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ENJEUX ET LIMITES DE LA COOPÉRATION

TRANSFRONTALIÈRE
Michel Casteigts

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Michel Casteigts. ENJEUX ET LIMITES DE LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE. Ter-
ritoires 2040 : revue d’études et de prospective, Documentation française ; DATAR, 2003. <halshs-
01558396>

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ENJEUX ET LIMITES
DE LA COOPERATION TRANSFRONTALIERE

Michel CASTEIGTS*

Article publié dans la revue Territoires 2020 - Les nouvelles échelles territoriales – DATAR -
Janvier 2003

Mots clés : effet-frontière ; coopération transfrontalière ; intégration européenne ; échelle territo-


riale ; gouvernance

Résumé : La construction européenne bouleverse l’organisation et le fonctionnement des zones fron-


talières. De part et d’autre de la frontière, les collectivités publiques s’associent pour mettre en œuvre
des projets de coopération, afin d’accompagner les évolutions sans les subir. Véritables laboratoires de
l’intégration communautaire, ces territoires émergents s’emploient à compenser les handicaps liés à la
frontière en expérimentant de nouvelles formes d’action publique et de gouvernance.

*
Inspecteur général de l’administration. Professeur des universités associé à l’Université de Pau et des pays de
l’Adour (IAE). courriel : michel.casteigts@univ-pau.fr

Enjeux et limites de la coopération transfrontalière Michel Casteigts 1


ETAT DES LIEUX

Pour qui s’intéresse aux effets spatiaux de l’intégration européenne un constat d’une immense
banalité, mais trop souvent oublié, s’impose : ce sont les zones frontalières qui ont été historiquement
les plus marquées par les effets de la frontière, dans leur structuration spatiale, leur spécialisation éco -
nomique ou l’organisation de leurs relations humaines (Sayer, 1983); ce sont donc elles qui sont appe-
lées à connaître les bouleversements les plus profonds avec le développement de la circulation des
biens et des personnes et l’unification monétaire.

Dans son analyse du fait frontalier, la littérature économique classique insiste sur les effets de
la frontière comme barrière, constituant un lourd handicap pour le développement des régions conti-
guës : elles sont à la fois marginalisées par leur situation périphérique dans le système économique na -
tional et coupées de régions voisines qui leur auraient fourni, en l’absence de frontière, un espace natu-
rel de coopération et d’échanges. Sans que sa validité soit radicalement remise en cause, ce type d’ana-
lyse doit être relativisé par la prise en considération d’autres dimensions de la frontière, notamment
son rôle de filtre ou sa fonction de zone de contact (Ratti, 1993) .

En tant que filtre, la frontière constitue « un médiateur discriminant entre deux ou plusieurs
systèmes politico-industriels et entre différents systèmes économiques…L’introduction d’une frontière
institutionnelle servant de filtre et modifiant les espaces économiques évoque l’important concept de
rente différentielle. En d’autres termes, l’économie des zones frontières peut provoquer des zones de
quasi-rente, positive ou négative, pour les deux côtés de la frontière ; rente dont l’effet d’ensemble – et
ceci est important – ne correspond pas nécessairement à une somme nulle.1» Les travailleurs fronta-
liers connaissent bien ce type de situation, qui leur permet de jouer de façon optimale sur les diffé -
rences de salaire, les régimes fiscaux ou la qualité de la couverture sociale. Les phénomènes de rente
peuvent constituer pour les salariés comme pour les entreprises un avantage comparatif qui compense
tout ou partie des inconvénients des effets-barrière.

Avec les progrès de la construction européenne, c’est un troisième aspect qui est appelé à de-
venir prédominant, celui de la « frontière ouverte où domine la fonction de contact – et non celle de
séparation – entre deux ou plusieurs systèmes politico-institutionnels ou sous-systèmes socioécono-
miques… Dans ce contexte, le développement économique des zones de frontière ne sera plus détermi -
né par le différentiel politico-institutionnel – et donc par les rentes de position positives ou négatives
dues à l’appartenance à telle ou telle nation – mais bien par la rente de position , c’est à dire les
avantages comparés, de l’ensemble des deux zones de frontière2. » C’est précisément dans cette appa-
rition d’une solidarité stratégique entre les deux côtés de la frontière que s’effectue le basculement
d’une logique de juxtaposition d’espaces frontaliers à celle d’émergence d’un territoire transfrontalier.
L’exemple de la conurbation qui va de Bayonne à Saint-Sébastien est une bonne illustration de ce qui
précède : l’agglomération de Bayonne, même élargie à l’ensemble de l’aire urbaine qui couvre la côte
basque, pèse peu dans le système urbain du Sud-Ouest de la France, face aux agglomérations de Bor-
deaux ou de Toulouse ; il en va de même de Saint-Sébastien face à la puissance et au dynamisme de
Bilbao ; mais que l’agglomération de Bayonne et celle de Saint-Sébastien unissent leurs forces dans le
cadre du projet transfrontalier Eurocité basque Bayonne San Sebastian, et la donne géo-stratégique est
radicalement transformée, le nouvel ensemble atteignant, avec 600000 habitants, la taille critique pour
exister réellement face à ses puissants voisins.

Les conséquences de l’intégration européenne sur les zones frontalières ne sont pas systémati-
quement positives. Au fil du temps, la frontière, barrière ou filtre, a suscité l’implantation d’activités
1
Ratti, 1993, op. cité
2
Ratti, 1993, op. cité

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directement liées aux discontinuités qu’elle créait dans l’espace économique, juridique ou institution-
nel : transitaires en douanes, bureaux de change, entreprises de transports, forces armées ou de police.
Avec l’effacement progressif des effets de la frontière, certaines de ces activités ont perdu leur raison
d’être et d’autres ont trouvé de meilleures localisations. Avant de bénéficier des atouts d’une frontière
ouverte, certains territoires sont sinistrés par la disparition de la frontière entrebâillée. Ainsi, ce sont
plus de deux mille postes de travail qui ont été supprimés ou délocalisés à la frontière franco-espa -
gnole sur le bassin d’emploi d’Hendaye - Irun - Fontarrabie.

Face à ces bouleversements économiques et sociaux, les pouvoirs publics ne peuvent pas res-
ter inactifs. La redistribution des cartes étant inéluctable, la question est de savoir si elle obéira aux
seules logiques marchandes ou si une action publique déterminée permettra d’en orienter le cours. La
plupart des responsables politiques des régions concernées ont compris qu’une action coordonnée des
collectivités publiques de part et d’autre de la frontière était indispensable pour accélérer les mutations
en cours, en réduisant les coûts de transition et en renforçant la cohérence du nouveau dispositif terri-
torial. Sur la quasi-totalité des frontières intérieures de la communauté, les collectivités locales, les
établissements publics ou les Etats prennent l’initiative d’actions de coopération, d’ampleur ou de por-
tée variables, qui répondent toutes à l’objectif d’effacer progressivement les effets de la frontière
(Drewe,1996). Généralement relayés en France par les contrats de plan Etat-régions, ces projets sont
cofinancés par l’Union européenne dans le cadre du programme d’initiative communautaire INTER -
REG.

Les domaines concernés sont multiples et touchent à tous les aspects de l’action des pouvoirs
publics et de la vie des populations concernées. La protection et la valorisation de l’environnement oc -
cupent une place de choix, la circulation de l’eau, de l’air et de leurs pollutions ne connaissant pas de
frontière : traitement transfrontalier des déchets et de l’assainissement (Métropole lilloise; Eurocité
Bayonne - Saint-Sébastien…) ; gestion commune de la ressource en eau ou de la qualité de l’air ( es -
pace du Rhin supérieur ; agglomération Bâle – Saint Louis…) ; protection coordonnée d’espaces natu-
rels ou d’espèces animales menacées (coopération entre parcs naturels dans les massifs alpins, pyré-
néens ou vosgiens ; sauvegarde des ours, des bouquetins ou des faucons pèlerins ; coopération entre la
Corse et la Sardaigne dans les Bouches de Bonifacio…). Les partenariats universitaires et scientifiques
alimentent un grand nombre de projets, allant de programmes de recherche intégrés à des cursus de
formation doublement diplômants. La coopération en matière de politiques de santé ou de sécurité pu -
blique s’intensifie au fur et à mesure que se multiplient et s’internationalisent les risques. Dans le do-
maine des transports, le stade de la simple coordination de réseaux existants est souvent dépassé pour
aller vers la création de nouvelles lignes de transports de voyageurs en site propre ( Sarrebruck – Sar -
reguemines ; Genève – Annemasse ; Bayonne – Saint-Sébastien…). Confrontés aux grands opérateurs
routiers ou ferroviaires, les partenaires transfrontaliers ont compris qu’ils devaient s’unir pour faire en-
tendre les préoccupations locales d’aménagement face à la logique de développement des réseaux
trans-européens. Enfin il faut noter que la coopération économique, malgré des réticences liées à la si -
tuation de concurrence des territoires concernés, connaît des évolutions positives ( Pôle européen de
développement de Longwy ; région Menton-Vintimille ; Métropole Lilloise…).

ENJEUX

Les évolutions des zones frontalières sont appelées à s’accélérer sous l’effet de l’introduction
de la monnaie unique. Avec la mise en circulation de l’euro, la comparabilité des prix et des rémunéra-
tions de part et d’autre de la frontière est immédiate. L’utilisation d’une même monnaie réduit les
coûts de transaction pour les ménages comme pour les entreprises, ce qui renforce les effets de la
concurrence mais permet de tirer pleinement profit des complémentarités, notamment dans des opéra -
tions de sous-traitance ou de partenariat. Il est probable qu’une forte stimulation des échanges trans-
frontaliers s’ensuivra, sans que s’accroisse pour autant la demande globale. Les entreprises les plus

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compétitives en bénéficieront au détriment des autres, ce qui aura pour résultat d’accélérer un proces-
sus de spécialisation et de redéploiement des activités dans l’espace transfrontalier.

Ces reconfigurations internes aux territoires transfrontaliers s’accompagnent d’une profonde


modification des rapports de forces territoriaux à plus grande échelle. Avec la fin de la marginalité des
anciennes périphéries, de nouvelles centralités produisent leurs effets. Ainsi le dynamisme de l’agglo -
mération Lilloise se fait-il sentir à Courtrai ou à Tournai, comme celui de Genève à Annemasse ou
dans le pays de Gex. L’émergence de nouveaux acteurs territoriaux, appartenant simultanément à plu-
sieurs espaces nationaux, conduit à une confrontation permanente de l’efficacité respective des sys -
tèmes d’action publique, sous le regard attentif des opinions.

Contrainte d’élaborer des compromis simples et opérationnels entre démarches territoriales


inscrites dans des politiques ou des réglementations nationales souvent incompatibles, la coopération
transfrontalière constitue un véritable laboratoire de l’intégration européenne. Qu’il s’agisse de la maî -
trise des flux migratoires, de la lutte contre les trafics de drogue, de la prévention des risques environ-
nementaux ou de l’adaptation des économies locales à la mondialisation, ce qui s’est passé dans les
zones frontalières de l’Union européenne a préfiguré souvent les problèmes auxquels l’ensemble du
territoire communautaire est aujourd’hui confronté. Les acteurs locaux, qu’ils appartiennent aux ser -
vices déconcentrés des Etats ou qu’ils relèvent de collectivités territoriales, y ont appris à gérer en
commun des situations complexes en prenant dans chaque dispositif national ce qu’il a de meilleur et
en tirant pleinement partie de souplesses réglementaires insoupçonnées.

Ce souci de l’efficacité dans la recherche de solutions concrètes à des problèmes qui seraient
banals dans un contexte national, mais qui deviennent rapidement ardus à l’interface de deux pays, de
deux législations, de deux philosophies de l’intervention publique, est d’autant plus important que les
territoires transfrontaliers sont ceux où les enjeux de la construction européenne sont les plus directe -
ment perceptibles par les citoyens. La capacité des responsables politiques locaux à donner rapidement
des réponses satisfaisantes aux questions qui se posent conditionne largement l’appréciation globale
portée sur l’efficacité ou l’échec de tout le dispositif communautaire. De ce point de vue, le résultat
des dernières élections présidentielles en France est inquiétant, puisque ce sont précisément dans les
régions frontalières que les candidats les plus hostiles à l’intégration européenne ont fait leurs
meilleurs scores.

Dans cette perspective, les enjeux de l’élargissement sont multiples et considérables. L’inté-
gration d’une dizaine de nouveaux membres transformera en frontières internes une bonne part de
frontières aujourd’hui externes. Ce changement de statut interviendra dans un contexte socio-écono-
mique difficile, les écarts de développement et la disparité de richesse étant sans commune mesure
avec ce que nous connaissons dans l’Europe des quinze. Les phénomènes de rente différentielle, les
dynamiques d’ajustement structurel et la redistribution spatiale des activités auront une ampleur et des
conséquences largement imprévisibles. Ces difficultés économiques et sociales seront d’autant plus
délicates à résoudre qu’elles auront pour corollaire des problèmes politiques majeurs, qui se posent à
l’échelle de tout le continent, mais qui sont particulièrement exacerbés aux frontières de certains nou-
veaux adhérents : revendications identitaires et statut des minorités, pressions migratoires, tradition de
contrôle bureaucratique, incomplètement compensée par une culture démocratique récente. Les inévi-
tables turbulences qui ne manqueront pas d’apparaître ça ou là devront être rapidement maîtrisées, si
l’on veut éviter le risque d’une contagion de proche en proche d’une frontière à l’autre. La question
doit être prise d’autant plus au sérieux que plus de la moitié de la population des nouveaux membres
réside dans des zones frontalières, contre un quart pour l’Europe des quinze, conséquence de la petite
taille des pays candidats.

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LIMITES

Face à l’ampleur de la tâche, les acteurs de la coopération transfrontalière sont confrontés à


des difficultés de nature diverse qui limitent leurs marges de manœuvre et compliquent sensiblement
leur action : inadaptation des instruments juridiques ; hétérogénéité des processus décisionnels ;
contradictions d’intérêts ; différences culturelles ; fragilité du portage politique ; complexité des procé-
dures et durée de gestation des projets… Autant d’obstacles à surmonter qui tempèrent les ardeurs des
partenaires sans parvenir à les décourager, tant ils sont inhérents aux démarches transfrontalières de -
puis leurs débuts.

L’absence d’outils juridiques adaptés à la mise en œuvre de projets transfrontaliers est le pro-
blème qui est le plus souvent mis en avant par les acteurs de la coopération. Les espaces transfronta -
liers relèvent de systèmes institutionnels et juridiques irréductiblement distincts puisque fondés sur des
légitimités nationales différentes. L’intégration européenne, si elle a permis d’assurer la libre circula-
tion des biens et des personnes et la disparition des frontières monétaires, ne conduira pas, dans un ho -
rizon prévisible, à abolir cette césure juridique. La part croissante des normes d’origine communau-
taires, qu’il s’agisse de règlements ou de directives transposées en droit interne, s’accompagne d’une
lente convergence des systèmes juridiques nationaux, mais les perspectives d’unification totale restent
d’autant plus lointaines qu’elles semblent peu compatibles avec le principe de subsidiarité. Des traités
et accords bilatéraux (accord de Rome entre la France et l’Italie en 1993 ; traité de Bayonne entre la
France et l’Espagne en 1995 ; accord franco-belge de 2002) ou multilatéraux (accord de Karlsruhe
entre la France, l’Allemagne, le Luxembourg et la Suisse en 1996) ont défini un cadre juridique géné-
ral et prévu la création d’outils opérationnels nouveaux ou l’extension de l’usage de structures préexis-
tantes. Ces textes restent souvent marqués par la préoccupation des Etats de contrôler étroitement les
initiatives des collectivités décentralisés, ce qui conduit à mettre en jeu des procédures lourdes et
contraignantes. Ainsi un décret en Conseil d’Etat est-il nécessaire pour autoriser l’adhésion de collecti-
vités territoriales françaises à des structures de coopération dont le siège n’est pas en France.

La dévolution des compétences entre les différents niveaux d’administration publique n’est
pas identique d’un Etat à l’autre. Un partenariat entre institutions de même échelle territoriale ne ga -
rantit pas une coopération efficace. Deux attitudes sont alors possibles : un partenariat dissymétrique
entre collectivités qui relèvent d’échelles géographiques différentes mais qui partagent de nombreuses
compétences ; l’élargissement du tour de table à de nouveaux partenaires de façon à réunir l’ensemble
des institutions et des acteurs socio-économiques concernés. Dans la plupart des cas, il y a lieu de
combiner les deux formules, la première étant généralement mieux appropriée dans les phases de diag -
nostic et de réflexion stratégique, la seconde s’avérant souvent indispensable pour la mise en œuvre
des actions.

Ces disparités dans l’organisation institutionnelle s’accompagnent souvent d’une grande hété-
rogénéité des processus de décision politique. En France, où l’Etat est unitaire mais décentralisé et dé -
concentré, le préfet est un acteur local à part entière et ni le département ni la région ne contrôlent l’ac-
tion des communes ; la mise en cohérence des décisions publiques s’opère dans le cadre de procédures
contractuelles omniprésentes. Rien de tel chez nos voisins, où les représentants de l’Etat central sont
rarement des partenaires majeurs, mais où les collectivités intermédiaires (comme les länder alle -
mands, les communautés autonomes ou députations forales espagnoles) exercent souvent un contrôle
effectif des politiques communales, notamment dans le cadre de la tutelle financière. En outre, la
France ayant l’exclusivité du cumul de mandats électifs, nos partenaires sont dépourvus de ce moyen
commode, bien que démocratiquement contestable, de mise en cohérence des politiques menées aux
différents niveaux d’organisation institutionnelle.

L’enfantement tourmenté de la plupart des intercommunalités ou les négociations à l’arraché


des contrats de plan montrent que l’adoption d’une stratégie territoriale commune est rarement simple,
même dans un cadre purement national. L’exercice n’est évidemment pas plus facile dans un contexte

Enjeux et limites de la coopération transfrontalière Michel Casteigts 5


transfrontalier. Les difficultés sont cependant d’un autre ordre : concurrences institutionnelles et rivali-
tés politiciennes y tiennent une place moindre, mais aux différences de culture politique et de repré -
sentations mentales s’ajoute la mémoire des contentieux historiques, d’autant plus pesante qu’elle
reste généralement dans le non-dit. La simple définition du territoire concerné par un projet renvoie
souvent à des écarts majeurs d’appréciation sur la place respective des références historiques ou des
considérations socio-économiques, sur la priorité à donner aux réalités urbaines et sur la part des es-
paces naturels, sur la traduction concrète du principe de développement durable, sur la nécessité de
prendre en compte la réalité géographique dans toute sa complexité ou sur l’intérêt de simplifier la
donne institutionnelle. Dans notre contexte national, la plupart de ces questions trouvent une réponse
dans le cadre d’un emboîtement de dispositifs de régulation bâtis autour du couple projet/contrat et
servant de support à des compromis négociés : projets et contrats de pays ou d’agglomération, s’inscri-
vant eux mêmes dans le cadre de contrats de plan conclu sur la base d’un projet stratégique de déve -
loppement régional, qui lui même tient compte de directives ou de schémas définis au niveau national.

En l’absence de tout dispositif de régulation centrale de ce type, inconcevable puisque les par-
tenaires relèvent de légitimités nationales différentes, la coopération transfrontalière est condamnée à
des compromis permanents, au termes desquels les projets perdent souvent une bonne part de leurs
ambitions et de leur lisibilité initiales. C’est particulièrement vrai dans le domaine économique, où les
logiques de compétition territoriale sont très difficiles à surmonter en l’absence d’instruments de pé -
réquation financière ou fiscale. On peut citer l’irritation endémique des conseils régionaux et des par-
tenaires sociaux qui financent en permanence des dispositifs de formation professionnelle dans des
zones où la main d’œuvre qualifiée va travailler de l’autre côté de la frontière (Alsace, bassin d’emploi
genevois etc.) et fait défaut sur le marché local du travail.

A ces difficultés structurelles s’en ajoutent d’autres, liées au contexte interculturel qui caracté-
rise les territoires transfrontaliers. On aurait tort de se focaliser sur les difficultés de communication
linguistique, qui s’avèrent généralement les plus faciles à résoudre (faute de mieux, un bon interprète
vaut mieux que de gros malentendus). C’est souvent dans la conduite de l’action, dans les modalités de
management des projets que les écarts culturels sont particulièrement pénalisants (Beek C. van, 1996).
Ainsi, les relations entre responsables politiques et équipes techniques sont très différentes dans un
pays qui pratique à large échelle le spoil system, comme l’Espagne, ou dans un pays où la neutralité de
l’administration a valeur constitutionnelle, comme en France. La nécessaire prise en compte des
contraintes des uns et des autres complique sensiblement les processus décisionnels et met à l’épreuve
la cohésion des équipes de projet.

A cela s’ajoute que le portage politique des actions de coopération transfrontalière est naturel-
lement fragile, alors qu’une impulsion politique forte est indispensable pour surmonter les obstacles
précédemment évoqués. En effet, quelle que soit la motivation des animateurs des politiques transfron-
talières, c’est rarement sur ces bases qu’ils sont jugés par leurs électeurs. Les préoccupations trans -
frontalières restent donc en périphérie du débat politique au moment des choix fondamentaux et parti-
culièrement des élections. Il convient en outre de noter que la fréquence des échéances électorales est
doublée par le cumul du calendrier de part et d’autre de la frontière. Or la qualité des relations inter -
personnelles joue un rôle essentiel dans l’efficacité des partenariats, puisqu’en l’absence de dispositif
de sanction institutionnelle tout repose sur la confiance mutuelle. On mesure l’effet destructeur que
peuvent avoir certaines alternances, par ailleurs parfaitement légitimes.

Le phénomène est aggravé par le fait qu’une politique transfrontalière n’a de sens que si elle
s’inscrit dans la durée. En effet, le montage d’un projet transfrontalier est beaucoup plus long que dans
un cadre national. Quand deux solutions alternatives, une nationale et l’autre transfrontalière, sont en -
visageables, la solution nationale a toute chance de l’emporter non parce qu’elle est intrinsèquement
meilleure, mais parce qu’elle est plus facile et/ou plus rapide. La question du traitement des déchets
sur le bassin ouest du département de Pyrénées Atlantiques et la députation forale de Guipuzcoa en
donne un bon exemple. La prise en compte des directives européennes a conduit à une certaine syn-

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chronisation des décisions à prendre en matière de traitement des déchets ménagers sur les deux terri -
toires. Dans le prolongement de travaux engagés dans le cadre de l’atelier transfrontalier de l’environ -
nement de l’Eurocité basque Bayonne San Sebastian, la réflexion a été étendue à l’ensemble du Pays
basque français, plus quelques cantons de l’ouest du Béarn, d’un côté, et à la totalité du Guipuzcoa de
l’autre. Les études sont concluantes : à l’échelle de ce bassin de collecte de 600000 hab., un traitement
intégré est techniquement réalisable et économiquement préférable à toute autre hypothèse. Rien ne dit
cependant que cette solution sera finalement mise en œuvre, tant les délais nécessaires pour lever tous
les obstacles juridiques risquent d’être longs. Seules de fortes incitations financières sont susceptibles
de compenser le prix du temps et de conduire les décideurs à passer outre la question des délais. D’où
l’importance des dispositifs communautaires d’aide à la coopération transfrontalière, qui permettent
d’en pallier partiellement les contraintes.

PERSPECTIVES

Le financement de l’élargissement et de la remise à niveau des équipement productifs ou pu-


blics des nouveaux adhérents impose de sévères contraintes au budget communautaire. La question du
maintien du programme INTERREG sur les anciennes frontières intérieures de l’Europe des quinze,
au delà de 2006, est aujourd’hui posée. Les arguments avancés pour la suppression d’un dispositif spé -
cifique sont frappés du sceau du bon sens : en plus de quinze ans de programmation INTERREG les
progrès de l’intégration sont considérables ; ils rendent inutiles un système d’aide spécifique ; INTER-
REG a vocation à s’intégrer dans l’ensemble des outils de politique régionale, le statut des frontières
nationales n’étant plus très différents de celui des frontières entre collectivités à l’intérieur d’un même
Etat. L’argumentation, d’autant plus séduisante qu’elle se fonde sur le succès du programme pour jus-
tifier sa disparition, ne résiste pas à un examen sérieux de la situation réelle des espaces frontaliers.
Aucun des handicaps liés à l’hétérogénéité des systèmes juridico-institutionnels, à l’interculturalité,
aux déséquilibres spatiaux hérités de l’histoire ou à la situation périphérique des régions concernées
par rapport aux ensembles nationaux n’a disparu. La nécessité de les compenser n’a donc pas davan -
tage disparu. Intégré dans une vaste politique régionale, le dispositif INTERREG perdrait toute spéci-
ficité. Au nom d’une incertaine équité entre collectivités, les zones frontalières ne recevraient à ce titre
rien de plus que les régions situées à l’intérieur des Etats, le saupoudrage des subventions entretenant
les amitiés politiques comme la pluie les hortensias. En outre, la question de la re-nationalisation des
politiques régionales étant aujourd’hui débattue, on mesure à quel point le portage national d’une poli-
tique destinée précisément à effacer les frontières nationales serait paradoxal et illusoire. Il faut noter
enfin que la stricte application du principe de subsidiarité conduit à reconnaître l’incontestable respon-
sabilité de l’Union Européenne dans le soutien aux initiatives transfrontalières, puisqu’elles sont le co-
rollaire strict de l’intégration communautaire et que les territoires concernés par chacune des actions
relèvent nécessairement de plusieurs Etats-membres.
La question des outils juridiques met en lumière la grande subtilité du partage des tâches dans
la construction européenne. Alors que les mesures d’accompagnement financier relèvent de l’Union, le
cadre juridique a été fixé par le conseil de l’Europe, dans la Convention-cadre européenne sur la co-
opération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, signée à Madrid le 21 mai 1980.
Complétée par deux protocoles additionnels, cette convention a servi de cadre aux accords ou traités
bilatéraux ou multilatéraux cités plus haut. Il ne fait aucun doute que le dispositif juridique actuel est
incomplet et imparfait. Les traités ou accords inter-étatiques pris en application de la convention ne
permettent pas de mettre en place des instruments opérationnels analogues d’une frontière à l’autre,
alors que le dispositif d’accompagnement financier est unique et comporte des exigences identiques
quant aux conditions de mise en œuvre des projets. Cette distorsion entre la cohérence des instruments
financiers et la disparité des outils juridiques ne pourra pas être durablement maintenue.

Enjeux et limites de la coopération transfrontalière Michel Casteigts 7


Il faut cependant se garder de l’illusion dangereuse qu’une institution unique, transposition
transfrontalière des intercommunalités ou des syndicats mixtes, permettra de résoudre tous les pro-
blèmes. Une institution, quelle qu’elle soit, génère un phénomène d’éviction : elle conforte ceux qui en
font partie et démobilise tous les autres. S’il convient de compléter les outils de portage là où ceux-ci
font défaut, s’il est utile de rationaliser le dispositif en dotant l’ensemble des frontières intracommu-
nautaires d’instruments juridiques à peu près analogues, il faut résister à la tentation de l’empilement
institutionnel. La gestion partenariale des programmes, l’animation des projets globaux par bassins de
vie et la maîtrise d’ouvrage d’une opération déterminée relèvent de supports juridiques différents,
entre lesquels des articulations souples et évolutives doivent être possibles. Plus que de nouvelles
structures, c’est d’un assouplissement des procédures que la coopération transfrontalière a besoin, pour
pouvoir utiliser de la façon la plus ordinaire et la plus pratique les instruments existants plutôt que
d’en créer de nouveaux.

Le règlement des difficultés juridiques laisse entière la question du portage politique. Pour les
initiatives transfrontalières, l’impossibilité de s’inscrire dans les procédures classiques de légitimation
institutionnelle est durable. Situées en marge des systèmes politiques nationaux, considérées au mieux
comme une exception, au pire comme une anomalie, les politiques transfrontalières ne peuvent pas
pour autant s’appuyer sur forte légitimité populaire. Elles restent une démarche d’avant-garde sans ap-
pui réel de l’opinion publique, car le citoyen transfrontalier est encore à inventer. Autant les méca -
nismes de constitution des partenariats entre institutions sont à l’œuvre, autant le peuple transfrontalier
est introuvable. L’Union européenne en est consciente, puisqu’elle a prévu dans le programme Interreg
III des projets dits « people to people ». L’intention est louable, mais les effets tarderont à se faire sen-
tir : il est facile de susciter une coopération entre collectivités, mais une prise de conscience populaire
ne se décrète pas. Tout au plus peut-on espérer que l’introduction de la monnaie unique renforcera le
sentiment d’une communauté d’intérêts et, si possible, de destin. Dans les territoires transfrontaliers,
l’Euro a une valeur d’usage tout à fait particulière car il permet une appropriation beaucoup plus large
de l’espace et un accès transparent à des services de proximité que la frontière monétaire rendait na -
guère psychologiquement inaccessibles.

Cela rend d’autant plus nécessaire l’émergence d’une culture commune de projet, qui permette
de mobiliser, au delà des différences politiques, économiques et sociales , toutes les forces vives au-
tour des objectifs communs. Des procédures d’évaluation pluralistes et contradictoires sont une excel -
lente occasion d’associer de nouveaux partenaires (Casteigts M., Drewello H. et Eisenberg E. ,éds.,
1999). L’élargissement progressif des initiatives transfrontalières à de nouveaux acteurs est la condi-
tion sine qua non d’implication des corps intermédiaires sans lesquels le citoyen restera durablement
hors jeu. Dans cette perspective, la logique de gouvernance, qui prévaut dans les contextes transfron-
taliers, n’est pas seulement un pis aller, rendu nécessaire par l’absence de dispositif institutionnel uni -
fié permettant de mettre en jeu les procédures de gouvernement ; c’est aussi un indispensable outil
d’apprentissage collectif et de mobilisation sociale, permettant d’impliquer progressivement des
cercles de plus en plus larges de la société civile dans les dynamiques transfrontalières (Saez A., Le -
resche J.-P. et Bassand M., 1997). De part et d’autre des anciennes frontières, la citoyenneté est un ob -
jectif et non un préalable. C’est une citoyenneté à inventer et à construire. La gouvernance n’est pas un
ensemble de normes qu’il conviendrait d’appliquer pour améliorer la gouvernabilité des territoires et
faciliter l’expression de la citoyenneté, mais un processus constamment à l’œuvre d’où émergent à la
fois le territoire et ses citoyens (dans un processus interactif du type de celui que Paoletti, 1998, décrit
dans un autre contexte).

Ainsi, les grandeurs et servitudes de la coopération transfrontalière montrent-elles, jusqu’à la


caricature, que les périmètres institutionnels constituent de moins en moins des échelles pertinentes
pour l’action publique. L’émergence de territoires transfrontaliers est emblématique, au même titre que
la montée en puissance des pays et des agglomérations, de la contradiction croissante entre logiques
institutionnelles et logiques territoriales.

Enjeux et limites de la coopération transfrontalière Michel Casteigts 8


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