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DOI: 10.

1007/s10273-014-1648-z
EU-Krise Demokratische Legitimierung

Fritz W. Scharpf*

Legitimierung, oder das demokratische Dilemma


der Euro-Rettungspolitik

Im Mai 2007, also vor Beginn der derzeitigen Krise, hatten jedermann zu üben. Wenn es an diesen output-orientier-
57% der Europäer in Eurobarometer-Umfragen „Vertrau- ten Anforderungen eklatant scheitert, kann jedes Regime
en in die Europäische Union“ bekannt – und im Mai 2013 seine Legitimität verlieren.
waren es nur noch 31%. In den Krisenländern der Wäh-
rungsunion war der Rückgang besonders stark (in Spani- Die Anforderungen des „government by the people“ ge-
en von 65% auf 17%), aber auch in Deutschland halbierte hen jedoch weiter. Das input-orientierte Legitimations-
sich das Vertrauen in die EU von 56% auf 29%. Zugleich prinzip einer demokratischen Selbstregierung des Vol-
fiel das Vertrauen in die eigene nationale Regierung im kes impliziert, dass die Regierten zugleich die Autoren
EU-Durchschnitt von 41% auf 26%. Auch dabei war der der Gesetze sein sollen, denen sie gehorchen müssen.
Verlust in den Krisenländern besonders dramatisch – in Auch wo direkt-demokratische Entscheidungen nicht
Griechenland von 41% auf 9% und in Spanien sogar von möglich sind, soll sich die Ausübung der Regierungs-
52% auf 8%. In Deutschland dagegen blieb der modera- gewalt an den realen Interessen und Präferenzen der
te Rückgang des Vertrauens in die eigene Regierung (von Regierten orientieren müssen. Gesetze sollen aus der
49% auf 44%) in der üblichen Schwankungsbreite demo- freien politischen Diskussion im öffentlichen Raum und
kratischer Politik. im Parlament hervorgehen, und zugleich soll die Abhän-
gigkeit der Regierenden vom Ausgang allgemeiner, glei-
Was besagen diese Eurobarometer-Daten über den Zu- cher und periodischer Wahlen auch die antizipierende
stand der demokratischen Legitimität der Politik in der Rücksichtnahme auf die Belange nicht organisierter und
Union und ihren Mitgliedstaaten? Um sie zu interpretie- wenig artikulationsfähiger Gruppen sicherstellen. Zur
ren, bedarf es einer begrifflichen Klärung, für die man Herstellung input-orientierter demokratischer Legitimität
sich auf Abraham Lincolns Trias des „government of the genügt also nicht die Konstruktion juristischer „Legiti-
people, by the people and for the people“ beziehen kann. mationsketten“, die die Ausübung von Herrschaftsge-
„Government of the people“ setzt ein politisches Gemein- walt schließlich auf einen (fiktiven) „pouvoir constituant“
wesen voraus, dessen Mitglieder willens und fähig sind, zurückführen sollen. Legitimationsbegründend ist nur
sich gemeinsam selbst zu regieren – was für die Ange- die reale Abhängigkeit der Regierenden vom periodi-
hörigen der Europäische Union nicht einfach unterstellt schen Votum der Regierten.
werden kann.
In der Theorie des demokratischen Verfassungsstaates
Beim „government for the people“ geht es um die fun- geht es also – wenn der Zusammenhalt des Gemeinwe-
damentale Rechtfertigung jeder politischen Herrschaft. sens gesichert ist – immer zugleich um input- und output-
Diese ist notwendig, um Ziele zu erreichen und Probleme orientierte Anforderungen, um „responsive“ und „respon-
zu bewältigen, die weder von autonom handelnden Ein- sible government“. Und es geht darum, das Spannungs-
zelnen noch durch freiwillige Kooperation in der Zivilge- verhältnis zwischen der gleichen Selbstregierung aller
sellschaft oder durch marktförmigen Austausch erreicht Bürger und der unaufhebbaren Bindung der Herrschafts-
oder bewältigt werden können. Aber die Zwangsgewalt gewalt an Gemeinwohl und Gerechtigkeit als legitimati-
der Herrschaft und die Zumutung des Gehorsams sind onssichernde Wechselbeziehung zu institutionalisieren.
nur durch die Gemeinwohlfunktion zu rechtfertigen, wel- Die demokratisch legitimierte Staatsgewalt soll tatkräftig
che die Regierenden – im Sinne des Amtseids des Grund- regieren können. Aber zugleich soll die Verfassung die
gesetzes – verpflichtet den Nutzen des Volkes zu mehren, „Tyrannei der Mehrheit“ verhindern, während Parteien-
Schaden von ihm abzuwenden und Gerechtigkeit gegen konkurrenz, öffentliche Diskussion und egalitäre Wahlen
die Verselbständigung der Regierungsgewalt ausschlie-
ßen sollen.

* Der Text stützt sich teilweise auf Argumente aus F. W. Scharpf: Euro-
rettung als Demokratieproblem, in: dms – der moderne staat, 6. Jg. Die Institutionen demokratischer Verfassungsstaaten
(2013), Nr. 2, S. 279-288. unterscheiden sich durchaus in ihrer relativen Gewich-

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So lassen sich nun auch die eingangs zitierten Umfra-


ge-Ergebnisse interpretieren. Das hohe Vertrauen in die
Prof. Dr. Fritz W. Scharpf ist Direktor emeritus des
Europäische Union vor 2007 reflektierte output-orien-
Max-Planck-Instituts für Wirtschaftsforschung in tierte Zufriedenheit mit dem Zustand der Union, wäh-
Köln. rend der Mangel an input-orientierten Einflusschancen
nur in der stetig fallenden Beteiligung an den Wahlen
zum Europäischen Parlament zum Ausdruck kommt.
Politische Forderungen und Kritik wurden stattdessen
an die nationalen Regierungen adressiert und erklären
tung input- und output-orientierter Kriterien. Im Ver- so deren im Vergleich zur EU deutlich niedrigere Ver-
gleich mit ihnen kennzeichnet die Europäische Union trauenswerte.
ein ganz einseitiger Verlass auf output-orientierte Le-
gitimationsargumente: Die Union sichert den Frieden In der im Herbst 2008 beginnenden internationalen Fi-
zwischen Völkern; sie fördert den Wohlstand durch wirt- nanzkrise und der darauf folgenden Eurokrise hat jedoch
schaftliche Verflechtung; und Fortschritte der Integrati- die output-orientierte Zufriedenheit mit dem allgemeinen
on dienen der immer engeren Verbindung der europäi- Zustand der Union nicht nur in den Krisenländern, son-
schen Völker. Dagegen stand die input-orientierte Legi- dern auch in bisher von der Krise verschonten Ländern
timation der EU immer auf schwachen Füßen: Gestützt wie Deutschland dramatisch abgenommen. Vor allem
auf die breite und unbefragte Zustimmung zur Integ- aber kann die mangelnde Input-Legitimation nun nicht
ration an sich war europäisches Regieren – wenn man mehr durch die demokratische Legitimation der nationa-
von Großbritannien und den skandinavischen Staaten len Politik ersetzt oder verdeckt werden. In der Eurokrise
absieht – lange vor politischen Kontroversen geschützt. musste die europäische Politik ihre Deckung verlassen.
Seine Inhalte wurden in starkem Maße durch eine un- Sie hat im vollen Licht der öffentlichen Aufmerksamkeit
politische „Integration durch Recht“ geprägt, d.h. durch direkt in die Lebensumstände von Millionen europäischer
richterliche Rechtsschöpfung und Entscheidungen der Bürger eingegriffen. Zugleich hat sie die input-orientierte
Kommission. Die europäische Gesetzgebung dagegen Verantwortlichkeit der nationalen Politik sichtbar außer
war auf den breiten Konsens der Regierungen im Rat Kraft gesetzt. In den Schuldnerstaaten hat sie dafür ge-
angewiesen. Dazu ist heute zwar in den meisten Fällen sorgt, dass auch die Abwahl von Regierungen an den von
auch die Zustimmung einer Mehrheit im Europäischen der Troika oktroyierten Maßnahmen nichts ändern konn-
Parlament erforderlich. Aber obwohl das Parlament sei- te. Und selbst wenn der Deutsche Bundestag unter dem
ne Vetoposition in der Gesetzgebung fleißig nutzt, kann Druck des Verfassungsgerichts es einmal wagte, einen
in der EU von einer politischen Abhängigkeit der Regie- Beschluss der Eurogruppe über ein Wochenende aufzu-
renden vom Ausgang der Europawahl bisher keine Rede halten, so änderte das doch nichts daran, dass dieser da-
sein. nach von den Parlamenten aller Gläubigerstaaten unver-
ändert beschlossen werden musste.

Mangelnde demokratische Legitimität der Euro- Kurz: Wie nie zuvor übt nun die europäische Politik, für
Rettungspolitik alle sichtbar und mit unmittelbarer Wirkung, politische
Herrschaftsgewalt aus. Die Frage nach ihrer input-orien-
Dennoch war das offenbare europäische Demokratie- tierten Legitimität muss jetzt also auf der europäischen
defizit bis vor wenigen Jahren für die Bürger kaum von Ebene gestellt und beantwortet werden.
Bedeutung. Die Herrschaftsgewalt der Union trat ihnen
ja nicht unmittelbar gegenüber, sondern immer vermittelt Fremdherrschaft oder autoritäres Expertenregime
durch Akte der nationalen Gesetzgebung, Verwaltung
und Rechtsprechung. Während die europäische Politik Dort freilich sind die Institutionen und Prozesse, in denen
für sie unsichtbar und ungreifbar blieb, hatten die Bürger über die Europolitik entschieden wird, in perfekter Weise
es immer mit nationalen Instanzen zu tun, und solange gegen die Einflüsse demokratischer Inputs abgeschirmt.
diese die europäischen Vorgaben loyal und stillschwei- Dies gilt offensichtlich für die Europäische Zentralbank,
gend umsetzten, profitierte die Union von einer „Legi- die mit strikt begrenztem Mandat jeder direkten oder in-
timationsvermittlung“: Für die Input-Legitimation der direkten demokratischen Verantwortlichkeit entzogen
vom europäischen Recht überformten nationalen Politik ist. Trotzdem wurde sie zum entscheidenden Akteur der
reichte es, dass die damit unzufriedenen Wähler die ei- Euro-Rettung, von dessen Politik es nicht nur abhängt,
gene Regierung zur Rechenschaft ziehen und bestrafen ob die Stagnation der Eurozone in die Depression oder
konnten. in eskalierende Inflation führt, sondern auch, ob ein Mit-

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gliedstaat wie Zypern dem sofortigen Bankrott überlas- ihren institutionellen Grundlagen kann sie nur als Fremd-
sen oder noch in letzter Minute gerettet wird. herrschaft kombiniert mit einem autoritären Expertenre-
gime qualifiziert werden.
Ähnliches gilt für die Europäische Kommission, deren
Autorität als neutrale Hüterin des europäischen Ge- Solange der unmittelbare Kollaps des Euro drohte, konnte
meinwohls gerade nicht auf demokratischer Verantwort- man sich dafür vielleicht auf „übergesetzlichen Notstand“
lichkeit beruht. Aber sie ist es, die die „Memoranda of berufen. Aber inzwischen wachsen offenbar selbst in der
Understanding“ definiert, die demokratisch gewählte europäischen Politik die Zweifel an der politischen Ak-
Regierungen unterschreiben mussten, um die jeweils zeptanz des gegenwärtigen Euro-Regimes. Während die
nächste Tranche der europäischen Rettungskredite zu EZB lediglich einen „europäischen Finanzminister“ für
erhalten. Und noch stärker ist ihre politische Rolle in notwendig hielt, denkt man in Brüssel und Berlin sogar
dem neuen Euro-Regime der Six-Pack- und Two-Pack- daran, entweder den Präsidenten der Kommission oder
Verordnungen ausgestaltet. Im Rahmen des Verfahrens einen der Ratspräsidenten europaweit wählen zu lassen.
zur „Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte“ Damit soll freilich in erster Linie die Autorität des Regimes
können Empfehlungen, die allein von ihrer ökonomi- gestärkt werden, während man die für richtig gehaltenen
schen Einschätzung abhängen, und die sich auf sämt- Maßnahmen der bisherigen Europolitik keineswegs zur
liche Kompetenzbereiche eines Mitgliedstaates erstre- demokratischen Disposition stellen möchte. Es geht hier
cken und mit harten Sanktionen durchgesetzt werden also vor allem um den Anschein von Demokratie – nach
können, vom Rat der Eurogruppe allenfalls mit „umge- dem aus Westernfilmen bekannten Argument zur Verhin-
kehrt qualifizierter Mehrheit“ modifiziert oder blockiert derung von Lynchjustiz: „Let’s give him a fair trial and then
werden. hang him“. Aber ließe sich das ändern?

Aber selbst wenn dafür ein positives Votum des Rats


nötig wäre, könnte dieses eine Input-Legitimation der im Politisierung der Euro-Rettungspolitik als Weg zur
Zuge der Euro-Rettung durchzusetzenden Maßnahmen Demokratisierung?
nicht begründen. Die Vertreter der nationalen Regierun-
gen sind durch ihre jeweiligen Parlamente und Wähler Könnte etwa die Bewältigung der Eurokrise auch aus po-
allenfalls indirekt-demokratisch dazu legitimiert, Ver- litischen Prozessen hervorgehen, die input-orientierte de-
pflichtungen für das eigene Land einzugehen und all- mokratische Legitimität auf der europäischen Ebene ver-
gemeinen Regeln für alle Mitgliedstaaten zuzustimmen. mitteln können? Jürgen Habermas und andere pro-euro-
Aber die deutschen Wähler und der Deutsche Bundes- päische Demokraten scheinen das für möglich zu halten.
tag könnten den Bundesfinanzminister und die Kanz- Und die Absicht der Partei-Familien im Europäischen Par-
lerin nicht zu diskretionären Einzelfall-Entscheidungen lament, die kommende Wahl als europaweite Konkurrenz
legitimieren, die den Bürgern Portugals schwerste Op- ihrer Spitzenkandidaten um die Position des Kommissi-
fer auferlegen. Aus deren Perspektive jedenfalls handelt onspräsidenten zu inszenieren, scheint einen möglichen
es sich dabei um die demokratisch nicht legitimierbare Weg zu diesem Ziel zu eröffnen. In der Tat könnten auch
Herrschaft fremder Regierungen. Und daran würde sich die pro-europäischen Parteien, wenn sie mit einer in allen
im Prinzip auch dann nichts ändern, wenn Einzelent- Euroländern einheitlichen Position den Wahlkampf führen
scheidungen durch das Europäische Parlament gebilligt wollten, die politische Auseinandersetzung über die Op-
werden müssten. tionen der Euro-Krisenpolitik nicht länger so vermeiden,
wie sie das in der letzten Bundestagswahl getan haben.
Der steile Abfall des EU-Vertrauens kann also auch der Und wenn das Wahlergebnis dann die Auswahl des Prä-
Frustration der Bürger geschuldet sein, die nun nicht sidenten der EU-Kommission bestimmte, dann hätten die
nur die Macht der europäischen Politik, sondern auch europäischen Wähler in der Tat, und zum ersten Mal, auch
die eigene politische Hilflosigkeit ihr gegenüber erkannt einen gewissen Einfluss auf die Richtung der europäi-
haben. Und ebenso reflektiert der extreme Verlust von schen Politik erreicht.
Vertrauen in die nationalen Regierungen der Krisenstaa-
ten nicht nur die output-orientierte Verzweiflung über Dies sind viele Konditionalsätze, und die Multiplikati-
wirtschaftlichen Niedergang und soziale Verelendung, on der Wahrscheinlichkeiten wird wohl nicht gegen eins
sondern auch den Zorn über die Blockade input-orien- konvergieren. Trotzdem lohnt es sich, die Implikationen
tierter Einflussmöglichkeiten auf die Richtung der nati- einer europaweiten oder jedenfalls eurozonen-weiten
onalen Politik. Kurz: Gemessen an den Anforderungen Politisierung der Euro-Rettungspolitik in Betracht zu zie-
demokratischer Legitimität erscheint die bisherige Euro- hen. Damit stellen sich zwei Fragen: Was wären die Op-
Rettungspolitik als eine Katastrophe. Und gemessen an tionen, über die politisch gestritten werden müsste? Und

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welche Rückwirkung hätte dieser politische Streit auf die schaft der Defizitländer durch eine starke Überbewertung
Legitimität der europäischen Politik? Aber um die wähl- belastet wurde.
baren Optionen zu identifizieren, müssen zunächst die in
Deutschland überwiegend falsch dargestellten Ursachen Zwischen 1999 und 2008 wurden die wachsenden GIPS-
der Eurokrise richtig verstanden werden. Da ich mich da- Defizite durch den Zufluss privaten Kapitals aus den Über-
zu wiederholt geäußert habe,1 will ich mich hier auf knap- schussländern finanziert. Dieser ökonomisch schein-rati-
pe Thesen beschränken. onale Zirkel wurde durch die internationale Finanzkrise im
Herbst 2008 unterbrochen, die eine weltweite Kreditklem-
me auslöste. In den vom Zufluss ausländischen Kapitals
Ursachen der Eurokrise abhängigen Defizitländern war die Folge eine besonders
tiefe Wirtschafts- und Bankenkrise, die dann (und erst
Die Währungsunion umfasste und umfasst heterogene dann!) auch die Staatsverschuldung steil ansteigen ließ.
Ökonomien mit unterschiedlicher Wirtschaftsstruktur, un- Auf diese reagierten „die Märkte“ bei Ländern mit hohen
terschiedlichen Lohnbildungssystemen und deshalb auch Leistungsbilanzdefiziten (und nur bei solchen!) schließ-
unterschiedlicher Inflationsdynamik (die früheren „Hart- lich mit so hohen Risikozinsen, dass im Frühjahr 2010 in
währungsländer“ und „Weichwährungsländer“). Mit dem Griechenland und dann auch in Irland und Portugal die
Eintritt in die Währungsunion entfiel für die Eurostaaten Staatsinsolvenz drohte, die auch den Verbleib der betrof-
die Notwendigkeit, ihre Zahlungsbilanz auszugleichen, fenen Länder in der Währungsunion hätte in Frage stellen
und sie verloren die Möglichkeit, die Gesamtnachfrage können.
mit den Mitteln der Währungs- und Geldpolitik zu beein-
flussen. Zugleich wurde die Nutzung der Fiskalpolitik zur Und weil bei einem Kollaps der Schuldnerstaaten auch
Bekämpfung einer Rezession durch den Stabilitätspakt die zuvor aufgetürmten Gläubigerpositionen und Ex-
beschränkt. portvorteile der Überschussländer hätten kollabieren
können, entschied man sich im Frühjahr 2010 in Brüs-
Die stabilitätsorientierte Geld- und Währungspolitik der sel, Frankfurt, Paris und Berlin zur „Euro-Rettung um
EZB musste sich jedoch am Durchschnitt der Eurozone jeden Preis“.
orientieren. Sie war also für die Hartwährungsländer zu
restriktiv und für die früheren Weichwährungsländer zu
expansiv. Sie hat deshalb die Binnennachfrage und damit Optionen der Euro-Rettung
auch die Importe in den einen (darunter in Deutschland)
übermäßig reduziert, in den anderen (darunter Griechen- Wenn die Währungsunion selbst nicht in Frage gestellt
land, Irland, Portugal und Spanien – den GIPS-Ländern) werden durfte, dann musste es in der Eurokrise um die
übermäßig stimuliert. Bewältigung der folgenden Probleme gehen:

Im Ergebnis kam es deshalb in Deutschland nach 2001 • die Verhinderung der Insolvenz akut gefährdeter Staa-
zu einer langen Rezession mit steigender Arbeitslosig- ten,
keit, stagnierenden Löhnen und rasch zunehmenden
Leistungsbilanzüberschüssen. In den GIPS-Ländern da- • den Abbau bestehender Leistungsbilanzungleichge-
gegen erzeugte das zu billige Geld eine kreditfinanzierte wichte und die Korrektur der wettbewerbsverzerren-
Überkonjunktur mit steigender Beschäftigung, steigen- den realen Wechselkurse,
den Löhnen und steigenden Leistungsbilanzdefiziten. Ein
weiteres Ergebnis war die Verzerrung der realen Wechsel- • die Überwindung der als Folge der Eurokrise entstan-
kurse, so dass die Exporte der Überschussländer von ei- denen Wirtschaftskrisen in den Defizitländern.
ner realen Unterbewertung profitierten, während die Wirt-
• Und gerade wenn die Rettung „um jeden Preis“ erfol-
gen sollte, musste es dabei auch um die faire Vertei-
1 F. W. Scharpf: Monetary Union, Fiscal Crisis, and the Pre-emption lung der Vorteile und Kosten gehen.
of Democracy, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften,
9. Jg. (2011), Nr. 2, S. 163-168; ders.: Legitimacy Intermediation in the Dies sind extrem anspruchsvolle und zum Teil miteinan-
Multilevel European Polity and its Collapse in the Euro Crisis, MPIfG
Discussion Paper, Nr. 12/16, Köln 2012, Max Planck Institute for the der unvereinbare Ziele, die nicht mit gleicher Priorität an-
Study of Societies. Jetzt in: K. Armingean (Hrsg.): Staatstätigkeiten, gegangen werden konnten. In der Praxis hat bisher die
Parteien, Demokratie, Festschrift für Manfred G. Schmidt, S. 567- von Deutschland favorisierte Austeritäts- und Reform-
596; ders.: Political Legitimacy in a Non-optimal Currency Area,
MPIfG Discussion Paper, Nr. 13/15, 2013, http://www.mpi-fg-koeln. politik dominiert, die sich auf die ersten beiden Aufga-
mpg.de/pu/mpifg_dp/dp13-15.pdf. ben konzentrierte und die beiden anderen ignorierte. Sie

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trifft inzwischen auf zunehmende Kritik, die in der Kon- gestiegen, aber die Defizite in den Leistungsbilanzen
sequenz auf die Alternativoption einer Transferunion zielt, sind deutlich zurückgegangen und die Lohnstückkos-
ohne dass diese Implikation in der politischen Diskussion ten (und damit die überbewerteten realen Wechselkur-
schon deutlich wäre. se) sind ebenfalls gesunken. Allerdings erscheint die
Nachhaltigkeit dieser Änderungen noch keineswegs
gesichert. Die Verbesserung der Leistungsbilanzen ist
Austerität und Strukturreformen weniger einem Anstieg der Exporte geschuldet als dem
drastischen Rückgang der Importe wegen der insge-
Am Beginn der Eurokrise ging es nur um die erste der samt schrumpfenden Binnennachfrage. Und die sin-
genannten Anforderungen: Akut drohende Insolvenzen kenden Lohnstückkosten sind offenbar eher die Folge
wurden zunächst durch Kredite der Rettungsfonds ver- hoher Beschäftigungsverluste, wobei vor allem weni-
mieden. Einen deutlichen Rückgang der Risikozinsen er- ger produktive Arbeitsplätze wegfielen. Beide Indika-
zielte jedoch erst die Geldpolitik der EZB mit der (in ihrer toren könnten sich also wieder verschlechtern, wenn
Legalität umstrittenen) Ankündigung, sie werde notfalls Nachfrage und Beschäftigung wieder steigen sollten.
zur Rettung des Euro auch Anleihen gefährdeter Staa- Mit anderen Worten: Die Euro-Rettungspolitik hat ihr
ten unmittelbar aufkaufen. Bisher hat diese Ankündigung ökonomisches Ziel noch keineswegs erreicht, und jede
ausgereicht, um die Gefahr zu bannen, dass die Über- Entwarnung wäre verfrüht.
schussländer die akkumulierten Gläubigerrisiken als Ver-
luste ihrer Banken, Sparer und Steuerzahler abschreiben Deshalb erscheint es auch nicht verwunderlich, dass
müssten. die europäische Politik bisher noch nichts zur Bewälti-
gung der dritten Aufgabe unternommen hat. Im Gegen-
Das derzeitige Programm zur Bewältigung der zweiten teil: Die rigorosen Sparzwänge haben die Wirtschaft
Aufgabe entspricht zwar der deutschen Interessenlage, der GIPS-Länder von der Rezession in die Depression
aber es hat auch eine plausible ökonomische Logik für getrieben; Entlassungen im öffentlichen Sektor und die
sich: Wenn die Finanzkrisen der GIPS-Staaten die Folge Liberalisierung des Arbeitsrechts haben die Arbeitslo-
von Leistungsbilanzdefiziten waren, und wenn diese nicht sigkeit eskalieren lassen; Gehaltskürzungen im öffent-
mehr mit den Mitteln der Geld- und Währungspolitik kor- lichen Sektor, die Senkung der Sozialleistungen und
rigiert werden können, dann müssen fiskalische Austeri- Mindestlöhne und die Dezentralisierung der Lohnbil-
tät und angebotsseitige Strukturpolitik zur Stabilisierung dung haben die Arbeitseinkommen reduziert; und die
eingesetzt werden. Dieser Logik entsprechen auch die im Einschränkungen im Gesundheits- und Bildungswesen
Dezember 2011 für alle Eurostaaten verschärften Haus- haben die Folgen steigender Armut weiter verschärft.
haltskontrollen und das neue Sixpack-Verfahren zur Ver- Im Ergebnis haben die Sparauflagen und die Struk-
hinderung makroökonomischer Ungleichgewichte, deren turreformen in manchen Ländern zum Rückgang der
effektive Durchsetzbarkeit freilich noch nicht gesichert Wirtschaftsleistung um mehr als 20%, zum Anstieg der
erscheint. Jugendarbeitslosigkeit auf mehr als 55% und zugleich
zum radikalen Abbau der sozialen Sicherungssysteme
Gegenüber den unmittelbar von der Eurokrise betroffe- beigetragen. Der Preis der „Euro-Rettung um jeden
nen Ländern jedoch gab es keine Durchsetzungsproble- Preis“ sind deshalb tiefe Wirtschafts- und Sozialkri-
me. Hier wurden die zur Abwendung des Staatsbankrotts sen, deren Risiken für die gesellschaftliche Integration
nötigen Kredit-Tranchen nur von Fall zu Fall und jeweils und die politische Stabilität der Defizitländer von der
unter präzisen „Konditionalitäten“ ausbezahlt, die von der bisherigen Euro-Rettungspolitik nicht thematisiert, ge-
Kommission definiert und in der Umsetzung von der Troi- schweige denn bearbeitet werden.
ka kontrolliert wurden. Auch dabei ging es um die Kom-
bination von fiskalischer Austerität und angebotsseitigen Eine faire Verteilung der Vorteile und Kosten dieser Ret-
Strukturreformen. Einerseits mussten staatliche Leistun- tungsstrategie schließlich stand bisher nicht auf der
gen beschränkt, Personal entlassen und Verbrauchsteu- europäischen Tagesordnung, weil es der deutschen
ern erhöht werden, und andererseits sollten Reformen Politik gelang, die von den Strukturen der Währungs-
in der Sozialpolitik und im Arbeitsrecht die Löhne sen- union verursachte Krise als Folge des fiskalischen Fehl-
ken und so durch „interne Abwertung“ die internationale verhaltens der Defizitländer zu deklarieren, und weil de-
Wettbewerbsfähigkeit verbessern. ren einseitige Abhängigkeit von Rettungskrediten eine
extrem asymmetrische Verhandlungssituation im Rat
Für die Krisenländer werden jetzt auch die ersten Er- geschaffen hatte, in der diese falsche Situationsdeu-
folge vermeldet: Zwar ist die Wirtschaftsleistung ge- tung ohne wirksamen Widerstand durchgesetzt werden
sunken und die Staatsverschuldung deshalb noch konnte.

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Solidarhaftung und Transferunion Wirtschafts- und Lohnbildungsstrukturen zwischen den


früheren Hart- und Weichwährungsländern zu überwin-
Auf die Wirtschafts- und Sozialkrisen der Defizitländer den, so könnte die solidarische Option eine langfristige
und die Bevorzugung der Gläubiger- und Exportinteres- Abhängigkeit der Empfängerländer von externen Trans-
sen der Überschussländer konzentriert sich vor allem im fers begründen.
Ausland die Kritik an der bisherigen Euro-Rettungspolitik,
deren „alternativlose“ Härte man zumeist der asymmet-
rischen Verhandlungsmacht der deutschen Regierung Demokratisches Dilemma der Europolitik
zuschreibt. Diese Kritik greift jedoch zu kurz, wenn sie le-
diglich die „harten Konditionalitäten“ angreift. Würden die Wenn man also die Möglichkeit einer Auflösung der Wäh-
Sparzwänge gelockert, so stiegen mit den Staatsschul- rungsunion außer Betracht lässt, so müsste eine offene
den und der Nachfrage auch die Leistungsbilanzdefizite und europaweite parteipolitische Auseinandersetzung
wieder – und damit die Abhängigkeit von den Kapital- über die Bewältigung der Folgen der Eurokrise die Wäh-
märkten und das Risiko von Staatsinsolvenzen. Und wür- ler mit zwei riskanten Optionen konfrontieren, die sich in
den die Reformzwänge gemildert, so schwände mit dem den Folgeproblemen und ihrer Verteilungswirkung radikal
Druck auf die Lohnstückkosten auch die Aussicht auf eine unterscheiden:
weitere Verbesserung der internationalen Wettbewerbs-
fähigkeit. • Die derzeitige Euro-Rettungspolitik will durch fiskali-
sche Austerität und interne Abwertung die Leistungs-
Ein auf Überwindung der akuten Krisen gerichtetes Al- bilanzen der Defizitländer ausgleichen und deren inter-
ternativprogramm müsste viel weiter gehen und sich im nationale Wettbewerbsfähigkeit stärken. Sie nahm und
Prinzip am Modell der deutschen Vereinigung orientie- nimmt dafür eine lange Wirtschaftskrise, den extremen
ren. Auch damals hatte die Währungsunion zwischen Anstieg von Arbeitslosigkeit und Armut und das Risi-
wirtschaftlich heterogenen Regionen einen extrem ver- ko sozialer und politischer Desintegration in Kauf. Zu-
zerrten realen Wechselkurs, ökonomischen Verfall und gleich schützt sie einseitig die Gläubiger- und Export-
horrende Massenarbeitslosigkeit in den neuen Bun- interessen der Überschussländer.
desländern zur Folge. Die westdeutsche Politik setzte
jedoch weder auf fiskalische Austerität noch auf inter- • Das Alternativprogramm einer europäischen Trans-
ne Abwertung (die neoliberale Ökonomen auch damals ferunion könnte die soziale Krise mildern, die Binnen-
gefordert hatten). Stattdessen folgten auf die deutsche nachfrage stärken, Investitionen fördern und auch die
Währungsunion die Sozialunion und die Transferunion. Arbeitslosigkeit senken. Es nähme dafür neue Leis-
Die neuen Länder wurden in das westdeutsche System tungsbilanzdefizite und das Risiko stagnierender Wett-
der sozialen Sicherung und die westdeutsche Finanz- bewerbsfähigkeit in Kauf – und damit das Risiko einer
verfassung integriert, und sie verfügen heute über eine langfristigen Abhängigkeit von europäischen Trans-
moderne öffentliche Infrastruktur, und in manchen Re- fers, deren Kosten von den Steuerzahlern der Über-
gionen auch über wachstumskräftige Wirtschaftsstruk- schussländer getragen werden müssten.
turen. Aber obwohl die West-Ost-Transfers etwa 3%
des westdeutschen BIP ausmachten, und trotz massen- Es gibt also in der Eurokrise keine guten Lösungen, son-
hafter Abwanderung erreicht das BIP pro Kopf im Os- dern nur die Wahl zwischen komplementär unbefriedi-
ten auch heute erst zwei Drittel des deutschen Durch- genden Optionen mit gegensätzlichen Verteilungseffek-
schnitts. ten. Und daraus folgt schließlich das Demokratieproblem
der Euro-Rettung: Die gegenwärtige Euro-Rettungspoli-
Obwohl Transfers dieser Größenordnung in der Eurozo- tik wird unter institutionellen Bedingungen beschlossen,
ne kaum zu erreichen wären, müssten linke Parteien, die die eine input-orientierte demokratische Legitimation
auch von den Verlierern in den Krisenländern der Eurozo- ausschließen. Diese Bedingungen könnten verändert
ne gewählt werden wollen, ihr Programm doch an der so- werden, wenn die Europawahlen als Konkurrenz um die
lidarischen Logik der deutsch-deutschen Währungsunion Position eines parlamentarisch verantwortlichen Kom-
orientieren. Dabei ginge es nicht nur um Eurobonds zur missionspräsidenten inszeniert werden und wenn in ei-
Verminderung der Zinslast der Staatsschulden, sondern nem europaweiten Wahlkampf die Parteien gezwungen
auch um die Verminderung der Kreditabhängigkeit durch wären, sich zu den prinzipiell wählbaren Optionen und
Transfers zur Stabilisierung der Sozialsysteme und der Folgeproblemen der Europolitik zu erklären. Dann wür-
öffentlichen Infrastruktur sowie um europäische Investi- den die Medien schon dafür sorgen, dass ihre in einem
tionsprogramme zur Förderung des Wachstums. Wenn Land vertretenen Positionen auch die Wähler in den an-
dabei freilich nicht auch gelänge, die Unterschiede der deren erreichen.

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Weil in einem solchen Wahlkampf eher die Verlierer mo- mehr übereinander, als man vor wenigen Jahren noch
bilisiert werden, würde die Politisierung der Europolitik für möglich gehalten hätte. Aber was sie übereinander
die prinzipiell europakritischen Parteien begünstigen. gelernt haben, ist weniger von wechselseitiger Empathie
Aber auch die pro-europäischen Parteien könnten, und Solidarität als von Misstrauen und wechselseitigen
wenn sie in allen Ländern der Eurozone Stimmen gewin- Schuldzuweisungen geprägt. Angesichts der massi-
nen wollen, die Verteilungskonflikte der Euro-Optionen ven Verteilungskonflikte jeder Lösung müssten deshalb
nicht länger ignorieren. Dann aber ginge es nicht mehr die jeweiligen Verlierer der Wahl das von der Mehrheit
nur um rechts gegen links, Markt-Liberale gegen Sozi- durchgesetzte Ergebnis nicht als demokratische Legi-
aldemokraten oder Kapitalbesitzer gegen Arbeitnehmer, timation akzeptieren. Und der daraus folgende Verfas-
sondern es stünden auch die Interessen der deutschen sungskonflikt könnte die europäische Integration selbst
Sparer gegen die der spanischen und irischen Schuld- in Frage stellen.
ner, und die der Lohnsteuerzahler in den Überschuss-
ländern gegen die der Arbeitslosen und Sozialklienten Fazit
in den Krisenländern. Kurz, soziale und transnationale
Verteilungskonflikte würden die politische Auseinander- Für die Eurokrise gibt es keine insgesamt guten Lösun-
setzung im Wahlkampf beherrschen. gen, und die verfügbaren Optionen sind nicht nur je-
weils mit gravierenden Nachteilen verbunden, sondern
Aus einem solchen Wahlkampf könnte gewiss kein eu- auch mit extrem ungleichen Verteilungsfolgen innerhalb
ropaweit legitimierender Konsens über die künftige und zwischen den Mitgliedstaaten der Währungsuni-
Richtung der Euro-Rettungspolitik hervorgehen. Das on. Zugleich fehlt dem derzeit praktizierten autoritären
wahrscheinlichste Ergebnis wäre eine Kumulation von Euro-Regime jede input-orientierte demokratische Le-
Veto-Blöcken, die sowohl die Fortsetzung der bisheri- gitimation.
gen Austeritäts- und Reformzwangpolitik als auch den
Weg zu einer europäischen Transferunion blockieren Aber so wenig aus der Perspektive einer normativen
würden. Noch problematischer wäre es jedoch, wenn Demokratietheorie für die Fortsetzung dieses Regimes
dabei eine eindeutige Mehrheit entweder für eine Nord- spricht, so riskant erscheint doch das Vorhaben, es über
Ost-Koalition oder für eine Süd-West-Koalition heraus- die Politisierung der Europawahlen stürzen zu wollen. Die
käme. Eurokrise hat auch für die pro-europäischen Demokra-
ten ein Dilemma erzeugt, in dem der Versuch, die Krise
Weder die EU noch die Eurozone haben ja bisher eine selbst und die Optionen ihrer Bewältigung zum Gegen-
politisch belastbare und legitimationskräftige kollekti- stand öffentlicher, demokratischer Auseinandersetzung
ve Identität (Lincolns „government of the people“) aus- zu machen, die Chancen des Zusammenwachsens der
bilden können. Zwar wissen die Euro-Völker heute viel europäischen Völker nachhaltig beschädigen könnte.

Title: The Democratic Dilemma of Policies to Rescue the Euro


Abstract: European policies imposed in the euro crisis have disabled democratic policy choices at the national level, while the present
European euro-rescuing regime lacks democratic legitimacy. But policy choices might now become politicised in the Europe-wide com-
petition of partisan candidates for the Presidency of the European Commission. In that case, voters might indeed be mobilised for or
against radically opposed policy options – the continuation of the present austerity regime and the move to a transfer union. The risk is,
however, that the escalation of transnational conflict might further divide rather than democratise Europe.
JEL Classification: K10, P00, E42

ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft


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