r e s i d e n t e tiene
n a d o r e s p r e s e n t e s — , y ii] d a d a la situación política d e M é x i c o , el manos libres. Sólo r e c o r d e m o s q u e e n 1975, el p r e s i d e n t e decidió,
p r e s i d e n t e n o corre el m e n o r riesgo d e q u e el s e n a d o vaya a negarse tal y c o m o expusimos al r e f e r i r n o s a los secretarios de e s t a d o e n el
capítulo vi, q u e M é x i c o v o t a r a e n la O r g a n i z a c i ó n d e N a c i o n e s U n i -
a aprobar un tratado. das q u e sionismo es racismo, y q u e d e c i d i ó la omisión de la d o c t r i n a
A p e s a r d e lo a n t e r i o r , los presidentes m e x i c a n o s h a n recurrido Estrada f r e n t e a E s p a ñ a e n u n discurso q u e p r o n u n c i ó e n s e p t i e m -
a los convenios ejecutivos, lo q u e d e m u e s t r a f a l t a d e respeto tanto bre d e ese a ñ o . El e f e c t o del voto en la ONU f u e u n boicot del t u -
p o r la constitución c o m o p o r el s e n a d o , ya q u e s o m e t e r esos docu- rismo j u d í o - n o r t e a m e r i c a n o a M é x i c o q u e a f e c t ó f u e r t e m e n t e la
m e n t o s al s e n a d o m e x i c a n o constituiría ú n i c a m e n t e u n f o r m a l i s m o ; industria turística del país, y el e f e c t o d e la m e n c i o n a d a d e c l a r a c i ó n
p e r o n i éste se c u m p l e . P o d e m o s señalar c o m o e j e m p l o d e lo ante- fue a r r o j a r p o r la v e n t a n a la política i n t e r n a c i o n a l d e M é x i c o , a m é n
rior, los siguientes casos q u e se d i e r o n d u r a n t e el sexenio del presi- de c r e a r desconcierto y disgusto innecesarios e n u n p u e b l o a f í n .
d e n t e E c h e v e r r í a : i] en la política d e a c e r c a m i e n t o al tercer m u n d o ,
el e j e c u t i v o m e x i c a n o p r o p u s o la creación d e asociaciones d e diversa
Índole e i m p o r t a n c i a corno son el sistema e c o n ó m i c o latinoamericano
TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L y
(SELA) y el establecimiento d e u n a e m p r e s a n a v a l c e n t r o a m e r i c a n a
y del caribe. L e o n e l Péreznieto a f i r m a q u e estos actos son realmente
cxecutÁve agreernents;" ii] la celebración d e t r a t a d o s a través del can- Debemos p r e g u n t a r n o s : ¿ p u e d e u n t r a t a d o d e j a r d e r e s p e t a r las
disposiciones c o n s t i t u c i o n a l e s ? ¿ P o d r í a u n t r a t a d o a m p l i a r la c o m -
ciado y ratificado por el presidente en uso del poder derivado de su calidad petencia legislativa federal, p o d r í a v u l n e r a r las declaraciones d e d e -
de jefe del ejecutivo, de director tle la política exterior y de comandante cu rechos individuales y sociales, p o d r í a a l t e r a r la división^de p o d e r e s ?
jefe, y (píe se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificación por el
¿A través del t r a t a d o p o d r í a el p r e s i d e n t e a u m e n t a r sus f a c u l t a d e s ?
senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurídico
inmediato es la constitución (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el IJE1 t r a t a d o d e b e r e s p e t a r í n t e g r a m e n t e la constitución; E n M é x i c o ,
presidente, pero precisando para este último acto la autorización de dos el t r a t a d o es d e r e c h o i n t e r n o d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 133, p e r o
tercios del senado (p. 383)... la diferencia entre tratados y convenios es sim- para serlo tiene q u e r e s p e t a r la ley f u n d a m e n t a l : y esta c l a r i d a d
plemente de oportunidad política: en caso (|ue el presidente crea obtener los nos viene del a ñ o d e 1934 e n q u e se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 133
dos tercios, recurrirá a la auctoritas del senado si la materia objeto ilcl
para i n c o r p o r a r l e este p r i n c i p i o : (^Esta constitución, las leyes del
acuerdo lo merece; en caso que 110 crea obtener dicha mayoría y se sienta
fuerte y apoyado por la opinión, o en su caso, en fin, que el objeto del congreso d e la u n i ó n q u e e m a n e n d e ella y todos los t r a t a d o s que
acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrirá a la vía del conve- estén de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el
nio" (p. 384). presidente d e la r e p ú b l i c a , c o n a p r o b a c i ó n del senado, serán la ley
Respecto a los alcances y práctica de los excculive ngrcemenls, se pueden suprema de t o d a la u n i ó n . " ] ( E l s u b r a y a d o es n u e s t r o ) .
consultar: André Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau,
1971, p. 45; Aitlinr M., Schlcsingcr, Jr., op. cil., p. 313; I.oiiis Heiikin, predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Na-
op. cil., pp. 173-175; Paolo lliscaretti di Ruffla, Introducción al derecho, np. cional Autónoma de México, 1977, pp. 386-387.
10
cil., p. 95. Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La cons-
" Leonel Péreznieto Castro, 1.a /acuitad de celebración de halados Como titución y las relaciones exteriores de México, op. cil., p. 62.
uloma de la preponderancia del poder ejecutivo. El caso de México, en /:/
131
XII. F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R ECONÓMICO
Y IIACENDARIO
l A , „ un tratado con * * * — ^
4 ; '„ particulares tenemos c V ! , „ „ d o anticonstitucional. '
' „ Í u J d ó r e c h o por la » P ^ ' ^ ™ ' ' l a s o s , es „ r „ e < i e , a a

1. I N T E R V E N C I Ó N DEL EJECUTIVO EN EL PROCESO ECONOMICO:


l a ley f u n d a m e n t a l . ) PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y CONSUMO

El estado i n t e r v i e n e e n la e c o n o m í a del país, n a d i e lo discute, e in-


terviene p r i n c i p a l y f u n d a m e n t a l m e n t e a través d e los i n s t r u m e n t o s
que posee el p o d e r e j e c u t i v o .
Los i n s t r u m e n t o s p o r m e d i o de los cuales el p r e s i d e n t e m e x i -
cano tiene e n sus m a n o s a m p l i o s y v a r i a d o s aspectos d e la e c o n o -
mía, son m u y diversos; p e r o e n t r e los m á s i m p o r t a n t e s e s t á ñ a l a
política m o n e t a r i a , la política fiscal, la política d e precios, la poli-
t tica de inversión y obras públicas, la política d e i m p o r t a c i o n e s y
comercio exterior, la política del petróleo, p e t r o q u í m i c a y gas, l a
1;
política de e n e r g í a eléctrica, la política de aguas, la política fores-
tal, la política i n d u s t r i a l , la política turística y t o d o el sector d e
organismos descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n e s t a t a b j
No es posible q u e nos r e f i r a m o s a c a d a u n o d e los c o m p o n e n t e s
de este a m p l i o sector cjue toca fases n e u r á l g i c a s del desarrollo y la
economía del p a í s ; p o r t a n t o , v a m o s a h a c e r r e f e r e n c i a sólo a u n o s
ti
K cuantos d e ellos, q u e b a s t a n p a r a c o n f i g u r a r n o s el p a n o r a m a g e n e -
ral y d a r n o s u n a idea d e la s i t u a c i ó n : el p r e s i d e n t e es f a c t o r d e t e r -
minante en la e c o n o m í a del país, sus a t r i b u c i o n e s y f a c u l t a d e s son
muy a m p l i a s y sus decisiones, en f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a f e c t a n
a todos los h a b i t a n t e s d e M é x i c o .
El 30 d e d i c i e m b r e de 1950 se p r o m u l g ó la ley sobre atribuciones
del ejecutivo federal en materia económica, con el o b j e t o d e q u e
el presidente p u e d a i n t e r v e n i r en las d i f e r e n t e s f a c e t a s del proceso
económico: p r o d u c c i ó n , d i s t r i b u c i ó n y c o n s u m o . Esta ley, q u e h a
sufrido a l g u n a s r e f o r m a s posteriores, es de t a n especial t r a s c e n d e n -
cia que el d i s t i n g u i d o t r a t a d i s t a A n d r é s S e r r a R o j a s a f i r m a q u e es
el p u n t o d e p a r t i d a d e u n n u e v o o r d e n j u r í d i c o respecto d e las re-
laciones del e s t a d o con las cuestiones comerciales e industriales, y
que constituye el documento legislativo más importante sobre el in-
lervencionismo de estado en México, a p a r t e , desde luego, d e los
artículos c o r r e s p o n d i e n t e s d e la constitución. 1 El m a e s t r o A n t o n i o

¡ 1
Andrés Sen a Rojas, Derecho administrativo,
l ti, p. 301.
México, lid. Pon lia, 1974,

c l
- vaso Migue, Lanz Orne,, ' -> PP- ™ ™
lf)L(riCA MONETARIA
130 F A C U L T A D E S DE C A R Á C T E R E<X<N0MI<X) Y IIACENDARIO
137

M a r t í n e z Háez, q u i e n o c u p a b a el c a r g o d e secretario d e e c o n o m í a pensable m a n t e n e r o i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i ó n d e los artículos


c u a n d o se e x p i d i ó la ley, m a n i f e s t ó q u e : " S e t r a t a d e u n a ley d e señalados en el a r t í c u l o p r i m e r o , o c o n el p r o p ó s i t o d e q u e las acti-
previsión p a r a h a c e r f r e n t e a condiciones q u e a l t e r a n la v i d a eco- vidades d e la e m p r e s a se desarrollen d e a c u e r d o con las disposiciones
que las a u t o r i d a d e s señalen con a p o y o e n la ley o en sus regla-
n ó m i c a ; son disposiciones preventivas p a r a c o l o c a r al g o b i e r n o e n
mentos ( a r t í c u l o d e c i r n o s e g u n d q ) .y
la posibilidad d e a c t u a r e n d e f e n s a de la e c o n o m í a y d e los g r a n d e s
núcleos d e la p o b l a c i ó n del país. E s u n c o n j u n t o d e n o r m a s q u e , El a r t í c u l o trece, q u e se r e f o r m ó p a r a a m p l i a r l o , f a c u l t a al eje-
p o r sus propósitos del m á s a l t o interés público, d e b e existir p e r m a - cutivo a i m p o n e r sanciones en el c u m p l i m i e n t o eficaz d e las f u n c i o -
nes q u e le señala la ley: ij m u l t a s d e $100.00 h a s t a $ 5 0 0 0 0 . 0 0 ; ii]
nentemente. . ." 2
clausura t e m p o r a l h a s t a 9 0 días o d e f i n i t i v a si se t r a t a d e u n a ne-
L a exposición d e motivos d e la ley basó la constitucionalidad
gociación c o m e r c i a l , y iii] a r r e s t o h a s t a p o r 3 6 h o r a s q u e p u e d e
d e la m i s m a e n los artículos 73, f r a c c i ó n x — l a f a c u l t a d del con-
extenderse h a s t a 15 días si el i n f r a c t o r n o p a g a la m u l t a .
greso p a r a legislar en m a t e r i a d e c o m e r c i o — ; el 4 P — q u e creemos
se citó e r r ó n e a e i n n e c e s a r i a m e n t e — , y el 27, p á r r a f o tercero, que El 10 d e e n e r o d e 1951 se p u b l i c ó en el Diario Oficial el regla-
mento de varios d e los a r t í c u l o s d e esta ley, q u e d i c t ó el p r e s i d e n t e
s e ñ a l a : " L a n a c i ó n t e n d r á e n t o d o t i e m p o el d e r e c h o d e i m p o n e r a
Alemán, y el 3 de o c t u b r e de 1974 se d i o a la luz e n el m i s m o Diario
la p r o p i e d a d p r i v a d a las m o d a l i d a d e s q u e d i c t e el interés p ú b l i c o . . . "
Oficial el decreto que regula los precios de las mercancías a que el
V e a m o s a l g u n a s fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se a u t o r i z a al
mismo se refiere, e x p e d i d o p o r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . E n el a r -
e j e c u t i v o a p a r t i c i p a r en las a c t i v i d a d e s industriales o comerciales
tículo t e r c e r o se i n c l u y e r o n 177 m e r c a n c í a s d e n t r o d e l a s c o m p r e n -
r e l a c i o n a d a s c o n la p r o d u c c i ó n o distribución d e m e r c a n c í a s o con
didas e n el a r t í c u l o p r i m e r o d e la m e n c i o n a d a ley d e 1951.
la p r e s t a c i ó n d e servicios d e u n a serie d e aspectos m u y importantes,
El d e c r e t o del 27 d e e n e r o d e 1978 d e r o g ó el del 3 d e o c t u b r e d e
tales corno s o n : artículos alimenticios d e c o n s u m o g e n e r a l i z a d o ;
1974, así c o m o sus adiciones y m o d i f i c a c i o n e s del 27 de s e p t i e m b r e
efectos d e uso g e n e r a l p a r a el vestido d e la p o b l a c i ó n del país;
de 1976. E n su l u g a r , e n u n c i ó c o m o c o m p r e n d i d a s d e n t r o del a r -
m a t e r i a s p r i m a s esenciales p a r a la a c t i v i d a d d e la i n d u s t r i a nacio-
tículo l 9 de la ley sobre a t r i b u c i o n e s del e j e c u t i v o federal e n m a t e r i a
n a l ; p r o d u c t o s d e las industrias f u n d a m e n t a l e s ; artículos producidos
económica sólo u n a s ' c u a n t a s m e r c a n c í a s . L o a n t e r i o r significó u n
p o r r a m a s i m p o r t a n t e s d e la i n d u s t r i a n a c i o n a l ; p r o d u c t o s q u e re-
cambio i m p o r t a n t e e n la política q u e el g o b i e r n o h a b í a seguido p a r a
p r e s e n t a n renglones considerables d e la a c t i v i d a d e c o n ó m i c a mexi-
controlar los precios d e m ú l t i p l e s p r o d u c t o s .
c a n a , y servicios q u e a f e c t a n la p r o d u c c i ó n y distribución d e esas
m e r c a n c í a s y n o estén sujetos a t a r i f a s e x p e d i d a s p o r autoridad El 30 d e e n e r o d e 1978 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial u n a c u e r -
do p o r el c u a l a p a r t i r d e l l v de f e b r e r o q u e d a r o n 8 5 a r t í c u l o s su-
c o m p e t e n t e y f u n d a d a s e n l a ley ( a r t í c u l o p r i m e r o ) . A d e m á s , es el
jetos a los criterios y p r o c e d i m i e n t o s de f i j a c i ó n d e precios m á x i m o s
p r o p i o e j e c u t i v o el q u e d e t e r m i n a q u é m e r c a n c í a s y servicios deben
que estableció el m e n c i o n a d o a c u e r d o .
considerarse incluidos en los renglones m e n c i o n a d o s e n este párrafo.
R e s p e c t o a las m e r c a n c í a s y servicios c o m p r e n d i d o s e n el artículo
p r i m e r o d e la ley, el e j e c u t i v o p u e d e : i m p o n e r precios m á x i m o s al
m a y o r e o o m e n u d e o ( a r t í c u l o s e g u n d o ) ; obligar a q u e esas mercan- 2. POLÍTICA MONETARIA
cías se p o n g a n a la v e n t a ( a r t í c u l o c u a r t o ) ; i m p o n e r racionamien-
tos y establecer p r i o r i d a d e s c u a n d o el v o l u m e n d e m e r c a n c í a s sea
insuficiente e n relación con la d e m a n d a ( a r t í c u l o q u i n t o ) ; organi- .La política m o n e t a r i a persigue f u n d a m e n t a l m e n t e p a u t a r la c a n t i -
zar la d i s t r i b u c i ó n d e esas m e r c a n c í a s p a r a e v i t a r los intermediarios clad a d e c u a d a d e c i r c u l a n t e y d e c r é d i t o q u e necesita el país c o n el
objeto d e i m p u l s a r su desarrollo e c o n ó m i c o . 3
innecesarios ( a r t í c u l o s é p t i m o ) ; d e t e r m i n a r los artículos q u e pre-
f e r e n t e m e n t e d e b e n p r o d u c i r las f á b r i c a s ( a r t í c u l o o c t a v o ) , e, inclu- Su ley o r g á n i c a , o t o r g a a l b a n c o d e M é x i c o a t r i b u c i o n e s ¡jara
sive, d e c r e t a r la o c u p a c i ó n t e m p o r a l d e f á b r i c a s c u a n d o sea indis- regular la política m o n e t a r i a a través d e u n a serie d e i n s t r u m e n t o s
como s o n : el depósito legal q u e las instituciones b a n c a r i a s t i e n e n q u e

. ,,.„„«,. > r - " Z « S í ' Diego G. López Rosado, Problemas económicos tic México, México, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1970, p. '189.
POLÍTICA MONETARIA
1 its F A C U L T A D E S DE CARÁCTER ECONÓMICO Y IIACENDARIO
139
d e p o s i t a r e n el b a n c o , la emisión d e billetes y la a c u ñ a c i ó n d e m o n e - El p r o p ó s i t o del depósito legal es m a n t e n e r la liquidez d e los
bancos d e depósito, f r e n a r la inflación p o r la e x p a n s i ó n del c r é d i t o 0
d a , las o p e r a c i o n e s d e r e d e s c u e n t o , la c o m p r a v e n t a d e valores en el
y h a c e r u n a m e j o r o r i e n t a c i ó n selectiva del c r é d i t o o r i e n t á n d o l o a
m e r c a d o a b i e r t o , el establecimiento d e las tasas m í n i m a s y m á x i m a s
actividades d e industrialización, a g r o p e c u a r i a s , c o n s t r u c c i ó n d e vi-
d e las o p e r a c i o n e s d e las instituciones b a n c a r i a s , los r e g í m e n e s selec- viendas de interés social y o b r a s públicas. 7
tivos d e c r é d i t o , etcétera. 4 ^
b] Emisión de billetes y acuñación de moneda.j El a r t í c u l o 9 d e
•Todas estas f u n c i o n e s del b a n c o d e M é x i c o r e a l m e n t e las deter-
la ley o r g á n i c a del b a n c o lo f a c u l t a e n f o r m a exclusiva p a r a e m i t i r
m i n a , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . V e a m o s
billetes en los t é r m i n o s del a r t í c u l o 28 d e la constitución. E l a r t í c u l o
p o r q u é : el c a p i t a l del b a n c o se i n t e g r a p o r dos series d e acciones:
11 d i s p o n e q u e esos billetes son de curso legal e n t o d a la r e p ú b l i c a ,
la serie " A " q u e r e p r e s e n t a el 5 1 % del c a p i t a l y q u e sólo p u e d e
y el a r t í c u l o 13 señala q u e e n " t o d o t i e m p o la n a c i ó n r e s p o n d e r á
p e r t e n e c e r al g o b i e r n o f e d e r a l , y la serie " B " q u e suscriben los
del valor d e los billetes y m o n e d a s q u e el b a n c o p o n g a en c i r c u l a c i ó n " .
b a n c o s p r i v a d o s asociados al b a n c o d e M é x i c o . Es el presidente
q u i e n n o m b r a a los cinco r e p r e s e n t a n t e s d e la serie " A " , e n t r e los otros renglones de activo que señale el banco de México. Por necesidades de
cuales p u e d e d e s i g n a r a dos altos f u n c i o n a r i o s d e la secretaria de canalización selectiva del crédito, el banco citado podrá elevar este porcen-
h a c i e n d a , j a m é n d e q u e el t i t u l a r d e ésta tiene f a c u l t a d d e veto taje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depósitos, que establece
i n s u p e r a b l e respecto a u n a serie d e decisiones del c o n s e j o del banco, la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depósitos y los activos
a que este párrafo se refiere, no podrá exceder del 75% del pasivo compu-
d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 d e la c i t a d a ley o r g á n i c a ; p a r a que table de las instituciones;
n o h a y a n i n g u n a d u d a , la f r a c c i ó n xi d e s a r t i c u l o 31 d e la ley orgá- ni. No menos del 25% del pasivo computable podrá mantenerse en valores,
nica d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l i n d i c a q u e c o r r e s p o n d e a créditos y demás activos, sin más limitaciones que las establecidas por esta ley;
la s e c r e t a r í a d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o : " D i r i g i r la política mo- iv. El banco de México, cuando así se justifique, otorgará plazos adecua-
n e t a r i a y crediticia."^ Es decir, estas m a t e r i a s son f a c u l t a d del pre- dos para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones
que dicte;
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a q u e las ejerce a través d e la secretaría co-
v. Por necesidades monetarias y crediticias, el banco de México podrá ele-
rrespondiente. var hasta el 100% el porcentaje a que se refiere la regla i de este artículo,
( Al d i r e c t o r general del b a n c o lo designa el consejo d e adminis- pero únicamente sobre el pasivo que exceda al monto del que exista en las
t r a c i ó n , p e r o q u i e n r e a l m e n t e d e c i d e ese n o m b r a m i e n t o es el pre- instituciones en la fecha en (pie se adopte esta medida;
s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a « vi. El banco de México podrá establecer que las instituciones de crédito
, E c h e m o s u n vistazo a a l g u n a s d e las f a c u l t a d e s del b a n c o para realicen las inversiones a que se refiere el presente artículo, respecto a las
operaciones del pasivo contingente que, por su utilización, considere análo-
r e g u l a r la política m o n e t a r i a y gas a las del pasivo computable;
^a] El depósito legal{que se rige p o r la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 11
vil. El banco de México podrá permitir que una parte del depósito obli-
y él 9 4 bis d e la ley g e n e r a l d e instituciones d e crédito, y el artículo gatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus "propias cajas;
3 5 d e la ley o r g á n i c a del b a n c o d e M é x i c o . E n t r e otras reglas, esos viu. El banco de México podrá autorizar que el depósito obligatorio en
artículos i n d i c a n el t a n t o p o r ciento del p a s i v o c o m p u t a b l e q u e los cfeclivo, así como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en
b a n c o s d e b e n d e p o s i t a r e n el d e M é x i c o y el t a n t o p o r ciento que moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda;
d e b e n t e n e r en valores, créditos y otros renglones d e activo q u e señale ix. El banco de México cargará un interés penal que no será inferior al
12% anual, sobre el importe de los fallantes en los diversos renglones de
el b a n c o d e México.5 activo cpie las instituciones deban mantener conforme al presente artículo.
Dicho banco podrá disminuir la tasa de interés en caso de fallantes origi-
' Las [unciones del banco de México se señalan en los artículos 8'.' y 21 nados por retiros anormales de fondos, o por situaciones críticas de las ins-
de su ley orgánica. tituciones;
5
lil mencionado artículo 94 bis textualmente expresa: "El importe total xi. El banco de México podrá abonar intereses sobre los depósitos que re-
del pasivo exigible de las instituciones de crédito, con excepción de las ope- ciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que
raciones que el banco de México no considere compulabics para los efectos correspondan al depósito obligatorio previsto en este artículo."
de este artículo, deberá mantenerse en los renglones de activo que dicha ' Raúl Cervantes Ahumada, Títulos y operaciones <lc crédito, México, Ed.
institución Herrero, 1900, p. 222.
i. Hasta determine,
un 50% delde acuerdo con las siguientes
pasivo computable, reglas: en el Banco de
en depósitos
' Hugo Rangcl Couto, I.a teoría económica y el derecho, México, Ed. Po-
México; lilla, 1977, p. 107.
ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, créditos y
F A C U L T A D E S DF. CARÁCTER ECONÓMICO Y I I A C E N D ARIO LOS EMPRÉSTITOS
MI) 141
S o l a m e n t e el b a n c o de M é x i c o p u e d e o r d e n a r la emisión y acu- república) sólo a p u n t a r e m o s otras d o s : i] la f i j a c i ó n d e la tasa d e
ñ a c i ó n d e d i n e r o -—artículos 15 y 17— y, c o n f o r m e al 18, la reserva ínteres q u e los bancos p u e d e n d a r y c o b r a r p o r el d i n e r o q u e reciben
m o n e t a r i a d e b e ser c u a n d o m e n o s del 2 5 % d e la c a n t i d a d e q u i v a - y prestan y „ ] a través d e su comisión d e c a m b i o s y valores la fi
lente al total d e billetes y d e obligaciones a la vista en pesos mexi- jacion del t i p o de c a m b i o i n t e r n a c i o n a l y sus m á r g e n e s de o p e r a c i ó n ^
c a n o s a c a r g o del b a n c o , c o n la excepción del saldo e n pesos me-
xicanos a f a v o r del f o n d o m o n e t a r i o i n t e r n a c i o n a l .
U n g r a v e p r o b l e m a es q u e u n a d e las f o r m a s e n q u e el gobierno
h a v e n i d o f i n a n c i a n d o sus f u e r t e s déficit, h a sido p o n e r a funcio- 3. LOS EMPRÉSTITOS

n a r la " m á q u i n a d e h a c e r d i n e r o " del b a n c o , c o n los consecuentes


efectos y repercusiones económicos. La f r a c c i ó n v m del a r t í c u l o 73, q u e es larga, y q u e vamos, p o r t a n t o
Operaciones de redescuento^ éstas son u n o de los medios más a subdividir, f a c u l t a al congreso de la u n i ó n p a r a : , i] establecer las
eficaces con q u e c u e n t a el b a n c o p a r a la regulación del crédito, ya bases sobre las cuales el p r e s i d e n t e p u e d e c e l e b r a r empréstitos sobre
q u e h a y relación d i r e c t a e n t r e el alza o b a j a d e la tasa d e redescuen- el c r é d i t o d e la n a c i ó n ; ii] a p r o b a r esos misinos e m p r é s t i t o s ; iii] re-
to y las o p e r a c i o n e s q u e e f e c t ú a n los b a n c o s c o n el p ú b l i c o . 8 A h o r a conocer y m a n d a r p a g a r la d e u d a n a c i o n a l ; a d e m á s , iv] los e m p r é s -
bien, el b a n c o d e M é x i c o r e d e s c u e n t a d o c u m e n t o s a u n a tasa redu- titos d e b e n celebrarse sólo p a r a la e j e c u c i ó n de obras q u e d i r e c t a -
cida, a los b a n c o s q u e se e n c u e n t r a n e n situación d e l i c a d a , como mente p r o d u z c a n u n i n c r e m e n t o e n los ingresos públicos, salvo v]
c u a n d o h a y u n a r e d u c c i ó n considerable d e sus depósitos o c u a n d o aquellos q u e se realicen c o n propósitos d e regulación m o n e t a r i a , las
las o p e r a c i o n e s d e c r é d i t o se e n c u e n t r a n s u s p e n d i d a s p o r inunda- operaciones de conversión y los q u e se c o n t r a t e n d u r a n t e a l g u n a
ciones, t e r r e m o t o s , sequías, etc., y los p a r t i c u l a r e s n o p u e d e n cumplir emergencia d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l . !
m o m e n t á n e a m e n t e sus obligaciones crediticias o en casos especiales (El c o n g r e s o f i j a r á las n o r m a s según las cuales el e j e c u t i v o p u e d e
d e f i n a n c i a m i e n t o a a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s básicas c o m o la pro- celebrar los empréstitos, reglas q u e d e b e r á n a j u s t a r s e a lo p r e c e p -
d u c c i ó n d e maíz, sorgo, frijol, soya, c o n la f i n a l i d a d de favorecer tuado en la ley f u n d a m e n t a l ; a d e m á s , d e b e r á a p r o b a r c a d a e m p r é s -
la p r o d u c c i ó n d e bienes necesarios p a r a la a l i m e n t a c i ó n del pueblo." tito^ Estos e m p r é s t i t o s constituyen p a r t e f u n d a m e n t a l de la d e u d a
; d] Como regulador de crédito.x El b a n c o tiene e n sus m a n o s una pública q u e el congreso r e c o n o c e y m a n d a p a g a r a través d e las
serie d e recursos q u e r e p e r c u t e n d i r e c t a m e n t e e n el m e r c a d o del disposiciones c o n t e n i d a s en el p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r e s e n t a
crédito. D o s d e éstos son los ya m e n c i o n a d o s del depósito legal y el presidente d e la r e p ú b l i c a y q u e , e n su caso, la c á m a r a de d i p u -
la tasa d e r e d e s c u e n t o . A d e m á s p o d e m o s m e n c i o n a r sus facultades tados a p r u e b a . Ésta es u n a m a t e r i a m u y d e l i c a d a p a r a el país, p u e s
d e : i] i n d i c a r a los b a n c o s q u é t a n t o p o r ciento de u n pasivo exi- no sólo lo c o m p r o m e t e e c o n ó m i c a sino t a m b i é n p o l í t i c a m e n t e ; e n la
gible d e b e n d e s t i n a r a créditos destinados a a c t i v i d a d e s productivas realidad, las decisiones respectivas las t o m a el p r e s i d e n t e de la r e -
y el resto, desde luego, a créditos d e su p a r t i c u l a r elección; ii] fijar pública.
tasas d e r e d e s c u e n t o selectivas p a r a canalizar el c r é d i t o h a c i a aque- Asentemos a l g u n o s d a t o s recientes sobre este espinoso p r o b l e m a :
llas a c t i v i d a d e s q u e c o n t r i b u y e n e n m a y o r m e d i d a al desarrollo eco-
En 1971, el g o b i e r n o f e d e r a l consiguió empréstitos p o r 27 598 m i -
n ó m i c o del país, y iii] realizar c o m p r a o v e n t a d e valores públicos
llones: 16 350 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 11 2 4 8 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
c o n el o b j e t o d e q u e el c r é d i t o se m a n t e n g a e n nivel estable. 1 0
En 1972, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 37 551 millones de pesos:
\ E n t r e las v a r i a s e i m p o r t a n t e s f u n c i o n e s del b a n c o (léase secre-
15 882 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 2 1 6 6 9 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
tario de h a c i e n d a y, en la cúspide d e la p i r á m i d e , p r e s i d e n t e de la
E n 1973, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 62 9 9 4 millones de pesos: 22 6 3 5
para a m o r t i z a c i ó n y 4 0 359 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
" Una explicación clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl
Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Véanse los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley En 1974, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 80 112 millones d e pesos: 25 817
orgánica del banco de México. para a m o r t i z a c i ó n y 5 4 295 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
" Jorge Carpizo, Aspectos jurídicos de la banca cenital mexicana, en Lec- En 1975, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 130 6 0 6 millones d e pesos:
turas Jurídicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autónoma de Chihuahua, 3+465 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 96 121 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o .
Escuela
10 de Derecho, 1971, pp. 73-74. Así, d u r a n t e los a ñ o s 1971-1975, se consiguieron empréstitos p o r
Ibid., pp. 76-77.
LEV DE INGRESOS
FACULTADES DE CARÁCTER ECONÓMICO V 11ACENDARIO
142 14.1
mismo se n e c e s i t a r á d i c h a a u t o r i z a c i ó n si la inversión extranjera
3 3 8 861 m i l l o n e s : 115 169 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 223 692 de nuevo tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o d e la e m p r e s a .
endeudamiento.11 A través d e la comisión n a c i o n a l d e inversiones e x t r a n j e r a s , el p r e -
sidente p u e d e o t o r g a r d e r e c h o d e p r e f e r e n c i a a inversionistas m e x i -
canos p a r a los casos y e n los t é r m i n o s q u e f i j a la p r o p i a ley, y el
artículo 12 señala las f a c u l t a d e s de d i c h a comisión q u e son a m p l i a s ,
4 . INVERSIONES PUBLICAS, HABILITACION DE PUERTOS tal y c o m o d e b e n ser, p a r a p o d e r r e g u l a r la inversión e x t r a n j e r a .
E INVERSIONES EXTRANJERAS El a r t í c u l o 11 d e la ley indica q u e el s e c r e t a r i o e j e c u t i v o d e la
comisión es d e s i g n a d o p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , j
L a inversión p ú b l i c a f e d e r a l tiene efectos i m p o r t a n t e s e n la econo-
m í a , y h a i d o c r e c i e n d o : en 1925 f u e d e 82 millones; e n 1929, de
9 8 m i l l o n e s ; e n 1940, d e 290 millones; en 1950, d e 2 672 millones;
e n 1968, d e 23 314 m i l l o n e s ; 1 2 38 559 millones se h a n p r e s u p u e s t a d o 5. LA L E Y DE INGRESOS

p a r a 1978.
^ C o n f o r m e al a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n vi d e la ley o r g á n i c a d e la ad- [En m a t e r i a h a c e n d a r í a f e d e r a l y del distrito f e d e r a l h a y tres a c t o s
m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal, es la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y pre- del p r e s i d e n t e q u e revisten especial i m p o r t a n c i a ; estos actos d e b e n
s u p u e s t o — a n t e s f u e c o m p e t e n c i a d e la d e s a p a r e c i d a secretaría de ser a p r o b a d o s ya sea p o r el c o n g r e s o o p o r la c á m a r a d e d i p u t a d o s
la p r e s i d e n c i a — la q u e p l a n e a , a u t o r i z a , c o o r d i n a , vigila y evalúa y son: la ley d e ingresos, el p r e s u p u e s t o d e egresos y la cuenta
los p r o g r a m a s d e inversión p ú b l i c a d e las d e p e n d e n c i a s d e la a d m i - pública^
nistración p ú b l i c a c e n t r a l i z a d a y d e la a d m i n i s t r a c i ó n p a r a e s t a t a l ; es
¡ R e s p e c t o a ellos, el p o d e r legislativo tiene lo q u e se h a d e n o m i -
d e c i r , la ú l t i m a p a l a b r a en inversiones p ú b l i c a s la dice el presidente.J
nado el poder de la bolsa, es d e c i r q u e el e j e c u t i v o n o p o d r á re-
L a inversión p ú b l i c a en M é x i c o se h a e n c a m i n a d o a o b r a s que
caudar ni g a s t a r u n c e n t a v o si p r e v i a m e n t e n o h a sido a u t o r i z a d o
f o r t a l e z c a n el desarrollo e c o n ó m i c o social: e n 1910 se d e s t i n ó el
2 6 % a obras básicas del d e s a r r o l l o ; e n 1969 f u e el 7 4 . 2 % del total por el ó r g a n o legislativo;^ esto es d e especial i m p o r t a n c i a : r e c o r d e -
d e esas inversiones. 151 mos q u e u n a d e las l u c h a s del incipiente c o n s t i t u c i o n a l i s m o t u v o
- . I m p o r t a n t e es t a m b i é n la repercusión e c o n ó m i c a q u e tiene la fa- como o b j e t o q u e los reyes n o t u v i e r a n f a c u l t a d e s discrecionales p a r a
c u l t a d c o n c e d i d a al p r e s i d e n t e e n la f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 89, el cobro de i m p u e s t o s ni p a r a el gasto d e éstos, y q u e f u e r a nece-
q u e le o t o r g a el p o d e r d e h a b i l i t a r t o d a clase d e p u e r t o s y estable- saria, p a r a e j e r c e r d i c h o s actos, la a p r o b a c i ó n d e los p a r l a m e n t o s .
c e r a d u a n a s m a r í t i m a s y f r o n t e r i z a s , d e c i d i e n d o su u b i c a c i ó n j V a m o s a e x a m i n a r a l g u n o s aspectos d e estos tres actos h a c c n d a -
M é x i c o h a sostenido la tesis d e q u e n o t o d a inversión e x t r a n j e r a rios, en los cuales tienen i n t e r v e n c i ó n el e j e c u t i v o y el legislativo.
es útil al país. Al respecto, el dispositivo legal m á s r e c i e n t e es la | L a p r e s e n t a c i ó n del p r o y e c t o d e ley d e ingresos es facultad exclu-
ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión ex- siva d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 74,
tranjera, e n la cual se e n u m e r a n las a c t i v i d a d e s r e s e r v a d a s d e manera (racción iv, d e la ley f u n d a m e n t a l . J
exclusiva al estado, las reservadas d e m a n e r a exclusiva a los mexica-
El a r t í c u l o 6 9 d e la constitución de 1857, a t r i b u y ó al p r e s i d e n t e
nos y las p r o p o r c i o n e s e n q u e se a d m i t i r á la inversión e x t r a n j e r a en
lia facultad exclusiva d e p r e s e n t a r el p r o y e c t o d e ley d e ingresos. L a
u n a serie d e actividades.
¡(institución d e 1917 f u e omisa al r e s p e c t o ; p o r t a n t o , h a b í a q u e i n -
\E1 p r e s i d e n t e tiene los i n s t r u m e n t o s legales p a r a c o n t r o l a r la in-
terpretar q u e c u a l q u i e r a de los q u e están a u t o r i z a d o s p o r el a r t í c u l o
versión e x t r a n j e r a : se r e q u i e r e autorización d e la secretaría corres-
¡i p a r a p r e s e n t a r iniciativas d e ley, p o d í a h a c e r l o . E m p e r o , e n la
p o n d i e n t e p a r a q u e los e x t r a n j e r o s p u e d a n a d q u i r i r m á s del 25%
práctica s i e m p r e f u e el p r e s i d e n t e q u i e n lo realizó, y la d o c t r i n a es-
del c a p i t a l o m á s del 4 9 % d e los activos fijos d e u n a e m p r e s a ; asi-
jaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p r e s e n t a r el p r o -
» Mugo Rangel Coulo, «/>. til., pp. 200-201. meto de ley d e ingresos, a p o y á n d o s e e n q u e la d e t e r m i n a c i ó n d e los
" Diego G. López Rosado, op. til-, pp. 408-400. p e s o s p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o es u n a cuestión técnica q u e re-
" lliiil., pp. 409. I
LEY DI; INGRESOS 14.5
DR ( M ( M ,,K ECONÓMICO V HACENDARA
F A C U L T A D E S DF. CARA<
fica el sistema q u e se h a u t i l i z a d o \ e n M é x i c o : iniciativa del presi-
144
q u i e r e u n " p r o f u n d o c o n o c i m i e n t o d e las necesidades del e s t a d o y dente, a n u a l i d a d d e los impuestos y existencia d e u n a ley q u e
d e la situación e c o n ó m i c a del p a í s ^ J . " 1 4 f u n d a m e n t a la especificidad impositiva d e las otras c o m o m a n i f e s -
E n v i r t u d d e las r e f o r m a s constitucionales p u b l i c a d a s e n el Diario tación legislativa d e la existencia del i m p u e s t o m i s m o p o r el t é r m i n o
Oficial el 6 d e d i c i e m b r e d e 1977, el p á r r a f o s e g u n d o d e la f r a c - de u n año.'«.
ción iv del a r t í c u l o 74 c l a r a m e n t e establece q u e las leyes d e ingresos A h o r a bien,, ¿ q u é i m p o r t a n c i a tiene la ley d e ingresos e n m a n o s
d e la f e d e r a c i ó n y del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , las presen- del e j e c u t i v o ? Q u e le e n t r e g a la política fiscal d e la f e d e r a c i ó n y del
t a r á el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s a t r i b u c i ó n del congreso — t a n t o distrito f e d e r a l y la d e t e r m i n a c i ó n de c u á n t o se va a g a s t a r , e n q u é
d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s c o m o d e la d e s e n a d o r e s — la a p r o b a c i ó n , se va a g a s t a r y c ó m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos
e n su caso, d e la ley d e ingresos, c o n f o r m e a la f r a c c i ó n v n del ar- gastos, el e j e c u t i v o h a c e u n cálculo a p r o x i m a d o d e los ingresos q u e
tículo 73 q u e l o f a c u l t a : y P a r a i m p o n e r las c o n t r i b u c i o n e s necesarias necesita, los q u e e n su m a y o r í a p r o v e n d r á n d e los impuestos, dere-
a c u b r i r el p r e s u p u e s t o " ; p e r o el p r e s i d e n t e d e b e r á p r e s e n t a r p r i m e r o chos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a m i e n t o s , y este cálculo lo p l a s m a r á e n la
el p r o y e c t o a la c á m a r a d e d i p u t a d o s ) d e a c u e r d o con el inciso h ] del ley de ingresos. Pero, t a m b i é n e n la p r o p i a ley, se h a c e el cálculo
de los recursos q u e se n e c e s i t a r á n p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o y q u e
a r t í c u l o 72. no p r o v e n d r á n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a -
v L a ley d e ingresos ú n i c a m e n t e realiza u n a e n u m e r a c i ó n d e las
mientos.^
m a t e r i a s sobre las cuales se p u e d e c o b r a r i m p u e s t o , p e r o n o especi-
Así, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 2" de la ley de ingresos de la
fica las c u o t a s , los sujetos del i m p u e s t o , la m a n e r a d e cobrarse, etc.,
federación p a r a el ejercicio fiscal d e 1978, señala cjue: " S e a u t o r i z a
sino q u e estos aspectos están c o n t e n i d o s e n las leyes específicas. A h o r a
al e j e c u t i v o f e d e r a l p o r c o n d u c t o d e la secretaria d e h a c i e n d a y cré-
b i e n , los i m p u e s t o s c o n t e n i d o s en las leyes específicas; tienen vigen-
dito p ú b l i c o , p a r a c o n t r a t a r , e j e r c e r y a u t o r i z a r créditos, empréstitos
cia a n u a l , p o r q u e a n u a l es l a ley d e ingresos d e a c u e r d o c o n el ar-
u otras f o r m a s del ejercicio del c r é d i t o p ú b l i c o q u e n o rebasen los
tículo 74. O sea q u e si la ley d e ingresos o m i t e m e n c i o n a r una
montos netos d e 50 000 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o i n t e r n o
m a t e r i a , sobre ella n o se p o d r á n c o b r a r impuestos. E s t o se deriva
y de 4 4 547 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o , e n los
d e l p r i n c i p i o d e la a n u a l i d a d del i m p u e s t o , y d e la m a n i f e s t a c i ó n de
términos d e la ley g e n e r a l d e d e u d a p ú b l i c a , p a r a el f i n a n c i a m i e n t o
la v o l u n t a d del legislador d e s u p r i m i r ese i m p u e s t o , si l o omitió
del p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a 1978."
de
Ldai c fhraa c ceinóunm en r adel
ción.
a r t í c u l o 65, a n t e s d e la r e f o r m a d e diciembre Y el siguiente p á r r a f o establece q u e : " A s i m i s m o se f a c u l t a al eje-
d e 1977, ya q u e e n t o n c e s f u e d e r o g a d a , establecía q u e el congreso cutivo f e d e r a l a e j e r c e r o a u t o r i z a r m o n t o s adicionales d e f i n a n c i a -
se o c u p a r í a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p r e s u p u e s t o d e l año mientos c u a n d o , a juicio del p r o p i o ejecutivo, se p r e s e n t e n circuns-
fiscal siguiente y d e c r e t a r los i m p u e s t o s necesarios p a r a cubrirlo". tancias e c o n ó m i c a s e x t r a o r d i n a r i a s cjue así lo e x i j a n . "
D e a q u í y del a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, p r o v e n í a el p r i n c i p i o d e anua- Este ú l t i m o p á r r a f o es a n t i c o n s t i t u c i o n a l p o r q u e e x p r e s a m e n t e vio-
lidad d e la ley d e ingresos y del p r e s u p u e s t o d e egresos. A c t u a l m e n t e la el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n vni, p e r o a d e m á s q u e d a claro
este p r i n c i p i o subsiste y se e n c u e n t r a c l a r a m e n t e e x p r e s a d o y espe- que el congreso c l a u d i c a d e su poder de la bolsa, q u e e n t r e g a la
c i f i c a d o e n el p r o p i o a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv. política fiscal, d e empréstitos, d e d e u d a p ú b l i c a y d e gasto en m a -
E l sistema descrito, q u e es el q u e se h a seguido e n l a realidad, nos del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y q u e d e a n t e m a n o d e c l a r a q u e
f u e c r i t i c a d o p o r N a v a N e g r e t e , d a d o q u e en su o p i n i ó n la creación no va a e j e r c e r las f u n c i o n e s d e control q u e e n tales aspectos le
d e los i m p u e s t o s n o se d e b í a c o n c e n t r a r en u n solo a c t o — l a ley de atribuye la constitución. Éste es u n o de los s í n t o m a s m á s graves y
ingresos— sino e n varios, 1 "' a f i r m a n d o q u e esta i n t e r p r e t a c i ó n era la alarmantes d e la s u b o r d i n a c i ó n de n u e s t r o p o d e r legislativo al eje-
q u e se d e r i v a b a d e la ley f u n d a m e n t a l . cutivo.
Sin e n t r a r a discutir si N a v a N e g r e t e tenía r a z ó n o no, la refor- Y con r e c a t o , al p r e t e n d e r el legislativo salvar la d i g n i d a d cjue
m a d e 1977 al a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, c l a r a m e n t e c o n f i r m a y rati- ha entregado, el ú l t i m o p á r r a f o del c i t a d o a r t í c u l o 2 9 , dice q u e : " D e l
14 tjercicio d e esta f a c u l t a d d a r á c u e n t a el e j e c u t i v o o p o r t u n a m e n t e al
Ernesto Mores /.avala, ¡elementos ilr finanzas públicas mexicanas, Mé-
congreso d e la u n i ó n e s p e c i f i c a n d o las características de las o p e r a -
xico, Ed. Porrúa, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho
ciones realizadas."
atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188.
•• Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.
F ACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y H A C E N D A R » I-KESUI'UESTO DE EGRESOS _ ).(7
140
el ú n i c o gasto q u e se p u e d e h a c e r sin q u e se e n c u e n t r e e n el p r e -
supuesto, es el q u e s e ñ a l a el a r t í c u l o 75 c u a n d o estatuye q u e n o se
debe d e j a r d e i n d i c a r la r e m u n e r a c i ó n a u n e m p l e o establecido p o r
la ley, p e r o si se o m i t e f i j a r esa r e t r i b u c i ó n , se e n t i e n d e q u e reci-
birá la s e ñ a l a d a en el p r e s u p u e s t o a n t e r i o r o e n la ley q u e estableció
el e m p l e o . I

L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s
q u e d e b a n d e c r e t a r s e p a r a c u b r i r los g a s t o s ; p e r o c o m o el estableci-
6. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS m i e n t o d e las c o n t r i b u c i o n e s es f a c u l t a d del congreso, es decir, in-
terviene el s e n a d o , bien e n t e n d i d o el p r i m e r p á r r a f o d e la f r a c c i ó n
L a a c t u a l f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 74, f a c u l t a e x c l u s i v a m e n t e a la iv del a r t í c u l o 74, la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir el p r o y e c t o
c á m a r a d e d i p u t a d o s p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y a p r o b a r a n u a l m e n - de ley d e ingresos, t u r n a r l o al s e n a d o y, u n a vez a p r o b a d o , d i s c u t i r
te el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n y el del d e p a r t a m e n t o el p r e s u p u e s t o d e egresos, 1 7 p o r q u e si n o se p r o c e d e así: ¿ q u é p a -
d e l distrito f e d e r a l , d i s c u t i e n d o p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e , a su saría si ya a p r o b a d o el p r e s u p u e s t o d e egresos y a ú n n o la ley d e
juicio, d e b e n d e c r e t a r s e p a r a cubrirlos; así c o m o revisar la cuenta ingresos, el s e n a d o d e c i d i e r a s u p r i m i r a l g u n o s r u b r o s de esta ú l t i m a ,
p ú b l i c a del a ñ o a n t e r i o r . El e j e c u t i v o f e d e r a l h a r á llegar a la cáma- cuya c o n s e c u e n c i a sería q u e n o se p u d i e r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o ?
ra las c o r r e s p o n d i e n t e s iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos ',E1 p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos es u n proyecto d e ley, y la
d e p r e s u p u e s t o a m á s t a r d a r el d í a ú l t i m o del mes d e noviem- c á m a r a d e d i p u t a d o s le p o d r á h a c e r todas las m o d i f i c a c i o n e s q u e
b r e , d e b i e n d o c o m p a r e c e r el secretario del d e s p a c h o correspondiente crea n e c e s a r i o s O p i n a r e n s e n t i d o c o n t r a r i o , c o m o se h a h e c h o , 1 8
a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f a c u l t a d a la c á m a r a y c o n c e n t r a r
Es d i á f a n o el h e c h o d e q u e la iniciativa del p r e s u p u e s t o d e egre- aún m á s el p o d e r casi i l i m i t a d o d e l p r e s i d e n t e p a r a d e t e r m i n a r el
sos ú n i c a m e n t e la tiene el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . A n t e s d e la gasto p ú b l i c o ; desde luego, éste n o es el s e n t i d o d e la c o n s t i t u c i ó n ,
r e f o r m a d e 1977 t a m b i é n ú n i c a m e n t e él la tenía a u n q u e n o se sino q u e , al c o n t r a r i o , se h a c e i n t e r v e n i r a la c á m a r a c o m o u n con-
e x p r e s a r a e n f o r m a t a n c l a r a ; a p a r t i r d e 1951, la ú l t i m a p a r t e del trol al e j e c u t i v o e n los aspectos d e r e f e r e n c i a .
•artículo 131 d i c e : "El propio ejecutivo, al enviar al congreso el pre- [El a r t í c u l o 126 d i s p o n e q u e n o se p u e d e h a c e r n i n g ú n p a g o q u e
supuesto fiscal Je cada año, s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso que no esté c o m p r e n d i d o en el p r e s u p u e s t o o d e t e r m i n a d o p o r ley pos-
h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a , / ( E l s u b r a y a d o es nuestro.) terior. Es decir, si el e j e c u t i v o necesitara m á s recursos q u e los a p r o -
A d e m á s , los artículos 15 y 20 d e la ley o r g á n i c a del p r e s u p u e s t o de bados e n el p r e s u p u e s t o d e egresos, d e b e ser a u t o r i z a d o e n u n a ley;
egresos d e la f e d e r a c i ó n c l a r a m e n t e dicen q u e es el e j e c u t i v o quien o sea, q u e e n t o n c e s la c o m p e t e n c i a es d e las dos cámaras._J[
e n v í a este d o c u m e n t o a n t e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , pues lácticamen- El p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a el ejercicio fiscal
te h u b i e r a sido imposible q u e lo p u d i e r a p r e s e n t a r a l g ú n o t r o ór- de 1978 a u t o r i z a al e j e c u t i v o , a través d e la secretaría d e p r o g r a -
gano de poder. mación y p r e s u p u e s t o — a r t í c u l o 5 — , a realizar erogaciones a d i -
j E l p r e s u p u e s t o d e egresos es la relación d e gastos q u e se autori- cionales h a s t a p o r el i m p o r t e d e los i n g r e s o s excedentes, y el a r t í c u l o
z a n a los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l , a las secretarías y departa- 10 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a incluir en el p r e s u p u e s t o a otros organis-
m e n t o s d e estado, a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y mos descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a ,
e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , así c o m o el cálculo además d e los m e n c i o n a d o s e n el p r o p i o p r e s u p u e s t o , y a f i j a r la
d e las e r o g a c i o n e s q u e se realizarán p o r c o n c e p t o d e inversiones
fecha a p a r t i r d e la c u a l e s t a r á n sujetos al control p r e s u p u e s t a r i o . Es
y deuda pública^1
,'E1 p r e s u p u e s t o tiene u n a d u r a c i ó n a n u a l a p a r t i r del l v d e ene-
" Manuel Sánchez Cuén, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional,
ro y su a p r o b a c i ó n es c o m p e t e n c i a exclusiva d e la c á m a r a d e dipu- en Estudios de derecho público contemporáneo, México, Universidad Nacio-
tados. Así, la autorización d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc nal Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 300.
" Roberto Ríos Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de dere-
10
tlio público contemporáneo, op. cit., p. 277.
Ilnil., pp. 190-207.
CUENTA PÚBLICA 149
FACULTADES DE C A R Á C T E R ECONÓMICO V hacendar,O
H8
decir, la c á m a r a d e d i p u t a d o s autoriza al e j e c u t i v o a m o d i f i c a r y la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s
y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p ú b l i c a d e b e ser d e c a r á c t e r téc-
a l t e r a r el p r o p i o p r e s u p u e s t o d e egresos.
>Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el presidente nico, c o m o la q u e h a r í a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s públicos. L a
sólo r e a l i z a r á los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en el presu- c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a es u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n -
p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r á e m p l e a r los r e c u r - de de la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m á s e m -
sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el renglón e n q u e le f u e r o n pleados de esa o f i c i n a — a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n ni—• y la q u e la vigila
en el e x a c t o d e s e m p e ñ o d e sus f u n c i o n e s -—artículo 74, f r a c c i ó n ii.
autorizados.^
A través d e la c u e n t a p ú b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o
le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su ac-
tuación se e n m a r c ó d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c á m a r a
de d i p u t a d o s le s e ñ a l ó e n el p r e s u p u e s t o . Éste es el a c t o m á s im-
7 . LA CUENTA PÚBLICA p o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitución r e q u i e r e q u e el p o d e r
L a constitución d e 1857, a p a r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r i b u y ó ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t ó
c o m o f a c u l t a d exclusiva a la c á m a r a d e d i p u t a d o s el c o n o c i m i e n t o en lo q u e a p r o b ó la p r o p i a c á m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o
se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^
t a n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos c o m o d e la revisión d e la c u e n t a
L a c u e n t a p ú b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r ó q u e al eje-
p ú b l i c a a n u a l . Sólo e r a c o m p e t e n c i a del congreso — d e las dos cá-
cutivo se le h a b í a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r é s t i t o s y créditos p o r ¡A
m a r a s — la ley d e ingresos.
83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b í a h e c h o p o r 123 557 ^
L a ley f u n d a m e n t a l d e 1917 ú n i c a m e n t e d e j ó c o m o f a c u l t a d ex-
millones, o sea u n 4 8 . 4 % m á s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b í a
clusiva d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s el p r e s u p u e s t o d e egresos, y como
a u t o r i z a d o ; el déficit d e ese a ñ o f u e superior a los 100 0 0 0 millones fij
p o d e r d e las dos c á m a r a s la ley d e ingresos y la c u e n t a p ú b l i c a .
E n v i r t u d d e la r e f o r m a d e d i c i e m b r e d e 1977, se regresó al sis- de pesos, lo q u e significa q u e se gastó esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o - *¡f
rización del congreso. 1 "
t e m a d e 1874: la c u e n t a p ú b l i c a volvió a ser f a c u l t a d exclusiva de
la c á m a r a d e d i p u t a d o s . Asi, o t r a vez la ley d e ingresos es el úni- L a delegación del PAN, e n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n ó el
co a c t o d e los tres m e n c i o n a d o s q u e a c t u a l m e n t e es c o m p e t e n c i a del dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p ú b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o
por la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivi-
congreso.
¿La f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 7 4 indica q u e el o b j e t o d e la cuenta
mos así lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i ó n q u e al r e s p e c t o t
iWt!

realizó R o d o l f o González G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisión


p ú b l i c a es c o n o c e r los resultados d e la gestión f i n a n c i e r a , p a r a que de la c á m a r a d e d i p u t a d o s (léase líder del c o n t r o l político en d i c h a
se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios señalados c á m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s priístas n o cayeron en n i n g ú n g a r l i t o y
e n el p r e s u p u e s t o y si se h a n c u m p l i d o los objetivos c o n t e n i d o s en aprobaron la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las institucio-
los p r o g r a m a s . D i c h a f r a c c i ó n c o n t i n ú a e x p r e s a n d o q u e si del exa- nes, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r í a . " *>u
m e n q u e e f e c t ú e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a resultaren dis- L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el
c r e p a n c i a s e n t r e las c a n t i d a d e s g a s t a d a s y las p a r t i d a s correspon-
control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se
d i e n t e s del p r e s u p u e s t o , o n o existiere e x a c t i t u d o justificación en
atreve a solicitar p r é s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i ó n del
los gastos hechos, se d e t e r m i n a r á n las responsabilidades q u e señala
poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o país, 'ns controles
la ley./
constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n -
Estos dos p á r r a f o s siguen d e cerca el c o n t e n i d o respectivo del de-
tación d e la c u e n t a p ú b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya
r o g a d o a r t í c u l o 65, sólo q u e este e r a m á s c l a r o y n o i n c u r r í a en el
que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d — l a p r u e b a está e n lo q u e
error d e d a r l e f a c u l t a d e s decisorias a ¡la c o n t a d u r í a m a y o r d e hacien-
ocurrió c o n la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976— d e los f o n d o s públicos
d a , tal y c o m o lo h a c e el q u i n t o p á r r a f o del a r t í c u l o 74, fracción iv,
como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c á m a r a d e
ya q u e la c o n t a d u r í a lo ú n i c o q u e realiza es u n análisis técnico-
c o n t a b l e d e la c u e n t a p ú b l i c a , y sobre él d e c i d e posteriormente la Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977.
cámara de diputados./ * Excelsior, 25 de noviembre de 1977.
Se justifica la existencia d e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a , pues
„ , ( - R L R ECONÓMICO Y HACENDAR.«
FACULTADES DE C A R A C T E R
XIII. F A C U L T A D E S R E S P E C T O A LOS O R G A N I S M O S DES-
150
CENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN

- T ¡ w » w « e « « S= E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A
RIA, DE EXPROPIACIÓN, E X P U L S I Ó N DE EXTRAN-
JEROS Y LAIíORAL
AGRA-

control respecto
y créditos.^

1. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE


PARTICIPACION ESTATAL MAYOR IT ARIA

En este c a p í t u l o y en el siguiente v a m o s a e x a m i n a r u n a serie de


facultades q u e posee el presidente, cjue son i m p o r t a n t e s , y q u e es difí-
cil p o d e r a g r u p a r b a j o a l g ú n r u b r o general, pues tienen su p r o p i o
peso específico. E n esta f o r m a , la división q u e realizamos e n estos
dos capítulos n o sigue u n a regla, sino q u e e n u n c i a m o s las m a t e r i a s
y las e x a m i n a m o s con el á n i m o de q u e a y u d e n en la visión g e n e r a l
de cuáles son r e a l m e n t e las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e m e x i c a n o .
E n M é x i c o , el sector d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s
de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , h a c r e c i d o en f o r m a i m p r e s i o -
nante; h a y i n t e r v e n c i ó n e n u n a g a m a m u y a m p l i a de a c t i v i d a d e s
que e n ú l t i m a instancia son c o n t r o l a d a s p o r el ejecutivo.
fll manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,' con-
tiene la lista g e n e r a l d e o r g a n i s m o s del sector p a r a e s t a t a l , y e n esa
lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos p o r sectores: a] a g r o p e -
cuario, forestal y p e s q u e r o ; b] i n d u s t r i a l ; c] d e c o m u n i c a c i o n e s y
transportes; d] d e b i e n e s t a r social; y e] f i n a n c i e r o , c o m e r c i a l y d e
otros servicios^
\_En 1974 se p u b l i c ó u n a lista d e o r g a n i s m o s descentralizados q u e
ascendió a 107, y las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a
ascendieron a 244. 2 >¡
En el Diario Oficial del 8 d e s e p t i e m b r e de 1976, se p u b l i c ó la
lista de las e n t i d a d e s registradas al 30 d e j u n i o d e ese a ñ o : los
organismos descentralizados a l c a n z a r o n la c i f r a de 124 y las e m p r e -
sas de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , la d e 387. Y n o es sólo la
cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la c a l i d a d . D e m o s u n o s c u a n t o s e j e m -
plos: el p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s : el a s p e c t o d e la s e g u r i d a d

1
Manual ile organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784.
' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976,
México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. ív, pp. 2, 937-2, 947.

[151]
FACULTADES
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I Ó N ESTATAL 153
152
social, a travcs del instituto m e x i c a n o del seguro social y el i n s t i t u t o D e a c u e r d o c o n la ley m e n c i o n a d a , la intervención d e la secreta-
d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del ría d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o se r e f i e r e a los p r e s u p u e s t o s y a
e s t a d o ; la política eléctrica, a través d e la comisión f e d e r a l d e elec- los créditos, y la d e la secretaría d e la presidencia se realiza res-
t r i c i d a d y varias c o m p a ñ í a s d e luz y f u e r z a ; las p r i n c i p a l e s c o m u n i - pecto a las inversiones. L a secretaría del p a t r i m o n i o n a c i o n a l tiene
caciones, a través d e ferrocarriles nacionales d e M é x i c o y v a r i a s u n a serie de f a c u l t a d e s a m p l i a s p a r a el c o n t r o l d e los mismos, c o m o
e m p r e s a s d e ferrocarriles, acroméxico, s. a., a e r o p u e r t o s y servicios la f a c u l t a d d e a u d i t o r í a p e r m a n e n t e y la inspección técnica.
auxiliares, c a m i n o s y p u e n t e s federales d e ingreso y servicios conexos, E n la a c t u a l i d a d el c o n t r o l p o r p a r t e d e las secretarías d e e s t a d o
sistema d e t r a n s p o r t e colectivo, teléfonos d e M é x i c o , e m p r e s a s d e se h a m o d i f i c a d o e n v i r t u d d e la ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n
servicios p o r t u a r i o s ; la política d e h i d r o c a r b u r o s , a través d e p e t r ó - p ú b l i c a f e d e r a l de 1976, q u e e n su a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n XII, d i s p o n e
leos m e x i c a n o s ; f u e r t e i n j e r e n c i a e n el p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l a t r a - que c o r r e s p o n d e a la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o ( a n -
vés d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y f e r t i l i z a n - tigua secretaría d e la p r e s i d e n c i a ) : " C o n t r o l a r y vigilar f i n a n c i e r a
tes, a través d e varios o r g a n i s m o s d e c a r á c t e r forestal y g u a n o s y y a d m i n i s t r a t i v a m e n t e la o p e r a c i ó n d e los organismos d e s c e n t r a l i -
y fertilizantes d e M é x i c o , s. a . ; i m p o r t a n t e i n t e r v e n c i ó n e n siderur- zados, instituciones, c o r p o r a c i o n e s y e m p r e s a s q u e m a n e j e n , p o s e a n
gia, a través d e altos h o r n o s d e M é x i c o , s. a., siderúrgica L á z a r o o exploten bienes y recursos n a t u r a l e s d e la nación, o las socieda-
C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica n a c i o n a l , s. a . ; e n m a t e r i a des e instituciones e n q u e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l posea
d e a l i m e n t o s , a través d e CONASUPO, a l i m e n t o s b a l a n c e a d o s d e M é - acciones o intereses p a t r i m o n i a l e s , y q u e n o estén e x p r e s a m e n t e e n -
xico, m ú l t i p l e s ingenios azucareros, p r o d u c t o s pesqueros mexicanos, comendados o subordinados a otra dependencia."
s. a., e i n s t i t u t o m e x i c a n o del café. E n esta f o r m a , sectores neurál- A d e m á s , esa secretaría tiene la f a c u l t a d d e p r o y e c t a r y c a l c u l a r
gicos d e la e c o n o m í a son d e t e r m i n a d o s p o r el p r e s i d e n t e a través los egresos del g o b i e r n o f e d e r a l y los ingresos y egresos d e la a d -
d e los o r g a n i s m o s y e m p r e s a s m e n c i o n a d o s . ministración p ú b l i c a p a r a e s t a t a l , y e n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e
A n t e este p a n o r a m a t a n a m p l i o , desde h a c e varias d é c a d a s , y con la f e d e r a c i ó n d e 1978 se incluye a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s des- II

el o b j e t o d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a c o n t r o l a r a d m i n i s t r a t i v a m e n t e centralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , cuyos


y s u p e r v i s a r esos o r g a n i s m o s desde el p u n t o d e vista f i n a n c i e r o , se presupuestos a s c i e n d e n a $ 4 7 8 ' 1 4 6 ' 7 5 7 000.00 q u e inclusive es m a y o r
al del sector c e n t r a l i z a d o , el c u a l incluidos los renglones d e i n v e r -
e x p i d i ó u n a ley el 31 d e d i c i e m b r e d e 1947, m i s m a q u e n o f u e m u y
e f e c t i v a . 3 P o r t a n t o , el 4 d e e n e r o d e 1966, se p r o m u l g ó la ley para
el control de los organismos descentralizados y empresas de partici-
siones y d e u d a p ú b l i c a , a s c e n d i ó a $ 4 3 4 ' 3 0 3 ' 4 1 8 000.00.
vEn d i c h o p r e s u p u e s t o d e egresos se c o n t i e n e n n o r m a s d e c o n t r o l
•mé;
imi
*
pación estatal q u e f u e d e r o g a d a el 31 d e d i c i e m b r e d e 1970 p o r la de esos o r g a n i s m o s y e m p r e s a s , e s p e c i a l m e n t e en el a r t í c u l o 17 q u e
señala q u e la s e c r e t a r í a d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o tiene a su
ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos
cargo la a d m i n i s t r a c i ó n , c o n t r o l y ejercicio d e los r a m o s d e inver-
descentralizados y empresas de participación estatal.
siones y erogaciones a d i c i o n a l e s d e los o r g a n i s m o s descentralizados,
¡El a r t í c u l o 1" d e la ley d e 1970 d e c l a r a q u e : " Q u e d a n sujetos al
empresas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y fideicomiso5,J
cdíitrol y vigilancia del e j e c u t i v o f e d e r a l e n los términos d e este
Así, el c o n t r o l d e este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en d e n o -
c a p í t u l o , los organismos descentralizados y las e m p r e s a s d e partici-
minar p a r a e s t a t a l , n o se a g o t a e n la m e n c i o n a d a ley p a r a el con-
p a c i ó n estatal con excepción d e :
trol, sino q u e e n c o n t r a m o s disposiciones i m p o r t a n t e s t a n t o e n la
i. L a s instituciones nacionales d e crédito, o r g a n i s m o s auxiliares ley o r g á n i c a d e la 4a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l c o m o e n el p r e -
nacionales d e c r é d i t o y las instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y supuesto d e egresos.
fianzas.
II. L a s instituciones d o c e n t e s y culturales. El e j e c u t i v o federal
e j e r c e r á las f u n c i o n e s q u e este c a p í t u l o d e la ley le c o n f i e r e , por
c o n d u c t o d e las secretarías del p a t r i m o n i o n a c i o n a l , d e l a presiden- de
"trecho, t. xx, núm. 79 80 México n „ , Ocultad de
cia y d e h a c i e n d a y c r é d i t o público, sin p e r j u i c i o d e las facultades A
*», W 0 , pp. 1283-1284 £aía L a T , " t ó " ° ' " ; ' * Mé-
q u e e n esta m a t e r i a Ies o t o r g u e n o t r a s leyes." \ <lcl
•Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis , "r*™" de este
106. , comal,ÍUdad, vo.. xxv,, núm. ¡ o " ™
• H é c t o r l i x - Z a m u d i o , Supremacía del ejecutivo..., oP. cit.,
FACULTADES KN M A T E R I A Af.RARlA

154 155
2. EN MATERIA AGRARIA
resoluciones d e f i n i t i v a s e n n i n g ú n caso p o d r á n ser modificadas",
siendo estas las q u e p o n e n f i n a u n e x p e d i e n t e d e :
L a f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l se refiere al p r e s i d e n -
te d e la r e p ú b l i c a c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a , f r a s e q u e i. restitución o d o t a c i ó n d e tierras, bosques o a g u a s ;
r e i t e r a el a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a . E s t a a u t o - ii. a m p l i a c i ó n d e los ya c o n c e d i d o s ;
ni. c r e a c i ó n d e n u e v o s c e n t r o s d e p o b l a c i ó n ;
r i d a d le c o n f i e r e al e j e c u t i v o federal, c o n f o r m e al a r t í c u l o 27 y
sus leyes r e g l a m e n t a r i a s : f a c u l t a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , legislativas, a las iv. c o n f i r m a c i ó n d e la p r o p i e d a d d e bienes c o m u n a l e s ;
v. e x p r o p i a c i ó n d e bienes ejidales y c o m u n a l e s ;
cuales ya h e m o s h e c h o r e f e r e n c i a , y jurisdiccionales, a q u e a l u d i r e -
vi. p r i v a c i ó n d e d e r e c h o s i n d i v i d u a l e s d e e j i d a t a r i o s ;
m o s e n el c a p í t u l o x v .
vil. e s t a b l e c i m i e n t o d e z o n a s u r b a n a s ejidales y c o m u n a l e s , y
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 27 cons- VIII. las o t r a s q u e señale esa ley.
t i t u c i o n a l , t i e n e e x p r e s a m e n t e el p o d e r d e :
a] r e g l a m e n t a r , c u a n d o lo e x i j a el ínteres público, o se a f e c t e n ¡En la p r o p i a ley f e d e r a l d e la r e f o r m a a g r a r i a e n c o n t r a m o s o t r a s
a p r o v e c h a m i e n t o s , la e x t r a c c i ó n y utilización d e a g u a s del subsuelo, atribuciones del p r e s i d e n t e ; e n u n c i a m o s las q u e nos p a r e c e n m á s
e incluso establecer zonas v e d a d a s , al igual q u e p a r a las d e m á s i m p o r t a n t e s : d e t e r m i n a c i ó n d e los v o l ú m e n e s y gastos d e a g u a d e
aguas de propiedad nacional;
los e j i d o s y c o m u n i d a d e s ( a r t í c u l o 5 6 ) ; a c u e r d o o revocación p a r a
b] o t o r g a r concesiones, d e a c u e r d o c o n las reglas y condiciones
la e x p l o t a c i ó n colectiva d e t o d o u n e j i d o (artículos 130 y 1 3 1 ) ;
q u e señalen las leyes, p a r a la e x p l o t a c i ó n , el uso o el a p r o v e c h a m i e n -
promoción p a r a la f o r m a c i ó n d e c o o p e r a t i v a s d e c o n s u m o m a n e j a -
to d e los recursos cuyo d o m i n i o es d e la n a c i ó n , con c a r á c t e r de
das p o r los e j i d o s ( a r t í c u l o 188) ; m o d i f i c a r , sin c o m p e n s a c i ó n , los
inalienable e imprescriptible; derechos d e los usuarios sobre a g u a s d e p r o p i e d a d n a c i o n a l d e
c] el e s t a b l e c i m i e n t o d e reservas nacionales y su supresión, e n los
acuerdo c o n las leyes ( a r t í c u l o 233) ; e x p e d i c i ó n d e los c e r t i f i c a d o s
casos y condiciones q u e las leyes p r e v e a n ;
de i n a f e c t a b i l i d a d agrícola, g a n a d e r o o a g r o p e c u a r i o ( a r t í c u l o 2 5 9 ) ;
d ] la resolución d e los límites d e t e r r e n o s c o m u n a l e s q u e se ha-
resolución presidencial, o c o n v e n i o e n t r e las p a r t e s , p a r a m o d i f i c a r
llen p e n d i e n t e s o q u e se susciten e n t r e dos o m á s núcleos d e po- o rectificar inscripciones del registro a g r a r i o n a c i o n a l p o r e r r o r m a -
blación ; terial o d e c o n c e p t o , p e r o si a l g u n a de las p a r t e s f u e r e u n n ú c l e o
de población o i n d i v i d u o i n t e g r a n t e de ese núcleo, el c o n v e n i o sólo
e] la resolución d e las solicitudes d e restitución o d o t a c i ó n d e tie-
surte efectos si lo a p r u e b a el p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o 4 5 3 ) , y resolu-
rras o aguas; dón d e las d u d a s q u e se p r e s e n t e n e n la a p l i c a c i ó n d e esta ley
(artículo 480J\,
f] la f i j a c i ó n d e la extensión d e terrenos q u e p u e d e n adquirir,
poseer
n o t e n g oa n a ud nm ifin
n i s t raagrr í clas
o l a ;sociedades comerciales, p o r acciones, que ^\sí, las f a c u l t a d e s del p r e s i d e n t e e n m a t e r i a a g r a r i a son a m p l í -
g] la d e c l a r a c i ó n d e n u l i d a d , c u a n d o i m p l i q u e n p e r j u i c i o s graves simas y c o r r e s p o n d e n al e n u n c i a d o t a n c l a r o y r o t u n d o d e q u e es
p a r a el interés p ú b l i c o , d e los c o n t r a t o s y concesiones hechos por la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a U n o de los p r o b l e m a s d e esta g a m a
los g o b i e r n o s anteriores a 1876 y q u e h a y a n t r a í d o p o r consecuen- de atribuciones es q u e el p r e s i d e n t e tiene q u e d e l e g a r p a r t e d e esos
cia
n a c i óeln apcoarp aurnaam isola
e n t o p edres o ntierras, a g u a s yy riquezas n a t u r a l e s d e la
a o sociedad, poderes e n f u n c i o n a r i o s agrarios, y es p ú b l i c o y n o t o r i o q u e la ex-
pedición d e n u m e r o s a s resoluciones d e c a r á c t e r a g r a r i o se h a l o g r a d o
h ] el n o m b r a m i e n t o d e los cinco i n t e g r a n t e s del c u e r p o consul-
i través d e l c o h e c h o , 0 c o r r u p c i ó n q u e c o n f i g u r a u n o d e los p e o r e s
tivo a g r a r i o . J cánceres q u e c o r r o e n a la sociedad m e x i c a n a , y q u e e n esta m a t e -
A d e m á s , el a r t í c u l o 27 se refiere a o t r a serie d e f a c u l t a d e s , sin ria ha a d q u i r i d o tonos escandalosos c o m o el e n c a r c e l a m i e n t o d e u n
d e t e r m i n a r a cuál d e los p o d e r e s f e d e r a l e s c o m p e t e realizarlas, y éste reciente ex secretario de la r e f o r m a a g r a r i a y a l g u n o s d e sus co-
es el e j e c u t i v o según las leyes r e g l a m e n t a r i a s . Así, el mencionado laboradores; somos conscientes a d e m á s , c o m o lo es t o d a la n a c i ó n ,
a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a i n d i c a q u e el presi-
d e n t e " e s t á f a c u l t a d o p a r a d i c t a r t o d a s las m e d i d a s q u e sean ne- 'Véase Stephen Spencer Goodspeec!, op. di., p. 7I .
cesarias a fin d e a l c a n z a r p l e n a m e n t e los objetivos d e esta ley y sus
FACULTADES EN M A T E R I A LABORAL
150 157
an estar en la cárcel,
d e q u e m u c h o s otros culpables t a m b i é n debería gue i n c o n v e n i e n t e ; y c o n t r a el ejercicio d e esa f a c u l t a d , es i m p r o c e -
y n o d e t e n t a n d o cargos públicos. dente c o n c e d e r la s u s p e n s i ó n . " 7
Pero, t a m b i é n existen tesis q u e e x p r e s a n q u e : " . . . n o inhibe a
dicho a l t o f u n c i o n a r i o [el presidente] d e la obligación q u e tiene, c o m o
toda a u t o r i d a d en el país, d e f u n d a r y m o t i v a r la c a u s a legal d e su
3. EN MATERIA DE EXPROPIACION procedimiento, p o r la molestia q u e c a u s a con la d e p o r t a c i ó n , ya q u e
esa g a r a n t í a está establecida p o r el a r t í c u l o 16 d e la p r o p i a consti-
-¡Es el p r o p i o a r t i c u l o 27 constitucional el q u e señala e n su p á r r a f o tución. E n consecuencia, sus actos n o p u e d e n ser arbitrarios, sino
s e g u n d o q u e las e x p r o p i a c i o n e s sólo p u e d e n h a c e r s e p o r c a u s a de que d e b e n e s t a r sujetos a las n o r m a s q u e la m i s m a c a r t a f u n d a m e n -
u t i l i d a d p ú b l i c a y m e d i a n t e i n d e m n i z a c i ó n , y es el p á r r a f o segundo tal y las leyes establecen. S i e n d o así, p r o c e d e el juicio d e g a r a n t í a s
d e su f r a c c i ó n vi el q u e d i s p o n e q u e la d e c l a r a c i ó n d e expropiación contra sus d e t e r m i n a c i o n e s c o n f o r m e al a r t í c u l o 103, f r a c c i ó n i ex-
la r e a l i z a r á la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , y señala las bases p a r a la presado p a r a lo c u a l d e b e seguirse el p r o c e d i m i e n t o establecido p o r
la ley r e g l a m e n t a r i a r e s p e c t i v a " . 8
f i j a c i ó n del p r e c i o del bien e x p r o p i a d o . ^
L a ley d e e x p r o p i a c i ó n d e 193G indica las causas q u e se conside- Esta a t r i b u c i ó n presidencial h a sido c r i t i c a d a p e r o , c u r i o s a m e n t e ,
rar!" d e u t i l i d a d p ú b l i c a -—artículo l 9 — y en los dos artículos siguien- en f o r m a p r i m o r d i a l p o r a u t o r e s n o m e x i c a n o s . 9
tes la f a c u l t a d d e e x p r o p i a r se a t r i b u y e al p r e s i d e n t e de la república,
q u i e n la tiene en m a t e r i a f e d e r a l y del distrito federal, a d e m á s de
cjue estos p r e c e p t o s e x t i e n d e n la f a c u l t a d presidencial t a m b i é n a la
3. E N MATERIA LAIIORAL
o c u p a c i ó n t e m p o r a l , total o parcial, o a la simple limitación d e los
d e r e c h o s d e d o m i n i o p a r a los fines del e s t a d o o en interés d e la
c o l e c t i v i d a d . El a r t í c u l o 2 0 d e esa ley o r d e n a q u e la a u t o r i d a d expro- Veremos m á s a d e l a n t e , j c u a n d o t r a t e m o s las f a c u l t a d e s jurisdiccio-
p i a n t e d e b e f i j a r la f o r m a y los plazos e n q u e la i n d e m n i z a c i ó n debe nales del p r e s i d e n t e , q u e , e n n u e s t r a o p i n i ó n , las j u n t a s d e conci-
p a g a r s e , los cuales n o d e b e n ser m a y o r e s d e diez años." j liación y a r b i t r a j e , t a n t o la f e d e r a l c o m o la del distrito f e d e r a l , así
como el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , se e n c u e n t r a n
caracterizados c o m o ó r g a n o s judiciales. Sin e m b a r g o , e n la r e a l i d a d ,
el p r e s i d e n t e tiene i n f l u e n c i a sobre ellos a través d e los n o m b r a -
4. EXPULSIÓN DE EXTRANJEROS mientos q u e realiza e n esos ó r g a n o s judiciales, y p o r m e d i o d e la
supervisión q u e sobre ellos e j e r c e n el secretario de t r a b a j o y previsión
•vEl a r t i c u l o 3 3 constitucional d e t e r m i n a q u e el p r e s i d e n t e posee la social, el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y el secretario
f a c u l t a d exclusiva d e e x p u l s a r d e i n m e d i a t o , y sin n e c e s i d a d d e jui- de g o b e r n a c i ó n , respectivamente.V
c i o previo, a t o d o e x t r a n j e r o cuya p e r m a n e n c i a e n el país juzgue
|E1 p r e s i d e n t e t a m b i é n i n f l u y e d e c i s i v a m e n t e e n l<a f i j a c i ó n del sa-
i n c o n v e n i e n t e . L a f a c u l t a d d e expulsión d e e x t r a n j e r o s p e r t e n e c e al
lario m í n i m o a través d e la comisión respectiva, cuyo p r e s i d e n t e ,
e j e c u t i v o e n f o r m a exclusiva y discrecional; del c i t a d o p r e c e p t o se como ya lo señalamos, es d e s i g n a d o p o r é l . j
d e d u c e q u e p a r a a p l i c a r esta m e d i d a n o es necesario juicio previo
/ S u i n f l u e n c i a se e x t i e n d e a los g r a n d e s sindicatos q u e f o r m a n
y, p o r t a n t o , n o p r o c e d e r í a la suspensión del a c t o r e c l a m a d o ni mu-
c h o m e n o s el juicio d e a m p a r o . ^
' Octavio Hernández, Curso de amparo, México, Ed. Dotas, 1900, pp. 162-
L a s tesis d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n sobre este 163; y Héctor I'ix-Zamudio, Judicial protection o/ lite individual against tlie
p u n t o n o h a n sido u n i f o r m e s . Así, h a m a n i f e s t a d o q u e : "Conforme txeculive in México, en Judicial protection against the executive, Colonia,
Cari Heymanns Verlag, 1970, vol. 2, p. 724.
a l a r t í c u l o 3 3 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a tiene la
'Ignacio Burgoa, Derecho constitucional..., op. cit., p. 157.
f a c u l t a d exclusiva d e h a c e r a b a n d o n a r el país, i n m e d i a t a m e n t e y sin
Véase Cari Schwarz, Jueces en la penumbra: la independencia del poder
necesidad d e juicio previo, a t o d o e x t r a n j e r o c u y a p e r m a n e n c i a juz- judicial en los Estados Unidos y en México, en Anuario Jurídico, México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de
" Véase Ignacio Iturgoa, Las garantías individuales, op. cit., p|>. 410 y ss. Míxico, 1977, vol. 2, pp- 177-178.

f g i i S
FACULTADES
1 ÍU

p a r t e d e l PRÍ, p a r t i d o del c u a l el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a es el X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E L A A C C I O N PI-


ÑAL, EN M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I ™
j e f e real. f
M E D I O S MASIVOS DE C O M U N I C A C I Ó N AISoRTFR
El p r e s i d e n t e a c t ú a c o m o a r b i t r o en Jas• p r i n c i p a l e s d i s p u t a s obre-
r o - p a t r o n a l e s , a veces e n f o r m a a b i e r t a , y en otras ocasiones, con ELEC?ORDALTRIT° F E D E R A L Y
AÍ PRO¿EADLISEtRO
c i e r t a d i s c r e c i ó n ; ? » 0 s e h a llegado incluso a a f i r m a r q u e , a u n q u e
h a n b r o t a d o g r a n d e s m o v i m i e n t o s huelguísticos a j e n o s a la v o l u n t a d
del p r e s i d e n t e , se p u e d e establecer u n a c o m p a r a c i ó n e n t r e el n ú -
m e r o d e h u e l g a s y los huelguistas en c a d a p e r í o d o presidencial en
relación con las inclinaciones personales del p r e s i d e n t e e n t u r n o , y
a l respecto, se d a n los siguientes d a t o s : en el p e r í o d o d e O b r c g ó n se
1. EL PROCURADOR C E N E R A L DE LA REPUBLICA Y E L EJERCICIO
e f e c t u a r o n 197 h u e l g a s e n p r o m e d i o a n u a l ; e n el p e r í o d o d e Calles DE LA ACCIÓN P E N A L
y del m a x i m a t o , el p r o m e d i o f u e d e 4 1 ; en el p e r í o d o d e C á r d e n a s
el p r o m e d i o f u e d e 4 7 8 ; e n el d e Ávila C a m a c h o , d e 3 8 7 ; e n el de
A l e m á n , d e 108, y e n el d e R u i z C o r t i n e s , d e 248. / l ' a l y c o m o ya lo e x p r e s a m o s , el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e li-
L o s d a t o s anteriores h a n llevado a la conclusión d e q u e : " L a po- b r e m e n t e al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , f u n c i o n a r i o q u e
lítica p r e s i d e n c i a l — e n sus g r a n d e s t e n d e n c i a s — es d e t e r m i n a n t e de tiene p o d e r e s m u y i m p o r t a n t e s c o n f e r i d o s p o r la p r o p i a constitu-
q u e h a y a u n m a y o r o m e n o r n ú m e r o d e h u e l g a s o huelguistas." 1 1 ción 1 e n el a r t í c u l o 102, y q u e son los siguientes:
a] e j e r c i t a la acción p e n a l , c o m o r e p r e s e n t a n t e de la s o c i e d a d ;
b] i n t e r v i e n e p e r s o n a l m e n t e e n las c o n t r o v e r s i a s q u e se suscitan
entre dos o m á s e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s , e n t r e u n a e n t i d a d f e d e r a t i v a
y la f e d e r a c i ó n , y e n t r e los p o d e r e s d e u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ;
c] i n t e r v i e n e e n todos los negocios e n cjue la f e d e r a c i ó n es p a r t e ,
es decir, r e p r e s e n t a a ésta c u a n d o tiene q u e c o m p a r e c e r e n j u i c i o
ante los j u e c e s ;
d] i n t e r v i e n e en todos los casos de los d i p l o m á t i c o s y cónsules ge-
nerales, y
c] es el c o n s e j e r o j u r í d i c o del gobierno. /

C o n f o r m e c o n la f r a c c i ó n x v dely a r t í c u l o 107, el p r o c u r a d o r in-


terviene c o m o p a r t e e n los juicios d e a m p a r o . A d e m á s , r e p r e s e n t a
a la sociedad e n la vigilancia y d e f e n s a d e a l g u n o s intereses p r i v a d o s
de c a r á c t e r g e n e r a l , c o m o son los q u e c o n c i e r n e n a ausentes, inca-
pacitados, m e n o r e s , e n ciertos aspectos d e concursos, q u i e b r a s y sus-
pensiones, e incluso p a r t i c i p a t a m b i é n e n los p r o b l e m a s d e c o m p e -
10 tencia q u e se suscitan e n t r e los tribunales federales y los locales/^
Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de
Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00. 1
El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circuns- Respecto a la etimología y antecedentes del procurador general de la
cribe al laboral. Así, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las república pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios..., op. cit.,
posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos políticos p. 2'¿'¿] Héctor Fix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 150;
y a los políticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector Alfonso Noriega, Prólogo a La misión constitucional del procurador general
público con quienes no existe una vinculación de matulo directo. Con la lie la república de Luis Cablera y Emilio Portes Gil, México, Ed. Botas,
1963, p. II.
mayor parte de los grupos de interés y de opinión el presidente tiene la po-
sibilidad del arfitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar ' Véase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes
Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder
Ja 11estabilidad política." judicial, debate parlamentario 10, México, Cámara de Diputados, 1977, p. 10.
Pablo González Casanova, op. cit., pp. 14-15.
[159]
FACULTADES
IX PROCURADOR G E N E R A L Y EL EJERCICIO l)F, LA ACCIÓN RENAL 101
IGO
\Este c o n j u n t o d e a t r i b u c i o n e s q u e posee el p r o c u r a d o r general d e jo p a r a f i j a r la i n t e r p r e t a c i ó n oficial d e las leyes p a r a los efectos
la r e p ú b l i c a p u e d e ser d i v i d i d o en dos g r a n d e s g r u p o s : i] las q u e de su aplicación c o n c r e t a en c a d a u n a d e las secretarías y d e p a r -
tamentos."
e j e r c e c o m o ministerio p ú b l i c o : la persecución d e los delitos y el
ejercicio d e la acción p e n a l , y su intervención c o m o p a r t e en los j u i - D e igual f o r m a , e n el p r i m e r c o n g r e s o m e x i c a n o y s e g u n d a s j o r -
cios d e a m p a r o , y ii] las cjue e j e r c e c o m o p r o c u r a d o r , c o m o r e p r e - n a d a s l a t i n o a m e r i c a n a s d e d e r e c h o procesal d e 1960, se r e c o m e n -
s e n t a n t e del g o b i e r n o j q u e son las otras f a c u l t a d e s m e n c i o n a d a s p á - d ó q u e : " E l ministerio p ú b l i c o d e b e ser u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e
r r a f o s arriba. 1 1 E s t a d u a l i d a d d e p o d e r e s e n el p r o c u r a d o r g e n e r a l del p o d e r e j e c u t i v o y g o z a r d e las p r e r r o g a t i v a s d e i n a m o v i l i d a d
d e la r e p ú b l i c a h a sido c r i t i c a d a , e incluso se h a c o n s i d e r a d o q u e es y d e m á s g a r a n t í a s constitucionales r e c o n o c i d a s a los m i e m b r o s del
poder judicial."
e n sí a n t a g ó n i c a .
El 3 0 d e s e p t i e m b r e d e 1976, se discutió e n la c á m a r a d e d i p u -
L u i s C a b r e r a a f i r m ó q u e : " E l doble y casi i n c o m p a t i b l e p a p e l
tados u n a iniciativa suscrita p o r los d i p u t a d o s r e p r e s e n t a n t e s del
q u e el ministerio p ú b l i c o d e s e m p e ñ a : p o r u n a p a r t e c o m o represen-
PAN, e n el s e n t i d o d e q u e las f u n c i o n e s a c t u a l e s del p r o c u r a d o r c o m o
t a n t e d e la sociedad, p r o c u r a d o r de justicia e n todos los ó r d e n e s , y
ministerio p ú b l i c o , c o m o a b o g a d o d e los g o b e r n a d o s , v o l v i e r a n al
p o r o t r a p a r t e c o m o c o n s e j e r o j u r í d i c o y r e p r e s e n t a n t e legal del
seno d e l p o d e r judicial, d e j á n d o l e las o t r a s f u n c i o n e s d e a b o g a d o
poder ejecutivo, es algo q u e quizás en lo f u t u r o se c o r r i j a constitu-
del g o b i e r n o al p r o c u r a d o r g e n e r a l de la r e p ú b l i c a . 7 D e s d e luego q u e
c i o n a l m e n t e s e p a r a n d o estas f u n c i o n e s , q u e t i e n e n q u e ser necesa-
la iniciativa f u e d e s e c h a d a , 8 a u n q u e ya en otros países similares al
r i a m e n t e a n t a g ó n i c a s . E n n u e s t r o m e d i o , d o n d e la m a y o r p a r t e de
nuestro se h a n d a d o pasos h a c i a a d e l a n t e e n ese aspecto. Así, la cons-
los actos q u e m o t i v a n la intervención d e la justicia son las a r b i t r a -
titución venezolana d e 1961 distinguió e n t r e el fiscal g e n e r a l t i t u l a r
r i e d a d e s e injusticias i m p u t a b l e s al p o d e r e j e c u t i v o , el d o b l e papel
del ministerio p ú b l i c o , y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a c o m o
del m i n i s t e r i o p ú b l i c o lo h a c e sacrificar e n la m a y o r p a r t e d e los
asesor j u r í d i c o del g o b i e r n o federal. u
casos su misión d e p r o c u r a d o r , c o n tal d e s a c a r a v a n t e los propó-
sitos del g o b i e r n o , d e q u i e n es, al m i s m o t i e m p o , consejero y re- E n México, c o m o ya h e m o s dicho, d e a c u e r d o con los artículos
presentante." 4 21 y 102, es el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a q u i e n e j e r c e la
O c o m o t a m b i é n se h a e x p r e s a d o : " S a b i d o es q u e la f u e n t e más acción p e n a l . O sea, q u e e n m a n o s del p r e s i d e n t e q u e d a el e j e r -
n u m e r o s a d e violaciones a las g a r a n t í a s individuales p r o v i e n e de cicio d e esta a t r i b u c i ó n t a n d e l i c a d a .
las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s d e p e n d i e n t e s del ejecutivo. E n estos En los casos concretos, el p r o c u r a d o r d e c i d e si se e j e r c i t a o n o
casos ¿ c ó m o p u e d e ser a u x i l i a r d e la justicia el a b o g a d o d e la auto- la acción p e n a l , y su decisión se d e b e b a s a r e n los elementos d e con-
r i d a d e n c u y o á m b i t o d e p o d e r se c o m e t i ó la violación r e c l a m a d a ? , vicción del p r o p i o caso; p e r o lo difícil d e la situación es q u e el p r o -
¿ c ó m o vigilar el interés p ú b l i c o y al m i s m o t i e m p o ser solidario del curador d e c i d i r á d i s c r e c i o n a l m e n t e tal ejercicio y si n o lo lleva a
a g r a v i a n t e ? , ¿ c ó m o p u e d e ser a b o g a d o del g o b e r n a d o y abogado efecto, los interesados e n q u e la p e r s e c u c i ó n se c u m p l a n o p u e d e n
d e l gobierno, c u a n d o el g o b e r n a d o se q u e j a del g o b i e r n o ? ; n o puede, hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a c o r t e d e justicia h a resuelto q u e p a r a
h a y i n c o m p a t i b i l i d a d d e f u n c i o n e s . D e a h í la i n u t i l i d a d d e la par- esos casos n o p r o c e d e el juicio d e a m p a r o p o r q u e se p r i v a r í a d e
ticipación q u e en los a m p a r o s se le d a al ministerio p ú b l i c o . " 5 esta f a c u l t a d al ministerio p ú b l i c o . 1 0
L o a n t e r i o r h a o r i g i n a d o diversas proposiciones p a r a s e p a r a r di-
chas f u n c i o n e s ; ya desde 1932, L u i s C a b r e r a m a n i f e s t ó q u e el mi- De a q u í q u e el ministerio p ú b l i c o t e n g a e n M é x i c o el monopolio
nisterio p ú b l i c o d e b e ser i n d e p e n d i e n t e d e l e j e c u t i v o y su presupues-
' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71.
to d e b e estar i n c l u i d o d e n t r o del p o d e r judicial. A d e m á s , debería ' El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27.
existir u n a b o g a d o o p r o c u r a d o r general, d e p e n d i e n t e del ejecutivo, " Ibid., p. 35.
cuyas f u n c i o n e s serían r e p r e s e n t a r a la f e d e r a c i ó n c u a n d o ésta fuera " Héctor Kix-Zaiimdio, ¡ unción ilel poder judicial en los sistemas constitu-
p a r t e , ser el c o n s e j e r o j u r í d i c o del g o b i e r n o y e n c a b e z a r u n conse- cionales latinoamericanos, en Función del poder judicial en los sistemas
3
Véase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra ci- constitucionales latinoamericanos, México, Universidad Nacional Autónoma de
México, 1977, p. 20.
tada,
4 pp. 873-875. " Juventiiio V. Castro, El ministerio público en México, México, Ed. Po-
Véase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38. nda, 1970, pp. 18-19.
5
El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.
/
FACULTADES
FH MATERIA EDUCATIVA 1(",J
162
d e la a c c i ó n p e n a l , a u n q u e existen algunos casos excepcionales e n
cilmente son c a p a c e s d e m a n t e n e r l o s e n la m e d i d a necesaria d e n t r o
q u e la persecución d e los delitos la realiza u n ó r g a n o distinto. 1 1 de sus estados.^ E n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a
El m i n i s t e r i o p ú b l i c o se p u e d e desistir d e la acción p e n a l , p e r o es 1978, se d e s t i n ó a e d u c a c i ó n p ú b l i c a $ 7 4 ' 3 7 3 ' 0 0 0 000.00, o sea el
f a c u l t a d del j u e z i n t e r r u m p i r o n o el proceso, ya q u e d i c h o caso, 17.1% d e l g a s t o total d e l g o b i e r n o f e d e r a l , y las c i f r a s son m á s
h a b i e n d o salido d e la del ministerio p ú b l i c o , se e n c u e n t r a b a j o su aleccionadoras si t o m a m o s en c u e n t a q u e el gasto d e los p o d e -
jurisdicción. Sin e m b a r g o , e n M é x i c o , el m i n i s t e r i o p ú b l i c o incluso res legislativo, judicial y d e todas las secretarías d e e s t a d o s u m ó
se h a l l e g a d o a desistir d e la acción p e n a l existiendo ya sentencia de $ 1 7 6 ' 4 5 3 ' 0 0 0 000.00.
p r i m e r a i n s t a n c i a y e n c o n t r á n d o s e el caso e n c o n o c i m i e n t o d e l a se-
E n esta f o r m a , la f e d e r a c i ó n , a t r a v é s d e la secretaría d e e d u c a -
g u n d a instancia. E s t a situación a n t i j u r í d i c a y a v a s a l l a d o r a del p o d e r
ción p ú b l i c a q u e recibe instrucciones d i r e c t a s del p r e s i d e n t e d e la
j u d i c i a l sólo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio república, sostiene el sistema e d u c a t i v o m á s c o m p l e t o c o n q u e
p ú b l i c o tiene e n el ejercicio y e n el desistimiento d e la a c c i ó n penal, cuenta el p a í s : planteles preescolares, escuelas p r i m a r í a s , s e c u n d a r i a s ,
c u a n d o el uso d e ésta n o d e b e r í a ser d e c a r á c t e r a r b i t r a r i o , sino de bachillerato, profesionales, normales, rurales, técnicas, d e a g r i c u l -
tura, d e m i n e r í a , d e bellas a r t e s y d e a r t e s y oficios.
estar s u j e t o a n o r m a s . 1 2
iJEJ a r t í c u l o 21 señala q u e el ministerio p ú b l i c o es el j e f e d e la E n t r e a l g u n a s d e las p r i n c i p a l e s f u n c i o n e s q u e realiza la secre-
policía j u d i c i a l , y esta situación se d e b e a q u e la a t r i b u c i ó n d e tal taría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a e n el á m b i t o f e d e r a l y del distrito fe-
policía es el m e d i o p r e p a r a t o r i o p a r a el ejercicio d e la a c c i ó n pe- deral, d e a c u e r d o con la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n , p o d e r n o s m e n -
n a l ; 1 3 es el i n s t r u m e n t o a través del cual se t r a t a n d e c o m p r o b a r los cionar las siguientes: o t o r g a r , n e g a r o r e v o c a r a u t o r i z a c i ó n a
requisitos a q u e se refiere el a r t í c u l o 16 constitucional. Es d e c i r , es particulares p a r a q u e p u e d a n i m p a r t i r e d u c a c i ó n p r i m a r i a , secun-
u n a e t a p a p r e v i a al ejercicio d e la acción p e n a l . daria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r o t r o t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
Así, p a r t e d e la l i b e r t a d d e los mexicanos, c o n todos los efectos obreros o a c a m p e s i n o s ; o t o r g a r , n e g a r o r e t i r a r d i s c r e c i o n a l m e n t e
consiguientes, a través del a b u s o o n o ejercicio d e la a c c i ó n penal, validez oficial a estudios i m p a r t i d o s p o r los p a r t i c u l a r e s , y vigilar
q u e d a d e p o s i t a d a en el b u e n , recto, o m a l i n t e n c i o n a d o criterio del que la e d u c a c i ó n q u e i m p a r t a n los p a r t i c u l a r e s sea c o n f o r m e a lo
p r e s i d e n t e , m i s m o q u e se ejerce a través del p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la preceptuado e n la ley.

república. El a r t í c u l o 2 5 d e la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n e x p r e s a m e n t e señala


que es c o m p e t e n c i a del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l , p o r c o n d u c t o d e la
secretaría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a , e j e r c e r u n a serie d e a t r i b u c i o n e s ,
de las cuales sólo s e ñ a l a m o s las m á s i m p o r t a n t e s : f o r m u l a r p a r a
2. EN MATERIA EDUCATIVA toda la r e p ú b l i c a los p l a n e s y p r o g r a m a s d e la e d u c a c i ó n p r i m a r i a ,
secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a
¡En el sistema m e x i c a n o , .la e d u c a c i ó n es u n a f a c u l t a d coincidente,
obreros o a c a m p e s i n o s ; e l a b o r a r y m a n t e n e r actualizados los libros
es d e c i r , es c o m p e t e n c i a t a n t o d e la f e d e r a c i ó n c o m o d e los estados
de texto g r a t u i t o s p a r a la e d u c a c i ó n p r i m a r i a ; establecer u n sistema
y d e los m u n i c i p i o s ; 1 4 p e r o e n la r e a l i d a d , es la f e d e r a c i ó n la que
nacional d e créditos q u e facilite el tránsito d e l e d u c a n d o d e u n a
tiene el á m b i t o m á s a m p l i o e n esta m a t e r i a , ya q u e el sostenimiento
modalidad o t i p o e d u c a t i v o a otro, y vigilar e n t o d a la r e p ú b l i c a el
d e los servicios educativos es m u y oneroso y los erarios locales difí- tumplimicnto d e la p r o p i a ley. ¡
11
Juvcntino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excep- Además, la secretaría d e e d u c a c i ó n está a u t o r i z a d a p a r a r e v a l i d a r
cionales se encuentran: en el artículo 111, juicio de responsabilidad polí- istudios, c r e a r u n sistema f e d e r a l d e certificación d e conocimientos,
tica; en el artículo 107, fracciones xvi y xvn, cuando los jueces federales »pedir c é d u l a s profesionales y vigilar el c o r r e c t o ejercicio d e las
; ¡rofesioncsj
pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida
la suspensión o el amparo, éstas no cumplen con la resolución contenida
en la suspensión o en el amparo; y el artículo 97, que se refiere a las Y sólo c a b e a c l a r a r q u e n o liemos h e c h o m e n c i ó n a las i m p o r t a n -
funciones de investigación que tiene la suprema corte de justicia. « funciones q u e la secretaría de e d u c a c i ó n ^pública realiza e n m a -
|ria c u l t u r a l .
" El ministerio público como parte (le! poder judicial, op. cit., p. 21.
13
Juvcntino V. Castro, op. cit., pp. 44-46.
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486.
FACULTADES MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN
IU:>
164
\ T a m b i é n , las estaciones están obligadas a t r a n s m i t i r g r a t u i t a -
3. MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIÓN
m e n t e y d e p r e f e r e n c i a los boletines d e la a u t o r i d a d r e l a c i o n a d o s
con la s e g u r i d a d o d e f e n s a del territorio nacional, la conservación
El 18 d e e n e r o d e 1960 se p u b l i c ó en el Diario Oficial, la ley fede-
del o r d e n público, las m e d i d a s e n c a m i n a d a s a p r e v e r o r e m e d i a r
ral de radio y televisión, q u e si bien n o constituye u n c o n t r o l d i r e c t o
cualquier c a l a m i d a d p ú b l i c a , y los m e n s a j e s o cualesquier avisos re-
del e j e c u t i v o f e d e r a l sobre la r a d i o y la televisión, 1 5 sí p o n e e n m a - lacionados c o n e m b a r c a c i o n e s o a e r o n a v e s e n peligro, q u e soliciten
nos d e l p r e s i d e n t e las concesiones y revocaciones d e esos canales, así auxilio; y el a r t í c u l o 6 2 prescribe q u e , t o d a s esas estaciones están
c o m o u n a vigilancia p e r m a n e n t e d e los mismoí^J obligadas a e n c a d e n a r s e c u a n d o se t r a t e d e t r a n s m i t i r i n f o r m a c i o -
E n el a r t í c u l o l p d e esa ley, se establece — e n c o n c o r d a n c i a con nes i m p o r t a n t e s p a r a el país, a juicio d e la secretaría d e gober-
el a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l — q u e c o r r e s p o n d e a la nación el do- nación;
m i n i o d i r e c t o d e su espacio territorial y, e n consecuencia, el del me- El a r t í c u l o 99 a t r i b u y e a \ las secretarías d e c o m u n i c a c i o n e s y
d i o e n q u e se p r o p a g a n las o n d a s electromagnéticas. L a p r i m e r a transportes y d e g o b e r n a c i ó n , la inspección y vigilancia d e las es-
c o n s e c u e n c i a d e este a r t í c u l o es q u e t o d a la m a t e r i a d e r a d i o y tele- taciones d e r a d i o y t e l e v i s i ó n ^
visión es d e c a r á c t e r f e d e r a l y q u e d a p o r t a n t o d e n t r o d e los poderes El 4 d e abril d e 1973 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial el regla-
del p r e s i d e n t e - J mento de la ley federal de radio y televisión y de la ley de la
\ E 1 a r t í c u l o s e g u n d o indica q u e el uso del espacio m e d i a n t e ca- industria cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones
nales p a r a la difusión d e noticias, ¡deas e imágenes c o m o vehículos en radio y televisión.
d e i n f o r m a c i ó n y d e e x p a n s i ó n , sólo p u e d e hacerse previa concesión El g o b i e r n o f e d e r a l tiene dos canales de televisión: el 11 y el 13.
o p e r m i s o del e j e c u t i v o f e d e r a l j t E n la a c t u a l i d a d , t a n t o la r a d i o c o m o la televisión son m e d i o s
El a r t í c u l o c u a r t o señala q u e v j a r a d i o y la televisión son u n a acti- de c o m u n i c a c i ó n m u y i m p o r t a n t e s , ya q u e llegan a las g r a n d e s m a -
v i d a d d e interés público, y p o r t a n t o el e s t a d o d e b e protegerlas y sas; p o r esta razón el e j e c u t i v o f e d e r a l n o se a n d a con c o n t e m p l a -
vigilarlas^, ciones c u a n d o se t r a t a d e i m p e d i r q u e se salgan d e los c a u c e s q u e
El a r t í c u l o d e c i m o s e x t o prescribe que-v el t é r m i n o d e u n a conce- considera son los a d e c u a d o s . Así, p o d e m o s r e c o r d a r q u e d u r a n t e el
sión p a r a las estaciones comerciales será d e t r e i n t a años, p u d i e n d o sexenio del p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , desde d e p e n d e n c i a s oficiales se
ser r e f r e n d a d a al m i s m o concesionario^ fomentó u n a c a m p a ñ a c o n t r a la televisión c o n el á n i m o d e a s u s t a r
El a r t í c u l o d e c i m o s é p t i m o indica q u e >,es el e j e c u t i v o quien de- y disciplinar a los titulares d e esas concesiones, c a m p a ñ a q u e logró
t e r m i n a el uso comercial d e canales d e r a d i o y televisión.j> a m p l i a m e n t e los fines q u e perseguía.
L o s artículos 31 y 37 s e ñ a l a n y l a s causas p o r las cuales pueden
T a m b i é n y e l e j e c u t i v o h a l o g r a d o t e n e r u n cierto control d e la
ser r e v o c a d a s las concesiones y los permisos,! prensa,! cont'rol q u e h a v a r i a d o d e a c u e r d o c o n el presidente, 1 0 p e r o
E s t a ley y la vigilancia q u e establece están d e n t r o del m a r c o del que en los últimos lustros se h a v e n i d o a f i n a n d o . El p a p e l está con-
a r t í c u l o 6 constitucional q u e consagra la libertad d e pensamiento trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a d e p a p e l , s. a., (PIPSA),
y expresión, y así lo reitera el a r t í c u l o 58 d e la p r o p i a ley al y es esta c o m p a ñ í a la q u e s u m i n i s t r a el m a t e r i a l , a d e m á s d e q u e
d e c i r q u e el d e r e c h o d e i n f o r m a c i ó n , d e expresión y d e recepción algunas casas editoriales p u e d e n h a c e r c o m p r a s a c r é d i t o y q u e -
a través d e la r a d i o y la televisión, es libre y p o r t a n t o n o podrá darle a d e b e r d i n e r o . P o r o t r a p a r t e , el p r o p i o g o b i e r n o es d u e ñ o
ser o b j e t o d e n i n g u n a inquisición j u d i c i a l o a d m i n i s t r a t i v a , ni de de varios periódicos c o m o e n el caso d e El Nacional, i
limitación a l g u n a ni c e n s u r a previa, y se e j e r c e r á c o n f o r m e a lo
i J u a n M i g u e l d e M o r a , respecto a diversas f o r m a s d e c o n t r o l d e
o r d e n a d o en la c a r t a m a g n a y e n las leyes.
la p r e n s a m e x i c a n a , h a escrito q u e : " L a presión sobre los m e d i o s
• El siguiente articulo, el 59, indica q u e las estaciones d e radio y
de i n f o r m a c i ó n se lleva a c a b o d e m a n e r a sutil. U n f u n c i o n a r i o
televisión h a r á n transmisiones g r a t u i t a s diarias, con u n a duración
llama a l d i r e c t o r d e u n d i a r i o 'de p a r t e del señor p r e s i d e n t e ' p a r a
h a s t a d e 30 m i n u t o s , c o n t i n u o s o discontinuos, d e d i c a d o s a divul-
decirle q u e sería b u e n o q u e publicase ( o q u e n o publicase) tal o
g a r t e m a s educativos, culturales y d e o r i e n t a c i ó n social, y es el pre-
cual cosa. P o r e j e m p l o , q u e 'apoye' la c o n v e n c i ó n n a c i o n a l del PRI
sidente quien señala la d e p e n d e n c i a q u e d e b e p r o p o r c i o n a r el ma-
terial p a r a la utilización d e d i c h o t i e m p o• .• -1 \ " Steplicn Spenccr Cood.spced, „p. CÍL, ,,. 82.
,r
" Héctor I ix-Zainudio, Supremacía ilel ejecutivo..., op. cil., p. 152.
100 FACULTADES E L GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

107
o q u e n o d e d e m a s i a d o espacio a tal o c u a l d e c l a r a c i ó n del PAN, O h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a s é p t i m a p a r t e d e la p o b l a c i ó n t o t a l ;
d e a l g ú n disidente. E n M é x i c o esa clase d e l l a m a d a s son definiti- es la m á s i n d u s t r i a l i z a d a ; es el c e n t r o f i n a n c i e r o del p a í s ; el a s i e n t o
vas. ¿ Q u i é n va a e n f r e n t a r s e a la a u t o r i d a d i l i m i t a d a d e l presi- de los p o d e r e s f e d e r a l e s y, p o r t a n t o , el c o r a z ó n político d e t o d o el
d e n t e ? ¿ Y q u i é n va a p o n e r e n d u d a q u e las instrucciones sean en e s t a d o m e x i c a n o ; constituye el p r i m o r d i a l n ú c l e o c u l t u r a l d o n d e
e f e c t o del p r i m e r m a n d a t a r i o si q u i e n l l a m a es u n a l t o f u n c i o n a - se e n c u e n t r a la u n i v e r s i d a d n a c i o n a l , la m á s g r a n d e del país y d e la
rio?. . . A d e m á s , y c o m o f a c t o r m u y i m p o r t a n t e , existe tal a m b i e n t e cual d e p e n d e n los p r i n c i p a l e s institutos d e investigación; e n él e s t á n
d e c o r r u p c i ó n q u e la m a y o r í a d e los p r o p i e t a r i o s d e periódicos se los m a y o1r8e s teatros, las o r q u e s t a s sinfónicas, los c u e r p o s d e ballet,
a u t o c e n s u r a n p o r sí mismos. O p a r a s a c a r lo m á s posible a l go- etcétera. \
b i e r n o d i r e c t a m e n t e e n n o m b r e del periódico, o p a r a o b t e n e r me- I Pues bien, esta p o r c i ó n t a n i m p o r t a n t e d e M é x i c o está g o b e r n a d a
jores negocios colaterales q u e , a u n q u e n o m i n a l m e n t e a j e n o s a la d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , ya q u e el inciso
p u b l i c a c i ó n , son o t o r g a d o s p o r el g o b i e r n o p a r a lo c u a l el diario P ' d e la f r a c c i ó n vi del a r t í c u l o 73 c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a m e n t e
suele ser u n a m a g n í f i c a p l a t a f o r m a , a base d e c o m p l i c i d a d , ocul- d i s p o n e : " E l g o b i e r n o d e l distrito f e d e r a l e s t a r á a c a r g o del p r e -
t a n d o o d e s v i r t u a n d o la i n f o r m a c i ó n d e los h e c h o s nacionales, a m é n sidente d e la r e p ú b l i c a , q u i e n lo e j e r c e r á p o r c o n d u c t o d e l ó r g a n o
d e r e p a r t i r elogios a t o d o lo i m p o r t a n t e q u e h a c e la a d m i n i s t r a c i ó n u ó r g a n o s q u e d e t e r m i n e la ley r e s p e c t i v a . " ^
p ú b l i c a . P o r o t r a p a r t e el g o b i e r n o m e x i c a n o e n c o n j u n t o y en
A p a r t i r d e agosto d e 1928, a través d e u n a r e f o r m a constitucio-
c a d a u n a d e sus d e p e n d e n c i a s invierte e n a n u n c i o s d e sí mismo
nal, se s u p r i m i ó el r é g i m e n m u n i c i p a l t a n t o e n el distrito f e d e r a l
c a n t i d a d e s q u e a s o m b r a r í a n a m á s d e u n p r i m e r m i n i s t r o europeo
como e n los e n t o n c e s existentes territorios federales. L a r e f o r m a de
y serían c a u s a d e su c a í d a si p r e t e n d i e r a h a c e r o t r o t a n t o . ¿ Y quién
1928 es c o n t r a r i a a la historia c o n s t i t u c i o n a l d e M é x i c o , en la c u a l
se b e n e f i c i a d i r e c t a m e n t e c o n todos esos a n u n c i o s d e lo b i e n que
se p u e d e ver q u e los h a b i t a n t e s d e su c i u d a d c a p i t a l s i e m p r e h a b í a n
estamos y d e l o bien q u e se g o b i e r n a a M é x i c o sino los periódicos
tenido el d e r e c h o político d e n o m b r a r a sus g o b e r n a n t e s . E l sistema
y revistas? ¿ C ó m o p e n s a r q u e f u e r a f a v o r e c i d o c o n t o d o ese dinero
municipal h a b í a t e n i d o u n a a m p l i a trayectoria e n la c a p i t a l m e -
u n p e r i ó d i c o q u e n o f u e s e obsecuente servidor d e las a u t o r i d a d e s
xicana h a s t a q u e f u e s u p r i m i d o e n el a ñ o c i t a d o . A p a r t i r d e e n -
m á s a l t a s d e la n a c i ó n ? E n M é x i c o el g o b i e r n o 110 necesita enviar
tonces, los h a b i t a n t e s del distrito f e d e r a l e s t á n p r i v a d o s d e d e r e -
ni u n solo censor a u n d i a r i o . E l m i s m o d i a r i o 'sabe' lo q u e 'no
chos políticos en c u a n t o a su r é g i m e n interior, a u n q u e sí poseen
d e b e p u b l i c a r s e ' . Y e n casos d e d u d a es el p r o p i o p e r i ó d i c o quien
la f a c u l t a d d e v o t o e n la elección d e p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a
l l a m a a u n f u n c i o n a r i o p a r a p r e g u n t a r l e si se p u e d e o 110 publicar
y de los d i p u t a d o s y s e n a d o r e s q u e los v a n a r e p r e s e n t a r a nivel
federal.
17
tal o c u a l c o s a . . . "
A p e s a r d e lo expuesto, n o p u e d e negarse q u e la p r e n s a mexi- L a situación a c t u a l del distrito f e d e r a l es u n o d e los r e s u l t a d o s
de la c o r r i e n t e c e n t r a l i z a d o r a d e l país, q u e revisten la m a y o r im-
c a n a sí posee u n m a r g e n d e l i b e r t a d ; p a r a c o m p r o b a r la anterior portancia.
a f i r m a c i ó n , b a s t a c o n leer las p á g i n a s editoriales d e los principales
La p o r c i ó n territorial m e d u l a r d e M é x i c o , desde el p u n t o d e vista
periódicos que, por desgracia, cuentan con un pequeño número económico, político, c u l t u r a l y d e m o g r á f i c o , cjueda t o t a l m e n t e e n
d e lectores. E n M é x i c o , q u i e n lea c o n v e n i e n t e m e n t e los periódicos manos del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Este f e n ó m e n o m u e s t r a d o s
y revistas p u e d e e s t a r m u y bien informado. aristas: el a c e n t o p u e s t o e n la centralización y el p r e d o m i n i o d e l
ejecutivo respecto a los otros dos poderes f e d e r a l e s y, e n g e n e r a l ,
su situación c o m o el ó r g a n o d e decisión del país. 1 0

4. EL GOIIIERNO DEL DISTRITO FEDERAL De a c u e r d o c o n la ley o r g á n i c a del d e p a r t a m e n t o d e l distrito


ilcdcral del 29 d e d i c i e m b r e de 1978, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a
\ E 1 distrito f e d e r a l m e x i c a n o es e n varios aspectos la p o r c i ó n terri- ¡ejerce el g o b i e r n o d e ese distrito p o r c o n d u c t o del j e f e del d e p a r -
torial m á s i m p o r t a n t e del p a í s : es l a m á s p o b l a d a , p u e s en él
" Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530.
17
Joan Miguel de Mora, Por la gracia del señor presidente. México: " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Car-
jiio, Federalismo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autó-
la gran mentira, México, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238. noma de México, 1973, pp. 05 ss.
i
),, FACULTADES
EN Kl. PROCEDIMIENTO ELECTORAL 169
tinento del m i s m o , q u e es n o m b r a d o y r e m o v i d o d i s c r e c i o n a l m e n t e
px el e j e c u t i v o federal. d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s sobre los registros q u e h a y a e f e c t u a d o
y los casos e n q u e los h a y a n e g a d o ; h a c e r el c ó m p u t o d e la v o t a c i ó n
e f e c t i v a e n c a d a u n a d e las circunscripciones p l u r i n o m i n a l e s , c o n el
o b j e t o d e realizar la asignación d e d i p u t a d o s electos, según el p r i n -
5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL cipio d e r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l , y e x p e d i r las c o n s t a n c i a s res-
pectivas e n v i a n d o al colegio electoral d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s
L presidente de la r e p ú b l i c a tiene u n a serie d e atribuciones en el copia d e las q u e h a y a e x p e d i d o a c a d a p a r t i d o político, así c o m o
p- ceso electoral. \ 1 .a ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a la d o c u m e n t a c i ó n r e l a c i o n a d a con esta elección. J
Íí3?ral, e n su a r t í c u l o 27, fracción xvi, señala q u e le c o r r e s p o n d e E i n d u d a b l e m e n t e q u e el p r i n c i p a l p e r s o n a j e d e la comisión f e d e -
a ii secretaría de g o b e r n a c i ó n " i n t e r v e n i r e n las f u n c i o n e s electo- ral electoral es el secretario d e g o b e r n a c i ó n , y el g o b i e r n o tiene e n
njts, c o n f o r m e a las leyes". Así, está c l a r o q u e interviene en el d i c h a comisión la m a y o r í a d e votos o u n a m a y o r í a q u e lo h a c e
proceso electoral, p a r a cuya p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia se poseer u n peso m u y i m p o r t a n t e e n las f a c u l t a d e s t r a s c e n d e n t e s q u e
erran o r g a n i s m o s federal y locales, siendo el m á s i m p o r t a n t e de realiza la p r o p i a comisión. Es el m i s m o secretario d e g o b e r n a c i ó n ,
dios la comisión federal electoral,* según el a r t í c u l o 83, el q u e n o m b r a a l secretario técnico d e la co-
El a r t í c u l o 77 de la ley ¡edera.1 de organizaciones políticas y pro- misión y a l d i r e c t o r y a l secretario g e n e r a l d e l registro n a c i o n a l d e
ctsJS electorales precisa q u e la comisión f e d e r a l electoral es u n or- electores, c o n la a p r o b a c i ó n d e la comisión.
ganismo a u t ó n o m o , e n c a r g a d o de velar el c u m p l i m i e n t o d e las nor-
mas " q u e g a r a n t i z a n el d e r e c h o de organización política d e los ciu-
dadanos m e x i c a n o s y responsable de la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y
vigilancia del proceso electoral".)
El a r t í c u l o 78 de la m e n c i o n a d a ley indica q u e la comisión fede-
ral electoral ^se i n t e g r a p o r u n c o m i s i o n a d o del p o d e r e j e c u t i v o que
es el secretario de g o b e r n a c i ó n , quien f u n g e c o m o su presidente,
teniendo v o t o d e c a l i d a d e n caso de e m p a t e ; dos del p o d e r legis-
lativo: u n d i p u t a d o y u n s e n a d o r ; u n o d e c a d a p a r t i d o político na-
cional, y u n n o t a r i o público, q u i e n será su secretario. -
Las f a c u l t a d e s d e d i c h a comisión son m u y a m p l i a s y las n u m e r a
el a r t i c u l o 82 de la c i t a d a ley. E n u n c i e m o s sólo a l g u n a s d e las más
i m p o r t a n t e s : \ resolver el o t o r g a m i e n t o o p é r d i d a del registro d e los
partidos políticos y de las asociaciones políticas n a c i o n a l e s ; deter-
minar los trescientos distritos electorales u n i n o m i n a l e s y el ámbito
territorial d e las circunscripciones electorales p l u r i n o m i n a l e s ; llevar
a c a b o la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral
v la o b s e r v a n c i a del a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o d e los organismos
electorales; señalar las n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s p a r a la designación
por insaculación d e los integrantes de las comisiones locales elec-
torales y comités distritales electorales; t e n e r a sus órdenes, direc-
t a m e n t e o p o r m e d i o de sus d e p e n d e n c i a s , la f u e r z a p ú b l i c a nece-
saria p a r a g a r a n t i z a r el desarrollo del proceso e l e c t o r a l ; registrar
las c o n s t a n c i a s d e m a y o r í a e x p e d i d a s p o r los comités distritales elec-
torales a los c i u d a d a n o s q u e h a y a n l o g r a d o m a y o r í a d e votos en
los distritos electorales u n i n o m i n a l e s , e i n f o r m a r al colegio electoral
FACULTADES JUR.SDICCIONALES DEL PRESIDENTE

201
„ArnTiTADES TURISDIGCIONALES DEL PRESIDENTE d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . P o r t a n t o , e n m i o p i n i ó n — q u e ya h e
X V
" Y ^ S RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL e x p r e s a d o a n t e r i o r m e n t e — 2 n o existe e n la a c t u a l i d a d f u n d a m e n t o
legal ni teórico p a r a a f i r m a r q u e el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n
f o r m a l m e n t e es p a r t e d e l e j e c u t i v o . E n p r i m e r l u g a r , h a b r í a q u e acla-
r a r c u á l es el a l c a n c e d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, a d e m á s , si se
r o m p i ó el v í n c u l o e n t r e el e j e c u t i v o y el t r i b u n a l h a y q u e e x a m i n a r
q u é relaciones g u a r d a éste c o n a q u é l y se v e r á q u e e s e n c i a l m e n t e
son las m i s m a s q u e las q u e m a n t i e n e c u a l q u i e r t r i b u n a l j u d i c i a l .
1. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE P a r a Briseño Sierra, el t r i b u n a l fiscal n o p e r t e n e c e a l p o d e r j u d i -
cial, y al h a b e r p e r d i d o su d e p e n d e n c i a d e l e j e c u t i v o , se e n c u e n t r a
El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a realiza actos jurisdiccionales; es d e c i r ,
c o m o ó r g a n o a u t ó n o m o cuyas a t r i b u c i o n e s son f i j a d a s e n su ley o r -
resuelve controversias e n t r e p a r t e s . T r a d i c i o n a l m e n t e se h a considera- g á n i c a ; en consecuencia, a p e s a r del a r t í c u l o 4 9 d e la c a r t a m a g n a
d o q u e los aspectos q u e c o m p r e n d e su l a b o r jurisdiccional se refie- de 1917, el s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n n o se divide e n tres
ren a : órganos — e l ejecutivo, el legislativo y el j u d i c i a l — sino q u e a éstos
Ja] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n ; h a b r í a q u e agregarles p o r lo m e n o s otros tres, a s a b e r : el p o d e r
b ] el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o d e l distrito f e d e r a l ;
revisor d e l a constitución, el ministerio p ú b l i c o y e l ' t r i b u n a l fiscal.
c] las j u n t a s f e d e r a l y del distrito f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e ; Briseño Sierra, p a r a r e f o r z a r su p u n t o d e vista, s e ñ a l a q u e n o es
d ] el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , y obstáculo q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o m b r e a los m a g i s t r a -
e] las cuestiones agrarias.\ dos y c o n c e d a ciertas licencias, p o r q u e lo m i s m o a c o n t e c e c o n los
V e a m o s esos a s p e c t o s : ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia y los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u -
A ] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n se c r e ó e n 1936, y la ley de nal s u p e r i o r d e justicia del distrito y territorios f e d e r a l e s . 3
justicia fiscal d e ese m i s m o a ñ o , en su a r t í c u l o p r i m e r o , d i s p o n í a : "Se Y a e n o t r a ocasión h e m o s a s e n t a d o las razones p o r las cuales n o
c r e a el t r i b u n a l fiscal d e l a f e d e r a c i ó n con las f a c u l t a d e s q u e esta ley estamos d e a c u e r d o con Briseño respecto a q u e el p o d e r f e d e r a l se
le o t o r g a . El t r i b u n a l fiscal d i c t a r á sus fallos e n r e p r e s e n t a c i ó n del eje- divide e n 6 d e p a r t a m e n t o s u órganos. E n n u e s t r a o p i n i ó n , t a n t o el
c u t i v o d e la u n i ó n p e r o será i n d e p e n d i e n t e d e la secretaría d e ha- tribunal fiscal d e la f e d e r a c i ó n c o m o el t r i b u n a l d e lo c o n t e n c i o s o
c i e n d a y c r é d i t o jjúblico y d e c u a l q u i e r a o t r a a u t o r i d a d adminis- a d m i n i s t r a t i v o del distrito f e d e r a l , del c u a l algo d i r e m o s m á s a d e -
lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , p o r q u e :
trativa."
E l a r t í c u l o 146 del c ó d i g o fiscal d e la f e d e r a c i ó n d e 31 d e diciem- i] son t r i b u n a l e s similares a los judiciales c o n p l e n a a u t o n o m í a e
independencia;
b r e d e 1938, reiteró la i d e a d e q u e ese t r i b u n a l " d i c t a r á sus fallos
e n r e p r e s e n t a c i ó n d e l e j e c u t i v o d e la u n i ó n . . ." ii] sus resoluciones son revisadas p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , es
E l t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n es d e s d e 1938 u n t r i b u n a l de decir, n o son t r i b u n a l e s decisorios de ú l t i m a i n s t a n c i a , sino q u e t a m -
p l e n a jurisdicción, su c o m p e t e n c i a n o se c o n c r e t a a la m a t e r i a fiscal. bién c o m o e n c u a l q u i e r o t r o t r i b u n a l , sus decisiones llegan a u n a
Este t r i b u n a l f u e u n clásico t r i b u n a l d e justicia d e l e g a d a , p o r q u e u n i d a d : a u n a c o r t e de j e r a r q u í a s u p e r i o r e n c u a d r a d a d e n t r o del
d i c t a b a sus resoluciones a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; o poder j u d i c i a l f e d e r a l ;
sea q u e f o r m a l m e n t e e s t a b a e n c l a v a d o e n la e s f e r a d e l p o d e r ejecu- iii] e n p r i n c i p i o , los m a g i s t r a d o s g o z a n d e las m i s m a s garantías
tivo, p e r o c o n p l e n a a u t o n o m í a p a r a e m i t i r sus fallos, ya q u e no judiciales q u e los i n t e g r a n t e s d e los otros tribunales, y
dependía de ninguna autoridad administrativa. iv] la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia les es obliga-
E n las leyes o r g á n i c a s del t r i b u n a l , d e 1967 y d e 1978, se reconoce
la a b s o l u t a a u t o n o m í a d e éste respecto a las a u t o r i d a d e s administra- 1
Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo contencioso
tivas y a los t r i b u n a l e s o r d i n a r i o s ; 1 así, e n l a v i g e n t e legislación fiscal administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, vol. 1, núm. 1, México, 1972, p. 4G.
ya n o se e x p r e s a q u e las sentencias del t r i b u n a l se d i c t a n e n nombre
¡ 1 Humberto Driseño Sierra, Organización del tribunal fiscal, en Tercer
1
Véase Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. til, congreso mexicano de derecho procesal, México, Facultad de Derecho, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México, 1909, pp. 207-208.
22.
[170]
172 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S CON EL. I-ODER JUDICIAL FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
173
t o r i a , lo m i s m o q u e la d e los tribunales colegiados q u e f u n c i o n e n
son i n d e p e n d i e n t e s c o n p l e n a jurisdicción y con a t r i b u c i o n e s para
d e n t r o d e su jurisdicción territorial. h a c e r e j e c u t a r sus laudos.
Q u i z á t e n g a r a z ó n el m u y d i s t i n g u i d o jurista H é c t o r F i x - Z a m u d i o Sin e m b a r g o , en M é x i c o se ha insistido en q u e las j u n t a s son
c u a n d o o p i n a q u e n o es i m p o r t a n t e t r a t a r d e d e t e r m i n a r si esos ó r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , 5 tribunales administrativos," o q u e d e p e n -
tribunales se e n c u e n t r a n d e n t r o del d e p a r t a m e n t o judicial o del eje- d e n f o r m a l m e n t e del p o d e r e j e c u t i v o a u n q u e m a t e r i a l m e n t e e x p i d e n
c u t i v o ; p e r o lo q u e sí se p u e d e a f i r m a r es q u e están m á s cerca del actos jurisdiccionales, 7 tesis esta ú l t i m a q u e coincide c o n la j u r i s p r u -
j u d i c i a l q u e del ejecutivo, p o r q u e m i e n t r a s h a y u n a serie d e razo- d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia.
nes — l a s q u e h e m o s e x p u e s t o — p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r V e a m o s a l g u n a s disposiciones legales. D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o
j u d i c i a l , nosotros, al m e n o s , 110 e n c o n t r a m o s n i n g u n a q u e p u d i e r a 6 2 5 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o (LFT), son las a u t o r i d a d e s a d m i -
j u s t i f i c a r la aseveración d e q u e f o r m a l m e n t e p e r t e n e c e n al e j e c u t i v o nistrativas — l a secretaría del t r a b a j o y previsión social, los g o b e r -
n a d o r e s d e los estados m i e m b r o s y el j e f e del d e p a r t a m e n t o del
y son d e justicia d e l e g a d a . 4
distrito f e d e r a l — quienes d e t e r m i n a n el n ú m e r o d e p e r s o n a l j u r í -
El p r o b l e m a p r i n c i p a l d e los tribunales a d m i n i s t r a t i v o s —fiscal
dico con q u e c a d a j u n t a c o n t a r á .
d e la f e d e r a c i ó n y d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o del distrito fe-
d e r a ] — estriba e n su i n d e p e n d e n c i a real respecto del p o d e r e j e c u - S e g ú n el a r t í c u l o 631, los presidentes d e las j u n t a s especiales son
tivo, p r o b l e m a q u e resalta al e x a m i n a r las g a r a n t í a s judiciales d e los n o m b r a d o s c a d a seis a ñ o s p o r el secretario del t r a b a j o y previsión
m a g i s t r a d o s d e esos tribunales. social, p o r el g o b e r n a d o r del e s t a d o o territorio o p o r el j e f e del
d e p a r t a m e n t o del distrito federal.
B] E n 1971 se estableció el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s -
t r a t i v o en el distrito f e d e r a l , y el a r t í c u l o p r i m e r o d e su ley indica E n el caso de imposición d e sanciones — d e a c u e r d o c o n el a r -
q u e el t r i b u n a l está d o t a d o d e p l e n a a u t o n o m í a y es i n d e p e n d i e n t e tículo 637 de la LFT— a los presidentes d e las j u n t a s especiales, el
d e c u a l q u i e r a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E n n i n g ú n p r e c e p t o d e la p r e s i d e n t e d e la j u n t a d a r á c u e n t a a la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a
ley se e n c u e n t r a d e c l a r a c i ó n d e q u e las resoluciones del t r i b u n a l son c o r r e s p o n d i e n t e , q u i e n después de oír al interesado, d i c t a r á su reso-
dictadas en n o m b r e de alguna autoridad administrativa. lución q u e p u e d e ser incluso la destitución, m i s m a q u e n o es d e
El a r t í c u l o d o c e señala q u e el t r i b u n a l t e n d r á los a c t u a r i o s y em- c a r á c t e r discrecional, p o r q u e d e b e r e s p o n d e r a u n a d e las causas
p l e a d o s q u e d e t e r m i n e el p r e s u p u e s t o d e egresos del d e p a r t a m e n t o señaladas en el a r t í c u l o 6 4 4 y a las indicaciones del 6 3 8 d e la
p r o p i a LFT.
del distrito f e d e r a l .
El a r t í c u l o sesenta y c u a t r o d i s p o n e q u e s e r á n g r a t u i t o s los servi- Esos p r e c e p t o s p a r e c e n i n d i c a r q u e las j u n t a s son ó r g a n o s a d m i -
nistrativos, p u e s se n o t a su c e r c a n a v i n c u l a c i ó n con las a u t o r i d a d e s
cios del d e f e n s o r d e oficio q u e el d e p a r t a m e n t o del distrito federal
a d m i n i s t r a t i v a s ; sin e m b a r g o , hay q u e señalar q u e los p r e s i d e n t e s
comisione p a r a ese f i n .
de las j u n t a s especiales n o son e m p l e a d o s d e c o n f i a n z a , desde el
L u e g o , d i c h o t r i b u n a l n o es d e justicia d e l e g a d a y t a m p o c o hay
m o m e n t o en q u e la p r o p i a LFT i n d i c a las causales d e destitución y
n i n g ú n a r g u m e n t o sólido p a r a a f i r m a r q u e f o r m a l m e n t e se encuen- el p r o c e d i m i e n t o respectivo.
t r a d e n t r o d e la esfera del ejecutivo, a u n q u e q u e d e n a l g u n o s resa- I'or el o t r o lado, la LFT en el a r t í c u l o 631 e q u i p a r a e n lo refe-
bios d e tal c o n c e p c i ó n , c o m o el m e n c i o n a d o a r t í c u l o d o c e , p o r q u e rente a e m o l u m e n t o s a los presidentes de las j u n t a s especiales d e
esos e m p l e a d o s del t r i b u n a l d e b e r í a n f i g u r a r e n su p r o p i o presu- la f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e con los m a g i s t r a d o s d e cir-
p u e s t o y 110 en el del d e p a r t a m e n t o , a s i m i s m o resulta curioso que cuito, y a los d e la j u n t a del distrito f e d e r a l con los m a g i s t r a d o s
el d e p a r t a m e n t o p r o p o r c i o n e los servicios del d e f e n s o r d e oficio si 5
Jesús 1.. Castoreña, La jurisdicción laboral. Su competencia y sus ór-
él es el d e m a n d a d o ; m á s bien d e b e r í a ser el p r o p i o t r i b u n a l ; empero, ganos, en Revista Mexicana del Trabajo, México 1000, pp. 99-100.
d i c h o s aspectos n o son suficientes p a r a j u s t i f i c a r la a f i r m a c i ó n de " Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del
q u e éste se u b i c a d e n t r o del d e p a r t a m e n t o e j e c u t i v o . \ trabajo, en Trabajo y Previsión Social, t. xi, luim. 44, México, 1941, p. 40.
7
Armando Porras López, Detecho procesal del trabajo, Puebla, México,
C ] E n lo r e f e r e n t e a los tribunales laborales, se a f i r m a q u e for- Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero también afirma <|iie: "Consideramos que
m a l m e n t e son p a r t e d e la a d m i n i s t r a c i ó n , p e r o q u e m a t e r i a l m e n t e ; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestión, por
¡ lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliación
4
Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., ji|>. 48-50. j y arbitraje en nuestros días en México", p. 120.
FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE
174 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S OON E L PODER JUDICIAL
175
con la n a t u r a l e z a y c u a n t í a , a l g u n o s conflictos se s o m e t e n a la
del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l . Es d e c i r , se
jurisdicción especial y los otros a la c o m ú n , o f] e n t r e g a r t o d o s a
q u i e r e d a r a estos f u n c i o n a r i o s , a m é n d e s e g u r i d a d e c o n ó m i c a , u n la jurisdicción c o m ú n . 1 0
cierto estatuto jurídico. D e la clasificación q u e realizó M e n é n d e z - P i d a l , p o d e m o s d e c i r q u e
E m p e r o , los p r e c e p t o s c i t a d o s m u e s t r a n u n a vinculación c e r c a n a : e n M é x i c o el sistema q u e se sigue respecto a los conflictos d e t r a -
a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a - j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e ; a pesar d e b a j o es el s i g u i e n t e : c u a l q u i e r clase de c o n f l i c t o d e t r a b a j o es re-
ello, n o es posible e n c u a d r a r a las j u n t a s d e n t r o d e la a d m i n i s t r a - suelto p o r las j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , 1 1 q u e son t r i b u n a l e s
ción p ú b l i c a o a f i r m a r q u e son u n ó r g a n o d e é s t e ; p o r q u e los f u n c i o - d e t r a b a j o ; es decir, existe u n a jurisdicción especializada p a r a los
narios d e las j u n t a s no se encuentran jerárquicamente subordinados conflictos de t r a b a j o ; h a y , pues, e n M é x i c o jurisdicciones s e p a r a d a s
e n las p r i m e r a s instancias, p e r o u n i d a s e n la casación, ya q u e el
a los funcionarios administrativos, ni reciben ó r d e n e s o indicaciones
p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , al revisar las resoluciones d e las j u n t a s , está
d e éstos, sino q u e tienen la m á s c o m p l e t a i n d e p e n d e n c i a y a u t o n o -
llevando a c a b o u n a l a b o r d e casación.
m í a p a r a resolver.
El r e p r e s e n t a n t e d e l g o b i e r n o en las j u n t a s n o d e p e n d e j e r á r q u i - E n síntesis, las razones q u e e x p u s i m o s c o n relación al t r i b u n a l
c a m e n t e d e n i n g ú n f u n c i o n a r i o a d m i n i s t r a t i v o , p o r q u e si así f u e r a fiscal d e la f e d e r a c i ó n y al t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o
se q u e b r a r í a la l a b o r jurisdiccional q u e tiene e n c o m e n d a d a . p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r judicial, les son a p l i c a b l e s a las
j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , sin d e s c o n o c e r q u e los f u n c i o n a -
O t r a c o r r i e n t e c o n s i d e r a q u e las j u n t a s son v e r d a d e r o s tribunales
rios judiciales d e éstas t i e n e n nexos estrechos con las a u t o r i d a d e s
c u y a l a b o r consiste e n a p l i c a r el d e r e c h o d e l t r a b a j o , y q u e t i e n e n
a d m i n i s t r a t i v a s del t r a b a j o , lo q u e p u e d e m e n o s c a b a r la i n d e p e n -
los mismos p o d e r e s q u e los tribunales o r d i n a r i o s p a r a la consecu-
8
d e n c i a c o n q u e d e b e n a c t u a r ; h a y q u e a d m i t i r , sin e m b a r g o , q u e
ción d e su f u n c i ó n .
existe el intento, a ú n n o m a d u r o , p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s d e las
S u situación c o m o t r i b u n a l e s f u e f o r t a l e c i d a c o n la r e f o r m a a la
j u n t a s t e n g a n u n c i e r t o e s t a t u t o j u r í d i c o y g o c e n d e las m i s m a s g a -
ley d e a m p a r o el 3 0 d e d i c i e m b r e d e 1935, e n la cual, c o n t r a los
rantías judiciales q u e los m a g i s t r a d o s d e los otros t r i b u n a l e s . 1 2
l a u d o s d e la j u n t a , se instituyó u n a m p a r o d i r e c t o d e ú n i c a ins-
t a n c i a a n t e la s u p r e m a corte. A n t e s d e esa r e f o r m a , los l a u d o s d e D ] E l t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r t b i t r a j e se i n t e g r a c o n
las j u n t a s e r a n e s t i m a d o s c o m o actos a d m i n i s t r a t i v o s , y p o r t a n t o , tres p e r s o n a s : u n a p o r los t r a b a j a d o r e s a l servicio del estado, o t r a
c o n t r a ellos c a b í a el juicio d e a m p a r o d e d o b l e instancia.® del g o b i e r n o f e d e r a l y u n a t e r c e r a q u e f u n g e c o m o p r e s i d e n t e , q u e
A d e m á s , las r e f o r m a s constitucionales d e 1962 a l t e r a r o n las f r a c - es d e s i g n a d o p o r los otros dos r e p r e s e n t a n t e s y q u e d e b e a c t u a r
ciones x x i y X X I I del a r t í c u l o 123 d e la p r o p i a c a r t a m a g n a p a r a como j u z g a d o r p r o f e s i o n a l . 1 3 Su c o m p e t e n c i a la establece el a r t í c u l o
s u p r i m i r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestativo, y t a m b i é n el a p a r e n t e 124 d e la ley f e d e r a l d e los t r a b a j a d o r e s a l servicio del e s t a d o d e
c a r á c t e r p o t e s t a t i v o p a r a c u m p l i r las resoluciones d e las j u n t a s . 1963, es similar a la d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e ,
En esta forma se ha tratado de equiparar a las juntas con los tri-
bunales, o sea, establecer que la naturaleza de las juntas es la de un 10
verdadero tribunal. Juan Menéndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de
Derecho Privado, 1950, p. 49.
J u a n M e n é n d e z - P i d a l realizó u n a clasificación d e los diferentes
sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r i b u n a l e s d e lo social, a s a b e r : a] " El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales
(le conciliación y en su fracción iv se dispone: "Actuar como juntas de
j u e c e s especializados d e n t r o del o r d e n j u d i c i a l e s t a t a l ; b] jurisdic- conciliación y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan
ción s e p a r a d a del p o d e r j u d i c i a l ; c] jurisdicciones s e p a r a d a s e n la por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de
i n s t a n c i a , p e r o u n i d a s e n la c a s a c i ó n ; d ] p a r a c o n o c e r sólo d e los tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas
conflictos individuales o t a m b i é n d e los colectivos, o ú n i c a m e n t e de especiales, y en su fracción u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos
i (¡lie se refiere el artículo 000, fracción iv, que se susciten en el lugar en
estos ú l t i m o s , o d e éstos, sólo los d e índole j u r í d i c a ; e] d e a c u e r d o que se encuentren instaladas."
" Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, México, F-d. Bo- " Jorge Carpizo, "La naturaleza jurídica de las juntas de conciliación y
irbitraje en México", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 15,
las," Héctor
1952, pp. 211-212. Panorama
Fix-Zamudio, de los derechos procesal del trabajo y México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, pp. 390-399.
"Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 174.
procesal burocrático en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del
Trabajo, t. XII, núm. 2, México, 191)5, p. 11.
INDEPENDENCIA DEL PODER J U D I C I A L FEDERAL
170 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON E L P O D E R JUDICIAL
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y sus resoluciones se i m p u g n a n en a m p a r o directo en f o r m a pare- ría del t r a b a j o y previsión social se ubicó a la j u n t a federal d e
conciliación y a r b i t r a j e .
cida a la d e la citada j u n t a federal.
E n el Manual de organización del gobierno federal 1973, hay u n a
E n ningún precepto d e la m e n c i o n a d a ley se establece <|ue el tri-
sección d e n o m i n a d a tribunales administrativos d o n d e se incluye al
bunal sea d e justicia delegada, es decir, cjue dicte sus resoluciones
tribunal fiscal d e la federación y al tribunal d e lo contencioso a d -
en n o m b r e d e a l g u n a a u t o r i d a d administrativa: jurídicamente n o
ministrativo del distrito federal, y o t r a sección intitulada tribunales
d e p e n d e d e ningún órgano administrativo, siendo un tribunal a u t ó - laborales q u e c o m p r e n d e el tribunal federal de conciliación y arbi-
n o m o de plena jurisdicción. traje y la j u n t a local d e conciliación y a r b i t r a j e del distrito federal.
E n la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado se establece, en E n c o n t r a m o s d e n u e v a cuenta a la j u n t a federal de conciliación y
el segundo p á r r a f o del artículo 123, q u e : "Los gastos q u e origine el a r b i t r a j e d e n t r o de la secretaría del t r a b a j o y previsión social.
f u n c i o n a m i e n t o del tribunal serán cubiertos p o r el estado consig- Nosotros ya hemos a s e n t a d o nuestro criterio y las razones q u e lo
nándose en el presupuesto d e la secretaría d e h a c i e n d a y crédito sustentan: los tribunales administrativos —el fiscal d e la federación
público." Se p u e d e y debe o p i n a r q u e el tribunal en cuestión debe y el d e lo contencioso administrativo del distrito federal— así corno
contar con presupuesto propio cjue m a n e j e libremente, y q u e n o los laborales -—las j u n t a s federal y del distrito federal d e concilia-
sea p a r t e d e n i n g u n a secretaría de estado.
E] E n el v artículo 27 constitucional, al q u e ya hemos h e c h o refe- ción y a r b i t r a j e y el tribunal federal d e conciliación y a r b i t r a j e —
rencia, e n c o n t r a m o s tres facultades jurisdiccionales del presidente de tienen la misma n a t u r a l e z a q u e u n tribunal ordinario, n o d e p e n d e n
j e r á r q u i c a m e n t e d e n i n g u n a a u t o r i d a d administrativa ni resuelven
la república:^) controversias p o r delegación, ya q u e son tribunales d e jurisdicción
a] Controversias por límites d e terrenos comunales que se hallen plena. Por las razones anteriores se p u e d e a f i r m a r que se e n c u e n t r a n
pendientes o q u e se susciten entre dos o m á s núcleos d e población. ubicados d e n t r o del p o d e r judicial.
E n estos casos, el presidente resuelve en p r i m e r a instancia, ya q u e : E m p e r o , el p r o b l e m a q u e se presenta respecto a ellos es el d e su
" E l ejecutivo federal se avocará al conocimiento de dichas cuestio- independencia material f r e n t e al p o d e r ejecutivo, y cómo f u n c i o n a n
nes y p r o p o n d r á a los interesados la resolución definitiva d e las desde el aspecto jurídico y real las garantías judiciales q u e los j u e -
mismas. Si estuvieren conformes, la proposición del ejecutivo ten- ces d e esos tribunales deben poseer.
d r á f u e r z a de resolución definitiva y será irrevocable; en caso con- Consideramos q u e no se ejerce función jurisdiccional al resolverse
trario, la p a r t e o partes inconforines p o d r á n reclamarla a n t e la su- un recurso administrativo, d a d o q u e en estos casos la administra-
p r e m a corte d e justicia de la nación, sin perjuicio de la ejecución ción es juez y parte. P o r tanto, desde u n á n g u l o estrictamente j u -
i n m e d i a t a de la proposición presidencial."
rídico las únicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente
b] Resolver las solicitudes d e restitución o dotación de tierras o
mexicano son las q u e tiene en materia a g r a r i a d e a c u e r d o con el ya
aguas: "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o res- citado artículo 27.
titutorias d e ejidos o aguas q u e se hubiesen dictado en f a v o r de los
pueblos, o cjue en lo f u t u r o se dictaren, n o t e n d r á n n i n g ú n derecho,
ni recurso legal ordinario, ni p o d r á n promover el juicio d e a m p a r o . "
c] El último p á r r a f o del citado artículo a la letra dice: " S e de-
2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L P O D E R J U D I C I A L FEDERAL
claran revisables todos los contratos y concesiones hechos p o r los
gobiernos anteriores desde el a ñ o de 1876, y q u e h a y a n traído por
consecuencia el a c a p a r a m i e n t o de tierras, aguas y riquezas naturales Ahora, p r e g u n t é m o n o s : ¿ E s el p o d e r judicial federal independiente
ele la nación por u n a sola persona o sociedad, y se f a c u l t a al eje- del presidente de la r e p ú b l i c a ? Es decir, ¿los tribunales federales
resuelven con objetividad e imparcialidad, sin importarles las pre-
cutivo de la unión p a r a declarlos nulos c u a n d o impliquen perjuicios
siones d e q u e p u e d e n ser objeto, los casos q u e se les p r e s e n t a n ? L a
graves p a r a el interés público."
anterior p r e g u n t a h a sido contestada d e diversas m a n e r a s :
F] A h o r a debemos recapitular. E n el Manual <¡c organización del
J u a n Miguel d e M o r a a f i r m a q u e "el p o d e r judicial es t a n servil
gobierno federal. 1969-1970, f o r m a n d o p a r t e del p o d e r ejecutivo en-
tomo el legislativo" y que, " p o r lo q u e respecta al poder judicial su
c o n t r a m o s al tribunal fiscal d e la federación y al tribunal federal
dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y c u a n d o al-
d e conciliación y a r b i t r a j e . D e n t r o del o r g a n i g r a m a de la secreta-
178 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON EL PODER JUDICIAL

CUADRO I 179
g ú n h o m b r e h o n r a d o llega a u n p u e s t o e n el cual se niegue a obe-
d e c e r las ó r d e n e s 'de a r r i b a ' d u r a m u y p o c o t i e m p o e n él". 1 4
e - , resueltos mediante fallos Plenamente „ ^
P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a después d e a n a l i z a r en el p e r i o d o 1917-
1960, las e j e c u t o r i a s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia e n q u e el p r e -
sidente a p a r e c e c o m o a u t o r i d a d responsable, concluyó q u e " l a su-
p r e m a c o r t e d e justicia o b r a c o n cierta i n d e p e n d e n c i a respecto del Ganados (a) Perdidos (b) Otras
decisiones (c) Total
p o d e r e j e c u t i v o y constituye, e n ocasiones, u n f r e n o a los actos
Suprema corte
d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o d e sus colaboradores. T i e n e c o m o
f u n c i ó n d e j a r q u e , en lo p a r t i c u l a r , ciertos actos y m e d i d a s del eje- 164(46%) 132, 36
132
Suprema'corte ^ < %> 70 (18%) 360
c u t i v o q u e d e n sujetos a juicio. Su f u n c i ó n política p r i n c i p a l es d a r
de México "" 254 (5ö%)
e s p e r a n z a , a los g r u p o s y personas q u e p u e d e n utilizar este recurso, g ( u % )
454
d e salvar e n lo p a r t i c u l a r sus intereses o d e r e c h o s . " 1 0
C a r i S c h w a r z h a r e a l i z a d o u n i n t e r e s a n t e e s t u d i o sobre la inde-
p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l m e x i c a n o , y c o m p a r a n d o este (a) Esta columna indica el n ú m e r o de casos en los q u e el fallo de la
a s p e c t o c o n el p o d e r judicial f e d e r a l n o r t e a m e r i c a n o , c o n c l u y e q u e : corte f u e contrario al gobierno. " G o b i e r n o " significa, aquí, gobier-
n o o autoridad estatal, federal o local, o u n particular q u e inter-
"los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s mexicanos, e s p e c i a l m e n t e e n el ejercicio d e
viene en el juicio con el carácter de funcionario. T o d o s los juicios
su jurisdicción de amparo, n o están t a n p a s i v a m e n t e o r i e n t a d o s f r e n -
de amparo, naturalmente, están enderezados exclusivamente cu con-
te al p o d e r ejecutivo, c o m o n o r m a l m e n t e suele suponerse. E n al- tra de actos del "gobierno".
g u n a s á r e a s d e p r o b l e m a s , son incluso m á s activistas q u e sus equi- (b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es c o m p u t a d o como
v a l e n t e s en los Estados U n i d o s : lo q u e m á s l l a m a la a t e n c i ó n aquí "favorable" al gobierno si el acto q u e del mismo se reclama, preva-
es la a m p l i a revisibilidad d e las leyes fiscales f e d e r a l e s y estatales lece parcialmente en relación con la cuestión de fondo.
y d e los fallos d e los t r i b u n a l e s militares." 1 0 El t r a b a j o d e S c h w a r z (c) "Otras decisiones" significa, en relación con la corte norteamerica-
está lleno d e aspectos i n t e r e s a n t e s ; 1 7 nosotros ú n i c a m e n t e transcri- na, los fallos dictados en todos aquellos casos que n o incluyen al
bimos dos c u a d r o s q u e e l a b o r ó p o r q u e son m u y aleccionadores. 1 8 "gobierno" —conforme a la definición adoptada en el p u n t o (a)
como parte d e m a n d a d a ; es decir, se refiere a los casos e n t r e par-
ticulares. l'or lo q u e hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a
los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores
por falta de competencia y acciones administrativas similares.

El c u a d r o a n t e r i o r se b a s a e n datos del Semanario judicial de la


federación q u e a b a r c a n u n lapso de t r e i n t a y tres meses e n los a ñ o s
1964-1966 y 1968, y se c o m p a r a n c o n las resoluciones d e f i n i t i v a s
de la s u p r e m a corle d e justicia d e los E s t a d o s U n i d o s , d u r a n t e los
años 1966-1968.

» Juan Miguel de Mora, »P f J 1 ' ^


» Vablo González Casanova, o>. «<-. P-
li S i S e i i r : Z . S i o n i s e especialmente las afirmaciones conte-
207
nulas en las pp. 189, 1 9 1 0 » 7 '
« Ibid., pp. 203 y 206-207.
GARANTÍAS JUDICIALES 181

razonados Los cuadros anteriores confirman que la suprema corte mexicana


, ,, (alios plenamente posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma- 11
Casos resueltos metUa^"
mos, salvo los casos en que el ejecutivo está interesado politicamen-
clasificados segunlaj^_____
te en la resolución.

Sala penal 3. l.AS GARANTÍAS JUDICIALES


(amparo)
S. corle norteamerica- En un análisis respecto a la independencia c imparcialidad de un
na: casos penales, de 133 juzgador, necesario es referirse a sus garantías judiciales.
Itabeas corpus fede- (55) De acuerdo con el tratadista Héctor Fix-Zamudio, podemos decir
35 (26.3%)
rales y penales de los O) que las garantías judiciales son los instrumentos que se utilizan p a r a
estados <J8 (73.7%) 23 (42%)
7 104 lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tri-
Sala administrativa (d) 31 (56%)
Tribunal pleno 39(37.5%) 58 (55.8%) bunales, siendo estas principalmente cuatro: la designación, la esta-
(amparo) bilidad, la remuneración y la responsabilidad de los funcionarios
S. corle norteamerica- judiciales.1®
na: autoridades ad- Como bien dice Alsina, estas garantías no se establecen en inte-
ministrativas fede- 124
76(61%) rés de la persona del juez "sino p a r a asegurar la independencia de
rales (salvo NI.RIl), 48 (
estatales y locales 171 sus funciones, de modo que a él corresponde en primer término res-
Sala civil mexicana 69 (40%)
101 (60%) petarlas y hacerlas respetar". 2 0
(amparo) En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantías ju-
S. corlc norteamerica- diciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y loca-
na: juicios civiles les de conciliación y a r b i t r a j e 2 1 y al tribunal de lo contencioso ad-
ante tribunales es- 24
6 (25%) ministrativo del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos
tatales (litigios pri- 18(75%)
vados) 80 en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la
Sala laboral mexica- 34 (12-4%) 45 (56%) nación, ya que de este análisis pueden e m a n a r otras conclusiones
na (amparo) respecto al grado de independencia del poder judicial federal, espe-
S. corte norteamerica- cíficamente de nuestro más alto tribunal.
na: casos ante la 14
junta nacional de 14(100%) A] La designación. Los ministros de la suprema corte de justicia
relaciones laborales 0 454 son, de acuerdo con los artículos 09, fracción xvm y 9(i, designados
9 ( 1.3%)
254 (56%) 366 jpor el presidente de la república y sometidos a la aprobación de la
Toíales: 132(36%) 70(18%)
S. corte mexicana 191 ('12%) cámara de senadores o de la comisión permanente, en su caso.
S. corte norteamericana 164 (46%) los anos Se ordena la intervención de la cámara de senadores con objeto
r ^ e cuadro ^ f¡ ^ Unidos en los £ años
{ ) " Héctor Fix-Zamudio, Organización de los tribunales administrativos, en
los casos ^ ^ fc^os
1964-66, l'J 0 8 Revista del Tribunal fiscal de la Federación, cuarto número extraordinario,
a l a s s e n t e n c i a s die-
1966-68. , aréntesis se refieren a i<"> ^ r ( x u r . k,íx¡co> I !)71, pp. 122-12.'!; y Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judi-
/..irrrrados entre p< _ . , „.¡ v a al conoce «/..., op. cit., i>. 30.
w •> casos l a s a , a aUmumu " - icces de distrito

is»"- »ÍÍÍ-ÍWS = s r j s
SOS ínter
puestos coima i» scnaiau.» -
* lingo Alsina, Tintado teórico práctico de derecho procesal civil y comer-
fu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273.
"Jorge Carpizo, ta naturaleza jurídica..., op. cit., pp. 110-413.
de• ^ r X ^ columna h o r ^ ^ ^ J * a " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54.
autori de la suprema corte mo
aparece i » « ^ » ^ ' ^ ^ ^; X c ' p .l ,cnn co o , , t . u , i o n a l i d a d " de le,es,
(aliados por
l0S
" 50 cn"iV.icios de amparo
xicaiia en juic j ^ ^ rcv,sloI1.
también cu gt
GARANTÍAS JUDICIALES
182 F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L I-ODER JUDICIAL
183
d e l o g r a r la a u t o n o m í a d e los ministros; p a r a q u e n o d e b a n su n o m - c] A l c a l á - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n -
b r a m i e n t o e x c l u s i v a m e n t e al p o d e r e j e c u t i v o , sino q u e t a m b i é n i n - te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a
t e r v e n g a e n él el legislativo. N a v a N c g r e t c , refiriéndose a esta situa- i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l
del
ción, a u n q u e a d i f e r e n t e clase d e jueces, o p i n ó q u e lo a n t e r i o r h u b i e r a
sido s u f i c i e n t e g a r a n t í a en u n país c o m o F r a n c i a — o N o r t e a m é r i c a E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m é r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n
d e c i m o s n o s o t r o s — e n d o n d e el legislativo es u n efectivo p o d e r ; p e r o el d e V e n e z u e l a , P e r ú y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fi-
e n M é x i c o su intervención resulta d e m e r o t r á m i t e . 2 3 L a constitución g u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e
original d e 1917 s e ñ a l a b a q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l — c o n c a r á c t e r m a y o r i t a r i o —
serían d e s i g n a d o s p o r el congreso d e la u n i ó n e n f u n c i o n e s d e co- y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i ó n d e i n t e r v e n i r e n
legio e l e c t o r a l , siendo los c a n d i d a t o s p r o p u e s t o s , u n o p o r c a d a le- el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i ó n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los
g i s l a t u r a local, e n la f o r m a q u e o r d e n a r a l a p r o p i a ley local. E m - traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s
p e r o , este sistema se m o d i f i c ó y su r e f o r m a se p u b l i c ó e n el Diario j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t í a s judiciales. 2 8
Oficial el 2 0 d e agosto d e 1920 p a r a c o n f i g u r a r el sistema q u e te- E n M é x i c o sería i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e -
n e m o s a c t u a l m e n t e y q u e está i n s p i r a d o e n el n o r t e a m e r i c a n o ; e n d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a
corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e polí-
éste h a d a d o b u e n r e s u l t a d o , p o r q u e el s e n a d o vigila r e a l m e n t e los
ticos, a c a d é m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a -
n o m b r a m i e n t o s , los cjue reciben la a t e n c i ó n d e la o p i n i ó n pública, 2 4
dores, y así llegar a establecer q u é clase d e n o m b r a m i e n t o s realizó
p e r o e n M é x i c o esas designaciones q u e d a n e n las m a n o s exclusivas
c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0
del p r e s i d e n t e . P o r ello se h a n p r o p u e s t o ciertas m o d a l i d a d e s a nues-
tro sistema: 15] La estabilidad. C o n f o r m e al a r t í c u l o 9 4 constitucional, los m i -
a ] F i x - Z a m u d i o o p i n a q u e el sistema p o d r í a m e j o r a r s e si el pre- nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el
cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s
s i d e n t e n o t u v i e r a las m a n o s a b s o l u t a m e n t e libres ya q u e está so-
d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n
m e t i d o a c o m p r o m i s o s políticos n o fáciles d e e l u d i r . P o r t a n t o , sería
el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t í c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e
posible q u e la designación c o n t i n u a r a corno f a c u l t a d del presidente, responsabilidad.
p e r o h a c i e n d o q u e éste escogiera d e t e r n a s q u e p o r t u r n o le presen-
E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o t a m b i é n se d e c i d i ó p o r el p r i n -
t a r í a n los colegios d e a b o g a d o s , los m i e m b r o s del p o d e r j u d i c i a l , y
las f a c u l t a d e s y escuelas d e d e r e c h o d e la r e p ú b l i c a . 2 0 cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r í s t i c a : c a d a u n o
b] Flores G a r c í a p i e n s a q u e los jueces q u e e m p e z a r a n la c a r r e r a de los ministros d e la c o r t e d u r a r í a e n el c a r g o dos a ñ o s ; los q u e
j u d i c i a l d e b e r í a n e n t r a r e n ella m e d i a n t e oposiciones y concursos. f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r í o d o , d u r a r í a n c u a t r o
P a r a los ministros d e l a s u p r e m a corte y los m a g i s t r a d o s del tribu- años, y a p a r t i r d e 1923 serían inamovibles. L a i n t e n c i ó n del cons-
nal s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l , u n j u r a d o calificador tituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n
p o d r í a e x a m i n a r los m é r i t o s d e los c a n d i d a t o s a esos cargos y f u n g i r en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d .
c o m o asesor del p r e s i d e n t e p a r a q u e éste realizara la designación con E n 1934 se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los
base e n u n a o p i n i ó n a u t o r i z a d a . 2 0 ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r í a n seis a ñ o s e n . el c a r g o . E s t a
i reforma f u e u n salto h a c i a a t r á s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u -
" Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo, México, Ed. l'o- dicial f e d e r a l , y t o d a v í a p e o r f u e p o r q u e se h a c í a coincidir el c a r g o
rrúa,
21 1959, p. 318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México, de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r í o d o del p r e s i d e n t e ; así,
Charles Evans
Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43.
a
Héctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la división de po- Niccto Alcalá-Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular
Irente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
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Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58-59, México,
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GARANTÍAS JUDICIALES
184 FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S OON E L L-ODER JUDICIAL
185
este ú l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m á x i m o t r i b u n a l . P o r la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n , de los m a g i s t r a d o s d e cir-
eso se h a a f i r m a d o q u e " C á r d e n a s n o m b r ó ministros a p e r s o n a s d e cuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e -
escasa p r e p a r a c i ó n j u r í d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a - rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m ú n
b a n todas sus decisiones políticas discutibles". 3 0 del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c á m a r a d e d i p u t a d o s , pri-
m e r o , y la d e senadores, después, d e c l a r a n p o r m a y o r í a a b s o l u t a
A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al
d e votos j u s t i f i c a d a la petición, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r á p r i -
a r t í c u l o 9 4 regresó al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsa-
d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e bilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r á a n u e v a
p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin designación."
d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s periódicos q u e a c a b a n con
El s é p t i m o p á r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e cíe la
la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e su-
r e p ú b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c á m a r a s la destitución d e a l g ú n f u n -
p r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , nece-
c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r á a éste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e -
sita d e a c e r t a d a s designaciones. ciar e n c o n c i e n c i a la justificación d e tal solicitud."
C | La remuneración. E s el p r o p i o a r t í c u l o 9 4 el q u e establece q u e
la r e m u n e r a c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r á ser C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i ó n del sexto
p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e s i m u l t á n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en
d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o .
m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los minis-
El a r t í c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ,
tros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, así c o m o la supresión del
los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y sena-
m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales.
dores y d e m á s f u n c i o n a r i o s públicos d e la f e d e r a c i ó n , d e n o m b r a -
El f u n d a m e n t o d e l sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s
m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r á n u n a c o m p e n s a c i ó n p o r sus servicios q u e
en tres p á r r a f o s d e la exposición d e m o t i v o s q u e p r e s e n t ó el g e n e r a l
será d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta
O b r e g ó n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o
c o m p e n s a c i ó n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismi-
p ú b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve
n u y a n o p o d r á t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o
c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n -
e j e r c e el c a r g o . " d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t í a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e
L u e g o , c o n f o r m e al a r t í c u l o 127, los ministros n o p o d r í a n tener sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p ú b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s
n i n g ú n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i ó n del p u e s t o q u e d e s e m p e ñ a .
a r t í c u l o p r o v i e n e d e la constitución d e 1857, d e a c u e r d o con la E s t a ú l t i m a situación es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respec-
c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y to d e los j u e c e s b a j o la constitución d e 1917, . o t i la g a r a n t í a ilimi-
d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l sí se jus- t a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial.
t i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e res-
del a r t í c u l o , a los ministros sí se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a - p o n s a b i l i d a d -—las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r á p r e s e n t a r s e
ción, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores en c o n t r a d e los j u e c e s — , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l
d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no u n a positiva i m p u n i d a d . "
es e l e v a d a . D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a solicitó e n tres oca-
D ] La responsabilidad. L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son siones la aplicación del sexto p á r r a f o d e l a r t í c u l o 111: 3 2
i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduc-
a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i ó n del l i c e n c i a d o F i d e l
t a d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a
juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e in- C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a a s e g u r ó q u e al respecto
t r o d u c i d o en la constitución e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presi- había o r d e n a d o u n a investigación m i n u c i o s a y serena. A c o m p a ñ ó u n
d e n t e d e la r e p ú b l i c a p o d r á p e d i r a n t e la C á m a r a d e d i p u t a d o s la expediente, y la p r i m e r a comisión d e justicia d e la c á m a r a d e d i p u -
destitución, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de 33
Luis Raúl González Pérez colaboró en la localización de la información
cional. los casos específicos que se mencionan sobre el artículo III constitu-
sobre
30
Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!).
31
Véase Fernando Flores García, <>{>. cil., p. 360.
181) FACULTADES JURISDICCIONALES Y SUS R E L A C I O N E S CX)N E L PODER JUDICIAL LABORES DE A U X I L I O AI. PODER JUDICIAL 187

tados e n c o n t r ó , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b í a c e d e n t e del s é p t i m o p á r r a f o del a r t í c u l o 111, m i s m o q u e se a g r e -


g ó e n 1944.
realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o -
seía u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e - L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razón, e n c o n t r a d e e s t e
c e d e n t e s e c o n ó m i c o s y cjue se h a b í a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i ó n establecido p o r el a r t í c u l o 111, 3 3 ya
r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdicción. q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su
E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r á m i t e s , sin discusión c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien
y e n v o t a c i ó n e c o n ó m i c a , se a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r á a la p e t i c i ó n p r e -
s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e
juez e n cuestión.
1932. Por t a n t o , d i c h o s p á r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a cons-
b] El 15 d e abril d e 1931, la destitución- del licenciado I s m a e l
titución, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m í a d e n u e s t r o p o d e r judicial.
B c r m ú d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r ,
a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l , Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si
se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su i n c u r r e n e n faltas. Así, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i -
o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i - nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n -
tación u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s , sabilidad •—artículo 108 c o n s t i t u c i o n a l — , y d e a c u e r d o c o n la f r a c -
sin discusión y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b ó el ción x x x clel a r t í c u l o 12 d e la ley o r g á n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la
d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m ú d e z . f e d e r a c i ó n , la s u p r e m a c o r t e está f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c -
c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i ó n d e u n g r u p o d e j u e - ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distri-
ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u ñ o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distri- to, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y
to en P u e b l a ; Jesús G u d i ñ o Servín, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ; suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o
A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o , público, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisión de u n d e l i t o . "
y L e o v i g i l d o D í a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o . Se
a c o m p a ñ ó c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u ñ o S o t o
se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal",
4. LAS I.AHORES DE AUXILIO AL PODER JUDICIAL
h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolución q u e n o f u e d i c t a d a p o r
él, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades
q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a . L a f r a c c i ó n XII del a r t í c u l o 8 9 constitucional establece q u e el presi-
D e l j u e z G u d i ñ o Servín se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u - d e n t e d e b e r á " f a c i l i t a r al p o d e r j u d i c i a l los auxilios q u e necesite
t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expresó cuáles e r a n . p a r a el ejercicio e x p e d i t o d e sus f u n c i o n e s " ; d e b i é n d o s e a c l a r a r cjue
la calificación d e la n e c e s i d a d a cjue se refiere esta f r a c c i ó n está e n
D e l juez Brito F l o t a se a f i r m ó q u e existían n u m e r o s a s q u e j a s en
m a n o s del jxider j u d i c i a l ya q u e si no, el [jresidente p o d r í a negarse
su c o n t r a en el t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l y que
a d a r d i c h o auxilio, h a c i e n d o n u g a t o r i a la obligación q u e tiene d e
g r a n p a r t e e r a n f u n d a d a s , así c o m o q u e " l a opinión p ú b l i c a d e los apoyarlo.34
t r i b u n a l e s le es a d v e r s a a t r i b u y é n d o l e f a l t a d e p r o b i d a d en el des- S i n e m b a r g o , n o s i e m p r e el a u x i l i o q u e se p r e s t a es el n e c e s a r i o
e m p e ñ o d e su c a r g o " . y a d e c u a d o : " E l jrresidente d e la c o r t e [ A g a p i t o Pozo] se q u e j a f r a n -
Y r e s p e c t o al juez D í a z se m a n i f e s t ó q u e los cargos s e ñ a l a d o s en
c a m e n t e d e la f a l t a d e c o o p e r a c i ó n d e a l g u n o s g o b e r n a d o r e s d e los
su c o n t r a e r a n análogos a los del caso del juez Brito F l o t a , sin ha-
estados y d e los c o m a n d a n t e s de las zonas militares, cuyo a u x i l i o
cerse n i n g u n a o t r a especificación. h a sido solicitado p o r los jueces d e distrito y la s u p r e m a c o r t e ,
E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , p o r u n a n i m i d a d d e 8 9 votos, se apro- p e r o h a n d e j a d o d e a c t u a r c o n rajjidez, c u a n d o lo h a c e n , c o n t r a
b ó el d i c t a m e n d e destitución d e esos jueces. las invasiones d e los agraristas sobre las tierras poseídas p o r los pe-
E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d i o u n v o t o p a r t i c u l a r para 11
Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit.,
|>. 295.
p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r
31
p o r escrito, en el t é r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considera- José María del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.
r a n c o n v e n i e n t e , proposición q u e n o p r o s p e r ó , p e r o q u e es u n ante-
F A C U L T A D DE INDULTO
188 FACULTADES JURISDICCIONALES V SUS R E L A C I O N E S CON EL. PODER JUDICIAL
189
q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e están p r o t e g i - El m e n c i o n a d o c ó d i g o p e n a l c o n t e m p l a dos hipótesis p a r a la c o n -
cesión del i n d u l t o :
d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevis-
t a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del país, e x p r e s a r o n u n i] el necesario, c u a n d o a p a r e z c a — c o n f o r m e al a r t í c u l o 9 6 — que
el c o n d e n a d o es i n o c e n t e y
s e n t i m i e n t o similar m u c h o m á s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie
d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del iij el discrecional, q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a -
m i n i s t e r i o p ú b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o d o i m p o r t a n t e s servicios a la nación, t r a t á n d o s e d e delitos del o r d e n
c o m ú n , o al reo p o r delitos políticos. 3 8
la a c c i ó n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los
e j i d o s t e r c e r o — p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sanción d a d a
35
d e amparo." e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t í a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o -
rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estén en el s u p u e s t o s e ñ a l a d o pol-
la ley, y se p u e d e o t o r g a r en relación a quienes estén o n o p r o c e -
sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o
5. LA FACULTAD Di: INDULTO
sentencia.

¿ P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a -
L a f r a c c i ó n x i v del a r t í c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la
cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institución p ú b l i c a . L o a n t e r i o r f u e
f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a
c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m é r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e
los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s
de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l esta-
f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m ú n , e n el
mos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t ó : " U n i n d u l t o , e n nuestros días,
distrito federal." no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e
L a c o n s t i t u c i ó n d e 1824 a t r i b u y ó la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legis- e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitu-
lativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgárselo al cional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i ó n d e la a u t o -
ejecutivo.3" r i d a d final d e que. será i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p ú b l i c o infligir u n a
p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 "
E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i é n se quiso d a r esta f a c u l t a d al
legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la co- ¿ P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r
u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M é x i c o — n o así e n otros países— e n vir-
r r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o .
tud d e la r e d a c c i ó n d e los artículos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c ó d i g o
T e n a R a m í r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisión q u e h a c e el
penal, tiene q u e ser d e c a r á c t e r absoluto, n o a d m i t i é n d o s e q u e p u e d a
e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afir- ser p a r c i a l .
m a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o
El a r t í c u l o 112 d e la constitución indica q u e n o p r o c e d e la c o n -
q u e ésta t e r m i n ó con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el eje- cesión del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e -
c u t i v o es la dispensa d e la ejecución d e la sentencia, cosa q u e cae litos oficiales.
d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a .
El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-
d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instru-
m e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r ser-
vida con la concesión d e éste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a
lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c ó d i g o p e n a l p a r a el distrito
y territorios federales, d e aplicación en t o d a la r e p ú b l i c a e n lo refe-
r e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son com-
petentes.
15
Cari S c h v v a i z , o¡>. cil., pp. 183-I8G.
3
" Clónicas del acia constitutiva de la federación, of>. cil., p. -175. Lüwarii S. Convin, op. cit., p. 173. 1 * — • -
" F e l i p e Tena Ramírez, Derecho constitucional•• ., of>. Cil., p. 407.
DESIGNACIÓN DE SU SUCESOR 191

XVI FACULTADES METACONSTITUCIONALES DEL les informe lo que desea y m a n d a el señor presidente, p a r a que tales
órganos p r o c e d a n obedeciendo. L a tarea de dirigir a p a r e n t e m e n t e
PRESIDENTE
al instituto político se convierte así en la de u n correveidile. .
El jefe real del PRI es el presidente de la república, y nadie lo
discute o d u d a . M a n u e l Bartlett, funcionario público, escribió en u n a
revista oficial, y no f u e desmentido, que el {presidente mexicano es
un líder partidista, y tjue es la fuerza del partido la que otorga al
ejecutivo el apoyo indispensable p a r a efectuar su labor [progresista
1. JEFATURA REAL DEL PRI de modernización y transformación estructural. 7
U n a pieza clave del sistema político mexicano es la existencia de El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente u n a serie
u n p a r t i d o político s e m i o f i c i a l denominado Partido Revolucionario de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, c o m o son,
Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el
y el popular. nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de
Se h a a f i r m a d o que el poder ejecutivo está basado en la organi- los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el
zación del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo del PRI u n p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y semioficial integrado por sectores,
¡partido, 1 y q u e el multipartidismo en Latinoamérica generalmente le d a al ¡presidente control sobre las principales organizaciones obre-
h a sido aparente, puesto que h a escondido la dictadura d e u n solo ras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la
partido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentración de poderes en fa- jerga del propio ¡partido— que representan, c u a n d o menos hasta
vor del ejecutivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México. ahora, las organizaciones más fuertes de México.
El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha L o anterior se confirma con la comunicación que la I X asamblea
sufrido un proceso interior de centralización, habiéndose concentra- ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual
d o los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro d e éste, en la asamblea le manifiesta q u e reconoce "en usted —presidente de los
el presidente del mismo, 3 quien realmente es n o m b r a d o y removido mexicanos, investido con la suprema a u t o r i d a d ejecutiva constitucio-