Reflexiones en torno a la focalización de la política social: El cambio de la Ficha de

Protección Social al Registro Social de Hogares.

Introducción

El presente trabajo intentará abordar la discusión sobre el modelo de Estado instaurado

en Chile a partir de la dictadura y sus consecuentes modificaciones a partir del retorno a
la democracia, mediante la observación de un hecho concreto: El cambio en el
instrumento utilizado para la focalización de las principales políticas sociales.

Los cambios que ha tenido el instrumento de focalización, en especial a partir de los años
2000, apuntan a pasar desde un enfoque que busca la superación de la pobreza, a otro
que toma en cuenta otro elemento: la vulnerabilidad, es decir, la posibilidad de un
individuo de caer a un estado de pobreza. Tras la observación de reiteradas falencias en
el uso de la Ficha de Protección Social, se decide durante el segundo gobierno de
Michelle Bachelet realizar un cambio desde el uso de una ficha a un sistema integrado de
datos, que asegure mayor fiabilidad de la información de los individuos seleccionados
para los distintos beneficios sociales.

Pese a los cambios implementados para avanzar en pos de la equidad, las políticas de
focalización se encuentran en un contexto extremadamente neoliberal, lo que genera una
serie de patologías sociales que serán comentadas en este ensayo. En adición, se quiere
discutir a partir de estos hechos, sobre el progresivo deterioro del Estado de Bienestar
tanto en Chile como en el mundo, además de cómo es posible repensar el Estado de
Bienestar a partir de los cambios estructurales de las sociedades entre finales del Siglo
XX y principios del Siglo XXI, buscando desarticular el actual modelo que comienza a
hacer crisis. Finalmente, se dará una reflexión sobre las posibilidades de -y, por cierto
también, aquello que actualmente obstaculiza- un tránsito desde las políticas de
focalización del gasto social a una praxis de la política social sustentada en un enfoque de
derechos.

I. La focalización en la política social chilena y el surgimiento del Registro Social de

Hogares

Una de las principales metas que se propone el modelo del Estado Subsidiario es la
erradicación de la pobreza, definiendo para ello un tipo de política social tecnificada y que

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dista de las políticas propuestas en el modelo estatal inmediatamente anterior, propulsor
de la redistribución y la incorporación de los sectores populares al desarrollo social. La
nueva forma de la política social toma sus bases en la lógica económica y la premisa de la
eficiencia en el gasto público, lo cual se materializó en la implementación de métodos de
selección de los beneficiarios de la política social.

El primero de estos instrumentos de focalización es la llamada “Ficha CAS”, puesta en

marcha en el año 1979. Este instrumento “calificaba a los hogares en cinco niveles de
acuerdo a los datos de vivienda, escolaridad y ocupación de sus miembros.” (Larrañaga,
Herrera & Falck, 2014, pág. 3). La Ficha CAS es modificada diez años más tarde tras
demostrar fallas en la focalización debido a su precariedad y fácil manipulación por parte
de la población; así, en 1987 se introduce la ficha CAS-2, la cual utilizaba cincuenta
variables agrupadas en cinco grupos, a través de las cuales se calculaba la puntuación de
los hogares con un sistema computacional, con una vigencia de los datos de dos años
(Larrañaga, Herrera & Falck, 2014).

La ficha CAS-2 se utilizó como instrumento de focalización desde su implementación y

durante toda la primera década de los gobiernos concertacionistas una vez restaurada la
democracia, siendo evaluada durante el año 2002, a través de lo cual se propone una
nueva modificación del instrumento. Cabe destacar que tras el fin de la dictadura y
durante los primeros gobiernos concertacionistas se habla de una transición incompleta,
donde existe un retorno a la democracia, pero sin alterar las bases del modelo de
desarrollo neoliberal, continuando con un Estado de rol reducido y políticas subsidiarias.
Es posible reconocer, sin embargo, que hay un considerable aumento en el gasto social
acompañado de un cambio importante en la focalización que fue la redefinición de los
beneficiarios de la política social, pasando desde el enfoque de la pobreza al enfoque de
la vulnerabilidad. Este proceso comienza a fundarse en el gobierno de Ricardo Lagos,
mediante un trabajo conjunto de redefinición de las estrategias de superación de la
pobreza realizado por MIDEPLAN y CEPAL durante el año 2002. Uno de los resultados
más visibles de esta nueva estrategia es la conformación de Chile Solidario, sistema
público de protección social que pretende sacar a las personas viviendo en la extrema
pobreza mediante su incorporación a redes sociales y acceso a mejores condiciones de
vida. Una de las políticas más emblemáticas que surgen a partir de Chile Solidario fue el
Programa Puente, a cargo de FOSIS.

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Durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet, se decide realizar un cambio
importante al principal instrumento de focalización social del país: La Ficha de Protección
Social. Motiva este cambio la idea de “mejorar y hacer más exigentes los instrumentos de
medición y caracterización de la pobreza, de manera tal de transitar hacia la asignación
de transferencias monetarias por el mecanismo de la exclusión de los sectores de
mayores ingresos.” (Ministerio de Desarrollo Social, 2016). Esta mejora se presenta dadas
las falencias que la Ficha comenzó a presentar a lo largo de su implementación, siendo la
más importante de ellas la “tergiversación de atributos del hogar y de las personas que lo
componen, que redundan en una baja artificial de los puntajes.” (Larrañaga, Falck,
Herrera, & Telias., 2014, pág. 1). Ante estas dificultades, se intentó cambiar el instrumento
durante el gobierno de Sebastián Piñera, pero debido a la tardanza en la definición de los
nuevos parámetros el instrumento finalmente continuó aplicándose; no obstante, se
acordó con el próximo gobierno -el segundo de Michelle Bachelet- seguir trabajando en
pos de este cambio.

Es así como el actual gobierno decide, primero en una fase piloto y luego de forma
definitiva a partir de enero de 2016, actualizar el sistema de evaluación socioeconómica
que permite a los ciudadanos acceder a diversos beneficios estatales, pasando de la
Ficha de Protección Social al Registro Social de Hogares. Los principales cambios que
conlleva este sistema se pueden resumir en tres ejes: La obtención de datos desde
registros oficiales como el SII, Registro Civil y otras entidades estatales, verificando lo
declarado por las personas; el segundo eje corresponde al mecanismo de asignación de
beneficios que ahora se realizará en base al esquema de tramos de clasificación
socioeconómica, en vez de con un puntaje continuo, asegurando que los beneficios
lleguen a los tramos socioeconómicos que lo necesitan; y tercero, hacer que este sistema
de registro sea más moderno al encontrarse disponible en línea, donde los mismos
usuarios podrán reportar cambios en sus datos de ser necesario.

A poco más de un año de su implementación, es necesario observar cómo se ha

relacionado la ciudadanía con este cambio, existiendo la posibilidad de analizar a través
de este vínculo la relación de los ciudadanos con la oferta pública que ofrece el Estado -
programas y servicios que en general se dedican a satisfacer necesidades de áreas como
educación, salud, vivienda, trabajo, ingresos y otros-, dado que tales programas y

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servicios son parte de las estrategias que la ciudadanía tiene a disposición para mejorar
su calidad de vida.

II. Consecuencias observadas en la sociedad chilena a raíz de las políticas de

focalización1

a) El rótulo del 40%

Haber pasado desde puntajes de corte hacia tramos de vulnerabilidad no ha implicado

necesariamente el cambio de ciertas ideas instauradas en la población respecto a las
condiciones necesarias para acceder a los beneficios del Estado. El hecho de estar dentro
del 40% de los hogares más vulnerables, de acuerdo con los tramos que utiliza el
Registro Social de Hogares, da una garantía a las personas de que el acceso a los
beneficios estatales resultará más fácil. Por otra parte, esta situación es especialmente
difícil para quienes se encuentran justo a continuación de este tramo: Una persona que se
ubique más allá, es decir, a partir del 41% más vulnerable hacia arriba, se sentirá
abandonada por el Estado, siendo que no dista tanto del 40% que sí recibe beneficios. Es
bastante usual encontrar relatos de personas que, buscando mejorar su calidad de vida
mediante ayudas estatales, ahora tras recibirlas se encuentran ubicadas en tramos de
menor vulnerabilidad, lo que automáticamente las deja fuera de la población objetivo de
las políticas sociales. Las personas, debido a esto, sienten que el Estado exige de ellas
una pasividad en su condición de pobreza para seguir ayudándolas, no fomentando la
propia superación.

b) Los desprotegidos

De lo anterior se desprende que existe una gran porción de la sociedad que no recibe los
beneficios del Estado, al encontrarse por sobre los niveles de vulnerabilidad establecidos
como corte para la población objetivo. Estas personas, en especial quienes están
alrededor del 50% de vulnerabilidad, se sienten desprotegidas e ignoradas por el Estado,

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Para esta sección, se utilizarán los resultados obtenidos a partir del trabajo realizado por la Fundación
Superación de la Pobreza durante los últimos meses de 2016 y principios de 2017, abarcando Focus Groups
realizados en todas las regiones del territorio nacional. Es a partir de esta experiencia que se constata en el
discurso de la ciudadanía las temáticas expuestas a continuación.

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debiendo satisfacer sus necesidades en el mercado en especial cuando se trata de
educación, salud y vivienda. Este sector, que socioeconómicamente es calificado como la
“clase media”, siente que las decisiones políticas no le afectan en su diario vivir dada esta
desconexión que han sufrido con el Estado, lo que los vuelve un sector altamente
despolitizado y atomizado, atendiendo a la idea de que la única forma de salir adelante es
por medio del propio esfuerzo. Aquello refuerza la meritocracia como un valor positivo en
la conformación de la sociedad.

c) Fin del relato colectivo de la pobreza

La forma de evaluar la pobreza utilizada por el gobierno, centrada en los ingresos de una
sola persona, o bien de su grupo familiar, ha acabado con una construcción de corte
colectivo sobre el relato de la pobreza. Esto provoca que la búsqueda de la satisfacción
de las necesidades básicas se realice de forma individual o familiar, antes que, aludiendo
a colectividades de carácter barrial, comunitaria o de otro tipo organizacional. Las
personas y familias se perciben a sí mismas como competidores dentro de un juego con
reglas claramente establecidas por el Estado, las cuales ellos pueden aceptar
pasivamente, o bien, sortear, para quedar en mejor condición de competir con otros en el
acceso a beneficios.

d) Doble discurso frente a la pobreza

Entendiendo la vulnerabilidad bajo las conceptualizaciones de Max-Neef, como carencias

en las categorías del ser, el tener, el estar y el hacer, puede hablarse de un discurso
contradictorio respecto a la forma de evaluar la pobreza, dependiendo de si esa pobreza
es de carácter propio o ajena. Al hablar de la experiencia de la propia pobreza, los relatos
abundan en las categorías del ser, el estar y el hacer –“yo no me eduqué”, “mi hijo está
muy enfermo” “no he podido salir adelante con mi emprendimiento” -; por el contrario, al
contar la situación de otros -otras familias, vecinos, personas que se conocen- el relato
está casi en su totalidad centrado en el tener –“ellos tienen camiones con los que
trabajan”, “son dueños de un negocio”, “uno ve los televisores que tienen”. Es en esta
clase de contradicciones que queda demostrada la erosión del tejido social que ha
provocado la aplicación de la política social focalizada en un contexto de extremo
neoliberalismo, lo que ubica a la población en un estado permanente de competencia,

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generando dificultades para ver elementos de vulnerabilidad en el Otro -sus vecinos, sus
amigos, otras familias conocidas- que, quizás, tampoco está preparado para satisfacer
sus necesidades a través del mercado.

III. Registro Social de Hogares y territorialidad

Respecto al instrumento mismo de focalización, es importante analizar y reflexionar sobre

su potencial para retratar lo más certeramente posible la pobreza, cuyas expresiones no
son unitarias a lo largo del territorio nacional. Para ejemplificar, tomaremos el caso de una
región cuya pobreza ha tenido siempre el carácter de ser invisibilizada, como es la Región
de Magallanes y la Antártica Chilena. Esta región suele destacar dentro de Chile por
presentar las menores cifras de pobreza del país; esto no obstante sugiere que las
expresiones de la pobreza en el territorio magallánico pueden estar relacionadas a ciertas
especificidades del territorio tales como condiciones climáticas extremas, la disponibilidad
de alimentación de calidad, aislamiento geográfico -tanto de la región respecto al gobierno
central, como un aislamiento intrarregional, con zonas de muy difícil acceso como Puerto
Williams y Puerto Edén- y el costo monetario de servicios básicos que son indispensables
para la vida en el territorio, como por ejemplo el gas. Todo ello implica que las
expresiones de la pobreza magallánica difícilmente podrían ser medidas del mismo modo
que las del resto del país, por lo cual debe observarse cómo interactúa el actual
instrumento de focalización tanto con los beneficiarios magallánicos de la política social,
como con los organismos institucionales de carácter regional, encargados tanto de la
aplicación y verificación del Registro Social de Hogares -SEREMI de Desarrollo Social-
como de la gestión y ejecución de los distintos programas, servicios y beneficios de
naturaleza estatal presentes en la región -CONADI, FOSIS, INJUV, PRODEMU,
SENADIS, SERVIU y SENAMA. Con esto, se quiere reflexionar sobre la territorialidad y su
relevancia al momento de planificar cómo enfrentar el problema de la pobreza; además si
se considera que el instrumento actual es un sistema integrado de información y no un
puntaje final como lo era la FPS, existen más posibilidades de que los organismos
públicos regionales puedan apelar a ciertos criterios de adaptabilidad del instrumento para
reflejar de mejor modo las especificidades del territorio en el cual trabajan.

Esta adaptabilidad de los criterios del instrumento de focalización ha sido trabajada en el

territorio magallánico por parte de FOSIS, donde gracias a las gestiones realizadas por el

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equipo regional es que el tramo de vulnerabilidad requerido para postular a los programas
del servicio es de un 50% para la comuna de Punta Arenas, mientras que para las
comunas de Porvenir, Natales y Cabo de Hornos, han logrado incluso aumentar este
tramo al 60% de vulnerabilidad. Juan Luis Oyarzo, director regional de FOSIS, explica que
“a nivel nacional el tramo es de un 40%, por tanto, esta posibilidad de flexibilizar los
tramos de entrada a nuestras iniciativas de acuerdo a la realidad regional, y en este caso,
a las realidades comunales, nos permite responder a las demandas que nos ha hecho
sentir la ciudadanía, comprendiendo las particularidades de cada territorio, y que en el
caso de Magallanes y Antártica Chilena, permitirá aumentar la potencial cobertura de
personas y familias.” (FOSIS Magallanes, 2017).

Este logro de FOSIS Magallanes sería una de las pocas experiencias donde a partir de
una decisión de carácter territorial se lleva a cabo una modificación de las condiciones de
aplicación del instrumento de focalización, lo que invita a pensar en que otros territorios
con características especiales -rurales, aislados, con problemas medioambientales-
podrían tomar la decisión de evaluar cómo acomodar el Registro Social de Hogares a las
condiciones y necesidades de la vulnerabilidad que experimentan.

IV. ¿Cómo se puede pensar un nuevo Estado?

Dicha reflexión surge de la evidente crisis que presenta el actual Modelo de Estado
Neoliberal, el que en Chile nace en un contexto sociopolítico de represión. Si bien este
nuevo modelo buscaba hacer frente a las contradicciones del Estado Bienestar a la fecha
ha dejado de manifiesto sus consecuencias.

El proceso de modernización del Estado de Bienestar alcanzado hasta el año ‘72 se ve

amenazado por 2 frentes; de carácter político y económico, situación que provoca un
clima de desconfianza política y una crisis en el esquema de solventación del modelo
económico. Ello permitió la instauración de una nueva mirada de Estado que prometía
hacerse cargo de las imprecisiones del Estado de Bienestar con un fuerte protagonismo
del rol económico.

El Estado que se conforma en Chile se puede entender como una diferenciación

agudizada de los estados liberales anglosajones, explicados en el texto “Los tres grandes
retos del Estado del Bienestar” de la siguiente forma: “Podemos agrupar los sistemas de
protección social en tres grandes familias o regímenes (el régimen socialdemócrata de los

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países escandinavos, el régimen liberal de los países anglosajones y el régimen
conservador-corporativista de los países de la Europa continental), diferenciando al
mismo tiempo los objetivos políticos y sociales que tratan de alcanzar (respectivamente: la
igualdad entre los ciudadanos, la simple cobertura social de los más pobres, el
mantenimiento de los ingresos de los trabajadores) y los instrumentos que utilizan a tal
efecto (respectivamente: políticas universales y servicios sociales gratuitos, políticas
sociales dirigidas a un sector de población restringido, seguros sociales financiados por
cotizaciones sociales).” (Esping-Andersen & Palier, 2010, pág. 9)

El Estado Neoliberal conformado, de carácter autoritario, logra como principal cambio la

minimización de la figura estatal, desencadenando consigo la validación de un proceso de
Reforma del Estado, principalmente dirigida a tres grandes ejes: 1. Desmantelar las
Empresas Estatales, 2. Generar un cambio en las funciones del Estado y 3. Imponer a las
esferas sociales la cultura privatizadora.

La minimización del Estado produce un gran impacto en la relación con la sociedad civil,
sin embargo, el contexto sociopolítico en el cual se desarrolló no permitió articular
acciones concretas para su modificación, sino hasta el retorno a la Democracia.

En los años 90, específicamente en el periodo de Transición comienzan a desarrollarse

una serie de medidas en pos de garantizar la consolidación del orden social y la
reactivación de la relación Estado-sociedad civil. Sin embargo, dichas reformas solo han
mejorado ciertos aspectos del modelo, sin poder resultar del todo contundentes para
garantizar abordar los cambios de manera estructural; más bien, estas reformas a
menudo se convierten en temáticas que solo forman parte de la agenda estatal.

En este sentido, es que a la luz del análisis de un hecho concreto tal como ha sido el
cambio de instrumento de focalización de la política social, surge la siguiente critica: No
basta tan solo la adecuación del instrumento para focalizar de manera más eficaz, sino
que esta forma de administrar los recursos debe complementarse con la acción de
repensar el Rol que el Estado debe desarrollar.

Cada día se reflejan de mejor manera las consecuencias del modelo económico
imperante, las que conflictúan de manera directa a la relación que el Estado sostiene con
la sociedad civil, entre las más relevantes: 1. El resultado de la privatización: La sociedad
ha quedado muchas veces “privada de Estado”, 2. La distribución del excedente
económico: el Estado al renunciar a su rol tradicional, renuncia simultáneamente a una

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parte del excedente económico, equivalente a los recursos fiscales que le hubiese
insumido atender aquellas funciones de las que se ha despendido en mayor o menor
medida. 3. La política ha dejado de ser la conexión esencial de los ciudadanos: las
identidades políticas dejan de ser un principio organizador significativo del individuo en
sociedad (despolitización). (Oszlak, 1997)

A modo de conectar el análisis concreto del cambio de instrumento de focalización de la

política social, hemos precisado en las tres consecuencias antes descritas, la necesidad
de fortalecer el modelo de Estado desde su concepción hasta la concreción de su política
pública, ya que si esta se desarrolla en un contexto neoliberal no genera el impacto
esperado en la sociedad civil y crea patologías sociales no menores.

A su vez, no basta repensar el Rol del Estado, sino incorporar en los enfoques de sus
políticas nuevos paradigmas que garanticen la consideración de los aspectos de la
pobreza en un sentido más amplio e integrador, que incluya criterios que refieran a los
aspectos colectivos, territorialidad y cultura; esto dado que no es lo mismo enfrentar los
fenómenos de pobreza en territorios como la Araucanía, versus lo que puede ocurrir en
otras regiones como O’ Higgins e incluso, zonas más aisladas como las regiones de Arica
y Parinacota o Magallanes.

En contextos de profunda crisis sociopolítica, existen diversas formas de adecuar los

énfasis en que el Estado desarrollará la estrategia para solventar su sistema de
Protección Social; tras la reflexión expuesta en este ensayo, afirmamos que las que hoy
se practican se ven altamente afectadas por el contexto neoliberal al cual están
expuestas.

Por ello, y tras el caso concreto planteado en este documento, específicamente en el

análisis sostenido al actual instrumento de focalización y su territorialidad como se expuso
sobre la situación de Magallanes, es posible pensar y afirmar que en los contextos de
grandes inequidades y desprotección es posible solventar la mirada de Estado que tenga
como objetivo el Bienestar Social.

Chile ha dado avances sustantivos en términos de combatir la desigualdad, y es recién

durante el último Mandato de Michelle Bachelet que el sistema político propone a la
ciudadanía un proyecto más ambicioso, imponiendo un nuevo enfoque donde el Estado
no solo debe ser mero espectador del juego del mercado, sino que también este debe ser

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capaz de actuar de manera sólida, cuando las consecuencias de ese juego mercantilista
afectan la calidad de vida de sus ciudadanos.

Tras el retorno a la democracia, el actual proyecto político es el único que ha pretendido

repensar el Rol del Estado, trasladando sus énfasis a la importancia de sustentar su
política pública y social con enfoque de derecho.

Y dicho debate a nuestro juicio es crucial, dado que en la medida que la política social
avance a una con enfoque de derecho podremos garantizar converger a la perspectiva en
la cual hoy miramos la pobreza, entendiendo que esta no es carencia material, sino más
bien considera un problema más amplio, tal que esta surge de la violación de los
derechos humanos en el ámbito cultural, social y económico.

¿Cuáles son los aspectos que debiera abordar una política con enfoque de derecho?, es
quizás la pregunta clásica para poder entender que esta nueva mirada es posible.

Una política social con enfoque de derecho debe contemplar ciertos aspectos relevantes
tales como: considerar un mínimo social, un satisfactor, dimensiones y estándares del
satisfactor y finalmente la garantía social.

Si estos aspectos lo traducimos a un ejemplo concreto como el derecho a la Educación,

entendemos el mínimo social como aquella oportunidad de las personas de una sociedad
para vivir una experiencia educativa.

En relación con el satisfactor, referimos al medio concreto a través del cual las personas
pueden experimentar los mínimos sociales definidos para cada derecho. Si volvemos al
ejercicio anterior, en Chile se podría representar en la propuesta del sistema educativo
formal como el medio para generar dicha oportunidad.

Los satisfactores requieren además de dimensiones y estándares que permitan evaluar su

impacto, para ellos es importante establecer criterios específicos que deberán someter a
prueba que el satisfactor sea el medio efectivo para lograr la oportunidad de vivir dicha
experiencia mínima definida para cada derecho.

Al analizar estos aspectos podríamos deducir que el Estado Chileno ha realizado un

esfuerzo por acercarse a esta premisa, con especial atención en los últimos años. Sin
embargo, hay un punto crucial para realizar dicha distinción, y ello refiere que cuando
hablamos de política con enfoque de derecho entendemos que dicho ámbito debe ser

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capaz de obtener Garantías sociales concretas, vale decir, mecanismos o arreglos de
carácter normativo, institucionales, programáticos y presupuestarios.

Esta nueva mirada de Estado permitiría reconectar con la sociedad civil, y desplazar el
sentimiento de “Falta de Estado”, o “ciudadanos desprotegidos”, ya que el foco no estaría
en el individuo sino en el bien colectivo.

Si sumado a ello, repensamos la conceptualización de pobreza, no solamente como la

carencia material, o la falta de oportunidades estaríamos en condiciones de planificar un
sistema de Seguridad Social garante de la multidimensión del fenómeno pobreza, y no
limitar a que un segmento de la ciudadanía se limite a la auto superación por temor a
perder el cobijo del Estado.

Es importante, además, incorporar nuevas dimensiones al diseño de la política social para

que esta tenga una concepción representativa de la realidad social a intervenir. Ello
implica repensar quién es el sujeto -o sujetos- que experimentan las diversas aristas de la
pobreza, diversificando con ello las posibilidades de ayuda que puede considerar la
política social.

En conclusión, un Estado que robustece su actuar en la sociedad, que abre los espacios
de participación y democratización efectiva en temáticas que inciden de manera profunda
en calidad de vida de sus ciudadanos, es un Estado que otorga equilibrio y seguridad a
sus compatriotas.

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Bibliografía
FOSIS Magallanes. (Marzo de 2017). Amplían rango del Registro Social de Hogares para postular a
programas FOSIS en Magallanes . Obtenido de
http://www.fosis.cl/index.php/magallanes/noticias-magallanes/5907

Larrañaga, O., Falck, D., Herrera, R., & Telias., A. (2014). De la Ficha de Protección Social a la
Reforma de la Focalización. Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo - Chile,
Área de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad.

Oszlak, O. (1997). Estado y sociedad: las nuevas reglas del juego .

Palier, B., & Esping-Andersen, G. (2010). Los tres grandes retos del Estado del Bienestar . Ariel.

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