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Lateinamerika: flexible Verfassungen und starre


Machtstrukturen
Nolte, Detlef

Veröffentlichungsversion / Published Version


Arbeitspapier / working paper

Zur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:


GIGA German Institute of Global and Area Studies

Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:


Nolte, Detlef ; GIGA German Institute of Global and Area Studies - Leibniz-Institut für Globale und Regionale Studien,
Institut für Lateinamerika-Studien (Ed.): Lateinamerika: flexible Verfassungen und starre Machtstrukturen. Hamburg,
2015 (GIGA Focus Lateinamerika 8).. http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0168-ssoar-454377

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Nummer 8

2015

ISSN 1862-3573

Lateinamerika: Flexible Verfassungen


und starre Machtstrukturen
Detlef Nolte

Während in Kolumbien im Juni 2015 die Verfassung geändert wurde, um die Wieder-
wahl von Präsidenten zu verbieten, wurde fast zeitgleich in der Dominikanischen Repu-
blik die direkte Wiederwahl ermöglicht. In Chile wiederum präsentierte Präsidentin
Bachelet am 13. Oktober 2015 einen detaillierten Zeitplan zur grundlegenden Umge-
staltung der Verfassung.

Analyse
Verfassungen werden in Lateinamerika häufig reformiert, entweder durch Änderung
einzelner Artikel oder durch Verabschiedung neuer Verfassungen. Verfassungsände-
rungen ermöglichen Politikwechsel, schaffen Raum für die Mobilisierung der Bürger
und verändern die politischen Spielregeln zugunsten einzelner Akteure. Aber nur sel-
ten dringen sie in den lateinamerikanischen Präsidialdemokratien bis in den „Maschi-
nenraum“ der Machtausübung vor: Während das Führungspersonal ausgetauscht wird,
ändert sich nur wenig an den Mechanismen der Machtsicherung.
„„ Seit 2010 hat die Zahl der Verfassungsänderungen in Lateinamerika deutlich zuge-
nommen. Das Gesamtbild eines von Reformeifer getriebenen Kontinents muss jedoch
relativiert werden. Die Reformen sind sehr ungleichmäßig verteilt und unterschei-
den sich deutlich in Umfang und Reichweite.
„„ Die Hälfte aller Reformen entfällt auf Mexiko und Brasilien. Viele der Verfassungs-
änderungen in beiden Ländern geben tagespolitischen Entscheidungen Verfassungs-
rang. Diese Konstitutionalisierung von Politikinhalten führt zu einem Zyklus per-
manenter Verfassungsreformen.
„„ Der „neue Konstitutionalismus“ gibt der Verfassungsentwicklung in Lateinamerika
wichtige Impulse. Soziale Rechte werden gestärkt, neue Partizipationsmechanismen
eingeführt, indigene Rechte anerkannt und die Natur besser geschützt. Die Umset-
zung dieser Neuerungen stößt jedoch in der Praxis auf große Widerstände.
„„ Ein wiederkehrendes Thema der Verfassungsreformen ist die (Nicht-)Wiederwahl
von Präsidenten. Es gibt eine klare Tendenz zugunsten der Wiederwahl, neuerdings
sogar ohne Beschränkung. Dadurch werden Machtkonfigurationen verfestigt.

Schlagwörter: Lateinamerika, politisches System/Regierungssystem, Verfassungsänderung/


Verfassungsreform, Wahl/Abstimmung, neuer Konstitutionalismus

www.giga.hamburg/giga-focus
Verfassungsreformen sind in Mode In einer landesweit ausgestrahlten Fernsehan-
Verfassungsänderungen sind in Lateinamerika in sprache skizzierte Bachelet am 13. Oktober 2015
Mode gekommen. Über ihre Notwendigkeit und das weitere Vorgehen:
ihre Ergebnisse wird kontrovers diskutiert. Bereits • Bis März 2016 soll eine politische Bildungskam-
im März 2014 erschien in der britischen Zeitschrift pagne zur Information der Bürgerinnen und
The Economist ein Artikel mit der Überschrift: Bürger über die geplante Verfassungsreform
„Lateinamerikanische Politiker fummeln zu viel durchgeführt werden.
an ihren Verfassungen herum“. Lateinamerika- • Bis Oktober 2016 sollen Bürgerforen auf kom-
nische Autoren (Eustace 2014; Salazar 2014) benut- munaler, provinzieller und regionaler Ebene die
zen Adjektive wie „fluid“, „formbar“ oder „pla- Grundlinien der Verfassungsreform beraten.
stisch“ für Verfassungen, um den in einigen Län- • Im ersten Halbjahr 2017 soll dem Kongress der
dern permanenten Reformprozess zu charakteri- Entwurf für eine neue Verfassung vorgelegt
sieren. Andere Autoren (Basset 2014) beklagen den werden.
Ausbruch einer reformitis constitucional: Aus ihrer Parallel zur inhaltlichen Verfassungsdiskussion soll
Sicht verhindert der stetige Wandel eine Konsoli- über das Verfahren der Verfassungsreform entschie-
dierung der gerade veränderten Strukturen. den werden. Bis Ende 2016 will die Regierung dem
Die Varianz der Veränderungen reicht von der Kongress einen Vorschlag zur Reform der geltenden
Erarbeitung einer neuen Verfassung bis zu Ver- Verfassung vorlegen, die deren Ersetzung möglich
fassungsänderungen, die einen oder mehrere Ar- macht und welchem der Kongress mit Zweidrittel-
tikel umfassen können. Im Extremfall kann eine mehrheit zustimmen muss. Zur Auswahl sollen drei
Verfassungsänderung allerdings auch so viele Ar- Verfahren gestellt werden: eine bikamerale Verfas-
tikel umfassen, dass das Ergebnis eine grundsätz- sungskommission aus Senatoren und Abgeordne-
lich umgestaltete Verfassung ist. Dies gilt für die ten, eine gemischte verfassunggebende Versamm-
chilenische Verfassungsreform von 2005 (54 Arti- lung aus Parlamentariern und Bürgern oder eine
kel), mit der die meisten autoritären Elemente der eigenständige verfassunggebende Versammlung.
Pinochet-Verfassung getilgt wurden, oder die ni- Gegebenenfalls kann der Kongress auch die Wäh-
caraguanische Verfassungsreform von 2014 (58 Ar- ler über die drei Optionen abstimmen lassen. Über
tikel), mit der Präsident Ortega seine Herrschaft den einzuschlagenden Weg entscheidet der neu
absichern will. Verfassungsreformen können also gewählte Kongress mit einer Dreifünftelmehrheit.
sehr unterschiedliche Ziele haben: die Tilgung au- Der vorgesehene Weg zu einer neuen Verfas-
toritärer Elemente, die persönliche Machtsiche- sung ist lang und bietet vielerlei Möglichkeiten für
rung oder die Bewältigung politischer Legitima- Verzögerungen und Blockaden. Zugleich zwingt er
tionskrisen. zur Suche nach breiten Mehrheiten, was die Legiti-
Letzteres gilt für den Vorschlag eines Referen- mation der künftigen Verfassung erhöhen könnte.
dums der brasilianischen Präsidentin Dilma Rous-
seff im Juni 2013. In Reaktion auf soziale Mobilisie-
rungsprozesse und Proteste gegen Korruption in Verfassungsreformen als Zauberformel und
der politischen Elite wollte sie eine verfassungge- Tagespolitik
bende Versammlung wählen lassen. Der Vorschlag Was die Situation von Dilma Rousseff und Michelle
scheiterte an Widerständen im Kongress. Bachelet verbindet, sind niedrige Umfragewerte
Die chilenische Präsidentin Michelle Bachelet und eine generalisierte Unzufriedenheit mit der
kündigte bereits in ihrem Wahlprogramm vom Ok- politischen Führungsschicht. Verfassungsreformen
tober 2013 die Verabschiedung einer neuen Ver- scheinen in dieser Situation einen Ausweg aus der
fassung an. Mit ihrem Amtsantritt im März 2014 politischen Legitimationskrise zu bieten. Sie kön-
begann eine breite Diskussion darüber, wie die nen aber auch als ein Manöver betrachtet werden,
Neugestaltung der Verfassung eingeleitet werden um die Öffentlichkeit von anderen Themen abzu-
kann. Dabei geht es einerseits um das Ausmaß der lenken. Eine bessere Respektierung der Prinzi-
Bürgerbeteiligung, andererseits um die Fragen, in- pen guter Regierungsführung – soweit sie in der
wieweit die Reformen nach den Regeln der gel- jeweils geltenden Verfassung verankert sind – wäre
tenden Verfassung vorgenommen werden sollen die einfachere Lösung. Zeitweise vermitteln Poli-
(oder müssen) oder ob ein konstitutioneller Neu- tiker und Medien in Lateinamerika den Eindruck,
start angestrebt werden sollte. dass mit dem Ausrufen des Zauberworts „Verfas-

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sungsreform“ alle Probleme auf magische Weise 2008 und in Bolivien 2009. Verfassungsrechtler und
verschwinden. Viele Reformen sind von großem Politikwissenschaftler haben in diesem Zusam-
Pathos begleitet. menhang das Konzept des „neuen Konstitutiona-
Zwischen 1990 und 2014 lassen sich insge- lismus“ entwickelt. Auch die Verfassungsreform in
samt 386 Teilreformen lateinamerikanischer Ver- Venezuela von 1998 wird mit diesem Konzept in
fassungen feststellen (d.h. im Jahresdurchschnitt Verbindung gebracht.
15 Reformen). Die Tendenz ist steigend: Von 2000 Die Reformen und der Prozess der Verfassung-
bis 2009 waren es insgesamt 165 Reformen (zudem gebung waren in den genannten Ländern umstrit-
wurden in den Jahren 2008 und 2009 zwei neue ten, weil sie zwar die Machtverhältnisse zwischen
Verfassungen verabschiedet), von 2010 bis 2014 den politischen Eliten, nicht aber die Mechanismen
waren es bereits 90 Reformen (und eine neue Ver- politischer Machtausübung veränderten. Die po-
fassung) und auch im laufenden Jahr 2015 lassen litischen Systeme sind weiterhin durch eine hohe
sich schon 15 Verfassungsänderungen registrie- Machtkonzentration im Präsidentenamt charakte-
ren. Das Gesamtbild eines von Reformeifer getrie- risiert. In dieser Hinsicht sind die neuen Verfas-
benen Kontinents muss jedoch relativiert werden, sungen eher konservativ und wenig innovativ.
denn die Reformen sind sehr ungleichmäßig ver- Neu sind andere Aspekte, wie die Verankerung
teilt. Die Hälfte der Reformen entfallen auf Mexiko, von Elementen direkter Demokratie, die aber häu-
den Spitzenreiter, und Brasilien. Danach kommt fig als Instrumente plebiszitärer Demokratie ver-
eine Gruppe von fünf Ländern mit einer mittleren wendet werden. Zuweilen entsteht der Eindruck,
Reformfrequenz (Chile, Costa Rica, El Salvador, dass Partizipation nur dann erwünscht ist, wenn
Honduras und Kolumbien) und eine weitere von die Regierung dadurch Unterstützung erfährt. Op-
elf Ländern, in denen Verfassungsreformen eher positionelle soziale Bewegungen werden demge-
selten vorkommen. genüber diskreditiert oder offen bekämpft. Dies
In Brasilien und Mexiko werden Verfassungen gilt auch für indigene Bewegungen. Zudem gibt
deshalb so häufig geändert, weil Politikbereiche in es Bestrebungen, die externe Unterstützung von
die Verfassung aufgenommen werden, die in ande- Nichtregierungsorganisationen zu beschränken.
ren Ländern über die normale Gesetzgebung gere- Darüber hinaus wurden in den Verfassungen
gelt werden. Diese „Konstitutionalisierung von Po- viele soziale und kollektive Rechte verankert, bis
litik“ dient dem Zweck, bestimmte Politikinhalte zu deren Umsetzung jedoch ein langer Weg zu
in der Verfassung abzusichern. Im Ergebnis führt beschreiten ist. Die Verfassungen enthalten uto-
dies zu einem Teufelskreis: Jede Neuausrichtung pische Elemente, die von Verfassungsrechtlern als
der Politik setzt eine Verfassungsänderung voraus. „schlafende Klauseln“ bezeichnet werden und die
Von den fünf brasilianischen Verfassungsände- nur unter günstigen Rahmenbedingungen umge-
rungen des Jahres 2015 betraf eine die Bewässe- setzt werden können. Auch das Konzept des Natio­
rung von Familienbetrieben, eine andere die Be- nalstaates wurde verändert: Entsprechend ihrer
steuerung des interurbanen Transportwesens. Im multiethnischen Bevölkerung sind Bolivien und
Zeitverlauf akkumulieren die Reformen. In Mexiko Ecuador jetzt offiziell „plurinationale Staaten“, die
wurden seit 1917 80 Prozent der Artikel der Verfas- im Hinblick auf die indigene Bevölkerung für ei-
sung mehrfach modifiziert, im Durchschnitt jeder nen Rechtspluralismus und deren Einbeziehung
dieser Artikel fünfmal. Überdies machen in Bra- in politische Entscheidungsprozesse eintreten. Be-
silien die für Verfassungsänderungen notwendi- sondere Bedeutung wird in beiden Verfassungen
gen Mehrheiten übergroße Koalitionen notwendig, dem Schutz der Natur eingeräumt. Allerdings wird
die das Regieren erschweren und den Präsidenten dieses Rechtsgut häufig vernachlässigt, wenn es
oder die Präsidentin mit der Aufgabe konfrontie- um die Ausbeutung von Rohstoffen geht.
ren, permanent eine Vielzahl von Koalitionspart- Einzelne Teilkomponenten dieses neuen Konsti-
nern zufriedenzustellen. tutionalismus sind auch in andere lateinamerika-
nische Verfassungen eingeflossen. So versteht sich
Costa Rica seit einer Verfassungsreform vom Juni
Neuer Konstitutionalismus 2015 als „demokratische, freie, unabhängige, mul-
In der Debatte über den lateinamerikanischen tiethnische und plurikulturelle Republik“. Auch in
Verfassungswandel werden nicht so sehr ein- der aktuellen Diskussion über die Reform der chi-
zelne Reformen thematisiert, als vielmehr die Ver- lenischen Verfassung kommt dem Thema indigene
abschiedung neuer Verfassungen wie in Ecuador Rechte Bedeutung zu (Fuentes 2015).

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Die Einbeziehung neuer Rechte und Verspre- seit 1989 vorzeitig aus dem Amt schieden. Zuletzt
chungen in die Verfassungen lässt deren Umfang musste in Guatemala Präsident Otto Pérez Molina
wachsen. Die Verfassungen von Bolivien (411 Arti- aufgrund von Korruptionsvorwürfen zurücktreten.
kel) und Ecuador (444 Artikel) sind die bisher umfas- Solange Präsidenten jedoch über eine Mehr-
sendsten Verfassungen in Lateinamerika. Die neue heit im Parlament verfügen (oder zumindest über
Verfassung der Dominikanischen Republik von 2010 eine Sperrminorität gegen ein Amtsenthebungs-
ist zwar nicht ganz so umfangreich (277 Artikel), aber verfahren), ist es schwer, sie zu stürzen. Bei einer
deutlich länger als die vorherige Verfassung (120 Ar- deutlichen parlamentarischen Mehrheit des Präsi-
tikel). Das deutsche Grundgesetz kommt demgegen- denten kommt seinen verfassungsgemäßen Kom-
über einschließlich der Übergangs- und Schlussbe- petenzen eine größere Bedeutung zu als den Kon-
stimmungen auf gerade einmal 146 Artikel. trollmöglichkeiten des Parlaments. Auch andere
staatliche Organe wie die Justiz können dann leicht
durch die Exekutive kontrolliert werden.
Der Maschinenraum der Machtausübung Bei einer solchen Konstellation kommt es auf
bleibt intakt den Schutz der Minderheitenrechte in der Verfas-
Der argentinische Jurist und Politikwissenschaft- sung an. Während klassische liberale Verfassungen
ler Roberto Gargarella (2013, 2015) hat darauf hin- die Macht der Mehrheit beschneiden, ermöglichen
gewiesen, dass die Verfassungsreformen in Latein- die Verfassungen des „neuen Konstitutionalismus“
amerika unbeschadet ihrer großen Zahl nicht bis die Durchsetzung von Mehrheitsinteressen, gege-
zum „Maschinenraum“ vorgedrungen sind, wo es benenfalls auch unter Ausschluss der Minderheit.
um den Modus der Machtausübung in den latein- Dann haben die Gerichte und deren Unabhängigkeit
amerikanischen Präsidialdemokratien geht. Die eine besondere Bedeutung für den Schutz politischer
Macht der lateinamerikanischen Präsidenten sei Freiheits- und Minderheitenrechte. Eine Verfassung
nicht eingeschränkt, sondern in einigen Bereichen kann viele neue soziale Rechte und erweiterte Parti-
sogar erweitert worden. Der „Maschinenraum“ zipationsmöglichkeiten der Bürger enthalten, doch
umschreibt den Kern der lateinamerikanischen Prä- ohne eine starke und unabhängige Jus­tiz, die dabei
sidialdemokratie, in der die Präsidenten über viel hilft, diese Rechte auch durchzusetzen bzw. zu ver-
Macht im Gesetzgebungsprozess und über umfas- teidigen, sind das im Extremfall nur Buchstaben und
sende Notstandskompetenzen verfügen (Cheibub et unerfüllte Versprechen. Eine Bewertung von Verfas-
al. 2012). So haben viele lateinamerikanische Präsi- sungen kann sich deshalb nicht auf Einzelaspekte
denten die Möglichkeit, den Gesetzgebungsprozess beschränken, sondern muss das Zusammenspiel der
über Dekrete zu umgehen oder zu beschleunigen; Teilkomponenten im Blick haben.
zudem verfügen sie in Schlüsselbereichen (etwa bei
Gesetzen, die zu Staatsausgaben führen) über das
Recht zur ausschließlichen Gesetzgebungsinitiative. Im Maschinenraum: die Wiederwahl
Der argentinische Politikwissenschaftler Gabri- von Präsidenten
el Negretto (2013) verweist allerdings darauf, dass Eine Verfassung definiert die Grundregeln des poli-
die Macht der lateinamerikanischen Präsidenten im tischen Wettbewerbs. Insofern ist es nicht verwun-
Zeitverlauf auch beschnitten wurde. So werden lo- derlich, dass politische Akteure bestrebt sind, die
kale Autoritäten wie Bürgermeister nicht mehr er- Spielregeln zu ihren Gunsten zu verändern. Dies gilt
nannt, sondern jetzt überwiegend von den Bürgern insbesondere für das Wahlrecht. Besonders häufig
gewählt. Auch die Kontrollkompetenzen des Parla- wurden in Lateinamerika in den vergangenen Jah-
ments wurden in vielen Ländern erweitert. ren solche Verfassungsartikel modifiziert, die sich
Letztendlich hängt die Funktionsweise einer auf die Wiederwahlmöglichkeiten für das Präsiden-
Verfassung von den Mehrheitsverhältnissen ab. tenamt beziehen. Traditionell hatten die lateiname-
Ein Präsident ohne eigene oder mit nur knapper rikanischen Verfassungen eine direkte Wiederwahl
parlamentarischer Mehrheit kann vom Parlament von Präsidenten ausgeschlossen. Damit sollte der
eher kontrolliert werden. Schwache Präsidenten, „Verewigung“ einzelner Präsidenten an der Macht
die über keine parlamentarische Mehrheit verfü- vorgebeugt werden, die mit dem Zugriff auf staatli-
gen, laufen in einem Konflikt mit dem Parlament che Ressourcen über einen Wettbewerbsvorteil ver-
oder bei massiven politischen Protesten Gefahr, ihr fügen. Außerdem hatten sich Diktatoren – wie etwa
Amt zu verlieren. Das belegt die große Zahl von Stroessner in Paraguay, Somoza in Nicaragua oder
insgesamt 17 lateinamerikanischen Präsidenten, die Trujillo in der Dominikanischen Republik – ihre

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Macht immer wieder durch Scheinwahlen bestä- te Gerichtshof erklärte den entsprechenden Artikel
tigen lassen. Das Nein zur Wiederwahl des Lang- der Verfassung für verfassungswidrig. Als die San-
zeitpräsidenten Porfirio Díaz war einer der zentra- dinisten dann nach den Wahlen 2011 eine Mehrheit
len Mobilisierungsfaktoren im Vorfeld der mexika- im Kongress hatten, wurde die Verfassung entspre-
nischen Revolution. chend angepasst (2014). Mit der Entscheidung des
Es gibt politische und wissenschaftliche Ar- nicaraguanischen Obersten Gerichtshofs wurde ein
gumente für und gegen die Wiederwahl von Prä- gefährlicher Präzedenzfall geschaffen. Mittels einer
sidenten. So bietet die Wiederwahl die Möglich- willfährigen Mehrheit im Verfassungsgericht oder
keit, eine gute Amtsführung zu belohnen. Das Ver- Obersten Gericht können Präsidenten Teile der Ver-
bot der Wiederwahl schränkt einerseits die Wahl- fassung verändern, ohne dass sie dazu einen forma-
optionen der Bürger und andererseits das pas- len Reformprozess einleiten müssen.
sive Wahlrecht der ausgeschlossenen Kandidaten Das nicaraguanische Beispiel regte zur Nach-
ein. Zudem lassen sich größere politische Projekte ahmung an. Noch im Jahr 2009 war ein hondura-
möglicherweise in einer Amtsperiode nicht ver- nischer Präsident (Manuel Zelaya) abgesetzt wor-
wirklichen. Gegen die Wiederwahloption spricht den, weil er in einem Referendum die Zustim-
die große Machtfülle der lateinamerikanischen mung zu einer entsprechenden Verfassungsände-
Präsidenten, die ihnen bei Wahlen einen Wettbe- rung einholen wollte. Doch im April 2015 erklär-
werbsvorteil verschaffen kann. In Kolumbien sollte te der Obers­te Gerichtshof den Artikel in der hon-
das Verbot der Wiederwahl im Juni 2015 nach Aus- duranischen Verfassung von 1982 für verfassungs-
sagen von Präsident Santos „die Tür für den tro- widrig, der eine Wiederwahl des Präsidenten ver-
pischen caudillismo schließen“. Demgegenüber bot und das Bestreben, diesen Verfassungsartikel
wurde in der Dominikanischen Republik die Ein- selbst abzuschaffen, unter Strafe stellte. Damit ist
führung der Möglichkeit für Präsidenten, sich un- in Honduras jetzt die unbeschränkte Wiederwahl
mittelbar nach einer Amtsperiode erneut zur Wahl von Präsidenten möglich; der aktuelle Amtsinha-
zu stellen, als Zeichen der Stärke der demokrati- ber strebt eine erneute Kandidatur an.
schen Institutionen gedeutet. Ein Präzedenzfall für die Zulassung der un-
Seit 1990 haben zwölf Länder Lateinamerikas beschränkten Wiederwahl von Präsidenten wur-
ihre Verfassungen im Hinblick auf die Wieder- de bereits im Jahr 2009 mit dem Verfassungsrefe-
wahlmöglichkeiten verändert und sechs Länder rendum in Venezuela geschaffen. Weitere Länder
haben die entsprechenden Artikel sogar mehrfach könnten folgen. In Ecuador wird über die Abschaf-
modifiziert, besonders häufig geschah dies in Ko- fung der Beschränkungen für die Wiederwahl de-
lumbien und der Dominikanischen Republik. Da- battiert und in Bolivien ist für Februar 2016 zu die-
bei wurden die Wiederwahlregelungen im All- ser Frage ein Verfassungsreferendum vorgesehen.
gemeinen weniger restriktiv gestaltet: Statt eines Die Präsidenten in den genannten Ländern halten
Verbots der Wiederwahl wurde die nicht unmit- sich anscheinend für unersetzlich.
telbare Wiederwahl eingeführt, statt der nicht un- Es gibt aber auch Gegentendenzen. In Kolum-
mittelbaren Wiederwahl die direkte Wiederwahl bien wurde im Juni 2015 die Möglichkeit zur Wie-
(siehe Tabelle 1). derwahl von Präsidenten abgeschafft. Damit soll
Über die Zulässigkeit der Wiederwahl von Präsi- eine erneute Kandidatur von Ex-Präsident Álva-
denten entscheiden nicht allein die Bürger und/oder ro Uribe verhindert werden. Auch andere Länder
ihre Repräsentanten. Im Falle Costa Ricas erklärte weichen vom allgemeinen Trend ab. Im März 2015
der Oberste Gerichtshof im Jahr 2003 eine Verfas- trat in Peru eine Verfassungsreform in Kraft, mit
sungsreform aus dem Jahr 1969, mit der ein absolu- der die unmittelbare Wiederwahl von Bürgermei-
tes Wiederwahlverbot eingeführt wurde, aus forma- stern und Gouverneuren in den Regionen verbo-
len Gründen für verfassungswidrig. Nach dem Ge- ten wurde. In Brasilien wurde im Mai 2015 vom
richtsentscheid trat wieder der ursprüngliche Ver- Abgeordnetenhaus in erster Lesung mit überwäl-
fassungstext in Kraft, der eine Wiederwahl nach zwei tigender Mehrheit eine Verfassungsänderung an-
dazwischenliegenden Amtsperioden ermöglicht. genommen, um die unmittelbare Wiederwahl von
Im Fall Nicaraguas hätte Präsident Ortega im Jahr Präsidenten, Gouverneuren und Bürgermeistern
2011 nach der damals geltenden Verfassung nicht zu verbieten. Es bleibt abzuwarten, ob sich dieser
erneut kandidieren dürfen. Er klagte dagegen vor Reformvorschlag letztendlich durchsetzen wird.
dem Obersten Gerichtshof mit der Begründung, das Wieder in eine andere Richtung weisen die Re-
Verbot beschränke seine Bürgerrechte. Der Obers­ formen in Mexiko. Dort trat im Februar 2014 eine

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Tabelle 1: Verfassungsänderungen in Lateinamerika: Wiederwahl von Präsidenten
Jahr Verbot* nicht ­unmittelbar unmittelbar unbeschränkt
nach einer (einmalig)*
oder zwei Wahl
perioden*
Argentinien 1994 > x
Bolivien 2009 > x
Brasilien 1997 > x
Costa Rica 2003 > x (2)
Dominik. 1994 x (1) <
Republik 2002 > x
2010 x (1) <
2015 > x
Ecuador 1996 > x (1)
2008 > x
Honduras 2015 > x
Kolumbien 1991 x <
2005 > x
2015 x <
Nicaragua 1995 x <
2014 > x
Panama 1994 (1) > x (2)
Paraguay 1992 x <
Peru 1993 > x
2000 x <
Venezuela 1998 > x
2009 > x
* < / > = Richtung und Ausgangspunkt der Veränderung
Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Verfassungsreform in Kraft, mit der (ab 2018) erst- ne umgangen. Auch der Modus der Präsidenten-
mals die Senatoren (bis zu zwei Amtsperioden) wahl – Wahlsieg bei relativer Mehrheit oder bei ab-
und die Abgeordneten (bis zu vier Amtsperioden) soluter Mehrheit (mit Stichwahl) – hängt vom je-
direkt wiedergewählt werden können. Demgegen- weiligen Machtkalkül ab. Starke Parteien präferie-
über bleibt den Präsidenten wie bisher die Wieder- ren eher die relative Mehrheit (eventuell mit Ein-
wahl verwehrt. Damit ist Costa Rica jetzt das ein- schränkungen: mindestens 40 Prozent der Stim-
zige lateinamerikanische Land, in dem eine direkte men etc.), kleinere Parteien favorisieren hingegen
Wiederwahl von Abgeordneten nicht erlaubt ist. die Stichwahl, die ihre Verhandlungsposition (vor
Die Bestimmungen zur Wiederwahl zeigen, dem zweiten Wahlgang) erhöht.
dass Verfassungsfragen Machtfragen sind. Dies gilt Das Wahlrecht betrifft allerdings nicht allein
auch für die Auslegung der Verfassungen. Auch die Präsidenten, sondern auch die Parlamente.
hier waren die Amtsinhaber immer schon krea- Hier zeigt sich die Tendenz, das Wahlrecht inklu-
tiv, wenn es um die Verlängerung ihrer Amtszeit siver zu gestalten, das heißt, die Hürden für eine
ging. Trat eine neue Verfassung in Kraft, wurde politische Repräsentation von Parteien und unab-
die vorausgegangene Amtszeit unter der alten Ver- hängigen Kandidaten zu senken und dadurch die
fassung nicht berücksichtigt, soweit sie einer Wie- Wahlfreiheit zu stärken. Im Gegensatz zur Wie-
derwahl im Wege stand. derwahl von Präsidenten sind dafür in der Regel
Die Ermöglichung der Wiederwahl, und insbe- Verfassungsänderungen nicht notwendig, manch-
sondere der uneingeschränkten Wiederwahl, ver- mal sind jedoch spezifische Mehrheiten im Parla-
stärkt den Personalismus in der lateinamerika- ment erforderlich (wie in Chile), was die Reform
nischen Politik. Politische Führer – bislang sind des Wahlrechts an diesem Punkt erschwert. Gleich-
es überwiegend Männer –, die sich im Amt ver­ wohl gelang es der chilenischen Präsidentin Ba-
ewigen wollen, werden als wichtiger angesehen als chelet im April 2015 nach vielen vergeblichen An-
politische Institutionen. Wenn diese persönlichen läufen, das noch von der Militärregierung verab-
Machtambitionen im Wege stehen, werden sie ger- schiedete Wahlgesetz zu reformieren. Damit wird

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ab 2017 – nach 28 Jahren – das binomiale Wahlsys­ Erdölförderprojekte voranzutreiben. Einige Präsi-
tem1 abgelöst, das die Bildung von Mehrheiten er- denten wie etwa Daniel Ortega und Rafael Correa
schwert und die jeweils zweitstärkste politische tun sich darüber hinaus (zum Beispiel beim Ab-
Kraft begünstigt hatte. Die Zahl der Abgeordneten treibungsrecht) mit ultrakonservativen und frau-
wird von 120 auf 155, die der Senatoren von 38 auf enfeindlichen Positionen hervor und suchen das
50 erhöht. Das neue Wahlsystem ist proportiona- Bündnis mit der katholischen Amtskirche.
ler im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Stim- Vor dem Hintergrund auf den eigenen Macht-
menanteil und Mandatsanteil, senkt die Schwelle erhalt ausgerichteter personalisierter Verfassungs-
für neue Parteien und erleichtert (abhängig von der projekte gewinnt der langsame, konsensorientierte
Wahlkreisgröße) auch unabhängige Kandidaturen. Weg der chilenischen Verfassungsänderung an At-
traktivität, zumal hier stabile und in den Augen der
Bürger legitime Institutionen wichtiger als persön-
Lateinamerika: Sisyphus reloaded liche Machtinteressen zu sein scheinen.
Eine der großen Errungenschaften Lateinamerikas
nach der Rückkehr zur Demokratie war die größere
Wertschätzung für politische Institutionen und der Bibliographie
Glaube, dass die Reform von Institutionen zur Ver- Basset, Yann (2014), La improvisada y peligrosa re-
besserung ihrer Funktionsweise beitragen kann. forma para “el equilibrio de poderes”, in: razon­
Aus dieser Perspektive sind auch Verfassungsre- publica.com, 15. September, online: <www.raz
formen gleich welchen Umfangs positiv zu bewer- onpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-tem
ten; viele haben zu einer Stärkung der politischen as-27/7900-la-improvisada-y-peligrosa-reforma-
Institutionen in Lateinamerika beigetragen. para-%E2%80%9Cel-equilibrio-de-poderes%E2%
Institutionen sollen die Macht von Einzelper- 80%9D.html> (30. Oktober 2015).
sonen beschränken. Leider zeigt sich in etlichen Cheibub, José Antonio, Zachary Elkins und Tom
Ländern Lateinamerikas eine Gegentendenz, in- Ginsburg (2012), Still the Land of Presidentia-
dem Präsidenten sich institutioneller Kontrollen lism? Executives and the Latin American Consti-
zu entledigen versuchen. Es scheint, dass vielerorts tution, in: Detlef Nolte und Almut Schilling-Vaca-
die politischen Tiefenstrukturen durch die erneu- flor (Hrsg.), New Constitutionalism in Latin America:
erten Ins­titutionen nicht verändert wurden und der Promises and Practices, Farnham: Ashgate, 73-98.
latein­amerikanische caudillismo im neuen Gewand Eustace, Ryan (2014), Fluid Constitutions: A Latin
wiederbelebt wurde. Zwar gibt es auch immer wie- American Phenomenon, in: COHA, 3. Juli, online:
der Mobilisierungsprozesse und Proteste gegen er- <www.coha.org/fluid-constitutions-a-latin-ame
starrte Machtstrukturen und korrumpierte poli- rican-phenomenon> (30. Oktober 2015).
tische Eliten. Doch der Austausch der Eliten führt Fuentes, Claudio (2015), Proceso constituyente sin
leider nicht zwingend dazu, dass sich die politi- pueblos indígenas, in: El Mostrador, 26. August, on-
schen Praktiken verändern, sodass sich erneut poli- line: <www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2015/
tischer Protest formiert und gegebenenfalls ein neu- 08/26/proceso-constituyente-sin-pueblos-indigen
er Zyklus von Erneuerung und Erstarrung einsetzt. as/> (30. Oktober 2015).
Viele Hoffnungsträger haben enttäuscht. Die Gargarella, Roberto (2015), La „sala de máquinas” de
brasilianische Arbeiterpartei droht im Korruptions- las constituciones latinoamericanas. Entre lo viejo
sumpf zu versinken. Selbst der Glanz von Expräsi- y lo nuevo, in: Nueva Sociedad, 257, Juli-August, on-
dent Lula ist verblasst. Präsidentinnen wie Bache- line: <http://nuso.org/media/articles/downloads/5.
let straucheln über politische Vorteilsnahme naher TC_Gargarella_258.pdf> (30. Oktober 2015).
Verwandter. Linke Präsidenten wie Evo Morales Gargarella, Roberto (2013), Latin American Constitu­
und Rafael Correa, die sich den Schutz der Um- tionalism, 1810-2010: The Engine Room of the Con­
welt auf die Fahnen geschrieben hatten, haben kein stitution, Oxford: Oxford University Press.
Problem damit, umweltschädigende Bergbau- oder Negretto, Gabriel (2013), Making Constitutions: Pre­
sidents, Parties, and Institutional Choice in Latin
America, New York: Cambridge University Press.
1 Bei einem binomialen Wahlsystem werden in jedem Wahl-
kreis zwei Kandidaten auf der Grundlage von konkurrie- Salazar Ugarte, Pedro (2014), Las demasiadas auto-
renden Listen gewählt. Nur wenn die siegreiche Liste doppelt nomías, in: Nexos, 1. Februar, online: <www.nex
so viele Stimmen wie die zweitplatzierte Liste erzielt, erhält
sie beide Mandate. Ansonsten fällt das zweite Mandat an die
os.com.mx/?p=18380> (30. Oktober 2015).
zweitstärks­te Liste.

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„„ Der Autor
Prof. Dr. Detlef Nolte ist Vizepräsident des GIGA, Direktor des GIGA Instituts für Lateinamerika-Studien
und Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Hamburg. Er ist Vorsitzender der Arbeitsge-
meinschaft Deutsche Lateinamerika-Forschung (ADLAF). Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen
politische Institutionen sowie regionale Kooperation und Außenbeziehungen Lateinamerikas.
<detlef.nolte@giga.hamburg>, <www.giga.hamburg/team/nolte>

„„ GIGA-Forschung zum Thema


Zu Fragen der Gewaltenteilung und politischer Institutionen wird im Rahmen des GIGA Forschungs-
schwerpunkts 1 „Legitimität und Effizienz politischer Systeme“ geforscht, insbesondere im Forschungs-
team 2 „Politik in Judikative und Verfassungsrecht“. Das Forschungsteam geht unter anderem den Fra-
gen nach, welche Akteure in Verfassungsänderungen involviert sind, wie die Reformen umgesetzt wer-
den und welche Auswirkungen sie auf das politische System haben.

„„ GIGA-Publikationen zum Thema


Inácio, Magna, und Mariana Llanos (2015), The Institutional Presidency from a Comparative Perspective:
Argentina and Brazil since the 1980s, in: Brazilian Political Science Review, 9, 1, 39-64.
Llanos, Mariana, und Cordula Tibi Weber (2013), Die Justiz in Lateinamerika: zwischen Unabhängigkeit und
Kontrolle, GIGA Focus Lateinamerika, 9, online: <www.giga.hamburg/giga-focus/lateinamerika>.
Marsteintredet, Leiv, Mariana Llanos und Detlef Nolte (2013), Paraguay and the Politics of Impeachment,
in: Journal of Democracy, 24, 4, 110-123.
Nolte, Detlef (2015), Réformes constitutionnelles en Amérique Latine, in: Carlos Miguel Herrera (Hrsg.),
Le constitutionnalisme latino-américain aujourd‘hui: entre renouveau juridique et essor démocratique?, Paris:
Éditions Kimé, 55-82.
Nolte, Detlef, und Almut Schilling-Vacaflor (Hrsg.) (2012), New Constitutionalism in Latin America: Promi­
ses and Practices, Farnham: Ashgate.

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