6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

Home

Prior Restraints

Prior restraints are synonymous with censorship, and represent one of the most onerous
infringements on freedom of expression. The term "prior restraint" refers to any system in
which the government may deny a person the use of a forum for expression in advance of
the actual expression. Chinese authorities employ several different types of prior restraints
over the citizens of China in order to ensure that the Communist Party is able to silence
critics and maintain direct editorial control over political information and news reporting:
Legislative Prior Restraints: People in China must ask the government's permission
before they are allowed to publish. Chinese authorities have imposed administrative
barriers that make it difficult, dangerous, or impossible for citizens to exercise their right
to freedom of expression.

Political Prior Restraints: The Communist Party has the right and the ability to screen
works prior to publication, and stop publication of those works it finds objectionable.

Psychological Prior Restraints: Chinese authorities intimidate the majority of China's
citizens into silence by using vague and overbroad laws to imprison people who publish
politically sensitive works without permission.

Technological Prior Restraints: Chinese authorities use computer software and
hardware to prevent Chinese citizens from viewing and publishing opinions that the
government disapproves of.

China's Communist Party was extremely critical of prior restraints on publishing when they
were the targets of this type of censorship. Since coming to power, however, Chinese
authorities have elected to impose extensive prior restraints on the publishing of
newspapers, magazines, books, and websites. Only people with the correct political,
ideological, intellectual and, increasingly, financial, credentials are allowed to engage in
publishing. This allows authorities to effectively silence critics and control the flow of
information to and among the people of China.

Learn More
Flowchart Illustrating the Various Prior Restraints in China 
US Prior Restraint Case law 
Free Speech as a Privilege, Not a Right, in China

Legislative Prior Restraints in China
One of the most efficient and effective forms of prior restraint, and the form preferred by

http://www.cecc.gov/prior­restraints 1/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

Chinese authorities, is the licensing scheme, whereby the government requires individuals
to obtain a license, permit, or other authorization in order to legally engage in publishing.
The Chinese government has thus transformed a constitutional right into privilege for those
the government deems qualified to hold it.

Historically, licensing schemes have been deemed the most severe form of infringement on
freedom of expression because the requirement of obtaining and maintaining authorization
creates barriers to entry, and means that government authorities control who gets to speak
(by refusing to grant authorization) and keep their fingers on an "on­off switch" with respect
to an entire publication (by maintaining the ability to revoke authorization and silence the
speaker completely).

Licensing Schemes vs. Judicial Injunctions
One kind of prior restraint which Chinese authorities generally do not use, but which is
sometimes used in democratic countries, is the judicial injunction. One political
commentator characterized the distinction thus:

The censor has no law but his superiors. The judge has no superiors but
the law. The judge, however, has the duty of interpreting the law, as he
understands it after conscientious examination, in order to apply it in a
particular case. The censor's duty is to understand the law as officially
interpreted for him in a particular case. The independent judge belongs
neither to me nor to the government. The dependent censor is himself a
government organ. In the case of the judge, there is involved at most the
unreliability of an individual intellect, in the case of the censor the
unreliability of an individual character.

Karl Marx, "Debates on Freedom of the Press and Publication of the Proceedings of
the Assembly of the Estates," Rheinische Zeitung, May, 1842

While licensing schemes are a particularly onerous infringement on freedom of expression,
most nations (including the United States) have determined they are necessary for
broadcast media. This is because the medium employed by broadcasters, the radio
spectrum, is a finite natural resource, and two broadcasters attempting to use the same
portion of the spectrum will interfere with each other's signal. A good example of this is the
way the Chinese government jams broadcasts of Voice of America and Radio Free Asia
into China. Similarly, most governments have determined that a failure to regulate access
to the radio spectrum would result in no one being able to use it effectively.

Because licensing schemes are such onerous infringements on freedom of expression,
and because the justifications underlying the regulation of the radio spectrum do not exist
with respect to things like paper, ink, and websites, licensing schemes are practically
unheard of in representative democracies with respect to print media and the Internet.

http://www.cecc.gov/prior­restraints 2/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

No Freedom to Publish News in China
Notice Regarding Prohibiting the Transmission of Harmful Information and Further
Regulating Publishing Order 2. No one may establish an entity whose primary purpose
is to transmit news information and engage in other news publishing activities without
permission from the press and publication administration agency.

Interim Provisions on the Administration of Internet Websites Engaged in News
Posting Operations

Article 7: Non­news units . . . may engage in operations of posting news promulgated
by central government news units, the news units of departments of central
government agencies, and the news units directly under the provinces, autonomous
regions and independent municipalities, but may not post news from their own sources
or news from other sources. Other Internet websites that are established by a non­
news unit in accordance with the law may not engage in news posting operations.

China's publishing regulations state that the government directly controls the amount,
structure, distribution, and coordination of all publishing in the country. In China no one
may publish their opinions in China without first receiving permission from the government.
Specifically, under Chinese law a person may not legally engage in any of the following
activities unless the government determines they are properly qualified and grants them
authorization:
engage in news publishing;

publish a newspaper, periodical, book, or any other publication;

engage in the publication, production, copying, importing, wholesale, retail, or renting
of audio­visual products;

operate a facility to print or copy publications;

import publications without authorization;

exhibit imported publications without authorization; and

publish, produce, import, or distribute magnetic, optical, or electronic media containing
drawings, writing, sound, or pictures without authorization.

In addition to requiring Chinese citizens to obtain government permission prior to
exercising their constitutional right to freedom of expression, Chinese authorities also
severely restrict reporting on political and social topics:
Websites may only publish news acquired from government­authorized sources;

The more important a political or social topic is, the more strict the requirement that
government permission must be obtained prior to publication;

Discussion of some topics, such as the lives of China's leaders, is completely off limits
to all but a select group of publishers.
http://www.cecc.gov/prior­restraints 3/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

Finally, Chinese authorities ensure their ability to control all publishing in China by:
Prohibiting foreign individuals and entities from engaging in publishing; and

Requiring all Chinese publishers have a "government sponsor" and a "government
manager."

The following table provides just a few examples of these regulations:

Legislation Parties Covered Requirements

Commercial Internet
Measures for Information Services must
the receive a license from, and
Anyone providing information
Administration Non­Commercial Internet
to the public through the
of Internet Information Services must
Internet.
Information register with, their local
Services telecommunications regulatory
authority.

Interim
Provisions on Anyone engaged in No unit or individual may
the publishing works on the engage in Internet publishing
Administration Internet for access by the activities without government
of Internet public. permission.
Publishing

Interim
Provisions on
the
Administration Any website which intends to
of Internet Anyone posting news articles post news articles on the
Websites on the Internet. Internet must first receive a
Engaged in permit from the government.
the News
Posting
Operations

Measures on
the
Administration
No one may operate an Internet
of
broadcast business for news­
Broadcasting Anyone selling or distributing
related audio/visual programs
Audio/Visual audio­visual materials over
without permission from the
Programs over the Internet.
State Council Information
the Internet or
Office.
Other
Information
Networks

Provisions on

http://www.cecc.gov/prior­restraints 4/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

the Anyone operating an Internet Anyone wishing to operate an

Administration bulletin board system, white electronic BBS must be either
of Internet board, Internet forum, chat licensed or registered
Electronic room, message board or (depending on whether the
Bulletin Board other interactive medium. operation is commercial or non­
Services commercial).

Regulations Printers may not print
on the publications unless they are
Anyone engaging in printing
Administration published by a
publications.
of Printing government authorized  work
Enterprises unit.

All television dramas must be
examined and granted a
Regulations
"Television Program Distribution
on the Anyone producing or
License" by a Television
Administration broadcasting a television
Program Examination Organ
of Television drama.
established by a broadcast
Dramas
television executive department
at the provincial level or higher.

Urgent Notice 
Regarding
Reaffirming
the
Strengthening
the The publishing of books
Administration reflecting on the work and life
of Books  situation of 
Reflecting the the Party's and the nation's
Anyone publishing works
Work and Life regarding the work and life primary leaders must strictly
Circumstances situation of the primary implement 
of the Major leaders of the Party and the a system of reporting the topic
government, the history of the
Leaders of the  PRC, the history of the and applying for government
Party and the People's Liberation Army, and authorization.
Nation foreign relations, religion, etc.
Such works may only be
Notice published by publishing houses
Regarding by the General Administration
Further of Press and Publication.
Strengthening
the
Administration
Relating to
Publications

http://www.cecc.gov/prior­restraints 5/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

What Happens When Private Citizens Try to Publish News Without
Permission
Chinese authorities have shown that they will enforce China's administrative restraints
on publishing to silence those whose speech the government finds objectionable. At
the very least, authorities will shut down the objectionable publication. For example, in
2002 a Chinese government website carried a report that a company operating a
news website without a permit was ordered to cease carrying news immediately
because eight separate government agencies had determined that private websites
could not carry news unless they had been determined to possess the proper
qualifications. Furthermore, it was determined that the website had carried "false
news," which had had a deleterious effect on society.

"A Web site in the City Posts News Without Authorization and is Ordered to Adjust and
Reform," FSOnline (in Chinese).

In September 2003 Chinese authorities ordered four Web sites that posted articles on
political and constitutional reforms to close because the sites www.caosy.com,
www.libertas2000.net, www.xianzheng.net, and www.cc­forum.com were not
registered and did not have business licenses.

China Cracks Down on Growing Debate Over Political Reform," The Wall Street
Journal, 24 September 2003, (subscription required).

Chinese authorities have also shown that they are willing to imprison citizens simply
for publishing without a license. The Supreme People's Court stated in its Explanation
Regarding Certain Questions About the Specific Laws to be used in Adjudicating
Criminal Cases of Illegal Publications that anyone who publishes anything that
"severely jeopardizes social order" shall be subject to criminal sanctions for illegally
conducting business. In December, 2002 a court in Chongqing sentenced Zhang Wei,
Zuo Shangwen and Ou Yan to prison terms ranging from 2 to 6 years for publishing a
newspapers without prior government approval.

Learn More
An extensive list of prior restraint regulations, including excerpts from relevant
sections, is available in Chinese and English here.

Political Prior Restraints in China
The Communist Party's Central Propaganda Department sends out regular bulletins to
editors informing them which topics are forbidden. For example, in July 2003, Xinhua

http://www.cecc.gov/prior­restraints 6/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

reported that Shenzhen's Administration for Press and Publication had issued "Measures
for Publishing Orientation Warning Work" specifying how authorities may require editors
and managers of publications exhibiting inappropriate political orientation to undergo
"critical education" and possibly reassignment. More recently, in August 2003 reports
emerged that Chinese authorities had issued a list of "three topics that cannot be
mentioned" to media outlets and academic institutions prohibiting the publication of articles
on, or academic discussion of, constitutional amendments, political reform, and the
Tiananmen Square crackdown.

China's prior restraint system not only allows authorities to exercise these "negative"
controls over the media by prohibiting people from publishing and forbidding the publication
of objectionable articles, but it also enables the government to suppress freedom of
expression through "positive" controls, by dictating to editors what they must print. The
government exercises these positive controls by requiring senior editorial staff to receive
political indoctrination, and by convening regular meetings with editors and issuing bulletins
to inform them of what stories they must carry and how certain issues must be portrayed.
In the weeks before the 16th Party Congress in 2002, the government demonstrated that it
is both willing and able to force publications to print what it demands when it required
popular Internet portals such as Sohu.com to display banners praising the Party and
celebrating the Party Congress in lieu of paid advertising.

Media outlets that fail to obey mandates like the aforementioned examples are subject to
closure, and their editors, managers, and reporters to dismissal.

How the Communist Party Controls Newspaper Content
One of these subjects [that the government does not allow to be reported] is criticism
of individual Chinese leaders. Also, matters relating to foreign affairs that the
government does not wish foreigners to know about. Every couple of months there
were a dozen or more different kinds of materials that were not to be discussed at all.
One is not permitted to criticize the national economic policy or to discuss matters
relating to Tibet, Taiwan, or Xinjiang, or about the Cultural Revolution. There were
many such regulations.

CECC Roundtable on Media Freedom in China, 24 June 2002, Transcript of He
Qinglian, former journalist in China.

Learn More
(the following are all in Chinese)
Wu Xuecan (former editor of the official People's Daily Foreign Edition), "Let Everyone
Become a Censor: The CCP's Multifaceted Media Control," VIP Reference.
CECC Roundtable: Transcript and written statement of Chen Yali (former reporter with
the China Daily).

http://www.cecc.gov/prior­restraints 7/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

"Shenzhen Establishes a Publication Orientation Warning Mechanism," Gansu
Xinhua.
Notice Demanding that Book Publishing Work Welcome the 16th Party Congress in a
Practical Manner, issued 18 March 2002 by the Communist Party Central Propaganda
Department and the General Administration on Press and Publication.

Psychological Prior Restraints in China: Self­Censorship

[T]he value of a sword of Damocles is that it hangs ­ not that it drops. For every
[person who tests] the limits of the statute, many more will choose the cautious path
and not speak at all.

Justice T. Marshall in his dissent in Arnette v. Kennedy, 416 U.S. 134 (1974).

Chinese authorities are able to chill freedom of expression on politically sensitive topics not
only by erecting barriers to participation by non­government­controlled institutions, but also
by encouraging individual self­censorship. China's laws restricting freedom of expression
do not clearly define, and therefore do not adequately protect, the scope of that freedom.
Broad, vague, and conflicting legislation hangs over Chinese citizens like a fog, obscuring
the boundaries of free speech to such a degree that most people are too wary to approach
them for fear of over stepping them. The pervasive threat of arrest is generally sufficient to
cause people to censor themselves.

A statement by Jiang Zemin during a speech entitled "Regarding Several Problems with
the Party's News Work" provides an example of how the Chinese government obscures the
boundaries of freedom of expression:

It is in order to protect the basic interests of the people that illegal press
activities that are designed to change the socialist system shall not only not be
given freedom, but shall also be struck down in accordance with the law.

What it means to "change the socialist system" is not made clear, so the people of China
are left to infer from Jiang Zemin's statement what they will. They will only know they have
made the wrong inference once they have been arrested, because this sort of rhetorical
obfuscation is not limited to political speeches, it is also found throughout China's legal
code. Two of the most problematic examples of this "fog of law" are the laws and
regulations relating to state secrets and national security.

Even more than the ideological rhetoric of its leaders, it is China's legal system that
inculcates a sense of fear and promotes self­censorship. China's publishing regulations
specify that everything published in the country must "adhere to the guidance of Marxism,
Leninism, Mao Zedong Thought and Deng Xiaoping Theory." Furthermore, over a dozen
other regulations hold out the threat of sanctions for anyone who commits such vaguely
defined breaches as "spreading rumors" or "harming the honor or the interests" of China.

With all of these vaguely defined threats Chinese authorities have created an atmosphere

http://www.cecc.gov/prior­restraints 8/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

where most citizens are afraid to publish politically sensitive works. Furthermore, China's
licensing system for publishers ensures that those willing to publish such works are unable
to find willing publishers. For example, in September 2003 the publisher of the Chinese
edition of former US First Lady Hillary Clinton's memoirs censored several politically
sensitive passages in the book. One of these was a reference to Chinese dissident Harry
Wu, a human rights activist who spent 19 years in Chinese work camps before being
allowed to go to the US. Wu returned to China in 1995, and was arrested by Chinese
authorities. In the Chinese translation, Wu is not named and simply described as "a person
wanted for espionage and detained awaiting trial."

Thus, Chinese authorities achieved their goal of silencing discussion of the Harry Wu case,
not by directly censoring Hillary Clinton, but rather by intimidating the publisher of her book
into censoring it for them. It is irrelevant whether this was done directly through instructions
from the Central Propaganda Department, or indirectly through the publisher pro­actively
censoring the passage knowing it would lose its state­granted license to publish if it failed
to do so. Either way the government achieved its goal: silencing public discourse on a
politically sensitive topic.

Chilling Effect
In July 2003, the website of the official People's Daily carried a report that police in
Henan had subjected a 15­year­old to administrative punishment for posting an article
on an Internet bulletin board that "made insinuations regarding the Party and the
government." According to the report, it was necessary to punish the child "in order to
safeguard respect for the law and ensure the healthy development of the Internet."
Reports of the incident by the state­controlled media did not specify what the child
wrote, nor did they specify the "administrative punishment," which in China can
include prolonged imprisonment.

National Security and State Secrets
The fear of losing ones livelihood by having one's privilege to publish revoked has a
sufficiently chilling effect on freedom of expression to ensure commercial publishers will not
publish politically sensitive works. Individuals who would try to publish such works privately
are generally kept silent out of fear of over stepping China's vague and selectively enforced
laws on national security and state secrets.

National Security
In addition to having to worry about violating state secret laws, anyone in China who
wishes to communicate with foreigners or to publish information regarding China's politics,
society or economy, confronts the threat of subversion charges. Particularly stifling are the
provisions of Article 105 of the Criminal Law, under which the use of defamation or rumor
mongering to incite subversion of the national regime or the overthrow of the socialist
system is a crime punishable by up to five years of imprisonment, criminal detention,
http://www.cecc.gov/prior­restraints 9/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

supervision or deprivation or political rights. The problem is that exactly what constitutes
"rumor mongering" is not defined in statue, case law, or Supreme People's Court notices.
Furthermore, China's defamation law is still in the early stages of development, and
provides very limited protection for those reporting on political figures. The public security
authorities and the procuratorate have not provided any public guidance as to when they
will or will not pursue criminal complaints in connection with these matters, and China's
courts conduct these trials in secret and do not issue instructive opinions.

For example in mid­February, 2003 a court in Xinjiang Province sentenced Tao Haidong to
seven year's imprisonment and three year's deprivation of political rights for subverting the
national regime. His crime was using the Internet to publicize "reactionary" essays that
"willfully smeared and vilified the leaders of the party and the nation." There is no way of
knowing what Mr. Tao said that was such a threat to the national security of China,
because Chinese authorities have failed to make public any information indicating that Mr.
Tao (or, for that matter, most of the other people currently detained or imprisoned for their
writings) did anything more than express opinions or provide a forum for others to express
their opinions. Government authorities have not shown the public that these people have
committed any acts, or advocated the commission of any acts, that violated any law or
otherwise represented a threat to the national security of China. Rather, the only "crime"
that has been shown to have occurred was the unauthorized publication of articles that
expressed opinions inconsistent with, or critical of, the leaders and policies of the
Communist Party and the central government.

Defamation in China
There exists a significant shortcoming in China's laws and legal interpretations with
respect to defamation regulation, and that is we have never done an in­depth
treatment to consider and differentiate the types of defamation litigation that can be
instituted . . . For example, it is necessary to further limit the qualification of state
official employees to litigate.

"Judicial Protection of News Freedoms," He Weifang, Legal Daily, November 15, 2002

State Secrets
Article 53 of China's Constitution states that all Chinese citizens have an obligation to
safeguard state secrets, and China's Criminal Law makes it a criminal offense for anyone
to disclose state secrets, even negligently. Under China's Regulations on the Protection of
Secrets in News Publishing anyone providing information to a news agency in China must
first receive government approval if it is unclear whether the information relates to state
secrets, and anyone providing information to a foreign news agency must first receive
government approval if the information relates to China's government, economy,

http://www.cecc.gov/prior­restraints 10/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

diplomacy, technology, or military. With respect to Internet publishers, the Provisions on the
Administration of the Protection of Secrets on Internationally Networked Computer
Information Systems is explicit about who is responsible for keeping state secrets, stating:
"those who go online shall bear responsibility." China's Measures for the Implementation of
the Law on the Protection of State Secrets provides a list of what may be deemed a state
secret, but the list is so broad and vague as to encompass essentially any matters of public
concern.

Besides the difficulty in determining exactly what the law means by "state secrets," those
wishing to report on current events in China must also deal with the broad definition of what
constitutes "intelligence," the disclosure of which is a criminal act. The Supreme People's
Court has defined "intelligence" as: "items which involve the security and interests of the
nation, but which are not public or which, according to relevant regulations, should not be
made public." Thus, before any person in China speaks to the press or a foreigner, they
have to feel confident that the information would not involve the security and interests of
China or, if it might, they must determine whether it is already public and, if so, whether
there are any regulations under which it should not have been made public ­ an impossible
task given the broad definition of what may constitute a state secret.

It is inevitable that, as people in China read about these cases, they will be left wondering:
What did these people say that was such a threat to the national security of China? What
degree of criticism of a government official constitutes defamation? When does defamation
constitute subversion? Is it subversive to communicate with any foreign organization that
criticizes or embarrasses the government? China's law does not provide sufficient
guidance with respect to these questions.

No Protection from Illegal Search and Seizure
Perhaps one of the greatest concerns regarding freedom of expression on the Internet has
nothing to do with the rights granted under Article 35 of the China's Constitution, but rather
with what in the U.S. are termed "Fourth Amendment rights." In the United States the
Fourth Amendment establishes the right of people to be secure against unreasonable
searches and seizures as well as the requirement that warrants cannot be issued without
probable cause.

Although on paper Chinese citizens enjoy some protections, in reality these protections
provide no meaningful deterrence to Chinese authorities from conducting illegal searches,
because China's courts do not enforce them when violation leads to evidence that provides
the basis for a criminal conviction. In other jurisdictions, if evidence is acquired in violation
of the law either it will be inadmissible, or those who illegally collected it will be subject to
punishment. There is no such negative reinforcement in the Chinese criminal
investigations, and consequently any data transmitted through the Internet is essentially
fair game for government monitors and prosecutors.

Learn More
http://www.cecc.gov/prior­restraints 11/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

Abuse of National Security and State Secret Laws to Suppress Freedom of
Expression

Technological Prior Restraints in China: Blocking,
Filtering, and Monitoring
Chinese authorities make extensive use of technology to prevent Chinese citizens from
communicating their opinions to one another and from receiving opinions from sources that
Chinese authorities cannot control or intimidate:
Chinese authorities attempt to block Voice of America and Radio Free Asia shortwave
radio transmissions directed into China.

The Chinese government restricts who can legally receive satellite television
broadcasts and restricts individual ownership of satellite receivers.

Chinese authorities continue to block human rights, educational, political, and news
Web sites without providing the public notice, explanation, or opportunity for appeal.

Searching for certain sensitive terms, such as "Falun Gong," on search engines
regulated by the Chinese government yields results (which do not deviate from the
official government position), while searches for the same terms on search engines not
regulated by the Chinese government, such as Google, results in the Internet browser
being temporarily disabled.

Attempting to send e­mails from China to well­known dissidents using an Internet
browser interface results in the browser being temporarily disabled.

Chinese law requires all Internet forums (also known as electronic bulletin board
systems, or "BBSs") to be licensed, all articles to be constantly monitored, and all
ideologically inappropriate articles to be taken down.

"Internet police" monitor domestic BBSs, and BBS providers must keep a record of all
content posted on their Web site, the time it was posted, and the source's IP address or
city name.

BBSs use software to automatically block posts containing blacklisted words and also
use human monitors to block and remove articles posted with content that they deem
politically unacceptable.

As an example of how this policy silences political discourse among Chinese people, the
Chinese government uses its national computer network firewall to prevent Chinese
citizens who post information on some websites based in Hong Kong from communicating
their message to their fellow citizens in other parts of China.

The ultimate goal of Chinese authorities is to develop technologies that will allow them to
screen all information carried over the Internet, block political speech it finds objectionable,
and determine both the source and the requester.

Learn More
http://www.cecc.gov/prior­restraints 12/13
6/14/2016 Prior Restraints | Congressional­Executive Commission on China

Blocking, Filtering, and Monitoring to Suppress Freedom of Expression

http://www.cecc.gov/prior­restraints 13/13