El diseño del modelo de la acción intersectorial en

el Sistema Intersectorial de Protección Social.

Alcances y límites

Nuria Cunill-Grau
M. Margarita Fernández
Marcel Theza

Proyecto FONDECYT N° 1120893 “La intersectorialidad y sus modelos en las políticas

sociales. El caso del Sistema Intersectorial de Protección Social en Chile”, Año 1: marzo
2012-marzo 2013

Febrero 2013
 TABLA DE CONTENIDOS

A. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN DE LA

INTERSECTORIALIDAD SEGÚN FUENTES OFICIALES
I. LA PROTECCION SOCIAL EN CHILE ...............................................................................2
1 La idea de protección social………………………………………………………………3
2 La evolución de la protección social en Chile………………………………………….. 4
3 Nuevas orientaciones gubernamentales………………………………………………… 10
II. EL MARCO NORMATIVO BÁSICO Y LOS SENTIDOS DE LA
INTERSECTORIALIDAD EN EL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL .................................18
1 La gestación del Chile Solidario…………………………………………………….. 18
2 La gestación del Chile Crece Contigo………………………………………………. 20
3 El Abordaje de la Intersectorialidad en la normativa que establece el SIPS …………………..25
III. CARACTERIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN
SOCIAL ...........................................................................................................................................34
1 Componentes del Chile Solidario………………………………………………….. 34
2 Componentes del Chile Crece Contigo…………………………………………. 40
IV. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL CHILE SOLIDARIO Y DEL CHILE CRECE
CONTIGO........................................................................................................................................53
1 El modelo de organización del Chile Solidario …………………………………………………………….53
2 El modelo de organización del Chile Crece Contigo……………………………….. 57
V. LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA ……………………………………………………..62
1 Principio general…………………………………………………………………………62
2 La gestión presupuestaria de Chile Solidario………………………………………. 62
3 La gestión presupuestaria de Chile Crece Contigo……………………………………….64

VI. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOCIAL……………………………………………...74

1. La información para la focalización social y geográfica………………………………………………….74
2. El Sistema Integrado de Información Social, SIIS, y las funciones de registro, monitoreo y
derivación ………………………………………………………………………………………………………………………………..79
3. Evaluaciones referidas a los sistemas de información…………………………………………………….86
VII. EL MODELO DE EVALUACIÓN Y MONITOREO..........................................................90
1 La lógica y las líneas de evaluación del ChCC ………………………………………………………………90

I
 VIII. INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DE LAS REDES
COMUNALES EN CHILE SOLIDARIO Y CHILE CRECE CONTIGO .................................. …99
1 Las metodologías y orientaciones para la constitución de las redes comunales………..…….99
2 La metodología para la gestión de las Redes Comunales ChCC…………………………………..102
3 Aspectos críticos del funcionamiento de las Redes Comunales según evaluaciones
oficiales y otros estudios………………………………………………………………………………………………………..106

B. El DISEÑO DE LA INTERSECTORIALIDAD SEGÚN LOS RELATOS DE LOS

ENTREVISTADOS

I. IMAGINARIOS DE LA INTERSECTORIALIDAD………………………………………….129
1. Qué define la intersectorialidad…………………………………………………………...129
2. Qué aporta la intersectorialidad…………………………………………………………...131
3. Su viabilidad y originalidad……………………………………………………………….132
II. CAMBIOS EN CURSO………………………………………………………………………..134
1. Nuevas orientaciones ministeriales………………………………………………………..134
2. Efectos nuevo ministerio………………………………………………………………….135
III. LOS MODELOS DE LA INTERSECTORIALIDAD EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN
SOCIAL………………………………………………………………………………………..137
1. Los alcances originales de la política de protección social y la incidencia del
“momentun”………………………………………………………………………………….137
2. La concepción original: ¿cómo asegurar que distintos tipos de prestaciones estén disponibles
para un determinado público?...................................................................................................140
3. Dos claves del diseño: coordinar a través de un presupuesto centralizado y separar diseño,
gestión y ejecución……………………………………………………………………………141
4. Un diagnóstico compartido: falencias en la operación de las instancias de coordinación
intersectoriales………………………………………………………………………………..146
5. Límites que imponen la estructura del presupuesto, el monto de recursos y la lógica de las
evaluaciones…………………………………………………………………………………..150
6. El peso de las culturas de los sectores y de los poderes corporativos y su incidencia en la
resistencia a compartir información…………………………………………………………..153
7. La planificación centralizada, rígida y sectorializada: una restricción clave………………157
8. Lo que demandaría un enfoque integral…………………………………………………...159
9. Caminos de encuentro...........................................................................................................161
IV. LA DIMENSIÓN MUNICIPAL Y LOCAL………………………………………………….166
1. Validez del rol municipal…………………………………………………………………..166

II
 2. El diseño del SIPS en el espacio local……………………………………………………..168
3. Los pilares de la intersectorialidad a nivel local: Sistemas de Información y Redes Locales
………………………………………………………………………………………………..170
4. Límites claves: los temas presupuestarios y los recursos humanos……………………….178
5. Las percepciones sobre la eficacia de las redes……………………………………………181

V. EL PESO DE LAS “PERSONAS”, DE LOS CONTEXTOS PREVIOS, Y DE LAS

INSTITUCIONES…………………………………………………………………………………184
1. El peso de las personas y de la historia…………………………………………………….184
2. El peso de las instituciones………………………………………………………………...185

VI. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES……………………………………….187

VII. ALGUNAS OTRAS REFLEXIONES……………………………………………………….189

C. HALLAZGOS DE LA DOCUMENTACIÓN NO OFICIAL SOBRE

INTERSECTORIALIDAD Y TEMAS AFINES EN LA PROTECCIÓN SOCIAL: EL
CASO DEL CHILE SOLIDARIO

I. SOBRE LOS MODELOS Y PARADIGMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL………192

II. HALLAZGOS SOBRE INTERSECTORIALIDAD Y CHILE SOLIDARIO…….194
III. PRINCIPALES OBSTACULIZADORES Y FACILITADORES DE LA
INTERSECTORIALIDAD……………………………………………………………….197

D. CONCLUSIONES

I. LO QUE SE DESPRENDE DEL ANÁLISIS DOCUMENTAL……………….………201

II. LAS PERCEPCIONES DE LOS ENTREVISTADOS: NUEVAS VARIABLES SOBRE
EL DISEÑO Y LA GESTIÓN DE LA INTERSECTORIALIDAD EN EL
SIPS………………………………………………………………………………….......207
III. LA INCLUSIVIDAD DEL CICLO DE POLÍTICAS Y LA MANCOMUNIDAD DE LA
ACCIÓN INTERSECTORIAL EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL……..215

BIBLIOGRAFÍA ..........................................................................................................................219
ANEXOS .......................................................................................................................................227

III
 INTRODUCCIÓN

El presente informe constituye el primer producto de la investigación “La intersectorialidad

y sus modelos en las políticas sociales. El caso del Sistema Intersectorial de Protección
Social en Chile” correspondiente al proyecto FONDECYT N° 1120893.
El objetivo es caracterizar y analizar el diseño del modelo de gestión de la intersectorialidad
del Sistema Intersectorial de Protección Social y de los Subsistemas Chile Crece Contigo y
Chile Solidario, atendiendo a la presencia de los elementos sustantivos que definen la
gestión intersectorial (inclusividad y mancomunidad).
Para satisfacer tal objetivo se realizó un análisis cualitativo de tipo descriptivo basado en
fuentes secundarias y primarias, sobre los diseños de la acción intersectorial en el Sistema
Intersectorial de Protección Social y sus dos subsistemas, Chile Crece Contigo y Chile
Solidario.1
Las fuentes primarias incluyeron:

- Normas jurídicas, documentación y reglas de operación que definen la institucionalidad

de los programas.

- 19 Entrevistas en profundidad a i) personas que tuvieron algún rol en la concepción o

coordinación del CHS y del ChCC (9, calificados como “Participantes), ii) expertos
nacionales (4), iii) Participantes Institucionales de Minsal, Junji, Integra, Dirección de
Presupuesto y Ministerio de Educación (5) y iv) Otros (1). Tres de las entrevistas se
desarrollaron en dos fases. La lista aparece en el Anexo.
Además se revisaron fuentes bibliográficas que analizan nudos críticos de la
intersectorialidad referida a los programas a nivel nacional e internacional.
La información obtenida desde las fuentes primarias de cada programa fue analizada en
AtlastTi.
El documento está estructurado en cuatro secciones. En la primera, se caracteriza el modelo
de la gestión de la intersectorialidad en el Sistema de Protección Social, con base en la
documentación oficial. En la segunda sección se reconstruyen los elementos que influyeron
en el diseño de la intersectorialidad, de acuerdo a los relatos de las personas entrevistadas.
En la tercera sección se exponen los hallazgos derivados de la revisión de documentación
no oficial, básicamente artículos y tesis de grados alusivos al tema. Finalmente se presentan
las conclusiones que derivan de los hallazgos de las secciones anteriores .

1
A tal efecto se contó con el apoyo técnico de Bárbara Foster, Francisco Pichott, Daniela
Vargas y Juan Pablo Valenzuela.
1
A. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN DE LA
INTERSECTORIALIDAD SEGÚN FUENTES OFICIALES

2
I. LA PROTECCION SOCIAL EN CHILE

1 La idea de protección social

La protección social, como referencia conceptual en materia de política pública, ha tenido

una evolución importante y significativa en las últimas décadas. No obstante lo anterior, los
enfoques y aplicaciones concretas que se fundan y en este concepto, no necesariamente
apuntan todos en una misma dirección.

Uno de los motivos por los cuales lo anterior se produce es la divergente comprensión
sobre los límites que un tipo de política pública como ésta puede y debe tener. A saber, para
algunos son acciones que deben dirigirse a enfrentar situaciones puntuales de pobreza - y
particularmente de pobreza extrema- mediante programas debida e eficazmente focalizados,
mientras que para otros se refiere más bien a la aplicación de sistemas que permitan el goce
de derechos económicos y sociales aplicables a toda la población. En este último caso, la
política pública debe ser abordada desde una perspectiva más global: la perspectiva de la
ciudadanía (Robles, 2011: 9).

Según Barrientos (2010: 580), a pesar del uso frecuente del término “protección social”,
pocos estudios han profundizado en el análisis de las bases conceptuales de ésta como
marco de política. Por tal motivo, la seguimos entendiendo indistintamente ya sea como
protección frente a los riesgos, ya sea como satisfacción de necesidades básicas o, como lo
hemos señalado anteriormente, como ampliación de derechos.

Asumiendo la existencia de una controversia no plenamente resuelta en torno a este tema,

convengamos, sin embargo, en que la protección social ya posee ciertas formulaciones que
se manifiestan a través de algunas definiciones como las que veremos a continuación.

Para Naciones Unidas la protección social es “el conjunto de políticas que buscan
responder ante diversas contingencias y riesgos que enfrentan los hogares, compensándolos
frente a la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo y garantizando
el acceso a un piso de mínimos sociales en toda circunstancia” (Naciones Unidas, 2010: 3).

Para la OIT, la protección social se refiere a un conjunto de programas de seguridad social,

asistencia social y regulación del mercado del trabajo cuya finalidad es la disminución de la
pobreza y la vulnerabilidad; entendidas ambas como barreras claves a cualquier estrategia
de desarrollo (Ver International Labour Office, 2001).

Por su parte, el Banco Mundial la define en términos de un marco de gestión del riesgo
social, como un conjunto de intervenciones públicas "para ayudar a individuos, hogares y
comunidades en un mejor manejo de los ingresos" (Holzmann y Jorgensen, 1999: 108).

Como lo podemos apreciar, el marco conceptual en el cual se sitúa la idea de protección

social es el marco cultural del “riesgo”; a saber, el conjunto de amenazas a las cuales las
personas se ven expuestas, los escollos que deben enfrentar, y las incertidumbres que ellos

3
deben administrar en un contexto de transformaciones profundas en los patrones de
desarrollo económico de las sociedades occidentales. “En este contexto económico en
permanente evolución, las políticas sociales de protección social se tornan cada vez más
relevantes, no sólo por un concepto de equidad sino como parte de una estrategia de
desarrollo económico que permita que los pobres, una vez cubiertos sus riesgos básicos,
adopten decisiones más proactivas de superación de la pobreza. El sistema de protección
social, en este sentido, pretende colaborar en la reducción de la vulnerabilidad o riesgos
de los pobres ante shocks adversos, tanto internos como externos. Así, una vez que estos
shocks acontecen, el sistema de protección social se potencia en busca de una adecuada
satisfacción de necesidades básicas” (Arenas y Benavides, 2003: 23)

2 La evolución de la protección social en Chile

2.1 Los antecedentes

Según Arenas y Benavides, “las primeras formas de protección social en Chile quedaron
establecidas en el concepto de Cuestión Social de finales del siglo XIX. Entre dicho
período y las primeras décadas del siglo XX se fueron formando las primeras redes de
atención y protección social en Chile. Algunas de estas iniciativas fueron los proyectos de
ley para la construcción de viviendas obreras y la aprobación de incentivos tributarios
para la construcción, la educación básica obligatoria, el código sanitario en salud. Estos
fueron algunos de los primeros pilares de una red social que a principios del siglo XXI
representa cerca de un cuarto del producto nacional” (Arenas y Benavides, 2003: 42-45)
En este marco, ciertos hitos que irán configurando el desarrollo de una política social son
los siguientes:

- Aprobación de las “leyes sociales” durante el gobierno de Arturo Alessandri (1924).

Primeras políticas de previsión social (seguros sociales segmentados). De esta forma,
al finalizar los años sesenta, el sistema chileno contaba con 35 cajas de previsión y 150
regímenes previsionales diferentes.
- En 1954 se pone en funcionamiento el Programa Nacional de Alimentación
complementaria (PNAC), el que entrega leche a las madres que se atiendan en los
consultorios, y en 1958 es el turno del Programa de Alimentación Escolar (PAE) de la
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) que entrega hasta tres
colaciones sujetas a la asistencia escolar de los niños y niñas de escasos recursos.
- Posteriormente, los gobiernos de Jorge Alessandri, Eduardo Frei Montalva y Salvador
Allende, se orientaron al desarrollo de reformas a fin de universalizar el sistema de
seguridad social intentando uniformar los distintos regímenes previsionales.
- El gobierno militar transformó la lógica de las políticas sociales, implementando un
modelo neoliberal fundado en el traspaso de la gestión de los servicios y la ejecución
de programas a entes subnacionales y/o del sector privado y la incorporación de
mecanismos de mercado e incentivos económicos en el funcionamiento de los
servicios (subsidio a la demanda, vouchers en educación, facturación por atención
prestada en salud, etc.). En este marco se implementó una red de subsidios directos a
los sectores de pobreza crónica, instalándose el concepto de focalización e
4
 implementando la primera versión de la encuesta de caracterización socioeconómica
(CASEN) y la primera ficha de caracterización socioeconómica de hogares (CAS). En
este marco, la prioridad de la política social empieza a recaer en acciones
compensatorias o asistenciales (Raczynski, 2008: 4). Así vemos como en 1975 se crea
el Subsidio a la Discapacidad Mental (Ley No. 869 y 18.600) y en 1981, el Subsidio
Único Familiar (SUF) (Ley No. 18.020), ambos dirigidos a los hogares más pobres del
país. El otorgamiento de beneficios se realizó conforme al puntaje obtenido por las
familias en la Ficha CAS, la cual fue implementada con la finalidad de identificar y
caracterizar a la población más pobre a nivel comunal. Adicionalmente, se privilegia
un modelo de subsidios a la demanda para el traspaso de recursos y un mejor acceso a
los servicios por parte de las personas viviendo en situación de pobreza. De esta forma,
se definieron los subsidios habitacionales, escolares y de salud.
- Posteriormente el decreto ley 3.500 de 1980 establecerá un sistema de pensiones
financiado mediante capitalización individual y administrado por el sector privado. De
este modo, se introduce un drástico cambio que modifica el sistema de seguridad social
chileno. En 1975 ya había sido creado el Programa de Pensiones Asistenciales
(PASIS), que buscaba extender la seguridad social a la población no cubierta.
- Simultáneamente se reforman los programas de salud, creándose instituciones privadas
de salud que aglutinan a los trabajadores de mejores ingresos y que compiten con un
sector público afectado por múltiples restricciones. (Arenas y Benavides, 2003: 42-45)

2.2 El retorno a la normalidad democrática

El retorno a la democracia implicó la reorientación de la política social sobre la base de dos

definiciones claves: la primera, fue la necesidad de responder desde el Estado a la
denominada “deuda social” acumulada durante el gobierno militar; la segunda fue la de
garantizar crecimiento económico en un marco de “equidad” social (Raczynski, 2008: 5).

Según Robles, “Con el retorno de la democracia en Chile a comienzos de los noventa, se

instalan una serie de medidas tendientes a mejorar la red de prestaciones sociales e
inyectar recursos a los servicios públicos, con un fuerte énfasis en mejorar la focalización
del gasto. Se implementan mecanismos de externalización de la oferta de tales políticas,
implementadas directamente en los territorios por organismos no gubernamentales. Al
mismo tiempo, nuevos actores antes invisibilizados (jóvenes, mujeres y pueblos indígenas,
entre otros) comienzan a aparecer en la política social, junto al interés por el abordaje de
temas transversales (como los de seguridad ciudadana, acceso a la justicia e igualdad de
género). A comienzos del 2000, se da paso a una serie de reformas emblemáticas en los
campos de las políticas de combate a la pobreza, la salud y la seguridad social. En su
conjunto, estos esfuerzos han permitido reducir la incidencia de la pobreza de 38,6%
(1990) a 11,5% (2009). Por tanto, se observa en Chile una doble dinámica: por una parte,
se avanza hacia la consolidación de una oferta de políticas sociales en función de la
diversidad de requerimientos de la población y del alcance que ejercen sobre tales grupos;
por la otra, hacia una creciente especialización de las políticas en torno a los ejes de la
protección y promoción social, y articulación entre ambos sectores” (Robles, 2011: 7-9).

5
Concretamente, el retorno a la democracia representó desde la perspectiva de la política
social un esfuerzo destinado a aumentar el gasto social y a mejorar la focalización de este
gasto a través de la implementación de nuevos programas.

Un primer campo de iniciativas en esta dirección después de los 90, se observa bajo la
presidencia de Eduardo Frei R. (1994-2000). Bajo un enfoque que privilegia la superación
de la pobreza desde una perspectiva multidimensional, en 1994 Frei impulsa la creación del
Comité Interministerial Social (CIS), el que tendrá en Mideplan su Secretaría Ejecutiva.
Esta instancia, presidida por el propio Presidente de la República, aspecto que se mantendrá
inalterable mientras ella funcione -abril de 1994 y octubre de 1996 (fecha en que el CIS fue
disuelto)- integraba a 12 ministerios coordinados por MIDEPLAN. Su formulación
obedeció al objetivo de relevar la jerarquía de lo social en la gestión pública, apuntando
hacia el tema de la autoridad social y de la generación de un contrapeso a la hegemonía del
área económica en la toma de decisiones sobre el abordaje de los problemas sociales.
Específicamente, se buscó crear una instancia de coordinación de las políticas públicas para
el cumplimiento, seguimiento y evaluación del Programa Nacional de Superación de la
Pobreza, produciendo, igualmente, materiales y estudios para la toma de decisiones en
materia de políticas. Junto a ello, el enfoque se hizo extensivo a la creación de alianzas
público-privadas, poniéndose en marcha el "Consejo Nacional para la Superación de la
Pobreza" constituido por dieciocho representantes de entidades públicas y privadas, que
integran a trabajadores, académicos y empresarios (Hardy, 1997; Molina, 2003).

Los objetivos que se asignaron al CIS fueron los siguientes:

 Revisar, evaluar y priorizar anualmente los programas sectoriales regulares y los

programas especiales en los que se expresan las prioridades sociales estratégicas del
gobierno.
 Apoyar el fortalecimiento de las diversas instancias de coordinación a nivel central
y regional, responsables de los programas nacionales, regionales y comunales de
superación de la pobreza.
 Contribuir al mejoramiento de las capacidades técnicas y de gestión de los órganos
responsables y ejecutores de los programas de superación de la pobreza.
 Realizar un seguimiento sistemático del desempeño de los programas sociales y
cuando corresponda, rectificarlos en su ejecución.
 Velar por una mejor coordinación y coherencia en la ejecución de las políticas y
programas sociales del gobierno.

Hardy (1997: 57) sostiene que “desde el inicio se instaló una instancia técnica de
coordinaciones que funcionó regularmente y que operó como Secretaría Ejecutiva.
Conformada por representantes de todos los ministerios involucrados en el CIS. Esta
instancia, fue progresivamente sumando integrantes de otros ministerios, así como
representantes de los servicios sociales dependientes de tales ministerios, de modo tal que
la Secretaría Ejecutiva constituyó un espacio de articulaciones y coordinaciones
horizontales en los niveles de mandos medios de más de una treintena de instituciones
públicas. Entre sus labores estuvieron la preparación de materiales y estudios para
sanción del Comité Interministerial Social y que permitieron elaborar el diseño

6
programático e institucional del Programa Nacional de Superación de la Pobreza, la
definición de los objetivos, criterios y principios orientadores para su ejecución, el diseño
del Programa Especial de Comunas y su evaluación. La elaboración de los compromisos y
metas sociales evaluables para el período de gobierno, la identificación y seguimiento de
los programas sociales prioritarios, la elaboración de instrumentos y metodologías de
apoyo al desempeño y gestión programática de los ministerios sociales y el
acompañamiento de la gestión de los Comités Sociales Regionales, a través de seminarios
y materiales de trabajo”.

Esta iniciativa también se hizo extensiva durante este período hacia las autoridades
regionales. Lo anterior con el propósito de articular territorialmente el diseño y ejecución
de políticas de superación de la pobreza concordantes con el programa nacional. En esta
dirección se instruyó a las autoridades regionales para crear comités sociales regionales que
superasen las deficiencias de coordinación de las autoridades centrales con las locales,
fomentando las alianzas público-privadas tras tal objetivo.

Ambas iniciativas encontraron escollos relacionados con las resistencias institucionales, el

poder y autonomía en las decisiones de los ministerios sectoriales y la posibilidad de
prescindir de Mideplan sin que eso tuviera mayores consecuencias (dado que no tenía la
calidad de autoridad social), así como los límites del proceso de desconcentración y
descentralización, lo que desalentó la participación de las autoridades regionales y locales.

A ello se sumó la capacidad de inhibir iniciativas por parte de los mandos medios, la
resistencia a delegar poder del centro en regiones y de éstas en comunas. A fines de 1996,
el Comité dejó de ser presidido por el Presidente de la República y fue reemplazado por el
“Comité de Ministros Sociales” que presidió el Ministro de Mideplan (Molina, 2003).
Según señala este autor, el espacio fue siendo paulatinamente integrado por personas con
menor jerarquía política, convirtiéndose en un centro de intercambio de información,
perdiéndose el propósito original de coordinación; esto hasta extinguirse.

Un segundo campo de iniciativa en esta dirección lo encontramos bajo la gestión de

Ricardo Lagos E. En el 2001, bajo la iniciativa de la Secretaría General de la Presidencia,
se constituyó un grupo técnico que elaboró las bases de una discusión sobre la
institucionalidad pública para las políticas sociales. En esta discusión, enfrentar las brechas
de desigualdad, de vulnerabilidad y de persistencia de la indigencia, se reconoce como
principal desafío de la acción social y por ello se argumenta como necesario el estimular un
enfoque multisectorial, territorial e integral que atienda a la pertinencia de diversos
servicios. Ello se relaciona con la necesidad de superar las deficiencias de coordinación de
las políticas sociales y las dificultades de relación entre las instituciones centrales,
regionales y locales. Esta iniciativa promovió una amplia discusión entre los ministros,
funcionarios, expertos y académicos, recogiéndose una diversidad de opiniones. Uno de los
aspectos importantes planteados es la introducción de modificaciones en la estructura
institucional existente con el objeto de “generar, a partir del perfeccionamiento de lo que
hoy existe, las condiciones institucionales que permitan al Estado hacerse cargo de manera
eficiente y eficaz, de la brecha de desigualdades de acceso que no se logra cubrir con las
políticas sociales universales” (Molina, 2003).

7
Es en este proceso que se plantean los primeros debates sobre la funcionalidad de
reemplazar a Mideplan por un Ministerio de Asuntos Sociales cuyas funciones estarían
destinadas, por una parte, a orientar las políticas y programas cuyo propósito sea superar las
brechas de equidad (prioridad en la pobreza), a evaluar sus impactos y a coordinar las
acciones intersectoriales y territoriales y, por otra, a elaborar y coordinar las políticas en
beneficio de los grupos prioritarios: infancia y adolescencia, jóvenes, indígenas,
discapacitados y adultos mayores. La discusión también hizo presente la necesidad de
fortalecer las funciones de mantener actualizadas la identificación de las brechas, los
programas en aplicación, las evaluaciones, la colaboración en el diseño de políticas
sectoriales, apoyar a las regiones en la elaboración de sus propias políticas y detectar junto
con los ministerios sectoriales y las autoridades regionales los vacíos dejados por las
políticas universales en relación a los más pobres, con el propósito de proponer políticas
específicas para solucionar esos vacíos. Es el inicio de una discusión que luego deriva en la
creación del Sistema de Protección Chile Solidario (2002) focalizado en las familias de
extrema pobreza y luego, bajo la administración Bachelet en el Sistema Intersectorial de
Protección Social que se formaliza el año 2009 incorporando al subsistema Chile Solidario
y el subsistema Chile Crece Contigo.

Efectivamente, en el año 2002 se crea el Sistema de Protección Chile Solidario (Riveros,

2012), el que apunta a entregar un apoyo integral a las personas y familias de extrema
pobreza. Tres años después, Mideplan asume la tarea de crear, coordinar, difundir y
promover en todo el país el Sistema Intersectorial de Protección Social (Mideplan, 2009),
que da continuidad a Chile Solidario y crea el programa para la población infantil (0 a 4
años) Chile Crece Contigo. La Ley 20.379 promulgada en septiembre del 2009, amplía el
criterio de focalización desde los sectores más pobres –foco de Chile Solidario- hacia las
familias socialmente vulnerables o en riesgo socioeconómico y garantiza derechos de
acceso a programas públicos y a acciones de protección social por el Estado siguiendo el
ciclo de vida de las personas.

El Sistema es definido como “un modelo de gestión constituido por las acciones y
prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por distintos organismos del Estado,
destinadas a la población nacional más vulnerable socioeconómicamente y que requieran de
una acción concertada de dichos organismos para acceder a mejores condiciones de vida”
(Art.1, Ley 20379). A través de los distintos subsistemas del sistema de protección social se
establecen un conjunto de acciones y prestaciones sociales que requieren ser ejecutadas y
coordinadas intersectorialmente por distintos organismos del Estado, focalizadas en un
mismo grupo de personas y/o familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica según
lo determine un instrumento de caracterización socioeconómica y de acuerdo a la etapa del
ciclo vital en que sus componentes se encuentren. Se contempla que estas acciones deberán
ser sometidas a evaluaciones de resultados, incluyendo análisis de costo efectividad.

Sin embargo, en este período no queda plenamente resuelto el tema de la autoridad social
del país, aspecto que venía siendo discutido desde la mitad de los 90 y que sólo será
parcialmente zanjado con la creación del Ministerio de Desarrollo Social en el 2011.

Como vemos, la lógica de este esfuerzo tuvo una evolución significativa durante el período
1990 -2010, lo que se traduce en cambios que abordan aspectos variados de la política
8
pública. De estas evoluciones, detengámonos, de acuerdo a las reflexiones de Martin
(2011), en cinco aspectos específicos. Desde la perspectiva del “enfoque” de las políticas
públicas el cambio más relevante entre 1990 y el 2010 fue el paso de una visión de
crecimiento con equidad a una fundada en un rol más activo del Estado; proceso que al
final terminará fundamentando la idea de un Sistema de Protección Social.

Desde la perspectiva de la “estrategia” el paso clave fue el de una idea de subsidio a la

demanda y complementariedad económica y social a una de mayor regulación.

En cuanto al “rol del Estado” se pasa de una idea de Estado activo a través de la
implementación de políticas y programas sociales, a un enfoque de derechos y de
protección progresiva y focalizada que amplia, reestructura y busca hacer más eficiente el
gasto social (v.g., Auge, Chile Solidario, Reforma Previsional, Chile Crece Contigo,
Seguro de Desempleo, Obligatoriedad 12 años escolaridad, etc.).

Finalmente, en cuanto a las “políticas hacia la extrema pobreza” se fue pasando de una
estrategia subsidiaria de reducción de la extrema pobreza a través de la visibilización de la
existencia de grupos vulnerables, al impulso de políticas en el marco de derechos,
integralidad de la provisión bienes y servicios sociales e idea de Red Protege (Martin, 2011:
4).

Insistiendo precisamente en la evolución programática en materia de políticas sociales, y

particularmente de iniciativas para abordar la pobreza, recordemos algunos hitos
significativos en el periodo democrático:

 Para el período 1990-1994 encontramos a) la implementación de programas sociales

subsidiarios y focalizados a través de FOSIS 2, b) el programa de capacitación
laboral de jóvenes (CHILEJOVEN) del Ministerio del Trabajo y SENCE, c) el
Programa de Jefas de Hogar del SERNAM en coordinación con los municipios, y el
Programa de 900 escuelas3
 Para el período 1994-2000 encontramos: a) el Plan Nacional de Superación de la
Pobreza4 y b) el Programa Chile Barrio5
 Para el período 2000-2006 encontramos: a) alza en un punto en el impuesto IVA a
fin de financiar el Sistema de Protección Social Chile Solidario y el Plan Auge en
Salud, y b) el Sistema Chile Solidario dirigido a familias en extrema pobreza,
programa de atención integral del adulto mayor y programa de apoyo a personas en
la calle.

2
Programas destinados a proporcionar herramientas, expandiendo capacidades en las localidades, las
organizaciones, los microempresarios, etc.
3
El Programa de Mejoramiento de la Calidad de las Escuelas Básicas de Sectores Pobres-Programa de las 900
Escuelas- nace en 1990 con el propósito de apoyar el trabajo de docentes y directivos en el 10% de las
escuelas de mayor vulnerabilidad educativa y socioeconómica del país.
4
En coordinación con Municipios y Gobernaciones (sin continuidad posterior).
5
Programa integral de atención a 972 asentamientos precarios (106.000 familias). Coordinación entre
MIDEPLAN, Ministerio de Vivienda, Ministerio del Interior, SUBDERE, Ministerio de Bienes Nacionales y
los niveles comunal y regional.

9
  Para el período 2006-2010 encontramos: a) continuación del programa Chile
Solidario e implementación de un nuevo subsector (Chile Crece Contigo), b)
modificación de la previsión6, y c) Ley de subvención preferencial en educación7
(Raczynski, 2008: 6-8)

De esta forma, a inicios del año 2010 el Sistema de Protección Social estaba estructurado
de la siguiente forma:

Cuadro 1: Esquema del Sistema de Protección Social Chile Solidario

Fuente: extraído de Mideplan (2008b: 10).

2 Nuevas orientaciones gubernamentales

La nueva administración gubernamental que asumió sus funciones en marzo de 2010, ha

propuesto cambios en materia de política social tanto desde la perspectiva institucional
como desde la perspectiva programática.

6
Creación de pensión básica universal y de un pilar solidario que reemplaza el sistema de pensión asistencial.
7
Mayores recursos para colegios que atiendan a sectores vulnerables asociado a la mejora de los resultados
educativos.

10
Desde la perspectiva institucional el Congreso Nacional aprobó la creación de un nuevo
Ministerio, denominado Ministerio de Desarrollo Social, en reemplazo del Ministerio de
Planificación y Cooperación. Lo anterior se concretó con fecha 13 de octubre del 2011,
momento de la promulgación de la Ley N 20.530.

La Ley 20.530 que crea el Ministerio de Desarrollo Social introduce una serie de
modificaciones en varias materias. En su Artículo 1° señala, entre otras cuestiones, que “El
Ministerio de Desarrollo Social tendrá a su cargo la administración, coordinación,
supervisión y evaluación de la implementación del Sistema Intersectorial de Protección
Social creado por la ley N° 20.379, velando por que las prestaciones de acceso preferente
o garantizadas que contemplen los subsistemas propendan a brindar mayor equidad y
desarrollo social a la población en el marco de las políticas, planes y programas
establecidos”. Luego, en su Artículo 3°, entre las funciones que se encomiendan al
Ministerio señala las de “Administrar, coordinar, supervisar y evaluar la implementación
del Sistema Intersectorial de Protección Social establecido en la ley N° 20.379” (letra ñ) y
“Promover el mejoramiento constante en la gestión del Sistema Intersectorial de
Protección Social, de los subsistemas que lo integran y de los servicios públicos
relacionados o dependientes del Ministerio de Desarrollo Social” (letra o).

La Ley 20.530 amplía además el rol de coordinación del Ministerio a otros ámbitos al
disponer en el mismo Art. 1° lo siguiente: “El Ministerio de Desarrollo Social velará por
la coordinación, consistencia y coherencia de las políticas, planes y programas en materia
de equidad y/o desarrollo social, a nivel nacional y regional. Asimismo, el Ministerio de
Desarrollo Social velará por que dichos planes y programas se implementen en forma
descentralizada o desconcentrada, en su caso”. Para ello le asigna expresas funciones en
materia de evaluación y seguimiento de los demás programas sociales, revisando entre otras
cuestiones que sean complementarios y estén coordinados, de manera de evitar
duplicidades o superposiciones8. Dispone, así mismo, que pondrá a disposición de la
Dirección de Presupuestos los informes de recomendación de programas sociales y
evaluación de inversiones a fin de colaborar con la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda en la preparación anual de la Ley de Presupuestos del Sector
Público (letra j, Art. 3°)

8
En este sentido, en el Artículo 3° (letra c) entre las funciones encomendadas al Ministerio figuran las
siguientes:
“Evaluar y pronunciarse, mediante un informe de recomendación, sobre los programas sociales nuevos o
que planteen reformularse significativamente, que sean propuestos por los ministerios o servicios públicos,
de manera de lograr una coordinación en el diseño de las políticas sociales. El informe deberá contener una
evaluación, entre otros, de la consistencia, coherencia y atingencia de tales programas sociales, y este
análisis será un factor a considerar en la asignación de recursos en el proceso de formulación del proyecto
de Ley de Presupuestos […]” (letra c).
“Colaborar con el seguimiento de la gestión e implementación de los programas sociales que estén siendo
ejecutados por los servicios públicos relacionados o dependientes de éste y de otros ministerios, mediante la
evaluación de, entre otros, su eficiencia, su eficacia y su focalización. Estos informes de seguimiento de
ejecución de los programas sociales deberán ser puestos a disposición del Comité Interministerial de
Desarrollo Social” (letra d).
“Impartir instrucciones y ejecutar cualquier otra acción necesaria para que exista coherencia funcional entre
las políticas, planes y programas sociales ejecutados por los servicios públicos relacionados o dependientes
del Ministerio de Desarrollo Social y coordinar su ejecución” (letra p).

11
Por otra parte, la Ley 20.530 crea un Comité Interministerial de Desarrollo Social que
reemplaza al dispuesto en la Ley 20.379 (el que no llegó a operar), absorbiendo sus
funciones en relación a la creación, supresión o modificación de subsistemas del Sistema
Intersectorial de Protección Social9, y agregándole otra serie de funciones. Específicamente
en el Art. 14° se señala que corresponderá especialmente al Comité Interministerial de
Desarrollo Social:

“a) Proponer al Presidente de la República los lineamientos y objetivos estratégicos de las

políticas de equidad y/o desarrollo social.
b) Proponer al Presidente de la República políticas públicas, planes y programas sociales
de aplicación o cobertura interministerial.
c) Conocer las metas estratégicas definidas anualmente por cada Ministerio por cuyo
intermedio se ejecuten programas sociales en materia de equidad y/o desarrollo social y su
cumplimiento, además de su coherencia con los lineamientos y objetivos estratégicos a que
se refiere la letra a) precedente.
d) Conocer los informes elaborados por la Subsecretaría de Evaluación Social del
Ministerio de Desarrollo Social a que se refiere la letra d) del artículo 3°.
e) Aprobar los criterios de evaluación para determinar, entre otros, la consistencia,
coherencia y atingencia de los programas sociales nuevos o que planteen reformularse
significativamente por los ministerios o servicios públicos, así como su coordinación y
complementación con otros programas sociales en ejecución o que planteen implementarse
propuestos por el Ministerio.
f) Proponer la reformulación, el término o la adopción de medidas para potenciar
programas sociales, según corresponda, en base a las evaluaciones que sobre los mismos
se encuentren disponibles o que el Comité haya propuesto realizar.
g) Cumplir las demás funciones y tareas que ésta u otras leyes o el Presidente de la
República le encomienden, en el ámbito de sus funciones”.

Queda así ahora consagrada legalmente una instancia de coordinación intersectorial con
gravitantes responsabilidades especialmente en lo que concierne a la reformulación o
finalización de los programa sociales. En términos amplios se dispone que su función
general “será asesorar al Presidente de la República en la determinación de los
lineamientos de la política social del Gobierno. Adicionalmente, este Comité constituirá
una instancia de coordinación, orientación, información y acuerdo para los ministerios y
servicios que lo integran” (Art. 11°, subrayado nuestro).

Tales ministros quedan señalados en el Artículo 12:

a) El Ministro de Desarrollo Social, quien lo presidirá.
b) El Ministro de Hacienda.
c) El Ministro de la Secretaría General de la Presidencia.
9
No obstante, expresamente se señala que “Cuando de conformidad a lo dispuesto en esta ley y en la ley N°
20.379 le corresponda al Comité Interministerial de Desarrollo Social conocer de las materias a que dicho
cuerpo legal se refiere, las abordará prioritariamente y el secretario del Comité Interministerial de
Desarrollo Social velará porque en tanto se traten las materias propias de esa ley el Comité se integre por
los miembros que establece el reglamento de la ley N° 20.379” (Subrayado nuestro). Cabe reiterar que el
referido Reglameno no existe aún por lo que los miembros del original Comité no fueron nunca definidos.

12
d) El Ministro de Educación.
e) El Ministro de Salud.
f) El Ministro de Vivienda y Urbanismo.
g) El Ministro del Trabajo y Previsión Social.
h) La Ministra Directora del Servicio Nacional de la Mujer10.

La fuerza asignada al Comité Interministerial queda manifestada cuando se dispone que

“sólo podrán asistir quienes estén ejerciendo el cargo de Ministro del respectivo
Ministerio” (Art.11°) y, además, al determinarse que los acuerdos de este Comité serán
vinculantes11

Cabe destacar finalmente que la ley que crea al Ministerio de Desarrollo Social asigna
también importantes funciones a las Secretarías Regionales Ministeriales de dicho
Ministerio. En efecto, en el Artículo 8°se señala que “En cada Región del país habrá una
Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social, a cargo de un Secretario Regional
Ministerial, dependiente técnica y administrativamente del Ministerio de Desarrollo Social,
quien asesorará al Intendente, velará por la coordinación de los programas sociales que se
desarrollen a nivel regional y servirá de organismo coordinador de la ejecución de las
políticas y programas sociales relacionados con este Ministerio a nivel regional y de
evaluador de las iniciativas de inversión que soliciten financiamiento del Estado, para
determinar su rentabilidad social y que tengan aplicación regional.” (Subrayado nuestro).

Se dispone asimismo que les corresponde entre otras cuestiones “d) Colaborar con el
Subsecretario de Servicios Sociales en la coordinación regional y, en caso de ser
necesario, en la coordinación local de los subsistemas que forman parte del Sistema
Intersectorial de Protección Social regulado en la ley N° 20.379. e) Promover el
mejoramiento constante en la ejecución de las políticas y programas sociales y propender
a un trabajo coordinado entre los servicios públicos relacionados o dependientes del
Ministerio de Desarrollo Social a nivel regional”.

El Esquema 4 en anexos muestra los cambios que experimenta el modelo de gestión del
sistema de protección social a partir de la Ley que instituye el Ministerio de Desarrollo
Social.

Los objetivos de esta nueva estructura institucional se han definido de la siguiente forma:

10
Se dispone además que “Sin perjuicio de lo anterior, el Ministro de Desarrollo Social podrá invitar a
participar, con derecho a voz, a otros Secretarios de Estado, funcionarios de la Administración del Estado o
personas de reconocida competencia en el ámbito social”.
11
Expresamente el Artículo 15 señala lo siguiente: “El Comité Interministerial de Desarrollo Social
celebrará sesiones cuando lo convoque su presidente. El quórum para sesionar será de 4 miembros y los
acuerdos, que serán vinculantes, se adoptarán por la mayoría absoluta de los asistentes. En caso de empate,
decidirá el voto del ministro presidente o quien lo reemplace. El Comité en su primera sesión determinará las
normas para su funcionamiento. El Comité deberá sesionar al menos dos veces al año”.
En el Artículo 16 se expresa, entre otros asuntos que “Los acuerdos del Comité Interministerial de Desarrollo
Social que deban materializarse mediante actos administrativos que, conforme al ordenamiento jurídico,
deben dictarse por una Secretaría de Estado, serán expedidos por el Ministerio de Desarrollo Social”.

13
1. La implementación de un marco general, claro y reconocible para la evaluación de las
políticas públicas sociales. Reforzamiento de los criterios y los procedimientos de
evaluación de los programas sociales a fin de determinar -en forma previa a su ejecución-
su coherencia y consistencia con otros programas existentes o que se pretendan desarrollar
por otros ministerios y su conveniencia desde la perspectiva del desarrollo social.

2. La Focalización de los programas sociales. Realización de estudios, evaluaciones y

definiciones de medidas efectivas que permitan llegar prioritariamente a aquellos sectores
de la población que constituyan el grupo objetivo del programa social que se propone
implementar y que fundamenten, en consecuencia, el acceso a los beneficios sociales.

3. La coordinación efectiva de las políticas sociales del Estado. Mejoramiento de la

coordinación en el diseño e implementación de las políticas sociales, incorporando el
principio de transparencia en las mediciones y el seguimiento de los programas sociales de
modo de permitir que la sociedad civil conozca cómo la administración está enfocando los
esfuerzos sociales y puedan así evaluar su gestión.

4. El actuar articulado de los ministerios y sus servicios. Mejoramiento de la coordinación

de ministerios y servicios a fin de producir sinergias institucionales y un uso más adecuado
de los recursos públicos (Congreso Nacional, 2011: 7-9).

Ciertos énfasis de este propósito institucional que deben retener nuestra atención son los
siguientes:

1. El Ministerio de Desarrollo Social colaborará en el proceso presupuestario en el ámbito

de su competencia. El nuevo Ministerio debe ejercer un rol activo, en el ámbito de su
competencia, en el proceso presupuestario a través de informes de monitoreo de ejecución y
de evaluación previa de programas sociales y aquellos referidos a los proyectos de
inversión.

2. El Ministerio de Desarrollo Social evaluará la coherencia, consistencia y atingencia de

los programas sociales (evaluación ex ante). Sobre la base de un procedimiento definido,
de aplicación general y claramente identificable por los organismos del Estado, el
ministerio realizará una evaluación ex-ante de las iniciativas sociales con el objeto de velar
por su coherencia, consistencia y atingencia.

3. El Ministerio de Desarrollo Social monitoreará la ejecución de los programas sociales

(evaluación exdure). Específicamente, colaborará en el seguimiento de los programas
sociales que se están llevando a cabo por ministerios y servicios públicos. Esta evaluación
se materializará mediante un informe (ficha de monitoreo) que deberá ser puesto a
disposición del Comité Interministerial de Desarrollo Social y de la Dirección de
Presupuestos, con el objeto de que el Comité pueda proponer al Presidente de la República
las medidas que estime necesarias para potenciar los programas sociales.

4. El Ministerio de Desarrollo Social hará públicos los resultados del seguimiento de los
programas sociales y creará un registro ad-hoc. Los resultados del seguimiento de los
programas sociales que realice el Ministerio de Desarrollo Social deben estar disponibles de
14
manera pública. A tal fin, se crea un “Banco Integrado de Programas Sociales” que
consistirá en un registro que contendrá todos los programas sociales nuevos y aquéllos que
requieran ampliarse o reformularse, además de la recomendación emitida por el Ministerio
de Desarrollo Social acerca de la conveniencia de su implementación.

5. El Ministerio de Desarrollo Social consolidará la información social del país. Una de

las funciones primordiales del Ministerio de Desarrollo Social es que éste concentre la
información de los beneficios sociales que otorga el Estado y de sus respectivos
beneficiarios12.

6. Creación de una Subsecretaría adicional. Se separan las funciones de la nueva

institucionalidad en dos áreas. Por una parte, se establece una Subsecretaría de Evaluación
Social que será, entre otras funciones, responsable de: la coordinación interministerial en
materia de desarrollo social; el diseño de políticas, planes y programas en materias de su
competencia; y de la supervisión del Sistema Nacional de Inversiones. Para cumplir con
estas funciones deberá establecer, previa aprobación del Comité Interministerial de
Desarrollo Social, los criterios de evaluación de los programas sociales nuevos o
reformulados; pronunciarse respecto a la consistencia, coherencia y atingencia de los
programas sociales nuevos o de aquellos que se reformulan; realizar el seguimiento de la
gestión e implementación de programas sociales en ejecución; analizar la realidad social, de
modo de detectar necesidades; y estudiar, evaluar y definir instrumentos de focalización.
Por otra parte, se propone crear la Subsecretaría de Servicios Sociales, responsable de la
coordinación e integración de los servicios y prestaciones sociales que entrega el
Ministerio. Para cumplir con estos objetivos, deberá -entre otras funciones- administrar,
coordinar y supervisar el Sistema Intersectorial de Protección Social; supervigilar la
ejecución de programas sociales de los servicios públicos relacionados al Ministerio y
celebrar convenios de desempeño con éstos; y velar por la consonancia de la acción de los
subsistemas que integran el Sistema Intersectorial de Protección Social y de los servicios
públicos que satisfacen las necesidades que se presentan en los subsistemas.

7. Coordinar la acción del Sistema Intersectorial de Protección Social, de los servicios

relacionados al Ministerio de Desarrollo Social y potenciar la relación entre éstos y

12
Esta atribución que se confiere al Ministerio de Desarrollo Social complementa la ya otorgada mediante la
Ley N° 19.949 que crea el Registro de Información Social y que permite a este Ministerio requerir
información para efectos de completar este Registro a instituciones públicas y a aquellas que administren
prestaciones definidas por ley. Tomando como base el Registro de Información Social, se crea el “Sistema de
Información Centralizado de Receptores y Aportantes de Beneficios Sociales” que será un registro que
contendrá todos los beneficios y beneficiarios de manera detallada y de fácil acceso.
Por otra parte, el Ministerio de Desarrollo Social estará encargado de proponer la creación de nuevos
beneficios sociales, para lo cual requerirá tener conocimiento acabado de la realidad social y económica de la
población que se pretende beneficiar. En este sentido, la solicitud de antecedentes y el tratamiento de éstos
permitirá al Ministerio contar permanentemente con información actualizada de la realidad social y de las
necesidades del país y de sus grupos vulnerables, de manera tal que podrá disponer de diagnósticos más
precisos y certeros que le permitan diseñar las herramientas que sean necesarias para entregar las prestaciones
de manera focalizada, alcanzando a aquellos sectores de la población que efectivamente lo necesiten.
Finalmente, respecto al acceso y uso de esta información, se establecen una serie de medidas de protección y
sanciones que tienen por objeto proteger los derechos de los titulares de dicha información.

15
aquéllos. Se busca fortalecer la relación del Ministerio de Desarrollo Social con sus
servicios públicos relacionados, señalando explícitamente en la ley de cada servicio que la
supervigilancia del Presidente de la República será a través del Ministerio de Desarrollo
Social, específicamente de la Subsecretaría de Servicios Sociales. Asimismo, se confiere
potestad al Presidente de la República para que, de acuerdo a la Ley N° 18.575, adecue las
funciones y atribuciones de estos servicios a los objetivos y normativa del Ministerio de
Desarrollo Social13.

8. Se traspasa a los Gobiernos Regionales la función de planificación del desarrollo

regional. En concordancia con la iniciativa que modifica la Ley Orgánica Constitucional de
Gobierno y Administración Regional, se entregan a los Gobiernos Regionales las funciones
y atribuciones relativas a la planificación de las políticas de desarrollo social regional. Con
ello, las funciones del Ministerio de Desarrollo Social a nivel regional se concentran en la
planificación y la coordinación de la acción de los servicios públicos en el ámbito social;
así también en la coordinación del Sistema Intersectorial de Protección Social y en el
fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones (Congreso Nacional, 2011: 10-15).

Según las autoridades gubernamentales, “El nuevo ministerio busca asegurar la

consistencia de las prestaciones y beneficios sociales mediante coordinación de la política
social y la recolección y consolidación de información de programas y beneficiarios en
estas materias” (Mideplan, 2011b: 6).

Desde la perspectiva programática, de acuerdo a fuentes oficiales, los cambios más

significativos han sido los siguientes:

1. Revisión de la Ficha de Protección Social. Durante el 2010, se realizó un profundo

análisis de la Ficha de Protección Social (FPS), con el objetivo de perfeccionar su
capacidad de caracterizar correctamente a las personas en situación de pobreza 14.

2. Fortalecimiento del sistema de protección social. Lo anterior a través de: a) perfeccionar

los modelos de gestión e intervención de los programas que constituyen la puerta de entrada

13
Los servicios públicos que a la fecha se relacionan con el Presidente de la República a través del Ministerio
de Planificación se caracterizan por centrar su acción en personas o grupos de la sociedad que requieren de
especial atención del Estado. Estos son: el Fondo de Solidaridad e Inversión Social – FOSIS, el Servicio
Nacional de Discapacidad - SENADIS, la Corporación de Desarrollo Indígena - CONADI, el Instituto
Nacional de la Juventud – INJUV, y el Servicio Nacional de la Mujer - SERNAM. Asimismo, dentro de la
idea de integrar los servicios que se ocupan de sectores vulnerables, se ha impulsado un proyecto que se
encuentra en tramitación en el Congreso Nacional que persigue trasladar la dependencia del Servicio Nacional
del Adulto Mayor – SENAMA, desde el Ministerio Secretaría General de la Presidencia al Ministerio de
Planificación.
14
En Noviembre de 2010 el Comité de Expertos, presidido por Ignacio Irarrázaval (Director del Centro de
Políticas Públicas UC), creado para revisar la Ficha de Protección Social (FPS), entregó su informe en el cual
se afirma que las principales falencias del instrumento se refieren a que la información es auto-reportada y la
gente conoce los factores determinantes, lo que impulsa a la mentira para obtener puntajes bajos. Además, el
retiro abrupto de los beneficios, la no caducidad de puntajes y la inexistencia de sanciones por manipular la
información agravan la situación. Ante esto, el Comité recomendó principalmente mejorar el diseño y la
forma de aplicación, cambiar los mecanismos de comprobación de datos y crear un nuevo modelo de cálculo
que sea más preciso en la estratificación de las familias.

16
de familias, personas, y grupos más vulnerables, b) dotar de facultades a la Secretaría
Ejecutiva de Protección Social para que pueda diseñar planes de carácter nacional que
aborden de manera integral a grupos vulnerables específicos de la población, como es el
caso de las personas en situación de calle y los Adultos Mayores (Mideplan, 2011b: 6).

3. La creación de un nuevo susbsistema denominado “Seguridades y Oportunidades” y la

puesta en marcha de una nueva transferencia inserta en la llamada política de “Ingreso
ético familiar”15. El objetivo de esta política consiste en la entrega de una asignación social
a través de una prestación monetaria directa de tipo no contributiva. Son destinatarios de
esta asignación quienes forman parte del sistema Chile Solidario y que estén recibiendo el
bono de protección o egreso y reciban apoyo psicosocial; y tengan menos de 4.213 puntos
en la nueva Ficha de Protección Social16.

En materia programática, este subsistema considera la existencia de: a) un programa eje

destinado a todos los usuarios con el objetivo de efectuar un acompañamiento durante todo
el período de duración del programa, b) un programa de acompañamiento psicosocial con la
finalidad de promover el desarrollo de las habilidades y capacidades necesarias que
permitan a los usuarios su desenvolvimiento autónomo y c) un programa de
acompañamiento sociolaboral con el objetivo de mejorar la capacidad de los usuarios para
generar ingresos en forma autónoma, el mejoramiento de sus condiciones de empleabilidad
y participación en el ámbito laboral (Congreso Nacional, 2012: 3-4).

El Esquema 5 (en anexos) sintetiza el modelo institucionalizado en el plano legal y su

evolución.

15
Ley 20.595 del 17 de mayo del 2012 que crea el ingreso ético familiar, que establece bonos y transferencias
condicionadas para las familias de pobreza extrema y crea subsidio al empleo de la mujer.
16
Durante la primera etapa (2012), se propone beneficiar a 139.000 familias (550.000 individuos,
equivalentes al 65% de las personas viviendo en situación de indigencia).
Lo anterior se implementa a través de una asignación base mensual y una asignación adicional por
cumplimiento de compromisos familiares entregada en función del cumplimiento de ciertas
condicionalidades. Esta asignación adicional consiste precisamente en un pago efectuado una o dos veces al
año, y sujeto al cumplimiento de compromisos en tres áreas de la promoción social: asistencia a los controles
de niño sano, asistencia escolar e inserción laboral de la mujer. En el primer caso, la asignación está dirigida a
familias con niños menores de 6 años. La asignación adicional por escolaridad se orienta a familias con niños
y jóvenes de entre 6 y 18 años, y es entregada en función de la comprobación de su matrícula en un
establecimiento educacional y de que hayan cumplido con un 85% de asistencia mínima a clases.
Finalmente, en el caso de la condicionalidad de inserción laboral de la mujer, la asignación se entrega una vez
al año a las mujeres mayores de 18 años, pertenecientes a las familias Chile Solidario, sin cotizaciones
previsionales durante los dos años anteriores a la puesta en operación del programa, y que registren, como
mínimo, tres cotizaciones continuas entre abril y octubre de 2011, con una renta inferior a CLP$387.000

17
II. EL MARCO NORMATIVO BÁSICO Y LOS SENTIDOS DE LA
INTERSECTORIALIDAD EN EL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL

1 La gestación del Chile Solidario

1.1 El porqué del Chile Solidario

El programa Chile Solidario constituyó una respuesta a la preocupación de que a pesar del
crecimiento económico de toda la década de los años noventa, un núcleo de pobreza
extrema se mantenía refractario al impacto de las políticas sociales. La hipótesis más
utilizada para explicar este problema era que, precisamente, dada las características de estos
grupos, ellos no estarían accediendo a la oferta pública17.

Por lo tanto, la hipótesis se fundaba en el diagnóstico de que la política pública llegaba sólo
parcialmente a los sectores más pobres de la población; lo anterior puesto que o bien estos
sectores no se enteraban de la oferta pública que les era pertinente, o bien porque en ellos se
materializaban barreras individuales que les impedían tomar contacto con el Estado; a
saber, problemas de comunicación, autoestima, etc.

Se sumaría a lo anterior el que, según Martin (2011: 10-11), en aquel momento “existían
déficits en la oferta pública para proteger a las familias frente a los riesgos eventuales o
estructurales, por lo que el riesgo era la condición de exclusión social de estas familias”.

Por tal motivo, en el Mensaje Presidencial del año 2002, el Presidente Ricardo Lagos
planteó la extensión del Programa Puente del FOSIS 18 a la población en extrema pobreza de
todo el territorio nacional y la entrega de un bono solidario a la familia por un período de
24 meses. A partir de ese momento se institucionaliza el compromiso de poner en marcha
un efectivo Sistema de Protección Social. Chile Solidario iniciará su implementación en
agosto del año 2002, estableciéndose como política de Estado el año 2004 al promulgarse la
ley 19.949.

17
Ese núcleo duro de pobreza se calculó eran 225 mil familias (de acuerdo a la tasa de indigencia de 2002
cuando se crea el programa Puente), que representaban un 5,6% de la población nacional.
18
Programa implementado a partir de enero del 2002 en 57 comunas del país con una cobertura inicial de
14.000 familias. Este programa está radicado en FOSIS y sus objetivos son: a) apoyar en el plano psicosocial
a las familias en extrema pobreza para promover el desarrollo de sus propias potencialidades
transformándolas en sujetos más autónomos; b) acercar a las familias indigentes a los servicios y beneficios
sociales disponibles en la red territorial; y c) crear “condiciones mínimas” para asegurar que los miembros
más vulnerables de las familias tengan oportunidades de mejorar su nivel de vida.
El Programa Puente está dirigido a las familias en situación de pobreza a las cuales se les entrega apoyo
psicosocial para superar su condición de vulnerabilidad. Su metodología promueve en la familia el desarrollo
de acciones para el mejoramiento de su estándar de vida y la integración a la red de beneficios y servicios
sociales que existen a su disposición.
Las familias que participan del programa, establecen compromisos de acción para alcanzar las condiciones
mínimas establecidas en la intervención.

18
El mecanismo central de esta estrategia fue, desde su inicio, la puesta en marcha de
transferencias condicionadas al cumplimiento de garantías mínimas y a la creación de la
figura de apoyo psicosocial. Así se plantea la articulación de la oferta pública focalizada en
estas familias, para lo cual Chile Solidario se convierte en un Sistema de Protección Social
abarcando a las familias de extrema pobreza atendidas por el Programa Puente y
ampliando su cobertura a otros grupos: adultos mayores que viven solos (Programa
Vínculos), personas en situación de calle (Programa Calle) e hijos de personas privadas de
libertad (Programa Caminos), que vinculan condiciones de pobreza y vulnerabilidad.

Con el paso del tiempo, Chile Solidario se transforma en un subsistema, lo que queda
formalizado a través de la ley 20.379 de 2009 que crea el Sistema Intersectorial de
Protección Social e instituye otro subsistema denominado Chile Crece Contigo. Más
recientemente, a través de la ley 20.595 de 2012, se crea el subsistema denominado
“Seguridad y Oportunidades”

1.2 Los fundamentos éticos de Chile Solidario

“Para llevar a cabo una política efectiva de protección social a familias en situación de
extrema pobreza, es necesario asumir una perspectiva de derechos y de acceso igualitario
a oportunidades que obliga al reconocimiento de esta perspectiva como base para la
formulación de medidas relativas a la integración” (Mideplan, 2004:13).

El subsistema Chile Solidario se estructuró considerando los siguientes principios rectores:

a) Igualación de capacidades básicas: Creación de activos y capital social que

reviertan permanentemente condiciones de vulnerabilidad y precariedad.

b) Enfoque de derechos: Reunir y expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas

por medio de los cuales la sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales,
económicos y culturales, consolidando capacidades y oportunidades para que las personas
incrementen su bienestar, cuenten con mayor libertad e influyan en las decisiones que las
afectan.

c) Integralidad de las acciones: Implementar un sistema de provisión de servicios y

beneficios oportuno y pertinente a las necesidades de cada una de las familias y personas,
sujetos de protección.

d) Equidad y manejo de la vulnerabilidad: Generar condiciones y mecanismos

redistributivos que, basados en la igualdad de oportunidades, apliquen estrategias de
discriminación positiva sobre aquellos que se encuentran en situación de mayor rezago;
esto es, que no cuentan con condiciones suficientes para lograr un desenvolvimiento
autónomo y sostenible y que requieren de recursos auxiliares para su promoción social
efectiva.

e) La familia como núcleo de desarrollo humano: Restituir las capacidades de

funcionamiento que han sido suspendidas o dañadas en la familia, concentrando en ellas
diversos apoyos para aportar a su bienestar y el de sus miembros.
19
f) Desarrollo local y participación ciudadana: Fortalecer la participación de las
personas y grupos que son sujetos de protección, en las distintas formas y en los distintos
niveles en que esto puede ocurrir. La incorporación de la perspectiva de los usuarios es
pivote central en la gestión de soluciones oportunas y pertinentes (Mideplan, 2004: 17-19).

2 La gestación del Chile Crece Contigo

2.1 Los antecedentes

En la gestación del modelo de gestión del CHCC, previo a su institucionalización con la

Ley de 2009, participan algunas instancias intersectoriales asociadas a su vez a
determinados hitos19:

a) El año 2001, el Presidente Ricardo Lagos da a conocer la Política Nacional y el Plan

de Acción Integrado a favor de la Infancia y Adolescencia 2001-2010. Este Plan
estableció una instancia para el seguimiento de la Política Nacional, la cual se
oficializó con la constitución del Consejo de Ministros para la Infancia y la
Adolescencia, que debía informar anualmente al Presidente de la República sobre los
avances en el ámbito de la protección y cumplimiento de los derechos de la infancia y
de la adolescencia.

b) En julio de 2002 se publica el Decreto 114 que crea el referido Consejo como una
instancia asesora de carácter intersectorial e interinstitucional de todas las entidades
gubernamentales involucradas en la ejecución de políticas de promoción del bienestar
de la niñez y la adolescencia. Se le atribuye el objetivo de “asesorar al Presidente de
la República en el diseño, definición, coordinación y coherencia de las políticas hacia
la Infancia y la Adolescencia” (1°). Se dispone que será presidido por el Ministerio de
Planificación y Cooperación (3°) y que contará con una Secretaría Ejecutiva, a cargo
de ese ministerio, que actuará como soporte técnico y operativo (5°). La Secretaría
Ejecutiva será apoyada técnicamente por un Comité Técnico Intersectorial de
Infancia y Adolescencia, en donde participarán representantes de todas las
instituciones del nivel central de la Administración del Estado que ofrecen programas,
servicios y beneficios a niños, niñas y adolescentes (5°). Conforme a lo establecido en
el Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana, el Consejo, a través de su
Secretaría Ejecutiva, deberá consultar a un Comité Consultivo de la Sociedad Civil
(6°).

c) En mayo del 2003 se constituye este Consejo de Ministros bajo la dirección del
Ministro de Planificación y Cooperación, y ese mismo año elabora su primer informe.
En su segundo informe, dedicado fundamentalmente a reseñar el estado de avance de
los derechos del niño, se señala respecto de la salud que “al igual que en el ámbito
educacional, existen fuertes disparidades en los niveles de salud en el país, las cuales

19
Según se deriva básicamente de la Memoria Chile Crece Contigo 2006-2010 – en adelante La Memoria -
(MIDEPLAN, 2010c:16 a 19).

20
 obedecen principalmente a determinantes psicosociales y étnicas. En este contexto
cobra especial relevancia la implementación de programas intersectoriales
coordinados, cuyo mejor ejemplo es el Sistema de Protección Social Chile Solidario”
(Consejo de Ministros para la Infancia y la Adolescencia, 2004: 4). Por otra parte, se
resalta que “De gran importancia también ha sido la construcción de las metas
intersectoriales 2004-2006 que operacionalizan el Plan de Acción Integrado a favor
de la Infancia y Adolescencia, constituyéndose en una herramienta metodológica que
permite el monitoreo y evaluación de la acción estatal en función de los derechos de
los niños y adolescentes para el periodo comprendido” (ibídem: 5)

d) En marzo de 2006, bajo la Presidencia de Michelle Bachelet, se crea el Consejo

Asesor Presidencial para la Reforma de las Políticas de Infancia. Este Consejo
Asesor elabora un diagnóstico y un conjunto de políticas y medidas para implementar
un sistema de protección integral a la infancia.

e) En junio de 2006, el Consejo Asesor Presidencial de Infancia entrega a la Presidenta

Bachelet el informe “El futuro de los niños es siempre hoy”, donde se proponen un
conjunto de acciones de Gobierno para la implementación de un Sistema de
Protección Integral a la Infancia, que sentó las bases de Chile Crece Contigo.

f) La propuesta presentada a la Presidenta fue discutida por un comité interministerial

de Ministros y Ministras nominado al momento de constituirse el Consejo. Aun
cuando no todos los elementos recomendados por el grupo de expertos fueron
acogidos, los componentes principales de Chile Crece Contigo surgen de esta
propuesta, constituyéndose en el cimiento del Sistema de Protección Integral a la
Infancia anunciado por la Presidenta Bachelet en octubre de ese mismo año.

2.2 La institucionalidad original

Según se reconoce, “al momento de la creación del Sistema de Protección Integral a la

Infancia (2006), el panorama de políticas públicas hacia la primera infancia abarcaba
múltiples políticas sectoriales de los Ministerios de Salud, Educación, Trabajo,
Planificación y de servicios públicos como el Servicio Nacional de la Mujer y el Servicio
Nacional de Menores, por nombrar algunos” (Mideplan, 2010c).

Con base en el modelo de gestión propuesto por el Consejo, de acuerdo a los propios
términos de fuentes oficiales20, “se articuló un modelo de gestión basado en una clara
separación de las funciones correspondientes a cada uno de los actores involucrados, que
buscaba evitar los paralelismos de intervenciones y la superposición de acciones,
articulando el trabajo a través de la intersectorialidad de una política dirigida a promover el
desarrollo integral y el acompañamiento de los niños y niñas y sus familias.

Se creó una institucionalidad que considera y da soporte de forma específica a un conjunto

de funciones generales:

20
Se transcribe literalmente lo expresado al respecto en la Memoria (Mideplan, 2010c: 22 , 23 y 30).

21
- Provisión de prestaciones orientadas a la infancia que respondan a los objetivos de la
política.
- Mecanismos de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones establecidas y apoyo a
los prestadores de servicios de acuerdo al ámbito de acción.
- Establecimiento de estándares de calidad de los servicios ofrecidos.

De este modo, se estableció que fuera el Ministerio de Planificación la institución

responsable de la coordinación de la política; y los ministerios sectoriales, principalmente
de Salud y Educación, los encargados de la definición de prestaciones y estándares a
cumplir por parte de los equipos, en concordancia con las metas definidas para el Sistema.”

Se partió del supuesto que “Esto instala un espacio de gestión coordinada que optimiza los
conocimientos, aprendizajes y esfuerzos sectoriales, complementándolos eficiente y
eficazmente entre sí, garantizando la integración final de los diferentes factores que
determinan los resultados del desarrollo infantil”.

Por otra parte, “Se estableció que los municipios suministraran las nuevas prestaciones a
través de prestadores locales, los que constituyen la Red Comunal Chile Crece Contigo.
Dicha Red está compuesta por los centros de salud, los centros de educación inicial, los
municipios y otros prestadores locales.

Para apoyar y asistir técnicamente a las Redes Comunales de ChCC se estableció un

soporte a nivel regional y provincial, desde cada ministerio sectorial, que acompaña el
proceso de cumplimiento de la entrega de los servicios y prestaciones comprometidas por el
Sistema.

Para la gestión financiera y facilitar la rendición de cuentas se estableció que el presupuesto

de Chile Crece Contigo mayoritariamente se alojara en el ministerio coordinador
(Mideplan). De este modo, a través de la suscripción de convenios se distribuyen los
recursos a las instituciones encargadas de implementar la oferta de servicios definida”
(Ibidem: 22).

Además, “[..] A fin de contar con información actualizada, de calidad, y disponible para el
conjunto de actores que trabajan en la red comunal [..] se construyó un Sistema de
Registro, Derivación y Monitoreo que apoya el trabajo de coordinación y gestión
permanente de las Redes Comunales. La información registrada retroalimenta a los
equipos de todos los niveles acerca de los avances y brechas, a fin de realizar los ajustes
necesarios y optimización de las acciones en pos de perfeccionar el sistema y su gestión”
(Ibidem: 23)

Por otra parte, partiendo de la base que “Todos los ministerios e instituciones del Gobierno
Central, que son parte del Sistema de Protección Integral a la Infancia, se ajustan a los
requerimientos del Sistema de Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos
(DIPRES) [..], las instituciones involucradas fortalecen sus sistemas de monitoreo y
seguimiento interno de las acciones orientadas a la infancia, integrando los indicadores
más relevantes al Sistema de Información para la Gestión Institucional (SIG), que
forma parte de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG)” (Ibidem: 22).
22
Los Esquemas 1 y 2 en anexos reflejan el desarrollo histórico del sistema de protección
social en lo que concierne a su modelo de gestión. El primer esquema corresponde al
período 2002- 2004. El segundo esquema ilustra el período 2005- 2009, hasta antes de la
aparición de la Ley 20.379 que instituye el Sistema Intersectorial de Protección Social.

2.3 Los alcances de la intersectorialidad

De manera específica, el ChCC es concebido como una “oportunidad para abordar

integralmente el desarrollo infantil”, reconociendo su carácter “multidimensional”
(Ministerio de Salud, 2010: 21). Al respecto, concretamente se expresa: “La
multidimensionalidad en el desarrollo significa que cada niño o niña necesita contar con
condiciones básicas de salud, vivienda, alimentación, soporte emocional, cuidado,
educación, relaciones sociales, seguridad, por mencionar las más importantes, para
desplegar todo su potencial como persona. Cada una de estas dimensiones debe estar
presente a tiempo (oportunamente) y al mismo tiempo (complementarse). No es suficiente
si un niño o niña tiene acceso a los servicios de salud, pero su casa tiene problemas de
calefacción y ventilación lo que le genera problemas respiratorios persistentes. El problema
debe solucionarse antes que se haga crónico el estado de salud del niño o niña. Del mismo
modo, una adolescente gestante puede tener sus controles de salud al día, y contar con la
presencia y soporte activo de su pareja, pero no cuenta con los recursos económicos ni el
apoyo familiar para recibir a su hijo o hija, lo que puede repercutir en la condición de la
vivienda a la que acceda, en su alimentación y en su estado de ánimo, todos factores que
tienen un efecto directo sobre el proceso de desarrollo de su hijo o hija, aún antes que éste
nazca. Chile Crece Contigo apunta a la intervención conjunta en cada una de estas
dimensiones. De este modo, se trata de apoyar al niño o niña en su proceso de desarrollo,
no sólo trabajando directamente con él o ella, sino que abordando los determinantes
sociales que influyen en su desarrollo integral. Esto requiere un esfuerzo de todos los
actores responsables de la implementación de los servicios dirigidos a primera infancia,
pero también de aquellos gestores de programas, iniciativas, o proyectos que puedan incidir
de uno u otro modo en el bienestar comunitario, familiar y de la infancia” (ibidem:21, 22).

La intersectorialidad aparece, por tanto, como una forma de trabajo necesaria para articular
diferentes acciones y servicios relacionados con las distintas dimensiones del desarrollo
infantil. Dos expresiones resaltan así:

- Intervención conjunta en las dimensiones del desarrollo infantil

- Acción concertada de diversos organismos

En otra fuente oficial se sostiene: “el Sistema Chile Crece Contigo ha sido definido desde
su origen como una red integrada de servicios, en la cual cada sector del Estado pone a
disposición su oferta programática en materia de primera infancia para ofrecer apoyos
diferenciados y acordes a las particulares necesidades de cada niño o niña y su familia. La
provisión oportuna y pertinente de servicios, requiere del desarrollo de un modelo de
gestión intersectorial, que orientado a resultados, utilice de forma eficaz y eficiente todos
los recursos disponibles en el territorio. Este propósito supone la coordinación, articulación
y fortalecimiento de la oferta programática disponible en las comunas y la integración
23
sectorial de proyectos y programas a escala comunal, provincial, regional y nacional”
(Mideplan, 2010c: 26).

Tres nuevas expresiones aparecen allí:

- Red integrada de servicios

- Coordinación, articulación y fortalecimiento de la oferta programática disponible en

las comunas-

- Integración sectorial de proyectos y programas a escala comunal, provincial,

regional y nacional

La coincidencia mayor se produce respecto de lo local como espacio donde se produce el

CHCC. Así se afirma: “Los proyectos, programas y acciones implementados a nivel local
que influyan en el desarrollo infantil, son piezas fundamentales en la constitución del
Sistema de Protección a la Infancia a nivel nacional” [..]-Chile Crece Contigo “sucede” a
nivel local, dado que es la instancia más próxima a las personas y por tanto es donde se
genera el contacto con los(as) beneficiarios(as). El seguimiento del proceso de desarrollo de
cada niño o niña y las respuestas que se requieren son adecuadas cuando son gestionadas
dentro del ámbito local y en conjunto. La complementariedad del trabajo realizado por los
distintos(as) actores locales es lo que se ha denominado como “trabajo en red”, donde se
espera que además de coordinarse, colaboren entre sí de forma estable, evitando las
duplicidades y las competencias de recursos, con el propósito de potenciar el trabajo de
cada una de las partes y del conjunto. En la práctica, esto puede significar que, por ejemplo,
el equipo de salud de un centro de salud realice una actividad de promoción en conjunto
con un jardín infantil con el objetivo de mejorar la salud bucal de los niños y niñas de su
sector, o que las educadoras de párvulos trabajen junto a la junta de vecinos para crear un
espacio de cuidado infantil vespertino” (Ministerio de Salud, 2010: 22, 23 y 24, subrayados
nuestros).

Allí aparece una definición de trabajo en red, a saber:

- Complementariedad del trabajo realizado por los distintos(as) actores locales

Queda además manifiestamente dicho que el trabajo en red a nivel local, además de
coordinación, supone:

- Colaboración estable, con el propósito de potenciar el trabajo de cada una de las

partes y del conjunto

En un sentido similar, otra fuente afirma que CHCC “se implementa a través de una red de
servicios públicos y programas coordinados por Redes Comunales de CHCC en función de
los destinatarios, de manera de asegurarles un conjunto de servicios sociales básicos. Estas
redes además de coordinar los servicios públicos relevantes, acompañan la trayectoria de
desarrollo de niños y niñas de primera infancia y articulan la aplicación del Programa de

24
Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial y los Apoyos Diferenciados a niños y niñas en
situación de especial vulnerabilidad” (DIPRES, 2010a).

El eje del CHCC es, pues, la operación de una red integrada de servicios y programas en las
comunas. La Presidenta Bachelet, al momento de su creación (octubre de 2006), lo formula
de la manera siguiente: “Cuando el Sistema de Protección esté operando a plenitud,
podremos decir que el Estado con todos sus componentes se estará coordinando del mejor
modo, teniendo como centro de su atención a los niños y a las niñas desde la comuna y
subiendo a todos los niveles…” (Citado en Mideplan, 2010c:26, subrayado nuestro).

La especificidad de CHCC es manifestada expresamente por Mideplan al sostener: “Que

Chile Crece Contigo sea efectivamente un Sistema de Protección Social y no la suma de un
conjunto de programas de apoyo al desarrollo infantil pasa fundamentalmente por la
capacidad de instalar un mecanismo de trabajo que asegure una gestión intersectorial y en
red, centrada en los niños, niñas y sus familias” (Mideplan, s/f.).

3 El Abordaje de la Intersectorialidad en la normativa que establece el SIPS

3.1 El contexto

En una de sus presentaciones durante la discusión del proyecto de ley que crea el Sistema
Intersectorial de Protección Social, la Ministra de Planificación destaca que “la iniciativa se
genera a partir de la política en ese sector, pero recogiendo los aportes, los resultados, de
dos instancias de análisis que representaron el más amplio espectro de la vida técnica,
profesional, académica y política en el país. Por una parte, cabe mencionar las propuestas
del Consejo de Trabajo y Equidad, orientadas a la creación de una autoridad social, y,
particularmente, la necesidad de coordinar las políticas sociales existentes, los programas
sociales en ejecución, asumiéndose la conveniencia de abordar de manera integral
determinados fenómenos, como la pobreza, la extrema vulnerabilidad y el desarrollo de los
niños y niñas desde que se hallan en el vientre materno. Por otro lado -y asociado a este
último ámbito-, el Consejo para el Desarrollo de la Infancia, que desarrolló su labor
durante 2006” (Congreso Nacional, 2009: 136, subrayado nuestro).

Ahora bien, el Mensaje Presidencial del 04 de diciembre de 2008 que da inicio a la

discusión en el Congreso del proyecto de ley que crea el Sistema Intersectorial de
Protección Social contiene importantes alusiones que proporcionan un fundamento a la
intersectorialidad como eje de la protección social en Chile.

Por una parte, la Presidenta Bachelet afirma que “Luego de importantes avances en el
establecimiento de un sistema de protección social en distintas dimensiones, queremos
profundizar este desafío a través de la instauración de una política de protección social
que, lejos de conformarse con únicamente satisfacer las necesidades asistenciales de la
población, y constituida sobre la base del conjunto de acciones y prestaciones que el
Estado otorga en el ámbito de los derechos sociales de las personas, permita una gestión
intersectorial coordinada cada vez que se requiera de la actuación de distintos organismos
estatales” (Congreso Nacional, 2009: 4, subrayado nuestro).
25
Por otra parte sostiene que “[..] las acciones y prestaciones sociales que deben llevar a
cabo las políticas y programas de protección social son insuficientes si sólo abordan una
de las dimensiones del desarrollo de las personas. La multidimensionalidad del desarrollo
personal, familiar y social, requiere de acciones y prestaciones sociales integrales e
intersectoriales que, a partir de una necesidad específica de protección social, puedan
influir positivamente en las demás. Dicha integralidad se justifica porque se requiere
abordar simultáneamente más de una necesidad de protección social; la intersectorialidad
se justifica en que la provisión de los servicios que son requeridos, proviene de distintas
instituciones o sectores de la administración del Estado, que deben articularse
adecuadamente para brindar los servicios y otorgar oportunamente los beneficios que las
personas y sus familias requieren para estar protegidos de los riesgos y contingencias
que los afectan, a lo largo de todo su ciclo vital” (ibídem: 5, subrayado nuestro).

Afirma además que “[..] Hemos definido al Sistema Intersectorial de Protección Social,
como un modelo de gestión constituido por el conjunto de acciones y prestaciones sociales
ejecutadas y coordinadas intersectorialmente por distintos organismos del Estado,
destinado a la población más vulnerable socioeconómicamente, y que requieran de una
acción concertada de dichos organismos. Todo ello, con el fin de promover su acceso a
mejores condiciones de vida” (ibídem: 6, subrayado nuestro).

La Ley N° 20.379 del 12-09-2009 que “Crea el Sistema Intersectorial de Protección Social
e institucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo"
recoge prácticamente de manera textual esa definición al establecer en su artículo 1° que
“El Sistema Intersectorial de Protección Social, en adelante "el Sistema", es un modelo de
gestión constituido por las acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas por
distintos organismos del Estado, destinadas a la población nacional más vulnerable
socioeconómicamente y que requieran de una acción concertada de dichos organismos
para acceder a mejores condiciones de vida. El Ministerio de Planificación tendrá a su
cargo la administración, coordinación, supervisión y evaluación de la implementación del
Sistema” (Subrayado nuestro).

De esta manera, explícitamente, además de otorgarle respaldo jurídico a Chile Crece

Contigo, la ley busca institucionalizar un mecanismo de gestión para aquellas acciones
dirigidas a un grupo de familias o personas vulnerables, de carácter homogéneo, que
requieran de la concertación entre diversos organismos conformando así “subsistemas”
dentro del sistema de protección social. En este sentido, la ley en su Artículo 2° dispone
que “Para efectos de esta ley, se entenderá por subsistema el conjunto de acciones y
prestaciones sociales ejecutadas y coordinadas intersectorialmente por distintos
organismos del Estado, focalizadas en un mismo grupo de personas y, o familias, en
situación de vulnerabilidad socioeconómica”. Reconoce como tales a dos, a saber: el ChCC
y el Chile Solidario, aunque dedica prácticamente todo un párrafo (Párrafo 2° “De los
Subsistemas”) a establecer un procedimiento para crear nuevos subsistemas así como para
suprimir o modificar los existentes21, disponiendo además que a tales efectos basta con un

21
En el Art. 4° se establecen los requisitos para que un subsistema se incorpore al sistema, entre ellos,
“Entregar prestaciones o beneficios sociales creados por ley” y “Realizar acciones y prestaciones que
requieran de gestión intersectorial, cuya ejecución sea preferentemente municipal”) y se señala que “El

26
decreto supremo expedido por el Ministerio de Planificación y suscrito por el Ministro de
Hacienda.

Lo anterior sugiere con claridad que el espíritu de la ley no es el de asentar jurídicamente

determinados programas (o subsistemas) sociales, sino más bien consagrar la
institucionalidad básica para coordinar intersectorialmente ciertas acciones o prestaciones.

Al respecto, en el Mensaje que da origen a la discusión de la ley, la Presidenta Bachelet

señala que, “junto a innovadoras formas de gestión y al amparo de “Chile Solidario” y del
Sistema de Protección Integral de la Infancia, se han implementado y unificado
instrumentos de gestión ya existentes, los que se proponen como componentes técnicos
fundamentales de la institucionalidad que este proyecto de ley crea para el Sistema
Intersectorial de Protección Social. Estos son:
a. Instrumento de caracterización socioeconómica
Por medio de éste se podrán identificar los rasgos sociales más relevantes de personas y
familias, de modo de permitir la mejor focalización de las acciones, prestaciones y
beneficios sociales del Estado, instrumento que a la fecha se corresponde con la Ficha de
Protección Social.
b. Registro de Información Social
Permite hacer operativa la información que se desprenda del instrumento de
caracterización socioeconómica, y concentrar en una sola base de datos el conjunto de
beneficios y prestaciones sociales a que tienen derecho los ciudadanos, de manera de
contar con información actual y dinámica de la población nacional, de modo de mejorar la
eficiencia de la gestión social del Estado.
c. Convenios de ejecución preferentemente municipales
Tienen por objetivo la descentralización territorialmente coordinada de la gestión social,
favoreciendo que las acciones, beneficios y prestaciones sociales del Estado, sean
finalmente implementados por el principal referente administrativo presente en la comuna,
el que en muchos casos, en especial en las zonas aisladas, es además el principal gestor
social del Estado.
d. Registro Nacional de Encuestadores
Tiene por finalidad dotar a las Municipalidades de un soporte humano calificado en la
tarea fundamental de aplicar el instrumento de caracterización socioeconómica. Para
estos efectos, el Ministerio de Planificación implementará y administrará este Registro, en
el que se inscribirán aquellas personas, mayores de edad que hayan recibido la
certificación de competencias necesarias para prestar servicios como encuestadores en la
aplicación de dicho instrumento, siendo este requisito esencial para cumplir dicha tarea”
(Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2009: 6 y 7). En los mismos términos se

Presidente de la República determinará la incorporación de los nuevos subsistemas que cumplan los requisitos
señalados en el inciso anterior, previa propuesta de un Comité Interministerial que se cree para tal efecto,
e informe del Ministerio de Planificación elaborado para dicho Comité.
A su vez, el Comité Interministerial deberá solicitar a un Consejo Consultivo del Sistema Intersectorial de
Protección Social un informe fundado respecto a la propuesta de incorporación de un nuevo subsistema” [..]
(subrayado nuestro). También se señala expresamente que las mismas instancias deben operar para la
supresión o modificación de un subsistema.

27
expresa la titular en ese entonces del Ministerio de Planificación, Paula Quintana, durante
la discusión del proyecto de la Ley (ibídem: 62, 108).

El Párrafo 3° de la Ley 20.379, denominado “De los Instrumentos de Gestión” (contenido

en el Título I “Del Sistema Intersectorial de Protección Social”) le otorga consagración
jurídica a tales instrumentos, disponiendo lo siguiente:

- “El Sistema contará con un instrumento que permita la caracterización

socioeconómica de la población nacional, según lo establezca un reglamento
expedido a través del Ministerio de Planificación, suscrito, además, por el Ministro
de Hacienda” [….] “La administración de este instrumento estará a cargo del
Ministerio de Planificación” (Art. 5°)

- “El Ministerio de Planificación implementará y administrará un Registro Nacional

de Encuestadores” […] (Art. 6°)

- “Para el funcionamiento del Sistema, así como para la evaluación de los

subsistemas, se utilizará el registro a que se refiere el artículo 6º de la ley Nº
19.949 [Crea el Registro de Información Social, a cargo de Ministerio de
Planificación, que tiene por objeto proveer de información para las prestaciones
sociales que otorga el Estado]

- “El Ministerio de Planificación podrá celebrar convenios con municipalidades, con

otros órganos de la Administración del Estado o con entidades privadas sin fines de
lucro para el funcionamiento del Sistema” […] (Art. 8°).”

En lo que concierne a la creación de instancias de coordinación intersectorial, la Ley

20.379 solo hace referencia a un Comité Intersectorial creado expresamente al efecto de
proponer (previo informe de un Consejo Consultivo) al Presidente de la República la
creación de nuevos subsistemas y la supresión o modificación de los existentes (Art. 4°).
La composición del Comité Intersectorial queda sujeta a la reglamentación de la Ley,
cuestión que hasta la fecha no se ha producido.

En el Esquema 3 en anexos podemos observar cómo queda configurado el modelo del

sistema de protección social a partir de la Ley 20.379.

3.2 Aspectos clave de la deliberación política en torno a la creación del SPS

El hecho de que la ley consagre un modelo que es la intersectorialidad fue uno de los
asuntos destacados durante el tratamiento en el Congreso de la referida iniciativa legal. Así,
por ejemplo, según consta en la Historia de la Ley, Ignacio Irarrázabal (uno de los expertos
invitados por la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados) “señaló,
respecto al título I del proyecto -que crea el Sistema Intersectorial en referencia-, que no se
explicita cómo se va a lograr la intersectorialidad. En su opinión, no basta para ello con
crear un comité interministerial, como dice el texto propositivo. Respecto al mismo título,

28
hizo ver que debería definirse un mecanismo explícito de corresponsabilidades, incentivos
y contratos entre los partícipes de la red de prestadores. Asimismo, sería ideal separar las
funciones de regulación respecto de las de ejecución de programas” (Congreso Nacional
de Chile, 2009: 28)

El mismo experto expresó que “Otro aspecto importante dice relación con la asignación y
separación de funciones entre los actores institucionales, de modo tal que la formulación
de políticas, planes y programas quede radicada en los ministerios, en tanto que la
prestación de servicios sea responsabilidad de la red local, en convenio con municipios y
en coordinación con organismos sectoriales” (ibídem: 29).

La investigadora del Instituto Libertad y Desarrollo, Rosita Cahmi manifestó, en este

sentido, que la iniciativa impulsada por el Ejecutivo “no recoge la propuesta del Consejo
Asesor de la Infancia en cuanto a definir una institucionalidad que considere
separadamente la formulación de políticas, planes y programas, de la prestación de
servicios, criterios de acceso a las prestaciones y modalidades de financiamiento. Las
propuestas del Consejo en la materia apuntan a que tales funciones queden a cargo de los
ministerios de Educación y/o de los municipios, asignando a Mideplan un papel de
coordinación y no ejecutor, como establece el proyecto” (ibídem: 27).

El asunto más polémico de parte de la bancada de la oposición fue el relativo a la

posibilidad de que se creen nuevos subsistemas por decreto. En este sentido, el diputado
señor José Antonio Kast señaló que “Hay un contrasentido en cuanto a que una ley se
elimine por decreto. Pero, me preocupa más que se amplíe por ley. Ése sí que es un
contrasentido. Si estamos legislando para que se cree un nuevo sistema, los nuevos
subsistemas también deberían ser tratados en el Congreso y no entregarle al Ejecutivo un
cheque en blanco respecto de estas materias” (ibídem: 78).

Por otra parte, las diferentes posiciones acerca de la originalidad, especificidad y

contenidos del sistema, en tanto modelo de gestión, se expresan desde la primera discusión
constitucional en la Cámara de Diputados. Así, por ejemplo, el diputado Ramón Barros
expresó que “[..] Uno de los fundamentos esgrimidos para la creación del nuevo sistema
intersectorial de protección social se basa en la necesidad de que haya mejor coordinación
entre el Mideplan y el resto de los ministerios encargados de ejecutar algunas de las
acciones contenidas en los subsistemas Chile Solidario y Chile Crece Contigo. Sin
embargo, el proyecto nada avanza en ello, ya que sólo se refiere a la coordinación, sin
precisar la forma en que ésta se llevará a la práctica. Por lo demás, como se mencionó
anteriormente, el Mideplan ya tiene dicha facultad” (Ibídem: 67). En un mismo sentido, la
diputada María Angélica Cristi señaló “[..] Si ya existen programas que cuentan con
presupuesto propio; si Mideplan tendrá a su cargo la administración, coordinación,
supervisión y evaluación del sistema, ¿por qué se tiene que crear una nueva
institucionalidad?” (ibídem: 58).

Los diputados de la bancada de la Concertación resaltaron, en cambio, que la

institucionalidad asentada por la Ley constituía en sí misma una nueva manera de abordar
los problemas sociales multidimensionales. Así, por ejemplo, el diputado Sergio Ojeda
manifestó que “[…] El instrumento que se está creando [..] está dirigido a estructurar un
29
sistema de protección social armónica, amplia y eficaz. Se institucionaliza un sistema de
protección social que en la actualidad aparece como aislado, sin conexión y menos
controlado en cuanto a sus efectos [..] La estructura que se crea está concebida [..] por un
conjunto de acciones y prestaciones ejecutadas y coordinadas interrelacionadamente por
los distintos organismos del Estado. Ahora los ministerios se interrelacionarán y
establecerán ciertos acuerdos para llevar a efecto los objetivos de este proyecto” (ibídem:
55). La diputada Isabel Allende acotó, además, que “es valioso que haya una entidad, en
este caso Mideplan, que sea responsable de coordinar, fiscalizar y establecer reglamentos.
Con eso nuestras políticas serán más efectivas” (Ibídem: 60). El diputado Enrique
Jaramillo manifestó que “[..] no debemos olvidar que las acciones y las prestaciones
sociales no pueden abordar sólo un aspecto del desarrollo humano, sino abarcarlos todos,
en forma multidimensional, considerando sus componentes familiares y sociales. Esto
requiere acciones integrales, intersectoriales y coordinadas. Eso es el proyecto, que tiene
la virtud de orientar la labor de cada órgano involucrado en este objetivo” (ibídem: 66).

Una preocupación por los posibles problemas de implementación fue expresada por la
diputada Alejandra Sepúlveda (Bancada PRI Independientes): “[..] Considero importante
fortalecer la institucionalidad. El país se ha caracterizado por eso, pero cuando se
abordan los problemas en terreno, cuando se deja de lado el Ministerio en Santiago y se
concurre a una comuna lejana, como Pumanque o Paredones, o a otra de la isla de Chiloé
[..]: ¿Cómo se llega a ese usuario con integralidad, con este concepto de segunda
generación, cuando lo único que tienen es el municipio? ¿Cómo se logra, desde un
municipio, que tiene un Serplac y una asistente social ocupada en muchos asuntos por
encargo del alcalde, y entre criterios dispares, llevar adelante los programas? Me
preocupa cómo vamos a llegar a los usuarios, a las personas, a las familias, con estos
programas. Todos los días se presentan problemas simples que deben resolverse, pero
lamentablemente el Ministerio de Planificación, pese a que tiene corazón y arterias, no
tiene los capilares suficientes para permitir oxigenar y llevar adelante, en lo pequeño, en
lo fino, los programas a las personas que los necesitan...” (ibídem: 74).

La Ministra de Planificación, en la discusión general en el Senado (2° trámite

constitucional), argumentó que “el perfeccionamiento institucional contenido en esta
iniciativa de ley se basa, principalmente, en considerar el desarrollo social desde un
enfoque multidimensional, de modo de hacer más eficiente la administración de acciones y
prestaciones sociales intersectoriales que tienen por beneficiarios a los sectores
vulnerables de la población, entregando oportunamente los beneficios a las personas que
los requieran. La finalidad de la creación de un Sistema Intersectorial de Protección
Social consiste -según dijo- en concretar un mecanismo de coordinación de la gestión
social del Estado, expresado en innovaciones jurídicas y procedimientos administrativos
especiales” (ibídem, p. 105). [..]. Agregó que, “además de los programas sociales a los
cuales se orienta, el proyecto define mecanismos de gestión. Resaltó que se trata,
fundamentalmente, de un modelo de gestión, en cuyos mecanismos se institucionaliza el
registro de información social, que es la base de datos levantada por la ficha de protección
social y la información que tienen los ministerios que proveen de prestaciones sociales.
Por último, señaló que la iniciativa establece un mecanismo de administración de los
recursos del sistema, lo cual hoy día está en la Ley de Presupuestos bajo la Partida Nº 21,
Ministerio de Planificación, que es transferida mediante convenios específicos a cada una
30
de las reparticiones públicas, ministerios, servicios o municipalidades y, en algunos casos
específicos, a entidades sin fines de lucro” (ibídem: 111).

En la discusión en sala en el Senado estos asuntos vuelven a ser objeto de controversias.

Así, el senador Ruiz-Esquide dijo: “[..] planteamos en su momento la necesidad de un
Ministerio de la Infancia o de la Familia. Porque todo es un continuo y no la suma de
programas. … Vamos a votar a favor del proyecto, pero el que hemos buscado es un
pésimo sistema [..]. Un Ministerio de Planificación que debe atender las cosas más
insólitas, controvertidas y disímiles es la antinomia de su denominación” (ibídem: 125,
126).

La Ministra Quintana precisa que “se reconoce al Ministerio de Planificación como la

entidad de la estructura del Estado que puede articular dichos programas sociales,
hacerlos más eficientes y analizar y evaluar sus niveles de impacto y desarrollo. Y es lo que
plantea la iniciativa en debate: que el MIDEPLAN posea la facultad de diseñar,
administrar y evaluar programas sociales que hoy se encuentran en aplicación, pero que
requieren una coordinación efectiva para lograr un desarrollo integral” (ibídem: 137).

El senador Larraín, de la bancada de la Oposición, llamó la atención sobre [..] “la

naturaleza jurídica de lo que se intenta hacer. El artículo 1º dice: “El Sistema
Intersectorial de Protección Social, en adelante “el Sistema”, es un modelo de gestión
constituido por las acciones y prestaciones sociales”, etcétera. O sea, el sistema que
estamos aprobando es un modelo de gestión pública, es decir, una manera de hacer las
cosas. He estado viendo en el Diccionario de la Lengua Española qué se entiende por
“modelo”, y la verdad es que el vocablo posee muchas acepciones. Por ejemplo,
“Arquetipo o punto de referencia”; “Representación en pequeño de alguna cosa”;
“Esquema teórico, generalmente en forma matemática, de un sistema o de una realidad
compleja, como la evolución económica de un país, que se elabora para facilitar su
comprensión y el estudio de un comportamiento”; en fin. He buscado y en realidad no
logro entender qué se quiere decir con esto de “modelo de gestión”. ¿Un modelo? ¿Un
sistema? ¿Qué es? Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, cuando se trata de crear
una institución destinada a generar derechos y obligaciones en un área determinada,
procurando la atención permanente de una necesidad pública, lo que tenemos es un
servicio público. Si estamos frente a eso, me parece bien que le demos la forma de un
servicio público. Pero ocurre que no estamos ante un servicio público, sino ante un modelo
de gestión, que es de distinta naturaleza. Por ejemplo, en el ámbito de las obras públicas,
el Gobierno, en políticas de embalse, ha seguido distintos modelos de gestión: en un
momento, se inclinó por la línea de las concesiones y, al no funcionar, volvió al sistema
antiguo. Es decir, cambió el modelo de gestión, pero no el Ministerio de Obras Públicas, ni
la legislación del caso ni las atribuciones de que dispone. Entonces, señor Presidente, no
entiendo qué se propone en el proyecto en debate. Si se tratara de la creación de un
servicio público, ello me quedaría muy claro. Pero el establecimiento de modelos de
gestión, en general, no es materia de ley. Ello puede recaer en una facultad del Ministerio
de Planificación, y al respecto ha habido una larga discusión acerca de si le corresponde a
esa Cartera o a otra. Pero ese es otro asunto” (ibídem: 142).

31
Otro tipo de asuntos vinculados con el modelo de gestión planteó, desde la Concertación, el
senador Navarro: “[..] Soy partidario del Ministerio de la Familia y de que haya más
Estado para coordinar la acción. De lo contrario, habrá externalización. Me preocupa la
externalización, porque es el mismo modelo que votamos en educación [..]” (ibídem: 146).
“[..] Siento, además, que la posibilidad de que hayan convenios expresos solo con el
Ministerio de Salud -artículo 11-, dejando la coordinación a los servicios públicos ya
instalados, a lo que se agrega todo lo relacionado con esa Cartera, son elementos que, por
cierto, abrirán un debate relacionado con la salud municipalizada y la integración con tal
Secretaría de Estado. Habrá que ver si efectivamente estamos en condiciones de dar
atención preferencial a los niños más pobres de Chile y si somos capaces de mejorar la
que entregan los municipios a través de los consultorios de salud primaria, con los
recursos y carencias que tienen” (ibídem: 148).

El senador Orpis colocó otro asunto: “[..] El proyecto, en la práctica, propone consagrar
un modelo, que es la intersectorialidad. Eso, como concepto [..] me parece válido. Por lo
tanto, al crear un modelo, este debería ser universal y general para todos los programas. Y
aquí se excluye a la mayoría de estos. La iniciativa queda acotada solo a Chile Solidario y
a Chile Crece Contigo. El resto se deja totalmente afuera. Si estamos creando un modelo
de gestión completo, yo esperaría que seamos capaces de evaluar las políticas públicas en
materia social. Y me pregunto, frente a la generación de dicho modelo, ¿no sería
importante dejar establecido en él, por ejemplo, que MIDEPLAN mida el impacto de los
programas sectoriales?” (ibídem: 155).

De cualquier manera, los asuntos reseñados no fueron objeto de discusión ni incorporados

en el proyecto de ley. De hecho, producto de las presentaciones en el primer y segundo
trámite constitucional y específicamente en las respectivas Comisiones de Gobierno, solo se
incorporaron en el proyecto mecanismos de evaluación, incluyendo las evaluaciones
externas orientadas por la Dirección de Presupuestos. Asimismo, respecto de la pertinencia
territorial, se dispuso que se consideren las variables del territorio en la aplicación y cálculo
del instrumento de caracterización socioeconómica. En cuanto al Consejo Consultivo, que
debe emitir un informe fundado para la incorporación de nuevos elementos al Sistema, se
dispuso que en el referido informe debe analizarse el impacto del subsistema en el territorio
específico de que se trate. A esto se agregó la ampliación de la cobertura de las prestaciones
de 40 a 60%. Luego, en la Comisión de Hacienda en el Senado se obtuvo su compromiso
en relación con la Ficha de Protección Social, a fin de establecer controles de calidad que
permitan referirse a los estándares ISO y, con ello, mejorar la calidad y eficiencia en su
implementación, acorde a los mecanismos de control que en el mismo proyecto de ley se
determinan.

Durante el tercer trámite constitucional en la Cámara de Diputados volvió a plantearse el

tema del financiamiento, que había surgido varias veces antes. En este sentido, el diputado
Carlos Montes expresó que “[..] Tal como está el financiamiento, hay una mejora
respecto del proyecto original, pero todavía queda bastante sujeto a la autoridad de
Hacienda. Si Hacienda, en su momento, no quiere financiar el programa, el proyecto no
establece una norma permanente de financiamiento. Lo que hay son ciertos conceptos,
ciertos criterios, ciertas obligaciones, pero no está la ecuación que asegure que Chile
Crece Contigo tendrá financiamiento por cada niño que ingrese al programa. Eso lo tienen
32
otras leyes. Se trata de una materia que deberemos profundizar, porque puede que en
algún momento alguien llegue a gobernar y diga que no hay recursos para el programa y,
por lo tanto, le dará prioridad a otras cosas, dejando esto afuera. Tal como está el
proyecto, podría hacerlo, pero no así respecto de la reforma previsional, por ejemplo,
porque ahí está la ecuación precisa del gasto” (ibídem: 237). No obstante, este asunto no
fue incorporado a la Ley.

33
 III. CARACTERIZACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA DE
PROTECCIÓN SOCIAL

1 Componentes del Chile Solidario

1.1 Antecedentes

Como lo hemos señalado anteriormente, Chile Solidario se define como un sistema

articulado de prestaciones a fin de hacer más eficiente la red de protección social para las
familias en situación de extrema pobreza. Por tal motivo no es un programa, sino una red de
programas que se articulan bajo la modalidad de un Sistema. Desde esta perspectiva, el
Sistema considera la existencia de una oferta programática que se activa dependiendo de las
necesidades particulares de cada familia, siendo el Programa Puente quien invita a las
familias a iniciar este proceso a través del componente de apoyo psicosocial.

1.2 Componentes

El diseño de Chile Solidario implica por lo tanto la articulación de tres pilares básicos:

a) Apoyo psicosocial personalizado y bono de protección

Consiste en el acompañamiento personalizado a los beneficiarios incorporados a Chile

Solidario, por parte de un profesional o técnico idóneo, con el objeto de promover el
desarrollo de las habilidades personales y familiares necesarias para satisfacer las
condiciones mínimas de calidad de vida definidas a través de una estrategia de intervención
destinada a fortalecer la vinculación efectiva de los beneficiarios con las redes sociales y el
acceso a los beneficios que están a su disposición. Este componente es desarrollado por el
Programa Puente (Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, en conjunto con las
Municipalidades).

Cada familia seleccionada es asignada a un apoyo familiar (AF) de la comuna

correspondiente, quien realiza una primera visita al domicilio de la familia para invitarla a
integrarse y participar del Programa. La participación de la familia es voluntaria y si acepta
hacerlo se procede a firmar un compromiso de participación que contiene cláusulas
generales respecto del desempeño del apoyo familiar y de la propia familia.

La intervención psicosocial tiene una duración de 24 meses y consiste en una secuencia de

sesiones de trabajo con la familia en su domicilio a partir de la aplicación de una
metodología que le permite a la familia ir cumpliendo etapas en el proceso de intervención.

Se identifica una etapa intensiva durante los seis primeros meses, con una intensidad de
contacto decreciente entre el apoyo familiar y la familia (semanal, quincenal y mensual)
centrada en el reconocimiento y valoración por parte de la familia de su capital y la revisión
del estado de cumplimiento de las 53 condiciones mínimas22 que define el Programa,

22
Estas fueron ampliadas a 79 el año 2010.

34
organizadas en siete dimensiones: identificación, salud, educación, dinámica familiar,
habitabilidad, trabajo e ingresos.

Para el logro de aquellas condiciones mínimas que la familia tiene pendientes o que debe
adquirir se realiza un proceso de orientación y apoyo a la familia en relación con su acceso
a las redes institucionales que pueden apoyarla en esta tarea. Así, se van suscribiendo un
conjunto de contratos con cláusulas específicas, tanto para la familia como para el Apoyo
familiar, que les permite comprometer y realizar acciones concretas para el logro de la
condición mínima de que se trate.

Cuando la familia trabaja con el Apoyo Familiar la primera dimensión del Programa que la
misma familia ha seleccionado como prioritaria para mejorar su situación, se está en
condiciones de activar el Bono de Protección Familiar23, el cual se asigna a partir del mes
siguiente de su activación y por los 24 meses de duración de dicho beneficio. La
mantención del Bono de Protección y la permanencia de la familia en el sistema está
condicionada al cumplimiento de las cláusulas de los contratos que se suscriban durante la
intervención del apoyo psicosocial.

Una vez que esta fase culmina, en los 18 meses restantes las sesiones de trabajo en el
domicilio se realizan bimensual o trimestralmente; lo anterior para efectos de hacer un
acompañamiento y seguimiento de las familias en el logro de las condiciones mínimas que
se mantienen pendientes de alcanzar. Durante este período, al igual que en el anterior, el
Apoyo Familiar informa a las familias de las oportunidades que le va ofreciendo la red de
servicios y beneficios sociales, relacionadas siempre con las condiciones mínimas.

Al concluir los 24 meses de intervención psicosocial, se realiza una sesión final con la
familia, para la cual se ha diseñado una metodología especial con material pedagógico –
lúdico ad hoc, que permite hacer una síntesis del proceso vivido, de los aprendizajes
logrados y de las tareas familiares que será necesario mantener y reforzar en el tiempo.
Adicionalmente, en esta sesión se le informa a la familia del Bono de Egreso y sus
características.

b) Subsidios monetarios garantizados

Los beneficiarios de Chile Solidario que reúnen los requisitos de procedencia establecidos
en la ley Nº 18.02024 y en el decreto ley Nº 869 de 197525, accederán al subsidio familiar y
a la pensión asistencial que contemplan dichos cuerpos legales, no siendo aplicables a su
respecto los procedimientos de postulación y de asignación previstos en ellos. Estos
beneficios serán asignados dentro de los doce meses siguientes al ingreso al sistema y se
devengarán a contar del primer día del mes siguiente al de su concesión.

23
Beneficio monetario que la familia comienza a recibir al momento de firmar el contrato familiar. Este bono
se entrega a la mujer madre o en su defecto a la mujer de mayor edad en el hogar. Sólo excepcionalmente se
entrega al hombre jefe de familia. El bono deja de percibirse si la familia no cumple con las condiciones
comprometidas.
24
Ley que establece subsidio familiar para personas de escasos recursos
25
Decreto que establece régimen de pensiones asistenciales para inválidos y ancianos carentes de recursos.

35
Por su parte, el artículo 8º de la ley de Chile Solidario señala que a las personas y familias
beneficiadas por el sistema que cumplan con los requisitos de la ley Nº18.778 26, les
corresponderá el subsidio al pago del consumo de agua potable y de servicio de
alcantarillado de aguas servidas allí establecido. En estos casos, el subsidio será equivalente
al 100% sobre los cargos fijos y variables de su consumo mensual que no exceda de 15
metros cúbicos, por un período de tres años contados desde su concesión. Este subsidio será
asignado dentro de los doce meses siguientes al ingreso al sistema y se devengará a contar
del primer día del mes siguiente al de su concesión”.

En el caso del subsidio al pago del consumo de agua potable y de servicio de alcantarillado
de aguas servidas, además la ley le reconoce a estas familias un beneficio superior al
regular, eximiéndolos del pago de los cargos fijos y variables de su consumo, con un límite
de 15 metros cúbicos, estándar definido como básico del consumo de una familia de
tamaño promedio.

Por último, la ley en su artículo 2º determina el acceso de los niños y niñas de las familias
ingresadas al Sistema Chile Solidario, que cursen entre 7º básico y 4º año de enseñanza
media, de un subsidio pro retención de ellos(as) en el sistema escolar (según lo reglamenta
la ley Nº 19.87327), el cual es pagado a los sostenedores de las escuelas a las cuales dichos
niños y niñas asisten. Este subsidio se paga en el primer trimestre del año siguiente en que
el niño o la niña completaron el año escolar. Su valor es ascendente mientras superior sea el
grado cursado, incluido un subsidio adicional por cada niño o niña que concluya la
totalidad de la enseñanza media.

De esta forma, Chile Solidario incorpora a la política social un régimen de garantías

respecto de la obtención de transferencias monetarias directas por parte del Estado a las
familias y sus miembros que cumplan con los requisitos de acceso a dichos beneficios.
Como síntesis, los subsidios a los cuales se puede acceder son los siguientes: a) Subsidio
único familiar (SUF) para los menores de 18 años y mujeres embarazadas, b) Pensión
asistencial de vejez (PASIS) para los mayores de 65 años que no cuenten con previsión
social, c) Pensión asistencial de invalidez, d) Subsidio de agua potable y alcantarillado
(SAP), e) Subsidio por retención escolar que se paga a los establecimientos que mantengan
como alumnos regulares a los hijos de familias Chile Solidario que cursan entre séptimo
básico y cuarto medio y f) Bono de egreso otorgado mensualmente por un lapso de tres
años a la familia que egresa de los 24 meses de apoyo psicosocial.

c) Acceso preferente a programas de promoción social

Como una forma de apoyar el cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad de vida
definidas por el sistema y trabajadas en profundidad durante la permanencia de las familias
en el Programa Puente (componente de apoyo psicosocial), y su mantención en el tiempo,
más allá de los límites de dicho componente, el Sistema le reconoce a las familias un

26
Ley que establece el subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas
servidas.
27
Ley que crea subvención educacional pro-retención de alumnos y establece normas relativas a las
remuneraciones de los profesionales de la educación.

36
acceso preferencial a todos aquellos programas, servicios, beneficios y/o prestaciones de las
que dispone el Estado para atender las necesidades básicas y de desarrollo de las familias
incorporadas al Chile Solidario (Mideplan, 2004: 24-26).

Entre estos programas destacan los siguientes: Programa Puente, el Programa de

habitabilidad28, el Programa de apoyo al micro emprendimiento29, el Programa de Inserción
laboral juvenil30, y el Programa de apoyo a familias para el autoconsumo31.

Igualmente en este tipo de convenios se encuentran las transferencias realizadas a la Junta

Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb)32, a Fonasa33, a Senadis34, a Integra
(ejecutado por la Subsecretaría de Educación) 35, a Prodemu36 y al Ministerio del Trabajo37
(con posterior ejecución a través de Prodemu, Sence, Conaf y Conadi).

28
Este programa tiene como objetivo solucionar las condiciones mínimas de vivienda pendientes que poseen
los beneficiarios Chile Solidario. Contempla cinco líneas programáticas articuladas a través de las
Municipalidades, el Ministerio de Bienes Nacionales, Fosis y los programas Vínculos y Calle del mismo
Subsistema.
29
Este programa entrega la capacitación necesaria para desarrollar habilidades emprendedoras, aprender a
comercializar productos y a administrar una microempresa
30
Programa destinado a los jóvenes que quieren incorporarse al mundo del trabajo. Este programa potencia
las fortalezas y capacidades de los jóvenes que desean ingresar al mercado laboral, apoyándolos en generar un
Plan de Inserción. Esto se logra, a través de actividades y talleres grupales, en los cuales los jóvenes
descubren y refuerzan aquellos talentos propios que les ayudarán a conseguir y conservar un empleo
31
Este programa, ejecutado por las municipalidades y apoyado técnicamente por el Fosis, busca contribuir a
que los beneficiarios y beneficiarias generen y/o aumenten sus ingresos, a partir del incremento del nivel de
auto provisión de productos agrícolas, destinados al consumo familiar
32
a) Programa de Habilidades para la vida y escuelas saludables: Este programa busca la promoción y
prevención de la salud mental infantil en la escuela y está dirigido a toda la comunidad educativa. Cuenta con
el apoyo de un equipo psicosocial dividido en cuatro unidades: Unidad de Promoción, Unidad de Detección
de riesgo psicosocial, Unidad de Prevención, y Unidad de red de salud mental y derivación.
b) Programa de Alimentación y Útiles Escolares: Este programa beneficia a alumnos del Sistema Chile
Solidario que asisten a establecimientos municipalizados y particular subvencionados con útiles escolares y
con un tercer servicio de alimentación.
c) Programa Salud Oral: Este programa desarrolla acciones de promoción, prevención y recuperación de la
salud bucal a estudiantes desde Pre-Kinder a Octavo Básico, tanto en escuelas municipales como particulares
subvencionadas de zonas urbanas y rurales. La atención se realiza en Módulos Dentales ubicados en distintas
comunas del país. Las actividades preventivas incluyen: la entrega de leche enriquecida con flúor para los
desayunos de las escuelas rurales de localidades sin agua potable fluorizada y la aplicación de sellantes y flúor
tópico (barniz y gel) en los Módulos Dentales.
d) Programa de Educación Media: El objetivo es contribuir a la retención escolar de los beneficiarios a través
de becas a niños y niñas entre primero y cuarto medio.
33
Los recursos que involucra este programa se destinan a mejorar los niveles de cobertura en atenciones de
salud del adulto mayor, la oportunidad en la atención, la entrega de seguros catastrófico, entre otros.
34
Senadis, financia total o parcialmente implementos y/o dispositivos para personas de escasos recursos con
discapacidad.
35
Programa Educativo Nacional de excelencia que potencia los Derechos del Niño a fin de respetar la
diversidad y promover valores fundamentales.
36
Prodemu ejecuta el Programa dinámica familiar.
37
a) Bonificación a la contratación de mano de obra para beneficiarios del Sistema Chile Solidario: Este
programa es ejecutado por Sence, a través de dos líneas programáticas: Programa Chile Solidario Adulto y en
Chile Solidario Jóvenes. Este servicio cuenta con la asistencia técnica de Sence y ofrece a los beneficiarios
del Sistema Chile Solidario una atención personalizada, a través del reforzamiento de las Oficinas
Municipales de Intermediación Laboral (OMIL).

37
Con los años se amplió su cobertura hacia otros grupos, generando iniciativas para atender
diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a la población. Así, esta metodología de
intervención diseñó varios itinerarios de acompañamiento que facilitan la transición de
familias y personas hacia una mayor integración social, entre los cuales encontramos el
Programa de Apoyo Integral a Familias Vulnerables (Puente), el Programa de Apoyo
Integral al Adulto Mayor Chile Solidario (Vínculos), Programa a Personas en Situación de
Calle (Calle) y el Programa de Apoyo a Hijos de Personas Privadas de Libertad (Abriendo
Caminos).

Dichos componentes se articulan a través del siguiente esquema temporal:

Cuadro 2: Evolución de la participación de los beneficiarios de Chile Solidario

Subsidios garantizados

Años 1 y 2 Años 3 al 5
Apoyo psicosocial y Bono de protección Apoyo psicosocial (seguimiento) y Bono de
egreso

Acceso preferente a programas sociales

Fuente: Elaboración propia en base a información oficial Ministerio de Desarrollo Social.

Cuadro 3: Sistema de Protección Social Chile Solidario

Programas, Componentes y Actores

Programa integración Descripción Componentes Actores

CHS
MDS. Secretaría Ejecutiva de Protección Social:
Planificación , distribución territorial, Monitoreo, Evaluación
Puente 2002 Puerta de entrada al SIPS Programa de Administración y
Chile Solidario. Presta el Apoyo Apoyo técnico:
apoyo psicosocial a las psicosocial FOSIS
familias. familiar. Ejecución:
Condiciones Municipalidades
Mínimas. UIF

b) Apoyo al empleo sistema chile solidario – Profocap (ejecutado por Conaf): Este programa apoya la
inserción laboral de trabajadores de familias Chile Solidario en actividades relacionadas con el desarrollo
productivo local, preferentemente en el área agroforestal. Se realiza un contrato por un período de cuatro
meses en régimen de media jornada, proporcionando capacitación en oficios y habilidades transversales.
Incluye una práctica laboral en empresas del sector privado, se desarrolla una gestión de intermediación
laboral y proporciona capacitación en desarrollo de planes de negocio.
c) Programa de competencias laborales para mujeres (ejecutado por Prodemu)
d) Generación de micro emprendimiento indígena urbano (ejecutado por Conadi): Dirigido a población
indígena de sectores urbanos beneficiarios de Chile Solidario, opera bajo la modalidad de concurso público y
entrega un subsidio por un monto máximo de $500 mil para la implementación de un proyecto (compra e
inversión en capital de trabajo, máquinas, herramientas, instalaciones, etc.).

38
 Consejería y Apoyo familiar
orientación.
Integración a
redes de oferta
pública

Abriendo 2002 Apoyo integral para niños y Apoyo Administración;

Caminos niñas de psicosocial y Serplac: licitación
familias con personas consejería a Ejecución:
privadas o condicionadas de padres y/o Universidades,
libertad. cuidadores. Fundaciones,
Tutorías para ONGs
niños de entre 7 y
menores de 19
Gestión de redes
(oferta pública).
Servicios
especializados
Calle 2006 Apoyo a la Integración Vinculación Asistencia Técnica
Social de Personas en socio-afectiva. y administración:
Situación de Calle programa Atención integral Ministerio de
de apoyo psicosocial de salud, desarrollo social:
dirigido a brindar fortalecimiento de Ejecución:
acompañamiento capacidades Municipalidades,
personalizado a personas en sociales Gobernaciones
situación de calle, para Nivelación de Provinciales y
ayudarles a restituir sus estudios ONG’s
capacidades funcionales y Capacitación e RED Calle
vinculares. inserción laboral
Acceso a
prestaciones
sociales
Habitabilidad
Subsidios
Garantizados
Vínculos 2006 Apoyo a personas mayores Programa de SENAMA;
de 65 en situación de apoyo psicosocial asistencia técnica
vulnerabilidad social individual: Municipalidades
consejería y ejecución
orientación
Apoyo
Psicosocial
Grupal: inserción
y fortalecimiento
de redes locales
formales
e informarles que
protejan a las
personas del
abandono
Fuente: Elaboración propia en base a información oficial Ministerio de Desarrollo Social.

39
2 Componentes del Chile Crece Contigo

2.1 Antecedentes
Chile Crece Contigo presenta algunas características particulares en relación a su diseño e
implementación, entre las que destacan:
• Es universal para gestantes, niños y niñas que se atienden en el sector público de
salud. Adicionalmente, tiene prestaciones diferenciadas, de acuerdo a las
características particulares de cada niño y niña.
• Funciona intersectorialmente, lo que implica que requiere un funcionamiento en red.
• Múltiples intervenciones sobre una misma gestante, niño, niña y/o familia.
• Implementación a nivel local (Mideplan, 2011a: 4).

La Ley 20.379, que crea el subsistema de Protección Integral de la Infancia señala que su
objetivo “es acompañar el proceso de desarrollo de los niños y niñas que se atiendan en el
sistema público de salud, desde su primer control de gestación y hasta su ingreso al
sistema escolar, en el primer nivel de transición o su equivalente” (Art. 9).

Sus objetivos específicos38 son los siguientes:

- Padres y madres cuentan con competencias parentales favorables al desarrollo

integral de sus hijos e hijas.
- Niños y niñas atendidos en el Sistema Público de Salud son seguidos a lo largo de
su trayectoria de desarrollo, y reciben intervenciones de manera oportuna y
pertinente a sus necesidades.
- A los niños y niñas atendidos en el Sistema Público de Salud se les detectan
tempranamente los riesgos en su desarrollo, y reciben intervención oportuna.
- Niños y niñas cubiertos por el subsistema y sus familias reciben prestaciones
garantizadas oportunamente.

- Niños y niñas cubiertos por el Subsistema y sus familias, acceden a la oferta pública
preferente, de acuerdo a sus necesidades.

2.2 Componentes

Prestaciones universales: Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial, PADBP 39

38
Tomados de DIPRES (2010, pp. 1-6).
39
Otro Componente del ChCC es el Programa Educativo Masivo que busca generar un ambiente social con
entornos familiares y comunitarios favorables, que contribuyan al despliegue máximo del potencial de
desarrollo de niños y niñas. Contempla: i) Página Web www.crececontigo.cl con secciones para niños y
niñas, adultos y especialistas, ii) Fono Infancia que atiende consultas tanto de adultos como de niños y niñas,
respondidas por profesionales especialistas; iii) Programación educativa de continuidad en las salas de espera
de los centros de salud del país (Crece Contigo TV); iv) Programación educativa a través de radio emisoras

40
El Artículo 11 de la Ley 20.379 dispone que “El programa eje del subsistema en referencia
será el de "Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial", que consiste en el acompañamiento y
seguimiento personalizado a la trayectoria del desarrollo de los infantes que cumplan los
requisitos señalados en el artículo 9º [toda la población en primera infancia y sus familias,
que se atienden en el sistema público de salud], el que será ejecutado por el Ministerio de
Salud”.

Se implementa a través de los 29 Servicios de Salud de Minsal y constituye la puerta de

entrada a ChCC.

Es considerado el programa eje del subsistema ya que entrega acompañamiento y

seguimiento a la trayectoria de desarrollo de los niños y niñas en primera infancia, desde el
primer control de gestación y hasta que éstos ingresan al primer nivel de transición o pre
kinder en el sistema educacional.

Este programa incorpora acciones adicionales a las regulares del control de salud de la
gestación y del control del niño y la niña. Tales acciones están contenidas en un catálogo de
prestaciones que se acuerda anualmente con el Minsal, que se agregan (no sustituyen) al
control regular de salud, ya sea como acción nueva o bien asegurando cobertura universal
para algunas acciones que anteriormente se entregaban a una parte de la población objetivo
del ChCC. Se agrupan en cinco ámbitos:

1.Fortalecimiento de los cuidados prenatales: detección del riesgo biopsicosocial, entrega

de información útil para los padres y desarrollo de planes de cuidado con enfoque familiar.
En esta etapa se formula un plan de salud personalizado, se activa la red comunal y puede
integrarse a la familia al programa de Visitas Domiciliarias Integrales del Minsal40.
2.Atención personalizada del proceso de nacimiento: generación de condiciones adecuadas
para el nacimiento, mejoras en infraestructura y atención personalizada a la puérpera y al
recién nacido.

3.Atención integral al niño o niña hospitalizada en Neonatología o Pediatría: cuidados

para el desarrollo integral incluyendo intervenciones psicosociales y educacionales. Se
considera también la elaboración de planes de estimulación y el favorecer la compañía del
niño.

de cobertura nacional y radios comunitarias (Chile Crece Contigo en la radio); v) Cartillas informativas de
difusión masiva sobre desarrollo infantil temprano; vi) Campañas educativas.

40
Las visitas domiciliarias integrales (VDI) tienen una duración de una hora, son realizadas por un
profesional y un técnico en tres ocasiones: a los gestantes en riesgo, a los niños en situación de vulnerabilidad
y con déficit psicomotor y a los niños de familias vulnerables que presentan factores de riesgo. Los factores
de riesgo que generan estas visitas no se relacionan con el rezago en el desarrollo que generan las visitas de
estimulación, sino que tienen que ver con situaciones de riesgo detectadas en el centro de salud (Centro Micro
Datos, 2009, pág. 56). El PADB incluye Visita Domiciliaria Integral a Gestantes en Situación de
Vulnerabilidad Psicosocial y Visita Domiciliaria Integral para el Desarrollo Biopsicosocial del Niño y/o
Niña.

41
4.Fortalecimiento del control de salud del niño o niña: considera para el recién nacido la
evaluación del acoplamiento Madre-Hijo y la pesquisa de signos tempranos de depresión.
Cuando es necesario, se integra a las familias a las Visitas Domiciliarias Integrales. Se
considera la entrega material educativo a los padres, la aplicación de pruebas de desarrollo
para la identificación temprana de riesgos y la generación de un plan personalizado de
salud. A los padres se los invita a participar en los talleres de competencias parentales
Nadie es Perfecto41.

5.Fortalecimiento de las intervenciones en la población infantil en situación de

vulnerabilidad, rezago y déficit en su desarrollo integral. Los niños pueden ser derivados a
modalidades de apoyo al desarrollo infantil (salas de estimulación, ludotecas, atención
domiciliaria, etc.), a jardines infantiles o salas cuna o al programa de Visitas Domiciliarias
Integrales.

El despliegue de este componente de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial se ha realizado

por etapas:
Año 2007 – 159 comunas del país: atención a gestantes y proceso de nacimiento.
Año 2008 – 345 comunas del país: atención a gestantes, proceso de nacimiento y niños y
niñas menores de 2 años de edad.
Año 2009 – 345 comunas del país: atención a gestantes, proceso de nacimiento y niños y
niñas menores de 4 años de edad.
Por otra parte, cabe destacar que, aunque normalmente no es considerado en forma
explícita, existe otro programa asociado al PADBP y, por ende, al CHCC: el Programa de
Apoyo al Recién Nacido, PARN que se inicia en septiembre de 2009 y que tiene dos
componentes:

1.Set de implementos, que consiste en la entrega, en forma gratuita, de un set de

implementos para los niños y niñas nacidos en hospitales del sistema público de salud, que
se efectúa al momento del alta de las madres de las maternidades de los hospitales públicos.

2. Educación sobre uso de implementos y cuidados básicos de crianza temprana, que se

materializa a través de dos modalidades: i) entrega de materiales educativos, y ii) sesiones

41
“Nadie es Perfecto” es un Taller de educación grupal para el fomento de habilidades de crianza de niños y
niñas de 0 a 5 años, y corresponde a una prestación universal del Programa de Apoyo al Desarrollo
Biopsicosocial.
Específicamente, es una actividad de educación grupal para todos los padres, madres y cuidadores de niños y
niñas de 0 a 5 años. Esta prestación tiene un fuerte foco en la promoción y prevención; está destinada a
familias que deseen mejorar sus habilidades de crianza y mejorar su relación con sus hijos o hijas. Los
objetivos son compartir información, experiencias y apoyo para la crianza efectiva, el cuidado y desarrollo del
niño o niña, fortalecer la instalación de interacciones sensibles y estrategias de disciplina efectivas.
Cada Taller se realiza a través del establecimiento de atención primaria de salud y considera 6 a 8 sesiones
con un grupo de padres estable, haciendo uso del material de padres de “Nadie es Perfecto” como apoyo para
el aprendizaje y el Manual del Facilitador como apoyo para el profesional a cargo. La frecuencia
recomendada de las sesiones es 1 por semana. Sin embargo, esta modalidad se adapta a las características de
las necesidades locales, considerando otras variantes más efectivas (Centro Micro Datos, 2009, pág. 19).

42
educativas que se realizan en consultorios de Atención Primaria de Salud (APS) durante los
controles prenatales y en los hospitales públicos, en forma previa al alta de las madres 42.

Específicamente el PARN se relaciona con el segundo de los componentes del PADBP,

“Atención Personalizada del Proceso de Nacimiento”, que a su vez, contiene dos
subcomponentes, uno de los cuales se llama “Atención Integral en el Puerperio” en el que
una de sus actividades es la “Entrega del set de implementos básicos para Recién
Nacidos(as) y material educativo” del PARN (DIPRES, 2011a: 5).
.
Según se señala en el informe de evaluación de este programa realizado por la DIPRES, “a
juicio de la coordinación nacional del PARN, este es un programa diferente del PADBP
debido a que cuenta con financiamiento propio e independiente de aquel programa. Sin
perjuicio de aquello, ambos programas se encuentran relacionados porque el PARN forma
parte del marco programático del PADBP y es concebido como una prestación
complementaria de ese programa. Por ese motivo entonces, una de las actividades del
PARN ha sido incorporada en uno de los componentes del PADBP” (DIPRES, 2011a: 5).

Prestaciones diferenciadas de acuerdo a las características particulares de los niños y

niñas

Este componente considera dos tipos de acciones y prestaciones:

a) Prestaciones que constituyen garantías (para niños y niñas de hogares del 60% más
vulnerable)43
- Acceso gratuito a sala cuna o modalidades equivalentes – para hijos e hijas de madres que
trabajan, buscan trabajo o estudian.
- Acceso gratuito a jardín infantil de jornada extendida o modalidades equivalentes – para
hijos e hijas de madres que trabajan, buscan trabajo o estudian.
- Acceso gratuito a jardín infantil de jornada parcial o modalidades equivalentes para
aquellos niños y niñas cuyos cuidadores no trabajan fuera del hogar.
- Acceso a ayudas técnicas para todos aquellos que presenten alguna discapacidad.
- Acceso garantizado al subsistema Chile Solidario a las familias de niños y niñas en
gestación.

La Educación Parvularia subsidiada es provista en los niveles NT1 (pre-kinder) y NT2

(kinder) a través de los establecimientos municipales y particulares subvencionados. En los
niveles de sala cuna y el resto es provista por los jardines infantiles que administran la Junta

42
“El componente emerge como una decisión técnica de parte de las Secretarías Ejecutivas del SPS de
MIDEPLAN y de CHCC del MINSAL, quienes consideraron pertinente “fortalecer la entrega del set con una
adecuada transmisión de los contenidos que le dan sustento técnico y teórico, de tal manera que ellos pudieran
ser adecuadamente comprendidos e internalizados por los equipos de salud y los/as cuidadores/as de los/as
recién nacidos beneficiarios del Programa”. La estrategia educativa del componente se materializa a través de
las modalidades de sesiones educativas presenciales y material educativo gráfico y audiovisual” (DIPRES,
2011, p. 14).
43
Establecidas en el Artículo 12 de la Ley 20.379.

43
Nacional de Jardines Infantiles (Junji) y la Fundación Integra 44. Según se afirma en la
documentación oficial, “ambas instituciones se complementan para configurar una red
pública de educación preescolar de calidad y con cobertura en todo el país” (memoria, pág.
58).

De hecho, la Fundación Integra se inserta en el Sistema de Protección Integral a la Infancia

a través de tres acciones:
1.Prestaciones garantizadas: salas cunas y jardines infantiles gratuitos en modalidades
convencionales, pertinentes y complementarias. Cuenta a tales efectos con una red de 994
jardines infantiles a lo largo del país, con 647 salas cunas, todos ellos administrados por la
propia institución. Contribuye con un 37% a la cobertura país del sistema de educación
parvularia, focalizado en familias en situación de pobreza. Atiende a 74.500 niños y niñas,
de los cuales 16.700 son menores de dos años.
2. Programa Educativo Masivo: Fono Infancia.
3. Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial: libro Creciendo Juntos y experiencias
de acompañamiento en hospitalización (Mideplan 2010c: 58- 60).

Por su parte, los programas educativos ofrecidos por Junji son los siguientes:
1. Programa jardín infantil. Se implementa en establecimientos educativos, atiende párvulos
de 0 a 4 años. Integra a niños y niñas con necesidades especiales. Se encuentran ubicados
en zonas urbanas y semiurbanas. Funciona once meses del año en jornada completa y
ofrece el servicio gratuito de alimentación.
2. Programas alternativos de educación. Atiende en forma diaria a niños y niñas desde los
dos años de edad, hasta su ingreso a la educación general básica, en jornadas diferenciadas,
proporcionándoles atención integral que comprende: educación, alimentación y atención
social. Considera la participación de madres colaboradoras. Algunos de los programas
alternativos son: jardín infantil familiar, jardín laboral, jardín estacional, jardín infantil
intercultural y programas de mejoramiento de atención para la infancia.
3. Programas educativos para la familia. En esta modalidad, los hogares de los niños y
niñas se convierten en espacios educativos y el proceso de aprendizaje es guiado por los
padres, madres o familiares cercanos con la asesoría de educadoras(es) de párvulos y
materiales de apoyo proporcionados por la institución.
4. Programa comunicacional. Se orienta a niños y niñas que no participan de programas de
educación parvularia formal. Se implementa a través de transmisiones radiales y televisivas

44
La asignación de cupos en JUNJI [para salas cunas o jardines infantiles] se realiza en la actualidad de
acuerdo al puntaje de la Ficha de Protección Social, FPS. Los niños elegibles son los pertenecientes a los
primeros dos quintiles, determinado de acuerdo al corte equivalente en la FPS, cuyas madres trabajen,
estudien o busquen trabajo o sean adolescentes. En la medida que exista un empate entre distintos postulantes
y no existan cupos para todos, se utilizan otros criterios de vulnerabilidad adicionales, como drogadicción,
tipos de estudios realizados por la madre etc.
Para el caso de INTEGRA, la asignación de cupos se realiza en base a un puntaje extraído directamente de la
Ficha de Inscripción que completan los padres de los niños postulantes en la sala cuna o jardín infantil. Esta
ficha cuenta con preguntas agrupadas en tres dimensiones: vulnerabilidad social, ingresos y habitabilidad.
Según las alternativas de respuesta entregadas por los padres, se construye la puntuación que determina la
asignación de los cupos disponibles a aquellos más vulnerables. Existen aproximadamente 12.000 niños en
lista de espera para los jardines JUNJI y 13.000 niños para los centros de INTEGRA. (Centro Micro Datos,
2009, pág. 37).

44
abiertas a la ciudadanía y la opinión pública, complementadas con guías educativas de
difusión masiva.
5. Programa Conozca a su Hijo(a) (CASH). Es un programa educativo alternativo o no
convencional. Surge de la necesidad de atender a niños y niñas menores de seis años de
sectores rurales, que por vivir en áreas de alta dispersión geográfica, con grandes distancias
entre los centros poblados y con condiciones climáticas adversas, no tienen acceso a
programas de educación parvularia (Mideplan 2010c: 58-60).

Supuestamente, ChCC “asegura disponibilidad de sala cuna y jardín infantil para todos los
niños y niñas de hasta 4 años de edad que formen parte del sistema y cumplan con los
requisitos. Así, ha correspondido al Ministerio de Educación a través de la Junta Nacional
de Jardines Infantiles y la Fundación Integra, comenzar un proceso de incremento
sustancial en la oferta de sala cuna y jardín infantil, con el objeto de asegurar cuidados y
educación inicial a todas las familias que lo requieran y que cumplan las condiciones”
(Mideplan, 2010c: 34).

Por otra parte, el acceso a ayudas técnicas para los niños que presentan alguna discapacidad
es provisto por Fonadis.

b) Prestaciones con acceso preferente a los niños, niñas y sus familias pertenecientes
a hogares del 40% más vulnerable

Al respecto, en el Artículo 13 de la Ley 20.379 se señala que “El subsistema "Chile Crece
Contigo", de conformidad con lo que disponga el reglamento, considerará las múltiples
dimensiones que influyen en el desarrollo infantil, otorgando, a iguales condiciones,
acceso preferente a las familias beneficiarias de la oferta de servicios públicos, de acuerdo
a las necesidades de apoyo al desarrollo de sus hijos, en programas tales como nivelación
de estudios; inserción laboral dependiente o independiente; mejoramiento de las viviendas
y de las condiciones de habitabilidad; atención de salud mental; dinámica familiar;
asistencia judicial; prevención y atención de la violencia intrafamiliar y maltrato infantil.
El acceso preferente estará dirigido a aquellas familias beneficiarias que pertenezcan a
hogares que integren el 40% más vulnerable socioeconómicamente de la población, según
lo determine el instrumento señalado en el artículo 5º, y que reúnan los requisitos para
acceder a la oferta de servicios públicos señalada en el inciso anterior.”

El “acceso preferente” corresponde a la selección preferencial de los niños, niñas y sus

familias cubiertas por Chile Crece Contigo en los programas y prestaciones sociales que se
señalan. Ante cupos limitados para un determinado programa y cumpliendo dos o más
familias con los requisitos de acceso al mismo, será elegida primero aquella familia
cubierta por Chile Crece Contigo.

Por ejemplo, para quienes formen parte de hogares del 40% más vulnerable
socioeconómicamente de la población nacional, el Sistema Chile Crece Contigo les ofrece
un Subsidio Familiar. La ley N° 20.203, de 2007 garantiza el acceso a este beneficio a
contar del 5º mes de gestación y hasta que el niño o niña cumpla los 18 años de edad, en la
medida que cumplan con los requisitos establecidos por la ley.

45
Las prestaciones diferenciadas a cargo de las municipalidades y otros entes
Como se ha podido apreciar, el sistema ChCC está conformado por varios programas a
cargo de diversos ministerios y organismos. Algunos de tales programas fueron creados
específicamente en el marco de ChCC cuando éste apareció en el año 2006. Es el caso del
PADBP (a cargo del Ministerio de Salud). Otros programas constituían ya parte de la oferta
preexistente (por ejemplo, los jardines infantiles y salas cunas de Junji y Fundación Integra)
y otros son posteriores (es el caso del PARN que se inicia en septiembre del 2009, bajo la
responsabilidad del Ministerio de Salud).
A tales programas se suman dos instrumentos programáticos de Mideplan, creados cuando
aparece el ChCC, a saber:
- Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil (Mideplan –
Municipalidades)
- Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia (Mideplan – ejecutores públicos,
privados, comunitarios (Leiva, 2006: 33).

Tales fondos, según se puede derivar de la documentación oficial, son los que permiten que
puedan materializarse una parte de las prestaciones diferenciadas previstas en la ley. En
este sentido, cabe recordar que ChCC cuenta con prestaciones de carácter universal y
prestaciones diferenciadas destinadas a niños en situaciones de rezago, con riesgo de rezago
o discapacidad. Los riesgos de rezago pueden ser medioambientales (características del
hogar), biológicos o establecidos (trastornos médicos que clásicamente afectan el desarrollo
psicomotor, como VIH/SIDA, síndrome de down etc).

En el contexto de la estimulación, las municipalidades, en coordinación con la Red

Comunal de Chile Crece Contigo, pueden postular a ambos fondos de Mideplan para
financiar distintas modalidades de intervención que tienen como objetivo la estimulación de
los niños y niñas pertenecientes al sistema. Las modalidades de intervención son:
-Servicio itinerante de apoyo a estimulación temprana (visitas de profesionales a espacios
comunitarios para propiciar experiencias de estimulación, se realizan en lugares apartados
de las zonas urbanas).
-Salas de estimulación en recintos de la comunidad (en comunidades en que hay una
demanda no cubierta se habilitan espacios para realizar actividades educativas y de
estimulación).
-Ludotecas (similares a bibliotecas pero de juegos y material didáctico).
-Programa de atención domiciliaria de estimulación temprana (Centro Micro Datos, 2009:
55-57).45

45
El programa de atención domiciliaria de estimulación temprana consiste en “la aplicación de una secuencia
de visitas al domicilio de la niña o el niño con rezago, realizado por equipos técnicos profesionales para
implementar servicio de estimulación oportuna en el hogar, especialmente en los casos en que se encuentran
niños y niñas con necesidades especiales que se encuentran impedidos de desplazamiento o alguna razón que
justifique esta prestación en el domicilio. Es complementaria al programa de visitas domiciliarias incluido en
el Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial (Adicionalmente, como parte del programa de apoyo al

46
En los años 2007 y 2008 se realizan 637 modalidades de intervención a lo largo del país.
Las intervenciones más comunes son la sala de estimulación en recintos comunitarios y las
ludotecas. Sólo 30 municipalidades realizan intervenciones de atención domiciliaria de
estimulación temprana (ibídem).

Es importante señalar que tales modalidades de intervención no están circunscritas solo a

espacios comunitarios sino que pueden recaer directamente en los centros de salud. De
hecho, se afirma que “las Redes Comunales habilitan –a través del Fondo de
Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil o del Fondo de Iniciativa para la Infancia–
modalidades de apoyo al desarrollo infantil que pueden o no estar situadas en los centros
de salud, y que permiten perfeccionar y ampliar la red de modalidades de derivación
cuando se detecta una situación de rezago en el desarrollo de un niño o niña en primera
infancia. Así, la red de derivaciones posibles incluye las siguientes alternativas (Mideplan
2010c: 42; Subrayado nuestro)
En los cuadros siguientes aparece reflejada la intervención de los sectores de salud y de
educación en el ChCC.

Cuadro 4: Presencia del área de salud en el ChCC

(Prestaciones universales: PADB y PARN)
Nivel Nacional Ministerio de Salud

Nivel regional y provincial Servicios de Salud

Nivel local Directoras(es) de hospitales

Consultorios de la APS (dependientes de la

Municipalidad o del Servicio de Salud)

Fuente: elaboración propia en base a antecedentes de la Memoria Chile Crece Contigo 2006-2010
(Mideplan, 2010c).

Cuadro 5: Presencia del área educación en el ChCC

(Prestaciones Diferenciadas: Salas cunas y Jardines infantiles)
Nivel Nacional Ministerio de Educación (Junji) e Integra

Nivel regional y provincial Seremi de Educacion, Junji e Integra

Nivel local Directoras(es) de jardines infantiles y salas

cuna, y equipos técnicos territoriales,
pertenecientes a la Junta Nacional de Jardines

desarrollo biopsicosocial se realizan visitas domiciliarias integrales) y se justifica cuando existe escasa oferta
de apoyo intensivo a niños con problemas de rezago de mayor complejidad.”
El contenido de estas visitas de atención domiciliaria de estimulación temprana no es estandarizado y
responde a las necesidades y condiciones del niño y del lugar (Centro Micro Datos, 2009:57).

47
 Infantiles (Junji) y a la Fundación Integra

Municipalidades: representantes del área de la

educación inicial
Fuente: elaboración propia en base a antecedentes de la Memoria Chile Crece Contigo 2006-2010
(Mideplan, 2010c).

2.3 Acompañamiento longitudinal

Según lo señala la documentación oficial, “para organizar la entrega de las prestaciones

comprometidas a nivel comunal, se ha diseñado una modalidad de acompañamiento que se
inicia a partir de la gestación y que concluye una vez que el niño o niña, se encuentra en
condiciones de entrar al sistema formal de educación, en su primer nivel de transición
(prekinder). Este acompañamiento, de carácter longitudinal –que opera a lo largo del ciclo
vital de niños y niñas– permite incluir en un circuito flexible, al conjunto de servicios y
beneficios del Sistema, estableciendo una lógica de vinculación efectiva entre las mismas
entidades prestadoras y entre éstas y las demandas del desarrollo de los niños y niñas”
(Mideplan, 2010c: 30).

El hito de entrada a ChCC, está determinado por el momento en que la mujer en gestación
realiza su primer control prenatal en el sistema público de salud; y el hito de salida o egreso
determinado por el momento en que el niño o la niña ingresa al primer nivel de transición
de educación parvularia. A través de una serie de contactos con el sistema público de salud,
se materializa para todos los niños y niñas, la oferta de prestaciones La detección de las
situaciones de rezago se realiza a través del PADBP y se ofrece a través del sistema de
salud público. Las intervenciones estandarizadas contemplan la aplicación de tests para
identificar dificultades, riesgos o rezagos en los niños. Niños de 0 a 24 meses son evaluados
con la Escala de Evaluación del Desarrollo Psicomotor (EEDP), y los niños de 2 a 5 años
con el Test de Desarrollo Psicomotor (TEPSI). Si los resultados en estos test indican que el
niño o niña presenta rezago, este niño tiene a su disposición distintas modalidades de
estimulación (Centro Micro Datos, 2009: 55-57).

Según el Catálogo de Prestaciones 2012, el PADBP a nivel local integra las áreas de acción
siguientes (Chile Crece Contigo, 2012):
1. Fortalecimiento de los cuidados prenatales: Supone que al ingreso del control prenatal
se establece una relación de ayuda entre la gestante y la matrona/matrón, en la que se
evalúa la situación de riesgo psicosocial. En este control se entregan las guías de
gestación (“Empezando a Crecer” y “Agenda de la Mujer). Se establece el diseño de un
Plan de Salud Personalizado para cada gestante y su familia. En la situación de
vulnerabilidad psicosocial se integra la Visita Domiciliaria Integral (VDI) y
derivaciones que activen la Red Comunal CHCC. Se proyectan 7 controles de
gestación, en las que se integran acciones de educación grupal o individual a la
gestante, pareja o acompañante significativo, funciones que son desarrolladas por el
Programa de Apoyo al Recién Nacido (PARN) en el área de apoyo cognitivo,
emocional y en la preparación para el nacimiento y la crianza.

48
 2. Atención integral a familias en situación de vulnerabilidad psicosocial: La situación de
riesgo social es evaluada por el equipo de salud de cabecera. Este componente integra
lo siguiente:
 Formulación del Plan de Salud Personalizado por el Equipo de Salud de cabecera,
en el cual se planifican las intervenciones de acuerdo a los riesgos psicosociales
detectados.
 Derivación a prestaciones diferenciadas, lo cual supone la activación de la red
comunal Chile Crece Contigo según vulnerabilidad (estratificación y Ficha de
protección social en el municipio por ejemplo)
 Seguimiento y monitoreo de las intervenciones y sus resultados. Específicamente, se
realiza seguimiento sobre la realización de las prestaciones que fueron planificadas
y si éstas tuvieron un resultado positivo.
 Registro en el Formulario de Control de la Gestante del Sistema de Registro,
Derivación y Monitoreo (SRDM). Este registro puede ser en el formulario (envío
posterior a la red comunal para su ingreso en el SRDM) o directamente en la
plataforma web (registro directo en salud), cuando se detecten nuevos factores de
riesgo.
Para la ejecución de este componente, los equipos locales necesitan contar con el mapa
de oportunidades de la comuna y con el catastro actualizado de instituciones locales que
componen la red comunal.

3. Activación de la Red Comunal Chile Crece Contigo según vulnerabilidad psicosocial:

Esta activación se define como la vinculación efectiva de la gestante y su familia con los
servicios pertinentes disponibles en su comunidad. Las acciones contempladas son las
siguientes:
 Entregar información sobre los servicios para las familias de su comuna: subsidios,
salas cunas, jardines infantiles, programa de empleabilidad, programa de
habitabilidad, deportes, desarrollo personal, fondos concursables, etc.
 Conectar a la gestante con los servicios necesarios, realizando una referencia
confiable, con datos actualizados, nombre, dirección y horario del servicio.
 Monitorear la efectiva asistencia a los servicios a los cuales fue derivada la gestante
4. En este campo se recomienda a los profesionales a cargo considerar el contexto
ambiental de la gestante, relaciones de pareja, condiciones de habitabilidad, aspectos
sociales, laborales y comunitarios. Igualmente contar con una perspectiva territorial que
dé cuenta del mapa de oportunidades y conflictos del territorio informativo en videos.
Las sesiones hechas se registran en el Formulario de Talleres del Sistema de Registro,
Derivación y Monitoreo (SRDM).

En hospitales se realiza la atención personalizada y continua por el mismo profesional

durante el trabajo de preparto. Ello supone un conjunto de acciones de información que
permiten a la madre tomar opciones relacionadas con el dolor y otros, y deen el cual el
centro de salud se inserta. Considerar también situaciones de vulneración de derechos de
la infancia, detectar casos centinelas y estar integrados a la red de ChCC en la comuna.

5. Derivación y fomento de la participación de la gestante y su pareja al Taller de

Educación Prenatal. Este contempla 6 sesiones estructuradas con grupos abiertos,
49
 realizadas en la Atención Primaria de Salud. En este proceso se abarcan el vínculo
emocional con el niño o niña, derechos laborales de la mujer gestante que trabaja,
derechos de los niños y niñas, aspectos emocionales del embarazo, preparación para el
parto, entrenamiento en ejercicios físicos, relajación, señales de alarma durante la
gestación, preparación para la lactancia y la crianza. En estas sesiones, que están
normadas según las semanas de gestación, se entrega además material de apego inicial
del recién nacido.

6. El hospital también desarrolla una atención personalizada e integral que favorezca el

desarrollo del vínculo madre, padre e hijo / hija. Ello integra un conjunto de acciones
destinadas a entregar educación individual y grupal que favorezca el conocimiento de la
madre y del padre sobre las capacidades naturales del recién nacido, la importancia de
las relaciones con el niño, los cuidados infantiles, y el fomento de la lactancia materna,
entre otras. Estas acciones recaen principalmente en el equipo de salud hospitalario, el
cual da de alta a los niños al mes de edad. Se incluye la detección y/o seguimiento de
mujeres y sus familias con riesgo psicosocial para la orientación o derivación a Servicio
Social y/o Salud Mental según corresponda.
Se enfatiza la necesidad de que el hospital o maternidad desarrolle una coordinación
oportuna con el Equipo de Salud de la Atención Primaria. Específicamente, para un
efectivo trabajo en red que dé continuidad a la atención de las familias, las Maternidades
y los Establecimientos de APS deben contar con mecanismos de comunicación, diarios o
semanales, sobre los niños y niñas nacidos(as). Ello supone reportar diariamente a cada
Establecimiento de APS de los nacimientos y muertes maternas o neonatal
correspondientes.

7. La detección de factores de riesgo psicosocial en la maternidad o el hospital supone una

primera respuesta y orientación o referencia al Servicio Social y/o a Salud Mental según
corresponda, así como el diseño del plan de cuidados acorde al diagnóstico integral de la
familia y del niño o niña. El hospital debe estar a la vez abierto a la familia y contar con
un plan integral de atención según las necesidades de cada recién nacido hospitalizado,
desarrollar acciones educativas y otorgar un alta integral. El PABS norma las acciones
posibles estandarizando procesos y atenciones (evaluaciones neurosensoriales, por
ejemplo, entre otras) relacionados con la edad del recién nacido.

8. Ingreso al control de salud del niño o niña sano(a) en los centros de Atención Primaria.
Esto vincula al niño a una serie de atenciones destinadas a evaluar el estado de salud, el
logro de los hitos del desarrollo esperables para la edad, el contexto familiar del
crecimiento y la calidad de relación vincular con la figura principal de cuidados. El
control de salud es una prestación que se orienta al acompañamiento de la trayectoria del
desarrollo integral de niños y niñas; que incluye las áreas física, emocional, social,
cognitiva y de lenguaje. Aquí se norman un conjunto estandarizados de acciones de
salud.

9. En el control del niño sano, los equipos de cabecera evalúan nuevamente las condiciones
de riesgo social o vulnerabilidad. A partir de allí se efectúan las derivaciones al equipo
de salud de cabecera para la derivación a la red local de protección. La información de
todos los eventos se registran en el sistema de información, registro y monitoreo.
50
10. Control de Salud con Evaluación y Seguimiento del Desarrollo Integral del Niño y la
Niña. En este componente, se norma un conjunto de acciones que se desarrollarán a
diversas edades de los niños hasta los 4 años, destinadas a evaluar el desarrollo
biopsicosocial del menor, fomentar la lactancia materna, educar e impulsar el correcto
uso de los materiales proporcionados por el PARN. Se establecen además, un conjunto
de acciones educativas para la crianza, apoyadas por materiales, videos, manuales, etc.,
así como servicios proporcionados por el centro de salud y por los centros de
estimulación temprana.

11. Las condiciones de riesgo detectadas en los controles suponen la elaboración de un

plan de intervención personalizado que incluye: Orientación a la madre, padre o
cuidadora sobre cómo estimular en el hogar las áreas en déficit encontradas; entrega de
guías anticipatorias adaptadas a las necesidades del niño o niña y familia según área en
déficit; diagnóstico de las condiciones de crianza y de la relación afectiva con el niño o
niña, de su cuidado y estimulación, considerando a todas las personas que participan en
su cuidado.

12. Además se incluye la derivación de los niños y niñas a modalidades de Apoyo al

Desarrollo Infantil Chile Crece Contigo, disponibles en la red comunal: Ludotecas; Sala
de Estimulación Itinerante; Atención en domicilio; Sala de Estimulación en la
comunidad; Ayudas Técnicas para niños y niñas que presenten alguna discapacidad
(Chile Crece Contigo, 2012).

Como se puede apreciar, según la lógica del modelo, las Redes Comunales habilitan
modalidades de apoyo al desarrollo infantil, del tenor de la antes señaladas, “que permiten
perfeccionar y ampliar la red de modalidades de derivación cuando se detecta una
situación de rezago en el desarrollo de un niño o niña en primera infancia” (Mideplan
2010c:42).

En suma, “el acompañamiento longitudinal a la trayectoria de desarrollo, considera –

según sean las características particulares de niños y niñas– aportar otras prestaciones
específicas, que se gatillan de acuerdo a situaciones específicas de riesgo o vulnerabilidad
y que permiten garantizar igualdad de oportunidades desde el comienzo” (ibídem: 30).

Cuadro 6: Lógica del acompañamiento longitudinal

Se entra al sistema en el primer control prenatal

Programa de Apoyo al Desarrollo Biosicosocial

Si hay una situación de vulnerabilidad de Si hay una posible situación de vulnerabilidad

salud Se deriva a la propia social Se deriva a la propia
institución de salud Municipalidad (Derivación a Ficha de Protección
(Por ej. Derivación al programa de visitas Social, FPS y luego si corresponde: SUF, Chile

51
domiciliarias) Solidario, etc.)

* Algunas derivaciones son automáticas y dependen de la APS. En otros casos, el ingreso depende de los
cupos (Junji e Integra). Pueden haber listas de espera.

Fuente: Elaboración propia de acuerdo a antecedentes de Mideplan (s/f).

52
IV. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL CHILE SOLIDARIO Y DEL
CHILE CRECE CONTIGO

1 El modelo de organición del Chile Solidario

1.1 Objetivos

El modelo subsistema Chile Solidario se plantea el cumplimiento de cinco objetivos bien

precisos: a) ordenar al conjunto de los programas y servicios sociales en función de los
propósitos perseguidos, b) fortalecer el trabajo en red de las instituciones involucradas, c)
fortalecer la institucionalidad territorial, d) mejorar el proceso presupuestario en relación a
los resultados buscados, y e) disponer de información oportuna, generando conocimiento
acerca de la acción desarrollada (Mideplan, 2004).

Lo anterior debe concretarse en tres fases sucesivas:

1ª fase: Articulación institucional para focalizar oferta pública programática en las familias
integradas al apoyo psico-social de Chile Solidario.
2ª fase: Fortalecimiento y coordinación institucional para responder adecuadamente tanto a
las familias integradas al apoyo psico-social como a las egresadas.
3ª fase: Coordinación institucional para generar servicios integrados en respuesta a la
demanda.

1.2 Los actores

Dado el enfoque, el diseño del sistema Chile Solidario ha requerido de la articulación de
una gran cantidad de actores e instituciones involucradas, aunque su formulación como
sistema no contempla una instancia nacional intersectorial o de coordinación de las
políticas públicas.

Ministerio de Desarrollo Social (ex Mideplan)

El sistema, de acuerdo a la Ley 19949, fue asignado como responsabilidad al Mideplan,
cuyas funciones incluyen centralizar y actualizar la información completa de las familias
integradas al sistema, establecer el procedimiento de ampliación o modificación de las
condiciones mínimas que componen cada dimensión de apoyo a las familias y la
focalización del sistema en las familias de acuerdo a la información social recabada.
Igualmente certifica la elegibilidad de las familias, emite los listados de beneficiarios de los
subsidios para las distintas reparticiones públicas. Tiene también que establecer, coordinar
y supervisar las redes nacionales y locales de apoyo a las familias más pobres y monitorear
y evaluar su desarrollo. Desde el punto de vista de la gestión, Mideplan coordina las
prestaciones del sistema y la evaluación oportuna de sus resultados.

Secretaría Ejecutiva Chile Solidario

Las labores señaladas han sido ejercidas a través de la Secretaría Ejecutiva Chile Solidario,
establecida en el Decreto Supremo N° 144, de 2002, radicada en el Mideplan y a cargo de

53
un(a) Secretario(a) Ejecutivo (a), e integrada por directivos y profesionales. Sus funciones
son:
-Articular Chile Solidario con las instituciones públicas que integran la Administración del
Estado y privadas necesarias para la incorporación de las familias y sus integrantes en
situación de extrema pobreza a la red de protección social;
-Servir de instancia de coordinación de los distintos órganos de la Administración del
Estado para lograr la optimización de los recursos estatales-humanos, financieros y
técnicos, dirigidos a personas y familias en situación de extrema pobreza;
-Servir de instancia de coordinación para las autoridades y organismos involucrados en la
implementación del Sistema y en las medidas, acciones y programas que en este marco se
lleven a efecto;
-Supervisión del apoyo psicosocial y de los convenios que se suscriban en atención al
cumplimiento de sus funciones;
-Velar por la adecuada marcha del Sistema Chile Solidario, efectuando un seguimiento de
las metas y plazos que se definan para la ejecución de programas, medidas y acciones que
lo componen, y
-Establecer mecanismos de evaluación de las acciones, programas y proyectos que se
ejecuten en el marco Chile Solidario. Corresponde al Ministerio establecer el conjunto de
objetivos que conforman las condiciones mínimas del apoyo psicosocial del sistema Chile
Solidario, su descripción operativa y la definición de los estándares técnicos de
cumplimiento.

Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS

Desde un principio, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, tuvo la
responsabilidad de implementar la ejecución del Programa Puente y el Programa de Apoyo
a la Integración de las Familias Indigentes, para luego asumir, en el marco de la Ley
19.949, el apoyo psicosocial a las familias integradas a Chile Solidario. Lo anterior incluyó
diseñar su metodología, generar las Unidades de Intervención Familiar (UIF) en las
comunas, formar a los Apoyos Familiares, generar el sistema de registro del programa y
monitorear la intervención. Cada Municipalidad era invitada formalmente, por escrito, a
participar en el Programa Puente, invitación a la que también se responde por escrito en
caso de aceptación o rechazo. Si la Municipalidad decide no participar, el Programa no se
lleva a cabo en dicha comuna. Una vez que la Municipalidad acepta participar, se inicia la
instalación de la Unidad de Intervención Familiar (UIF) en el municipio.

Instituciones públicas y privadas

En el marco de sus funciones, Mideplan celebra convenios con Ministerios, Servicios
Públicos, Gobiernos Regionales, Municipalidades, Universidades y con entidades privadas
con o sin fines de lucro y que cuenten con una infraestructura, equipamiento y asignación
de recursos humanos suficientes, que aseguren una adecuada ejecución de cada uno de los
componentes del Sistema de Protección Social Chile Solidario. En este contexto será el tipo
de beneficios asignados y de acciones focalizadas en las familias, lo que determina el tipo
y la naturaleza de las relaciones y coordinaciones con los diversos actores.

Municipalidades

54
El Subsistema reconoce en las Municipalidades las instituciones que a nivel local otorgan la
mayor parte de los servicios y beneficios públicos destinados a los más pobres. Mideplan
establece convenios con las Municipalidades del país, en el ámbito de su respectivo
territorio. Sin embargo, excepcionalmente y por razones fundadas, Mideplan está facultado
para celebrar convenios con otros órganos del Estado o entidades privadas sin fines de
lucro.
Los actores de Chile Solidario en el nivel municipal son: el Alcalde, los Jefes de la Unidad
de Intervención Familiar (JUIF), los Apoyos Familiares y las Oficinas Comunales. Estos
desarrollan las siguientes funciones:
Alcaldes: son responsables de dictar los actos administrativos que conceden los beneficios
de subsidios al pago del consumo de agua potable y servicios de alcantarillado de aguas
servidas, de conformidad con las disposiciones de la Ley Nº 18.778, a las diferentes
personas integradas al sistema. Ello previa acreditación de los requisitos e informando a
Mideplan de manera simultánea. (Art. 6 ley 19949 y art. 26 del reglamento). Deben
nominar a los JUIF y aprobar la contratación de los apoyos familiares.

Los Jefes de la Unidad de Intervención Familiar insertos en el municipio supervisan a los

Apoyos Familiares en el Programa Puente. Están encargados de la coordinación y ejecución
del Programa a nivel local (Alvarez, 2006). Las municipalidades, según la ley, deben
nombrar, por decreto Alcaldicio, a la persona que desempeñará la función de Jefe de
Unidad de Intervención Familiar (JUIF). Lo mismo ocurre con la nominación del personal
municipal y de las áreas de salud y educación que participarán como Apoyos Familiares
provistos por la red local de instituciones.

La Unidad de Intervención Familiar UIF, instalada en el Municipio, es la responsable de

establecer el contacto y la invitación a participar a las familias, generando un convenio de
participación que estipule los compromisos que ella contrae; a la vez que prioriza las
dimensiones de calidad de vida a trabajar.

El Apoyo Familiar: una vez definida la cobertura prevista para el período y la

disponibilidad de Apoyos Familiares provistos por la Municipalidad, se determina el
número de Apoyos Familiares adicionales que aportará el program, financiados y
seleccionados por el FOSIS (Mideplan, 2005). Lo anterior es visado por la unidad de
intervención familiar del municipio. Sus roles son desempeñar el papel de apoyo
psicosocial a las familias al alero del programa Puente. Establecen los convenios de
participación con las familias y pueden interrumpir la participación de la familia en el
Sistema. Alternativamente, una familia puede voluntariamente desear ser retirada de éste.
Ingresan la información a través de medios electrónicos, incluyendo la información que
requiera el sistema de registro y monitoreo de Chile Solidario y que se genera en cada una
de las sesiones de trabajo con personas y familias y sus integrantes que tiene asignadas bajo
su responsabilidad directa. Para ello, cada Apoyo Familiar dispone de una clave de acceso
privada, de manera de garantizar la confiabilidad y confidencialidad de la información
incorporada. Es responsabilidad de cada Apoyo Familiar mantener actualizada la
información, de manera que permita consignar los avances y resultados de las familias y
personas atendidas, y a su vez, posibilite supervisar y evaluar el desempeño de las
funciones que le han sido asignadas. Esta información debe también estar disponible para

55
su incorporación al sistema de Información Social al que se refiere el artículo 6° de la Ley
N° 19.949.

La familia: la articulación con la familia se concibe a través de un acuerdo que expresa un

Compromiso de Participación, suscrito entre la familia y el ministerio; lo anterior a través
del Apoyo Familiar en dos ejemplares, quedando uno en poder de la familia, y el otro en
poder de la entidad encargada de la ejecución del componente de apoyo psicosocial.

1.3 Las instancias multisectoriales y en red

Las redes impulsadas en el subsistema dan cuenta de las siguientes instancias (Mideplan,
2004):
:
 Comité Técnico Nacional (COTEN): Coordinado por la Secretaría Ejecutiva de Chile
Solidario e integrado por todas las instituciones que cuentan con oferta programática
para las familias integradas al Sistema. Esta instancia entrega apoyo institucional para la
implementación del Sistema, recomienda medidas para el perfeccionamiento de la
operatoria del Sistema y sirve de nexo del Sistema con la oferta programática de las
instituciones miembros. Este Comité se estructura en comisiones para cada una de las
dimensiones que abarca Chile Solidario y en redes de trabajo por áreas al interior de
dichas dimensiones.

 Comité Técnico Regional (COTER): Instancia de coordinación regional presidida por

el Intendente Regional y en la cual el Secretario Regional de Planificación y
Coordinación (Serplac) actúa como Secretario Ejecutivo Regional de Chile Solidario.
Participan en el COTER las Autoridades Regionales y Jefes de Servicios, Programas y
Proyectos del ámbito público, que ofertan prestaciones o acciones dirigidas a las
personas y familias en situación de extrema pobreza, que se han vinculado al Sistema
Chile Solidario, a través de Convenios con o sin transferencia de recursos o Protocolos
de Acuerdo. Del mismo modo que a nivel nacional, se estructuran en cada región por
dimensión del Sistema Chile Solidario, a fin de hacer más operativo y eficiente el
trabajo.

 Red Local de Intervención: Tiene por función coordinar los apoyos que pueden prestar
las instituciones proveedoras de servicios en el nivel local, el más cercano a las personas
integradas a Chile Solidario. Durante la fase de apoyo psicosocial a las familias, la
coordinación de esta red es impulsada por la Unidad de Intervención Familiar (UIF),
congregando al equipo comunal (apoyos familiares) que están en contacto directo con
las familias. En la Red Local de Intervención, participan todas aquellas instituciones,
servicios públicos u organizaciones (incluidas las sociales y comunitarias) que disponen
de programas, servicios y/o beneficios dirigidos a las personas y familias en situación de
pobreza. Las Redes Locales de Intervención son de diverso tamaño, dadas las
características de la oferta pública y privada en cada una de las comunas.

El 2005 se previó una línea de fortalecimiento institucional regional (incluyendo el nivel

provincial), impulsada por Mideplan y otras reparticiones públicas, de modo de contribuir

56
al diseño de estrategias diferenciadas de implementación territorial del Sistema, que
integren las acciones que se encuentran operando en el territorio, lo que incluye la
capacitación, sistemas de información, monitoreo y evaluación, así como desconcentración
de recursos, responsabilidades por funciones y capacidad ejecutora de las entidades
subnacionales.

1.4 Síntesis
La responsabilidad en el diseño y coordinación del subsistema recae en el Ministerio de
Desarrollo Social (Ex Mideplan). Es en este Ministerio donde funciona una Secretaría
ejecutiva, entidad técnico administrativa, responsable de gestionar, supervisar el
funcionamiento del subsistema, estableciendo igualmente las coordinaciones con los
distintos niveles territoriales (región, provincia y comuna) y con los diversos sectores
sociales involucrados en este proceso.
Para esta labor cuenta con el apoyo del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Fosis) a
través del programa Puente y de una red de ministerios y servicios que entregan acceso
preferente a los beneficiarios de Chile Solidario46.
En el plano regional, la responsabilidad recae en las secretarías regionales ministeriales de
Mideplan. Por su parte, el programa Puente se inserta en el departamento de gestión de
programas de la dirección regional de Fosis.
En el plano comunal, la implementación de Chile Solidario se realiza a través de un
convenio Mideplan-Fosis y municipio para la instalación de Unidades de Intervención
Familiar (UIF). De esta unidad dependen los Apoyos Familiares (AF), quienes se
relacionan directamente con las familias beneficiadas47.

2 El modelo de organización del Chile Crece Contigo

2.1 Los Actores

Ministerio de Desarrollo Social (Ex Mideplan)

La Ley 20.379 en su Artículo 10 señala que “La administración, coordinación y
supervisión de "Chile Crece Contigo" corresponderá al Ministerio de Planificación, sin
perjuicio de las atribuciones y funciones de las demás entidades públicas. Un reglamento
dictado por el aludido Ministerio y suscrito, además, por los Ministros de Salud y
Hacienda, establecerá las características técnicas y metodológicas que deba cumplir este
subsistema y las demás normas necesarias para su funcionamiento”. Dicho reglamento a la
fecha aún no ha sido expedido.

Ministerios y Servicios

46
Razcinsky (2004: 52) identifica siete Ministerios (Trabajo, Educación, Salud, Vivienda, Mideplan, Interior
y Justicia) y 17 servicios participantes.
47
FOSIS es el responsable de la capacitación de las jefaturas de las Unidades de Intervención familiar y de los
apoyos familiares (AF).

57
El subsistema, como ya lo hemos señalado, funciona sobre la base de acuerdos con otros
organismos del Estado.

Del conjunto de coordinaciones, una de las más relevantes y reveladoras es la desarrollada

con el Ministerio de Salud, la que pasamos a detallar.

El Ministerio de Salud crea la Secretaría Ejecutiva Chile Crece Contigo en el Ministerio de

Salud a principios del año 2009.

Para el cumplimiento de sus compromisos institucionales, la Subsecretaría de Redes

Asistenciales del Minsal se encarga de la implementación del PADB y del PARN y de la
articulación con las instancias regionales y locales que se constituyen con este fin.

En el caso específico del PARN se afirma que (DIPRES, 2011a: 17):

“En concordancia con la naturaleza intersectorial de las definiciones y orientaciones del

subsistema ChCC del cual el PARN forma parte, en los procesos de producción de sus
componentes hay participación biministerial de Mideplan y Minsal.

Mideplan, a través de la Ley de Presupuestos cuenta con una asignación presupuestaria

específica destinada a financiar el programa, recursos que son transferidos al Minsal para la
ejecución del programa. Asimismo, a través de su Unidad CHCC cumple un rol técnico-
político en las decisiones atingentes al PARN.

Igualmente, Minsal participa a través de distintas instancias de su estructura institucional:

i) La Subsecretaría de Salud Pública, que a través de su Secretaría Ejecutiva de CHCC,

comparte con Mideplan la conducción técnico-política del programa.

ii) La Subsecretaría de Redes Asistenciales, que a través de la gerencia del Subsistema

CHCC de cada Servicio de Salud, de los hospitales y los consultorios APS (de su
dependencia o de administración municipal), tiene como responsabilidad la implementación
operativo-logística global del programa.
iii) La Central Nacional de Abastecimiento (Cenabast), encargada de la compra y
distribución de los bienes que entrega el programa”.
Existe una Coordinación Nacional Biministerial del PARN definida formalmente por el
Programa “en la que participan un coordinador representante del Mideplan y uno del
Minsal, y cuenta con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de CHCC en Minsal. Pertenecen a
esta última el Coordinador y una Enfermera/matrona, ambos expertos en desarrollo infantil,
quienes asesoran la toma de decisiones técnicas del programa, especialmente en materias
relativas a la composición del set de implementos y el diseño de contenidos de los
materiales educativos y de las sesiones educativas” (DIPRES, 2011a: 49).

Actores regionales y provinciales

58
Formalmente, para apoyar y asistir técnicamente a las Redes Comunales de ChCC se
estableció un soporte a nivel regional y provincial, desde cada ministerio sectorial, que
acompaña el proceso de cumplimiento de la entrega de los servicios y prestaciones
comprometidas por el Sistema (Mideplan, 2010c: 22).

Además, “La Red Comunal ChCC es apoyada y asistida por el Coordinador Provincial de
Protección Social, presente en todas las Gobernaciones (a nivel provincial) y que tiene por
misión apoyar todos los componentes del Sistema de Protección Social, entre ellos Chile
Crece Contigo. Uno de los principales soportes a la gestión de las Redes Comunales,
especialmente durante su proceso de instalación, es entregada por una dupla profesional
constituida por el (la) Gerente ChCC designado por cada Servicio de Salud (29 en todo el
país) y por el (la) Encargado(a) Regional de ChCC, perteneciente a los Servicios
Regionales Ministeriales (Seremi) de Planificación (Serplac) de cada región (15 en
total)” (Mideplan, 2010c: 27; subrayado nuestro).

Por otra parte, en cada uno de los Servicios de Salud, existe una Gerencia Chile Crece
Contigo, cuya función es “velar por el cumplimiento de las tareas y actividades asociadas al
programa supervisando la acción de los centros de salud, articulando las informaciones
entre ellos y la coordinación nacional”. En lo que concierne al PARN, les corresponde
validar la propuesta de distribución mensual de paquetes de implementos para cada hospital
que es elaborada por la coordinación del PARN, realizar el reporte mensual de nombres y
cédulas de identidad de las madres beneficiarios/as, y elaborar el reporte mensual de los
hospitales en los que se entregaron los Set y de los funcionarios que concretaron la
entrega126. Cabe señalar que esta instancia no tiene funciones definidas en relación al
componente 2 del programa (DIPRES, 2011a: 48).

2.2 Las instancias multisectoriales y en red

Comité de Ministros por la Infancia: es coordinado por el Ministerio de Planificación y

conformado por los Ministerios de Salud, de Educación, del Trabajo, de Justicia, de
Vivienda y Urbanismo, de Hacienda, de la Secretaría General de la Presidencia y por el
Servicio Nacional de la Mujer y es la instancia desde la cual se diseñan y planifican todos
los componentes del Sistema de Protección Integral a la Infancia (Mideplan, 2010c: 27).

Redes comunales ChCC: según lo expresado en la Memoria 2006-2010 del ChCC,

“Reconociendo el rol fundamental de las Municipalidades en la provisión de servicios a la
comunidad, se consideró la formación de una instancia de coordinación de todos los
recursos (institucionales, humanos y financieros) públicos y privados, orientados a
incrementar las oportunidades de desarrollo integral de los niños, las niñas y sus familias.
A esta instancia se le denomina Red Comunal Chile Crece Contigo. La tarea central de las
Redes Comunales, es operar el Sistema a nivel local, articulándose para la entrega del
conjunto de servicios y beneficios contemplados, en virtud de las particularidades de la
población objetivo de Chile Crece Contigo. La función prioritaria es el funcionamiento
efectivo, eficaz y oportuno de las derivaciones de los niños, niñas y sus familias a las
prestaciones que están a su disposición, teniendo especial consideración a las necesidades
específicas de apoyo que cada uno requiera. Otra de las tareas de las redes es el respaldo

59
y fortalecimiento de las capacidades manifiestas o potenciales a generar instancias de
participación comunitaria en los temas de la Infancia” (ibídem: 26).

Mideplan (s/f) señala expresamente que “Son una instancia multisectorial que reúne, a
nivel comunal, al conjunto de servicios públicos y municipales que trabajan a favor de
niños y niñas de primera infancia. Se trata de un dispositivo de gestión local cuya función
principal es implementar la modalidad de acompañamiento longitudinal a la trayectoria
del desarrollo de niños y niñas”.

La Red Básica está constituida por las siguientes instancias:

a) Municipalidad (coordina la red). Representantes de las diversas Unidades
Municipales responsables de servicios, beneficios o programas, de apoyo al desarrollo
infantil y familiar:
- Director/a de Desarrollo Comunitario (DIDECO)
- Encargado/a de Infancia
- Encargado/a de Subsidios Sociales
- Encargado/a de Asistencia Social
- Jefe/a de la Unidad de Intervención Familiar del Programa Puente
- Director/a de Salud Municipal
- Encargada/o Municipal de Educación Parvularia
b) Salud. Representantes de las instancias que conforman la red de prestadores de
servicios de salud a nivel comunal

- Directores/as de los consultorios

- Encargados/as de postas rurales
- Directores/as de centros de salud familiar (Cesfam).

c) Educación48. Representantes de las entidades del área de Educación Parvularia en la

comuna
- Directoras Jardines infantiles y salas cuna Junji
- Directoras Jardines Infantiles y salas cuna Integra49
Adicionalmente se ha promovido que toda Red Comunal ChCC, cuente con una Red
Ampliada dirigida a proveer prestaciones más específicas y acotadas a los requerimientos y
demandas de cada niño o niña en particular, de sus familias y del entorno comunitario.

Para esta Red Ampliada, se considera, entre los principales, a los siguientes actores:

48
En Chile, las instituciones encargadas de proveer atención para los niveles de sala cuna y jardín infantil son
la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Junji) y la Fundación Integra. Adicionalmente, el Ministerio de
Educación a través de los establecimientos educacionales imparte NT1 y NT2. Las edades de coberturas sin
embargo se traslapan para niños de 4 y 5 años que pueden estar en modalidades en cualquiera de las tres
instituciones (Centro Microdatos, 2009, p. 26).
49
Según la Memoria 2006-2010 de CHCC los integrantes en el campo de la educación son “Directoras(es) de
Jardines Infantiles y Salas Cuna, y los EquiposTécnicos Territoriales, pertenecientes a la Junta Nacional de
Jardines Infantiles (Junji) y a la Fundación Integra, representantes del área de la Educación Inicial”
((Mideplan, 2010c: 26-28).

60
.Encargado(a) de Oficina de Protección de Derechos (OPD)
• Encargado(a) de la Oficina Municipales de Información Laboral (OMIL)
• Encargado(a) Municipal de la Ficha de Protección Social
• Encargado(a) del Departamento Municipal de Vivienda
• Encargado(a) de Programas Municipales de Habitabilidad
• Encargado(a) del Programa de Apoyo a la Discapacidad
• Jefe(a) del Departamento Municipal de Organizaciones Comunitarias
También pueden participar-otras instancias públicas, privadas y/o comunitarias.

61
 V. LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA

1 Principio general

De acuerdo a lo establecido en las Leyes 19.949 (2004), 20.379 (2009), 20.530 (2011) y
20.595 (2012), el Ministerio de Desarrollo Social (ex Ministerio de Planificación,
Mideplan) tiene a su cargo la administración, coordinación, supervisión y evaluación de la
implementación del Sistema de Protección Social y de sus Subsistemas (Chile Solidario,
Chile Crece Contigo y Seguridad y Oportunidades). El financiamiento del Sistema es
traspasado íntegramente a este ministerio (Presupuesto Ministerio de Desarrollo Social:
partida 21, capítulo 01, programas 01, 05 y 06).
El financiamiento del Sistema de Protección Social está garantizado por la Ley General de
Presupuesto de la Nación y su magnitud en recursos está determinada por la discusión anual
de esta ley en el Parlamento; por lo tanto el presupuesto del Sistema y de sus Subsistemas
es “anual”.
Es en este marco institucional y legal que la gestión presupuestaria del Sistema se ejecuta a
través de lo que el Ministerio de Desarrollo Social denomina “un diseño institucional
vinculante”50. La finalidad de este modelo es operar todo el Sistema vía “convenios de
transferencia de recursos” a los sectores que participan del funcionamiento del Sistema de
Protección Social en todos sus niveles; nos referimos particularmente a entidades del
gobierno central, otras entidades públicas y también instituciones del sector privado.
Específicamente, a través del programa 01 se financian estudios y evaluaciones del
Sistema; a través del programa 05 se financia el Subsistema Chile Solidario (proyectos,
programas, subvenciones, bonos y supervisiones); y a través del programa 06 se financia el
Subsistema Chile Crece Contigo (programas y fondos) (Véase Esquema 6 en anexos).

2 La gestión presupuestaria de Chile Solidario

2.1 Estrategia de gestión presupuestaria

La gestión de los recursos económico-financieros para el funcionamiento del subsistema,

combina las siguientes estrategias:

a) La suscripción de convenios de colaboración con diversas instituciones que

disponen de oferta programática pertinente a las necesidades y demandas de las familias
integradas a Chile Solidario, de manera que dichos programas sean en una parte focalizados
en dichas familias. Los convenios son suscritos por el Ministerio de Desarrollo Social (Ex
Mideplan), en tanto institución coordinadora del subsistema Chile Solidario y las
instituciones que corresponda.

50
www.chilesolidario.cl

62
b) La suscripción de convenios de transferencia de recursos entre el Ministerio de
Desarrollo Social y algunas instituciones previstas, para lo cual se dispone de una línea
presupuestaria especial denominada Chile Solidario en la cual la ley de presupuestos anual
asigna un determinado número de recursos nominados a diferentes instituciones para los
fines de financiar las prestaciones y servicios a favor de las familias integradas a Chile
Solidario. Para estos efectos, la línea presupuestaria Chile Solidario identifica
específicamente a las instituciones y los programas específicos a ser sujetos de esta
modalidad. Para su operacionalización, se debe suscribir un convenio de transferencia de
recursos bajo condiciones que garanticen que los programas operen a favor del
cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad de vida que define el sistema para las
familias. Dichos convenios establecen informes de avance periódicos acerca de las
prestaciones y servicios otorgados y mecanismos específicos de rendición de cuentas de los
recursos transferidos.

c) La línea presupuestaria incluye además recursos que permiten el funcionamiento de

la Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario, ya que la ley correspondiente genera esta
instancia de coordinación global del Sistema en Mideplan.

De acuerdo a lo afirmado por las autoridades ministeriales “El modelo de gestión

presupuestaria definido asegura, en primer lugar, la existencia de oferta pública para el
cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad de vida de las familias, el acceso
garantizado a un conjunto de subsidios y transferencias monetarias que determina la ley y
acceso preferente a diversos programas de promoción social que contribuyen al logro de
los resultados esperados. Adicionalmente, asegura que la oferta pública tendrá la
capacidad de adecuarse a los requerimientos del sistema, toda vez que es el Ministerio
designado por ley para velar por el buen funcionamiento del Chile Solidario, quien entrega
los recursos bajo las condiciones que se establecen en los convenios entre ambas partes.
Finalmente, el control de la ejecución de los recursos presupuestarios contribuye a
mejorar la gestión del sistema y de los programas sociales que lo componen” (Mideplan
2004: 50-51).

Sobre los convenios de transferencia

De los convenios descritos, tienen especial relevancia los denominados convenios de
transferencia “opción preferente”, que son los recursos transferidos al Fondo de Solidaridad
e Inversión Social (Fosis) a fin de ejecutar el Programa Puente, el Programa de
habitabilidad, el Programa de apoyo al micro emprendimiento, el Programa de Inserción
laboral juvenil y el Programa de apoyo a familias para el autoconsumo.

Igualmente en este tipo de convenios encontramos las transferencias realizadas a la Junta

Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb), a Fonasa, a Senadis, a Integra (ejecutado por
la Subsecretaría de Educación), a Prodemu y al Ministerio del Trabajo (con posterior
ejecución a través de Prodemu, Sence, Conaf y Conadi) para el financiamiento de las líneas
de acción que han sido descritas en el acápite previo.

Sobre las transferencias monetarias

63
Subvención Educacional Pro Retención (Ley N°19.873 Ministerio de Educación): esta
subvención es entregada a los sostenedores de los establecimientos educacionales que
acrediten la matricula y permanencia en las aulas o el egreso regular de los alumnos que
estén cursando entre 7° básico y 4°medio, que pertenezcan a la red de protección social y
que se encuentren en situación de indigencia.

Sobre los subsidios: entre los principales se encuentran el Subsidio Único Familiar (SUF),
la pensión asistencial de vejez y la pensión de invalidez (PASIS) el Subsidio al Consumo
de Agua Potable y Uso de Alcantarillado (SAP), y el Subsidio a la Cédula de Identidad.

3 La gestión presupuestaria de Chile Crece Contigo51

3.1 Estrategia de gestión presupuestaria

En relación al subsistema Chile Crece Contigo, el PADBP y el PARN cuentan con

financiamiento propio institucionalizado anualmente a través de la Ley de Presupuestos,
que le asigna a Mideplan una glosa específica para el respectivo programa 52. Esta
disponibilidad de financiamiento permite dar cumplimiento al proceso de producción,
haciendo entrega a los beneficiarios de los productos y servicios programados.

Sin embargo, en el caso del PARN la disponibilidad de recursos tiene una proyección
anual, lo que implica que es un financiamiento de corto plazo, que no está garantizado en
una disposición legal específica, a diferencia del PADBP cuyo financiamiento está
contenido en la ley del ChCC (DIPRES, 2011a: 85).

Todos los organismos que tienen servicios o prestaciones asociadas al ChCC deben firmar
con Mideplan convenios de transferencia de recursos para obtener el finnciamiento
correspondiente.

Por otra parte, las actividades a cargo de las Municipalidades (y por tanto, de las Redes
Comunales ChCC) dependen de fondos que si bien tienen una cobertura creciente están
sometidos a variados factores contingentes propios de la tramitación presupuestaria
anualizada y del rediseño de los términos de referencia de los programas que los sostienen.

Recordemos que existen dos instrumentos programáticos de Mideplan, creados cuando

aparece el ChCC, a saber: i) el Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil
(Mideplan – Municipalidades) y ii) el Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia
(Mideplan – ejecutores públicos, privados, comunitarios. Tales fondos, son los que
permiten que puedan materializarse una parte de las prestaciones diferenciadas destinadas a
niños en situaciones de rezago, con riesgo de rezago o discapacidad. Las municipalidades,
en coordinación con la Red Comunal de Chile Crece Contigo, pueden postular a ambos

51
La información que sigue ha sido extraída (salvo que se indique otra fuente) de la Memoria Chile Crece
Contigo 2006-2010 (Mideplan, 2010c : 66-68).
52
Ley de presupuesto 2012, MIDEPLAN, Partida 21, capítulo 1, programa 06, subtítulo 24 (001 y 002).

64
fondos de Mideplan para financiar distintas modalidades de intervención que tienen como
objetivo la estimulación de los niños y niñas pertenecientes al sistema.
La variabilidad en términos de cobertura del Fondo de Intervenciones de Apoyo al
Desarrollo Infantil (dirigido expresamente a las municipalidades) y del Fondo Concursable
de Iniciativas para la Infancia (disponible para cualquier tipo de ente) se refleja con claridad
en la información proporcionada por Mideplan en sus Balances de Gestión, tal como se
expone a continuación.

- “Durante el 2008 se financió a través del Fondo de Intervenciones de Apoyo al

Desarrollo Infantil y el Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia proyectos en
147 comunas del país, lo que permitirá implementar, durante el año 2009, 429
modalidades de atención a niños y niñas con riesgos y rezagos en su desarrollo; las que
corresponden a: 50 servicios itinerantes, 159 salas de estimulación, 22 atenciones a
domicilio, 54 programas de formación de competencias, 86 ludotecas, 46 mejoramientos a
modalidades existentes (principalmente salas de estimulación) y 12 extensiones de
modalidades ya existentes. Estas modalidades complementan los 92 proyectos
adjudicados durante el año 2007, que han permitido generar 363 modalidades de
intervención en el transcurso del año 2008” (Mideplan, 2008a: 10).

Según lo expresado en otro documento (Mideplan, 2009d: 32), “durante 2008, se financió
a través del Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia proyectos en 204 comunas
del país, lo que permitió implementar, durante el año 2009, 427 modalidades de atención
a niños y niñas con riesgos y rezagos en su desarrollo, las cuales corresponden a: 49
servicios itinerantes, 159 salas de estimulación, 22 atenciones a domicilio, 54 programas
de formación de competencias, 5 ludotecas, 46 mejoramientos modalidades existentes
(principalmente salas de estimulación) y 12 extensiones de modalidades de apoyo al
desarrollo infantil ya existentes”. “Complementariamente y a través de un convenio de
colaboración con el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, el Fondo Concursable de
Iniciativas para la Infancia apoyó el proyecto Nacidos Para leer, el cual es parte del Plan
Nacional de Fomento de la Lectura, lo que permitirá instalar 200 bibliotecas en jardines
infantiles de JUNJI e Integra de manera de facilitar la lectura en la primera infancia”
(Mideplan, 2008a: 11).

- En el año 2009, el Fondo de Fortalecimiento a la Gestión Municipal en Primera

Infancia [¿Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil?] permitió generar
modalidades de apoyo al desarrollo de niños y niñas con rezagos en 141 comunas del país,
correspondientes a: Servicios itinerantes, salas de estimulación, ludotecas, entre otras. Por
último, este fondo ha permitido disponer de recursos en los servicios de salud del país
para la implementación de modalidades de apoyo al desarrollo de niños y niñas
hospitalizados, denominadas Ludocarros y Ludobaúles, las cuales estarán disponibles en
los hospitales de la red pública de salud que cuentan con camas de hospitalización
pediátrica”53 (Mideplan, 2009d: 30). “Según lo comprometido por las redes comunales, se

53
En este caso, la contraparte del proyecto no son las municipalidades, sino los Servicios de Salud, a los
cuales se les transfirió un monto total de M$131.314 destinados a la adquisición de equipamiento y materiales
para la habilitación de modalidades de Ludocarros y Ludobaúles, con el objetivo de apoyar a los equipos de

65
 estima que una vez cierren los proyectos que actualmente se encuentran en ejecución (año
2009), se habrán atendido 97.776 niños y niñas con algún tipo de rezago o riesgo de
rezago en su desarrollo a lo largo del país” (ibídem).

Por su parte, “el Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia permitió apoyar
iniciativas diversas, tales como: i) El programa piloto de Atención Psicosocial para los
niños/as Hospitalizados y sus familias, desarrollado en el hospital regional de Talca, el
cual es implementado por la Fundación Integra, generando un programa personalizado de
acompañamiento a las familias de niños y niñas con hospitalizaciones prolongadas y/o
reiterativas.[..] Se entregaron 3.251 prestaciones a los niños/as y sus familias. Las
prestaciones corresponden a acciones directas con los niños/as, sus familias,
coordinaciones con la red, entrevistas diagnósticas. Se atendieron, en total, 762 niños y
niñas; ii) Continuidad del programa “Nacidos para leer”: ejecutado en conjunto con el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes a través del Consejo Nacional del Libro y
como parte de las iniciativas del Plan Nacional de Fomento de la Lectura. [..] Así, con una
inversión de 140 millones de pesos, el convenio 2009 permite beneficiar a 400 jardines
infantiles de la red JUNJI e Integra, y a través de éstos, a 45.000 familias. Este proyecto
es parte del Plan Nacional de Fomento de la Lectura” (Mideplan, 2009d: 32).

- En el 2010, “se destinaron más de mil millones al Fondo de Intervenciones de

Apoyo al Desarrollo Infantil, lo que permitió financiar proyectos de 175 comunas”
(Mideplan, 2010a: 23).

Cabe destacar que existe, además, un Fondo de Fortalecimiento Municipal, dirigido a

financiar los planes de trabajo intersectorial anual de las Redes Comunales Chile Crece
Contigo. Este fondo es gestionado por Mideplan en convenio con las Municipalidades que
elaboran e implementan un plan de trabajo anual de actividades compartidas entre las
distintas instituciones que conforman la Red, centrado en el seguimiento de las necesidades
de apoyo de los niños, niñas y sus familias y en la implementación de mecanismos
efectivos de derivación de los beneficiarios a las prestaciones que las instituciones tienen
disponibles.
Según puede derivarse de otras fuentes (véase Convenio con la Florida, más abajo),
Mideplan ha diseñado el Programa de Fortalecimiento Municipal con el objeto de “apoyar
la gestión de la Redes Comunales ChCC que coordinan la Municipalidades, de manera de
fortalecer la implementación local del Subsistema de Protección Integral a la Infancia, de
manera que todas las instituciones que participen en la red comunal coloquen a
disposición y conocimiento de los demás integrantes de la red y de los usuarios, la oferta
de servicios de que disponen, de modo de mejorar el acceso a estos por parte de los niños y
niñas beneficiarios del Subsistema, así como perfeccionar y agilizar los procedimientos de
derivación”. […] “Mideplan ha determinado que los ejecutores directos a nivel comunal
del Programa de Fortalecimiento Municipal sean las Municipalidades que hayan
presentado un Proyecto, de alcance comunal, aprobado por el Ministerio, de manera de

salud en el fortalecimiento de los planes de estimulación integral que se realizan con niños y niñas
hospitalizados.

66
contribuir a generar las condiciones técnicas necesarias para fortalecer y consolidar el
funcionamiento de ChCC a nivel comunal”.
La “Modalidad para la Transferencia de Recursos para la Ejecución del Programa de
Fortalecimiento Municipal de Mideplan”, fue aprobada por Resolución Exenta N° 894 del 7
de octubre de 2011. A ella tienen que ajustarse las Municipalidades para presentar sus
proyectos.
Mediante el Decreto Exento N° 0343, de 2009 de Mideplan se autoriza a los Secretarios
Regionales Ministeriales de Planificación y Coordinación para celebrar convenios de
colaboración y/o de transferencia de recursos, por un monto de hasta 5.000 UTM para la
implementación y ejecución de los subsistemas ChCC y Solidario, con las Municipalidades
del país.
La evolución de este Fondo, de acuerdo a la información disponible, se puede observar en
la tabla siguiente:

Cuadro 7: Fondo de Fortalecimiento Municipal 2008-2010

monto (M$ de cada año), cobertura comunal y destino

Año Monto de Cobertura Destino

Inversión Comunal
M $ año
2008 505.561 339  Apoyar la creación y consolidación de redes
 Difusión del programa a la población,
 Elaboración de Mapa de Oportunidades
 Capacitación a los integrantes de la red el
territorio local

2009 572.668 328  Ingreso al Sistema de Protección a la

Primera Infancia.
 Establecimiento de mecanismo de trabajo
de la Red Comunal Chile Crece Contigo.
 Establecimiento de mecanismos de registro,
análisis y transferencia de información que
proviene del acompañamiento a la
trayectoria del desarrollo de cada niño y
niña,
 Generación de instrumentos y procesos
para la producción, intercambio y uso del
conocimiento a partir de la implementación
y evaluación de la práctica de la Red
Comunal Chile Crece Contigo
2010 856.255 s/i  Reorientación a comunas afectadas por el
terrremoto.
 Salas de Estimulación, Ludotecas, Servicios
Itinerantes de Estimulación, Atención
Domiciliaria, Formación de Competencias”

67
Fuente: elaboración propia en base a Balances de Gestión, Mideplan, 2009 y 2010

En la tabla se observa que en los años 2008-2009 la participación de las comunas en el

fondo se mantuvo relativamente estable, alcanzando al 98% de las comunas del país en el
2008 y con un descenso no significativo el 2009. Respecto de la orientación del fondo, el
año 2008 y 2009, los recursos fueron destinados principalmente a la instalación y
fortalecimiento de las redes locales así como a la difusión del programa en la población. Ya
a contar del año 2010, se observa un cambio. Los recursos se destinan a la instalación de
modalidades de atención a los menores, asimilando sus objetivos al de los fondos
anteriores.

3.2 La estructura y mecanismos de gestión de los Convenios de Transferencia

(Ejemplos)
Convenio entre Mideplan y la Fundación Integra para financiar el programa de “Fono
Ayuda”
Un decreto aprueba el Convenio. En este caso es el Decreto Exento N° 0134 del 16 de junio
de 2011 que “Aprueba Convenio de Transferencia de Recursos entre el Ministerio de
Planificación y Fundación Educacional para el Desarrollo Integral del Menor”.
En el Convenio se establece la constitución de un “Comité Técnico Nacional”, integrado
por las contrapartes técnicas del convenio para dar seguimiento y evaluación a los aspectos
operativos del convenio. En el artículo décimo segundo se definen las contrapartes técnicas:
Ministerio de Planificación a través de la Secretaría Ejecutiva de Protección social e Integra
a través de la Directora de Promoción y Protección a la Infancia.
El Convenio es anual. Según se dispone en el mismo se puede prorrogar en forma
automática y sucesiva. La prórroga automática da inicio a un nuevo convenio cuyo monto a
transferir se establecerá mediante Resolución Exenta del Ministerio de Planificación, de
conformidad a lo que se disponga en la Ley de Presupuesto.
En el Decreto se dispone que en el Informe Técnico Final se deba dar información sobre las
actividades o procesos desarrollados en torno a la implementación del programa.

Convenio de Transferencia de Recursos entre Mideplan y Junji

El convenio está contenido en el Decreto Supremo N° 26 del 4 de febrero de 2011 del
Ministerio de Planificación54 y determina financiar la ejecución por parte de Junji de los
Programas siguientes:
- Un Programa Semipresencial de Educación Prebásica “Conozca a su Hijo”.
- Un Programa Presencial Concursable de Educación Prebásica-“Programa Mejoramiento
de Atención a la Infancia”.

54
Retirado sin trámite el 18 de marzo de 2011.

68
- Un Programa Presencial No Concursable de Educación Prebásica denominado “Centros
Educativo-Culturales de Infancia-CECI”.
Considera para ello, entre otras cuestiones, que la Ley 20.379 garantiza para los niños que
presentan situaciones de vulnerabilidad, prestaciones gratuitas de acceso a salas cunas y/o
jardines infantiles o modalidades equivalentes; que la Junji ha elaborado los Programas
Presenciales y Semipresenciales de Educación Prebásica inicial, alternativa o equivalente
para los niños de familias socio-económicas vulnerables; y que la Ley de Presupuestos para
el año 2011 contempla los recursos para la ejecución de los Programas señalados.
En el Convenio se dispone que a lo menos debe operar uno de esos Programas en cada
región donde no exista oferta suficientemente amplia para cubrir la demanda de atención en
Educación Prebásica Formal. Son 11.500 beneficiarios.
Dentro de la Cláusula relativa a las Obligaciones de las partes, el Convenio establece, entre
otras cuestiones, que para dar cumplimiento al Programa Presencial Concursable, Junji
deberá además:
i) Difundir la modalidad presencial concursable en los niveles nacional, regional y
comunal y convocar a las comunidades a un proceso informativo para motivar su
postulación.
ii) Aprobar, ratificar e implementar los proyectos que se presenten [..]
iii) Contratar un(a) Encargado(a) Financiero Nacional para la gestión y administración
financiera del Programa. Asimismo, contratar un técnico financiero y una secretaria
administrativa por cada región para la gestión y administración financiera del
Programa [..]
iv) Contratar a las Coordinadoras responsables de los proyectos educativos adjudicados.
v) Transferir recursos para la ejecución de los proyectos educativos adjudicados
vi) Capacitar [..] .
También en el convenio se dispone que entre las obligaciones del Ministerio de
Planificación está la de constituir un Comité Técnico Nacional Nacional integrado por las
contrapartes técnicas del Convenio: Secretarria Ejecutiva de Protección Social, por el
Ministerio, y Director del Departamento Técnico pedagógico de Junji.
El Convenio es anual. La prórroga es automática y sucesiva, en la medida que los
Programas a ejecutar cuenten con la disponibilidad presupuestaria según la Ley de
Presupuesto del año respectivo.

Convenio de Transferencia de Recursos para la Ejecución del Programa de

Fortalecimiento Municipal Subsistema de Protección Integral a la Infancia CHCC de
noviembre 30 de 2011, celebrado con la Secretaría Regional Ministerial de Planificación y
Coordinación Región Metropolitana [..] y la Municipalidad de la Florida [..]
Aprobado por el Decreto Exento N° 577, La Florida, 16 de febrero 2012. Por medio de este
convenio la Serplac de la región Metropolitana transfiere $3.950.000 a la Municipalidad de
La Florida para la ejecución del Proyecto de Apoyo al Fortalecimiento de la Gestión

69
Municipal en Primera Infancia Denominado “Potenciando la Red ChCC de La Florida”. Se
establece que su vigencia no podrá extenderse más allá del 30 de junio de 2012.
Entre las acciones a ejecutar por la Municipalidad se contempla la de nombrar un
encargado comunal del Proyecto que deberá coordinar a las distintas entidades públicas o
privadas que constituyan la red comunal CHCC y que tendrá a su cargo la administración
del Sistema en Línea Gestión de Convenios (SIGEC) en la Municipalidad, el que debe ser
un funcionario con responsabilidad administrativa (pág. 3).
Para la implementación del Proyecto, la Municipalidad contará con el acompañamiento
técnico a través de la estructura orgánica que determine la Serplac [..]. La asistencia técnica
puede brindarla indistintamente la Secretaría Ejecutiva de Protección Social o la Serplac
respectiva. [..] La Secretaría Ejecutiva de Protección Social asignará un profesional a cargo
del Programa a nivel nacional, que ofrecerá asistencia técnica a los equipos regionales (pág.
8). Se prevén contrapartes técnicas para el seguimiento y coordinación necesaria a la
ejecución del proyecto. Por la Serplac, el funcionario con responsabilidad administrativa
encargado del Programa en la región, designado por el Secretario Regional Ministerial. Por
la Municipalidad, el funcionario con responsabilidad administrativa encargado comunal del
proyecto o de la Red CHCC, designado por el Alcalde (pág. 9).

3.3 Síntesis de programas y fondos financiados vía Mideplan y transferidos mediante

convenios

Según se expresa en la Memoria ChCC 2006-2010, aunque el presupuesto de la nación

incluye muchos más aspectos vinculados con la infancia, aquellos directamente
relacionados con el Sistema son nueve, a saber:
1. Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial (PADBP). Financia las acciones
contenidas en el catálogo de prestaciones del componente de salud, establecido anualmente.
Opera mediante un convenio entre Minsal y Mideplan y entre los Servicios de Salud y los
Municipios. Los recursos transferidos se suman al per cápita que reciben los municipios
para la canasta básica de atención primaria.
2. Programa de Apoyo al Recién Nacido (PARN). Financia los insumos o implementos
básicos para el cuidado inicial del recién nacido(a), que se definen anualmente con el
acuerdo de los Ministerios de Salud y Planificación. El presupuesto del programa entra en
régimen el año 2011.
Refiriéndose a los mecanismos de transferencia de recursos de este programa, Dipres
(2011) en su evaluación sostiene lo siguiente:

“Los recursos del presupuesto del PARN son gestionados centralizadamente y no se

efectúan transferencias a los niveles ejecutores del programa.

El presupuesto del programa está asignado a Mideplan, organismo que transfiere los
recursos al Minsal, específicamente a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, para que ésta
ejecute el programa.

70
La transferencia se sanciona mediante la firma de un Convenio entre ambas partes donde se
establece el requerimiento de que Minsal remita a Mideplan informes de cumplimiento
técnico semestrales y financieros en forma mensual. En el año 2010 la transferencia de
recursos fue regulada por la Res. Ex. N° 26 del 14 de enero de 2010, donde se establece que
los recursos serán transferidos en dos cuotas iguales, la primera contra firma de la Res. Ex.
y la segunda contra el Informe de Avance de Minsal, aprobado por Mideplan.

Se considera que el convenio formal entre ambos ministerios es un mecanismo apropiado

porque obliga a las partes al cumplimiento de sus obligaciones y rendición de cuentas. Lo
que se evalúa inadecuado es que si bien los informes son pertinentes, ellos solo tienen
información de carácter descriptivo que no permite hasta ahora, la aplicación de
indicadores para cuantificar los resultados del programa y efectuar el monitoreo del mismo”
(DIPRES; 2011a: 60).

3. Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC). Incluyó en el año

2008 una nueva bebida láctea, Purita Mamá. Su presupuesto anual es asignado al PNAC
cuyo financiamiento se encuentra en el Minsal.
4. Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil. Está dirigido a financiar la
implementación de modalidades de apoyo a niños y niñas que presentan riesgo o rezago en
su desarrollo. Las modalidades financiadas son las siguientes:
-Servicio itinerante de estimulación temprana.
-Salas de estimulación en recintos comunitarios
-Atención domiciliaria de estimulación temprana.
-Formación de competencias para el personal que realiza la atención a las gestantes y a los
niños y niñas.
-Mejoramiento de modalidades existentes.
-Extensión de modalidades existentes.
-Ludotecas.
Este fondo es gestionado por Mideplan en convenio con las Municipalidades.
5. Fondo de Fortalecimiento Municipal. Está dirigido a financiar los planes de trabajo
intersectorial anual de las Redes Comunales Chile Crece Contigo.
6. Material Educativo en Centros de Salud. Esta línea financia directamente los
materiales dirigidos a las familias usuarias de la red pública de salud. Los materiales
incluyen todos aquellos relevantes para la promoción del desarrollo infantil desde la
gestación, tales como la guía de la gestación, música prenatal de estimulación, DVD de
ejercicios prenatales de preparación al parto, material didáctico organizado por edad
(Acompañándote a Descubrir), música de estimulación del lenguaje y juegos musicales.

71
7. Programa Educativo Masivo. Financia las acciones del sistema, tendientes a
sensibilizar sobre las necesidades de desarrollo de los niños y niñas en la primera infancia y
a orientar a los adultos, especialmente a padres y madres, en materias de cuidado y
estimulación de los niños y niñas a través de diversos medios; internet, televisión, radio y
otros.
8. Programa de Diagnóstico Vulnerabilidad Pre Escolar. Financia anualmente la
encuesta de evaluación de vulnerabilidad de la población preescolar desarrollada por la
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb). Este instrumento tiene carácter censal
y establece un índice de vulnerabilidad a partir de la información sobre las condiciones
sociales, económicas, etc. en las que los niños y niñas ingresan al sistema escolar. La
información de estas series anuales, permitirá evaluar en el tiempo cambios en estos
indicadores.
9. Educación Inicial. En esta línea se incluye los presupuestos sectoriales de la Junta
Nacional de Jardines Infantiles y la Fundación Integra. Ella financia la expansión de
cobertura principalmente en sala cuna y los programas sectoriales asociados a la mejoría en
calidad de sus servicios. Este presupuesto es asignado directamente a las instituciones
respectivas.
Cabe recordar que además existe el “Fondo Concursable de Iniciativas para la Infancia”
(Mideplan – ejecutores públicos, privados, comunitarios) que permite financiar diversas
iniciativas que aportan algún servicio a niños y niñas en primera infancia, complementando
la oferta programática disponible y permitiendo activar la participación y colaboración de la
ciudadanía representada por sus diversas organizaciones (Mideplan, 2011d: 23). La
perspectiva particular de este Fondo de Iniciativas, se sustenta en uno de los principales
enfoques que orientaron el diseño de Chile Crece Contigo para primera infancia,
denominado “Enfoque Ecológico”. Este enfoque plantea que el desarrollo del niño o niña
debe tener siempre en perspectiva, el entorno en el que se desenvuelve, las figuras
significativas que participan directamente en su proceso de crecimiento y desarrollo y las
condiciones existentes en ese entorno, favorables al despliegue de las capacidades que cada
niño o niña trae al momento de nacer (Mideplan, 2009d: 32).

3.4 Algunas evaluaciones

En lo que concierne al PARN, en la evaluación realizada por Dipres (2011a) a este

programa, se manifiesta al respecto lo siguiente:

“La asignación presupuestaria del PARN está destinada a financiar, en forma completa, los
gastos en que incurre el componente 1 por la compra de los set de implementos, así como
también considera recursos para gastos administrativos del programa. De estos últimos, se
han destinado también recursos a la producción de materiales educativos del componente 2.

Para la asignación de recursos al componente 1 se utiliza el criterio del número esperado de

nacimientos en la red pública de salud para el año siguiente, estimación que se basa en el

72
número de nacimientos ocurridos en el año anterior. Este criterio es una variable objetiva
que tiene directa relación con la meta del componente, que es entregar un set de
implementos a cada niño/a nacido en establecimientos públicos

[…] El panel evalúa que a pesar de que el criterio ha operado adecuadamente, resulta ser
insuficiente porque no ha incorporado la asignación de recursos para satisfacer otros
requerimientos de producción, como son los gastos de almacenaje de los set en hospitales.
Información recientemente aportada por el programa, indica que un 53,2% de los hospitales
declaran que sus condiciones de bodegaje son insuficientes para el adecuado
almacenamiento de los set (p. 59).

En relación al componente 2, educativo, el PARN sólo asigna recursos de su presupuesto

para financiar la producción de materiales educativos. Esa asignación se basa en una
estimación de demanda sobre el número de gestantes (para aquellos que son entregados en
la sesión educativas de atención primaria) y número de partos (para los que se entregan en
la sesión educativa de hospitales). Al analizar la aplicación de esos criterios, se ha
constatado que en la práctica (observación en terreno y entrevistas), la producción no
satisface en forma completa la demanda de materiales educativos que se entregan en APS y
debiera evaluarse la pertinencia financiar toda esa producción. Dado lo anterior, se sostiene
que existen fallas en la asignación de recursos entre componentes (pp.: 59, 60).

73
 VI. LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOCIAL

Las agendas de reducción de la pobreza y de la vulnerabilidad social como prioridad

gubernamental en el proceso de creación de los SIPS y el carácter intersectorial de las
acciones, plantea la necesidad de construir sistemas de información interoperables como
uno de los pilares de la gestión entre las instituciones que integran el sistema. La
interoperabilidad, desde un punto de vista simple, puede ser entendida como la habilidad
de dos o más componentes para intercambiar información y utilizar la información
intercambiada. En un sentido más amplio que lo tecnológico, la interoperabilidad puede
ser entendida como un grupo de dimensiones diferenciadas, definiéndola como “la
habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interaccionar con
objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La
interacción implica que las organizaciones involucradas compartan información y
conocimiento a través de sus procesos, mediante el intercambio de datos entre sus
respectivos sistemas de tecnología de la información y las comunicaciones”55.

En el sistema de protección social, entre los aspectos a atender para el desarrollo de una
interoperabilidad en un sentido amplio se encuentra: a) la cuestión de la focalización que
hace posible consensuar las prioridades de familias beneficiarias así como la legitimidad de
la información obtenida y de las decisiones tomadas frente a la sociedad y b) la cuestión de
la gestión de la oferta programática con su consecuente gestión de derivaciones,
contraderivaciones y acceso a de las familias a los beneficios que comporta el SIPS,
proceso que es demandado para el desarrollo de acciones integrales sobre las unidades
familiares para generar resultados efectivos.

1 La información para la focalización social y geográfica

En el caso de Chile para los beneficios integrados en los subsistemas CHS y ChCC del
SIPS se utiliza un criterio de focalización fuerte, la que define una atención más exclusiva
de la población localizada por debajo de condiciones definidas de pobreza, definiendo un
grupo focal. Ello presenta desafíos de interoperabilidad para la gestión de la información
no sólo en la construcción de un campo de datos que permita registrar a los destinatarios
focalizados, sino contar con un sistema de actualización lo suficientemente ágil (Engel,
2004), además del desarrollo de condiciones para la actualización de la misma en las
instituciones involucradas.
El proceso de identificación de universos focales en los sistemas de protección ha
priorizado la focalización de las unidades familiares que serán beneficiadas, criterio que ha
sido complementario con la focalización geográfica, aunque esta tiene menor desarrollo y
prioridad en la gestión de la protección social.
En Chile, para la definición de quien es pobre se utilizan dos métodos y dos fuentes de
información: a) Por un lado la línea de pobreza absoluta, configurada por la relación de los

55
Bases para una estrategia iberoamericana de interoperabilidad. Documento marco iberoamericano de
interoperabilidad ratificado en 2010 por la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

74
ingresos per cápita y del hogar y su relación con el valor de una canasta de alimentos capaz
de satisfacer las recomendaciones nutricionales de una persona, línea que define la
indigencia o la de satisfacción de necesidades básicas que define pobreza. La información
se construye a partir de los datos de ingreso que proporciona la Encuesta CASEN, la que
permite medir la magnitud de la pobreza en el país pero, dado su carácter muestral y no
universal, resulta imprecisa para la focalización en la familia. b) Por otra parte, se intenta
tener un visión más multidimensional de la pobreza, aplicando el método de necesidades
básicas insatisfechas, el que a partir de una encuesta domiciliaria de cobertura más
universal, establece un conjunto de indicadores ligados al ingreso familiar, las condiciones
de habitabilidad, situación de escolaridad, composición familiar, acceso a salud, etc,
contrastando la situación con un patrón mínimo de satisfacción y considerando
extremadamente pobres, pobres o vulnerables a las familias que se encuentran bajo
diferentes niveles de ese patrón. Esta información es proporcionada por la Ficha de
Protección Social (anteriormente llamada CAS) y es en la que se basa la focalización del
SIPS.
Por otro lado, la identificación de áreas a ser focalizadas, demanda un proceso de medición
geográfica y espacial de la pobreza. En Chile, este tipo de indicadores tiene menos
desarrollo y utilización en la focalización, aunque se ha intentado avanzar hacia la
construcción del concepto de vulnerabilidad territorial.

1.1 La Ficha de Protección Social

Como se señalara, el instrumento de estratificación para asignar beneficios sociales del
Estado es la Ficha de Protección Social (FPS), la que busca identificar los grupos que
requieren mayores apoyos del Estado (Mideplan, 2010c: 34-35). Mediante este instrumento
se busca facilitar la interoperabilidad de la focalización en las instituciones que participan
del sistema de protección social.
Una breve síntesis de la evolución de la FPS indica que al momento de la puesta en marcha
de CHS en el 2004, la cualificación de las familias extremadamente pobres utilizó el
puntaje obtenido en la Ficha de Caracterización Socioeconómica (CAS), a partir de la
información disponible en las municipalidades. Junto a ello se planteó la necesidad de
abordar un cambio en los criterios e indicadores de este instrumento y la creación de un
registro de los datos de las familias, gestado y administrado por Mideplan, que se pusiera a
disposición de las municipalidades y de las instituciones involucradas en los programas del
SIPS.
Durante los primeros meses del Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, se diseñó la
propuesta inicial del nuevo instrumento. El diseño original fue debatido por los sectores
políticos, académicos, técnicos, organizaciones comunitarias y usuarios de los programas
sociales vinculados a aquel Sistema, proceso que concluyó con la elaboración del nuevo
instrumento denominado “Ficha de Protección Social”, FPS. Su implementación se inició
en el mes de noviembre 2006. Para asegurar la oportuna aplicación masiva de la Ficha, así
como la fidelidad de la información, se dio inicio a un proceso de capacitación de
encuestadores, que implicara su evaluación y certificación. En 2006, se contaba con un

75
sistema de registro de 3.500 encuestadores/as certificados, aproximadamente (Mideplan,
2010a: 24-25).
En forma paralela, se construyó un modelo de cálculo de puntaje asociado al instrumento,
en el cual se consideran fundamentalmente los recursos con que cuentan las familias y las
necesidades que tienen para hacer frente a riesgos como la vejez, discapacidad y pobreza,
entre otros, y se incorpora el enfoque de género en su aplicación.
A la par se suscribieron convenios de transferencia de recursos con las 345
Municipalidades del país, para efectos del re-encuestaje masivo con la Ficha de Protección
Social, el que se inició en diciembre del 2006.
Durante 2007, se aplicó la Ficha de Protección Social en las 345 comunas del país
alcanzando una cobertura de 2.084.364 familias encuestadas, lo que se tradujo en
6.968.004 personas, equivalente al 41,6% del total de la población nacional. En paralelo, se
desarrolló un Sistema informático de Ingreso de la Ficha de Protección Social en
plataforma Web con cobertura nacional y funcionalidad de registrar y almacenar en línea
las fichas aplicadas en terreno, lo que hace posible además implementar el acceso al
sistema de postulación de subsidios y/o prestaciones monetarias, y propicia la
interoperatividad entre los servicios públicos involucrados, en la gestión de subsidios y
prestaciones monetarias, agilizando su tramitación.
Durante 2008, de modo de asegurar la eficiencia y eficacia en la aplicación de este
instrumento como puerta de acceso al Sistema de Protección Social, se auditó y supervisó
la aplicación de la Ficha de Protección Social en el 93,6% de las comunas del país 56. En
2008, la base de datos se amplió al 56% de la población nacional (2.949.219 familias
encuestadas, con un total de 9.318.878 personas57) y para el 2009 la cobertura alcanzó al
64% de la población nacional. Se consideró además la ejecución de un proceso de encuesta
especial a los adultos mayores, para los efectos de la implementación de la Reforma
Previsional, lo cual permitió contar con la información de la totalidad de adultos mayores
pertenecientes al 50% de la población más vulnerable (Mideplan, 2009d: 13).
Así, la Ficha de Protección Social se consolidó como el instrumento que permite el acceso
al Sistema de Protección Social. Para ello el Ministerio solicita a cada Municipalidad la
confección de un listado mensual actualizado de familias con Ficha CAS o Ficha de
Protección Social, ordenadas de menor a mayor puntaje, la cual permite definir el número
de familias que serán invitadas a integrarse al sistema hasta completar el número de cupos
establecidos para el respectivo Municipio.
Cabe destacar que, a partir del análisis de la información que provee la Ficha de Protección
Social, se han diseñado estrategias de protección, tales como el Programa Vínculos (Adulto
Mayor), el Programa de Apoyo a Personas en Situación de Calle y el Programa para hijos
de Personas Privadas de Libertad.

56
En particular se auditaron 1.737 fichas en 323 comunas y se supervisaron 1.812 Fichas de Protección
Social, relacionadas con subsidios, en 167 comunas de todo el territorio. Y además, se realizaron análisis a la
información sobre vulnerabilidad que esta entrega (Mideplan, 2010).
57
Proyección de Población INE para junio del año 2008, 16.765.403 habitantes.

76
Respecto del fortalecimiento de las condiciones para su aplicabilidad, durante el año 2009
se ejecutó un programa de capacitación de equipos comunales de FPS. Así, en la actualidad
se cuenta con 2.713 personas que están en condiciones de formar parte del Registro
Nacional de Encuestadores. También en ese año se desarrolló vía e-learning un curso
destinado a gestión de prestaciones monetarias y gestión de gabinete de FPS. Sumado a lo
anterior, se realizaron dos procesos tendientes a controlar en terreno el funcionamiento de
los equipos comunales de FPS: Auditoría y supervisión de FPS. En el primero de ellos se
visitaron 216 comunas y se auditaron 1.854 FPS. En el segundo, se visitaron 262 comunas
a lo largo del país, supervisándose 3.220 FPS. Así, entre ambos procesos se logró estar
presentes en el 89 % de las comunas. Al mismo tiempo se logró controlar la aplicación (en
terreno y gabinete) de 5.074 FPS1. Posteriormente, se realizaron 15 talleres (uno por cada
región) con encargados comunales de FPS. A estos talleres asistieron el 98 % de los
encargados comunales de FPS del país (Mideplan 2009d: 14-15).
En la actualidad, la Ficha de Protección Social se encuentra aplicada a más del 64% de la
población nacional y la información que provee es almacenada en el Sistema interoperable
de Información Social (SIIS), lo que genera las bases para acciones de interoperabilidad
con el resto de las instituciones públicas que ofrecen servicios en la Red Protege
(Mideplan, 2009d: 4), lo cual se requiere para la complementariedad y secuencialidad de la
oferta pública y para el monitoreo y evaluación de sus resultados.
Desde el punto de vista de la evaluación del funcionamiento de la FSP 58, sin embargo, el
análisis del Comité de Expertos convocado en noviembre de 2010 para revisar el
funcionamiento y capacidad de focalización de la FPS, (presidido por Ignacio Irarrázaval,
Director del Centro de Políticas Públicas, UC) releva variados aspectos críticos. Señala que
las principales falencias del instrumento refieren a que la información es auto-reportada,
que las personas conocen los factores determinantes de beneficios, lo que impulsa a la
mentira para obtener puntajes bajos. Además, que el retiro abrupto de los beneficios, la no
caducidad de puntajes y la inexistencia de sanciones por manipular la información agravan
la situación. Ante esto, el Comité recomendó principalmente mejorar el diseño y la forma
de aplicación a través de la creación de un registro de encuestadores certificados y de su
implementación por el Ministerio de Planificación; cambiar los mecanismos de
comprobación de datos; y crear un nuevo modelo de cálculo que ganara en precisión en la
estratificación de las familias (Mideplan, 2010a: 24-25).
En el 2012, las familias con FPS suman 3.800.000. El instrumento ha sido rediseñado
ajustando e incorporando nuevas variables, como el gasto en salud por ejemplo, las
situaciones de patrimonio y las diferencias regionales de costo de vida. El Ministerio de
Desarrollo Social se encuentra de cara a un proceso urgente de reencuestaje, el que sin
embargo tiene avances mínimos (45.000 fichas) y que alcanzará a 2 millones de familias a
abril del 2013 (Cuenta Pública 2012, Ministerio de Desarrollo Social).

1.2 La información para la focalización geográfica

58
Balance de Gestión 2010 de Mideplan (2011d).

77
La identificación de áreas a ser focalizadas, y sobre las cuales destinar un mayor o menor
monto de recursos y coberturas del SIPS, demanda un criterio geográfico que permita el
dimensionamiento espacial y el ordenamiento de unidades territoriales en una escala de
pobreza o vulnerabilidad. Aplicando este criterio se clasifican las unidades territoriales
según la variable incidencia de la pobreza (distribución porcentual de hogares pobres - no
pobres por unidad territorial) lo cual permite seleccionar las unidades territoriales que
presentan una proporción de hogares pobres superior a un cierto nivel.
En Chile, sin embargo, esta dimensión es más incipiente, en términos de su aplicación
como criterio de focalización. Algunos antecedentes se encuentran en los criterios de
focalización territorial diseñados por FOSIS, para la implementación de sus programas en
la década del 90, entre ellos el programa Puente. Esta institución ordenó las comunas según
niveles de pobreza, ruralidad y escolaridad. Ya con la Ley de Chile Solidario, se establece
un proceso de implantación gradual en las comunas, cuya priorización se basa en
indicadores de pobreza. El marco legal de CHS determinó específicamente que la
distribución anual de cupos por comuna para familias o personas beneficiadas se realice
sobre la base del número de personas que se encuentran en situación de extrema pobreza
de acuerdo al método de la línea de pobreza y la información proporcionada por la
Encuesta de Caracterización Socioeconómica CASEN.
Sin embargo, en el país se ha avanzado desde otras áreas de la gestión ligadas al
fortalecimiento de la gestión de gobiernos regionales y del sistema nacional de inversiones
en Mideplan. Desde el 2007, se avanzó en la actualización y captura de información de los
territorios identificados como vulnerables junto a la generación de información territorial
asociada al Sistema de Protección Social. Los datos de territorios se estructuran en un
sistema informático llamado INFOPAIS, que inicialmente se construye a partir de datos de
educación y salud, integrando luego 335 variables estructuradas en 5 áreas vinculadas a
temas de desarrollo económico, de inversión y de evaluación de políticas públicas. A la par
se va perfeccionado la información sobre vulnerabilidad de los territorios. Junto a ello se
desarrollan procesos de capacitación orientados a la difusión y mejoramiento de las
capacidades de administración de los mapas territoriales de vulnerabilidad que incorporan
principalmente a funcionarios de las Serplac y Gores (Mideplan, 2008a).
La información territorial ha sido complementada con iniciativas específicas, como la
elaboración de un índice de vulnerabilidad en mujeres a nivel comunal, con datos CASEN
y el levantamiento de información referente a la situación de los adultos mayores en los
territorios (país, región y comunas).
En el año 2009, se aplicó en tres regiones del país la construcción de un Atlast de la
Vulnerabilidad (Antofagasta, Maule, y, Magallanes y la Antártica Chilena). El atlast define
la vulnerabilidad social territorial, incorporando conceptos, indicadores y la gestión
territorial en el marco del sistema de protección social. Para ello considera las principales
características demográficas y sociales de ellas; indexa a los territorios de las regiones de
acuerdo a variables seleccionadas, incorporando mapas de vulnerabilidad. Su aplicación
tuvo un carácter piloto y tiene por finalidad definir recomendaciones de política (Mideplan,
2010d).

78
Para el año 2010 los principales desafíos se plantearon en torno a la normalización del
módulo de localización territorial de la Ficha de Protección Social y la continuidad en la
construcción de los productos iniciados el año 2009, esto es: (i) Unidades Territoriales –
Unidades Vecinales, (ii) Pareo de las unidades cartográficas con localización territorial de
la FPS, (iii) Mapas y cartografía de Programas del SPS e (iv) Implementación de módulo
cartográfico para utilización comunal (Mideplan, 2009: 51). Esta, sin embargo, es una de
las dimensiones más postergadas en el desarrollo del SIPS.

2. El Sistema Integrado de Información Social, SIIS, y las funciones de registro,

monitoreo y derivación

2.1 La Plataforma Informática

Un segundo componente de la información para el SIPS es la construcción de un sistema
de registro interoperable a lo largo del país y en las diversas instituciones que participan de
los programas de protección para la intermediación entre la demanda y la oferta de
servicios que atiendan las necesidades de las familias y a sus demandas específicas.
Respecto de ello, la Ley de Chile Solidario encargó a Mideplan el diseño, funcionamiento
y actualización permanente de un Sistema Integrado de Información Social (SIIS) con
todos los beneficiarios de programas públicos de protección social. Así se crea un registro
de información social, cuya finalidad será proveer de la información necesaria para la
asignación y racionalización de las prestaciones sociales que otorga el Estado; el estudio y
diseño de políticas, planes, programas y prestaciones sociales, como asimismo, de planes
de desarrollo local, y de los análisis estadísticos que la administración de las prestaciones
sociales requieran. Adicionalmente, le encargó que preste servicios de información,
estadísticas y registros para que las instituciones usuarias puedan perfeccionar su proceso
de toma de decisiones y la focalización de sus prestaciones.
Este sistema se configuró como una plataforma tecnológica computacional e interoperable
a nivel nacional. Se define como “un Sistema donde se consigna, almacena y procesa
información de los atributos sociales, civiles y socioeconómicos de la población del país,
con énfasis en la población susceptible de participar de la red de servicios y beneficios en
protección social, y que permite a su vez, articular un sistema integrado de información,
orientado a mejorar la capacidad estatal para la toma de decisiones relativas a inversión
social, apoyando a las instituciones en los mecanismos de selección de beneficiarios para
hacer más eficiente el proceso y, finalmente, racionalizar la entrega de prestaciones y
servicios a la población” (Mideplan, 2009d: 4).
En el 2004, con Chile Solidario se crea la plataforma informática interoperable que pasa a
ser una de las primeras iniciativas de integración de información por diversas instituciones.
Esta responde a las normas y estándares de Gobierno Electrónico de Chile, siendo incluida
en la Agenda Digital del Gobierno (Proyecto Reforma y Modernización del Estado) como
la iniciativa Nº 13 “Plataforma Electrónica para Chile Solidario y Políticas Sociales”
(Mideplan, 2004). El proyecto tuvo como objetivos específicos en su desarrollo inicial
dejar instalado al 2005 en los municipios un sistema informático de apoyo al seguimiento

79
de las familias y personas integradas a Chile Solidario y con módulos de información que
prestan servicio a diferentes instituciones. En el año 2007 se puso en marcha en 334
comunas del país adscritas al Sistema Protección Chile Solidario, comenzando con la
operación de integración de la Ficha de Protección Social. Este modulo del SIIS tuvo como
objetivo el diseño, la construcción y la implementación de un sistema de información de
acción en línea conectado a las 345 comunas del país.
En el año 2008 y con una plataforma tecnológica consolidada, el SIIS se centró en contar
con un reglamento que permitiera establecer los parámetros y resguardos necesarios para el
intercambio de información social. Es así que en ese año se logró establecer 15 convenios
de conectividad entre instituciones públicas y 207 convenios con municipalidades.
Paralelamente se comenzó a desarrollar una nueva aplicación, el Registro de Información
Social (RIS), encargado de recopilar toda la información social proveniente de las distintas
instituciones, incluyendo los datos de caracterización socioeconómica y beneficios sociales
entregados por el Estado.
También en el 2008, se construyó e implementó en todas las regiones el Sistema de
Gestión de Convenios en línea (SIGEC), que es un instrumento para la administración de
los convenios de transferencias de recursos que realiza la Secretaría Ejecutiva del Sistema
de Protección Social vinculados a los programas de Chile Solidario y Chile Crece Contigo.
(Mideplan, 2009: 36-38). Durante el año 2009, se establecen 22 convenios de conectividad
con instituciones públicas, y 344 convenios con los municipios del país (Mideplan, 2009d:
16).
Para el 2010 se continúo ampliando la cobertura de convenios de conectividad e
intercambios de información entre instituciones, con el fin de seguir poblando el banco de
datos del RIS. Por otra parte, para la supervisión técnica en terreno se estableció una meta
de supervisión por línea programática a nivel regional y comunal (Mideplan, 2009d: 51).
Durante el 2010, comenzó a operar la Unidad de Monitoreo a fin de generar las bases de la
centralización de la información de los programas sociales del Estado y para realizar el
seguimiento de los mismos. Con el objeto de generar una metodología propia se tomaron
las experiencias de sistemas de monitoreo de México y EE.UU. Dicha metodología se
centra en 4 pilares: objetivo del programa, herramientas de focalización, medición de
resultados y gasto social efectivo (Mideplan, 2010a: 24-25).
Así, el SIIS queda conformado como una plataforma tecnológica computacional a escala
nacional, que busca registrar , almacenar y procesar la información para la asignación y
racionalización de las prestaciones sociales que otorga el Estado. Es el soporte tecnológico
de la Ficha de Protección Social, puerta de entrada a los beneficios sociales del país. La
interoperabilidad entre servicios públicos (Web Services), la validación de información
social y los módulos de consulta en línea, son algunas de las funciones que cumple esta
plataforma (DIPRES, 2011a).
El SIIS cumple con el principio de resguardo de la información. El acceso es a través de
claves con autentificación segmentada y personalizada, de acuerdo a los atributos
territoriales que el usuario tiene (perfiles nacionales, regionales, provinciales y comunales).
Las bases de datos contenidas en SIIS se organizan en los distintos módulos, uno de los

80
cuales corresponde al Sistema de Registro y Monitoreo de los diversos programas que
componen el sistema.

2.2 Registro, derivación y monitoreo: base de la gestión en red

En el caso de Chile Solidario, una primera fase se desarrolló en colaboración con el

Programa Puente-FOSIS. Este había diseñado un sistema de registro y seguimiento de las
familias, desde el momento en que son invitadas a incorporarse al CHS hasta su egreso
después de 5 años. Este sistema registra las características de la familia (composición,
hechos vitales, cumplimiento de condiciones mínimas) y permite un registro de los logros
y problemas presentados en cada una de las sesiones de trabajo en el componente apoyo
psicosocial y en la transferencia de recursos a la familia. Se asignó a los apoyos familiares
en los Municipios la función de ingresar la información que permitiera el monitoreo de
Chile Solidario y de las sesiones de trabajo con personas y las familias y sus integrantes.
En el sistema informático, Chile Solidario dispone de diversos módulos que atienden al
programa Puente, Programa Calle, Programa Vínculos y programa Abriendo Caminos. La
responsabilidad de ingreso de datos radica en los diferentes actores que actúan a nivel de
los distintos programas (apoyos familiares, gestores de calle, y en las instituciones que
colaboran –mediante procesos de licitación- en la ejecución del apoyo psicosocial de otros
programas como Vínculos y Abriendo Caminos. Es Mideplan quien asigna las familias a
profesionales de los diversos programas.
La información en esos módulos está orientada a determinar la situación de las familias en
cuanto al cumplimiento de las condiciones mínimas que establece el CHS, el monitoreo de
su avance y los planes de trabajo generados para la utilización de la oferta programática del
Estado. Para ello se dispone en el sistema de un buscador de familias y personas
beneficiarias de CHS y de un formulario único de derivación a otras instituciones. Se
dispone además de un formulario de solicitud de cedulas de identificación, condición
básica primaria a satisfacer. La información sirve de base para la toma de decisiones en los
nodos de implementación de los programas, al mismo tiempo que opera como mecanismo
de monitoreo para el nivel central de los avances que logra el CHS en los beneficiarios, al
permitir ver, por ejemplo, el avance del programa en cada comuna, provincia y región y las
derivaciones de las familias entre las instituciones que componen la red pública. Respecto
de su funcionamiento, desarrollo y aplicabilidad y articulación con las instituciones del
territorio, se dispone de poca información pública.

También opera en línea la postulación, la evaluación y aprobación de los proyectos

presentados a las licitaciones abiertas para la ejecución de los programas a las cuales son
convocadas instituciones de la sociedad civil (Vínculos, Calle y Abriendo Caminos) con
las cuales se desarrollan los actos administrativos tendientes a formalizar los convenios de
transferencia para la ejecución. Este módulo es parte del Sistema de Gestión de Convenios
SIGEC del Ministerio de Desarrollo Social.

81
En el caso de Chile Crece Contigo, se dispone también de un módulo especial: el Sistema
de Registro, Monitoreo y Derivación de Chile Crece Contigo. El ingreso de datos en
este programa se realiza desde el Ministerio de Salud, centro de salud local, desde donde se
efectúan las derivaciones al Municipio de los casos que ameritan la integración al sistema
de protección social a la infancia. La información disponible a través del Sistema de
Registro, Monitoreo y Derivación de Chile Crece Contigo, además de formar parte del
SIIS de Mideplan, hace parte de los Resúmenes Estadísticos Mensuales del Departamento
de Estadísticas del Ministerio de Salud (DEIS-MINSAL) y permite caracterizar a las
gestantes ingresadas a Chile Crece Contigo desde su primer contacto con el Sistema. Los
registros permiten, a su vez, el cruce con la información contenida en la Ficha de
Protección Social (FPS) (Mideplan, 2010c: 34).
En este caso, la gestión del sistema puede ser observada en el cuadro siguiente:

Cuadro 8: Actores involucrados en la operación del SIIS (Componente Chile Crece

Contigo )

Actores Funciones Acciones

Administrador nacional Analiza informes a nivel de
país detallando los indicadores
acumulados por región.

Administrador regional Facultad de analizar y ver

informes a nivel de su región
detallando los indicadores
acumulados por comuna
Encargado/a comunal Está a cargo de gestionar la Derivaciones: Alertas
asignación de derivaciones y Derivaciones Gestantes,
resolución de los estados de los Revisión Derivaciones
indicadores. Cuenta con la Gestantes, Alertas
facultad de visualizar Derivaciones Niños/as y
información de la gestante, el Revisión Derivaciones
niño o la niña, perteneciente a Niños/as.
su comuna, así como también
los indicadores acumulados en -Informes: Análisis
la comuna. Indicadores Gestantes,
Listado Gestantes, Análisis
Indicadores Niños/as,
Listado Niños/as, Informes
de Gestión Gestantes,
Informes de Gestión
Niños/as y Estadísticas.

Encargados/as sectorialistas Responsables de resolver las Derivaciones: Alertas

del área salud derivaciones de gestión salud Derivaciones Gestantes,
que le hayan sido asignadas Gestión Derivaciones
por el/la encargado/a comunal. Gestantes, Alertas
Derivaciones Niños/as y

82
 Gestión Derivaciones
Niños/as.

Informes: Listado
Gestantes, Listado Niños/as
y Estadísticas

Encargados/as sectorialistas Estos usuarios, que pertenecen Derivaciones: Alertas

del área social a la red básica y/o ampliada del Derivaciones Gestantes,
CHCC, son los responsables de Gestión Derivaciones
resolver las derivaciones de Gestantes, ---Alertas
gestión social que le hayan Derivaciones Niños/as y
sido asignadas por el/la Gestión Derivaciones
encargado/a comunal Niños/as.

-Informes: Listado
Gestantes, Listado Niños/as
y Estadísticas

Fuente: elaboración propia en base a información oficial del Ministerio de Desarrollo Social.

El sistema permite cualificar las situaciones de las gestantes y los niños, a la vez que emitir
un alerta de derivaciones relacionado con los indicadores críticos que permiten activar la
red social y las acciones necesarias de desarrollar. La cualificación de los beneficiarios y
los indicadores de alerta refieren a los siguientes aspectos tanto para gestantes como para
niños menores de 4 años:

Cuadro 9: Indicadores de derivación que activan la acción del Municipio y de la red

social, Chile Crece Contigo

Gestantes
 Aplicación del Protocolo de
prestaciones y/o Plan
personalizado de salud con VDI
 Gestionar la permanencia en el
sistema escolar
 Promover la reinserción en el
sistema educacional
 Verificar Inscripción en el
Registro Nacional de
Discapacidad
 Provisión de Ayuda Técnica
según tipo de discapacidad
 Verificar si corresponde APS o
PBS de invalidez
 Postulación de la Gestante a
PBS o APS según corresponda
 Atender el caso y derivar a la
gestante a la red comunal si
Niños
 Aplicación del Protocolo de prestaciones y/o Plan
personalizado de salud con visita domiciliaria
integral, VDI
 Visita Domiciliaria realizada por Asistente Social
del Centro de Salud
 Plan personalizado de Salud con VDI. Un énfasis
de la VDI debería apuntar a verificar que el niño/a
tenga alternativas disponibles de cuidado infantil
para que la madre permanezca en el sistema
educativo
 Derivación Encargado/a Comunal CHCC cuando la
situación corresponde a riesgo de tipo social que
requiere una intervención integral por parte de la
red
 Derivación a modalidad de apoyo al rezago
existente.
 Promoción de la reinserción escolar para
completar estudios, si se encuentra interesada.

83
 corresponde
 Incorporar a la gestante y su
familia en programas de apoyo
a la dinámica familiar, si existe
interés y motivación
 Facilitar la integración de la
gestante y su familia a
programas de prevención y
atención de violencia
intrafamiliar. Facilitar el acceso,
cuando se requiera, a instancias
de asistencia judicial.
Incorporación a Programas de
Apoyo que corresponda según
el tipo de vulnerabilidad social
detectada, a partir de la
derivación realizada por Salud
 Derivación al Encargado/a
Comunal CHCC cuando la
situación corresponde a un riesgo
de tipo social que requiere de una
intervención integral por parte de
la red
 Acceder al SUF y a las
prestaciones garantizadas por la
ley Nº 20.379
 Promover el acceso a todos los
subsidios sociales y prestaciones
monetarias a los que la familia de
la gestante tenga derecho, cuando
corresponda
 Gestionar el acceso preferente de
la gestante y su familia a los
Programas municipales de
asistencia y promoción social, de
acuerdo a requerimientos
 Gestionar aplicación de la Ficha
de Protección Social
 Postular ingreso prioritario a
programa Puente
 Visita Domiciliaria para conocer
características particulares de la
situación de habitabilidad de
gestantes no integradas a  Gestión del acceso preferente de la familia del
Programa de VDI y no integradas
a Puente
 Gestionar el acceso preferente de
la gestante y su familia a los
Programas municipales de
habitabilidad y asistencia social
de emergencia, de acuerdo a
 Gestión del ingreso del niño/a a Sala Cuna o
Jardín Infantil de acuerdo a su edad, si corresponde.
 Postulación a ingreso prioritario a Sala Cuna o
Jardín Infantil (Junji o Integra), según corresponda
por edad.
 Verificación de inscripción en el registro
nacional de discapacidad.
 Provisión de Ayuda Técnica, si corresponde.
 Postulación de la madre a PBS o APS según
corresponda.
 Promoción de la incorporación de la madre o
tutor a talleres de capacitación o habilitación para
estimular el desarrollo infantil de sus hijos/as.
 Promoción de la incorporación del niño/a a
instancias de estimulación para su desarrollo
infantil, dependiendo del tipo de discapacidad de la
madre/tutor.
 Apoyo a la regularización de la tutoría legal del
niño/a a quien corresponda, de acuerdo a normativa
legal vigente.
 Incorporación a Programas de Apoyo que
corresponda según el tipo de vulnerabilidad social
detectada, a partir de la derivación realizada por
Salud.
 Gestión del ingreso del niño o niña a la
modalidad de atención al rezago, cuando ésta
depende de la red comunal.
 Acceso al SUF, si cumple requisitos.
 Promoción al acceso a todos los subsidios
sociales y prestaciones monetarias a los que la
familia del niño/a tenga derecho, cuando
corresponda.
 Gestión del acceso preferente del niño/a y su
familia a los Programas municipales de asistencia y
promoción social, de acuerdo a requerimientos.
 Gestión de la aplicación de la Ficha de
Protección Social.
 Postulación a ingreso prioritario a Programa
Puente.
 Visita Domiciliaria para conocer características
particulares de la situación de habitabilidad de la
familia del niño/a no integradas a Programa de
VDI.
niño o niña a los Programas municipales de
habitabilidad y asistencia social de emergencia, de
acuerdo a requerimientos.
 Promoción de la postulación de la familia del niño
o niña a subsidio de vivienda, en cualquiera de
sus modalidades.
 Fomento de la inscripción de los adultos de la
84
 requerimientos
 Promover la postulación de la
gestante y su familia a subsidio
de vivienda, en cualquiera de sus
modalidades.
familia del niño/a que se encuentren sin trabajo en
la OMIL que corresponda.
 Postulación al acceso prioritario de los adultos de la
familia del niño/a a programa de inserción laboral o
generación de ingresos

Fuente: elaboración propia en base a información oficial del Ministerio de Desarrollo Social.

Otro componente del sistema permite al encargado/a comunal, consultar el estado de

avance de las derivaciones realizadas anteriormente. En una interfaz se listan las gestantes
que cuenten con una derivación activa; esto se refiere a que el encargado/a sectorialista de
la red puede haber realizado acciones para resolver el indicador que se le ha derivado,
dejando el indicador en categoría “pendiente”, “resuelto”, no resuelto” o “no corresponde”.
Cuando el Indicador haya sido informado como resuelto, no resuelto o no corresponde, el
encargado/a Salud/Social podrá revisar la derivación para dar término al indicador o, en su
defecto, reactivar la derivación de la gestante, si es que evalúa que faltan acciones respecto
del trabajo realizado e informado por el/la sectorialista en relación a la gestante e
indicador(es) derivados.
Respecto de las derivaciones hechas y sus grados de resolución, el o la encargado/a
Social/Salud es responsable de cambiar el estado del indicador a los estados siguientes:
• No Aceptada: corresponde al estado donde evalúa que con las acciones realizadas e
informadas por el sectorialista, no se puede dar resolución al indicador, por lo que la
persona encargada comunal (Salud/Social) reactiva el indicador, el cual vuelve al
sectorialista encargado/a.
• Aceptada, corresponde al estado donde el encargado Social/Salud evalúa que, con
las acciones realizadas e informadas por el sectorialista el indicador puede darse por
resuelto. Los indicadores resueltos pueden activarse nuevamente de acuerdo a nueva
información que se vaya registrando en el módulo de digitación, ya sea en sucesivos
contactos, visitas domiciliarias, etc.
• Extinto y Resuelto el indicador se almacena como histórico de la gestante. Para el
estado Activo (es decir cuando se Reactiva un Indicador) el indicador retornará a la
pantalla del sectorialista responsable.
Otra interfaz del sistema permite interactuar a los sectorialistas con la finalidad de resolver
las derivaciones asignadas por los encargados comunales (Social/Salud). Ellos pueden
consultar las gestantes listadas filtradas por el área de gestión del sectorialista. Lo anterior
se refiere a que un sectorialista puede pertenecer a distintas referencias dentro de la red, y
esto se verá reflejado directamente en el sistema. Por medio de la lista de gestantes el
sectorialista podrá gestionar la derivación de esta, dependiendo de su área de competencia.
Si una gestante tiene un indicador derivado a más de un sectorialista, en esta pantalla
podrán revisarse las acciones que cada sectorialista debiera realizar para resolver el
indicador. Para generar una acción a la derivación se debe seleccionar la fecha de la acción,
la descripción de la acción, desde el combobox de estado se debe seleccionar entre:
• Pendiente, cuando la acción realizada no finaliza la derivación.

85
• Resuelta, cuando la última acción realizada finaliza la derivación.
• No resuelta, cuando una derivación no se ha podido resolver por algún motivo
definido, la cual será informada al/la encargado/a Social/Salud.
• No Corresponde, si el sectorialista estima que la derivación no corresponde a la
gestante. Éste podrá informar al/la encargado/a Social/Salud, por medio de la descripción
de la acción.

3. Evaluaciones referidas a los sistemas de información

Varias de las evaluaciones realizadas a componentes del CHS o del ChCC dan cuenta de
algunos problemas en lo que concierne a la información, aunque también ofrecen distintos
juicios según el programa estudiado, como lo apreciaremos a continuación.

Evaluación del PARN

Respecto de los Instrumentos de Monitoreo PARN del Componente Chile Crece Contigo y
bases de datos asociadas, la evaluación de Dipres del PARN (2011a) expresa lo siguiente:
“[…….] No existe una articulación entre las bases de datos del programa con el Sistema
de planificación y control de la gestión institucional de ninguna de las Subsecretarías
involucradas en el PARN por parte de ambos ministerios. Este hecho se considera
inadecuado porque es importante que los Sistemas de información y seguimiento
institucionales contemplen un monitoreo específico a este programa y en consecuencia con
ello, que las bases de datos del PARN retroalimenten a dichos sistemas
El PARN no lleva a cabo una adecuada función de seguimiento porque carece de un
sistema con metodología planificada y sistemática que alimente periódicamente la toma de
decisiones durante el ciclo de gestión del programa. Además, los instrumentos que aplica
generan reportes insuficientes porque sus bases de datos no contienen toda la información
que se requiere, y de la que existe, el uso que se le da es sólo administrativo, omitiendo la
posibilidad de realizar análisis técnicos al respecto (Dipres, 2011a: 63).
El panel destaca, entre otros, los siguientes problemas:
- Deficiencias en el sistema de información de beneficiarios del PARN en el período
evaluado (ibídem: 63, 64).
- Los sistemas de información disponibles no dan cuenta de la desagregación del gasto del
programa, necesaria para su gestión [……] (ibídem: 64).
- En su diseño, el PARN no consideró levantar información cualitativa sobre la forma
como las actividades se desarrollan y el efecto que pueden tener en los beneficiarios,
elemento que se considera insuficiente. Sin embargo, la encuesta de satisfacción usuaria
próxima a ejecutarse es un instrumento que permitirá indagar variables sobre las que
actualmente no hay reportes como por ejemplo, el uso de los implementos, su utilidad, la

86
opinión de los beneficiarios/as sobre la metodología y los materiales educativos, valoración
de los contenidos, y percepción de los aprendizajes obtenidos.
- La información que recoge el PARN es parcialmente útil para la medición de indicadores
de su matriz de evaluación porque las bases de datos disponibles son medios de
verificación para cuatro de los veintidós indicadores, asimismo, siete indicadores tienen
como medio de verificación la encuesta de satisfacción usuaria, que no está disponible a la
fecha (ibídem: 64).
Evaluación del Programa Habitabilidad Chile Solidario
La evaluación de Dipres (2010) señala que las plataformas de información -SIIS y SIGEC -
son las que permiten su adecuado funcionamiento pese a la falta de recursos humanos en
niveles intermedios de coordinación. Dado que la unidad de gestión del sistema de
protección es el territorio (regional, provincial, comunal o local) la información
proporcionada por el Sistema Integrado de Información Social (SIIS) resulta fundamental
para la toma de decisiones en materia de inversión y para focalizar los recursos en los
distintos territorios, a través de los convenios establecidos con las distintas
municipalidades para implementar las soluciones asociadas a los componentes dirigidos a
satisfacer la demanda para obtener y mejorar la vivienda, dotar de equipamiento básico del
hogar, mejorar las instalaciones sanitarias y energéticas y, preocuparse por el entorno físico
del hogar , así como las que se ejecutan en convenio con el Ministerio de Bienes
Nacionales y del Interior59

El sistema de seguimiento en redes del programa es correctamente apoyada por el SIGEC

(Sistema Integrado de Gestión de Convenios) el cual mantiene información en línea sobre
lo que realizan las distintas instancias ejecutoras. Ello permite mantener un monitoreo
constante acerca del estado de avance de los diversos proyectos.

No obstante, no se observa un sistema de seguimiento a nivel central que dé cuenta de la

calidad de las soluciones entregadas, indicadores de costos y resultados. Asimismo, no se
tienen mecanismos explícitos de evaluación al final de los proyectos de intervención que
den cuenta de los impactos en el área de habitabilidad como tampoco de la satisfacción de
los usuarios, más allá de la ficha de conformidad que los beneficiarios firman una vez
terminado el programa (Dipres, 2010).

Evaluación del Programa Abriendo Caminos

La evaluación DIPRES (2011a: 36) señala que la información proporcionada por los dos
sistemas –SIIS y SIGEC- si bien permite llevar un seguimiento físico y financiero de las

59
La H1 apunta a “Que la familia tenga su situación habitacional clara en relación con la tenencia del sitio
y la vivienda que habitan”. Su ejecución está a cargo del Ministerio de Bienes Nacionales. La H2 “la familia
quiere postular a vivienda, que se encuentre inscrita (Apoyo a las familias que se encuentren postulando al
subsidio de vivienda). Su desarrollo está a cargo del Ministerio del Interior y consiste en la entrega de aporte
monetario complementario al ahorro previo para la vivienda. De la H3 a la H9 son ejecutadas por las
Municipalidades y están dirigidas a satisfacer la demanda para obtener y mejorar la vivienda, dotar de
equipamiento básico del hogar, mejorar las instalaciones sanitarias y energéticas y, preocuparse por el
entorno físico del hogar.(Dipres, 2010: 15).

87
actividades realizadas por los ejecutores, así como del cumplimiento de las condiciones
mínimas de sus beneficiarios, presenta el problema de que el seguimiento se realiza en
función de la información ingresada por los mismos ejecutores, que cuentan con
incentivos para informar mejores resultados de los efectivamente obtenidos, tanto para
efectos de financiamiento de las actividades que realizan, como para su positiva
evaluación y permanencia como ejecutores del programa.

Mideplan no cuenta con una buena capacidad de supervisión y control de la calidad de la

información registrada. Las Secretarías Regionales de Planificación, encargadas de la
supervisión del programa en los territorios, carecen de capacidad técnica y humana
suficiente como para realizar dicho control. Además, esta información debería estar
sistematizada y a disposición de la Unidad Central del programa, y así servir de insumo
para la toma de decisiones.

En tales circunstancias, los sistemas de registro y seguimiento del Programa generan un

incentivo perverso para los ejecutores, consistente en la potencial inclinación a sobre
estimar y valorar los resultados obtenidos por la intervención realizada. Además del
mencionado problema de confiabilidad –que resulta del hecho de que quien mide el
avance de resultados es el propio ejecutor-, el diseño del soporte tecnológico del sistema
tampoco permite hacer distinciones significativas para efectos de análisis, evaluación y
rediseño de las actividades que realiza el programa. En concreto, no permite medir:

- Ejecución presupuestaria por componente: el SIGEC no permite distinguir el

porcentaje de recursos destinados al pago de honorarios de los distintos tipos de
profesionales, que prestan servicios asociados a los distintos componentes.
- Evolución del cumplimiento de las condiciones mínimas durante la intervención.
Según información proporcionada por la Secretaría Ejecutiva, el sistema no permite
modificar una Condición Mínima (CM) una vez que es registrada en la línea de
seguimiento. Por esta razón los ejecutores prefieren no registrar las CMs hasta que
finaliza la intervención.
- Dada la forma como actualmente se encuentra construido el sistema, sólo es posible
evaluar el cumplimiento de CMs una vez finalizada la intervención, y no en un
momento intermedio, de modo tal de estimar el avance, posibles cambios o retrocesos
en la situación de las CMs durante la intervención. Ello hace prácticamente imposible
intervenir sobre los procesos intermedios, lo que significa que los sistemas de
seguimiento y evaluación con que cuenta el programa son insuficientes para realizar
una actividad de seguimiento que sirva de insumo efectivo para la toma de decisiones
de gestión.

Dadas estas dificultades, la Unidad de Informática del Mideplan ha decidido licitar un

nuevo sistema que se adecue a la intervención que realiza el programa y sus
particularidades.

El nuevo sistema, se comienza a ejecutar el 2011 y avanza hacia un perfilamiento mayor de

componentes de monitoreo asociados a los nuevos roles que asume el Ministerio de
Desarrollo Social (CEPAL,2011). Los bancos de datos apuntan a:

88
 a) Mejorar la información de la oferta social a través del Banco Integrado de
Programas Sociales (BIPS): el que tiene como objetivo contar con una ficha de
los programas sociales y de los beneficios que provee el Estado. Contempla un
resumen de su presupuesto, número y tipo de beneficiarios, puntajes de la FSP con
el cual se activa, logros de cobertura y el gasto social efectivo realizado año a año.
Esta es la base para la construcción del Informe de Política Social anual que emite
el Ministerio de Desarrollo Social. Los programas que sean evaluados ex ante y
aprobados por este ministerio pasan a integrarse al BIPS y luego son monitoreados
(evaluación ex dure) de manera regular.

Se supone que esta información permitirá mejorar la coordinación interministerial,

evitar duplicidades de los programas y traspasar buenas prácticas entre programas.

b) Registro de Información Social (RIS). Este es el registro de datos que contiene la

información de los beneficiarios a nivel RUT, e integra en un Datawarehouse toda
la información social proveniente del Estado. El sistema permite analizar las bases
de datos, generar consultas y reportes que incluyan asignación, racionalización,
planificación, segmentación, estratificación para las instituciones públicas que lo
requieran, a la par que verificar la calidad de los datos y mantener el control,
seguridad y confidencialidad de los mismos.

c) Se implementa también un instrumento de caracterización territorial utilizando

cartografia y programas SIG para identificar areas de potencial focalización de
programas. Se desarrolla el 2011 un piloto en la comuna de Puente Alto.
FPS, CASEN, BIPS, etc.)

89
VII. EL MODELO DE EVALUACIÓN Y MONITOREO

1 La lógica y las líneas de evaluación del ChCC

Según lo manifestado en la Memoria 2006-2010 del ChCC, “se generó un modelo de

evaluación que considera una estrategia comprensiva dirigida a:
• Proveer información de corto, mediano y largo plazo que sea de utilidad para la gestión
pública.
• Generar antecedentes relevantes y pertinentes para el seguimiento de los avances y
resultados de la implementación del Sistema.
• Analizar la implementación y el funcionamiento del Sistema de manera integral.
La estrategia de evaluación implementada por MIDEPLAN 60 considera de manera
conjunta los siguientes componentes:
• Evaluación de la Implementación del Sistema.
• Evaluación de Impacto del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial.
• Monitoreo del desarrollo infantil.
• Evaluación Económica.
Estos componentes son independientes, pero al considerarlos de manera conjunta
entregarán información del Sistema que por separado no podrían capturar (Mideplan,
2010c:65; subrayado nuestro.)
En lo que concierne al primer componente61 (Evaluación de la implementación y
funcionamiento del sistema Chile Crece Contigo), fuentes oficiales (Mideplan, 2011b)
reportan la siguiente lógica de evaluación y acciones ejecutadas.
“El Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial es el programa eje del Sistema, a
través del cual se despliega el acompañamiento a la trayectoria del desarrollo. Este
acompañamiento se complementa con las acciones que a nivel local realizan las Redes

60
Esto en cumplimiento de la Ley N° 20.379, que establece que “El Ministerio de Planificación tendrá a su
cargo la administración, coordinación, supervisión y evaluación del Sistema” Intersectorial de Protección
Social.
61
En relación al segundo componente “Evaluación de impacto de corto plazo programa de apoyo al
desarrollo biopsicosocial” se hizo el estudio “Levantamiento y análisis de información sobre desarrollo
infantil y sus principales determinantes sociales y económicos, en el contexto del Sistema Chile Crece
Contigo”entre noviembre 2009 – agosto 2010 por el Departamento Salud Pública, Escuela de Medicina,
Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad Católica de Chile El levantamiento de datos ya reportado
corresponde al grupo de niños que no han recibido prestaciones del Sistema Chile Crece Contigo.

90
 Comunales Chile Crece Contigo, para articular la entrega del conjunto de servicios y
beneficios contemplados por el Sistema, de manera oportuna y pertinente. Por lo tanto,
parte importante de la efectividad de la política depende de la correcta implementación de
estos dos componentes. En este contexto, se consideran tres líneas de evaluación:
i. La primera tiene su foco en el área de salud, específicamente en la implementación y
funcionamiento del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial. Esta evaluación
pretende constatar si la implementación del componente de salud del Sistema Chile Crece
Contigo, se ha realizado de acuerdo a lo planificado y si las condiciones actuales de
funcionamiento permiten la correcta entrega de las prestaciones comprometidas por el
Programa. Asimismo, se espera conocer las percepciones de las/los usuarias/os y de las/los
prestadoras/es respecto a este Programa en particular y al Sistema en general.

ii. La segunda línea de evaluación busca estudiar en profundidad cómo se han configurado
las Redes Comunales Chile Crece Contigo, cómo éstas funcionan y se coordinan, entre
otros aspectos.

iii.La tercera línea de evaluación corresponde a la evaluación de la implementación de otros

componentes y/o programas considerados por el Sistema.

Primera línea de evaluación (área salud)

a) Análisis cualitativo Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial

Fecha ejecución Noviembre 2008 - Abril 2009

Ejecutor Fundación GESTA – Corporación MOVILIZA
Objetivo general Evaluación cualitativa del funcionamiento del PADB en los
establecimientos de salud, considerando percepciones y
opiniones de los actores relevantes en la implementación y
funcionamiento del Sistema Chile Crece Contigo; así como la
percepción de las usuarias/os, respecto a la oportunidad,
pertinencia y calidad de las prestaciones ofrecidas y recibidas.
Metodología Entrevistas y talleres
Muestra
Tamaño 96 prestadores62 y 80 usuarias63
Localización 80 establecimientos de salud 64, de 6 regiones
Representatividad No tiene
Instrumentos Pauta de entrevista a usuarias
Pauta de entrevista a prestadores

62
Para la selección se tomó en cuenta la antigüedad de las prestadoras en el Programa (6 meses o un año
mínimo), dependiendo del tiempo de funcionamiento de éste en la comuna. Las entrevistas fueron realizadas
principalmente a prestadoras/es directos del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial: enfermeras y
matronas/es.
63
Las usuarias fueron divididas en tres grupos, de acuerdo al período en el cuál la entrevista sería centrada:
gestantes, parto, primeros dos años de vida del niño/a.
64
Considerando: Centros Comunitarios de Salud Familiar; Centros de Salud Familiar; Consultorios Urbanos
y Rurales, Postas de Salud Rural y Hospitales.

91
Productos Informe Final y transcripción de las entrevistas
Fuente: Mideplan (2011b: 5- 6).

b) Encuesta nacional de implementación del Programa de Apoyo al Desarrollo

Biopsicosocial 2008 - 2009
Desde el año 2008 y en paralelo al proceso de instalación, el Mideplan constituye un
equipo de trabajo interministerial con el objetivo de ejecutar un modelo comprehensivo de
evaluación de Sistema, el cual incluyó diversas medidas de evaluación, relativas tanto al
proceso de implementación de los diversos componentes del Sistema como de su impacto.
En este contexto se desarrolló una evaluación que midiera las condiciones existentes en los
establecimientos de salud para entregar las prestaciones del PADBP, y que contribuyera a
la evaluación de procesos del Sistema ChCC.

Fecha ejecución Octubre 2008 (primera aplicación)

Octubre 2009 (segunda aplicación)
Ejecutor MINSAL – MIDEPLAN
Objetivo general Identificar las brechas entre las condiciones existentes y las
establecidas por el Programa de Apoyo al Desarrollo
Biopsicosocial, para la entrega de prestaciones.
Metodología Encuesta on-line
Muestra
Tamaño Censal en establecimientos de salud públicos que entregan una o
más de las prestaciones contenidas en el Programa de Apoyo al
Desarrollo Biopsicosocial.
Localización Nacional
Representatividad La representatividad está asociada tanto a la tasa de respuesta
lograda a los distintos niveles (nacional, regional, comunal, por
Servicio de Salud, etc), como a la representatividad poblacional
de los que se atienden en los centros de salud que responden la
encuesta.
Instrumentos Cinco cuestionarios diseñados según el tipo de prestador:
Atención Primaria65; Posta de Salud Rural; Maternidad; Unidad
de Neonatología; Unidad de Pediatría.
Productos Informe 2008; Informe Comparativo 2008 – 2009.
Informes por Servicio de Salud (2008).
Base de datos aplicación 2008; Base de datos aplicación 2009.
Fuente: Mideplan (2011b: 16).

Desde el año 2008 y en paralelo al proceso de instalación, Mideplan constituye un equipo

de trabajo interministerial con el objetivo de ejecutar un modelo comprehensivo de
evaluación de Sistema, el cual incluyó diversas medidas de evaluación, relativas tanto al
proceso de implementación de los diversos componentes del Sistema como de su impacto.

65
Considerando: Centros de salud urbanos; Centros de salud rural; Centros de salud familiar;
Establecimientos hospitalarios de diversa complejidad; Centros comunitarios de salud familiar; Hospitales
delegados; Consultorios generales urbanos.

92
En este contexto se desarrolló una evaluación que midiera las condiciones existentes en los
establecimientos de salud para entregar las prestaciones del PADBP, y que contribuyera a
la evaluación de procesos del Sistema CHCC.
Tras el diseño del instrumento, se llevó a cabo la Primera Encuesta Nacional de
Implementación del componente de salud de CHCC, logrando una tasa de respuesta del
67,8%.
Los objetivos específicos de la Encuesta fueron los siguientes:
- Identificar la disponibilidad en espacios físicos necesarios para entregar las prestaciones
contenidas por el PADBP.
- Identificar la disponibilidad de insumos y recursos materiales necesarios para cumplir con
las prestaciones contenidas en el PADBP.
- Identificar la disponibilidad de profesionales para dar cumplimiento a las prestaciones
contenidas en el PADBP.
- Identificar la percepción sobre la suficiencia de competencias necesarias para entregar las
prestaciones contenidas en el PADBP.
- Identificar la percepción sobre las características de la coordinación con los distintos
integrantes de la red de salud, por Servicio de Salud y por tipo de establecimiento de salud.
- Identificar la percepción sobre las características de la coordinación con los distintos
integrantes de la red social, por Servicio de Salud y por tipo de establecimiento de salud.
- Comparar los resultados obtenidos en la evaluación 2008 y 2009. (pág. 17 y 18).

c) Estudio de satisfacción de usuarias del Sistema Chile Crece Contigo

Fecha ejecución Junio – Agosto 2010

Ejecutor ICCOM
Objetivo general Realizar una medición precisa y confiable del nivel de
satisfacción que tienen las usuarias del Sistema CHCC en
general, y en lo particular en lo relacionado con el PADB y las
prestaciones que se derivan de él.
Metodología Cuestionario y Etnografía66
Muestra
Tamaño 1.600 usuarias/os
Localización 37 comunas, en 8 regiones (59 centros de salud)
Representatividad Nacional
Instrumentos Cuestionario
Productos Informes y Base de datos.
Fuente: Mideplan (2011b: 31).

66
Corresponde a una herramienta metodológica, que permite acceder a un conocimiento más profundo y
exhaustivo de los escenarios naturales donde tienen lugar las conductas y la vida de las usuarias/os. En este
caso, el hogar.

93
Segunda línea de evaluación (Redes Comunales CHCC)

d) Análisis cuantitativo y cualitativo de las Redes Comunales Chile Crece Contigo

Fecha ejecución Noviembre 2008 – Julio 2009

Ejecutor Alcalá Consultores
Objetivo general Levantar y sistematizar información relevante en relación a la
implementación y funcionamiento de las Redes Comunales Chile
Crece Contigo.
Ambas evaluaciones buscan recoger las percepciones y opiniones
de los actores relevantes en la implementación y funcionamiento
de las redes.
Estudio Cuantitativo Estudio Cualitativo
67
Metodología 2 cuestionarios on-line talleres
(encargados y participantes)
Muestra
Tamaño Censal
Localización Nacional 36 comunas, en 3 regiones68
Representatividad Ninguna Ninguna
Tasa de respuesta: 46% para
encargados, y 29% para
participantes.
Instrumentos Dos cuestionarios: uno para los Encargados Comunales CHCC; y
otro para los participantes de los distintos sectores que componen
la red a nivel local.
Productos Informe, Cuestionarios y Base de datos
Fuente: Mideplan (2011b: 62).

e) Estudio seguimiento de casos a usuarias Sistema Chile Crece Contigo

Fecha ejecución En proceso de contratación

Ejecutor En proceso
Objetivo general Realizar un estudio que permita conocer en detalle la forma en
que se relacionan las usuarias y sus familias con el Sistema Chile
Crece Contigo, a través de un seguimiento de casos.
Metodología
Muestra
Tamaño
Localización
Representatividad Ninguna
Instrumentos
Productos
Fuente: Mideplan (2011b: 62).

67
Diseñados por un equipo asesor externo formado por Vicente Espinoza y Sandra Zepeda de la Universidad
de Santiago; en conjunto con un equipo de MIDEPLAN.
68
Regiones consideradas: Valparaíso, del Libertador Bernardo O’Higgins y Metropolitana.

94
Tercera línea de evaluación (otros componentes)
f) Ejecución y Resultados de Modalidades de Intervención Implementadas a través
del Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil

Fecha ejecución Agosto 2008 – Agosto 2009

Ejecutor Universidad Alberto Hurtado
Objetivo general Realizar un análisis detallado de la ejecución y resultados de las
modalidades de intervención ejecutadas durante el año 2008 con
el Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil.
Metodología Entrevistas; Grupos Focales
Muestra
Tamaño 14 proyectos de 4 modalidades distintas 69
Localización 11 comunas, distribuidas en tres zonas: Norte, Centro, Sur.
Representatividad Ninguna
Instrumentos Pautas de entrevista para:
- Adulto responsable; Coordinador modalidad; Encargado
regional.
Pauta de grupo focal Salas de Estimulación y Ludotecas:
- Red Comunal Chile Crece Contigo; Familia
Pauta de observación semi-estructurada para: Programa de
Atención Domiciliaria; Sala de Estimulación Temprana;
Servicio Itinerante; Sala de Ludotecas.
Productos - Informes de evaluación de la ejecución, resultados, y
satisfacción de usuarias de las modalidades evaluadas.
- Estándares de calidad para la implementación de las
modalidades evaluadas.
- Propuesta de lineamientos para el diseño programático de las
modalidades evaluadas.
- Pautas elaboradas como instrumentos para la ejecución del
estudio.
Fuente: Mideplan (2011b: 62, 63).

Cabe destacar que no hay evaluaciones disponibles del componente educativo del CHCC.

Existe, por otra parte, una Propuesta de diseño de evaluación de CHCC hecha por el
Centro de Microdatos, Depto. de Economía, Universidad de Chile (en el marco de
Evaluación de Programas Nuevos DIPES) entregada en diciembre de 2009.
El informe describe los componentes de la estrategia de evaluación del impacto del
Sistema Chile Crece Contigo propuestos por el Centro de Microdatos y un Panel
Internacional. Expresa que “dado que el trabajo del Panel sobre este programa se inició con
posterioridad al inicio de las evaluaciones anteriormente desarrolladas por MIDEPLAN, la
propuesta apunta a realizar un esfuerzo complementario” (Centro Micro Datos, 2009:5 y
6).

69
Las modalidades consideradas fueron: Servicio itinerante de apoyo a la estimulación oportuna;
Habilitación de salas de estimulación en sedes o recintos comunitarios; Programa de atención domiciliaria;
Ludotecas en centros de salud.

95
 […..] El panel recomienda lo siguiente:

i) Mantener la estrategia de evaluación, desarrollada hasta la fecha por MIDEPLAN,

del componente biopsicosocial de Chile Crece Contigo, en base a la exposición
diferencial de distintas cohortes de nacimiento, con algunas recomendaciones
menores. Aquí también parece relevante continuar con las otras cuatro evaluaciones
antes descritas. Sin embargo, se estima relevante que esta evaluación pase a ser
coordinada y supervisada directamente por la Dirección de Presupuestos, por cuanto
MIDEPLAN ha sido el Ministerio directamente involucrado en el diseño de esta
intervención.

ii) Promover diseños experimentales para la evaluación de otros componentes del

Sistema Chile Crece Contigo. En particular, el Panel Internacional sugirió evaluar los
talleres para padres “Nadie es Perfecto” y las modalidades equivalentes de servicios
de salas cuna utilizando el potencial exceso de demanda actualmente existente con
un diseño experimental. Asimismo se sugiere la utilización de un diseño cuasi
experimental de regresión discontinua, utilizando las listas de espera de niños en
salas cuna y jardines infantiles Junji e Integra.

iii) Aún cuando no forma parte del actual programa de Chile Crece Contigo, se
recomienda la aplicación de evaluaciones en base a diseños experimentales para otras
innovaciones relevantes que podrían ser consideradas en el futuro, relacionadas con
visitas domiciliarias y con variaciones experimentales en insumos educativos para
salas cunas y jardines infantiles.

En el informe se abordan los componentes de la estrategia de evaluación propuesta, así

como también los datos a utilizar, los resultados que se evalúan y el calendario de
evaluación.

No obstante aquello, según lo reconoce la propia Ministra, la propuesta de evaluación sólo

alude a componentes del Sistema y no al sistema en sí.

“ La propuesta entregada por el Centro de microdatos y el Panel Internacional Asesor,

que se realiza tres años después de iniciado Chile Crece Contigo, no corresponde, en
estricto rigor, a una evaluación del impacto del Sistema de Protección Integral a la
Infancia Chile Crece Contigo, sino que está referida más bien a evaluar componentes
específicos del Sistema. Adicionalmente, se propone evaluar prestaciones que hoy no
forman parte del Sistema y no se ha pensado que lo sean. Respecto a esto último, parece
más razonable hacer primero una discusión y reflexión en relación a qué prestaciones
podrían incorporarse gradualmente al Sistema y sobre ellas diseñar evaluaciones”
(Mideplan, 2010b).

Además de las evaluaciones referidas existe una “Evaluación del Programa de Apoyo al
Recién Nacido”, realizada por la Dirección de Presupuesto entre enero y julio de 2011
(Dirección de Presupuesto, 2011a) y otras dos evaluaciones específicas, a saber: i)
“Evaluación económica de los métodos de entrega de los ajuares del PARN del Sistema de

96
Protección a la Infancia CHCC”. Informe preliminar, enero 2011, realizada por el Minsal
(esta evaluación, entre las alternativas contempló el voucher); ii) Evaluación alternativas
operación logística PARN, Informe Final Preliminar. Secretaría Ejecutiva Protección
Social. Mideplan, abril 2011 (contempló la posibilidad de entrega del set mediante un
operador externo) (Dirección de Presupuesto, 2011). Tales evaluaciones dan cuenta de que
el modelo de gestión del PARN ha estado sometido a cuestionamiento en lo que concierne
a la provisión de las prestaciones a través del sistema público.
Cabe destacar, por otra parte, que según lo expresa la Memoria del ChCC 2006-2010, se
encuentran en curso, los siguientes estudios:
• Estudio de seguimiento de casos de usuarias del Sistema Chile Crece Contigo (2010).
• Estudio de satisfacción usuaria del sistema Chile Crece Contigo (2010).
• Levantamiento y análisis de información sobre desarrollo infantil y sus principales
determinantes sociales y económicas (2010)” (Mideplan 2010c: 65)
Entre los instrumentos en proceso de creación, destaca la generación de fichas de
monitoreo para cada uno de los programas sociales existentes en el sector público, con un
fuerte énfasis en la identificación de la efectividad del gasto social. Cabe reiterar que estas
fichas serán integradas a un nuevo Banco Integrado de Programas Sociales, el cual operará
como un registro que contendrá la información respecto de todos los programas sociales
nuevos y en reformulación. Adicionalmente, a partir de la información contenida en el RIS,
se creará el “Sistema de Información Centralizado de Receptores y Aportantes de
Beneficios Sociales”, el cual permitirá acceder fácilmente a la información de los usuarios
y beneficios entregados por los programas sociales (Robles, 2011: 18).

97
VIII. INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍAS PARA LA GESTIÓN DE LAS
REDES COMUNALES EN CHILE SOLIDARIO Y CHILE CRECE
CONTIGO

1 Las metodologías y orientaciones para la constitución de las redes

comunales
Las reglas que subyacen en el diseño de los dos subsistemas del SIPS (CHS y CHCC)
difieren en conceptos, enfoques y procesos en la constitución de redes locales. Uno de los
objetivos de ambos programas es la constitución de espacios e instancias que integren a las
diversas instituciones del Estado a fin de hacer la oferta secuencial, contar con oportunidad
en el acceso de las familias y evitar duplicaciones. Los esfuerzos dedicados a fortalecer esta
dimensión a través de recursos, instrumentos y metodologías difieren entre ambos
subsistemas. Su desarrollo aparece con una menor prioridad en el subsistema Chile
Solidario, mientras que en el subsistema Chile Crece Contigo los límites y aprendizajes que
entrega la propia implementación de CHS fortalecen una concepción de redes locales entre
los servicios del Estado que se traduce tanto en un relevamiento de su constitución en el
diseño del subsistema, como en un conjunto de orientaciones metodológicas que refuerzan
la necesidad de contar con acciones concertadas en el nivel local, y de que estas mismas
redes asuman los desafíos de coordinación e integración asociados a ambos subsistemas.
Las especificidades respecto de este aspecto de la gestión, así como elementos que surgen
de su evolución y de las evaluaciones de ambos subsistemas se desarrollan a continuación.

1.1 Las redes subnacionales en el subsistema Chile Solidario

En su diseño, el modelo de gestión en red del subsistema enfatiza un conjunto de desafíos

constitutivos de la puesta en marcha de un sistema de protección social a los más pobres, a
saber: la necesidad de disponer de información social oportuna, ordenar al conjunto de los
programas y servicios sociales en función de los objetivos buscados, fortalecer una
operacionalización en red de las instituciones involucradas, principalmente para focalizar la
oferta pública programática en las familias y generar secuencialidad en torno a las
necesidades de las familias y las que asume el apoyo psicosocial de las mismas
favoreciendo respuestas integradas. Se plantea también la necesidad de fortalecer la
institucionalidad municipal para participar de su ejecución (Mideplan, 2004 :47-48).

Su implementación local se tradujo en la necesidad de involucrar a las municipalidades en

su ejecución, identificar a los actores involucrados en el logro de los objetivos, generar
sistemas de apoyo a este proceso desde el nivel regional y establecer una dinámica de
colaboración y de reconocimiento del aporte de cada uno. Las orientaciones fluyeron en
este sentido tanto hacia el nivel nacional, como regional y local.

Las instancias creadas para fomentar este proceso incluyeron tanto al Comité Tecnico
Nacional coordinado por la Secretaria Ejecutiva de Chile Solidario e integrado por las
instituciones con oferta programática para las familias integradas al subsistema y el Comité

98
Tecnico Regional (COTER), instancia diseñada para integrar a las autoridades de
programas, jefes de servicios, presidida por el jefe del Gobierno Regional, los que fueron
encauzados a una estructuración por dimensión atendida en el subsistema, a fin de hacer
más eficiente y operativo su quehacer.

El diseño de la red y de su expresión local fue tomando forma en la medida en que se va

implantando el subsistema Chile Solidario y contempló los siguientes aspectos
metodológicos:

a) Constitución de una Unidad de Intervención Familiar (UIF) en el municipio

orientada a coordinar y ejecutar el programa Puente y con el rol de congregar al
conjunto de apoyos familiares.
b) La UIF es la encargada de promover una red interna de coordinación en el
municipio concebida como un espacio de trabajo que establece acuerdos sobre la
atención de las necesidades de las familias que pueden ser resueltas desde ese ámbito
(infraestructura sanitaria, subsidios, becas escolares, etc).
c) También las UIF tienen por función coordinar los apoyos que pueden prestar las
instituciones proveedoras de servicios en el nivel local. Esta unidad es orientada a
impulsar un Red Local de Intervención en la que participan las instituciones,
servicios públicos u organizaciones (incluidas las sociales y comunitarias) que
disponen de programas, servicios y/o beneficios dirigidos a las personas y familias
en situación de pobreza. En el caso de los programas Calle, Vínculos o Abriendo
Caminos del subsistema, las instituciones ejecutoras deben contar con un gestor de
red, cuyas funciones se definen como la de articular las necesidades de las familias
con la oferta pública existente. Este cumple la función de identificar la oferta en la
comuna y el barrio y a partir de la identificación de las necesidades de las familias
realiza las gestiones necesarias para acercar la demanda a la oferta (Mideplan;
2011f).
d) Las Redes Locales de Intervención se definen como heterogéneas y de diverso
tamaño y no tienen protocolos estandarizados. Por una parte ello se debe a que los
equipos nacionales asumen la diversidad de las características de la comunas,
municipalidades, oferta pública y privada en cada una de ellas. Pero, por otra, se
debe también a que en el subsistema la apuesta general del diseño apunta a la
integración de las acciones de las instituciones involucradas principalmente a través
de adecuaciones en la focalización de los programas que estos gestionan en las
familias o beneficiarios más pobres integrados al subsistema, lo cual se estimula
mediante la transferencia de recursos y metas de cobertura, como se observa en los
Compromisos de Gestión (ver Esquema N° 7, en anexos).
e) Un esfuerzo importante por desarrollar redes, sin embargo, se observa en los roles
asignados a las Serplac -que ejercen funciones de responsabilidad sobre el
subsistema de CHS y los distintos programas que lo componen (Calle, Vínculo y
Abriendo Caminos). Estas, en una primera etapa son orientadas a articular la oferta
pública regional mediante la constitución de los COTER, los que cumplen las
funciones de dar soporte institucional a las coordinaciones necesarias para la
implementación del Sistema Chile Solidario en la Región; recomendar medidas para
el perfeccionamiento de la operación del Sistema en la región; servir de nexo del
Sistema con la oferta programática institucional de las instituciones de la región;
99
 Coordinar, sancionar y generar convenios de colaboración inter-institucional para la
implementación del Sistema a nivel regional y local. Luego en el 2008, se avanzó en
la constitución de equipos provinciales en las Gobernaciones con funciones
específicas de apoyo a las comunas.
f) En ambos tipos de espacios los equipos nacionales impulsaron un sistema de
formación, capacitación y perfeccionamiento de la cadena de agentes públicos que
intervienen en la operación de Chile Solidario. Desarrollaron recurrentes procesos
de intercambio y comunicación con las UIF mediante seminarios, capacitaciones,
destinados a sensibilizar, propiciar el conocimiento de los programas, de las
personas, la creación de canales de comunicación entre las diversas instituciones y
actores, con la finalidad de reconocer las capacidades y potencialidades de las
entidades subnacionales así como sus propias estrategias de superación de pobreza y
mejoramiento de las condiciones de vida y las condiciones materiales y de recursos
humanos para la implementación del CHS .

Los instrumentos concretos buscan más bien dar soporte a las capacidades institucionales
para el trabajo en red que para el desarrollo de las mismas, al menos hasta la implantación
de CHCC. Estos se orientan principalmente hacia el fortalecimiento institucional
(incluyendo el nivel municipal, provincial y regional), la generación de espacios de
conversación, capacitación, la construcción de los sistemas de información y de monitoreo,
junto al apoyo a la construcción de estrategias diferenciadas de relaciones entre las
instituciones dependiendo de la heterogeneidad local de la oferta y la demanda.
Progresivamente se incorporan herramientas y recursos que permitan:

 Apoyar la integración de las áreas municipales en torno al Sistema Chile Solidario.

 Apoyar la formulación de planes de integración de programas y servicios sociales,
que orienten el desarrollo social de la comuna en coherencia con el Plan de
Desarrollo Comunal, PLADECO.
 Apoyar las nuevas tareas municipales en torno al seguimiento de las familias que
terminan el primer componente de apoyo psico-social de la primera fase del
Sistema.
 Apoyar con capacitación, perfeccionamiento y asistencia técnica, particularmente al
encargado del Programa Puente para el despliegue de conversaciones diferenciadas
con diversas instituciones asociadas a la solución de necesidades que requieren las
familias involucradas.

Esta construcción va demandando nuevas prácticas interinstitucionales horizontales y

verticales que apelan a relaciones conversacionales y al desarrollo de responsabilidades de
gestión en los diversos niveles respecto del sistema de protección. De este modo, de lo que
dan cuenta los procesos metodológicos es de una gestión en red que comienza a construirse
heterogéneamente a partir de la implementación del subsistema CHS (Mideplan 2004,48) y
que carece de normas, reglas de funcionamiento y de instrumentos de planificación e
inicialmente de recursos. Ello obedece a que este desafío, que supone innovar en la gestión
pública, no estuvo claramente contemplado en el diseño inicial de CHS. Las redes locales,
los criterios de construcción, orientaciones e instrumentos fueron impulsados en la fase de
implementación por los equipos nacionales los que desarrollaron diversos tipos de
100
iniciativas para construir un modelo de gestión que se va desplegando en el proceso de
implementación y que tiene variadas condiciones, respuestas, y resistencias políticas e
institucionales.
El subsistema Chile Crece Contigo, en cambio, contempló en su diseño el desarrollo de la
red local buscando corregir los déficits que se observan en CHS. Para ello, se diseñaron
diversas orientaciones metodológicas que recogen los aprendizajes de la implementación de
CHS.

1.2 La metodología para la instalación de las Redes Comunales Chile Crece

Contigo

De acuerdo lo señalado en fuentes oficiales (Mideplan, 2010c: 30), los pasos en la

instalación de la Red Básica de Chile Crece Contigo incorporan las siguientes
orientaciones:
Paso 1: Apoyo en la planificación de la gestión de la Red, a partir de una matriz de
planificación.
Paso 2: Diseño de un plan de trabajo integral que permita a la Red, iniciar y consolidar su
funcionamiento, teniendo presente los siguientes aspectos previos:
a. Generación de un diagnóstico local de la situación de los niños y niñas en primera
infancia en el territorio de operación de la Red.
b. Formulación de un catastro de los servicios con los que se cuenta en la comuna.
c. Elaboración de un plan de trabajo conjunto en pos de generar una Red articulada
interinstitucional.
d. Planificación de la inversión de los recursos transferidos desde el nivel central en el
territorio.
De especial relevancia es la construcción de un Plan de Trabajo Anual, el cual es
concebido como la herramienta orientada a que la Red se consolide como la entidad
responsable de la implementación del ChCC. Al respecto se manifiesta que “cada Red
Comunal ha tenido la oportunidad de diseñar y elaborar un Plan de Trabajo Anual, que
considera propuestas de actividades orientadas a fortalecer la conformación y
funcionamiento del equipo comunal, considerando la participación de todos los integrantes
de la Red Básica, como mínimo requisito exigible y, dependiendo de las características de
cada comuna, la consideración adicional de la Red Ampliada. Asimismo, el Plan de
Trabajo debe incluir acciones de difusión del Sistema ChCC a nivel institucional y
comunitario (Mideplan, 2010: 31). Como ya lo apreciamos, a fin de proveer de apoyo y
asistencia técnica para diseñar, ejecutar y evaluar el Plan de Trabajo Anual se dispone a
nivel local del Fondo de Fortalecimiento de la Gestión Comunal en Primera Infancia,

101
orientado esencialmente a facilitar el inicio del funcionamiento y la consolidación de la
gestión de las Redes Comunales.
Por otra parte, existe un Plan de Salud Personalizado que debe ser elaborado por los
centros de atención primaria. Al respecto se afirma que “El Plan de Salud personalizado es
diseñado por el equipo de salud de cabecera, el cual reúne la información relevante y
evalúa la situación de vulnerabilidad de la gestante y su familia, identificando las
intervenciones y derivaciones más pertinentes de acuerdo a las necesidades detectadas. El
Plan se origina a partir de la pauta de riesgo psicosocial y de la información clínica
relevante. Este Plan de Salud personalizado se diseña para el 100% de las mujeres que
presentan algún factor de riesgo. La intervención integral sobre los factores de riesgo
muchas veces requiere no sólo la elaboración y ejecución del plan personalizado de salud
sino también la activación de la Red Comunal Chile Crece Contigo” (Mideplan, 2010c:
42).

2 La metodología para la gestión de las Redes Comunales ChCC

2.1 Las funciones de las redes

La Unidad de Gestión Territorial de la Secretaría Ejecutiva de Protección Social de
Mideplan en el año 2007 elabora el “Esquema de Gestión Global de las Redes Comunales
Chile Crece Contigo” con el objetivo de brindar orientaciones técnicas al nivel local para la
instalación y funcionamiento de las redes comunales (Mideplan, 2007a).

Este esquema fue utilizado al menos hasta el año 2009 por las comunas para estructurar su
plan de trabajo anual. Allí se establecen los objetivos, metas y actividades que son
necesarias para cumplir con la entrega de las prestaciones establecidas en el ChCC.

El esquema define tres áreas o funciones70:

 Función Principal

Remite a si las Redes Comunales gestionan en forma sistémica la incorporación de todas

las niñas y niños atendidos en el sistema público de salud, desde el primer control prenatal
de sus madres. También alude a la existencia de procedimientos estandarizados y acciones
capaces de garantizar las derivaciones necesarias de las niñas y niños en condición de
vulnerabilidad y la existencia de procedimientos para la entrega de prestaciones universales
y/o diferenciadas.

 Funciones de Soporte

Esta función permite conocer la existencia de procedimientos destinados al apoyo del logro
de los objetivos relacionados con la función principal definida por las Redes Comunales.
70
Lo que sigue está tomado de Alcalá Consultores Asociados Limitada (2009), debido a que el documento
original en referencia no fue posible de conseguir.

102
En este sentido, se han definido al menos dos áreas principales: Gestión para la
Articulación en Red y Gestión de la Información.

La Gestión para la Articulación en Red supone la presencia de mecanismos y sistemas de

trabajo para coordinar y regular las prestaciones universales y diferenciadas. En otras
palabras, permite conocer si las redes cuentan con dispositivos o procedimientos destinados
a asegurar el flujo de información acerca de la oferta programática y ordenar su accionar
para asegurar la entrega de las prestaciones.

La Gestión de la Información remite a establecer mecanismos de registro, análisis y

transferencia de información entre los componentes de las redes, en torno a la trayectoria de
cada niño o niña ingresados al Sistema. De esta forma, se establecen orientaciones para la
toma de decisiones a escala comunal, tales como la instalación de sistemas de monitoreo y
seguimiento. En este plano es relevante que las redes sean capaces de generar propuestas de
acción para mejorar y facilitar la entrega de las prestaciones.

 Funciones Complementarias

Esta función ha sido definida como aquella que permite conocer la manera en que la red es
capaz de gestionar las prácticas y el conocimiento creado a partir de la interacción entre sus
diferentes componentes.

Lo anterior implica establecer si la red ha sido capaz de generar, identificar, sistematizar y

difundir prácticas de gestión entre sus integrantes al momento de llevar adelante su trabajo.

Este tipo de prácticas apunta a generar una base de información capaz de retroalimentar al
sistema CHCC para efectos de potenciar su funcionamiento y fortalecer su gestión.

En suma, la gestión global de las redes comunales CHCC es entendida como “la existencia
de procedimientos relacionados con la coordinación, articulación, gestión de la
información, gestión del conocimiento, existencia de mecanismos de trabajo, sistemas de
monitoreo y seguimiento, e iniciativas de planificación entre los componentes de la red”
(Alcalá Consultores Asociados Limitada, 2009: 9).

2.2 La metodología para el trabajo local de las Redes Comunales

Existe una “Guía para la promoción del desarrollo infantil en la gestión local”, elaborada
por el Ministerio de Salud (2010) la que, según se manifiesta, “está dirigida a los gestores
de las redes de Chile Crece Contigo, en todas las regiones y comunas del país. Su objetivo
es brindar información y herramientas metodológicas para facilitar la inserción
comunitaria y articulación de los actores locales, con el propósito de construir ambientes
favorecedores del desarrollo infantil” (pág.6). En su interior se ofrece “información,
metodologías de trabajo en el espacio local, para desarrollar actividades de abogacía, de
comunicación social y trabajo comunitario” (pág. 7).
¿Qué implica trabajar en alianza con otros actores?

103
Al respecto, en la Guía se señala textualmente lo siguiente:
“-Trabajar en conjunto con distintos actores cuya especialidad puede influir y apoyar el
proceso de desarrollo de los niños y niñas.
-Estar consciente del propio rol dentro de la red, reconociendo que existen distintas
experticias y que cada una juega un rol relevante para resolver las distintas necesidades
de los niños y niñas.
-Aprender a conversar con “otros”, que tienen sus propios lenguajes, exigencias y metas
[……].
-Negociar y llegar a acuerdos. Para ello se recomienda comenzar acordando metas o
logros puntuales en común. Si se tiene claro el objetivo, cada actor o institución puede
buscar el camino más acorde a su ámbito de trabajo para conseguirlo. Por ejemplo, en una
reunión de la red comunal ChCC se acuerda que los índices de rezago en el desarrollo es
el principal problema de los niños y niñas de un sector de la comuna. Se decide como
primera meta, disminuir al menos a la mitad el número de niños y niñas con rezago. La
enfermera del centro de salud compromete la realización de una visita domiciliaria a cada
uno de los niños y niñas con rezago dentro del mes en curso, la educadora del jardín
infantil compromete la realización de talleres con los padres y madres de los niños y niñas
que presentan rezago, y la Dirección de Desarrollo Comunitario(Dideco) compromete la
coordinación de jornadas de trabajo con líderes comunitarios para que salud y educación
realicen actividades de promoción del desarrollo integral infantil.
-Compartir la información que se tiene y aprender a trabajar con la información de los
otros. Por ejemplo, el centro de salud puede darle información respecto al jardín infantil
con el resultado de las evaluaciones de los niños y niñas que asisten a ese establecimiento,
de forma que las educadoras puedan reforzar al niño o niña con rezago y puedan trabajar
con sus padres.
-Conocer los límites de las propias responsabilidades y competencias para saber cuándo y
dónde derivar.
-Tener la oportunidad de aprender de la experiencia y perspectivas de los demás, y
aprovecharlas para desafiar las propias formas de pensar y actuar.

Se concluye que “Trabajar en alianza con otros actores locales es una buena oportunidad
para compartir información, aprender de la experiencia de los otros y evitar la duplicidad
de gastos de recursos humanos y económicos. Pero por sobre todo, es una excelente
manera de potenciar las acciones y aspirar a su efecto multiplicador” (Ministerio de Salud,
2010: 24 y 25). En otro punto se expresa: “En cada una de estas acciones de trabajo
conjunto, es muy importante que cada actor perciba que estas alianzas contribuyen a sus
propias metas y objetivos institucionales. Esta es una de las premisas de lo que se ha
denominado como “trabajo en red” (Ministerio de Salud, 2010: 24).

¿Cómo desarrollar un marco de trabajo y gestión local saludable?

En la Guía se señalan los principios siguientes71:

- “Establecer criterios compartidos para resolver posibles conflictos o controversias.

71
Según se expresa en el documento, traducidos y adaptados de “Coordinating and delivering integrated
services for children and young people. A guide for managers. Children´s (Workforce Development Council,
2007: 45).

104
 - Hacer seguimientos periódicos y evaluaciones sobre la forma en que se está
trabajando.
- Cuidar que los distintos gestores se sientan apoyados en sus funciones, velando
porque todos los organismos estén llevando a cabo sus compromisos y
responsabilidades.
- Definir orientaciones estratégicas en los temas más desafiantes, por ejemplo, cómo
trabajar con las autoridades locales.
- Establecer o asegurar la adhesión a los mecanismos existentes de intercambio de
información local, y asegurar que las buenas prácticas en el intercambio de
información se incorporen a los ámbitos de trabajo de cada gestor (a”) (p. 25).

El capítulo 3 tiene por título “Metodologías de trabajo en el espacio local” (p. 46). Allí se
abordan tres asuntos:
- Abogacía, negociación y persuasión
- Trabajo con Medios de Comunicación en el espacio local
- Trabajo Comunitario

Para apreciar el tenor de las recomendaciones, se transcriben algunos títulos y párrafos

a) Abogacía, negociación y persuasión

La Guía señala que “La abogacía es una herramienta que puede ayudarnos a instalar el
tema del desarrollo infantil como una prioridad que debiera estar presente en los diversos
programas y planes de la comuna o comunidad […]. El objetivo es utilizar todos los
medios de difusión con el propósito de promover una solución para una preocupación
social como es el caso del desarrollo infantil” (p. 46). [..] “Para que la abogacía tenga
real efecto, es necesario que las acciones se orienten hacia los sistemas sociales de la
comunidad, es decir, hacia los centros educativos, los consultorios, las familias, las
organizaciones religiosas, las juntas de vecinos, los municipios, entre otros. La clave para
constituir una red de apoyo sólida e integral es enfatizar la importancia que tienen las
interacciones del niño o niña con su entorno para su desarrollo integral” (p. 47). En este
punto se incluyen sugerencias de “Pasos para hacer abogacía”; “Análisis de actores” [los
centros de salud, los jardines infantiles y salas cuna, centros de estimulación temprana, las
Oficinas de Protección de Derechos (OPD), departamento social dentro del municipio,
ONG u organizaciones comunitarias, centros de estudiantes, grupos de padres, empresas y
fundaciones de empresas, medios de comunicación locales, por mencionar algunos”, p.
48]; “Abogacía con tomadores(as) de decisiones” y “Aspectos claves para la negociación
y persuasión respecto a la promoción del desarrollo infantil”.

b) Trabajo con Medios de Comunicación en el espacio local

Acá se aborda lo siguiente: “Aspectos claves para el desarrollo de un plan de medios

local”; “Aspectos claves para involucrar a los medios locales” y una “Pauta para la
elaboración de una conferencia de prensa”.

c) Trabajo Comunitario

105
Incluye: “Herramientas participativas para trabajar con la comunidad como entorno
facilitador del desarrollo infantil” y “Herramientas para fortalecer habilidades de
liderazgo que promuevan el desarrollo de la infancia”. Se expresa que […] “es importante
trabajar con los(as) líderes fortaleciendo sus capacidades y ofreciéndoles herramientas
para que influyan en su entorno en beneficio de la salud y desarrollo de los niños y niñas”
(p. 69).

Como se observa, en CHCC, si bien las orientaciones provienen principalmente del

Ministerio de Salud, encargado de la puerta de entrada al sistema, se produce un avance
sustantivo en las orientaciones al trabajo en red. Es la permeabilidad a estas orientaciones
en el propio desenvolvimiento del sistema de salud primario y de las otras instituciones
involucradas la que es evaluada con posterioridad.

3 Aspectos críticos del funcionamiento de las Redes Comunales según

evaluaciones oficiales y otros estudios

Las evaluaciones oficiales y otros estudios en general constatan avances en la operación en

red y en la constitución de redes locales al 2010, pero también destacan que son realidades
disímiles, heterogéneas y que existen un conjunto diverso de factores críticos respecto de su
funcionalidad y condiciones de desarrollo que son recurrentes en el tiempo (Mideplan,
2006b, 2006c, 2010c, 2011f; Alcalá Consultores Ltda, 2009; Universidad Alberto Hurtado,
2009; Raczinsky, 2004; Saavedra, 2008).
Los estudios y evaluaciones de modo general dan cuenta de diversas nociones de red. De
modo general estas son entendidas en una doble acepción y funcionalidad: por un lado, se
refieren a los aciertos, debilidades o problemáticas, de dispositivos de información,
comunicacionales, disponibilidad de oferta pública, roles y recursos de las instituciones
involucradas, instrumentos de planificación o incentivos que apunten a la secuencialidad,
pertinencia, oportunidad y ajustes de la misma para dar respuestas a una demanda social
local heterogénea y que afecta los resultados en las familias. Por otro, refieren a los
principales avances, deficiencias, aciertos y recomendaciones de la expresión local de
instancias institucionales de funcionamiento en red de los subsistemas del SIPS, en tanto
espacios útiles para la planificación, las derivaciones, el monitoreo y la construcción de
visiones comunes sobre el sistema y sus desafíos.

3.1 La evaluación de las redes en el Subsistema Chile Solidario

Uno de los primeros estudios realizados el 2005 (Mideplan; 2006c:114) en el subsitema
Chile Solidario aborda precisamente la secuencialidad, oportunidad y sincronicidad de
cinco de los programas y servicios vinculados a CHS, asociando estos atributos a la
potencialidad de una gestión en red. El estudio afirma que dichos atributos, al momento de
la evaluación, resultaban aspiracionales y declarativos. El encadenamiento de la oferta en el
territorio encontraba resistencias en los modelos de gestión de las instituciones, las cuales no
habian conseguido adoptar y adaptarse a las premisas del modelo de intervención en familias
en situación de pobreza. Los “mínimos se trabajaban de manera fragmetnada y “diásporica”.
106
Uno de los factores relevados como críticos es la ausencia de recursos humanos orientados a
la gestión de calidad, entendida esta como la concertación de actorías que modularan la
oferta en los territorios. El estudio señala que tanto las UIF en las comunas como los niveles
regionales son ineficaces en la articulación de la oferta y la demanda y su pertinencia por
dimensión y que la ausencia de vasos comunicantes entre las ofertas afecta la articulación
secuencial de las prestaciones. Además, otro obstáculo es que las bases de datos requeridas
para la focalización son privativas de las distintas instituciones.

En cuanto a la gestión en red, entendida como la complementariedad sinérgica entre las

instituciones y sus aportes, este mismo estudio (ibidem: 116), detecta factores que alteran
este desarrollo. Detecta por ejemplo, la escasa participación de educación en el sistema, lo
que se observa particularmente a partir del programa de Subvención Escolar Pro
Retención, desde el cual no se realizan coordinaciones de ningun tipo con otras entidades.
Mineduc se enfoca al pago de la subvención, “los sostenedores, que son beneficiarios
directos de las mismas, provocan instrumentalmente algunas ocasionales articulaciones con
las UIF para ajustar la información de alumnos que da derecho a la subvención” (ibidem).

Por su parte, el estudio tambien señala, respecto del Programa Habitabilidad, que este
tampoco desarrolla coordinaciones a nivel nacional o regional. Indica que en su lugar se
producen comisiones funcionales en el COTER, las cuales apoyan técnicamente a las UIF,
para ajustar soluciones diseñadas en términos técnicos y presupuestarios.

Sin embargo, la evaluación Mideplan-Dipres (2010) sobre la dimensión habitabilidad de

CHS, parece ser indicativa de una suerte de retroceso en el tiempo, ya que señala que hay
una baja capacidad de ejecución en las Municipalidades observada en la demora en los
tiempos de respuesta a las necesidades en los períodos presupuestarios, cuya superación
requiere contar con el apoyo efectivo de los Serplac y el Fosis y establecer alianzas
estratégicas con otras entidades (como por ej, instituciones de la sociedad
civil), particulamene en las comunas donde este programa ha enfrentado
diferetnes dificultades en su implementación.

La evaluación destaca que la complejidad de la gestión de este componente supone la

articulación de organismos como el Ministerio de Interior, Bienes Nacionales y Ministerio
de Vivienda. Sin embargo, existe un déficit de recursos humanos en el nivel nacional (solo 1
encargado ncional con jornada completa y dos con un cuarto de jornada) los que además
carecen de recursos de apoyo para la coordinación necesaria con las instituciones y para que
puedan ser contrapartes de las instancias territoriales (Serplac o municipios) en torno a sus
demandas.

Además agrega que no existen coordinaciones estratégicas con instituciones vinculadas a

otros mínimos de la misma dimensión habitabilidad (con el Minvu por ejemplo). Existe, en
este sentido, una evaluación negativa respecto de que el programa de habitabilidad no esté
inserto dentro de las políticas sociales de acceso a la vivienda, como un primer “eslabón en
una cadena continua” que permita a las familias mejorar de modo sistémico sus condiciones
de vulnerabilidad. El estudio recomienda, entre otros aspectos, superar el aislamiento del
accionar del programa, hacer ajustes a la estructura organizativa evaluando la incorporación

107
de niveles jerárquicos intermedios que puedan apoyar la gestión técnica y administrativa en
los territorios.

Una pista explicativa, quizás, la otorgan los hallazgos del estudio Mideplan (2006c:116)
cundo analiza el comportamiento de otras dimensiones y programas como los relacionados
con el empleo y trabajo. El estudio señala que la coordinación relacionada con esta
dimensión que funciona a nivel nacional tiende a ser replicada en las regiones.

En el nivel local, sin embargo, las coordinaciones tienden a ser instrumentales y

funcionales a la colocación de la oferta. De estos espacios participa Junji, Integra, INP,
OMIL, y empresas, las que propician coordinaciones con las UIF. Estas se vuelven una
necesidad sobre todo cuando se avizoran brechas de colocación de los recursos asignados a
los programas más que por una vocación de trabajo en red. Las UIF, sin embargo,
desarrollan coordinaciones poco sistemáticas con estos actores y no cumplen las
expectativas tácitas que las instituciones tienen de ellas. Los convenios, no formalizan estas
funciones de las UIF y por lo tanto, al no cumplirse las expectativas, la red tiende a
debilitarse restándole potencialidades de sostenibilidad.

Respecto del Programa Abriendo Caminos, la evaluación de la gestión en red desarrollada

por la Dipres y Mideplan (2011f) considera centralmente la provisión del servicio de
gestión de la red en las instituciones ejecutoras y sus resultados en las derivaciones de las
familias de acuerdo a sus necesidades y a las demandas de servicios que surgen del nivel
local. Estas son medidas en cantidad de derivaciones y servicios que prestan los Gestores
de Red, que fueron considerados como exigencia a las instituciones privadas que realizan el
apoyo psicosocial a los destinatarios.
En estas se señala que el desempeño de los componentes asociados a la gestión de redes es
positivo y mejora año a año. Todas las instituciones involucradas ejecutoras cuentan con
gestores de red, el porcentaje de familias que recibe prestaciones de gestión de redes es de
56% y el número de derivaciones a instituciones públicas respecto del número total de
familias incorporadas en el programa asciende a 86% y 146,2% en 2009 y2010
respectivamente (Mideplan, 2011f: 40).
Nun y Truco (2008), a partir de una revisión de los estudios realizados sobre Chile
Solidario, señalan que si bien a ese período existía una red formalmente constituida y la
participación de una amplia gama de actores en diversos niveles, los roles que les toca jugar
a los mismos en las diversas dimensiones aparecen poco claros. La consecuencia de ellos es
una falta de coordinación efectiva y diluida o de baja intensidad. Se detectan, por ejemplo,
en todos los programas problemas con el flujo de información, dado que no existe una
fuente centralizada interoperable y la existente es manejada en forma compartimentada y no
vinculante. También se observan problemas en la interpretación de los lineamientos y
objetivos de los programas y en la construcción unificada sobre la pobreza y los
mecanismos necesarios de ser activados en su superación.

Las resistencias institucionales tendrían su origen en la coexistencia de distintas lógicas

entre los gestores de los programas y en las dificultades de coordinación y de
información que no permitirían operar desde una perspectiva sistémica.

108
3.2 La evaluación de las redes en Chile Crece Contigo

Para analizar el nivel de implementación y funcionamiento de las Redes Comunales Chile

Crece Contigo, se destacan a continuación algunos elementos aportados por diferentes
estudios. Uno de ellos es el realizado durante el año 2009 en el que se llevó a cabo un
estudio cuantitativo y cualitativo de éstas, encargado por el Ministerio de Planificación a la
Consultora Alcalá, durante los meses de abril y mayo (Alcalá Consultores Asociados
Limitada, 2009)72.

a) Evaluación de las redes Comunales realizada por Alcalá Consultores

Los resultados de este estudio destacan los siguientes aspectos:

1. Las Redes Comunales CHCC, en general, no cumplen plenamente con su función

principal, lo que implica que persisten deficiencias en los procesos de incorporación de una
fracción de niños y niñas atendidos en el Sistema Público de Salud al Sistema CHCC. Es
por ello que, en primer lugar, deberían fortalecerse las acciones de asistencia técnica
destinadas a estandarizar procedimientos que garanticen las derivaciones que ofrece el
Sistema a los niños y niñas que lo requieran (pág. 8). De hecho, un aspecto crítico de la
operación del Sistema está dado por la gestión de las derivaciones al interior de la Red
Comunal (pág. 13).
72
El propósito de este estudio fue evaluar -desde el punto de vista de los “agentes de red”- la estructuración,
implementación y funcionamiento de las Redes Comunales CHCC, identificando brechas entre los planes y
las realizaciones de cada Red Comunal, de manera de poder formular propuestas de mejoramiento continuo
que permitan revertir los puntos críticos causantes de las brechas así detectadas.

El levantamiento de información se realizó utilizando dos metodologías, una cuantitativa y otra cualitativa. La
primera se desarrolló a partir de una encuesta, que fue elaborada por un equipo asesor externo 72 que trabajó en
conjunto con MIDEPLAN, dirigida a todas las comunas del país, la cual fue respondida vía web por el
Encargado Comunal CHCC y por participantes de distintos sectores que componen la red a nivel local. Con
esto se intentó lograr que la mayor cantidad posible de actores que componen las redes comunales respondiera
dicha encuesta y de esta manera obtener información general tanto de la implementación como del
funcionamiento de las redes comunales. La tasa de respuesta fue de cerca de 50%. Por otra parte, el
componente cualitativo, se centró en recabar información más detallada del funcionamiento de las Redes.
Para ello, se desarrollaron encuentros con una muestra de comunas de las regiones de Valparaíso, del
Libertador Bernardo O’Higgins y Metropolitana (Ibídem: 5y 6).

El plan de análisis aplicado al cuestionario en la fase cuantitativa se basó en el “Esquema de Gestión Global
de las Redes Comunales Chile Crece Contigo”, elaborado por la Unidad de Gestión Territorial de la Secretaría
Ejecutiva de Protección Social de MIDEPLAN con el objetivo de brindar orientaciones técnicas al nivel local
para la instalación y funcionamiento de las redes comunales. Este esquema es utilizado por las comunas para
estructurar su plan de trabajo anual. Allí se establecen los objetivos, metas y actividades que son necesarias
para cumplir con de la entrega de las prestaciones establecidas en el ChCC.

Como resultado de lo anterior, se obtuvo información de la percepción de los propios participantes de las
Redes Comunales ChCC sobre la estructuración, implementación y funcionamiento de las mismas. A
continuación se describen los principales resultados de este estudio respecto de los nudos críticos acerca de
tales asuntos.

109
2. Del análisis de brechas (efectuada en el módulo cualitativo) es posible visualizar la
distancia entre la red comprometida en la planificación y la red producida (aspecto que se
relaciona con los resultados del modulo cuantitativo). Para el caso de la gestión de las
derivaciones, su importancia radica en que es el principal mecanismo que permite
evidenciar si una red funciona de manera apropiada, al menos en un primer diagnóstico,
para que pueda cumplir con los objetivos planteados por el Sistema; esto es, entregar
prestaciones oportunas, pertinentes e integrales a los niños, niñas y su familia, para su
estimulación y desarrollo (págs. 13 y 14).

3. La coordinación efectiva para una derivación adecuada es vital. Los antecedentes

recogidos a partir del análisis cualitativo de las Redes Comunales Chile Crece Contigo
entregan algunas orientaciones que sería de interés considerar con miras a avanzar en
derivaciones óptimas y de calidad. Entre los puntos que debiesen tenerse en cuenta se
destacan los siguientes:
a. Las redes tienen una forma de funcionamiento donde las coordinaciones son claves.
Que en ocasiones tales coordinaciones no ocurran se explicaría preferentemente por
la ausencia de una cultura de red o de prácticas enteramente colaborativas.
b. Para que la coordinación de redes sea adecuada es necesario asegurar que se
comuniquen los mensajes relevantes (procesos, prácticas) al interior de la red.
c. Existencia de indicadores de desempeño o metas que la red establezca respecto a la
atención de los/las niños/as, la derivación y la entrega de beneficios (siempre y
cuando corresponda).
d. La estructura de las redes varía de acuerdo a los grados de conciencia acerca de lo
que implica trabajar en red. Mientras más conciencia haya de su estructura, mayor
será la calidad de su funcionamiento.
e. Las competencias y el nivel de preparación de los/as encargados/as comunales son
relevantes, pero lo es más que sepan cómo coordinar una red.
f. Respecto del Sistema de Información existe disposición para emplear tales
herramientas, pero para ello es clave avanzar en la estandarización y libre acceso a
ellas de parte de todos los agentes involucrados a nivel comunal.

A partir de la documentación oficial del sistema y de los planes de trabajo en este estudio
fue construida una red comprometida, la que fue contrastada con los hallazgos de las redes
producidas. Las brechas entre ambas dimensiones se observan en el cuadro siguiente:

Cuadro 10: Brechas entre la red comprometida y la producida

Red Comprometida Red Producida

La red es una entidad consolidada No todas las redes se encuentran consolidadas en su

y con capacidad operativa. funcionamiento. En algunos casos se adolece de las
capacidades instaladas suficientes, como por ejemplo falta
de recursos materiales y personal con competencias y

110

La red cuenta con procedimientos
de registro establecidos.
La red entrega prestaciones
diferenciadas en forma plena.
La red gestiona acciones de En las planificaciones comunales revisadas ha sido común
capacitación para el personal que declarar que se gestionará, pero la capacitación continúa
la compone
La red dispone de recursos para
facilitar el encuentro de los agentes
que la componen y su
funcionamiento.
destrezas. En otros casos no existen los apoyos
institucionales necesarios para que así sea. Sin embargo,
han ido creciendo o mejorando en lo que a capacidad
operativa y efectividad se refiere.
Prevalece un nivel de cumplimiento medio al respecto,
puesto que los procedimientos existen, pero no se
encuentran suficientemente formalizados como para
asegurar que las acciones se desarrollarán sistemáticamente
en el tiempo.
En estricto rigor no siempre se cumple con este objetivo por
el hecho que las redes no siempre están operativas en un
100%, y por lo tanto la capacidad de asegurar la entrega de
prestaciones diferenciadas queda supeditada a la disposición
de la red básica de articularse en torno a la lógica del
CHCC. Es frecuente que prestaciones no sean entregadas o
que sean diferidas en el tiempo. Lo anterior se explicaría en
mayor medida por las dificultades operacionales que
enfrentan algunos municipios que limitan la opción de que
los diferentes agentes llamados a articularse lo hagan de
manera efectiva. Entre tales dificultades se destaca la
sobrecarga de trabajo que afecta a algunos profesionales que
deben encargarse de que las gestantes ingresen
oportunamente al Sistema.
siendo una sentida necesidad que en la actualidad no se
encuentra plenamente satisfecha.
Respecto al Fondo de Fortalecimiento de la Gestión
Comunal se observa que ha sido asignado de manera
satisfactoria ya que dichos recursos presupuestarios están
orientados esencialmente a facilitar el inicio del
funcionamiento y la consolidación de la gestión de las
Redes Comunales.
En relación al Fondo de Intervenciones de Apoyo al
Desarrollo Infantil, instrumento que permite la generación
de diversas modalidades de apoyo al desarrollo integral en
la primera infancia, para atender a niños y niñas que se
encuentran en riesgo de rezago, con evidencias de rezago,
déficit o retraso en su desarrollo, se observa que dicha
modalidad cuenta con una serie de debilidades según los
agentes de las redes, a saber: los plazos de presentación son
extremadamente ajustados, no hay garantías de adjudicarse
los proyectos, las exigencias (que para el nivel central
pueden resultar obvias) revisten gran dificultad para los
encargados/as de redes, quienes no siempre disponen de
111
 competencias para elaborar un proyecto en forma adecuada.

La red opera de manera Esta dimensión del funcionamiento de las redes parece ser
multidisciplinaria. la mejor resuelta. De hecho, ha sido permanentemente
destacada como uno de los principales aportes a nivel de
diseño del CHCC. Sin embargo, una cosa diferente es que
este ideal logre traducirse en realidad pues, como se ha
dicho en puntos anteriores, no siempre existe una lógica de
“operar en red” instalada entre los actores del Sistema.

La red gestiona el conocimiento.
Las intenciones de contar con información acerca de sus
usuarias/os, que sirva de base para definir cursos de acción,
no logran concretarse en la generalidad de los casos, ya que
por un lado, las redes se encuentran permanentemente
exigidas, de manera que generalmente deben resolver el
“día a día”. Por otra parte, la carencia de competencias y
capacitaciones, impide que existan habilidades suficientes
como para resolver este aspecto de la mejor manera.

La red cuenta con recurso humano No todas las redes se encuentran en condiciones de
suficiente. gestionar los recursos humanos, de manera que siguen
estando sobre-exigidas.

Fuente: tomado, resumidamente, de Alcalá Consultores Asociados Limitada (2009: 15 a 17).

En suma, el estudio revela que las redes enfrentan dificultades que les impiden
constituirse como tales. Por ejemplo, no todas se reúnen con periodicidad por lo que no
todos los desarrollos, proyectos, ideas o proposiciones son compartidos por cada uno de los
integrantes. Además se señala que no hay retroalimentación permanente, tanto entre las
instancias que componen la red comunal o desde otras instancias externas, como son la
regional y el nivel central. El problema de la comunicación produce vacíos de información
que impiden que los agentes responsables sean capaces de contar con un panorama global,
que les permita visualizar en forma íntegra el modo en que el Sistema se desenvuelve (pp.
17 a 19).

En resumen, los principales hallazgos de la medición cualitativa son los siguientes:

 Existe una explícita valoración del Sistema de Protección Integral a la Infancia
CHCC; sin embargo, prevalece la percepción de que se adolece de suficiente respaldo
institucional como para cumplir con las responsabilidades asociadas de manera
competente.
 No existe una lógica de trabajo en red instalada en los equipos municipales. Ello
constituye el principal obstáculo para que las acciones se implementen con estándares
de calidad elevados.
 Hay una disposición favorable para colaborar, la que se activa en la medida que
existan instancias de sensibilización potentes, que a juicio de los/as participantes de
las redes no se han presentado (pág. 19).

112
Del análisis agregado acerca del cumplimiento de las tres funciones se derivan un conjunto
de factores determinantes en el éxito de una red comunal CHCC:

a. La calidad de las coordinaciones depende de otros factores que no son necesariamente

los tecnológicos ni los comunicacionales (pág. 9).

b. Disponer de tiempo u horas para la coordinación hace la diferencia (pág. 9).

c. Cuando la red en su conjunto asume un rol de articulación se alcanzan resultados óptimos

(pág. 10).

d. Disponer de un Plan de Trabajo, que a su vez defina actividades y responsables, implica

una mayor probabilidad de alcanzar éxito (pág. 10).

e. Contar con sistemas de monitoreo y tener reuniones periódicas de revisión de los planes
de trabajo, ayuda a alcanzar las metas (pág. 10).

f. Constituirse como parte de una red implica conocer y compartir el avance de las familias
beneficiarias (pág. 10).

g. Las acciones de capacitación están presentes en las redes más exitosas (pág. 10).

h. Plazos de acción acotados y utilización de criterios de priorización para las familias, son
buenas prácticas propias de las redes exitosas (pág. 11).

i. Contar con un registro de los niños y niñas que forman parte del Sistema y de las
prestaciones que reciben, es propio de una red que logra resultados óptimos. En definitiva,
se trata de contar con sistemas de información que permitan a los encargados/as efectuar
un seguimiento permanente de sus acciones. Este antecedente se ve validado al momento
de las derivaciones, pues en el 58,7% de los casos en que se efectuó un registro se observa
éxito en la gestión de la red (versus un 12,9% donde no se realiza tal registro) (pág. 11).

j. Las redes exitosas proyectan su accionar en el tiempo (pág. 11).

k. Es clave tener una orientación que privilegie una mejora en la estructura en la que las
redes se desempeñan. Es por ello que el 31,8% de las redes que declara haber empleado el
Fondo de Fortalecimiento de la Gestión Municipal, se acerca más a las metas trazadas
(págs. 11 y 12).

l. El éxito en el logro de las metas de las redes supone una gestión participativa. En el
58,3% de las comunas donde todos los miembros de la red fueron parte de las acciones de
planificación, se logran las metas propuestas (pág. 12).

m. Las redes que logran un mayor nivel de éxito declaran efectuar acciones de difusión y
sensibilización hacia la comunidad (pág. 12).

113
n. Cuando las derivaciones son siempre comunicadas al encargado comunal, se logra un
mejor posicionamiento en los resultados de gestión alcanzados (79,2%) (pág. 12).

o. En aquellas comunas donde se reconoce un mayor nivel de apoyo desde el nivel regional,
se logra un nivel de éxito mayor en comparación a aquellos casos donde tal soporte es sólo
esporádico. Es mayor la sensación de que existe apoyo a nivel nacional, pues el 50,9%
reconocer sentir siempre un alto apoyo desde el nivel central (pág. 12).

Las conclusiones y recomendaciones que emergen como resultado del análisis integrado de
la información analizada son las siguientes.

- El principal problema de las redes CHCC que les impide operar como tales, es el escaso
conocimiento respecto a la operación bajo la lógica de red, que implica necesariamente
la coordinación intersectorial para el cumplimiento de los objetivos del Sistema Chile
Crece Contigo, esto es entregar prestaciones integrales a los niños y niñas desde gestación
hasta los cuatro años de edad. De esta manera se constata que las redes en ocasiones no
saben trabajar como tales, lo que implica que los agentes a cargo de su funcionamiento no
disponen del conocimiento, experiencia y equipamiento material e instrumental que les
permita maximizar las coordinaciones y articular a un conjunto de agentes diversos.

- De lo anterior es posible afirmar que el problema principal no sería la falta de recursos

sino el escaso manejo y experiencia para operar bajo la lógica de red que implica
necesariamente una coordinación efectiva para la entrega integral de prestaciones. Sin
embargo, la precariedad material en que se encuentran muchas de las redes que son parte
del Sistema CHCC debe ser considerada como un elemento que necesariamente debe ser
resuelto en el mediano plazo, más allá de que este factor no sea aquel que determina en
mayor medida el logro de los objetivos trazados.

- Existe coincidencia en que los factores que determinan que una red sea capaz de operar
con éxito pasan -al menos- por:
 Liderazgo reconocido.
 Funcionamiento que incorpore acciones tangibles que permitan a las redes sentirse
tales. Esto es reuniones permanentes con seguimiento de compromisos y entrega de
información permanente a todos los miembros acerca del estado de las usuarias/os.
 Espacios de planificación participativa, donde todos los miembros sientan que son
parte de un objetivo compartido.
 Instancias de diálogo con el nivel central y regional.
 Sistematización continúa de los progresos y errores.
 Disposición al trabajo colaborativo y a aprender de manera permanente.

Un número importante de redes buscan otro modelo de relación con el nivel central,
marcado por una vinculación más fluida que retroalimente su gestión (págs. 19 y 20).

b) Resultados de la evaluación acerca de la ejecución y resultados de las prestaciones

realizadas por las Redes Comunales mediante el Fondo de Intervenciones de Apoyo al
Desarrollo Infantil

114
El “Estudio ejecución y resultados de modalidades de intervención implementadas a través
del Fondo de Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil” realizado por la Universidad
Alberto Hurtado en el año 2008 evalúo las modalidades ejecutadas a través de las Redes
Comunales a través del referido Fondo. Se trata, por tanto, de un estudio complementario al
efectuado por Alcalá Consultores ya que mientras este se focaliza en el mecanismo mismo
de las Redes, el de la Universidad Alberto Hurtado observa la manera cómo se
implementan las prestaciones diferenciadas que otorgan las Redes a través del Fondo de
Intervenciones de Apoyo al Desarrollo Infantil.

El estudio (Universidad Alberto Hurtado, 2009: 9) se hizo sobre 14 proyectos de 4

modalidades distintas, radicados en 11 comunas, distribuidas en tres zonas: Norte, Centro,
Sur. Se realizaron entrevistas para Adulto responsable, Coordinador modalidad, y
Encargado regional; grupos focales Salas de Estimulación y Ludotecas en Red Comunal
Chile Crece Contigo y Familia; observación semi-estructurada para Programa de Atención
Domiciliaria, Sala de Estimulación Temprana, Servicio Itinerante, Sala de Ludotecas.

Los principales aspectos críticos reseñados, en lo que respecta al funcionamiento de las

Redes Comunales, son las siguientes:

Respecto del Servicio Itinerante de Estimulación73. La gestión de recurso humano

representa el punto débil de la modalidad, específicamente por el insuficiente número de
personas que integran los equipos (que genera sobre carga de tareas), y por la situación
de inestabilidad laboral de los ejecutores. Esta inestabilidad se genera principalmente por
la incertidumbre del mediano y largo plazo, debido a que no es segura la continuidad de la
modalidad y la mayoría de los vínculos contractuales no son indefinidos. Sumado a esto se
observa escaso desarrollo de procedimientos para la gestión del recurso humano (como
selección, contratación, y evaluación del equipo). Sin embargo, los coordinadores
consideran que se han conformado adecuadamente los equipos y observan buen desempeño
por parte de éstos, especialmente por su compromiso, buen trato y calidad técnica (pág. 10).
Respecto de la Sala de Estimulación74. En algunas de las iniciativas estudiadas se han
realizado esfuerzos importantes por utilizar el espacio de la red para coordinar acciones,
sobre todo en lo que respecta a derivaciones, pero aún no se han formalizado los vínculos
institucionales, ni se ha avanzado en una reflexión sobre la situación de la infancia en el
territorio que permita diseñar un plan integral conjunto (pág. 24).

73
El Servicio Itinerante de Estimulación es una modalidad que ofrece experiencias de estimulación al
desarrollo integral de niños y niñas en primera infancia con rezago o riesgo de rezago, y que viven en lugares
apartados y distantes del centro urbano de la comuna. Para esto la modalidad estructura un servicio
especializado de estimulación al desarrollo integral que proporciona experiencias educativas en el espacio
comunitario (postas, salas o sedes comunitarias, por ejemplo) (Universidad Alberto Hurtado, 2009: 9).
74
Esta modalidad es pertinente cuando por una parte existe demanda no cubierta por otro servicio y en la
localidad existe un número de niños y niñas de primera infancia, que justifique generar un centro de
estimulación integral estable (no itinerante). El servicio que se proporciona consiste en estructurar jornadas
variadas de atención a las que concurren niños y niñas con su madre, padre o cuidador/a, para realizar
actividades educativas que refuercen variados aspectos del desarrollo infantil. El servicio considera la entrega
de material educativo a la familia, con sugerencia y recomendaciones de actividades que se puedan realizar en
el hogar (Ibídem:23)

115
 Respecto del Programa Atención Domiciliaria75. Los adultos responsables poseen una muy
buena opinión y consideran que los logros son muy importantes el desarrollo de los niños y
niñas que han participado del programa. Lo mismo ocurre en el entorno comunitario,
especialmente en la red comunal, donde si bien no se evidencian avances en la
formalización de los vínculos, sí se ha logrado instalar la preocupación y transmitir el
sentido de la protección de la infancia (pág. 35). Desde la perspectiva del entorno
comunitario, es posible concluir que el principal logro alcanzado ha sido la incorporación
de la mirada biopsicosocial, que implica trabajar de manera más integral con los niños y
niñas, aunque aún prima la mirada biomédica (pág. 36)”.

Respecto de las Ludotecas76. Se observa que a pesar de instalarse de forma articulada con
otros servicios, ello no ha implicado el fortalecimiento de la red comunal ni una
formalización de los vínculos institucionales. Por el contrario, el trabajo en red se limita a
la realización de acciones conjuntas puntuales que no tienen mayor impacto a nivel
comunal” (pág. 50)

Las Conclusiones que derivan de este estudio son las siguientes:

- A pesar de la adhesión y la instalación del discurso, no se observa una consolidación de

las modalidades revisadas. Ello se explica en gran medida por el retraso en el traspaso de
los recursos en la gestión de los municipios para iniciar el proceso de instalación, que en
el caso de las Ludotecas y Salas de Estimulación implican un fuerte componente de
infraestructura sin el cual no es posible funcionar. Esta es una de las principales falencias
señaladas por los(as) coordinadores(as) entrevistados. Otros factores que inciden en esto
son las condiciones laborales negativas asociada a inestabilidad e inseguridad laboral
(incertidumbre de la continuidad de la modalidad) y un desequilibrio entre la carga de
trabajo y las horas asignadas a ella. Asimismo, se destaca la dependencia del desarrollo
de la modalidad de la persona que está a cargo, la baja formalización de vínculos
institucionales y trabajo en red, entre otras. Cabe destacar también que las modalidades
cuentan con poco tiempo de implementación. (págs. 60, 61)

75
Esta modalidad consiste en la aplicación de una secuencia de visitas al domicilio de la niña o el niño con
rezago, realizado por equipos técnicos profesionales para implementar el servicio de estimulación oportuna en
el hogar, especialmente en los casos en que existan niños y niñas con necesidades especiales que se
encuentran impedidos de desplazamiento o alguna razón que justifique esta prestación en el domicilio. Es
complementaria al programa de visitas domiciliarias incluido en el Programa de Apoyo al Desarrollo
Biopsicosocial y se justifica cuando existe escasa oferta de apoyo intensivo a niños/as con problemas de
rezago de mayor complejidad.
El ciclo de visitas al domicilio para cada caso, se planifica de acuerdo al tipo de situación que se apoya con la
modalidad. Se inicia una vez que existe la detección de rezago o de riesgo de rezago y se concluye una vez
que el niño o niña superó la situación diagnosticada (ibídem: 35)
76
Consiste en la habilitación de espacios físicos implementados con juegos y material lúdico didáctico, que
puede ser solicitado por madres, padres o cuidadora de niños y niñas en primera infancia, para ser usado en
su hogar.. Se trata de articular la pesquisa de rezago o riesgo de rezago realizada por el profesional de salud
que realiza el control de niño/a sano/a, con la provisión inmediata de alternativas de estimulación mediante el
acceso a material didáctico de apoyo a la estimulación a áreas del desarrollo afectadas por algún nivel de
rezago (pág. 48). El funcionamiento de esta experiencia muchas veces se funde con otras como por ejemplo
Salas de Estimulación, las cuales absorben a las Ludotecas (pág. 49).

116
- Las intervenciones, y en general la oferta desarrollada por las modalidades responden a
una necesidad sentida en los territorios, especialmente por las familias. Esto implica que
el trabajo que se realiza se constituye en un verdadero aporte complementario antes que
una réplica o mejoramiento de otros servicios ya existentes. (pág. 61)

- Se hace necesario implementar orientación que den un lineamiento común, con niveles
importantes de flexibilidad, a todas las modalidades. Cabe destacar en relación con esto la
demanda por mejores procesos de capacitación e inducción. (pág. 62)

- En lo que respecta a la red local, es posible concluir que ésta considera que las
modalidades son un aporte a la oferta de prestaciones dirigidas al segmento infancia en
cada territorio, sin embargo no pueden afirmar que han logrado resultados ya que
carecen de evaluaciones formales. Así también, plantean que existe el espacio para
seguir mejorando la estrategia comunicacional para que permita posicionar el tema
infancia como una prioridad en el espacio local (pág. 64)

- La red local es funcional a las tareas cotidianas relacionadas con la derivación de

casos, sin embargo, aún no se produce la formalización de los vínculos institucionales
que permitan hacerla sostenible, y más aún, lograr la consolidación que tenga impacto en
el entorno comunitario, instalando la temática de infancia como un tema de interés central
en lo local ante el cual se articulen las distintas ofertas públicas y privadas. (pág. 64, 65)

- En lo que respecta a los otros ámbitos de gestión, es posible concluir que la gestión
financiera es la que presenta mayores nudos críticos en relación a los otros tipos de
gestión.

c) La evaluación de la implementación y ejecución del PADBP y del PARN a nivel

local y sus relaciones con las Redes Comunales

El estudio “Análisis cualitativo del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial”

realizado entre noviembre 2008 y abril 2009 por la Fundación Gesta y la Corporación
Moviliza77), contactó al encargado del PADB de cada uno de los Centros de Salud, y en su
defecto, al encargado Municipal del programa, vale decir a los prestadores del PADBP, y a
usuarias teniendo en consideración tres ejes de análisis: Implementación, Ejecución y
Proyección78. El universo de estudio incluyó a 95 prestadores y 80 usuarias de 80
establecimientos de salud en cinco regiones.

77
Información extraída de: MIDEPLAN (2011a), Evaluación y Monitoreo Sistema Integral de Protección a la
Infancia Chile Crece Contigo. Mideplan, mayo 2011.
78
El eje de implementación refiere al proceso de instalación y articulación del programa en el contexto local.
Ello implica el establecimiento físico, la vinculación con los usuarios, la conformación (o prolongación) de un
equipo de trabajo, la adecuación al contexto local, y la coordinación con las redes locales. El eje de
funcionamiento refiere al proceso de trabajo que desarrolla el PADB en el contexto local, lo que involucra las
actividades, resultados de procesos, gestiones, etc. Finalmente, el eje de proyección de los prestadores(as)
refiere a las expectativas que ellos desarrollan respecto del futuro del programa y sus resultados e impactos –
principalmente- en el desarrollo de los niños y niñas que atienden. Asimismo, implica el relevamiento de las
principales problemáticas y sugerencias que plantean para el mejoramiento del PADB (pág. 9).

117
Los resultados en relación a los ejes Implementación y Ejecución se exponen
resumidamente a continuación, mientras que en el Eje de Proyección solo se destacan los
referidos a las redes. Los subrayados son nuestros.

Durante la etapa de implementación, los prestadores destacan la no existencia de un

conocimiento suficiente a nivel de la institucionalidad del Sistema ChCC y del PADB, pero
sí a nivel de los enfoques y propósitos que se plantean. A nivel operativo, en tanto, se relata
un proceso de aprendizaje de los procedimientos y actividades que fueron desarrolladas de
forma correcta y permanente por los equipos. Asociado a ello, se manifiesta un elevado
nivel de adhesión manifestado en valoraciones positivas y al compromiso tanto con el
Sistema ChCC como con el PADB. Otro aspecto relevante en esta etapa es la coordinación
con la red local, la cual tuvo un inicio con resultados positivos en algunos centros, pero
que decrecieron progresivamente. En algunos centros se recurrió a la coordinación
regional del sistema como estrategia para establecer vinculaciones, lo cual contribuyó
medianamente a la organización y establecimiento de canales formales de comunicación
entre las redes, sin embargo a largo plazo ello no perduró. Cabe señalar, que en los centros
en los que las redes han sido un poco más sólidas, ello se asocia a la existencia de
coordinaciones previas o a la dedicación especial de un funcionario a esta tarea. (págs. 9 y
10).

A nivel de la percepción de los(as) prestadores(as) en cuanto a la integración del programa

a la red comunal, se destaca un mayor nivel de articulación en los CESFAM y CECOF que
en el resto de los centros. En el resto de los centros en tanto se reconoce un
desconocimiento de las redes y una muy baja conectividad con y entre ellas. A su vez,
reconocen dificultades en la conformación o articulación de la red local en función del
programa. Se atribuye una importancia central al rol de la encargada comunal, que no
siempre es cumplido satisfactoriamente (pág. 11).
En las usuarias destaca la buena percepción en el proceso de vinculación; la información
recibida, el trato y la utilidad de las prestaciones que son valoradas por gran parte de las
usuarias. Junto con esto, resalta la connotación positiva que se le da a la integración
familiar en el programa y a todo el proceso de aprendizaje adquirido en él (pág. 11). A
pesar de lo anterior, hay dos elementos que se presentan de manera diferente en algunos
centros: en los hospitales y centros de salud urbano se resiente la escasa información
recibida en la primera atención lo cual puede dificultar la manutención y/o adherencia de
la usuaria al programa; en los centros rurales las dificultades de acceso que tienen
muchas usuarias productos de las condiciones geográficas y de conectividad que tienen
con el centro (pág. 13).

La etapa de funcionamiento, en lo que concierne a los prestadores, se caracteriza por un

proceso de apropiación de los contenidos del Sistema CHCC y del PADB que ha generado
una serie de dinámicas como el reconocimiento de un proceso de cambio,
(re)descubrimiento de las potencialidades y beneficios del CHCC y del PADB, e
incorporación del discurso a la cultura organizacional de los centros de salud, entre los más
118
significativos. Otro aspecto que se destaca es la evidencia de brechas de aspectos críticos en
relación a un óptimo. Ellas se expresan en los ámbitos de recursos para el desarrollo de las
prestaciones, estabilidad y permanencia de los prestadores, procesos de inducción y
capacitación, acceso y adhesión de las usuarias al PADB; trato de calidad a las usuarias y
adaptación e inserción en la cultura organizacional de los centros de salud. En cuanto a la
evolución que ha tenido el PADB, muchos(as) prestadores(as) perciben que continúa
implementándose y aún no se da inicio a la etapa de funcionamiento (pág. 10).

Por otra parte, se identifica que es en los CECOF y CESFAM donde se aprecia un mayor
nivel de integración de la mirada biopsicosocial y los lineamientos para la atención de
usuarios, en tanto que los niveles más bajos se encuentran en los hospitales y los centros en
que el programa se inició entre febrero y mayo de 2008. Dentro de los aspectos críticos
destacan los déficit en los recursos necesarios para implementar las prestaciones; déficit
en el proceso de comunicación e inducción de los equipos; y déficit en la dotación de
recurso humano para abordar las exigencias de las prestaciones. En el caso de los
hospitales y postas se resalta la falta de infraestructura para realizar prestaciones, en
especial las salas para los talleres y de parto. Los centros del período septiembre 2007 a
enero 2008 muestra centros que evalúan positivamente el proceso recorrido pero aún
resienten la necesidad de fortalecer el trabajo multidisciplinario. Los centros iniciados
después de febrero de 2008, también perciben un buen proceso de incorporación de las
prestaciones a los centros de salud, pero enfatizando que la mirada biopsicosocial no se
encuentra aún integrada (págs. 11 y 12).

Las usuarias manifiestan un nivel positivo de satisfacción en el que destacan la cercanía y

buen trato recibido, la utilidad de los materiales y actividades que les son ofrecidos, durante
y después de su embarazo, y la gratuidad del programa (pág. 11). En ello no se observan
diferencias por tipos de centros de salud, solamente se distinguen por el tipo de prestación y
en la etapa en la que se vinculan con las usuarias (pág. 13). Algunos niveles de
insatisfacción dicen relación con el tiempo que transcurre entre sesiones, la escasez de
horas, y la baja información que reciben (pág. 13).

La proyección, se traduce en diferentes tipos de expectativas de los prestadores entre las

que se incluyen articular una forma de trabajo en equipo, detonar un cambio cultural del
trabajo en salud (humanizar la atención), crear conciencia en el trabajo de red y generar un
reconocimiento del trabajo realizado. A su vez, dentro de la evaluación que los (as)
prestadores (as) han hecho sobre el funcionamiento del PADB se han sugerido algunas
acciones para su mejoramiento: coordinación intersectorial; asumir los obstaculizadores
estructurales; superar el déficit de recursos para el desarrollo del PADB; medir los
resultados; mejorar la difusión interna y externa; trabajar a nivel de la cultura
organizacional; y adaptarse al contexto local (pág. 10).

Al momento de proyectar el desarrollo del PADB los prestadores elaboran propuestas para
el mejoramiento del programa en el futuro. Coinciden en solicitar mayor dotación de
recurso humano y asegurar la entrega oportuna de recursos financieros y materiales.
Desde los centros rurales se establece – sumado a lo anterior- una demanda por mayor

119
 nivel de información y vinculación con los niveles regionales y central de Mideplan.
También destaca en los centros de salud urbana la sugerencia por mejores condiciones
laborales, lo que apunta a una problemática presente en todos los tipos de centro, la alta
rotación del recurso humano (pág. 13).

En cuanto a la proyección, las expectativas de las usuarias se asocian al desarrollo de los

niños, mediante el aumento de la calidad de vida; a las prestaciones, a través de su uso y
calidad principalmente; a la información recibida, que implica la expectativa de estar mejor
informado para utilizar los recursos pedagógicos entregados por el PADB, y ejercer
competencias parentales para el cuidado infantil; y el futuro, enfocado en el logro de
protección, certidumbre y bienestar integral (pág. 11).

Las Conclusiones de este estudio son las siguientes:

- En términos generales se concluye del estudio que tanto en usuarias como prestadores(as)
existe una alta valoración del Sistema CHCC y del PADB. A pesar de ello, se observa una
diferencia entre la percepción de estos actores, donde los(as) prestadores(as) tienden a ser
más negativos que las usuarias. Por otra parte, se constata que el PADB -independiente de
su fecha de instalación- no se encuentra consolidado en los centros de salud. En este
sentido, se señala que el proceso de implementación ha sido difícil en la mayoría de los
centros de salud y que la integración efectiva de la mirada biopsicosocial no ha sido
transversal a los centros de salud, tanto en las prácticas relatadas como en el discurso.
Finalmente, se reconoce como un problema la no instalación de un trabajo permanente
con la red local.

- El proceso de implementación del PADB para los prestadores ha sido complejo. Esta
etapa se observa como un proceso de acomodación y adaptación. En el relato de las
usuarias por su parte, se observa un desconocimiento respecto del PADB y una cierta
familiaridad con el Sistema CHCC, ello a pesar de conocer sus prestaciones y los
beneficios que pueden obtener. Cabe destacar que el proceso de implementación conlleva
una resignificación de los modelos de funcionamiento. Esto es, se produce una transición
desde el modelo biomédico hacia el Biopsicosocial, lo que ha implicado internalizar y
operativizar la idea de atención personalizada, “humanizada” e integral; el
involucramiento de la familia, la salida a terreno en las visitas domiciliarias, la detección
precoz y preventiva de riesgos y un fuerte trabajo en red, entre otros.

- Respecto del funcionamiento del PADB, las conclusiones se orientan a las brechas
evidenciadas entre su estado actual y un óptimo descrito por los prestadores. Por ello se
asocian generalmente a las dificultades surgidas a nivel organizacional. Aquellas, tienen
relación con la adecuación de las prácticas laborales, a partir de nuevos estándares
exigidos por la operación de la Protección social a la primera infancia. Para el caso de
las usuarias de los servicios, el Programa es relatado con mayor simpleza. La efectividad
de prestaciones depende del buen trato recibido, especialmente en gestantes con
experiencias de malos tratos o violencia en su biografía. Asimismo, la buena percepción
del Programa se define a partir de la información recibida, especialmente a través de los

120
 materiales gráficos. La tríada, buen trato, comunicación oportuna y práctica de lo
aprendido es la base del aprendizaje de las gestantes.

- En cuanto a las proyecciones, mientras los prestadores transitan desde una visión de la
sociedad hasta la satisfacción de una usuaria determinada, éstas se enfocan a los
beneficios presentes y futuros de sus vidas familiares desde su rol parental. A nivel del
desarrollo específico del Programa, las expectativas se vuelcan a logros concretos en
torno a las gestantes y madres. Otra de las expectativas presentes en el discurso de los
prestadores es la incorporación de otros miembros de la familia al proceso gestación y la
permanencia en el tiempo como una práctica familiar regular. Por su parte, las
expectativas de las usuarias respecto al Programa se enfocan al aumento de la calidad de
vida, tanto de sus hijos como de sus familias. En este sentido, valoran la adquisición de
herramientas para desarrollar procesos de mejoramiento de las competencias parentales. A
su vez, generan la proyección de que a partir de estos recursos, contarán con niños(as)
sanos y adaptados psicológicamente (pág. 14).

d) Otros estudios: la encuesta de implementación del PADB, la evaluación del PARN

y la encuesta de satisfacción usuaria
Otro estudio que proporciona evidencias acerca del funcionamiento de las Redes
Comunales y acerca del contexto local de la implementación del PADBP es la “Encuesta
Nacional de Implementación del Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial 2008 –
2009”, cuya primera aplicación fue en octubre 2008 y una segunda en octubre 2009,
coordinada por Minsal-Mideplan79. Se trata en este caso de una encuesta on line a
establecimientos de salud públicos que entregan una o más de las prestaciones contenidas
en el Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial.

La Primera Encuesta Nacional de Implementación del componente de salud de ChCC,

logró una tasa de respuesta del 67,8%. En términos generales, los resultados de este estudio
mostraron que: i) el PADBP se encuentra aún en proceso de implementación y existen
brechas que son factibles de mejorar en el corto plazo, ii) que se está implementando en la
dirección correcta, reflejándose en esta y en diversas evaluaciones resultados coherentes
con los objetivos del Programa, y iii) que existen dimensiones del Programa con puntajes
insuficientes que requieren de especial atención y de un monitoreo constante (pág. 17).

Entre los objetivos específicos de ambas encuestas estaban:

- Identificar la percepción sobre las características de la coordinación con los distintos
integrantes de la red de salud, por Servicio de Salud y por tipo de establecimiento de salud.
- Identificar la percepción sobre las características de la coordinación con los distintos
integrantes de la red social, por Servicio de Salud y por tipo de establecimiento de salud
(pág. 18).

79
Contenido en Mideplan (2011a), Evaluación y Monitoreo Sistema Integral de Protección a la Infancia Chile
Crece Contigo. Mideplan, mayo 2011. (Resúmenes).

121
En la Encuesta se materializó la metodología de condiciones de eficiencia del PADBP la
que busca medir y monitorear las percepciones del nivel local sobre las condiciones en las
que se entregan las prestaciones contenidas en el PADBP. Específicamente, busca
identificar las condiciones en las que está operando el Programa, en cuatro áreas: Planta
física, Recursos humanos, Insumos y Procedimientos (pág. 18). La construcción de cada
versión del instrumento se basó en aquellos aspectos fundamentales y explicitados en las
normas técnicas del PADBP (pág. 19). El instrumento permite obtener un puntaje total y
por dimensión. El puntaje total se obtiene a partir de la suma de todos los valores obtenidos
en las diferentes dimensiones consideradas, e indica en qué magnitud el establecimiento o
unidad reúne las condiciones para la implementación del PADBP.

Para obtener un índice que permitiese sintetizar en un único valor los resultados obtenidos,
se elaboró un Índice de Condiciones de Implementación (ICI), el cual se obtiene del
cálculo de las variables de condiciones de implementación real (diferencia entre el puntaje
obtenido y el mínimo posible) dividido por el estado de implementación óptimo (diferencia
entre el puntaje máximo y mínimo posible). El valor del índice fluctúa entre los valores 0 y
1, donde 0 implica la ausencia de las condiciones necesarias para implementar el programa
y 1 implica la presencia plena de las condiciones de implementación evaluadas (págs. 19 y
20).

Los principales resultados se exponen a continuación

1) Según el Índice de Condiciones de Implementación, ICI, total, el promedio obtenido

por los distintos establecimientos o unidades evaluados presentan un grado de
implementación Medio Alto, donde sobresalen las Maternidades con un puntaje de 0,71 y le
siguen los establecimientos de Atención Primaria con 0,67. Las Unidades de
Hospitalización de Neonatología junto con las Postas de Salud Rural son las unidades
evaluadas con los puntajes más desaventajados, con un promedio de 0,58 y 0,59,
respectivamente.

Respecto a las dimensiones, se observa que Procedimientos es la que obtiene el mejor

puntaje promedio con 0,67, seguido por Recursos Humanos con 0,62. Para esta última
dimensión, es APS y las PSR las que obtienen mejores resultados, mientras que las
Unidades Hospitalarias (Maternidades, Neonatología y Pediatría) son las que obtienen
mayor ICI en Procedimientos.

La dimensión Insumos es la que en promedio obtiene el ICI más desfavorable respecto a las
otras dimensiones. Los establecimientos de APS son los que mejor puntaje obtienen en esta
área, con un ICI promedio de 0,68; mientras que las Unidad de Hospitalización Pediátrica
obtienen la puntuación más desfavorable con sólo 0,40; siendo ésta la puntuación más baja
obtenida en todos los módulos y dimensiones evaluados. (pág. 21).

122
2) Los Resultados en la Atención Primaria de Salud: El ICI de la dimensión de
Procedimientos para la implementación y mantención del programa en los establecimientos
de APS obtiene un puntaje Medio Alto de 0,67. Al comparar los resultados obtenidos el
2008 y 2009, se observa un aumento aunque no significativo (0,65 a 0,67). Esta dimensión
se compone de 17 ítems, de los cuales 14 son comparables; y en general se observa que
existe un descenso en la mayoría de las condiciones evaluadas ambos años.

Los porcentajes más altos en la dimensión de Procedimientos corresponden a actividades

que se realizan dentro del establecimiento de salud y que no exigen necesariamente
coordinación con otro sector, como son la capacidad resolutiva en salud mental de la
gestante (74,3%), la capacidad resolutiva en riesgos o rezagos del desarrollo infantil
(87,9%), la planificación y monitoreo de las intervenciones para familias de gestante y de
niños o niñas con riesgo psicosocial (67,5%), y la realización de talleres de apoyo al
embarazo, estimulación del desarrollo y apoyo a la crianza (88,5%). En general, las
actividades con un mayor descenso en su implementación son aquéllas que tienen
relación con la activación y respuesta de instituciones de la red comunal de otros
sectores distintos de salud (pág. 23).

3) Los Resultados en las Maternidades: En cuanto a Insumos, de las áreas evaluadas

en ambos periodos, la mayoría obtienen un porcentaje de incremento, destacándose el
aumento de las Maternidades que cuentan con una copia del "Manual de Atención
Personalizada del Proceso Reproductivo" (+22,2%), y con un catastro vigente de los
establecimientos de la red de salud para la derivación de pacientes (+28,0%). Sin
embargo, el 42,7% de las Maternidades declaran no poseer un catastro vigente de los
servicios sociales disponibles en las comunas que convergen al Hospital, además esta área
reporta un leve descenso (-6,4%). (pág. 24).

En la dimensión Procedimientos, de las condiciones evaluadas en ambos periodos, la

mayoría obtienen porcentajes de descensos. Las condiciones mejor evaluadas se refieren a
las derivaciones que corresponden a los servicios sociales (90,9%) y a salud mental
(90,2%); aunque ambas reportan una caída entre el 2008 y 2009 de -0,4% y -5,2% (pág.
25).

4) Los Resultados en las Unidades de Hospitalización de Neonatología: en la

dimensión Insumos se observa que el 70,0% posee un catastro vigente de los
establecimientos de la red de salud para la derivación de pacientes, sin embargo sólo el
28,0% dispone de un catastro vigente de los servicios sociales disponibles en las comunas
que convergen al Hospital, además esta condición reporta un crecimiento mínimo del 1,8%.

De las condiciones evaluadas en ambos periodos en la dimensión Procedimientos, la

mayoría obtienen porcentajes de descensos. Las condiciones mejor evaluadas refieren a la
realización de derivaciones corresponden a los servicios sociales (94,0%) y a salud mental
(90,0%) (pág. 26).

123
5) Los Resultados en las Unidades de Hospitalización Pediátrica: De las condiciones
evaluadas en ambos periodos en la dimensión Procedimientos, la mayoría obtienen
porcentajes de descensos. Se observan bajos porcentajes en las condiciones que evalúan si
las Unidades envían informes relevantes a los Centros de Salud respectivos al menos
semanalmente. (pág. 28).

Entre las Conclusiones y Sugerencias de este estudio, resaltan las siguientes:

- En los Establecimientos de Atención Primaria de Salud, en la dimensión de
Procedimientos, destaca que las condiciones que no requieren una comunicación
intersector son mejor evaluadas que las que implican una coordinación entre
distintos sectores; así, el área más crítica es la retroalimentación del encargado
municipal al establecimiento sobre el estado de las derivaciones a la Ficha de
Protección Social (pág. 28).

- Las Unidades de Hospitalización de Neonatología, son las que obtienen los

resultados menos favorables. Respecto a procedimientos principalmente se
encuentran deficitarias aquellas áreas que evalúan la coordinación con el/la
Gerente ChCC del Servicio de Salud y con los/las Encargados(as) de ChCC de las
comunas que convergen al Hospital (pág. 29).

- La mayoría de las Unidades de Hospitalización Pediátrica evalúan

desfavorablemente la coordinación con el/la Gerente ChCC del Servicio de Salud
y con los/las Encargados(as) de ChCC de las comunas que convergen al Hospital
(pág. 30).

Cabe destacar, también, el “Informe Final de Evaluación del Programa de Apoyo al

Recién Nacido”, realizado por la Dirección de Presupuesto entre enero y julio de 2011, el
que al analizar la gestión del PARN sostiene que lo que se aprecia es una dependencia hacia
el PADBP, expresada en que todo el recurso humano del PARN pertenece al PADBP y
que, por tanto, depende de las indicaciones de este programa para operar. Llama la atención
además que las coordinaciones que aplica el PARN se enmarcan en los mecanismos de
coordinación del PADBP y estos últimos, no necesariamente se focalizan en las actividades
del PARN.
Por otro lado, el hecho de que las actividades en APS del PARN no se hayan incluido
formalmente en el proceso productivo del PADBP, ha implicado que no existen
orientaciones ni procedimientos que aseguren su ejecución, además de no existir
evidencias de que esas actividades se estén ejecutando, es decir, se ha afectado la
producción del componente educativo del PARN. Atendiendo lo anterior, se estima que la
forma como se ha concretado la complementariedad definida para ambos programas ha sido
insuficiente para el logro de la producción del PARN porque es el PADBP el que otorga las
condiciones institucionales y organizacionales para que el PARN se implemente,
principalmente porque este último no cuenta con soportes propios que le permitan operar de

124
manera independiente. En consecuencia, se evalúa que no se justifica la continuidad del
PARN como un programa específico y al mismo tiempo, que es el PADBP la instancia
idónea para producir las actividades del PARN (Dirección de Presupuesto, 2011ª: 12-13).
Finalmente el “Estudio de Satisfacción de Usuarias del Sistema Chile Crece Contigo,”
realizado entre junio y agosto del 2010 por ICCOM80, también proporciona algunas
conclusiones sobre las redes en el ámbito local.
Específicamente se señala que la satisfacción con las Prestaciones Diferenciadas evidencia
una evaluación menos satisfactoria entre las madres, padres y responsables. Un 16% de las
entrevistadas califica en un puntaje inferior a 50 puntos y un 7% en el rango más bajo de la
satisfacción. (pág. 37).
Se presenta el problema de la inasistencia a actividades por parte de las mujeres por
corresponderles a ellas cumplir con las tareas domésticas y no existir un reemplazo para
dicha función. De este modo aunque el Sistema pretenda ser inclusivo para las mujeres
enfrenta dificultades para lograrlo pues se requiere, además de la política pública, del
compromiso de los varones, cercanos significativos y de la comunidad toda, de modo tal
que mediante su apoyo se “libere” a la mujer del rol exclusivo del cuidado y crianza como
de las tareas domésticas a fin de que pueda participar en las actividades que van en su
beneficio y por ende también en beneficio de su familia y comunidad toda.
Para lo anterior se sostiene que es fundamental que el Sistema Chile Crece Contigo esté
vinculado a las redes sociales, formales y no formales, ampliando de este modo sus
efectos al territorio, comprometiendo a su vez a los diferentes agentes que en él operan
(pág. 39).
Finalmente, cabe destacar que a partir de las diversas evaluaciones, existe también un
conjunto de propuestas de mejoramiento de la gestión de redes en diversos estudios. En el
Anexo se sistematizan los de Alcalá Consultores (2009) y de la Universidad Alberto
Hurtado (2009). Resalta el hecho de que no se pone en cuestión la manera cómo son
constituidas las redes, ni se explican los procedimientos al respecto (v.g., quién convoca,
con qué periodicidad, cómo se construye la agenda de cada reunión, etc.). El problema
fundamental que se reconoce en el estudio de Alcalá es la “falta de conocimiento y
experiencia” para operar bajo la lógica de red. Se sostiene, sin embargo, que la precariedad
de las redes no afecta el logro de los objetivos específicos del sistema.

80
Información extraída de Mideplan (2011a), Evaluación y Monitoreo Sistema Integral de Protección a la
Infancia Chile Crece Contigo. Mideplan, mayo 2011 (Resúmenes). Se cubrieron 1.600 usuarias/os.

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B. EL DISEÑO DE LA INTERSECTORIALIDAD SEGÚN LOS RELATOS
DE LOS ENTREVISTADOS

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 I. IMAGINARIOS DE LA INTERSECTORIALIDAD

1. Qué define la intersectorialidad

El análisis de las entrevistas pone de manifiesto que el posicionamiento conceptual frente al
tema de la «intersectorialidad» es extremadamente vasto y diverso.

En el caso de los expertos, es evidente una cierta tendencia a definir este concepto a partir
de un marco más general de política pública, marco de naturaleza mucho más elaborado,
donde la novedad es la emergencia de un «sujeto» de la política social a partir del cual se
construye la órbita de acciones concertadas del Estado. Este sujeto es el que obliga a la
articulación de los agentes públicos, para quienes la intersectorialidad se convierte en una
modalidad de acción destinada a la concreción de la integralidad en la atención de este
sujeto (2/4).

«Para mi la intersectorialidad parte y se define en el destinatario final de la política social,

de la política o el programa o lo que sea en el sentido de que una política es integral
cuando un conjunto de políticas, un sistema de políticas como el Chile Solidario es integral
cuando el usuario en las diferentes ofertas que pueden haber etc. efectivamente encuentra
un apoyo, un crecimiento personal, él, ella o su familia accediendo a diferentes ofertas
según sus necesidades» (EE2).
Siguiendo con los expertos, otras afirmaciones se refieren más bien la idea de objetivos
comunes y sinergia, donde diversos actores deben enfrentar las complejidades de los social
y las restricciones institucionales del Estado para avanzar en torno a metas precisas.

Es muy interesante destacar que en el campo de los expertos, la intersectorialidad está

definida y restringida a las fronteras de lo estrictamente estatal. Es en este terreno donde se
producen las interacciones virtuosas en torno a objetivos acordados. Aquí no hay
referencias a coordinaciones con actores privados ni tampoco precisiones sobre acciones
estatales y acciones públicas (relativas a bienes públicos).

Lo anterior queda en evidencia en la formulación más radical de uno de los expertos ((EE4)
quien señala que la intersectorialidad, siendo una “conversación” entre actores del Estado,
es en concreto una “negociación” entre Ministerios que se ven obligados a reconocer la
complejidad del Estado para poder avanzar de manera más eficaz en materia de política
pública.

En el caso de los participantes, no se logra apreciar un recurso a un marco general de

política pública como sí es el caso de los expertos. La relación, en el caso de los
participantes, se da más bien con acciones o con propósitos específicos que parecen
caracterizar la cotidianeidad del trabajo interestatal.
De esta forma, la intersectorialidad es esencialmente “coordinación” de actores que se
necesitan entre sí y que deben trabajar juntos (4/13). Este trabajo coordinado está, ante
todo, definido por objetivos comunes donde todos son de alguna forma dueños de una
parte, pero no son dueños del todo. Para los participantes, la intersectorialidad es también

127
“sinergia” (3/13) entre sectores asimétricos, pero necesarios si se piensa en las tareas
comunes. En este caso, cada sector tiene una especialidad que le es propia y que debe ser
puesta al servicio de los otros.
«Sería como una sinergia, 1 + 1= 3. en la medida de que todo este conjunto, toda esta red
compleja esté alineado. Eso es para mí sería intersectorialidad, o sea llevar una sinergia
con un fin último, con una línea de trabajo» (PPI1).
Luego las opiniones se dividen a partir de referencias a ideas de espacios comunes o
modelos de acción para enfrentar tareas estratégicas; todo ello, sin embargo, de manera
muy general y sin mostrar tendencias muy marcadas.

Algunos aspectos a destacar en las afirmaciones de los participantes son los siguientes.
* Veremos que en todos los casos son afirmaciones más bien de minoría, ya que la
heterogeneidad de relatos es una característica de esta sección.
Primero, surge (3/13) la idea de que la intersectorialidad no sólo es un asunto del Estado; la
intersectorialidad debe también entenderse a partir de las coordinaciones que el Estado
efectúa con el mundo privado. Recordemos que en el caso de los expertos, este tema no fue
referido. En el caso de los participantes tampoco hay una profundización sobre temas
relativos a la definición de intersecciones sobre Estado y tercer sector, definición de bienes
públicos, etc.; sin embargo, en estos tres casos (PP10, PP3 y PPI1) se señala que ya es
tiempo que el Estado planifique, coordine y acuerde también con el espacio de lo privado.

«La intersectorialidad de las políticas públicas fundamentalmente a mi juicio consiste en

trabajar con otros actores públicos de distintos sectores en pos de un objetivo común;
fundamentalmente un objetivo de desarrollo social. Desde mi perspectiva digamos,
obviamente hay políticas en otros ámbitos más allá del desarrollo social que también
deben ser una perspectiva intersectorial pero implica trabajar con distintos actores del
ámbito público, en algunos casos pueden ser privados, también académicos y ONG» (PP1).
Segundo, dos entrevistados (PPI3 y PP10) abordaron el sentido de la intersectorialidad a
partir de la microrealidad de cada ministerio; a saber, los llamados problemas de la
intersectorialidad no sólo son problemas entre sectores o ministerios, muchas veces son
problemas al interior de las propias instituciones. Un mismo ministerio puede tener graves
problemas de intersectorialidad si, por ejemplo, sus divisiones no dialogan, no acuerdan, no
planifican conjuntamente, etc. Lo interesante de esta afirmación reside en incorporar una
variable que no siempre es reflexionada con la profundidad y convicción con que fue, en
este caso, argumentada por estos entrevistados.
Tercero, en dos entrevistas (PPI2– PP10) se abordó la dimensión de los acuerdos y
consensos ético-políticos y ético programáticos como la condición fundamental y
posibilitante de una intersectorialidad plena. La experiencia demostraría, según estos
participantes, que la ausencia de estos acuerdos ha sido la limitante clave en todos los
esfuerzos de coordinación del Estado. Como no hay acuerdos claros la coordinación es
tímida, cauta, sin riesgos y con menos ambición.

128
 2. Qué aporta la intersectorialidad

En torno a este tema, el consenso entre expertos y participantes es total. La

intersectorialidad siempre aporta en el campo de la política pública. Dicho de otra forma, la
intersectorialidad es plena y permanentemente útil.

En el caso de los expertos, estando muy vinculado a la definición sobre la intersectorialidad

descrita en los párrafos precedentes, podemos afirmar que para ellos la utilidad de la
intersectorialidad reside, ante todo, en la posibilidad de comprender y abordar
integralmente nuevas ópticas de trabajo en política pública (temas prioritarios, grupos
objetivos, perspectiva de derecho, emergencia de sujetos de política social, etc.).

En todos estos casos los actores intervinientes son diversos, son asimétricos, son complejos.
Pero todos ellos son necesarios para que la política pública funcione.

En el caso de los participantes, nuevamente se revela la heterogeneidad de sus relatos al

referirse a la utilidad de la intersectorialidad. Sin embargo, la idea más recurrente está
vinculada a la complejidad y complejización de la sociedad. Esta complejidad requiere
nuevas formas de abordar la política pública, sobre todo la política social, donde la
intersectorialidad es la modalidad de trabajo que permite que cada actor institucional
interviniente aporte sus competencias, recursos y especializaciones para enfrentar temas
que desde una perspectiva estrictamente sectorial se vería imposibilitado de enfrentar
plenamente.

«Yo creo que el que sea intersectorial permite que cada sector en el fondo se aplique en lo
que más sabe y de alguna manera se haga una intervención más profunda de lo que sabe
ese sector, y que así nos vayamos complementando entre institución y servicios» (PPI2).

«Yo creo que no es posible abordar con eficacia y con eficiencia desde el sector público
problemática sociales sin que sean trabajadas de manera intersectorial, porque desde el
hecho de que son fenómenos complejos su necesidad de comprenderlos integralmente, para
luego poder intervenirlos de manera intersectorial, se requiere de un trabajo coordinado
interinstitucional» (PP6).

“El Chile Crece Contigo por definición es una política intersectorial, el objetivo es
intersectorial. Lo que dice es que se van a intentar generar todos los esfuerzos para que los

129
niños puedan desarrollar al máximo su potencial, y que se entiende que el desarrollo es
intersectorial, es multidimensional, etcétera. Por lo tanto, si yo tengo niños que tienen
ciertas necesidades, y esas necesidades no están siendo cubiertas por ningún actor o la
misma red comunal no es capaz de identificarlas o de gestionarlas entonces,
evidentemente, el objetivo que quiero lograr está siendo afectado o impactado por la
incapacidad o la debilidad o la deficiencia del trabajo intersectorial” (PP1).

Es relevante destacar el hecho de que los participantes fundamentalmente se refieran a una

intersectorialidad de ejecución, más que a una intersectorialidad en el ámbito del proceso de
toma de decisiones. Su acercamiento es práctico y seguramente está definido por el rol que
les ha correspondido abordar en los procesos en estudio. Digamos que en el caso de los
expertos, tampoco este tema es muy claro; sin embargo se acerca más a la dimensión
política a través de los relatos de dos entrevistados (EE1 y EE4) quienes se refieren a la
idea de autoridad social y a la idea de negociación entre actores intervinientes.

Un segundo aspecto importante es que sólo dos entrevistados (PP2 y PP6) plantearon de
motu proprio distinciones en torno a los aportes de la intersectorialidad de acuerdo a una
distinción territorial. De esta forma, ambos entrevistados argumentaron que la
intersectorialidad es más viable y útil en el plano local, ya que en torno a él se logran
relaciones más sólidas, más horizontales y más efectivas entre instituciones.

3. Su viabilidad y originalidad
En torno a estos aspectos, las posiciones de expertos y participantes se acercan mucho. En
ambos grupos se comparte la idea de que el Estado chileno, si bien plantea restricciones a la
práctica de la intersectorialidad, no la impide. Nadie afirma que la intersectorialidad sea
inviable o imposible en el Estado chileno.

Todos comparten el sentimiento de que la intersectorialidad enfrenta dificultades que tienen

su origen en el propio funcionamiento del Estado. En este contexto, la lógica sectorial de la
acción estatal, la forma de elaborar y ejecutar los presupuestos, la asimetría de poder entre
ministerios, la “anualización” de compromisos del Estado, aparecen como las causas más
recurrentes que frenan el despliegue de la intersectorialidad.

Los mismos acuerdos se forman en torno al tema de la originalidad del sistema chileno. Ni
expertos ni participantes se aventuran en afirmar la existencia de un eventual “modelo
chileno” debidamente formulado y reconocible como tal.

130
Un experto (EE1) y dos participantes (O1 y PP5) se extienden en intentar contextualizar
una historia de búsqueda de intersectorialidad que se remonta a los años 90 y
fundamentalmente a los prolegómenos del Chile Solidario. A partir de ese momento se
habría acumulando una cierta “experiencia práctica” que no habría sido debidamente
acompañada por alicientes institucionales que podrían haberla potenciado (vg.,
especialización de profesionales, PMG intersectorial, formulación de metas compartidas,
etc.).

«No creo que nosotros tengamos un modelo escrito, yo creo que es más bien a partir de la
práctica, más bien a partir de lo que a uno le resulta y lo que a uno no le resulta, si creo
que Crece Contigo hace un aporte significativo en esta lógica de instalar un trabajo en red
y algunos documentos en esa línea como para intentar alcanzar los objetivos del Chile
crece contigo, entendiendo también que la intersectorialidad no es en absoluto el fin
último, es el mecanismo y que nos parece el mecanismo más apropiado para lograr ciertos
objetivos de desarrollo» (PP1).

“Yo creo que su valor es ser modelo de gestión distinto principalmente, principalmente el
modelo de gestión que es el modelo de la intersectorialidad pero entendida como lo
venimos conversando; una intersectorialidad en la ejecución a nivel local, no es una
intersectorialidad en todos los niveles” (PP2).

131
 II. CAMBIOS EN CURSO

1. Nuevas orientaciones ministeriales

Los expertos no entregan muchos antecedentes sobre las nuevas orientaciones ministeriales,
fundamentalmente porque no han sido objeto de su atención en el último tiempo. La única
afirmación en esta línea corresponde a una ex Ministra de Mideplan (EE1)) quien
manifiesta su disconformidad con el Subsistema Ingreso Ético como fuese concebido por
las autoridades ministeriales.
Son más bien las respuestas de los participantes que aún trabajan en el Estado, o bien que
han dejado de trabajar recientemente en él, las que nos permiten identificar los elementos
que pueden caracterizar un cambio de orientación en las nuevas autoridades.
Como idea central precisemos que todos los que se refieren a este tema, afirman la no
existencia de un cambio radical de política, sobre todo en el subsistema Chile Crece
Contigo, donde solo un participante (O1) comparte su temor de que éste termine
funcionando más bien como un programa.
Sin embargo los cambios más significativos que los participantes logran identificar son los
siguientes:

a) Un “desmantelamiento” o “vaciamiento” del subsistema Chile Solidario con la finalidad

de potenciar el nuevo subsistema “Seguridad y Oportunidades” (traslado de
beneficiarios y presupuesto).

b) Una convicción declarada de trabajo con sectores privados, no sólo estatales

(prestadores).

«Yo creo que una de las grandes gracias que tiene el “Seguridad y oportunidades” es que
las platas no van a determinar la ejecución misma del programa ¿cómo es esto? Yo tengo
que buscar una oferta preferente para contratar cierto grupo de población vulnerable, la
apertura del interceptor a nivel comunal, regional o nacional se ha abierto también no
solamente a los entes estatales, sino también a los entes privados, o sea yo que antes tenía
que salir a buscar una oferta solamente a qué es lo que me ofrecía el ministerio de salud,
que es lo que me ofrecía el Fosis, o Sercotec, yo tengo la libertad ahora a nivel comunal, a
nivel regional de generar una oferta con elementos privados, lo cual claramente me genera
una libertad financiera, y me amplía como la visión de intersector, o sea el intersector que
yo creo que era paradigma del mundo público ahora ya tiene una apertura bastante
importante» (PPI1).

c) La inclusión de un nuevo pilar orientador para el trabajo de la política social: el pilar

socio-laboral.

«¿Cuál es la gran diferencia entre Chile Solidario y el ingreso ético familiar? Básicamente
tiene que ver con abandonar una idea más bien asistencialistas por así decirlo, o no
quedarse solamente en la transferencia de recursos, sino también esto condicionarlo
fuertemente a un trabajo asociado a metas sociolaborales, al tema de empleo básicamente.
132
Y por eso es que se han creado tres programas, un programa ya existente y dos programas
nuevos. Uno es el problema de diagnóstico, se hace un diagnóstico de las familias y lo
derivan al psicosocial, sociolaboral o ambos. El otro es el psicosocial que es el mismo
puente del Chile solidario y el otro es el sociolaboral es absolutamente nuevo» (PPI3).

d) Dos aspectos que a juicio de los participantes aún no están debidamente clarificados
son el modelo definitivo de cálculo de la pobreza y eventuales cambios al sistema de
financiamiento del Sistema (inclusión de mecanismos sectoriales versus el mecanismo de
convenios de transferencia)

2. Efectos nuevo ministerio

En relación a los efectos del cambio de Ministerio de Planificación (Mideplan) hacia

Ministerio de Desarrollo Social (MDS), los expertos no tienen una opinión en sí negativa,
más bien escéptica. Algunos expertos (EE1 y EE2) plantean que el cambio es meramente
nominal. Es interesante destacar que las dos ex ministras de Mideplan entrevistadas
coinciden en señalar que en el ex Mideplan se venían llevando a cabo varios procesos que
en la práctica convirtieron a este cambio de Ministerio en una formalización de lo que “ya
existía”81.

«Lo que hizo el cambio legal fue darle la estructura legal a cambios que ya en la práctica
estaba teniendo, con muchas resistencias de Mideplan» (EE1).

De igual forma, dos expertos (EE1 y EE2)) plantean que las interrogantes claves de este
cambio reposan en la incertidumbre de si en la práctica funcionará o no una autoridad
social capaz de movilizar una política acorde a nuevos desafíos. El aspecto clave es cómo
se resolverá el conflicto latente de poder entre el nuevo Ministerio de Desarrollo Social y el
Ministerio de Hacienda.

Para los participantes no hay una opinión mayoritaria en torno a este tema. Lo mismo que
en los expertos no hay un a priori negativo, tanto así que algunos (4/13) lo plantean como
un aciertos o una buena señal. Sin embargo, la mayoría o bien no se pronuncia o bien
espera expectante lo que vaya a suceder a futuro.

«Desde el punto de vista legal de las funciones del ministerio de desarrollo social yo creo
que están bien… yo creo que es tan general como coordinar, tener un comité de políticas

81
Una ex ministra fue conceptualizada como experta, la otra como participante.

133
sociales, yo creo que viene implementado y con una buena orientación y objetivos
estratégicos claros del sistema de protección social nos serviría pero… es como la
instalación soñada» (O1).

134
 III. LOS MODELOS DE LA INTERSECTORIALIDAD EN EL SISTEMA DE
PROTECCIÓN SOCIAL

1. Los alcances originales de la política de protección social y la incidencia del

“momentun”

De los relatos emerge que el alcance real de los objetivos de la política social es lo que, en
primera instancia, determina la intensidad de la acción intersectorial. La diferencia
fundamental estribaría en si se persigue desarrollar una política integral o asegurar que
distintos tipos de prestaciones estén disponibles para un determinado público, aunque hay
matices, puesto que a la propia noción de integralidad se le atribuyen significados
diferentes.

Por una parte, una de las personas que formó parte del Consejo Asesor afirma que sí se
manejó la idea de una política integral, pero entendiéndola como la necesaria confluencia
de diversos sectores y perspectivas a fin de abordar la problemática del desarrollo de la
primera infancia. Sostiene :

[..] Desde un comienzo cuando se gesta la idea de la política pública inmediatamente se

piensa en un sistema, en una política integral, y como política integral significa que van a
tener que haber varias bajadas de líneas de acción simultánea, complementaria, algunas
con secuencias en el tiempo pero básicamente entendiéndose de que no hay un sector que
pueda ser responsable del desarrollo de un niño. Son muchos factores, muchos sectores, y
en general hay cierto movimiento en la Organización Mundial de la Salud, en la UNESCO,
de que el desarrollo infantil debe ser de todas las políticas, el desarrollo infantil temprano
en todas las políticas, porque prácticamente todas las políticas públicas de alguna manera,
ya sea más tangencial o más directa afectan el desarrollo infantil. Entonces eso es como un
poco la mirada que Chile Crece Contigo instala, como una propuesta intersectorial desde
su primera gestación dijeramos. De hecho el Consejo de infancia tenía solamente tres
médicos, el resto eran sicólogos, economistas, abogados, politólogos, pero en general era
multiprofesional por decirlo así, multi institucional en términos de dónde veníamos los que
estábamos. Entonces ya parte con una gestación pluridimensional en términos de lo que es
el desarrollo y también parte desde un modelo de gestión también pensado en que hay un
presupuesto, hay un marco conceptual, también hay una visión pequeña [..] pequeñas
visiones, pero una visión compartida en el marco de las visiones porque bueno, tampoco
significa la intersectorial que cada sector pierda especificidad (PP10).

Por otra parte, personas que participaron originalmente en el diseño del CHS y del ChCC
sugieren que el real objetivo de ambos fue el lograr la coordinación en torno a las
prestaciones vinculadas con el desarrollo de la primera infancia. En correspondencia con
ello, se expresa:

135
[..] El resto de los ministerios en ese momento eran vistos solamente como ejecutores, y…
la intersectorialidad está vista como coordinación y no como una intersectorialidad que
estaba en todos los procesos de formación [de la] política. La verdad es que no interesaba
lo que pensaba la ministra de salud [………] La intersectorialidad se incorpora
tardíamente, o sea hay dos intersectorialidades, una que es la intersectorialidad a nivel
central, que yo creo que comienza recién cuando se convoca al Consejo de Ministros por
la Infancia cuando ya estaba diseñado y cuando ya se había terminado el trabajo del
Consejo Asesor, es ahí donde recién comienza el trabajo con los otros sectores; por tanto
en el diseño propiamente tanto diría que no hubo intersectorialidad a nivel central. El otro
nivel de intersectorialidad es la intersectorialidad de la ejecución, y esa es mucho más
tardía y es una intersectorialidad… sólo para la ejecución, ahí no hay participación
intersectorial ni a nivel de gestión, ni en el diseño (PP2).

La misma fuente sostiene: Es muy necesaria la intersectorialidad en el deber ser. Ahora no

sé si.. para efectos de lo que es el Chile Crece Contigo ha sido necesaria… porque
funciona, y porque a lo mejor hubiese sido inviable que participarán más directamente en
el diseño, por un tema de estrategias institucionales (PP2).

Hay, por otra parte, un reconocimiento que en el diseño original tuvo especial significación
el “momentun”, la concurrencia entre dos actores y específicamente de dos personas,
además de las prioridades asignadas al CHS y al ChCC por los presidentes Lagos y
Bachelet, respectivamente:

Creo que en la lógica del gobierno de Lagos y el gobierno de Bachelet no es un Mideplan

solo, es un Mideplan con Hacienda. O sea la dupla Crispi-Verónica Silva para mí es la
dupla de la protección social, no se entiende el uno sin el otro [……] Todo pudo haber sido
distinto [pero] la relación institucional…. aquí se dió entre el ministerio… a cargo de lo
social y el ministerio de hacienda (PP2).

Otros entrevistados que también intervinieron en el diseño (en este caso del ChCC, en una
fase posterior, y desde el sector salud) ratifican la idea de que en el inicio no se planteó un
esfuerzo intersectorial de largo aliento. Como se aprecia a continuación, se sugiere que el
hecho mismo de que el ChCC abarcara un período limitado de la vida de los niños, habría
conducido a volcar más la atención en el sector salud y, por ende, a limitar las acciones
intersectoriales:

[…..] Como Crece Contigo era hasta los dos años te dificultaba eso……. a lo mejor lo que
pudiéramos haber hecho es habernos planteado derechamente desde la partida como un
esfuerzo intersectorial de largo aliento […] Creo que nos faltó eso de visión política, de
decir -planteemos el esfuerzo de acompañamiento de la infancia como un esfuerzo de
acompañamiento que dure hasta donde efectivamente tienes que medir la rentabilidad o el
resultado de este programa, y haberlo dicho desde la partida (PP7).

La visión acerca de que la intención original no fue desarrollar un modelo integral de

136
acción también está presente en otros entrevistados, tanto del sector salud como del social.
Las dos citas siguientes lo revelan sucesivamente:

[…] Mi impresión es que [no hubo] una concepción… plasmada en los equipos del
ministerio o a nivel municipal [de] un programa integrado intersectorialmente. Creo que
más bien era asegurar la prestación del servicio que le correspondería a un sector
determinado, y hoy yo creo que es como débil, porque más bien veo cómo asegurar que las
prestaciones en los distintos sectores le lleguen a la población que uno priorizó en un
programa, más que una política que esté integrada como tal [sobre el CHCC] (EE3).

[Para] rompe[r] los sellos de desigualdad de origen… es bueno trabajar con los padres,
con las madres, con el entorno, con la comunidad, con estructura local, y por eso el peso
de lo local acá es fundamental. Si no tiene ni autonomía, ni recursos, ni capacidad para
poder hacerlo, juntas nomás sectores, entonces es la suma de acciones sectoriales, y en eso
es respetuoso de la intersectorialidad pero no del modelo integral de acción (EE1).

Desde otros organismos que actúan en el ChCC, hay también la percepción de que la
política no se planteó trabajar en forma integral:

Yo creo que es muy desordenado, creo que en el fondo esto por ejemplo de que nos
hayamos tenido que coordinar entre tres servicios para no toparnos en las mismas
comunas o en las mismas regiones en el abordaje del embarazo adolescente, entendiendo
que todo esto pasa por el niño, y luego se aborda el subsistema madre e hijo en conjunto y
después padre e hijo. Creo que no es muy funcional porque de alguna manera todas las
instituciones tienen un poco de fondos para hacer un proyecto pequeño que un piloto y en
el fondo no hay como una política más integral (PPI2).

Un juicio, aún más radical, expresa un experto que intervino en el Consejo Asesor:

Yo tengo la impresión de que Chile Crece Contigo en verdad es solamente el programa de

apego en los consultorios y un poquito más de ruido, yo creo que eso es Chile Crece
Contigo. Igual creo que es un programa positivo, eso no quita, pero de intersectorialidad
poco, esa es mi impresión (EE4). En este caso, esta apreciación está vinculada a otra: solo
en el nivel local puede funcionar una verdadera intersectorialidad, pero no se le
proveyeyeron a las municipalidades los recursos para que pudieran actuar de manera
efectiva. Textualmente señala:

[…] En el Consejo Asesor Presidencial de Infancia [..] nosotros sugerimos [..] una especie
de financiamiento, un per cápita por niño atendido en el sistema del Chile Crece Contigo
(que todavía no se llamaba así) y que ese per cápita iba a ir fundamentalmente a los
municipios, pensando fundamentalmente en que hay un montón de prestaciones, y más que
prestaciones hay como costos de transacción de estos puentes, de esta mediación que hace
el municipio para el niño que tiene particularmente vulnerabilidades, que es muy crítica y
es super importante. [Cuando] el Chile Crece Contigo descubre que el niño tiene ciertos
problemas y a ese niño después hay que llevarlo al fonoaudiólogo, a un terapeuta

137
ocupacional ¿quién hace esa prestación? ¿cómo se hace esa prestación [….] [la idea era
que] el municipio tuviese un fondo como para poder colocar y comprar esa prestación
(EE4).

Agrega: [..] la intersectorialidad operativa sobre todo se arma en el territorio y el

municipio podría ser un tremendo articulador, pero si no tiene capacidad de compra, y no
tiene en verdad es pura buena intención, [..] yo entiendo que hay restricciones
presupuestarias, pero es difícil armar eso sin esa capacidad de transacción, de compras,
de asignación de recursos desde el municipio para armar esa intersectorialidad en la
práctica (EE4).

2. La concepción original: ¿cómo asegurar que distintos tipos de prestaciones

estén disponibles para un determinado público?

Los entrevistados reconocen diferencias pero también semejanzas entre el Chile Solidario y
el Chile Crece Contigo. En su contenido sustantivo, se señala que no son comparables
porque tienen públicos distintos y objetivos distintos. El hecho de tratarse de un programa
universal que además se focaliza en determinados sectores vulnerables, marcaría una
diferencia clave del ChCC respecto del CHS.

En todo caso, en opinión de algunos entrevistados, en el ChCC se toma la experiencia en

gestión del CHS:

Chile Solidario está directamente vinculado al Chile Crece Contigo ¿En qué sentido? en
que toma la experiencia del Chile Solidario en términos de gestión, y principalmente en
…la gestión intersectorial (PP2).

Se trataría sí de dos modelos distintos: mientras en el CHS la “bisagra entre el Estado y los
beneficiarios es una persona [el Apoyo Familiar]”, quien “pone en contacto a la gente con
cada uno de los servicios” y por tanto “los organismos no se constituyen en red” (PP2), en
el caso del ChCC se quiso “proponer un modelo distinto” (PP1).

Al respecto se afirma: [..] el Chile Crece Contigo no creó una institucionalidad nueva, no
creó una oficina Chile Crece Contigo, independiente de que puedan haber municipalidades
que quizás lo hayan hecho [..]. El diseño original lo que dijo más bien fue -estamos
proponiendo un modelo de gestión que es distinto, no estamos buscando generar
institucionalidad nueva, por lo tanto lo que le estamos proponiendo al municipio es que
cree una red comunal que se llama Chile Crece Contigo, y que esta red comunal
principalmente lo que debe hacer es cambiar la forma de mirar en el nivel local, donde el
municipio se constituye como un órgano coordinador de lo que está haciendo educación y
salud con este paraguas que es el Chile Crece Contigo (PP1).

138
En este sentido, varios entrevistados sostienen que el ChCC es en sí mismo “un modelo de
gestión, “una manera de hacer las cosas” (PP4) y no un programa. Al respecto, uno de los
participantes desde el sector salud expresa lo siguiente:

En el caso del Chile Crece Contigo, más que ofrecer un programa en específico y una serie
de acciones particulares, lo que el programa enfatiza es que haya disponibilidad de
servicios para desarrollo infantil y para toda la familia que vive en un territorio y que son
usuarios públicos del servicio, y en particular con mayor énfasis y apoyo para las familias
más vulnerables (PP8).

Para ello, según se deriva de las entrevistas, se habría buscado fundamentalmente lo

siguiente:

-Usar un programa que ya estaba en marcha en el Ministerio de Salud, pero proveyéndolo

de objetivos basales (PP8) y de recursos adicionales (a través de Mideplan) tanto para
reforzar sus acciones como para crear acciones nuevas (PP7). En este sentido, se asumió
que ya había un sector, el de la salud, que “estaba trabajando muy bien con la infancia y
que solo necesitaba algunos refuerzos para mejorar sus intervenciones” (PP1).

-Crear un nexo [financiero] entre Mideplan y los municipos para las acciones que
implicaban detección de vulnerabilidades (PP7) y vigilar cómo se está dando el cuidado de
la infancia en las familias más vulnerables (PP8).

- Hacerse cargo desde Mideplan de las brechas de la oferta programática existente,

buscando que hubiese disponibilidad de servicios para el desarrollo infantil. Al respecto
uno de los entrevistados afirma: […] El Chile Crece Contigo necesitaba más que la oferta
programática existente, porque justamente trabajaba sobre las brechas de esa oferta
programática, entonces no podíamos obligar a los servicios a esforzarse sobre eso [como
ocurrió en el CHS], más bien el sistema se preparó presupuestariamente,
metodológicamente para ocupar esas brechas, llenarlas y sobre eso trabajar con la
institución […..]. También colocamos sobre ciertas instituciones ciertos presupuestos [….],
entonces teníamos cierto contro […….], una mezcla, es decir colocábamos plata para abrir
pero también para generar ciertos procesos… (PP3).

- Ejecutar a nivel local: la red local era la base, o sea si bien fue una política que se bajó
de arriba para abajo, [..] por razones estratégicas o por la razón que fuere [tenía que ser]
ejecutada plenamente en el nivel local (PP10).

3. Dos claves del diseño: coordinar a través de un presupuesto centralizado y

separar diseño, gestión y ejecución

Un asunto que es relevado como clave en la concepción original de los programas atinge a
la separación de las funciones de diseño, gestión y ejecución:

[..] Hay que diferenciar los momentos del sistema [..]. En el momento del diseño es
139
Hacienda y Mideplan. [.] Una vez que ya se lanza el Chile Crece Contigo empieza la etapa
en que hay que hacer modelos de gestión y de ejecución, y de bajarlo a las comunas. Ahí se
convoca al ministerio de salud como uno de los principales sectores, porque lo que pasa es
que el Mideplan [..] no ejecuta, ejecuta salud, ejecuta Junji, Integra [..]. Una vez que ya se
lanza el Chile Crece Contigo tu tienes que empezar a interactuar con quienes van a
ejecutar la política y ahí el principal gestor es salud (PP2).

Las expresiones anteriores pertenecen a una de las personas que tuvo injerencia en el diseño
original tanto del CHS (especialmente) como del ChCC. El juicio clave que expresa es que
la intersectorialidad fue buscada solo para la ejecución de las acciones: Yo creo que la
intersectorialidad del sistema de protección social es base y sustancial al diseño, no
funcionaría si no es con este diseño intersectorial, pero esa intersectorialidad es acotada
al tema de la ejecución, no es una intersectorialidad con poder de toma de decisiones,
formación de políticas etc. (PP2).

Por otra parte, en general se reconoce que un mismo presupuesto manejado a través de
Mideplan, aunque no pretendió constituirse en el único instrumento de coordinación, fue
clave tanto en el ChCC como en el CHS a través de la figura de los convenios de
transferencia de recursos.

Ahora bien, en general, prevalece un juicio positivo sobre la modalidad de convenios de

transferencia de recursos, visualizándose por distintos entrevistados como la única
alternativa viable para darle cierto poder a Mideplan de exigir a otros que hicieran algo
(PP1, PP2, PP7, PP8, EE2 y EE3). Uno de los entrevistados del sector social señala [..] un
convenio de transferencia con un monto de recursos acotados para lo que tiene el
ministerio de salud, pero con indicadores de desempeño claros es otra herramienta
sumamente potente para [..] institucionalizar por llamarlo de alguna forma la
intersectorialidad (PP1).

En el mismo sentido, actores que participaron desde el sector salud afirman: [..] la gracia
del Chile Crece Contigo en términos de incentivo del trabajo intersectorial es que teníamos
un solo presupuesto, no había presupuesto sectorial, entonces eso obliga de alguna manera
a entenderse, obliga a juntarse, obliga a hacer propuestas, obliga a hacer alianzas.
Entonces los modelos de trabajo son los que van generando las interacciones (PP10).
[……..] Cuando llegó la idea del Chile Crece Contigo y se dijo -mire, la coordinación de
este programa va a estar en la división de desarrollo social de Mideplan- yo lo vi positivo
por que no iba a competir con recursos al interior del propio sector (PP7). […….] Me
pareció interesante que el proceso de asignación de recursos con respecto Chile Crece
Contigo [..] fuera un tema que tenía que pasar a través de otro ministerio [..] porque en el
fondo daba un orden y una distancia distinta en cómo se vinculaba salud. Si hubiese sido
probablemente un presupuesto asignado directamente a salud no sé si la voluntad con
respecto a coordinarse hubiese estado tan explícita, creo por la lógica de cómo operan
(EE3).

140
Es más, se resalta que [..] como pocos países tenemos un sistema de protección normado
por ley, y con financiamiento definido por ley (EE1).

Cabe, sin embargo, destacar que se habrían manejado tres opciones diferentes en relación a
la forma de asignar los recursos a los ministerios y servicios implicados, a saber:

-La primera era la más simple, que cada uno hace su trabajo y que alguien coordina con
actos administrativos internos simplemente de consolidación.

-Lo segundo, asegurar que esos recursos y esos cupos estén a través de glosas
presupuestarias [en el presupuesto de cada organismo]. Por ejemplo, ….una glosa que
diga “se incluyen tantos recursos para tantos cupos de beneficiarios de Chile Solidario”.
Incluso, tú puedes colocar más, parte de lo que está en términos generales, y además
tendrá que hacerse una rendición periódica de esto al ministerio de planificación etc., de
tal manera de que tú en la glosa fijes las obligaciones, que - como es ley- , tú obligas al
servicio primero a bajar estos recursos exclusivamente para Chile solidario y a rendir
estos recursos de cierta manera.

-Y lo tercero, es una decisión política, condicionar la ejecución de los recursos a una

transferencia vía convenios de parte del Mideplan a través del sistema Chile Solidario o del
Crece Contigo (PPI3).

La última opción fue la que se escogió. Esto, según una expresión de la misma fuente,
….significa que [se] establece[n] una serie de burocracias, de triangulaciones
absolutamente innecesarias producto de que [..] no existe forma de que esta
intersectorialidad obedezca a un plan efectivamente mucho más simple, mucho más claro y
que las instituciones obedezcan a este plan y lo ejecuten (PPI3).

De acuerdo a esta visión, la primera o en todo caso la segunda opción hubiesen sido
mejores [..] si hubiese mayor disciplina, o sea […] si los ministros actuaran más como
gerentes y no consideraran a su sector como feudos, [..] como parcelas y .. las discusiones
de los presupuestos fuesen más globales en este sentido, no tan departamentalizadas
[…].Pero, dada la naturaleza del sector público, la forma como opera el sector público,
esta intersectorialidad es tan difícil de lograr, y como yo, Chile Solidario, necesito que esto
se ejecute de esta manera estoy forzado a tener que hacerlo vía esta condicionante de
transparencia, que […] es la gran complicación de ejecución que tiene este sistema […]
En suma, porque no se da esta complementariedad, ni siquiera al interior de una división
dentro de un ministerio, tengo que armar todo este sistema de convenios que claramente es
absolutamente innecesario (PPI3).

Los convenios de transferencia de recursos, reitera el mismo entrevistado, generan trabas

burocráticas, con las demoras respectivas, y con la condición de que cada vez que [hay]
que modificar algo [debe] modificarse el convenio y mandarlo nuevamente a la
Contraloría (PPI3). Ello, no obstante que, para mejorar la ejecución de los recursos, se han
establecido dos mejoras: i) renovación automática (teniendo en cuenta que los convenios
son anuales porque la ley de presupuesto es anual) y ii) resolución exenta.

141
Una excepción a esta situación se habría dado con el programa de ingreso ético familiar,
donde para apurar la ejecución […] hemos tenido obligadamente que transitar hacia el
aporte fiscal directamente al Fosis, y como el Fosis depende del ministerio de desarrollo
social lo que hemos hecho solamente es colocar en la glosa, asociado a este programa de
que se va a hacer una suerte de coordinación con la subsecretaría de servicio social para
efectos de que el Fosis termine haciendo lo que la subsecretaría de servicios sociales
quiere que haga, porque la subsecretaría de servicio social es la que define el programa y
Fosis sólo es el ejecutor (PPI3).

En lo que concierne a los convenios de transferencia de recursos con las municipalidades,

hay distintos tipos de apreciaciones. Un actor que participó en el sector salud sostiene: [..]
Un elemento clave que yo creo tiene el Chile Crece Contigo que [..] ha contribuido al
desarrollo de la intersectorialidad [..] es algo que ya está más o menos vislumbrado en el
caso del Chile Solidario: el tema de la transferencia de recursos a los actores locales y
particularmente a los distintos sectores que ofrecen servicios a las familias de este
subprograma. Esto hace que tú tengas necesariamente una rendición de cuentas del efector
local hacia el gerente o el manejador principal del programa, que en este caso es el
ministerio de desarrollo social o en la época que comenzamos el ministerio de
planificación (PP8).

Por otra parte, desde el área financiera se plantea: [..] una municipalidad [..] es un gobierno
local, y en tal sentido opera como si fuese sector privado, y por tanto bajo ese escenario
los convenios me permiten asegurar a mi, como ejecutivo, como Estado, como gobierno
central, [..] que esos recursos se van a ejecutar en los objetivos que [..] fueron formulados,
por los cuales fueron presentados al Congreso o fueron sancionados por el Congreso de la
República […….]. La Contraloría nos ha señalado, -y es absolutamente sano- que las
transferencias [a las municipalidades] se hagan no en una sola cuota si no en a lo menos
dos o tres cuotas- [..]. Entonces tú te vas dando cuenta de que efectivamente los recursos
se están ejecutando donde corresponde y por tanto tú vas transfiriendo una segunda y
tercera cuota. [Pero] al transitar a estas dos o tres cuotas lo que hemos detectado es que
nos ha frenado un poco la ejecución con las municipalidades, básicamente porque hemos
tenido problemas de rendición con algunas municipalidades, porque las municipalidades
tienen un sistema de registro distinto, y son muy diferentes entre una y otra, hay unas en
que el sistema informático es bastante desarrollado y otras que tienen sistemas más bien
manuales y bastante precarios, en consecuencia las rendiciones no son efectivas, han sido
un dique de contención, y por ello hemos tenido que ir trabajando con las municipalidades
para efecto de poder entregar la tercera o la segunda cuota (PPI3).

Respecto de la modalidad de fondos concursables, los entrevistados que se refieren a ellos

en general reconocen que fueron concebidos como una forma de disponer de recursos
adicionales para las municipalidades que contara con la anuencia de la Dipres y
Contraloría. Las expresiones siguientes lo expresan claramente:

[..] La fórmula de los fondos concursables se estipuló por un tema de recursos, de

negociación con Hacienda. Y yo en esa negociación estuve [..] -¿y como financiamos esto?
haciendo fondos concursables- [..] No había plata y en el fondo era un incentivo para
poder comprar café y galletas y juntarse y pagarle la micro a los de las redes que están en

142
comunas muy alejadas etc., o sea ese es el objetivo en el fondo para las redes, no para las
intervenciones (PP2).

Lo que nosotros declaramos más bien como fondos concursables era una asignación para
zafar la ley de presupuesto, porque tampoco se nos posibilitaba entregar recursos a las
municipalidades directamente. Lo que nosotros hacíamos más bien era hacerlos concursar
a todos y ayudarlos para que participaran en el proceso y todos ganaban. [..] Si no le
colocábamos fondo concursables la Dipres no nos dejaba pasar ese fondo, porque era un
fondo. Primero el fondo nosotros lo hicimos como fondo de fortalecimiento municipal
(PP3).

Otra explicación provista desde el ámbito económico financiero es muy sugerente: Lo de

los fondos concursables del Chile Crece Contigo básicamente tiene que ver con [..] la
diversidad política que tienes en las municipalidades y por tanto, bajo este escenario, lo
que tú dices es lo siguiente ¿Cómo [..] logro transparencia ante el legislativo para un
trabajo con la municipalidad si no es a través de un fondo concursable? Por tanto lo que
yo hago es que todas las municipalidades tienen derecho a concursar, porque
efectivamente si yo pudiera hacerlo de manera directa y no concursable tengo harta
tentación de hacerlo con ciertas municipalidades, que pueden ser priorizadas por diversos
motivos, no necesariamente las políticas, puede ser aquella municipalidad es que esta
mejor desarrolladas en términos de rendición de cuentas [……]. La [..] concursabilidad
me permite entregar un fondo que no haga una distribución por comuna, en que por un
lado me salvaguardo de la transparencia, y por otro lado no me genera una presión de
gastos mayor [..] que no voy a tener como contrarrestar porque efectivamente tiene mucho
sentido. […..] Cuando se partió con esta idea de fondos concursables la idea era hacer
más bien transferencias directas a los municipios, pero Contraloría planteó que eso era
complejo y que más bien habría que utilizar el mecanismo de fondos concursables porque
eso ya estaba regulado [..] y se aplica en todos lados, y lo que hicieron fue adaptar el
mecanismo, aplicarlo. Pero del punto de vista práctico, la concursabilidad era mentirosa
en la medida de que todos los que concursaban ganaban (PPI3).

Existen, sin embargo matices respecto de la utilidad de los fondos concursables. Uno de los
entrevistados que participó en el CHCC desde el área de salud manifiesta: […] Sí creo que
los fondos concursables tienen la labor a nivel nacional y local de generar innovación y de
implementar cosas y modos que resuelvan problemas. Por ejemplo, el Fondo de Apoyo al
Desarrollo Infantil, que es un fondo con un budget bastante limitado [..] son a lo más 3
millones de pesos para una acción particular [..] ayuda a la implementación de
modalidades no convencionales de educación inicial, modalidades de estimulación que
lleven a una educadora a zonas rurales donde no llega, donde no hay jardines infantiles o
salas cuna, o a implementar una modalidad de estimulación para niños que tienen retraso
del desarrollo basada en las visitas domiciliarias en zonas rurales. Todo eso lo ha ido
facilitando el fondo de apoyo al desarrollo infantil dado que los dineros basales no son
infinitos para poder a llegar a estas familias (PP8).

Otro, desde el área social, señala: [..] El Fondo de Fortalecimiento Municipal del Chile
Crece Contigo creo que al año era mil y algo millones de pesos, pero te puedo asegurar
que esos 1000 millones de pesos para todo el país tiene un impacto muy, muy superior que

143
los programas de habitabilidad para el Chile Solidario [..] porque influían directamente en
un espacio de relaciones que era muy importante en el sistema (PP3).

Por otra parte, en opinión de uno de los expertos: [..] los fondos concursables por un lado
son buenos, pero si tú quieres una cosa continua en el tiempo los fondos concursables
sirven repoco porque nadie me asegura que el próximo año voy a conseguir el fondo para
seguir con la experiencia (EE2).

4. Un diagnóstico compartido: falencias en la operación de las instancias de

coordinación intersectoriales

Según se deriva del discurso de varios de los participantes, la creación y operación de

instancias de encuentro entre sectores fue clave en la fase de diseño del programa ChCC.
Cuatro hitos se destacan al respecto: i) la conformación de la Comisión Asesora
Presidencial sobre Infancia y particularmente su Secretaría Ejecutiva, conformada por un
funcionario de la Dipres y otro del Mideplan (Crispy y Silva, respectivamente); ii) el
constante encuentro entre funcionarios del Minsal y de Mideplan para la planificación de
las acciones; iii) un especial esfuerzo por realizar un trabajo conjunto Mideplan-Minsal
para constituir las redes comunales; iv) la creación de instancias a nivel regional y
provincial, algunas en el marco más general de la protección social.

Las citas siguientes dan cuenta, sucesivamente, de estos cuatro hitos:

En términos de diseño, uno de los puntos que siempre destacábamos [..] dentro de las
condiciones que hacen que el Chile Crece Contigo haya sido lo que es [..] fue la
conformación de la Comisión asesora para las reformas y políticas de infancia. […….].
Esa instancia [..] fue fundamental. Fue fundamental también que contará con la presencia
de dos profesionales de apoyo que [..] actuaban como Secretaría ejecutiva: uno [..] que
venía de la dirección de presupuesto [Crispy] [y Silva]. […….] Estamos hablando de una
instancia que fue fundamental para en tres meses sacar un nuevo producto, [..] nosotros le
decimos el libro rojo del Consejo. A partir de ahí fue posible sacar y operacionalizar un
conjunto de propuestas que se transformaron en lo que fue el Chile Crece Contigo y que
fueron sansionadas por el Comité del ministros. A nivel de diseño yo creo que eso fue muy
relevante. Estas dos personas tienen la gracia de ser … y la institución que tenía que dar
las Lucas cuando correspondía, entonces tenía una muy buena combinación de quienes
debían estar (PP1).

[….] A nivel ya de [..] la planificación de las acciones para algunos fue más cercana a la
implementación del programa que para otros. Por ejemplo, [..] para el sector salud un
hecho concreto es que semanalmente habían reuniones con el ministerio de desarrollo
social. En los primeros períodos yo tengo la impresión de que vivíamos casi juntos en el
proceso. Tanto desde que estaba trabajando el Consejo asesor para dar las
recomendaciones, tanto como una vez que dimos el día cero de la instalación todo ese
periodo fue tremendamente en conjunto (PP8).

144
[..] Nosotros teníamos cada dos meses una reunión [..] en un hotel en Santiago donde
traíamos a las comunas que se están incorporando, después íbamos nosotros a las sedes
alrededor de Santiago, después íbamos a las de regiones y así, hacíamos el mismo show.
Entonces íbamos con la Verónica Silva, ella hablaba, y yo hablaba de salud, y hacíamos un
trabajo de grupo y les contábamos de qué se trataba el programa, cuál era su lógica, la
importancia de la inversión en la primera infancia [..] y les íbamos mostrando los
materiales educativos y contándoles cuáles serán las acciones que nosotros queríamos que
se desarrollarán y absorbíamos sus dudas, la duda más importante que es, .. bueno otra
pega.. y hay recursos adicionales... (PP7).[…….] [Con las redes comunales] se hizo un
trabajo precioso, yo no alcance a participar en general pero si fui testigo de que fue un
trabajo precioso de… redes comunales, salud, educación y el ministerio de planificación
Un viaje por todo Chile trabajando con los equipos locales y haciendo este rito de
iniciación […..] los hitos y los ritos son súper significativos en la instalación de cualquier
política pública y en la capacidad y en la posibilidad de que la gente se comprometa con
algo, y ahí se hicieron ritos muy bonitos de constitución de equipos en el nivel local, que
fueron las redes comunales y se les instauró entre comillas, se les dijo que ellos serían los
encargados de llevar esta gran tarea de Chile Crece Contigo (PP3).

[….] En el caso del Chile Crece Contigo, una instancia bastante relevante por el carácter
que intentamos darle, era la instancia -más que el Comité regional [de protección social]-
era una instancia mucho más acotada, con participación de la secretaría regional
ministerial de desarrollo social, del servicio de salud, de la Seremi de salud y de las
instancias como Junji e Integra, donde ahí se analizaba y acotaba la discusión
específicamente a Chile Crece Contigo y a lo que ocurría con las comunas, a nivel
regional. […] A esta instancia regional [..] le pusimos harto empeño con nuestra
contraparte de salud, porque entendíamos que eran las personas que tenían que hacer
asistencia técnica a las comunas en particular (PP1). Una ex ministra afirma: [……..] A
nivel regional a mí me tocó ver en distintas regiones que la coordinación institucional
funcionaba para la implementación programática, no solamente para el Chile Crece
Contigo y el Chile Solidario sino que para propósitos de gobierno, para metas del
gobierno, considerando que el gobierno de la presidenta tuvo como eje el sistema de
protección social [..] (PP6). Otra participante sostiene: [………….] En el caso de los niveles
provinciales están los [..] Comités provinciales de protección social y que
fundamentalmente se visualizaban como instancia de trabajo coordinadas por el
gobernador o quien designara y sus equipos técnicos, y las representaciones de los
distintos servicios públicos en la provincia, fundamentalmente con la idea de ir analizando
la implementación de los programas de protección social en la provincia y ahí diseñando
estrategias para cerrar las brechas, estrategias para revisar temas de capacitación, e
identificar los críticos etcétera (PP1).

Además de estos cuatro esfuerzos por crear instancias de encuentro, se destaca el trabajo
que al inicio hizo el sector salud por constituir una estructura al interior del Minsal y en el
resto del sector para desarrollar el ChCC:

Sobre lo último se refiere uno de los entrevistados que perteneció al Minsal: nosotros
hicimos en el período de implementación del primer año nuestra forma de interactuar con
las comunas: pueden nominar un encargado del servicio de salud del cual dependía

145
maternidad, un encargado del Chile Crece Contigo que normalmente era una matrona o
una enfermera de la dirección del servicio [..]. Ella asistía a nuestras reuniones [en el
Minsal], [..] iban también los encargados de Mideplan regionales y provinciales, ellos
incorporaron un encargado judicial a nivel de la gobernación, y por lo tanto teníamos
nosotros un auditorio de gente que venía de los consultorios, de gente que venía de la
maternidad, de gente que venía del servicio de salud, y de gente que venía de Mideplan
(PP7).

Por otra parte, una persona con responsabilidades de dirección del CHCC en el Minsal,
señala: [..] Yo no estuve en el año 2007 cuando partió, yo me hice cargo el 2008. El 2007
cuando partió en 100 comunas [..], era así como una cosa aparte, y además lo pusieron en
la unidad de estudios del ministerio, nada que ver, un poco para poder gestionarlo rápido,
porque en el fondo al final lo que hacen los ministros es que si hay algo que gestionar
rápido hay que ponerlo donde haya menos pega, donde se pueda y lo pusieron en la unidad
de estudio que en realidad no tenía ninguna lógica, pero había una lógica de no ponerlo
tampoco en un programa tradicional porque iba a entrar en el estatus quo o en la lentitud
que tienen todas estas cosas. Entonces se decidió ponerlo ahí. Cuando me pide el ministro
que tome a cargo, a petición de la presidenta yo le dije al ministro –lo que tenemos que
hacer, yo estoy de acuerdo en que a futuro esto tiene que estar puesto en la división de
programa como cualquier otra cosa, pero hoy día para poder tener una partida con
relativa libertad y con relativa capacidad de gestión, creemos una Secretaría nacional por
un decreto, una Secretaría Ejecutiva Nacional donde usted me delega todos sus mandatos
para que yo pueda firmar todo- porque si el tema de los ministerios es eso porque para
mandar a decir -hola- hay que pasar por no sé cuántas firmas y moscas y no sé qué.
[………] Entonces generamos esta Secretaría Ejecutiva que a su vez yo la hice funcionar
en base a un comité ejecutivo, y ahí puse a todos, todo el ministerio, todas las divisiones
técnicas y a todos los programas técnicos a participar, y ahí recién todos se enteraron de
lo que era, vieron que aporte podían hacer y realmente fueron aportes sustantivos, jamás
hubiéramos podido sino hubiéramos hecho algo así como los cuatro pelagatos que yo tenía
que eran fundamentalmente… porque ahí hay todo un tema normativo, un tema de
protocolos, o sea hay un tema técnico (PP10).

La misma entrevistada llama la atención acerca de la importancia que tuvo la máxima

autoridad del Minsal en la activación de las instancias a nivel regional (las Seremis de
salud) y local:

[…] En cada reunión intersectorial iba el ministro conmigo, entonces eso da fuerza y
apoyo. Cuando la intersectorialidad solamente tiene señales en el segundo o tercer nivel de
responsabilidad puede no ser tan potente como cuando uno compromete al ministro y al
subsecretario porque bueno, en [..] un país lo más tecnocrático y jerárquico que hay [..] si
en la región, en la sede emite en que los ministros están involucrados entonces el Seremi de
salud no va a faltar a las reuniones de la temática en el gobierno regional por qué hay un
modelo desde arriba [..]. Aunque uno podría pensar lo contrario porque realmente en las
regiones donde se puede dar mejor la intersectorialidad tanto los Seremi, el gobierno
regional etc., pero la verdad es que el Seremi sigue harto el modelo de su ministro (PP10).

146
No obstante lo anterior, las percepciones varían ostensiblemente cuando se pregunta sobre
la eficacia de las diferentes instancias después del período de su instalación. Esto, sin
embargo, no sería casual. Al respecto, cabe conjeturar que en el marco de un diseño que
identifica la acción intersectorial con la coordinación de diferentes sectores y que, a la vez,
hace descansar a ésta básicamente en convenios de transferencias de recursos, resulta
explicable que la cuestión de la coordinación entre los diferentes sectores y entre niveles
gubernamentales adquiriese un peso marginal. Diferentes entrevistados dan cuenta de esto:

En el nivel nacional aquellas instancias que jugaban un rol de coordinación en los

distintos ministerios o sectores más bien respondían a problemas o a conflictos más que a
planificación. También uno tendía a ver que aquellos temas que eran más comunes o de
menos fuerza […] se podían integrar. Pero ni pensar qué podría estar economía o
hacienda sentado en la mesa con el resto coordinándose, como que eso no… entonces yo
creo que también eran como dos submundos o tres submundos, porque uno podría pensar
en algunos que siempre se juntaban, otros que se juntaban frente a algún evento y otros
que nunca se juntaban, más bien rendían cuentas [……..] Nunca vi una política de
coordinación entre los sectores como bien explícita u orientaciones muy claras o
instrucciones en ese sentido. Yo creo que más bien lo único[..] era el tema de los
programas específicos que estaban vinculados y que convocaban a ciertos temas (EE3).

Cuando tú ves cómo funcionan, o sea funcionan bien las primeras dos reuniones pero
después la tercera la cuarta y la quinta va otra persona entonces cada vez existe otra
persona, entonces no hay continuidad entonces lo que la persona que escucha no sólo
transmite la otra en su lugar de origen y así sucesivamente, entonces son muy burocráticas
(EE2).

[…] nivel regional funcionó, y cuando digo funcionó me refiero a que hoy día no funciona
al menos con el nivel de intensidad y de foco con que estaba en ese minuto. [También]
funcionó por varios años lo que se conoció como el Comité técnico interministerial de
infancia del Chile Crece Contigo que principalmente lo que hacía era cada cierto tiempo el
conjunto de ministros, directores de servicios o sólo los equipos técnicos participar en una
instancia donde se daba cuenta […] del Chile Crece Contigo (PP1).

[….] A nivel nacional nosotros teníamos un consejo intersectorial que funcionaba

permanentemente, teníamos eventos, reuniones anuales, retiro de trabajo, las
programaciones, etc., eso sirvió harto acá arriba en el nivel central. Creo que las
instancias a nivel del Seremi no alcanzaron, hasta donde yo llegué, a tener un desarrollo
como me hubiera gustado, de hecho no todas las Seremi tenían un encargado del Chile
Crece Contigo, de manera de que gestionara el trabajo y coordinara, y generara estancias
de intersectorialidad. [..] Los que avanzaron avanzaron muy bien, pero hay otros que no
avanzaron tan bien (PP10).

Desde el sector educación, se llama la atención sobre la escasa o nula conversación entre
las mesas de trabajo creadas a diferentes niveles así como la alta rotación que suele existir
en ellas, dada la poca importancia que se les concede. Sobre esto último se afirma:

147
…. yo creo que tiene que ver con [..] la manera de hacer las cosas en Chile. Tiene que
haber una declaración inicial que luego se transforma como en los gabinetes regionales,
como en las mesas regionales y mandan [ ] -oye anda tú- entonces no mandan ni a la que
está encargada ni al experto, ni nada. Entonces finalmente pasa que todo el mundo anda
diciendo que no sirve para nada porque efectivamente en la práctica es poco lo que sirven
si la gente que decide no participa en esos espacios y mandan a cualquiera en el fondo
[………….] La rotación de la gente en las mesas de trabajo [..] hace que no tenga
continuidad el trabajo cotidiano. De hecho, ahora hay resoluciones que dicen [que hay
que] nombra[r] un titular que nunca puede faltar, porque justamente ha habido
dificultades también en ese proceso […………] Hay poco intercambio técnico, yo creo que
hay más intercambio como de operación (PPI2).

Aún en el ámbito estrictamente institucional, se constata una suerte de ritualización de las

instancias de encuentro: [..] Tú asistes a todas las mesas que hay que asistir para cumplir
con el PMG y ¿hay lineamientos al respecto de eso a nivel institucional? porque esa es la
idea y no los hay. Y eso tiene que ver con que a lo mejor son demasiadas las mesas porque
como que se chacreó la cuestión, entonces como que para todo una mesa (PPI2).

Sim embargo, no se deja de reconocer la influencia de las afinidades políticas, sobre todo a
nivel nacional:

Mi experiencia era que en el ministerio de salud, la ministra era PS y el ministro de

desarrollo social era PS entonces había un encuentro más allá de eso. Entonces a veces
participaba el ministro de trabajo en forma regular pero también era PS, pero si no no iba
gabinete social. Y quizás era distinto, la que quizá será distinto era la ministra de vivienda
que aunque era DC si tenía un acercamiento y una cercanía con los otros en términos de
integración (EE3).

En cualquier caso, la instancia que aún prevalecería, según un participante actual del CHCC
desde el sector salud, es una instancia interministerial:

Una vez al mes todos los ministros de los ministerios que tienen relación con un sistema
intersectorial, o en este caso relación con el sistema intersectorial, o en este caso relación
con el sistema de protección social se juntan una vez al mes, el gabinete intersectorial creo
que se llama. A partir de ahí, y que lo coordina el ministerio de desarrollo, se tiran líneas
programáticas, se lanzan, se presentan líneas de trabajo llegan a consenso entre los
ministros, eso facilita mucho el trabajo intersectorial a nivel de gestión porque en la
medida que desde arriba se tomen las decisiones con una pauta que manda el ministerio de
desarrollo esto no siempre permea hacia abajo, pero en cierta forma ayuda (PPI1).

5. Límites que imponen la estructura del presupuesto, el monto de recursos y la

lógica de las evaluaciones

En relación a los recursos destinados a la protección social, personas que actuaron como
máximas autoridades políticas de Mideplan expresan:
148
Habría dado peleas más fuertes con hacienda, diciéndole -mira, me colocas esta cantidad
de presupuesto acá- sin esta señal presupuestaria… (EE1).

[..] Por una parte [se] requiere de mayor transferencia de recursos, creo que es escasa y
deficitaria, pero además de eso creo que es necesario contemplar la realidad orgánica
presupuestaria efectiva de las municipalidades (PP6).

Por otra parte, varios entrevistados plantean expresamente que para facilitar la acción
intersectorial debiera ser modificada la estructura de la ley de presupuesto y la lógica de las
evaluaciones:

[..] La ley de presupuesto sigue haciéndose por servicio, sigue haciéndose sectorialmente
y no hay espacios de visión intersectorial, salvo las glosas donde de repente se hacen unos
guiños a la intersectorialidad. […..] [Habría que] generar un capítulo, generar algún
espacio dentro de los ítems propiamente presupuestarios, generar una línea que se
refiriera a estas intersectorialidades y que nos obligará a todos a estar trabajando en
conjunto, seguramente haría mucho. [..…..] Tal vez hoy día un camino podría ser
encontrar algún acuerdo para que en las glosas presupuestarias de ciertas líneas
programáticas se dejara constancia de esta intersectorialidad […] creo que una buena
descripción de la glosa presupuestaria que nos obligara a trabajar en conjunto, con el
beneplácito, mas bien con la anuencia de hacienda y la Dipres para poder hacerlo, bueno
y con claridad en nuestro parlamento. Hay que explicarle al parlamento […]. Entonces yo
creo que hay que hacer un trabajo más bien de proceso ahí que es de mediano y largo
plazo (PP3).

Creo que debiese existir otro mecanismo [..] en términos presupuestarios, a lo mejor
partidas específicas, no con ítems específicos, sino que con partidas especiales para la
intersectorialidad [..] (PP6).

A uno le gustaría que hubiera ciertos recursos [..] amarrados a ciertos logros de
prestaciones o cumplimiento de metas, y un margen que permitiera incluso a nivel local
cierto margen de movilidad, porque es muy rígido, y también el contexto es distinto, la
realidad de los municipios en términos de lo que es la implementación del programa […].
Es un programa muy vertical, que tiene sus pro y sus contra pero que limita mucho
también la creación o la innovación de los programas desde otra lógica […..]. A mí me
parece que si hubieran algunos presupuestos más integrados, y que en el fondo incluso
quizás la evaluación de esos resultados tuviera que ver con el grado de integración de los
programas, y tuviera unas evaluaciones más cualitativas [..] podría ser una ayuda, pero la
lógica es muy fuerte en materia cuantitativa […….]. La lógica [..] del financiamiento en
términos de prestaciones más que de resultados con respecto a ciertas acciones también
pone en jaque de alguna forma cómo entender el proceso. […] Tengo la sensación de que
por ejemplo en el sector salud la lógica del Chile Crece Contigo estaba muy en el sentido
de entender que ellos tenían que asegurar uno de los componentes de este programa que
era el acceso al control sano de los niños, y al desarrollo psicomotor, y no necesariamente
se veía cómo el sector salud podía tener un rol de bisagra en el sistema porque era la
puerta de entrada del conjunto de la población (EE3).
149
Yo creo que el cambio principal sería [..] un presupuesto global y definir que cada
institución se va a hacer cargo de cierta materia en el fondo y no duplicar esfuerzos entre
sectores haciendo programas similares que de alguna manera se tienen que coordinar
para no toparse, para en el fondo tener coberturas distintas (PPI2).

Una de esas limitaciones a [..] la intersectorialidad es que las metas de gestión son
institucionales, es decir -yo institución no soy parte de un grupo intersectorial que estamos
convocados para un sistema X [..] A mí se me mide por mi ejercicio individual [..].
Sabemos que nuestra ley de presupuesto, nuestros programa de mejoramiento se afectan
institucionalmente; finalmente yo termino con mis propios procesos corriendo solo (PP3).

[…] Desgraciadamente se ha evaluado más el impacto del Chile Crece [..] en términos del
desarrollo, de la satisfacción de los usuarios, del costo efectividad de las prestaciones,
pero no se ha evaluado que yo sepa por lo menos en qué medida el sistema operó bien, en
qué medida si una madre que no tenía una escolaridad básica completa realmente se
integró a un programa de educación especial, o si el que tenía la vivienda en el suelo
realmente el MOP le solucionó el problema en los tiempos previstos en un sistema de
protección social. [….] El sistema operaba, porque nosotros teníamos [en salud] ciertos
centinelas que íbamos siguiendo para ver si la ínterconsulta o la derivación se había
ejecutado; lo que no sabíamos era si la solución había sido oportuna y buena, porque esa
era una área que desde salud era muy complejo para mí mirarla, no sé si el ministerio de
desarrollo social lo tendrá monitoreado (PP10).

Un entrevistado, advirtiendo también que es un cambio que depende del Ministerio de

Hacienda, menciona la idea de un PMG intersectorial:

[..] Nosotros pensábamos que teníamos que instalar, promover la creación de un PMG
intersectorial, lo cual no se alcanzó a materializar, pero un PMG intersectorial que se
tradujera en el sentido de alcance económico también para los trabajadores, para los
funcionarios públicos, como lo es el caso de otro ámbito. Entonces plantearse metas
colectivas, crear un PMG intersectorial donde obligue a distintos servicios a compartir
metas, y que eso signifique que en la medida que se cumplan esas metas vamos a tener una
retribución en nuestras remuneraciones, yo creo que ese es el instrumento (PQ).

Es interesante, en todo caso, apreciar que en la perspectiva de ex autoridades políticas de

Mideplan, han existido además otro tipo de limitantes:

[..] Las transferencias no eran significativas comparadas con el presupuesto que tenía
cada ministerio. Entonces si había alguna traba administrativa o alguna dificultad por
tener que someterse a otro ministerio [el social] la verdad es que no lo tramitaban, y
seguían en sus funciones normales, entonces ahí hay un nudo que resolver (PP6).

En este sentido, se reconocen diferencias entre el CHS y el ChCC:

[..] En el Chile Crece Contigo [..,] como no se trata de articular lo que hay sino de ser
innovador en lo que hay, la potencia de esos recursos presupuestarios es muy precaria [..]

150
y por lo tanto opera el entusiasmo del ministerio de salud porque es la puerta de ingreso.
[..] En Chile Crece Contigo se depende mucho más de los presupuestos sectoriales que del
presupuesto que tú articula como Chile Crece Contigo a diferencia del Chile Solidario, en
que el modelo de gestión presupuestario es inédito, yo creo que es el gran éxito (EE1).

Pero, además hay algunas reflexiones que sugieren efectos negativos que habría tenido el
tipo de financiamiento centralizado en Mideplan:

Trajo ventajas y desventajas, ventajas en el sentido de inyección de recursos nuevos,

creación de ofertas programáticas que a la fecha no existían y que permitió atender una
serie de problemáticas que estaban ahí pero que no están siendo abordados por la política
pública, y desventajas. A modo muy grueso el hecho de que algunas instituciones públicas
pensara que esa era la plata para atender las necesidades por lo tanto no había que
dedicarle […] más, y era la plata del ministerio [Mideplan], cuando en estricto lo que se
esperaba era más bien movilizar un conjunto de recursos para efectos de generar oferta
pública, pero que no estuviera solo asociada a las platas del ministerio de planificación
(PP1).

Otro entrevistado, que actuó en el área social, sostiene que [..] las curvas de rendimiento
del Chile Solidario [personas con cumplimiento de condiciones mínimas] fueron bajando
en la medida que se fue metiendo más plata. [..] Mi hipótesis es que en la medida que yo
más le metía plata [..] las prácticas de movilización de activos de las propias familias se
iban bajando, porque estaban esperando que llegaran las ofertas y el apoyo familiar [..]
seguía siendo coherente con este ejercicio de mensajero de ofertas públicas más que de
movilización de activos. [..] Si uno se va a las leyes de presupuestos del 2005 eran mucho
menos recursos que los años anteriores, infinitamente menores, y las curvas de
rendimiento ahí era mucho más altas. Eso quiere decir que había un esfuerzo distinto en la
relación del apoyo familiar y las familias, y había conversaciones que estaban enfocadas
en conectar [..] ese capital social con la estructura de oportunidades que tenía el Estado, y
obligar a las familias también a movilizarse. Luego de eso en la medida que se fue
metiendo más recursos y más recursos, yo creo que fuimos bajando y bajando nuestros
niveles de rendimiento (PP3).

6. El peso de las culturas de los sectores y de los poderes corporativos y su

incidencia en la resistencia a compartir información

Tanto expertos como quienes tuvieron roles claves en el Mideplan comparten la percepción
de que en los propios organismos existen barreras de tipo político y cultural a la acción
intersectorial y especialmente al tipo de gestión de la información que la puede facilitar:

Cuando llega el momento [..] de la concreción viene el tema de la lucha de poder entre
instituciones, de defender mi feudo y cosas súper básicas. [..] En el Chile Crece Contigo la
ética del manejo de la información del ministerio de salud es distinta de la ética o la

151
reglamentación o la normativa del manejo de la información de Mideplan, entonces lograr
juntar la base de datos de uno y otro es imposible (EE2).

[..] El sistema de información del sistema intersectorial creo que fue un facilitador [..],
pero justamente las debilidades están en que no todos los servicios pusieron a disposición
la información por la falta de confianza respecto a la gestión intersectorial de información.
[..] Una limitante que tiene el sistema integrado de información social era que habían
servicios importantes que tenían que poner la información a disposición y no lo hicieron,
como el ministerio de la vivienda [..] creo que terminamos firmando un convenio, pero es
clave tener la información de vivienda para la gestión intersectorial del sistema, y eso no
ocurría (PP6).

Lo que trataba de hacer la unidad del SIS fue tratar de juntar a todos los que eran más
relevantes para la experimentación del sistema en reuniones para poder homogeneizar
ciertos lenguajes y fue muy complicado, no sólo técnicamente sino por la disposición de las
propias instituciones [..]. Siempre [..] era como que la información sigue siendo poder, mis
beneficiarios son mis beneficiarios, no son los tuyos (PP3).

Otro tipo de problemas que tiene que ver con la intersectorialidad que pareciera más bien
técnico pero no lo es, es técnico pero a la vez es fundamental, [..] tiene que ver con los
sistemas de información [..] Tuvimos cualquier cantidad de resistencia de los sectores por
compartir o conversar su sistema de información con el Chile Crece Contigo, por distintas
razones: Por confidencialidad, que no se quiere, que la Contraloría, que la no sé cuántos,
que hay que hacer un convenio y ese convenio demoraba con un año, por montones de
distintas razones tuvimos muchos problemas, y todavía los hay, no se han solucionado en
términos de que un buen sistema intersectorial de trabajo debe permitir que hayan sistemas
que sean compartidos y que conversen y que puedan traspasar información, porque si no tú
tienes que replicar, tienes que volver a buscar cosas que ya registran otros ¿y para qué?
Eso ha costado cualquier cantidad, y eso hace que hoy día ni siquiera podamos estar
seguros que los datos que tenemos (PP10).
El acento que pone el entrevistado en referencia (que tuvo un rol clave en el CHCC desde
salud) es sobre la interoperabilidad, de manera que los datos sean compartidos y que
conversen y que puedan traspasar información. Los entrevistados del área social resaltan,
en cambio, la importancia de un sistema en particular, “el sistema de registro, derivación y
monitoreo”, así como tambien las dificultades que hasta la fecha han enfrentado para
conseguir su plena operación.

El sistema de registro, derivación y monitoreo fue concebido por Mideplan como una
herramienta clave del ChCC. En expresión de los entrevistados: El sistema de registro es
una herramienta de gestión que permite lograr uno de los objetivos del Chile Crece
Contigo, [..] que es justamente el acompañamiento en el territorio del desarrollo de los
niños y niñas desde que se gestan hasta que cumplen cuatro años de edad. Ese es el
objetivo principal del Chile Crece Contigo, y esta herramienta viene a satisfacer las
necesidades sobre todo de los municipios que no cuentan con una herramienta como tal, y

152
por el otro lado permite registrar las acciones y derivaciones que se realizan hoy en día de
modo tal de establecer brechas que existen en cuanto a la atención de niños o gestantes
que tengan sistema como tal (PP4) [..] Cuando uno declara que quiere hacer un
seguimiento de la trayectoria de desarrollo de las niñas y los niños lo que está diciendo es
que necesita tener información respecto a qué le pasa a los niños y a las niñas y a sus
familias, y tiene que ser capaz de disponibilizarla y ponerla en común a las instituciones
que trabajan. [..]. Es un sistema [..] que está además en línea con la ficha de protección
social y con el registro civil (PP1).

Ahora bien, los mismos entrevistados sugieren que no obstante todos los esfuerzos
realizados desde Mideplan, tampoco este sistema de información aún logra operar a
satisfacción. Se reconoce que esta situación puede cambiar porque [..] lo logramos meter
dentro del convenio de transferencias [..] y eso implica que las autoridades del ministerio
suscribieron ese compromiso, pero de ahí hay que operacionalizarlo, [..] hay que trabajar
con los equipos locales (PP1). Se destaca, de cualquier manera, lo siguiente:

[..] Es un tremendo tema. Para nosotros fue y sigue siendo en algún nivel un poco un dolor
de cabeza. […].]. El uso de esta herramienta por parte de los equipos de salud por ejemplo
que son los primeros que deben capturar la información no ha sido un proceso fácil, ha
sido un proceso complejo de hartas peleas, en buenas pero peleas al fin y al cabo porque
salud tiene hartos sistemas informáticos dando vueltas, que no necesariamente hablan o
conversan entre ellos, o que no necesariamente tienen a las personas nominadas con
nombre y Rut [……..] Con el sistema de registro hemos tenido que funcionar casi como de
arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Hay equipos locales que fueron capaces de
visualizar y entender la importancia de esta herramienta, y que lo empezaron a usar mucho
antes incluso de que estuviera puesto en el convenio, les ha servido para llevar algunos
registros, hacer gestión, y en cambio hay otros en que en realidad hemos tenido que lograr
que las autoridades den la instrucción. No está 100% consolidado el sistema como
herramienta (PP1). […………] [Hay comunas] que tienen digitalizado todo el sistema de
atención primaria, entonces rápidamente tú estás atendiendo la persona y
automáticamente sube directo a la plataforma. En otras comunas más pobres existe un
digitador de la comuna y que está dado por el fondo de fortalecimiento municipal [….]
Todos no tienen un sistema único porque cada servicio de salud es autónomo, entonces
cada servicio de salud tiene su propio sistema de registro (PP4).

Sobre el mismo sistema, desde el sector salud se sostiene:

[..] Hicimos un sistema, pero un sistema chiquitito financiado por Mideplan que al menos
permitía saber cuántos niños habían ido ingresando y tenían su hoja de ingreso y su
riesgo, con plata de Mideplan. Pero bastante limitado porque para poder hacer algo que
se hubiera incorporado realmente en la rutina de salud tenías que hacerlo conversar con
los proyectos que salud tenía andando, y eso implicaba burocracias distintas que a su vez
estaban marchando en tiempo diferentes (PP7).

[…] El Chile Crece Contigo tiene uno [el sistema de registro, derivación y monitoreo],
pero este sistema debería estar totalmente comunicado con el de salud, con el de
educación, con el de desarrollo social, con la Casen (PP10).

153
Por otra parte, desde otros organismos se señala:

[…] Creo que depende bastante de la persona que esté coordinando a nivel comunal. Yo
creo que pasa harto por las personas, eso es lo lamentable porque no es como que hay un
procedimiento súper establecido que de alguna forma garantiza más. […….] Yo diría que
la gran dificultad del Chile Crece y que también lo veo por el tema de la mesa es que no
hemos podido cruzar datos; por ejemplo, saber si las madres ausentes están estudiando, si
están asistiendo al consultorio, una serie de cosas, y tienes una gran dificultad con el tema
de los datos porque no tienen los datos ruteados desde salud, o sea no tienen los Rut.
Entonces ya con eso se pierde toda la información y todo el trabajo, y es más difícil (PPI2).

Cabe tener presente que, tal como lo resalta un entrevistado del sector social: […] el
sistema de registro, derivación y monitoreo solamente opera con los equipos del Chile
Crece Contigo; y es el encargado comunal quien determina quiénes van a digitar, quién va
a tener acceso y con qué tipo de clave de acuerdo a como esté organizada su red local. [En
este sentido] si él tiene por ejemplo incorporado activamente el área de salud a lo mejor le
va a dar a los mismos encargados de salud las claves.[ Si] no cuentan con horas
extraordinarias para subir los datos [..] va a incorporar un digitador dentro de su ayuda
como en recursos humanos, etc. (PP4). En cualquier caso, el mismo coordinador local no
tiene acceso a todo el sistema sino solo a lo referente a su red local.

La incidencia de las diferentes culturas sectoriales tanto en la “feudalización” de la

información como, en términos generales, en la resistencia al trabajo intersectorial también
aflora en el discurso de algunos de los entrevistados. Uno, procedente del sector salud,
expresa al respecto lo siguiente:

[..] Creo que ahí hay un tema de la cultura de cada uno de los sectores. Por ejemplo, a mí
me llamó la atención de que nosotros trabajamos mucho mejor con la gente de vivienda y
urbanismo que con la gente de educación, porque yo creo que la gente de educación es de
una rigidez en términos de cómo tienen que operar los programas, cumplir las cosas, las
metas, la cosa sectorial, en cambio vivienda y urbanismo [..] tiene una perspectiva mucho
más clara de la necesidad del espacio territorial y del encuentro [..] (EE3).
Otro actor que tuvo un rol clave en el ChCC desde el sector salud resalta, en cambio, la
influencia del liderazgo (del respectivo/a Ministro/a):
En salud […] con la Junji y con la Integra tuvimos mucho menos problemas que cuando yo
he tratado de trabajar con educación escolar, con el área de políticas públicas del
ministerio [de educación] que tenía todo el tema de nutrición, el tema de muchas temáticas
ambientales, todas las políticas públicas [..]. Entonces a mí me costó mucho trabajar con
educación (HM). [………] Trabajar con la Junji a mí me costó mucho menos porque era
mucho más fácil compartir los marcos, entender que la sinergia era posible, entender de
que por más que construyeran salas cuna y contrataran parvularias era súper importante
poner los contenidos y ahí nosotros podíamos ser un factor importante y que íbamos a ser
colaborativos y no competitivos. Fue mucho más fácil. Entonces creo que el liderazgo fue
importante, el liderazgo de la Junji, el liderazgo de Mideplan, el liderazgo de salud fue
fuerte y con mucha direccionalidad y con mucho convencimiento de que había que hacerlo

154
y de que había que hacerlo nomás, y presionado por los tiempos. A lo mejor eso que parece
malo pud[o] haberse transformado en una fortaleza en ese momento (PP10).

Sin embargo, otro entrevistado, también del sector salud, entrega una perspectiva distinta
respecto del ministerio de educación: Creo que las estructuras importan a la hora de cómo
vas a hacer la planificación de la implementación de un programa [..] El papel de
educación fue mucho más complejo debido a su historia previa [……]. Con el ministerio de
educación, dada su estructura particular, era más difícil poder generar trabajo integrado,
porque [el Crece Contigo] tenía Junji e Integra como dos efectores y a nivel nacional la
coordinación preescolar de alguna manera no tenía la suficiente tuición de los jardines
infantiles y salas cuna que estaban fuera de las escuelas públicas. Solamente el Ministerio
de Educación tiene tuición sobre las escuelas públicas, y Junji e Integra tienen la tuición
sobre los jardines infantiles y las salas cuna en el pre escolar, de forma que ya ahí tienes
una gran diferencia en cómo hubo dos sectores que enfrentaron la planificación de la
implementación (PP8).

En todo caso, así como desde el sector salud se manifiestan críticas al trabajo con el sector
educación, afloran otras diferencias de percepciones de un sector sobre otros sectores. Por
ejemplo, el propio Mideplan es sujeto de críticas desde un entrevistado que actuaba en el
sector salud:

[…] El ministerio de planificación, por lo mismo que era el chiche de la presidenta, era
también muy cerrado, como de su feudo entregar información, compartirla, interactuar,
replantear algunas cosas, yo creo que también había harto de eso. Yo recuerdo cosas tan
obvias como poder contar con los datos que tenían del Chile Crece Contigo para poder
analizar [..] era una cosa sumamente pedestre pero eran pugnas, eran memos que iban
para allá, memos que iban para acá, meses de memos e intercambios para poder compartir
una base de datos entre dos ministerios (EE3).

Otra crítica, en cambio, se hace al propio sector salud:

[….] Salud en este caso se ha tomado el Chile Crece Contigo, entonces aparece como que
salud es lo único. Yo siento que se ha abordado muy desde la salud el tema y [..] que es
mucho más amplio que eso (PPI2).

7. La planificación centralizada, rígida y sectorializada: una restricción clave

Aun cuando hay entrevistados que tienen una percepción positiva especialmente del trabajo
de planificación entre Mideplan y Minsal (PP1, PP8), la mayoría percibe nudos críticos
sobre los procesos de planificación. Un asunto que es relevado es que la forma como se
planifica no permite tener debidamente en cuenta los tiempos sociales, la pertinencia de la
oferta, ni su adaptabilidad a las condiciones de la gente. Uno de los expertos entrevistados
aborda estos tres asuntos:

155
[..] La planificación que viene de arriba tiene claramente unos tiempos que tienden a estar
desajustados de los tiempos sociales que ocurren abajo; paraliza la intersectorialidad […].
A modo de ejemplo, cuando recién se inicia Chile Solidario tenían un compromiso de tener
a dos meses[ o algo así] el programa funcionando, en tantas unidades de intervención
familiares, funcionando en tantos municipios [..] y obviamente por cumplir con los tiempos
se hizo desde arriba, se empujó, se hizo todo lo posible pero la calidad fue deficiente, y en
el Chile Crece Contigo pasa lo mismo en su instalación (EE2).

La planificación central en algunos componentes de los programas se olvida de la

temporalidad de los procesos en el nivel local en el sentido ya no de los tiempos sino que
de la pertinencia. Por ejemplo el Chile Solidario en el área más productiva- apoyo al
autoconsumo-, de repente llegan épocas del año en que esa actividad ya no es posible
implementar porque es invierno [..] o es final del verano [..], es como la pertinencia de la
actividad en definitiva, que en salud sucede menos pero en la cosa más productiva pasa
eso (EE2).

Otra cosa es que como [..] las ofertas que trae cada uno de estos programas están
acotadas y hay claramente situaciones que debieran resolverse para poder lograr la
intersectorialidad o acercarse a ella que no están en la oferta […..] hay que hacer
planificación a nivel central, pero tiene que ser una planificación más abierta, menos
estructurada, más flexible, no sé cuál es la palabra pero va por esos lados, eso pasa en
todos los programas, sean intersectoriales o no (EE2).

Otras visiones son mucho más tajantes al sostener:

[..] Mi impresión, y no solo del sistema de protección social es que las políticas públicas en
Chile son absolutamente centralizadas, y por tanto se diseña y planifica desde el
almohadón que se les va a entregar en el consultorio, o sea es la planificación del diseño,
nosotros cuando planificamos en el Crece Contigo, y cuando la gente que trabajaba más
en términos de gestión planificó, planificó desde quiénes iban a conformar las redes
locales, cuál iba a ser el rol de cada uno, porque en el fondo iba a financiarse,
todo.[………] Estuve en la [mesa] del trabajo infantil, estuve en la de maltrato infantil,
estuve en un montón. Y siempre éramos las mismas personas que íbamos en representación
de nuestras instituciones, y [..] los planes de trabajo no eran más que lo que cada sector
estaba haciendo [……] Ni a nivel de los sectores locales, ni de los municipios hay alguna
incidencia en la planificación [..], una vez que ya empiezan a trabajar me imagino que sí
(PP2).

[En el Chile Solidario] el presupuesto pasó a ser el mecanismo de planificación, no había

otro mecanismo, salvo algunas excepciones pero fundamentalmente era el presupuesto, en
la medida en que la Dirección de Presupuesto incorporaba una cierta partida
presupuestaria en el proyecto del presupuesto, y posteriormente el Congreso la aceptaba,
en esa medida Chile Solidario incidía en que los sectores u organismos públicos llevaran a
cabo acciones específicas. Entonces eran esas actividades presupuestarias las que definían
el qué hacer, las que definían el plan (PP5).

156
[..] Cada sector planifica en forma aislada, uno no conoce las prioridades que tiene el otro
sector con respecto a la hacienda, o lo [..] conoce [..] en términos muy generales, en
términos de la hacienda global [..]. No necesariamente uno cuando hace una planificación
sectorial conoce las prioridades de otros sectores como para decir de qué manera ciertas
acciones que yo desarrollo en un sector hacen sinergia con respecto a prioridades de los
otros sectores y viceversa (EE3).

Actores que actuaron en la planificación del ChCC desde el sector salud reconocen rasgos
similares aunque también admiten matices:

La planificación fue bastante centralizada si tú quieres, fue bien como a la antigua -estilo
SNS-, actividades, instrumentos, rendimientos, pero sí reservamos un área. Con la
Verónica [Silva] dijimos -esto no empieza hoy día, hay gente que ha venido haciendo cosas
espontáneamente porque este tema les ha interesado desde antes [..] en distintos ámbitos-
por lo tanto resolvimos una cantidad de recursos para programas innovadores que nacen
de la espontánea de la realidad del local- (PP7).

Por otra parte, en lo que concierne al propio sector salud se señala: la planificación se
dirigió a los equipos de salud de ese centro de salud y de esas maternidades
[seleccionadas], por lo tanto tenía [..] un foco hospitalario [….]. Nosotros dijimos bueno,
la primera acción del Chile Crece Contigo es que la embarazada que llega, haya una
reunión de planificación en que participan los distintos miembros del equipo de salud,
asistentes sociales, matronas, auxiliares, se juntan y para eso disponen de una hora, y para
financiar esa hora hay un recurso [entregado por Mideplan] para la actividad “reunión de
planificación” donde se definen riesgos, se ordenan los instrumentos, los instrumentos
para la evaluación de riesgo, de acuerdo al riesgo se define las visitas domiciliarias que se
van a ser, quién más va a hacer, cuales son los temas complicados etc. (PP7).

Lo que hizo salud fue diseñar las actividades del programa al interior del sector y
señalarle a los equipos de los centros de salud y maternidades seleccionadas cuáles iban a
ser las acciones nuevas o reforzadas del trabajo habitual del centro de salud con los
recursos del programa Chile Crece Contigo y a dónde iban a apuntar, y para algunas de
ellas, particularmente para aquellas que tenían que ver con la detección de
vulnerabilidades se establecieron nexos con el municipio, etapa de la cual fue más
responsable Mideplan, a sabiendas de que nosotros estábamos proponiéndoles a los
centros de salud [..] incorporar a la discusión de la implementación, a las reuniones de
preparación a los [..] encargados del programa Puente o facilitadores de los programas de
pobreza (PP7).

8. Lo que demandaría un enfoque integral

En el discurso de algunos de los entrevistados aparece una preocupación por un abordaje

más integral del desarrollo infantil, aunque emergen dos tipos de énfasis que apuntan a ese
mismo objetivo. Uno, que plantea la necesidad de planificaciones conjuntas y, en general,
de más conversaciones en la fase de implementación, así como de indicadores que muestren

157
los resultados en términos de cambios en los niños y sus familias. Otro, que confía en la
capacidad de los instrumentos actuales para lograr abordajes más multidimensionales.

Las siguientes expresiones provenientes de dos personas que participaron en el ChCC, una
desde el Ministerio de Salud y otra desde Mideplan, dan cuenta del primero de tales énfasis:

El caso general de la infancia y del mundo escolar requiere que tanto salud y educación
hagan ciertas concesiones y de una vez por todas trabajen en conjunto. Yo creo que ahí
hay un gran restricción todavía en la implementación que es cómo logramos hacer que los
dos pilares fundamentales de la sociedad tengan efectivamente un trabajo en conjunto
[…......] Tú puedes entrecomillas hacer intersectorialidad sin hacer nada, porque puedes
cumplir con el convenio, mandar los informes, pero eso no necesariamente tiene que ver
con una planificación conjunta de las acciones que vaya tomando en cuenta la realidad de
la implementación [……….] Aun cuando tú tengas el dinero no tienes comprado la
voluntad del otro, y eso es bien importante porque cuando uno piensa en política social, y
piensa en programas sociales, y piensa en la acción del Estado uno necesariamente tiene
que considerar el aspecto humano involucrado en la implementación de los programas
(PP8).

Este mismo entrevistado afirma además: Todavía no entendemos la implementación [..].

Entender la implementación hoy día es clave. [..] Hoy hay mucha literatura que muestra
que el problema no es que no sepamos qué hacer, sino que el problema es que lleguemos a
hacer lo que tenemos que hacer. Eso hace que en muchas comunidades los niños no estén
suficientemente protegidos, que el programa no haya avanzado pese a que en el papel
pueda haber transferencia de recursos, en el papel pueda haber jardines infantiles. Pero
los niveles de implementación de un sistema intersectorial requieren de una serie de
indicadores que el programa no tiene, esa es mi impresión. Chile Crece Contigo no tiene
más que un puñado mínimo de indicadores que ni siquiera creo que hayan sido pensados
para evaluar la intersectorialidad y el nivel de implementación del sistema, sino que
simplemente fueron desarrollados en el camino para monitorear algo que tampoco la
hayan tenido muy clara (PP8).

Otro entrevistado, en este caso del área social, en la misma dirección afirma:

Yo creo que mucho de esto se juega en la identidad común, en el discurso común, en el

lenguaje común, en la inversión que uno haga sobre eso, en generar espacios de encuentro
de esa comunidad, de generar también cierta comunidad de aprendizaje, de
procedimientos entre las redes locales. Si uno no trabaja sobre eso, finalmente cualquier
instrucción que venga del nivel provincial, regional o nacional cae sobre un territorio que
no es fértil porque no hay un discurso, no hay una lógica [……..]. Si uno no hace esfuerzos
sobre el fortalecimiento institucional de estas relaciones probablemente sigamos
trabajando con [..] prestaciones a programas aislados que están puestos en un papel de
forma común, pero que tienen muy poca relación o relacionamiento en su práctica,
hábitos, discursos, lenguajes, mandatos, intervenciones (PP3).

158
Por otra parte, se encuentra una reflexión en perspectiva de la importancia del
involucramiento del sector educación en el ChCC, enfatizando en el mayor uso que debió
haberse hecho de los convenios de transferencia de recursos con este sector. Personas que
trabajaron en el Mideplan, expresan en este sentido lo siguiente:

[..] A diferencia del sector salud, donde yo creo que está muy bien diseñada la intervención
y con estándares bastante claros, el sector educación y educación preescolar se nos quedó
atrás [..] nos faltó principalmente en el diseño “obligar más” a esta coordinación con el
sector educación y con el área preescolar [……]. Tengo la sensación que el diseño debería
haber forzado un poco más, como lo hizo con salud, la necesidad de tener convenios de
transferencia de recursos que apuntaran directamente a la educación preescolar y no a las
modalidades alternativas de educación, porque hoy día si ustedes revisan la ley de
presupuesto del ministerio, Chile Crece Contigo lo que tiene es una partida de presupuesto
que le traspasa a Junji para efectos de modalidades alternativas de atención a los niños
[……… ], Al principio, cuando estábamos atendiendo a la gestante y a los niños hasta el
año como que el sector de educación no se veía tan claramente, pero ya con más de tres o
cuatro años de instalación del sistema el sector educación a veces se nos queda un poco
atrás en términos de la coordinación y de los protocolos, no tenemos como el protocolo del
programa de apoyo [el PADB], no tenemos algo parecido o similar en el sector educación
(PP1).

[Es necesario] visibilizar al área de educación, que es otro de nuestros talones de Aquiles y
que también nos dio luces la encuesta. Para nadie es desconocido que la mayoría de las
comunas no tenían educación activamente dentro de su red local porque todavía no
tenemos definido un rol como tal. Si bien es cierto que la educación preescolar es un rol
preponderante [..], no hemos dado los direccionamientos necesarios para que ocurra, no
hemos sido claros en eso (PP4).

9. Caminos de encuentro

Cuando se pregunta acerca de cambios que pudieran introducirse, se encuentra una

variedad de ideas algunas ya en marcha. Como acabamos de advertir, ellas emergen
principalmente de aquellos entrevistados que enfatizan en la necesidad del refuerzo a un
trabajo más integral con los niños, niñas y sus familias. Pero, aún más allá de este foco, la
mayoría de los entrevistados apunta a la necesidad (y posibilidad) de compartir información
y de generar espacios de encuentro para fomentar el trabajo conjunto en el campo de la
planificación y el seguimiento; aunque respecto de esto último, hay quienes ponen el acento
en los niveles subnacionales, mientras otros lo hacen en el nivel nacional. Exponemos a
continuación las ideas que emergen:

159
 a) Información compartida (interoperabilidad / adopción del sistema de monitoreo y
segumiento de Mideplan)

En lo que no caben disensos es en la importancia de la información para el trabajo

intersectorial. Uno de los entrevistados lo manifiesta con toda claridad:

¿Qué es lo que Chile Crece Contigo pretende? Pretende acompañar, hacer un

acompañamiento a través de toda la trayectoria de vida del niño y de su familia, entonces
resulta que Chile Crece Contigo tiene que registrar muchas cosas que ya están registradas
en la Casen por ejemplo, el tipo de vivienda etc. lo mismo que la Casen pregunta en el
hogar uno se lo vuelve a preguntar y lo vuelve a registrar, y vuelve a gastar plata, y vuelve
a gastar recursos humanos en hacerlo el Chile Crece Contigo, cuando nosotros podríamos
no haberlo hecho así. Salud, por ejemplo, por razones de la confidencialidad pide que si un
niño tiene retraso entonces no puede compartirlo con nadie porque es confidencial,
entonces hay todo un tema, pero entonces trabajemos por códigos, no sé pero ¿cómo no se
va a poder solucionar eso hoy día con tanta ingeniería informática que existe? (PP10).

b) Refuezo de la coordinación a nivel regional

[..] Se requiere también un apoyo al diseño y a la implementación de los niveles

intermedios. Nosotros [desde Minsal] luchamos muchísimo para que el encargado de Chile
Crece Contigo en la Seremi de Salud, por ejemplo, fuera una persona que tuviera un
tiempo destinado a esto y no fuera la enésima tarea, pero luchamos muchísimo más para
que el encargado del Chile Crece Contigo a nivel del servicio de salud fuera una persona
que tuviera sólo esta responsabilidad […]. Mi impresión es que no más del 30% de los
servicios de salud del país tienen una persona encargada casi exclusivamente del Chile
Crece Contigo, y digo casi exclusivamente porque sería una fantasía plantear que fuera
exclusivamente, aún cuando a nivel nacional nosotros conformamos un equipo cuya única
tarea era que esto ocurriera (PP8).

[..] Se está apostando a que los planes de gestión se hagan finalmente desde la región y
nosotros vayamos asumiendo las problemáticas o los nuevos criterios que tienen en la
región para nosotros después generar compromisos. Que, de alguna manera, los
compromisos de las autoridades faciliten resolver en la localidad (PPI2).

c) Comités interministeriales ojalá vinculantes en materia de planificación y de

presupuesto

[En] la planificación hoy día la apuesta está en estos comités [interministeriales], lo cual
significa que son comités constituidos, comités que se reúnen periódicamente, pero lo que
hay que abordar es que estos comités sean vinculantes. Y aquí pasamos a lo segundo, que
no lo son [……] Si no está el ministro sentado ahí no se puede sancionar nada. Entonces
claramente es un Comité que [..] tiene que ser mucho más vinculante en términos de que
efectivamente opere como un verdadero planificador y que esto se traduzca en planes que
sean cuantificables y valorables, y después pasamos al presupuesto [……..]. Si uno quiere

160
darle validez a eso tiene que potenciar estos comités con secretarías ejecutivas que te
permitan trabajar, y que además se hagan pensando en el presupuesto, porque ellos se
reúnen después de que se formó el presupuesto, ningún sentido, tiene que ser con mucha
antelación porque además los servicios […] en abril ya están trabajando en el presupuesto
del año siguiente (PPI3).

[…] la planificación debería ser desde arriba bajando por cada uno de los ministerios y
reflejado por ejemplo en la ley presupuestaria, [..], que permee todos los ministerios.
[Hoy] esa planificación aún cuando puede existir a nivel de gabinete de ministro o a nivel
de la Moneda, no se ve o no se siente amplificada en la acción de los elementos técnicos, o
sea cuesta mucho (PPI1).

[..] Siempre tiene que haber una instancia con las autoridades correspondientes donde por
una parte se dé cuenta del avance con sus fortalezas y dificultades, y donde también se
tomen decisiones operativas respecto de cómo hacer frente a ciertas dificultades.[…]. Es
importante porque refuerza el compromiso político, refuerza el apoyo técnico en los
equipos, y permite tomar decisiones operativas. Yo no diría que tenga que funcionar muy
seguido, me parece que cada dos meses o cada tres meses es una periodicidad adecuada,
pero me parece que sí es importante que exista (PP1).

[..] [Debe haber] alguna instancia formal, porque como somos formales -aquí siempre
tiene que haber algo formal de trabajo intersectorial-. O sea, formar un consejo
intersectorial [..] y que tenga una planificación estratégica con objetivos comunes y con
metas comunes e individuales, pero entender que para que se obtenga la meta se requieren
los aportes de cada uno [..] (PP10).

d) Personas dentro de cada sector con un rol expreso de coordinación con los demás
sectores o un “tercer sector”

[…] Creo que la generación, consolidación y funcionamiento de las instancias al interior

de los propios sectores que tengan a su cargo la coordinación interna por llamarlo de
alguna forma también son súper fundamentales. No importa si es una persona pero que
haya un equipo, que haya una cabeza, que uno sepa con quien tiene que hablar y que no
tenga que hablar con cinco personas distintas para cinco temas distintos es fundamental
(PP1).
[..] Para trabajar la intersectorialidad hay que tener gente que esté retroalimentando esa
relación permanentemente, porque es una coordinación permanente aunque tenga
instancias formales (una vez al mes nosotros teníamos reuniones,) pero el día a día
también requiere porque se van generando un montón de procesos a todo nivel [..] Una
temática permanente es que había muy poca gente destinada en cada sector para trabajar
con nosotros, entonces había dificultades por falta de recursos tanto en salud como en
todas las otras áreas, en todos los equipos pequeños sobrecargados (PP10).
[…] Lo que uno debiera tener es un tercer sector que tenga sectores dentro de cada uno de
los sectores de educación y salud y que pueda conectar la oferta. Eso es algo que en las

161
semillas del sistema de protección social está, en la semilla del Chile Crece Contigo está, y
creo que en muchos de los sistemas que hoy día son más exitosos en el mundo en términos
de desarrollo social de los países existe, pero que ni la ley ni los mecanismos de gestión
implementados, ni las transferencias monetarias a los ejecutores lo genera (PP8)

e) Empoderamiento de las mesas de trabajo intersectoriales

[….] El que va a la mesa tiene que estar totalmente provisto y empoderado de la ejecución
presupuestaria, de los datos, de lo técnico y ahí conversar con voz y voto, porque los que
van a las mesas en general tienen que decir - yo en realidad tendría que preguntar-. Entre
que busques a la autoridad, que busques a la persona para contestar lo que tiene que
contestar, nunca encuentras a la autoridad y el final terminas contestando tú algo súper de
sentido común más o menos como para cumplir el compromiso (PPI2).

f) Una autoridad social legitimada

Creo que para que funcione la intersectorialidad social o el sistema intersectorial social
tiene que existir una autoridad social legitimada y eso hoy día no existe en la
institucionalidad en Chile [..]. La nueva ley del ministerio de desarrollo social [..] tampoco
le da las facultades que debería para coordinar los servicios públicos (PP6).

g) Una “épica”

Si se puede como armar un equipo intersectorial yo creo que [..] lo más importante es
compartir el marco conceptual y el valórico, creo que hay ahí un tema porque todo trabajo
necesita una épica. Creo que la burocracia pura se requiere [..] pero creo que hay que
ponerle la épica y para ponerle la épica hay que tener un marco conceptual donde se
entiende claramente por qué se requiere cada uno y por qué entonces ningún sector o a
veces algún sector en términos temporales puede tener cierto protagonismo [..] En el Chile
Crece Contigo [..] salud tiene un protagonismo especial los primeros años porque es el
único sector que está en contacto con la familia y con los niños, esa es la única razón, no
es porque sea más capaz o ni mejor ni peor, pero sí porque la puerta de entrada al sistema
tiene que ser por donde la gente llega, si no hay que irlos a buscar a la casa y eso no
resulta. Entonces ahí hay que entender bien los roles y por qué hoy día yo y mañana tú y
pasado mañana todos juntos (PP10).

h) El fortalecimiento de lo local

Independientemente de las diversas ideas expuestas, hay un punto de coincidencia

prácticamente en todos los entrevistados que alude a la importancia del ámbito local. Las
expresiones siguientes dan cuenta de ello, permitiéndonos introducir la sección siguiente.

Creo que el entramado general de la descentralización en Chile tiene un déficit, por eso es
importante que los Seremis estén involucrados porque van a dar señales a los que
dependen de ellos, a los consultorios, a los colegios, pero en la práctica lo que tiene que
operar son las redes locales, no es a nivel regional (EE1).

162
Donde sí pueden funcionar mejor es en el nivel más subnacional, que conocen más a
demás y hay más necesidad de juntarse a lo mejor, porque en los comités cada uno dice -
ya, yo ofrezco esto- pero ¿cómo lo ofrecen, [..] en qué condiciones? No se operacionaliza
(EE2).

Si no hay intersectorialidad entendida como está en el diseño no hay sistema de protección

social. […] Las evaluaciones que hay del Chile Crece Contigo lo que muestran es que en
los municipios que han logrado generar sus redes, las redes del Chile Crece Contigo, [..]
en aquellos municipios en las cuales funcionan bien, el Chile Crece Contigo ha tenido un
resultado espectacular (PP2).

La intersectorialidad funciona naturalmente a nivel local. Cuando se constituyen equipos

de trabajo [..] Chile Solidario o Chile Crece Contigo se constituyen mucho más
naturalmente y es posible intercambiar, derivar los casos de los niños que tienen rezago y
que son detectados desde el jardín infantil, derivarlos al consultorio a un programa
especial porque eso es posible a nivel local. [……]. Creo que la intersectorialidad funcionó
en Chile Solidario, y en Chile Crece Contigo a nivel local (PP6).

[….] Desde mi punto de vista, la intersectorialidad en lo local, en el trabajo para

desarrollo infantil temprano requiere de una visión compartida que se produce solamente
a partir del trabajo local, más allá de las estructuras que uno puede ir facilitando que
ocurran (PP8).

[..] La intersectorialidad operativa sobre todo se arma en el territorio y el municipio

podría ser un tremendo articulador [..] (EE4).

163
 IV. LA DIMENSIÓN MUNICIPAL Y LOCAL

1. Validez del rol municipal

En general los actores entrevistados (participantes, participantes institucionales y expertos)

adscriben a nociones básicas del desarrollo local relevando al municipio como la base del
Estado, la puerta de entrada a los beneficios sociales definidos en las políticas públicas, el
ente administrador del espacio donde se localiza parte importante de la oferta pública –
principalmente de educación y salud- y sus ventajas para desarrollar vínculos cotidianos,
cara a cara con las familias, la comunidad y las instituciones locales. Destacan que para las
políticas públicas y el SIPS, el municipio puede jugar roles claves relacionados con la
identificación de territorios vulnerables, la planificación de acciones, y la articulación de las
relaciones con otras instituciones locales y estamentos técnicos de otros niveles
institucionales, todo lo cual puede redundar en una mayor integralidad de las políticas. Los
expertos agregan a esas ventajas, los potenciales vínculos con la ciudadanía y sitúan la
valorización del municipio en el marco de las tendencias de desconcentración y
descentralización de funciones hacia lo local que ocurren desde hace más de dos décadas a
nivel internacional.

Los participantes señalan que el SIPS, valoró estas potencialidades de las municipalidades,
radicando por ley un conjunto de funciones relacionadas con la protección social. Esta
valorización, sin embargo a juicio de algunos participantes adquiere un carácter más bien
declarativo (PP1) debido a las formas centralizadas de gestión que finalmente priman en los
programas públicos desconcentrados y en el SIPS. Un experto señala que esta valoración
además, es relativamente reciente en Chile y se corresponde con el período de expansión de
las funciones municipales en la década del 80, lo que indica que las municipalidades son
relativamente jóvenes y particularmente en Chile, están sujetas a un conjunto de
dificultades y restricciones para cumplir los roles que se las han asignado (EE1).

Al analizar los roles municipales en el SIPS, algunos participantes (PP1 y PP2), reafirman
la necesidad de mantener el control centralizado de la planificación de los programas
sociales públicos y entre ellos, los del sistema de protección, pauteando normativamente la
acción local a través de los contratos y convenios que realizan las instituciones centrales.
En el otro polo, otros cuatro entrevistados (EE1, EE2, PP8 y PP10) -que se definen como
de raigambre municipalista e ideario descentralizador- tienden a enfatizar la necesidad de
avanzar en la descentralización, otorgando nuevas y mejores condiciones a los municipios
para gestionar más autónomamente las políticas públicas. Otro grupo de participantes (PP1,
PP3 y PP10) y un experto (EE3) matizan ambas visiones haciendo referencia a los logros
alcanzados por diferentes experiencias de gestión del SIPS en el ámbito local, en las que los
niveles centrales han jugado activos roles de soporte técnico a las funciones municipales,
enfatizando la necesidad de incorporar este tipo de soportes al desarrollo de los roles del
municipio (dos participantes). Mientras, algunos participantes institucionales (tres), tienden
más bien a enfatizar que la desconcentración de funciones del Estado, asignó nuevas
responsabilidades al nivel municipal y junto a ello generó las condiciones adecuadas para
su desarrollo, por lo cual no visualizan problemáticas institucionales, sino sólo diferentes

164
grados de responsabilidad con que las autoridades y funcionarios ejercen sus roles y
funciones.

En este sentido, en la primera vertiente (control centralizado) se encuentra un grupo de

participantes que jugaron papeles de conducción directa en el diseño y montaje de los
sistemas de protección desde las instituciones responsables en el nivel central. Estos
relevan un conjunto de restricciones de naturaleza política. Por un lado, se sugiere lo
siguiente:

Hay desconfianza. Por una parte, por las dificultades institucionales que tienen los
municipios, pero también porque muchas municipalidades tienen dificultades serias en la
gestión, entonces existe desconfianza de delegar completamente las decisiones a nivel
municipal por ejemplo por los déficits financieros de los municipios, por los problemas de
corrupción detectados, entonces yo creo que ahí existe un problema, que no se han
delegado funciones porque existe esta desconfianza (PP6).

[…] Dentro del mundo público el nivel local es súper, o sea se le carga de toda la
responsabilidad de la ejecución pero al mismo tiempo hay un juicio super negativo de su
desempeño […]. En la lógica institucional siempre está la idea de que los más malos los
mandas al municipio o los mandas a las regiones, o sea en el ministerio los funcionarios
malos los derivan a los Serplac, entonces hay un tema ahí con el peso político (PP2).

Este tipo de juicios, si bien reconoce la heterogeneidad del desempeño local y la existencia
de buenos gobiernos locales (pocos), es retroalimentado por la percepción de una crisis de
gestión de algunos servicios claves como salud y educación, los dilemas que representa la
heterogeneidad política de sus autoridades, las prácticas clientelares de algunos alcaldes y
hechos de corrupción de autoridades políticas. Desde estas visiones se tiende a justificar la
centralización que opera en el país y los escasos o nulos márgenes otorgados al municipio
para incidir en los procesos de diseño y planificación de las acciones que se observan en el
sistema de protección. En el nivel central “se diseñan y planifican tanto desde el
almohadón que (Chile Crece Contigo) va a entregar en el consultorio,….quiénes iban a
conformar las redes locales, cuál iba a ser el rol de cada uno” (PP2). A pesar de reconocer
que existen municipios con capacidad de ejecución y de negociación para flexibilizar la
planificación del nivel central, en general estos entrevistados señalan que existe una alta
valoración de la necesidad de pautear y normar el conjunto de las acciones que son
delegadas al nivel local. Ello se relacionaría también con la discontinuidad o fragmentación
del Estado ya que las municipalidades tienen autonomía administrativa, lo que pone en
riesgo el sentido y la continuidad de las políticas que son diseñadas y aprobadas legalmente
en el país (PP4).

Otros entrevistados (PPI2 y PP4) destacan que el insuficiente peso político en general de
los municipios frente a los otros niveles del Estado limita también la visibilidad de sus
roles, dilemas y aciertos, lo que influye en que “el problema local no exista”, lo que se
refleja en la ausencia o debilidad de políticas institucionales de articulación de la
planificación con el nivel local o de mayor fluidez en las comunicaciones. Además se
destaca que actualmente se está tratando de abrir espacios de participación en los procesos
de planificación principalmente a las regiones, pero la rigidez de las definiciones centrales
165
impide la flexibilización de criterios y la integración de propuestas que emergen desde
estos espacios en los procesos de planificación. Ello es reafirmado por participantes y
expertos que relevan que en general las municipalidades y las instituciones locales tienen
muy poca capacidad de cambiar las agendas establecidas centralmente, modificar los
presupuestos o de replantear aspectos estructurales de los programas (PP1, PP8, EE1 y
EE3).

Otros participantes colocan el acento en que, más allá de los déficits de la gestión local,
existe una crisis institucional del municipio que se revela en la crisis de las funciones que
les han sido traspasadas, y aunque se encuentran excepciones, ello ha contribuido a la falta
de legitimidad de su rol de gestores. Sin embargo, la responsabilidad de esta crisis –a su
juicio- recae en la organización del Estado, que no ha logrado dar cuenta de una base local
de gestión efectiva de los programas y políticas públicas desconcentradas, lo cual requiere
de reformas legales y administrativas, transformaciones de la orgánica municipal y de una
mayor dotación de recursos, todas medidas de orientación descentralizadora (EE1, EE2
yPP8).

2. El diseño del SIPS en el espacio local

Más allá de las visiones existentes sobre el rol del municipio, los entrevistados en general,
señalan que el diseño del sistema de protección social y su posterior marco legal reafirmó la
importancia del municipio en su rol de otorgamiento de los beneficios y prestaciones
sociales, y le asignó un rol articulador de las redes locales de protección social. Dos
participantes señalan además que el diseño del sistema situó al municipio y a lo local como
el ámbito prioritario para la gestión de la intersectorialidad que definió el SIPS.

Como ya fuera advertido, algunos de los participantes (PP1 y PP3) destacan que para el
desarrollo de este último rol los subsistemas Chile Crece Contigo y Chile Solidario
adoptaron distintas estrategias. Chile Solidario creó un nuevo dispositivo local para la
gestión de la oferta pública sobre las familias vulnerables (oficina Puente), que incorporó
nuevo personal y recursos. El modelo de gestión consideraba a los apoyos familiares
financiados por el Fosis como los gestores de la integralidad de la oferta pública de apoyo a
las familias. Chile Crece Contigo, en cambio, si bien dotó de financiamiento adicional,
especialmente a salud y a los jardines infantiles para contrataciones de personal y acciones
concretas, propuso un modelo de gestión basado en la creación de una red comunal de
instituciones proveedoras de servicios, coordinadas por la municipalidad. Sus funciones se
asociaron a la construcción de visiones comunes sobre la infancia, planificar acciones,
generar procesos de derivaciones y contra derivaciones a la oferta pública, desarrollar
articulaciones internivel con los servicios del Estado y, en definitiva, modificar la forma de
gestionar la política social hacia la infancia en el territorio. Para ello, se concibió en las
comunas una red local básica conformada por educación, salud coordinada por el
Municipio y una red ampliada que integrara otros ámbitos de asistencia social o de
prestaciones sociales.

Respecto del primer modelo, el de CHS, un participante señala que este difiere sólo
parcialmente del modelo de operación de diversos programas centrales que generan
166
dispositivos locales gestionados por personal propio encargado de realizar las
intervenciones en los territorios, sin injerencia municipal en la definición de la
temporalidad, localización o en la aplicación de los programas. Bajo este modelo la oferta
pública se fragmenta, no se traspasan al municipio todos los recursos y las atribuciones de
decisión. Además, este tipo de dispositivos se instalan en municipios que a veces disponen
de personal reducido sin hacerse cargo de las dificultades de la estructura local
(participante). El segundo modelo parece ser más atingente, pero dispone de menores
recursos para impactar en el nivel local de manera efectiva.

En cualquier caso, según una ex ministra, una diferencia importante entre el CHS y el
ChCC alude al trabajo local:

Como el Chile Crece Contigo tiene un modelo de gestión articulada donde a ese niño le
garantizas muchas otras cosas, y entre otras calidad de la provisión de servicio [..] ahí la
deficiencia de lo local se nota mucho, no así en el Chile Solidario, porque era darle a los
más pobres acceso a lo que existe. En este otro era crear nuevas iniciativas para abordar
los fenómenos de desigualdad que estaban latentes, entonces yo creo que se han enfrentado
desafíos distintos (EE1).

La instalación del sistema

Respecto de la instalación, participantes que tuvieron injerencia en ese proceso, destacan

que la implantación de Chile Solidario obedeció a un imperativo presidencial que obligó a
definir metas de cobertura nacional en un plazo extremadamente breve (PP1 y PP3). Su
cumplimiento fue a marcha forzada, aplicando presiones presupuestarias a diversas
instituciones y sin considerar las condiciones de base de los municipios, tiempos para
definir procesos, procedimientos, ni tener un convencimiento real de los funcionarios. En
cambio, Chile Crece Contigo operó con otros ritmos y métodos y se definió en forma
escalonada. En salud por ejemplo, núcleo central del subsistema, dado que los destinatarios
focalizados en la etapa inicial fueron los niños en gestación (“cohortes de fetos de madres
que ingresan al control prenatal”, PP7), se seleccionaron inicialmente maternidades de
hospitales localizados en territorios con alta vulnerabilidad comunal, considerando las
diferencias de niveles de complejidad de los hospitales en que estas se insertan, de recursos
organizacionales, de estatutos administrativos, medios de pago y las diferencias culturales
de los equipos. Se definió un modelo satelital de integración, que toma como centro a las
maternidades seleccionadas e integra a las redes de atención primaria de los territorios bajo
jurisdicción. Si bien su expansión nacional fue planificada para cuatro años, en dos años ya
estaba instalado en las diversas comunas lo cual respondió a la presión de los recursos
disponibles (PP7).

La rapidez de la implantación de los subsistemas en los municipios, particularmente de

Chile Solidario, aunque también de Chile Crece Contigo, es vista de modo crítico por
expertos vinculados a estudios evaluativos. Particularmente, en el caso del SIPS porque son
programas nuevos, que dan cuenta de nuevas finalidades relevantes para el país, y su
instalación acelerada conlleva grandes desajustes y no consideración de los tiempos de
incorporación, planificación y programación en los municipios, lo que termina poniendo en
167
riesgo los resultados, la calidad de la gestión y particularmente la potencial integralidad de
las acciones que el propio programa releva como enfoque y finalidad (EE1). Ello conduce a
la pregunta de si no sería necesario generar tiempos más amplios, más lentos, de
incorporación de los sistemas de protección a las instituciones locales.

Desde otro ángulo, otro participante se interroga si los procesos de instalación de las
políticas públicas que consideran las dinámicas municipales pueden realmente generar
mejores condiciones y garantizar la calidad de los programas. Un participante señala que
eso depende también de la motivación y compromiso de los recursos humanos. Expresa que
“lo que sí existe es que a lo más se puede aspirar a que el 50% de la gente va a manifestar
algún nivel de interés en colaborar para que esto ocurra, el otro 35% no le va a interesar
mucho y va a haber un 15% que va a participar definitivamente. Eso….hay que tenerlo
muy claro antes de hacer cualquier cosa tanto en un municipio como en un ministerio”.
Por lo tanto, este tipo de procesos se juega en el empoderamiento de los equipos con
mayor vocación y predisposición a los cambios” (PP8) . Ello, además de la necesidad de
saldar brechas de recursos y competencias.

Considerando el proceso de instalación en el sector salud, puerta de entrada al subsistema

ChCC, los participantes destacan varios aspectos: a) la protocolización de las acciones
como un factor clave y necesario de trasladar hacia el conjunto de programas involucrados;
b) el proceso de integración y convencimiento de los equipos a partir de una convocatoria
que refuerce un sentido de identificación con los roles a jugar, c) la disponibilidad de
instrumentos, metodologías y guías práctica para la acción; d) la dotación de materiales
educativos; y los espacios de encuentro, jornadas, seminarios y actividades de capacitación
que refuercen un sentido intersectorial de las acciones (2 participantes).

3. Los pilares de la intersectorialidad a nivel local: Sistemas de Información y

Redes Locales

Los pilares que definen la integralidad de las acciones del sistema de protección social,
según tres participantes, son por un lado la plataforma SIIS (específicamente el sistema de
registro, derivación y monitoreo) que se instala en los sistemas locales desde Mideplan, y
por otra, las redes locales.

a. El SIIS

Un participante destaca que habría existido un gran esfuerzo de montaje de las plataformas
informáticas en los municipios con la finalidad de no hacer depender exclusivamente de las
coordinaciones institucionales y de las redes locales, los resultados de la acción
intersectorial. Ello opera casi como un “currículum oculto, o lo que está detrás de todo lo
que se declara y que las redes comunales lo saben”. Aquí se destaca que aunque no estaba
normado en la ley, ni está establecido con claridad en los documentos públicos, la
intersectorialidad se juega en buena parte en el sistema de registro de los datos, el
procesamiento de los mismos y en la gestión de las alertas de vulnerabilidad que arrojan las
plataformas informáticas. “Son esas alertas que llegan al municipio, -las cuales por
supuesto dependen de la aplicación del sistema de registro-, las que permiten que las
168
personas encargadas gestionen soluciones pertinentes con la diversidad de la oferta. Si eso
no ocurre, la gestión intersectorial no está funcionando” (PP1).

A pesar de este esfuerzo, los participantes tienden a coincidir en que hay un período en que
esta plataforma municipal no es prácticamente usada, lo que se asocia a un conjunto de
restricciones locales, particularmente recursos humanos y tiempos asociados a estas tareas.
Destacan además los límites en la interoperabilidad del sistema, en su capacidad de
articulación o diálogo con las bases o sistemas de información que usan autónomamente
diferentes servicios. Se señala que la utilización de los sistemas no tiene normas ni
procedimientos establecidos salvo las guías o resultados esperados que se establecen en los
convenios. Ello se traduce en una deficiente transferencia de información.

A nivel municipal, además, entre las restricciones para su operación aflora (PP1 y PP3),
que el sistema información no fue acompañado de recursos para su implementación
autónoma por parte de las municipalidades. Por otra parte, se destaca que
independientemente del sistema de registro y monitoreo elaborado por Mideplan, se realizó
un esfuerzo por construir una plataforma que facilitara las operaciones al propio municipio,
otorgándole mayor autonomía en su gestión interna (integración de prestaciones propias,
manejo de la ficha de protección social, y los nexos y derivaciones con las otras
instituciones): “[..] Nosotros diseñamos un sistema que era el espacio municipal de trabajo
del sistema intersectorial, logramos que unas instituciones [..] nos mandaran sus bases de
datos después de mucho esfuerzo, las pegamos dentro de un sistema que era una
plataforma municipal y [..] después pasó a mejor vida. En esa plataforma municipal el
municipio podía cargar sus propias prestaciones y sobre eso trabajar con la base de ficha
de protección social y el resto de las instituciones, quedó estupenda. [..] Duró hasta marzo
del 2010” (PP1).

A partir del 2010 y fundamentalmente el 2011, se hicieron importantes inversiones en el

nivel central en el desarrollo del Sistema Integrado de Información Social (SIIS) pero su
diseño reafirmó el carácter vertical y centralizado de la gestión de la información. Se
observa en las entrevistas una divergencia en la percepción sobre la funcionalidad de los
sistemas informáticos entre los distintos tipos de participantes. Los participantes
institucionales, responsables de la gestión actual, evalúan la calidad del sistema como
bueno y reafirman que constituye un pilar de la gestión intersectorial (PPI1). La valoración,
sin embargo, refiere al potencial del sistema de proporcionar información que permite al
nivel central individualizar a los beneficiarios, su situación social, las prestaciones y las
brechas existentes. A la par, de que posibilita analizar la localización y condiciones de la
población más vulnerable, y focalizar recursos para esos territorios año a año. Es decir, se
valora la función de retroalimentación de decisiones sectoriales y no propiamente la
función intersectorial. Otros actores institucionales, señalan que esta información no sólo
no se devuelve a las comunas, sino éstas son restringidas en el tipo de datos que pueden
observar en el sistema sobre la situación de sus territorios.

b. Las Redes Locales

169
Los soportes nacionales a las redes locales

Los participantes en su análisis se refieren principalmente a las redes de ChCC en la

medida en que las redes locales constituyen parte importante del modelo de gestión del
subsistema. Desde el nivel central la unidad de gestión territorial, localizada en Mideplan,
es la “encargada” del diseño de las herramientas y del soporte técnico a los equipos
regionales y de estimular el rol de apoyo que, a su vez, estos debían jugar en los equipos
municipales, y en la estructuración de las redes locales.

Respecto de ello, se destaca que la opción hecha y el sello que se trató de imprimir al
funcionamiento de las redes, fue de no protocolizar las acciones en red, otorgar la suficiente
flexibilidad al funcionamiento de los espacios de interacción entre instituciones, evitar
normar un funcionamiento regular y no provocar reuniones innecesarias donde no
estuvieran claros los objetivos. Se promovieron fundamentalmente articulaciones entre
aquellas instituciones que tenían utilidad para los fines o acciones propuestas en un
determinado momento del tiempo, asumiendo que las prioridades son cambiantes y que por
lo mismo, lo son los interlocutores (PP1 y PP3).

Además, plantean que las instancias de coordinación cuando carecen de objetivos claros
“pierden centralidad para las autoridades”. Pero que también cuando efectivamente los
objetivos existen y se traducen en tareas concretas, si no hay soportes que las sostengan,
“pierden funcionalidad para las redes y se limita la coordinación intersectorial”(PP1). Por
ello, los factores que influyen en su validación y funcionamiento son diversos, e incluyen el
liderazgo, las competencias técnicas, la descripción de roles, indicadores de logro, apoyo
político y técnico, todos factores que van balanceando su importancia en diferentes
momentos de su desarrollo.

Participantes involucrados de manera directa en el proceso de soporte a las redes, señalan

además, que la gestión de redes “son prácticas de buenas conversaciones” (PP3),
conversaciones que generan identidad común, traducida en discursos y lenguajes comunes,
que requieren espacios de encuentro, construcción de procedimientos, de inversión en
acompañamiento, apoyos en metodologías, procesos que apuntan hacia la generación de
comunidades de aprendizaje. Este conjunto de factores hacen la diferencia en el éxito del
funcionamiento de las redes. Señalan que las políticas públicas estatales, previo al SIPS, no
habían hecho en forma previa esa inversión.

En consistencia con ello, la pregunta que se plantean es ¿dónde se localiza la gestión para la
producción de redes locales que apoyen la intersectorialidad en el SIPS? y ¿cómo se le
otorga sustentabilidad a este tipo de procesos? Algunos participantes (dos) señalan que la
creación de institucionalidad para esta labor – “ algo así como un departamento de gestión
de redes” (PP3) no es un tema bien valorado por la tecnocracia pública, dado que esta
función no es política ni presupuestariamente viable en tanto carece de procedimientos
estandarizados, indicadores de logros, modelos de gestión: “nos haría mirar como feo decir
que vamos a generar un departamento de gestión d redes -¿y a qué se dedican a estos?-
no, éstos se dedican a hacer como acompañamiento de conversaciones, son todos buenos
para conversar” (PP3).

170
Se resalta que ello obliga a disfrazar la función al interior de las estructuras existentes,
“porque en definitiva el rol de la unidad territorial creada en el nivel central, era
conversar y generar una cadena de buenos conversadores, tratando de introducirles
algunos indicadores de gestión” (PP3). La producción de los procesos de la
intersectorialidad en el espacio local se apoya en ese tipo de factores claves, que suponen
asumir un liderazgo, poder de convencimiento, unificar discursos, todos factores que no
pueden ser justificados como labor de una unidad dentro de las actuales estructuras
institucionales. En ese sentido, se señala que “la colocación de recursos y generación de
convenios se transformaron en los indicadores de desempeño de la unidad de gestión
territorial, pero eran el instrumento para la conversación con otros” (PP3).

El funcionamiento de las redes locales

Respecto de los participantes en las redes, en general se señala que lo que funciona es la red
básica que incorpora a la municipalidad, jardines infantiles y los equipos de salud de
centros de salud local. El sector educación en general o no es convocado o no se integra
porque el subsistema no incorpora a los niños en edad escolar, sólo entran al pre kínder y
allí se acaba (PP1 y PP2), lo que da cuenta de que no ha existido una visión de continuidad
de la atención a la vulnerabilidad ni en el diseño ni en los gestores del subsistema. Por otra
parte, la no integración de educación en los participantes institucionales se ve hoy como
una importante restricción. Aunque destacan experiencias regionales relevantes
(Antofagasta), no existen orientaciones en esta dirección hacia las redes locales.

El funcionamiento de las redes locales, y en consecuencia el desarrollo de la

intersectorialidad, es en general diverso y heterogéneo. Los participantes señalan que ello
ha dependido del tamaño, la tradición y las orgánicas de las que se dotaron los municipios
para asumir la protección, desarrollar las redes y actuar intersectorialmente (PP1, PP3,
PP8). Si bien en la mayoría de las comunas la red básica logró conformarse y lograr ciertos
grados de funcionamiento, un factor crítico que se señala es que en general sus planes de
trabajo se confundieron con los proyectos enviados al fondo de fortalecimiento municipal.

Se destaca también que en su funcionamiento interfiere claramente el respaldo político

local, la institución que ejerce el liderazgo, las características del coordinador y la
orientación política de la autoridad municipal, sobre todo por la tendencia a que las
instituciones cuyas autoridades tiene orientaciones políticas diferentes no trabajen en forma
conjunta (PP1 y EE1). Además, otro participante reitera, entre las restricciones locales, la
existencia de algunos “feudos municipales” que rechazan los programas que provienen del
nivel central porque no comparten políticamente las orientaciones de gobierno (PP8). Eso
se habría producido también dentro del sistema de protección, traduciéndose en la
exclusión de poblaciones vulnerables de los beneficios de las políticas públicas. Eso
reafirmaría la necesidad de las conversaciones y del convencimiento de las autoridades para
lograr los objetivos del sistema.

Lo mismo ocurre con las posibilidades de empoderamiento de las redes locales por parte de
las autoridades para tomar decisiones. Si la red no está situada claramente en un línea de
mando por voluntad de la autoridad, las personas que participan de ella y que tienen recargo
de funciones y carecen de tiempos para coordinarse con otros, si se ven forzadas a variadas
171
consultas internas para tomar decisiones desisten del trabajo en red por la falta de prioridad
otorgada a esas instancias.

Para algunos de los expertos este tipo de problemática se relaciona con las dificultades que
genera la alcaldización y la heterogeneidad de las municipalidades en capacidades técnicas,
presupuestarias y en su eficacia (EE1). Las redes, en tanto pilar de la intersectorialidad,
terminan dependiendo para su funcionamiento de las visiones y de la convicción de
funcionarios y autoridades cambiantes, a pesar de que existe una normatividad, como la
establecida en el SIPS. Otro problema señalado por los expertos que constriñe el
funcionamiento de las redes es la dificultad de ceder poder, lo que opera en el nivel central
con mayor fuerza, pero que también se expresa a nivel local limitando la posibilidad de
articularse y trabajar de manera coordinada (EE2).

Algunos expertos (EE1 y EE2), agregan puntos de vista que refieren en general al déficit de
redes ampliadas que integren a la ciudadanía. Ello responde- a juicio de los entrevistados- a
la visión tradicional clientelar del municipio y a equipos renuentes a cambiar el modelo de
gestión, el que a veces corresponde a un trabajo más especializado, como ocurre en
municipios grandes, por ejemplo. En otros casos priman las relaciones clientelares,
particularmente en aquellos casos donde no está claro el sentido de los programas. En este
sentido, las redes y su ampliación se ven favorecidas cuando participan personas que
disponen de visiones políticas más críticas sobre la sociedad y que son más abiertas a
protagonizar e impulsar cambios, lo cual no ocurre cuando las redes son vistas más como
espacios de trabajo técnico.

Participantes del nivel central que han estado involucrados de modo directo en el apoyo a
las redes (PP1 y PP3), señalan que para evaluar el funcionamiento de las redes se aplicó un
enfoque práctico y no estandarizado, considerando los ritmos, alcances de la acción y el
tipo de decisiones que tomaba cada una de ellas. En este sentido, hay redes que logran
avanzar y construir relaciones y acciones sustantivas, otras que sólo generan espacios de
comunicación sistemáticos y otras que tienen vínculos más puntuales. No todas
corresponden propiamente a redes locales. El atender a este proceso contribuyó a no
frustrar expectativas respecto de su funcionamiento. Los expertos agregan que en la escala
local sería inviable implementar los diseños nacionales de una misma manera por las
restricciones de capacidades y recursos que afectan no sólo a diversas municipalidades,
sino también al conjunto de instituciones que ejecutan las políticas a nivel local.

También algunos participantes señalan que faltó una discusión respecto de cuál era el
modelo orgánico más pertinente al interior del municipio para promover las redes y la
intersectorialidad. En algún momento, desde el nivel central, se planteó la idea de crear
unidades de protección social en las municipalidades y en algunas de ellas se crearon al
margen de las estructuras de las DIDECOS y sin que existiera claridad sobre la relación que
estas unidades tendrían, lo cual generó graves conflictos de poder. En este tipo de
situaciones de conflicto, las redes se vieron afectadas en su funcionamiento y en otros, las
redes y procesos intersectoriales actuaron a partir de las otras instituciones con
independencia del municipio: “muchas veces también fue a costa del municipio, a pesar del
municipio” (PP8). Asociado a ello, surge de las entrevistas como tema clave el de la
coordinación y el liderazgo de las redes y su incidencia en el desarrollo de las mismas.
172
Por otra parte, algunos participantes destacan que faltan indicadores que permitan medir el
funcionamiento de las redes locales. Un primer esfuerzo en este sentido se realizó el año
2010, a través de la aplicación de una encuesta considerando un conjunto de variables
asociadas a resultados de efecto y de proceso, tales como el uso del sistema de registro,
monitoreo y derivaciones y la ejecución de recursos presupuestarios. Su construcción en
Mideplan buscó identificar las comunas donde las redes eran más débiles tras el objetivo de
impulsar a los equipos regionales a reforzar la asistencia técnica a las comunas y
retroalimentar la acción de las redes locales. El trabajo arrojó “un panorama de dulce y
agraz” (PP1). Hay aspectos que según los entrevistados lograron mayor consolidación
como asentar el discurso sobre la protección a la infancia, objetivo central del CHCC e
idear la implementación de servicios diferenciales de apoyo al desarrollo infantil (salas de
estimulación, ludotecas). El trabajo en red, sin embargo, adolece de mayores problemas:
“no siempre se sabe cómo hacer, generar los flujos de derivación, compartir y procesar
información, establecer acuerdos, formular protocolos, etc.” (PP1).

La encuesta también pone en evidencia la limitada disponibilidad de tiempo de los

encargados de coordinar la red en las comunas y las dificultades de integrar a nuevos
miembros, situación recurrente dada la alta rotación de los equipos locales: “no existían
mecanismos preestablecidos para hacer inducción y capacitar a los nuevos miembros,
ponerlos en sintonía e involucrarlos en el quehacer " (EE3), lo que redunda en que los
esfuerzos y los avances se vayan perdiendo. Se reitera la heterogeneidad del
funcionamiento: “yo diría que hay redes comunales que funcionan bastante bien, hay redes
comunales que están en la medianía, y hay redes comunales que definitivamente requieren
un mayor esfuerzo” (PP3). Respecto de ello, algunos participantes insisten en la necesidad
de desarrollar herramientas blandas que atiendan a los procesos de trabajo en equipo, el
liderazgo, las habilidades de comunicación, la horizontalidad, todos aspectos que
contribuirían al trabajo intersectorial. Las redes han sido fundamentalmente autodidactas, y
han desarrollado aprendizajes a partir del ensayo y error.

Por otra parte, los mismos participantes (PP1 y PP3) reiteran la fragilidad de los procesos
del trabajo comunal en red, tanto por la exposición constante a situaciones de cambio, los
bajos salarios, el tipo de contratos del personal, la precariedad de la infraestructura y de los
soportes de apoyo, todo lo cual expone al riesgo la protección social. Hacerse cargo de ello
desde el nivel nacional supone definir estrategias de abordaje que integren sistemas de
apoyo que den cuenta de aspectos básicos como disponer de computadores, conexión a
Internet, software, material de difusión. Tanto por economías de escala como para
garantizar los fines de las políticas, estas tareas no pueden ser dejadas exclusivamente en
manos de los municipios. Al menos la inversión inicial corresponde al Estado central.

Sin embargo ese tipo de desafíos no es compartido por todos. De hecho, hay participantes
institucionales que enfatizan el rol de coordinación desde el nivel municipal, con un
carácter más normativo y sin problematizar las condiciones en que este se pueden realizar:
“tal así como existe un ente coordinador a nivel macro el ente coordinador a nivel micro es
el municipio, y es el que tiene que articular todas las acciones que están comprometidas”
(PPI1). El rol definido al encargado comunal es fundamentalmente de articulador y de
gestor de las derivaciones de casos entre instituciones y para ello su principal herramienta
sería el sistema de registro, derivación y monitoreo. Señalan además, que los coordinadores
173
comunales –encargados del ChCC- disponen de poder, y atribuciones otorgadas desde el
nivel central para ejecutar las acciones comprometidas por la red, labor para la cual se
transfieren recursos. Matizan sin embargo esta afirmación señalando que este es un rol no
siempre reconocido por las otras instituciones locales que conforman la red básica,
principalmente por las resistencias que genera la confusión del rol de coordinador con el rol
de supervisión de las funciones de las otras instituciones.

La coordinación de las redes

El perfil del encargado, los roles y recursos que se relacionan con la coordinación de las
redes son considerados por diversos participantes como un factor que interviene de manera
clave en el funcionamiento de las mismas y en el desempeño de la intersectorialidad en el
nivel local, y también uno de los aspectos que presenta diversas restricciones en la gestión
local.

Refiriéndose al ChCC, uno de los entrevistados, teniendo en cuenta resultados de una

encuesta del 2011 realizada sobre los recursos humanos en las comunas, pone el acento en
la necesidad de fortalecer especialmente a los coordinadores locales:

Uno de los resultados que tuvimos [en la encuesta], si mal no recuerdo, fue que por sobre
el 60% de nuestros encargados comunales ocupa menos del 30% del tiempo en el Chile
Crece Contigo. Entonces [..] necesitamos apoyar con recursos humanos a los municipios.
Una de las quejas fundamentales que nos han hecho los municipios a lo largo del tiempo,
desde que partió todo el tema de la protección social y de los problemas sociales es que
los municipios cada vez más se llenan de programas pero son los mismos, es la misma
persona, entonces el encargado del Chile Crece Contigo es encargado del Chile Solidario,
del programa de la mujer, de los programas de discapacidad, etc. (PP4).

Algunos participantes señalan que el diseño del sistema consideró que fueran las
municipalidades las encargadas de coordinar las redes locales. La apuesta al municipio se
fundamenta en que esta era la institución mejor equipada para atender a la vulnerabilidad
social y desarrollar derivaciones a otras instituciones y servicios fuera del espacio local,
independientemente de la concentración de servicios prestados por el sector salud en el
subsistema ChCC. Sin embargo, las funciones entregadas a salud en el subsistema ChCC,
tendían a que naturalmente el sector salud asumiera un cierto protagonismo en el liderazgo
de las mismas, rol que debía ser constantemente desmontado.

Un participante señala que, más allá de estas definiciones generales, la institucionalidad no

logra dar con una figura a cargo de la protección a nivel del municipio (PP8). Las figuras
experimentadas son tan diversas que no permiten conceptualizar y establecer criterios
generales sobre este rol. El problema se ha resuelto de facto, mediante la demanda a los
alcaldes de que nombren una persona que permita comenzar la implementación de los
programas y coordinarse con las otras instituciones. Así, la protección social, las redes y la
intersectorialidad demandada por el sistema queda, en definitiva, en manos de una persona
de confianza de cada alcaldía. Para otros participantes, ello es particularmente válido en
comunas más pequeñas, donde este rol de articulador y otros variados roles – cuasi
multisectoriales- en el sistema de protección los cumple la misma persona, apoyada por
174
equipos muy reducidos.

Un participante señala, respecto de los perfiles de la coordinación, la necesidad de que se

establezca una suerte de “gestor o administrador de casos” -lo cual refiere más
estrictamente a la finalidad de alcanzar la integralidad de soluciones en las familias
vulnerables- y a que el Estado central se haga cargo de posicionar en cada municipalidad un
recursos humano con competencias para articular a los otros y gestionar el acceso a los
servicios y la garantía social. En la práctica, al no ocurrir esa estandarización del recurso
humano coordinador, se condicionó una disparidad de respuestas en los municipios.

Otro participante apuesta, más bien, a la creación de una nueva institucionalidad localizada
en los niveles subnacionales a cargo de la protección social, que sea lo suficientemente
poderosa como para garantizar su desarrollo y generar los mecanismos para producir la
acción concertada entre instituciones locales. Sostiene.

[..] El papel de coordinador local es una persona sola, no tenemos un sector de la

protección social que sea lo suficientemente poderoso en términos de tener los mecanismos
para producir la acción concertada entre los actores locales (PP8).

Habla aquí de “un tercer sector – no referido a ONGs- que pueda conectar la oferta”, ser
responsable de los resultados, y que disponga de infraestructura propia y de una estructura
de gestión: “Algunos gérmenes de eso se expresaron en el sistema de protección social,
pero no ha sido favorecido ni por la ley, ni los mecanismos de gestión implementados, ni
las transferencias monetarias a los ejecutores” (PP8). Otros participantes afirman en
cambio que bajo las actuales condiciones, ello es más factible de crear en el nivel nacional
que en el local o regional.

Como lecciones aprendidas, otro participante plantea que independientemente de que el

diseño se hubiese hecho cargo o no de crear una nueva organización o nueva infraestructura
en los gobiernos locales para el desarrollo del SIPS, sí habría sido necesario que los
convenios con las municipalidades forzaran un poco más las definiciones y perfiles de los
recursos humanos a cargo de la coordinación de las redes comunales de Chile Crece
Contigo:

[..] Independiente de haber querido o no crear infraestructuras o haber creado nueva

organización en los gobiernos locales, [..] quizás igual habría sido interesante haber
podido considerar la suscripción por ejemplo de convenios con los alcaldes de las
respectivas municipalidades y haber forzado un poco más el establecimiento de quienes
queríamos que coordinarán las redes comunales de Chile Crece Contigo (PP1).

A partir de estas temáticas surgen dos temas claves que afectan el funcionamiento local del
sistema de protección y las redes comunales: los temas presupuestarios y los recursos
humanos, en tanto factores que restringen la acción.

4. Límites claves: los temas presupuestarios y los recursos humanos

175
a. Factores presupuestarios

El quehacer de las redes locales es principalmente financiado a través de proyectos

postulados al fondo de fortalecimiento municipal, definido como un instrumento de carácter
concursable. El objetivo del fondo es que contribuya al mejoramiento de la gestión, al
desarrollo de prestaciones diferenciadas, al funcionamiento de las redes locales, y a la
incorporación de recursos humanos de apoyo. Su carácter de concursabilidad y no de
transferencia implica sin embargo una base precaria para el cumplimiento de este tipo de
responsabilidades.

Los participantes en general son críticos respecto del carácter concursable de estos recursos
toda vez que limitan la capacidad y la iniciativa municipal para el desarrollo de las
funciones y los roles asignados. Sin embargo, señalan que el carácter concursable obedece
a definiciones del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría, lo cual se fundamenta- según
Dipres- en que mas allá de las prestaciones protocolizadas que operan mediante convenios
de transferencia con las diversas instituciones involucradas- resulta presupuestariamente
inviable traspasar recursos al conjunto de municipalidades del país para las funciones
definidas, dado lo exiguo de los presupuestos transferidos. Además, reafirman el principio
de la concursabilidad, porque asegura asignaciones transparentes a instituciones que tienen
autoridades de distintas corrientes políticas, garantizando que todas las municipalidades
tengan derecho a acceder a los recursos, así como el resguardo de las normas legales en un
marco de restricciones presupuestarias.

Desde la perspectiva de Dipres, la única manera de obviar la concursabilidad es que el

sistema, normativamente, defina prioridades territoriales de intervención (de manera similar
al programa Quiero Mi Barrio que identifica 200 barrios a intervenir). Sin embargo, los
programas del sistema de protección social, particularmente ChCC, que es el que dispone
del fondo de fortalecimiento municipal, es de carácter universal, lo que en principio, hace
menos viable la focalización.

Participantes en la gestión del sistema señalan que la estrategia utilizada, para evitar la
precarización de las acciones y fortalecer la acción de todos los municipios y las redes
locales involucradas, fue adaptar el mecanismo y apoyar el desarrollo de competencias y la
presentación de iniciativas competitivas que permitieran a todos los municipios ganar el
concurso, distribuyendo los recursos disponibles. Estos aseguran que a pesar de que el
fondo de fortalecimiento municipal del Chile Crece Contigo, era mil y algo millones de
pesos, inferior a muchos otros programas, estos recursos distribuidos a lo largo del país
podían generar una diferencia al influir en un espacio de relaciones locales lo cual tenía un
impacto muy superior al que podían generar otro tipo de programas con recursos mayores.
Otro participaante sin embargo señala que “Desde el punto de vista práctico, la
concursabilidad resulta en este caso mentirosa, pero tras un buen objetivo” (PPI3).

Pero expertos señalan que los fondos concursables no pueden ser el sostén del sistema en la
protección social: “ ... es absurdo pensar que la gente tiene que concursar para mejorar su
calidad de vida, eso es una visión que tiene un trasfondo político también y que desde mi
punto de vista no funciona porque sabemos que no todos acceden con la misma facilidad a
estos fondos y finalmente los fondos se transforman en que quien los utiliza es también,
176
quien no tiene dificultades para poder concursar” (EE1). En este sentido se releva que el
fondo concursable ha jugado también un rol en la innovación e implementación de nuevos
modos de resolver problemas a nivel regional, provincial y local: “Ese fondo, efectivamente
ha ayudado a la implementación de modalidades no convencionales de educación inicial,
modalidades de estimulación que llevan a una educadora a zonas rurales donde no llega,
donde no hay jardines infantiles o no usan la sala cuna, o de implementar una modalidad
de estimulación para niños que tienen retraso del desarrollo basada en las visitas
domiciliarias en zonas rurales. El fondo de apoyo al desarrollo infantil ha posibilitado este
tipo de soluciones dado que los dineros basales no son infinitos para poder llegar a estas
familias” (EE1).

En la actualidad, a pesar de las consideraciones preliminares, el fondo de fortalecimiento se

ha ido, por una parte incrementando desde hace tres años a la fecha, y también focalizando,
según participantes institucionales. Precisamente antes, el programa entregaba similares
recursos a cada municipalidad. En este período, se ha logrado asignar en forma diferenciada
tras el objetivo de potenciar aquellas municipalidades que están más despotenciadas. Si
bien los recursos siguen siendo exiguos o escasos, la focalización apunta a que se puedan
crear capacidades en la municipalidades más precarias. De ese modo se ha combinado
criterios: “atender a mejorar las condiciones de base de las instituciones locales más
precarias sin quitar el carácter concursable de los recursos”. (Participante institucional)
(PPI3).

Por otra parte, respecto de los recursos de transferencia, alguno de los participantes señalan
que los procesos de incremento de recursos transferidos a los municipios a lo largo del
tiempo, suponen una base de funcionamiento que en general no existe en las
municipalidades (PP8). Ello no ha considerado los déficits organizativos que limitan la
implementación del sistema de protección intersectorial. En este caso se insiste en la
necesidad de transferencias mayores de recursos, pero junto a ello en la necesidad de
contemplar la realidad orgánica y presupuestaria efectiva de las municipalidades en cada
caso. Ello es reafirmado por la experiencia de negociaciones sostenidas durante el proceso
con las autoridades municipales para incrementar el presupuesto de los programas, lo que
puso en el centro las capacidades orgánicas y de ejecución presupuestaria, lo que en
muchos casos estuvo por debajo del presupuesto disponible (PP3). También reafirma esta
idea uno de los participantes institucionales que señala que los problemas de ejecución
presupuestaria han conducido a que las transferencias de recursos se realicen en forma
parcelada en el momento actual. A pesar de que ello tiene un efecto de frenar la ejecución
en algunas municipalidades, básicamente por la capacidad de rendición diferenciada y de
precariedad de los sistemas de registro (PPI3).

Por otra parte, un participante manifiesta que las soluciones se asocian a debatir el tema de
la planificación centralizada: “el presupuesto, nunca es suficiente y los mecanismos de
control de la ejecución son siempre limitados, pero la dificultad es hasta donde poner
limitaciones a la ejecución del gasto y hasta donde otorgar libertad al municipio para
gestionar sus recursos:¿cómo hacemos que tengamos un diálogo entre asegurarse que esté
pasando lo que tú quieras que ocurra y darle la libertad al actor local, al ejecutor local de
que pueda mover los recursos como a él le parece en función de su realidad local? (PP8).

177
b. Recursos Humanos

Respecto de los recursos humanos llama la atención la precariedad laboral de los equipos
encargados de llevar adelante una de las más importantes iniciativas en materia de políticas
públicas de los últimos 30 años. Los participantes señalan que si bien el subsistema Chile
Solidario traspasa una serie de recursos a través de convenios de transferencia a los
municipios para la contratación de profesionales, la mayoría de ellos, tal como ocurre en el
nivel nacional, se incorpora bajo sistemas de contratación a honorarios y con bajos niveles
de protección, lo cual genera una alta rotación y un cambio constante de los equipos.
Además de ello, algunos expertos (EE2) señalan las complicaciones operativas internas que
generan las diferencias de empleador en el personal. Las UIF en algunos casos son
contratadas por los municipios, en otros casos por el FOSIS, lo que implica jornadas de
trabajo y salarios distintos. Las contratadas por los municipios en general eran funcionarios
municipales, pero se encontraban sobrecargadas con otras funciones. Las que eran
contratadas por FOSIS estaban más dedicadas al sistema de protección, pero no tenían
poder para actuar dentro del municipio, lo cual implicaba diversas dificultades operativas.

Un participante institucional releva que esta situación complica la operación hasta hoy. A
pesar de que el sistema de protección es ley, el recurso humano con que se ejecuta es
inestable lo cual constituye un “talón de Aquiles del sistema” (PP4). La rotación provoca
desequilibrios en la gestión de las redes, frena las interacciones, las confianzas, el
conocimiento de los casos, la continuidad de las acciones y las proyecciones del sistema.
Un aspecto que actúa también sobre la inestabilidad es la exigencia de un conjunto de
actividades que no consideran tiempos laborales. Expresa:

El recurso humano ha sido bastante inestable y ha sido uno de nuestros talones de Aquiles,
o sea en cualquier reunión donde hemos estado siempre ha salido el tema. El tema de
recursos humanos es fundamental y cuidar nuestra misma gente, y la alta rotación nos
provoca estos desequilibrios, y justamente la buena coordinación pasa por las personas
…(PP4).

Un experto además, integra el tema de la necesidad de contar con un perfil y la calidad del
recurso humano a cargo de la protección social:

La restricción mayor es que creo que hace falta capacidad en los recursos humanos,
profesionalizar la protección social (PP8). Señala que la experiencia muestra que “la
diferencia se produce cuando se integran profesionales de alto nivel, equipos
multidisciplinarios, más jóvenes, innovadores, con visiones más modernas, transversales y
que privilegian las relaciones horizontales - no es sólo la asistente social del pasado”
[………] Nosotros debiéramos haber tenido una implementación basada en un currículum
de entrenamiento para un grupo de profesionales que están a nivel local y a nivel
intermedio. Yo creo que una de las cosas en que fallamos inicialmente fue en que pese a
que había una buena doctrina y todo un lenguaje alrededor de las herramientas prácticas
para hacer intersectorialidad [..] esta implementación fue “logremos esto, logremos esto
otro” pero no fue “tenemos que partir con esto” y hoy día hay una brecha de
implementación importante (PP8). Ello influye también en la posibilidad de que se generen
nuevas relaciones con la ciudadanía.
178
Otro experto destaca, que la integración de nuevos perfiles profesionales encuentra
resistencias en los equipos más tradicionales, que no son bien aceptados, “lo pasan mal”, lo
cual también influye en la rotación (EE3). La cultura tradicional es conservadora, por lo
cual también integraciones de recursos humanos con nuevos perfiles, requiere de una
preparación de las condiciones al interior de los equipos.

5. Las percepciones sobre la eficacia de las redes

Respecto de la eficacia de las redes, un experto señala que existen condiciones estructurales
de base que son necesarias de considerar al momento de medir su eficacia en las soluciones
a las familias. Las ofertas de los programas son en general acotadas y a veces poco
atingentes, en el proceso de aplicación de la política surgen un conjunto de necesidades que
no están consideradas en la oferta; la planificación central expresada en los convenios no es
abierta ni flexible, por lo tanto ese es un factor muy importante para medir la eficacia de las
redes locales en la integralidad de las soluciones a las familias y de la vulnerabilidad social.

Considerando este aspecto general, un problema que plantean los participantes (dos) es que
no existen buenos indicadores para medir la eficacia de las redes locales. Un aspecto es
cómo se mide el funcionamiento de las redes, pero un aspecto distinto es cómo se mide el
garantizar la equidad en el desarrollo infantil. El sistema cuenta con protocolos, catálogo de
prestaciones, existe un nivel de monitoreo pero se preguntan ¿cómo se mide el avance en la
situación de riesgo en poblaciones con perfiles diferenciados y localizada en territorios
distintos? (PP1). En ese plano, las condiciones, materialidad, la oferta programática
disponible supone soluciones ad hoc, lo cual implica identificar las brechas a nivel de país.

Respecto de si las redes han logrado avanzar en la construcción de soluciones, algunos

participantes señalan que el impacto del trabajo intersectorial es relativo, por la
multidimensionalidad de los problemas y la interdependencia de las soluciones. “Si, salud
por ejemplo, tiene buenos resultados, pero las municipalidades o educación no están
cumpliendo con su labor, se resiente también la capacidad de salud para seguir
desarrollar lo que está obligado a ejecutar, el programa eje de CHCC, por ejemplo. Por
otra parte, si hay niños que tienen ciertas necesidades, y esas necesidades no están siendo
cubiertas por ningún actor o, la misma red comunal no es capaz de identificarlas y no es
capaz de gestionarlas entonces, evidentemente el objetivo que se quiere lograr está siendo
afectado o impactado por la incapacidad o la debilidad o la deficiencia del trabajo
intersectorial” (PP1).

Agregan que no es fácil visibilizar los logros del trabajo en red porque cuando existen
prácticas de intersectorialidad en algunos espacios territoriales, si bien se puede observar
mejores resultados, estos se incorporan como logros sectoriales, invisibilizando las
prácticas intersectoriales que coadyuvaron a obtenerlos. Lo único visible son las prácticas
de innovación. A juicio de participantes (PP3), un factor clave de la eficacia de estas -
extraído de diversas experiencias exitosas recopiladas-, es el factor identitario en torno al
rol de protección. Se señala que donde esta identidad no se generó, tendieron a primar
procedimientos administrativos formales de comunicación y de derivaciones de casos entre
instituciones (mediante oficios) lo cual en general no funcionó para generar soluciones a
problemáticas de familias y niños en condición de vulnerabilidad. Las redes que crearon
179
identidad, diversificaron, crearon y modificaron procedimientos e instrumentos, mejoraron
las comunicaciones y emplearon mecanismos formales e informales para las derivaciones
creando respuestas novedosas para obtener soluciones.

Otro entrevistado señala que en los resultados existe una gran disparidad porque hay
disparidad en la implementación. Agrega que aún no se comprende en qué consiste la
implementación del sistema en el espacio local: “el problema no es que no se sepa lo que
hay que hacer sino que es que lleguemos a hacer lo que tenemos que hacer. Ello se traduce
en que en muchas comunidades los niños no estén suficientemente protegidos y el
programa no haya avanzado pese a que en el papel pueda haber transferencia de recursos,
en el papel pueda haber jardines infantiles” (PP8). En este sentido, refuerza que la
implementación de un sistema intersectorial de protección requiere de una serie de
indicadores que no existen: “Chile Crece Contigo no tiene más que un puñado mínimo de
indicadores que ni siquiera creo que hayan sido pensados para evaluar la
intersectorialidad y el nivel de implementación del sistema, sino que simplemente fueron
desarrollados en el camino para monitorear algo, algo que tampoco ha sido muy claro”
(PP8). Un ejemplo relevado es el nivel de efectividad en la gestión del caso. No en todas las
comunas “hay alguien que esté mirando cuántos niños tiene, a cuáles les falta esto, cuál
fue la última reunión donde vieron que tenían 10 niños con trastornos del lenguaje y no
tenían fonoaudiólogo en el área” (PP8).

Respecto de estos problemas, los expertos relevan varios asuntos sustantivos. Por un lado
se señala que si bien los equipos locales realizan en general un buen trabajo, sus resultados
han sido constreñidos por los límites que presenta un modelo de estado excesivamente
centralizado, con presupuestos de impacto marginal en los servicios locales en el
subsistema ChCC y en el caso de CHS, aunque los presupuestos son mayores y entregan
señales más potentes, son presupuestos que refuerzan la oferta central, donde la
concurrencia de lo local, con la figura de los apoyos familiares, es más bien marginal.
Además todo el quehacer es definido centralmente.

Por otro lado, se señala (PP5) que en el caso de CHS ha habido supuestos erróneos
relacionados con una demanda insatisfecha de las familias pobres sobre la oferta pública
básica del Estado. Pero en el contexto de Chile, por un lado la oferta básica era suficiente y
las familias estaban conectadas con la oferta básica, lo cual situaba el rol de las redes
locales en la detección de las nuevas problemáticas y la innovación en las respuestas, lo
cual no ha sido posible por la inflexibilidad y estandarización de los procesos que
establecen los protocolos y los convenios con las municipalidades y los servicios y la
escasa receptividad del centro para entender la dinámica específica de la vulnerabilidad y la
acción local. Desde el punto de vista de sus resultados, CHS lo único que habría cambiado
ha sido el orden de prelación en la cola y generado dinámicas intrafamiliares muy
interesantes.

Según un experto (EE1) el Chile Crece Contigo ha sido construir de la nada un modelo de
protección social para la infancia que no existía, creo nuevos programas de vínculo con las
mujeres embarazadas, obligó al parto sin dolor, lo que está en el plan auge hoy día, obligó a
atenciones domiciliarias a niños con rezago, etc. Es decir fue un dispositivo de política
pública completamente nuevo. Pero además situó la perspectiva intersectorial y
180
multidimensional de las problemáticas en las redes locales, lo cual requería una gran
capacidad local para articular las respuestas. Pero se pregunta: ¿alguien se ha preocupado
de preguntar quién está articulando en una región tratamientos para esas mujeres o para
esas familias que son violentadas, para todos estos casos de pedofilia porque no fueron
diagnosticados desde el estado? ¿El Chile Crece Contigo jugó o no jugó ahí un papel?
(EE1). La misión de la protección a la infancia supone redes locales capaces de identificar y
atender a estas situaciones. Ello revela que existiría un problema de apropiación de la
finalidad del subsistema y de su rol en romper la desigualdad de origen y no el acceso
puntual a uno u otro servicio o beneficio. Realizar esta labor supone trabajar en redes
ampliadas “con los padres, con las madres, con el entorno, con la comunidad, con la
estructura local, y por eso el peso de lo local acá es fundamental” (EE1). Pero si no existe
autonomía, si no están los recursos suficientes, si no están las capacidades en las redes, si
no existen vínculos activos con la comunidad, entonces las respuestas seguirán siendo la
suma de acciones sectoriales que contribuyen parcialmente a la intersectorialidad, pero no
apuntarán a la construcción de un modelo integral de acción.

Todos estos aspectos ponen en el centro, para este experto, la cuestión de la

descentralización, no de una política social o del sistema de protección, sino del modelo de
Estado que se requiere para que la protección no sea una retórica, lo cual es parte de un
debate político que no se ha realizado en el país.

181
 V. EL PESO DE LAS “PERSONAS”, DE LOS CONTEXTOS PREVIOS
Y DE LAS INSTITUCIONES

Del discurso de los entrevistados emergen, además, tres asuntos que no solo ayudan a
comprender mejor los alcances y límites de las acciones intersectoriales, sino también a
poner la mirada en otros asuntos. Ellos son los siguientes: i) el peso de las “personas”; ii) el
peso de la historia; iii) el peso de las instituciones.

1. El peso de las personas y de la historia

Como apreciaremos a continuación, tras el relevamiento que algunos entrevistados hacen

de la importancia de las personas subyace tanto el reconocimiento de que ellas en sí mismas
juegan un rol clave, como la llamada de atención de que su preeminencia puede estar dando
cuenta de una ausencia de institucionalización de las prácticas que los sistemas intentan
asentar. Por otra parte, hay quienes dan cuenta que la historia previa también puede
constituir un factor explicativo importante

[..] En nuestros sistemas, y eso lo tienen todos los intentos que nacen desde arriba y que
son medidas formales, legales, normativas e institucionales, cuando van bajando las
diferentes etapas pierden su sentido y terminan siendo acciones individuales. Si el usuario
que está abajo está empoderado y la señora se sabe todas las ventanillas y conoce a toda
la gente en el nivel local, al asistente social, y tiene un poco de acceso al alcalde etc. claro,
excepcionalmente esa familia o esa señora puede moverse por otra familia porque termina
siendo intermediario entre familias que a lo mejor llegar a una solución más o menos
completa de sus problemas, entonces al final todo depende de personas, no hay nada
institucional, ese es el gran drama que estamos viviendo (EE2).

[..] La verdad es que todo el trabajo que se realizó a nivel técnico y operativo dependía
sólo y únicamente de las voluntades de las personas a las cuales nosotros contactábamos a
pesar de que, por ejemplo, hay convenios de colaboración o convenios de transferencia de
recursos los cuales te obliga a generar mesas de trabajo. La generación de la mesa en sí
dependía de la voluntad (PPI1).

[..] Lo que también han dicho las evaluaciones, [..] es que depende mucho de las personas
que conforman la red, y eso es algo que no debiera formar parte de la política, poder
confiar en que si la persona… y de hecho las mejores comunas que han funcionado son
aquellas en la que habían redes preexistentes. […….] El tema de las redes no se inventó
con los sistema de protección, ahí se institucionaliza, pero hay comunas que con el plan de
infancia generaron redes de infancia comunales, y convocaban algunas mesas, y las
oficinas de infancia, los Vida Chile, etc. Entonces, esas comunas tenían ya las redes,
estaban armadas si existía confianza entre las distintas personas de las instituciones. [..]
Siempre se dijo que eran mucho las personas. Una persona se iba y ahí a lo mejor llegaba
una a esa institución que no le interesaba (PP2).

182
[…] Quizás donde cometimos errores fue que una ley no bastaba porque la realidad es que
hoy día el sistema de protección social, especialmente Chile Crece Contigo funciona de
facto por la voluntad de las personas que quieren y que conocieron el diseño desde el
origen. Dado que para este gobierno esto no es una prioridad efectivamente muchas de las
estructuras que teníamos en ese momento, por ejemplo el Comité técnico intersectorial de
protección a la infancia no operan en la realidad, entonces no hay reuniones donde yo
pueda juntarme con la gente integra, entonces no hay un espacio donde nos podamos
reunir, donde podamos discutir cómo vamos a hacer este año con la distribución del
programa “fomento lector” (PP8).

[..] Hay un tema que tiene que ver con que cada bajada política tiene particularidades, y
hay temas que convocan más que otros […]. Por ejemplo, en salud hay una suerte de
reencantamiento con la salud pública porque la verdad es que los últimos años con la
municipalización, y con los distintos mecanismos de financiamiento en atención primaria
para muchos equipos, sobre todo los equipos que venían con tradiciones más antiguas,
hubo un cierto desencanto con respecto a la salud pública, se transformó en una salud
primaria muy curativa, muy biomédica. Entonces mucha de la gente que en su formación
desarrolló mucho la mentalidad de salud pública tuvo una oportunidad de reencontrarse
con esto, una política que volvía a la visita domiciliaria, que volvía a los talleres con
padres, que volvía a trabajar con la familia, fue muy interesante, y además que iba con
recursos porque normalmente lo que se hace habitualmente con las políticas en salud por
lo menos -que es lo que yo conozco- es recargar mucho a los equipos con nuevos
programas, nuevas cosas, pero sin mayores presupuestos. Chile Crece Contigo llevaba un
presupuesto acompañado, no un gran presupuesto, por eso te digo que no es un programa
caro comparado con otros, pero no iba exento de presupuesto y significó un aporte,
significó un aporte en recursos humanos, recursos físicos, en recursos también
intelectuales de capacitación, incluso envío en hacer pasantías, fue como un incentivo, un
cambio hacia abrirse a un aporte de salud pública que la gente de salud tiene como
vocacionalmente pero que se ha ido perdiendo (PP10).

2. El peso de las instituciones

Ante la pregunta acerca de cuál es el peso de la institucionalidad pública chilena sobre la

acción intersectorial, aflora en la mayoría de los entrevistados una visión negativa que ya
ha sido reseñada. En términos generales, ella remite a la forma de organización y gestión
del Estado chileno y también a las reglas de juego que se han instituido a través de las
recientes reformas del sector público.

[…] La cultura organizacional y la cultura también gerencial es muy competitiva,

habitualmente si acaso los actores, los sectores son evaluados [..] solamente por sus
objetivos sectoriales. Obviamente que no hay ningún incentivo para el trabajo
intersectorial, entonces tienen que haber incentivos en la gestión pública [..] para el
trabajo intersectorial, porque nadie quiere gastar esfuerzos en inyectar agua para el

183
molino del lado, todos quieren ganarse los aplausos, entonces hay que aprender … yo creo
que eso es un aprendizaje (PP10).
[…] Un sistema de información directamente orientado a personalizar los apoyos en
materia de empleo habría contribuido de manera importante a mejorar la situación de la
gente, y para eso el sistema de información inicial era un buen punto de partida, sobre
todo si se hubiera mantenido, si no hubiese habido esa distorsión de lograr mostrar metas
cumplidas y más bien atender a la realidad de la gente en términos de ciertas condiciones
mínimas de vida, no de entrega de productos del Estado (PP5).

Uno de los expertos que participó en el Consejo Asesor manifiesta que ninguno de los
procesos existentes de evaluación, planificación, formulación presupuestaria ni el
financiamiento inciden favorablemente en el desarrollo de un trabajo intersectorial
[Respecto de] la evaluación [..] soy un tremendo partidario del esfuerzo que ha hecho
nuestro país en todo lo que [..] ha sido el trabajo de la División de Control de Gestión de
la Dirección de Presupuesto. Creo que hemos avanzado mucho, [..] pero así como uno está
agradecido y se felicita también es crítico. [..] Una de las críticas que yo les he hecho
siempre es que [..] como que no se mira la eficiencia asignativa, o sea tú miras cada
proyecto, cada programa en su propio mérito y la intersectorialidad no hay espacio para
ella. [………] En la evaluación ex ante de la inversión pública, una de las críticas que se le
ha hecho es eso [aunque] hay luces, se ha estado discutiendo con una mirada más
territorial, y de ahí puede surgir [..] cuál es el impacto que causa esta nueva escuela, este
nuevo by pass de carretera, este nuevo puente; a lo mejor de ahí si hubiese un criterio
realmente territorial podría surgir una discusión intersectorial, pero en la práctica
tampoco está. Y en términos de la planificación [..] prácticamente no hay planificación en
nuestro país, están todas estas definiciones estratégicas que están en la ley de presupuesto
que son una mirada muy de producto. Entonces yo te diría que no hay una mirada
intersectorial. Se está haciendo un esfuerzo recién que puede prometer algo ,el informe de
política social, que vamos en el segundo año o el de desarrollo social que agrupa […] un
poquito más intersectorialmente, que haya un ámbito que se llame familia por ejemplo, [..]
entonces ahí hay una pequeña mirada intersectorial, pero estamos lejos en términos de
instrumento de planificación. De seguimiento también. [Sin embargo,] el ministerio de
desarrollo social, [..] tiene todo este banco integrado de programa social que yo lo
encuentro muy interesante el esfuerzo, [..] entiendo que hay categorías al igual que el
informe de política social que tú puedes agrupar y [saber] qué estamos haciendo con las
familias, qué estamos haciendo con el ambiente y podrías llegar a agrupar en una
categoría más macro (EE4).
Por otra parte, una entrevistada que participó en ambos programas desde su concepción ,
sostiene que el cambio para una efectiva institucionalidad en distintas etapas de esta
formación de políticas públicas tiene que ser un cambio intrainstitucional. Afirma en este
mismo sentido que [..] hay lógicas institucionales que tú no vas a romper, [..] [se] tiene que
partir con una lógica intersectorial que nazca desde las mismas instituciones. [..] La
intersectorialidad tiene que estar dada en las propias instituciones [..], tiene que haber un
cambio y una percepción institucional sobre la intersectorialidad que hoy día todavía no
existe [….] ni es posible hoy día (PP2). Sugiere que tendrían que generarse mecanismos de

184
gestión intersectorial a nivel institucional [..]. Por ejemplo, aunque no se que tan efectivos
fueron, [..] yo creo que algo tienen que haber influido los PMG por ejemplo. Iba contra
toda lógicas institucionales, porque los sectores no están acostumbrado a trabajar…(PP2).

VI. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Respecto de las relaciones internivel, se destaca que la estrategia empleada fue la de de

potenciar las instancias regionales de modo de que estas jugaran un rol de bisagra entre el
nivel nacional y local sosteniendo activos canales de comunicación con los equipos a cargo
de la implementación de los sistemas en ese nivel. Ello estuvo centrado en fortalecer los
sentidos de la protección social, marcos presupuestarios, convenios, transferencias,
sistemas de información; acciones de difusión, etc.

Un participante señala que en ese proceso, tanto a nivel regional como municipal, resulta
clave el poder efectivo para tomar decisiones por parte de las contrapartes de nivel
nacional. Un alto grado de potestad para establecer acuerdos y garantizar compromisos se
transforma en un factor relevante para mantener los espacios de conversación abiertos y
percibir su utilidad por parte de las contrapartes locales o regionales: “… entonces
finalmente las decisiones que yo podía acordar con alguien con una autoridad, o con un
municipio en un territorio finalmente estaban respaldadas por mi jefatura, no tenía que
hacer la del que –ya, voy a llevarme esto a Santiago, voy a volver, voy a implementar
probablemente en un mes más le voy a mandar un mail- o – a ver ya, alcalde acordemos y
veamos cuál es el problema- y ahí resolvíamos o tratábamos de resolver y si finalmente tú
tenías una limitándose llamadas por teléfono ahí mismo, hacías la pregunta de rigor y
daba la respuesta del momento, también daba cuenta de la instantaneidad que hay que
tener en este ejercicio”.

Por otra parte, dada la cultura jerárquica que prima en el país, los actores regionales se
involucran en los procesos cuando observan que estos tienen el respaldo de autoridades
nacionales (ministros, presidencia) y los sectores privilegian los modelos de trabajo que
establece la línea vertical de mando, lo cual complejiza las relaciones intersectoriales y
refuerza la idea del empoderamiento de los actores que participan y la potestad para tomar
decisiones.

[..] a nivel central yo creo que la dificultad está en la transferencia de poder. [..] A nivel
regional y local lo que pasa es que son niveles de ejecución, no son niveles de diseño ni
toma de decisión política o [lo son] a menor escala. Entonces justamente por los niveles de
centralización [..] las decisiones de los Seremi, de los intendentes, de los gobernadores son
bastante limitadas. Más bien los intendentes en estos ámbitos prácticamente no tienen
competencia porque son todas decisiones sectoriales que se delegan a nivel regional y a
nivel local para la ejecución, exclusivamente para la ejecución, y a nivel de la ejecución es
mucho más fácil coordinarse porque las tareas están delimitadas, no está el problema de
poder (PP6).

185
Juega también un papel limitante, según un experto y participantes, la desinformación,
asintonía y la disparidad de lógica en las conversaciones entre distintos estamentos y
niveles del Estado. En el nivel nacional, las instancias políticas y las instancias técnicas
debaten en general cosas de distinto orden. El ámbito político carece a veces de formación
en ciertos temas y el encuentro es difícil por la falta de validación del otro lo cual genera
conversaciones limitadas. Además las autoridades responden más a la contingencia y son
menos abiertos a los temas de planificación, priorizando los temas concretos y las
urgencias. Aunque prima en general una lógica sectorial, la apertura para las interacciones
depende también de la rígidez de las organizaciones y de la valoración de los espacios
territoriales. Ello es reafirmado por participantes institucionales, que observan actualmente
cuestiones similares: “ Por una parte, en el nivel nacional se debate sobre asuntos macro,
con miradas de país; los planes que surgen de allí escasamente se ajustan a las realidades
regionales. Pero resulta difícil tratar de hacer las adaptaciones mediante conversaciones,
ya que en el nivel regional, los temas de conversación y los intereses refieren a escalas
menores y a la cotidianeidad de la región y no logran sintonía con los debates nacionales.
Sin embargo los otros te están exigiendo otra cosa….entonces a la autoridad no le importa,
no le importa si está funcionando, sólo le importa que cumplas. Ahora yo siento que
tampoco puede estar la autoridad pensando todo el rato en eso porque para eso tiene gente
trabajando en esos temas, sin embargo la gente que tiene que estar ahí tiene que estar
empoderada, con todos los medios para poder tomar decisiones y no siempre es así”.

El tipo de relación que se promueve entre los distintos niveles es también un factor crítico.
Participantes señalan que: “…el diálogo, los espacios de encuentro, las prácticas de
autocuidado entre las instituciones, el acompañamiento y la seducción permanente, es lo
que contribuye a crear confianzas y complicidades”. No sólo en las instancias formales
sino también entre los equipos. Se refirma eso, argumentando desde un experto, que los
espacios e instancias están muy determinados por el nivel de autoritarismo que opera en
autoridades nacionales o en regiones. Las relaciones requieren ser horizontales y a la par,
estimular el desarrollo de iniciativas de planificación con mayores grados de autonomía en
las instancias subnacionales, afirman tres participantes. Otros -particularmente del sector
salud- sin embargo, problematizan este aspecto. Destacan que la excesiva dependencia de
los equipos regionales del nivel nacional impiden o limitan ese ejercicio: “Pero también se
produce la paradoja de que cuando tú le das espacios de creación, de flexibilidad y de
libertad viene la pregunta de -¿pero no me va a decir cómo hacerlo?- Usted tiene que
decidir de acuerdo a sus características locales donde se necesitan recursos humanos y
qué tipo de recursos humanos usted necesita, nosotros lo único que le pedimos es que al
final del día usted cumpla con estos indicadores del programa- y ahí venía todo un tema de
los equipos _-cómo no me va a decir a quien tengo que contratar- y a nivel local pasa más
o menos lo mismo”, lo que refuerza el centralismo.

Otro aspecto destacado por un experto, refiere a las disputas por el protagonismo respecto
de la información, el uso o la calidad de la misma. El proceso de monitoreo y evaluación
puede ser un puntal de las relaciones intergubernamentales: “Pero en mi experiencia, o
quizás todavía no estaba muy maduro el proceso, también a veces los protagonismos con
respecto a los temas de quien lo lidera no facilitaba una cosa muy fluida, incluso a nivel
local la gente tenía menos información y como que estaba todo concentrado y manejado
como a nivel macro, eso también es muy limitante”.
186
Respecto de los aspectos a mejorar para promover un marco de relaciones gubernamentales
que favorezca el funcionamiento intersectorial los diversos entrevistados sugieren:

a) La necesidad de un discurso común y el convencimiento de las autoridades: “ ello

debe ser declarado, difundido, firmado y protocolizado.

b) Fortalecimiento institucional para las relaciones entre las instituciones, con la

finalidad de lograr mejores acuerdos metodológicos, presupuestarios; mejores
procedimientos en el territorio y acordes a la naturaleza de las prácticas que se
persiguen con estos sistemas.

c) Contar con buenos flujos de información y comunicación interniveles, de modo de

que se pueda retroalimentar las decisiones y los procesos de planificación nacional

d) Promover una cultura y mecanismos de adaptación de los programas, o al menos

una parte de las intervenciones en las respectivas realidades locales lo que implica
poner a disposición los recursos y otorgar una mayor flexibilidad en el nivel
subnacional definiendo estándares de calidad.

VII. ALGUNAS OTRAS REFLEXIONES

Ante la pregunta de cuál es el grado de integración que se habría logrado entre los sectores
gubernamentales, un participante que cumplió un rol clave en el diseño y coordinación del
ChCC responde: Altísima. Ojo pero yo creo que la intersectorialidad no se da en un vacío,
se da en un contexto y ese contexto es político, es social, es administrativo, es técnico, es
financiero y esos contextos adquieren en algunos momentos más importancia que otras.
¿Qué quiero decir con esto? Cuando Chile Crece Contigo parte todo lo que tiene que ver
con contar con el apoyo político[..] es un tremendo respaldo para generar la
intersectorialidad en el ámbito técnico, financiero y de gestión (PP1).

La misma entrevistada, alude a la necesidad de contar con una mirada integradora de los
diversos elementos que influyen en la calidad del trabajo intersectorial: De repente si falla
el apoyo, el soporte político en términos de prioridad en el respaldo, se desarma también
la posibilidad de lo técnico, lo financiero etc., y así. A su vez depende donde vayan
poniendo el acento. Si de repente las prioridades o recursos financieros no son suficientes
para todo lo que hay que hacer en el ámbito técnico o en el ámbito de gestión da lo mismo
que tengas mucho soporte político si eso no se traduce en los recursos financieros que
necesitas, y así, depende donde vayas poniendo el acento, es parte constitutiva de la
intersectorialidad, o sea si algo de eso te falla un poco es posible que uno logre mantenerlo
a flote […] pero si falla mucho se hace bien complejo (PP1).

Por fin otro participante llama la atención sobre lo siguiente: Los gobiernos de cuatro años
hacen que las cosas se tengan que implementar muy rápido, y eso tiene mucho riesgo, altas

187
tasas de riesgo dijéramos, y en ese sentido creo que fuimos solidarios con el riesgo, y al ser
solidarios con el riesgo uno trabaja más cercano (PP10).

188
 C. HALLAZGOS DE LA DOCUMENTACIÓN NO OFICIAL SOBRE
INTERSECTORIALIDAD Y TEMAS AFINES EN LA PROTECCIÓN
SOCIAL: EL CASO DEL CHILE SOLIDARIO82

82
La presente sección fue elaborada por Bárbara Foster Tejero en calidad de asistente técnica del
Proyecto.
189
En esta sección damos cuenta de los principales hallazgos sobre intersectorialidad en el
caso específico del programa Chile Solidario producto de una revisión bibliográfica
exhaustiva de fuentes no oficiales. A tal fin, fueron revisados todos los artículos y literatura
gris que abordaran los modelos vigentes de protección social, el problema de la
intersectorialidad, y que se enfocaran directa o indirectamente en el Chile Solidario como
caso de estudio.

Uno de los principales hallazgos que arrojó la selección y revisión del material
bibliográfico es la escasa información y producción académica en torno al tema específico
de la intersectorialidad en programas sociales como el Chile Solidario. Aún cuando existen
artículos académicos que tratan en profundidad el tema de la red de protección de social en
Chile y sus cambios durante los últimos años, o investigaciones que estudian con
detenimiento el programa Chile Solidario, la producción científica e intelectual en torno al
problema específico de la intersectorialidad es escasa. Como veremos, en la mayoría de los
casos el tema aparece en las conclusiones de los estudios como desafíos o tareas pendientes
a realizar por las políticas sociales, sin profundizar en los mecanismos y lógicas de acción
que subyacen a dichos desafíos. De la misma manera, son escasas las evaluaciones del
programa Chile Solidario que traten en detalle el tema de la intersectorialidad.

Esta sección se se divide en tres partes. La primera de ellas da cuenta de los elementos de
contexto que circunscriben el tema de la intersectorialidad. Se trata de hallazgos a nivel de
modelos teóricos o paradigmas sobre política y protección social en América Latina que no
necesariamente abordan directamente el tema de la intersectorialidad, pero que de alguna
forma lo sugieren o enuncian. La segunda parte sistematiza los principales hallazgos en
torno al tema de la intersectorialidad en general y en el programa Chile Solidario en
particular. En la tercera parte, se da cuenta de los principales obstaculizadores y
facilitadores para el desarrollo de la intersectorialidad en Chile Solidario que son resaltados
en la documentación no oficial. Por último se realizan algunos comentarios sobre los
aspectos más importantes de la revisión.

I. SOBRE LOS MODELOS Y PARADIGMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL

Uno de los elementos que sobresale de la revisión bibliográfica realizada es la escasa

presencia del tema de la intersectorialidad en artículos publicados con anterioridad al año
2000, que se refieren a los diversos modelos y conceptos de protección social a nivel
teórico. Al abordar los cambios de paradigmas de la política social en América Latina que
están teniendo lugar en dicho período, o los modelos de política social en juego en dichos
cambios, el tema de la intersectorialidad es relegado a un segundo plano, y algunas veces ni
siquiera se menciona explícitamente.

Tal es el caso de los artículos Modelos de protección social (2000) de Sonia Fleury y
Carlos Gerardo Molina y Los paradigmas de la política social en América Latina (1996) de
Rolando Franco. Mientras que en el primero se da cuenta de modelos teóricos de protección

190
social, poniendo énfasis en la diferencia entre asistencia social, seguro y bienestar sin
ahondar mayormente en las condiciones institucionales de diseño e implementación que
conlleva cada modelo, en el segundo se da cuenta de un paradigma emergente en la política
social en América Latina entre cuyas características (cofinanciación, descentralización,
labores de promoción, etc.) no se cuenta la intersectorialidad. No obstante, pese a que
ninguno de los dos artículos aborda explícitamente las políticas intersectoriales, otorgan
elementos para comprender el contexto en que el planteamiento de dichas políticas tiene
lugar. Así, de los planteamientos de los artículos se desprende que es poco factible planear
políticas de intersectorialidad en modelos con Estados fuertemente centralizados o en
programas que sigan una lógica meramente asistencial (modelo clásico o paradigma
antiguo de política social). La intersectorialidad, de esta manera supondría un esfuerzo de
coordinación que flexibilice los modos de hacer y pensar la política social y aparece solo
una vez que se ha consolidado una nueva visión de la política social.

Asimismo, en el corpus de bibliografía revisada existen artículos donde solo se menciona el

tema de la intersectorialidad como uno de los rasgos característicos del sistema de
protección social chileno sin problematizar sus alcances o limitaciones. En El sistema de
protección social de Chile: una mirada desde la igualdad (2011), por ejemplo, Claudia
Robles caracteriza al sistema Chile Solidario como un sistema que busca e integra la lógica
intersectorial, pero no se aclara qué se entiende por intersectorialidad, en qué niveles se
manifiesta, ni tampoco se da luces sobre factores concretos que ilustren dicha característica.
Esto es algo recurrente en la mayoría de los artículos que abordan el tema.

Por otra parte, dentro de los artículos académicos que, no abordando explícitamente el tema
de la intersectorialidad, aportan elementos de contexto para comprender su inserción,
destacan aquellos que enfatizan la nueva dirección que ha seguido la política social durante
los últimos años. En New Developments in Latin America’s Social Policy (Barrientos,
Gideon, Molyneux, 2011) se sitúa a Chile Solidario como un ejemplo de concepción
“moderna” de protección social, basado en un concepto de pobreza y vulnerabilidad
multidimensional, que intenta incorporar un enfoque de desarrollo y derechos humanos y
de garantías ciudadanas. Asimismo, Carmen Artigas (2005), en Una mirada a la protección
social desde los derechos humanos y otros contextos internacionales plantea que un
sistema de protección social desde el enfoque de los derechos humanos implica
necesariamente expandir y abrir el modo en que tradicionalmente se abordaban los
problemas de la política social, así como también implica re-pensar las lógicas políticas e
institucionales que subyacen a ella. En ambos casos se trata de dar cuenta de un cambio a
nivel conceptual o de diseño de las políticas sociales en América Latina y en Chile, desde
un enfoque subsidiario asistencialista a un enfoque basado en los derechos humanos y el
bienestar, y de la redefinición que dicho cambio supone para nociones tradicionales de la
política social como las nociones de pobreza y vulnerabilidad. Es sobre esta base de
cambios de paradigma y las nuevas maneras de abordar los conceptos que se afincará el
tratamiento sobre las políticas intersectoriales.

191
 II. HALLAZGOS SOBRE INTERSECTORIALIDAD Y CHILE SOLIDARIO

En la literatura no oficial revisada que sí aborda directamente el problema de la

intersectorialidad, aunque no siempre ligada al sistema Chile Solidario, fue posible
encontrar los siguientes hallazgos:

- En primer lugar, la intersectorialidad expresa a nivel institucional orientaciones

políticas y policies frames que entrañan conflictos entre los distintos grupos políticos.
De ahí que las orientaciones de la política social en general y de la adopción de
políticas intersectoriales en particular, dependan en buena parte de las coaliciones
sociopolíticas gobernantes, así como también de las restricciones políticas e
ideológicas que enmarcan el quehacer institucional de los gobiernos.

La pugna entre distintos policies frames o lucha ideológica puede incidir en la brecha
existente entre el discurso de la intersectorialidad, aceptado ampliamente, y los ajustes en el
modelo de política social a nivel de diseño, gestión e implementación que supone su
aplicación concreta. Algunos autores revisados sostienen que buena parte de las fallas de
implementación en programas o componentes de programa se deben a la coexistencia de
dos visiones opuestas de la política social: una, centrada en la idea de Bienestar y de
derechos, y la otra centrada en corregir posibles anomalías del mercado en aquellos grupos
que no tienen los recursos para hacerlo.

Otros en cambio (Hardy, 2011) dan cuenta precisamente del logro político que implicó
establecer la Red Protege consensualmente (entre los actores políticos y entre la sociedad
civil y los actores políticos) y asegurar por ley el sistema, ya que esto permitiría que la
orientación de la política social no dependa del gobierno de turno. Según esta posición el
gobierno de Michelle Bachelet habría dado garantías en términos de política fiscal
(asegurar el presupuesto) y el cuerpo legal para que el sistema se siga desarrollando más
allá de los vaivenes políticos.

Artículos paradigmáticos sobre el componente político que subyace a la intersectorialidad

son los de Nuria Cunill (2005) La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política
social, Fabián Repetto (2011), Protección Social en América Latina: la búsqueda de una
integralidad con enfoque de derechos y de María Pía Martin (2010) El cambio en el
Sistema de Protección Social en Chile: un análisis de policy frames).

- En segundo lugar, la intersectorialidad aparece como el correlato institucional

necesario de definiciones que adopta la política social sobre pobreza, desigualdad y
vulnerabilidad, y los cambios en las maneras de concebir la protección social en
América Latina y en Chile.

A nivel de enfoques, se sostiene que un sistema de protección social con enfoque de

derechos supone necesariamente la nocion de integralidad y que la mejor manera de
abordar exhaustivamente dicha integralidad es a través de la coordinación intersectorial.
Fabián Repetto (2010) sostiene que al adoptar el enfoque de derechos como el horizonte
normativo que guía los sistemas de protección social no se puede eludir el carácter
multidimensional de los problemas sociales. Ejemplo de ello son las vinculaciones que

192
existen entre políticas de empleo y políticas de seguridad social y “un elemento
fundamental para el éxito de esquemas que articulen protección social y empleo es contar
con una lógica de coordinación intersectorial al interior de los Estados, lo que se traduce en
un importante desafío dadas las lógicas sectoriales y los desiguales resultados en cuanto al
proceso de descentralización que los caracterizan” (2010: 7).

Lo mismo ocurre en materia de bienestar familiar, donde adoptar el enfoque de derechos

obliga a identificar sinergias positivas que puedan emerger del desarrollo conjunto de
políticas sectoriales y transversales. Un ejemplo concreto de estas sinergias es el de
favorecer la participación económica femenina y efectivizar el derecho a la educación de
niños. El estímulo para facilitar el trabajo femenino remunerado de modo de mejorar su
contribución a los presupuestos familiares no ha constituido un componente significativo de
las políticas de combate a la pobreza en la región (Cerrutti y Binstock, 2009).

Ahora bien, en la misma línea pero ya no a nivel de enfoque sino a nivel conceptual, la
intersectorialidad aparece particularmente ligada a un sistema de protección social que
asume el carácter multidimensional de la pobreza y de la vulnerabilidad. Aquí nuevamente
la intersectorialidad se deriva necesariamente de considerar el carácter multidimensional de
dichos fenómenos. Según la literatura revisada ha sido precisamente el reconocimiento de
la multidimensionalidad del fenómeno de la pobreza y la vulnerabilidad económica y la
adopción de un nuevo aparataje conceptual (Barrientos, 2010), lo que han llevado al
desarrollo de esquemas integrados que buscan brindar una protección social integral, con
una lógica de coordinación intersectorial al interior de los Estados.

En consecuencia, uno de los principales hallazgos de la revisión bibliográfica es que en

todos aquellos modelos de protección social que adoptan un concepto de pobreza y
vulnerabilidad multidimensional la intersectorialidad aparece como la manera de llevar a la
práctica dicha presunción conceptual. Esta perspectiva está presente especialmente en los
artículos: Protección social y generación de empleo: análisis de experiencias derivadas de
programas de transferencias con corresponsabilidad, coordinado por Francisco Pilotti,
Progresos en la reducción de la pobreza extrema en América Latina: Dimensiones y
políticas para el análisis
de la primera meta del Milenio (2008), Protección social
inclusiva en América Latina, Una mirada integral, un enfoque de derechos (2011), de
Cecchini y Martínez.

- En tercer lugar, la intersectorialidad aparece como un medio para lograr un uso más
eficaz y eficiente de recursos. La idea que subyace a este planteamiento es que se debe
considerar la oferta de los distintos sectores para evitar fenómenos de duplicidad y
gastos innecesarios y que la intersectorialidad sirve precisamente a estos propósitos. A
este respecto, existe consenso respecto al rol estratégico que han cumplido los PTC
(Programas de Transferencia con Corresponsabilidad) en los distintos países de América
Latina, ya que “al incorporar transferencias sujetas al cumplimiento de
corresponsabilidades en diversas dimensiones, típicamente, salud y educación, estos
programas requieren de integración tanto en función de la oferta de programas y
políticas como por el lado de la demanda de estas por parte de familias, personas y
comunidades” (Cecchini y Martínez, 2011). No obstante, el planteamiento que sugiere
políticas intersectoriales para mejorar aspectos técnicos del diseño e implementación de

193
 los programas es visto más como un horizonte deseable (una meta a alcanzar) que como
una realidad. En efecto, ya sea para el caso chileno, como para los casos de otros países
de América Latina, la intersectorialidad aparece como una condición para el éxito de los
PTC, pero no como algo que se lleve a cabo en la práctica (León, 2008; Pilotti, 2011).

Respecto del funcionamiento de los PTC como experiencias que integran políticas
intersectoriales de manera más o menos exitosa, uno de los elementos más destacados es la
necesidad de contar con una instancia coordinadora (autoridad social) que articule a los
diversos sectores y actores y aúne criterios de acción. Los artículos mencionan que en el
caso del Chile Solidario dicha figura la ocupa la Secretaría Ejecutiva pero no indagan
mayormente en su funcionamiento ni estructura.

- Otro de los hallazgos relevantes que arrojó la revisión de la bibliografía no oficial

respecto a intersectorialidad y temas a fines es que no existe un concepto claro y unívoco
de intersectorialidad. En algunos casos, se homologa la intersectorialidad a integralidad;
en otros, la intersectorialidad aparece asociada a la coordinación vertical y/u horizontal
entre actores, y en otros a la coordinación de los distintos sectores de la política social
(Sánchez, 2003). Debido a esta confusión conceptual, las políticas intersectoriales corren
el riesgo de asemejarse más bien a una sumatoria de acciones sectoriales donde cada
organismo continúa desarrollando sus quehaceres sin modificar en gran medida sus
procedimientos que a un trabajo de articulación, coordinación e integración en los
distintos sectores en todos sus niveles.

Es debido a esta confusión que algunos autores (Cunill 2005, Veiga y Bronzo 2005) han
intentado aclarar qué implica y cómo pueden llegar a desarrollarse políticas de
intersectorialidad. En primer lugar que hay que distinguir las etapas en las que se pueden
aplicar políticas intersectoriales. Acá existen a lo menos tres opciones: 1) la política puede
ser diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial; 2) la política
puede ser formulada intersectorialmente, pero ejecutada de manera sectorial, y 3) la política
establece objetivos y metas consistentes entre sectores. Las metas generales son
desdobladas en políticas consistentes, pero formuladas y ejecutadas de manera sectorial y
autónoma (Veiga y Bronzo, 2005:10). Y en segundo lugar hay que tener claro que no hay
una única fórmula para aplicar y desarrollar la intersectorialidad en la formulación e
implementación de las políticas; éstas pueden desarrollarse a través de una reorganización
administrativa o a través del uso de estrategias de gestión integrada, basadas en el territorio,
la población o la familia (Cunill, 2005:6).

Finalmente, uno de los principales hallazgos que arrojó la revisión bibliográfica es que de
los artículos académicos que presentan resultados de evaluaciones al programa Chile
Solidario hay escasos artículos en que se trate en profundidad el tema de la
intersectorialidad.

La evaluación de impacto de Chile- Solidario para la primer cohorte de participantes

realizada por Larrañaga, Contreras y Ruiz-Tagle (2009) introduce innovaciones
metodológicas en la evaluación de impacto del Chile Solidario. Se utilizan datos
administrativos (ficha CAS) y no la Encuesta Panel que tradicionalmente se utiliza en estos
casos. La evaluación sostiene que si bien es cierto el programa produce mejoras en todos

194
los niveles de bienestar medidos, dichas ganancias se concentran en la primera fase de
intervención cuando se trabaja con el Apoyo Familiar. Dentro de las deficiencias del
programa, se señala la falta de coordinación entre sectores de la política pública y la baja
conexión entre programas y familias participantes. Sin embargo, no se ahonda ni en las
causas ni en posibles soluciones.

Lo mismo ocurre con Evaluating the Chile Solidario program: results using the Chile
Solidario panel and the administrative databases (Hoces de la Guardia, Hojman y
Larrañaga, 2011), que se limita solamente a dar cuenta de las dificultades metodológicas
que existen para evaluar correctamente la efectividad del programa; específicamente, se
realiza una crítica al hecho de no disponer de una línea de base.

Por otra parte, Paula Baeza en Modelo de evaluación del sistema de protección social Chile
Solidario: un sistema que se retroalimenta da cuenta de dos modelos posibles de
evaluación: evaluación de impacto cuantitativo y cualitativo basado en la encuesta panel y
en grupos de control y evaluaciones de gestión. Dentro de la evaluación de gestión se
nombra la evaluación de la oferta programática, y al interior de eso la coordinación de los
programas. Pero no se toca mayormente el tema de la intersectorialidad.

Otra evaluaciones se enfocan solamente en aspectos de gestión (Saavedra, 2008), de

impacto (Silvia Borzutzky, 2009) o de coherencia (Serrano, 2005) pero sin abordar ni
directa ni indirectamente el tema de la intersectorialidad.

III. PRINCIPALES OBSTACULIZADORES Y FACILITADORES DE LA

INTERSECTORIALIDAD

Del reducido número de artículos que abordan directamente el tema de la intersectorialidad

en el Chile Solidario fue posible extraer los siguientes factores que obstaculizan y facilitan
el desarrollo de políticas intersectoriales en el programa.

Obstaculizadores

El tema que aparece como el gran obstaculizador para la implementación de políticas

intersectoriales en las evaluaciones del Chile Solidario en particular y de las redes de
protección social con énfasis intersectorial en general, es el que dice relación con la brecha
que existiría entre la política central y su articulación con actores locales que las políticas
de intersectorialidad suponen.

Para que la intersectorialidad se pueda llevar a cabo no debe dejarse de lado el hecho que
dichas políticas van a ser la mayoría de las veces implementadas a nivel local. En Apoyo
Familiar: Actor de una Política Pública a favor de los más Pobres Sistema de Protección
Social Chile solidario, José Humberto Marín Leiva (2008) da cuenta de cómo las políticas
de coordinación intersectorial fallan en prestar recursos y apoyos a los funcionarios
encargados del área de Apoyo Familiar. Esto estaría evidenciando un choque entre dos
mundos bastante disímiles; por un lado, el gobierno central, con políticas y lineamientos
claros de intersectorialidad, y por el otro, el municipio y los operadores locales, que ya sea

195
debido a la falta de recursos y/o preparación, se mueven todavía bajo una lógica asistencial.
Más aun, la coordinación entre sectores a nivel local muchas veces se revela para los
funcionarios encargados de la implementación como exceso de trabajo y poca claridad de
las funciones.

La misma situación es evidenciada por Dagmar Raczynski en Sistema Chile Solidario y la

Política de Protección Social de Chile-lecciones del pasado y agenda para el futuro, quien
concentrándose en la relación que existe entre los operadores locales del Chile Solidario y
los organismos centrales, da cuenta de la visión negativa de los operadores locales, cuyo
trabajo e inquietudes no encontrarían eco en el nivel nacional de gobierno

Asimismo, en otros casos, como en el artículo Implementación y gestión del sistema de

protección social Chile Solidario en la dimensión local: Análisis de los casos de La
Pintana y Rengo (Mellado, 2011) se sostiene que desde la visión de los operadores locales,
encargados de aplicar la política, la intersectorialidad no es más que un discurso que no
tiene asidero en la práctica: “los entrevistados estiman que el diseño de la política social y
los programas asociados serían aún más rígidos que antaño, con lo cual les es imposible
adecuar la oferta a la realidad local (González, 2011)”.

Para superar estos problemas Juan Gonzalo Zapata (2009), en el artículo Coordinación y
gestión territorial de la política social en Colombia, concluye que las políticas de
coordinación intersectorial deben incluir a los departamentos y municipios en todos los
momentos del proceso, incluidos los de diseño y planificación.

Otro elemento que aparece como un obstaculizador de la intersectorialidad en el Chile

Solidario, aunque en mucho menor medida, es la ambivalencia que existiría entre los
policies frames que subyacen a la política social chilena. Desde esta perspectiva se sostiene
que es difícil implementar políticas de intersectorialidad en un contexto en donde aún no es
claro si se opta por un enfoque basado en la protección social o uno basado en políticas de
promoción y bienestar.

Facilitadores

Dada la escasa profundidad en el estudio de los factores que facilitan la intersectorialidad

en el Chile Solidario, a continuación se listan los elementos que según los distintos autores
son los más importantes.

Modelo de gestión del Sistema Chile Solidario. El modelo de gestión del Chile Solidario
posee en su diseño varios elementos que facilitan la aplicación de políticas intersectoriales.
Entre ellos aparecen los siguientes:

a. La voluntad por una política integral basada en un enfoque de derechos.

b. La creación de una instancia coordinadora como secretaría ejecutiva que en teoría

debería servir a la coordinación de sectores, actores y programas.

c. Tener como foco de intervención a familias y no a individuos.

196
d. Un Sistema integrado de prestaciones.

e. La existencia de redes locales de intervención, que finalmente son las encargadas de

aterrizar a nivel local las políticas intersectoriales.

f. Combinar políticas de transferencia monetaria con políticas de promoción.

g. Un Sistema de información integrado.

Contar con un marco legal que asegura el programa y lo blinda frente a los cambios de
coaliciones en el gobierno.

Comentarios finales

El presente informe ha sistematizado los principales hallazgos de la revisión bibliográfica

realizada de una muestra de artículos y publicaciones académicos no oficiales en torno al
tema de la intersectorialidad y Chile Solidario. El trabajo de selección de la muestra que
finalmente se sometió a análisis se realizó en dos etapas: en la primera de ellas se intentó
aislar aquellos artículos que no tenían mayor relación con el tema, ni directa ni
indirectamente. En una segunda etapa se procedió a ampliar el criterio de selección dado
que muy pocos del total de los artículos reunidos trataban explícitamente el tema de la
intersectorialidad en el programa Chile Solidario. Se decidió incluir, por tanto, todos
aquellos artículos que abordaran de manera general los cambios en la política social chilena
y en América Latina durante los últimos años, y desde ahí intentar encontrar elementos que
sirvieran para caracterizar el estado de las políticas de intersectorialidad en el Chile
Solidario.

No obstante, como se señaló en la introducción, la revisión bibliográfica arrojó que existe

escasa producción académica en torno a la intersectorialidad en el programa Chile
Solidario. Sobre intersectorialidad se ha escrito bastante, y sobre el Chile Solidario
también, pero muy pocos artículos abordan la conjunción de ambos temas. La explicación a
este hecho podría recaer en algunos factores. El primero es la dificultad para evaluar el
tema de la intersectorialidad en un nivel que no sea el del diseño de la política o el
programa. En muchos artículos la intersectorialidad aparece, cuando no como un desafío o
una meta a alcanzar siempre en el futuro, como un rasgo del Chile Solidario solo a nivel
descriptivo. Esta dificultad puede deberse a factores de enfoque o metodológicos (como se
mostró, la mayoría de las evaluaciones son evaluaciones de impacto de corte tradicional)
como a la dificultad de profundizar el estudio de temas cuya implementación está o en duda
o todavía en ciernes. Esto podría explicar porqué la mayor parte de los artículos prefieran
estudiar temas “tradicionales” y abordar el tema de la intersectorialidad en términos de un
tema pendiente, o desafíos por cumplir.

197
D. CONCLUSIONES

198
 I. LO QUE SE DESPRENDE DEL ANÁLISIS DOCUMENTAL

Del análisis de los antecedentes que han contribuido a documentar este texto, es posible
dejar establecidas -a lo menos de manera preliminar- un conjunto de conclusiones que
abarcan tanto aspectos de contexto del modelo de la gestión intersectorial como así también
de sus mecanismos concretos de operación. Lo anterior nos puede ayudar a asentar ciertos
pilares que han sostenido el Sistema que esta investigación se ha propuesto analizar y que
pueden hacer más comprensible sus implicancias en el transcurso del avance de este
trabajo.

Si bien son muchos los elementos de interés que este texto ha relevado, nos parece
importante concentrar nuestra atención -en esta etapa de la investigación- en ciertos
aspectos bien precisos. Son, por lo tanto, puntualmente estos aspectos los que se describen
a continuación:

Sobre las implicancias conceptuales del Sistema

El repaso histórico efectuado al desarrollo del Sistema Intersectorial de Protección Social

ha permitido mostrar una evolución muy nítida y elocuente en las bases que han facilitado,
desde el punto de vista de la pudiésemos llamar la “doctrina”, la creación de un Sistema
con las características que le conocemos hoy en día.

Hemos visto que estos antecedentes se remontan específicamente al período gubernamental

de los Presidentes Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle, momento en el cual los
primeros planteamientos sobre “equidad” y “deuda social” buscan una expresión de política
pública que permitiese abordar, en el marco de un Estado aún debilitado, los problemas de
inclusión social heredados de los años de dictadura.

De esta forma, lo que fueron en el gobierno de Patricio Aylwin problemas de “equidad”, a

saber de implementación de mecanismos correctivos de política social que obrasen como
restauradores de un ideal de justicia, pasaron a ser en el gobierno de Eduardo Frei Ruiz
Tagle desafíos de disminución de “pobreza”, cuestión que implicaba acciones concertadas y
focalizadas por parte del Estado para disminuir el impacto de la exclusión en la sociedad.
En ambos casos se abandonaba la visión transitológica confiada en que el puro crecimiento
económico bastaría para producir tanto integración como inclusión social y se iniciaba, de
esta forma, una fase de búsqueda de metodologías que pudiesen garantizar una política más
activa, mejor focalizada y, por ende, más eficaz.

Por lo tanto, estos primeros acercamientos se constituyeron en el antecedente que alimentó

un fuerte debate de fondo – debate descrito en la sección introductoria de este texto –; a
saber, acordar si la política social debía concentrarse en la generación de instrumentos de
disminución de la pobreza, o si ésta debía más bien consignar, definir, garantizar y
operacionalizar un conjunto de “derechos” planteados en un sentido más amplio que el
sentido limitado de la pobreza medida sólo cuantitativamente.

199
Fue en el período gubernamental del Presidente Ricardo Lagos, y de manera más nítida en
el período de la ex Presidenta Michelle Bachelet, que esta perspectiva de derechos cobra
mayor relevancia ya que a partir de ella se estructura lo que gradualmente irá
evolucionando desde el Programa Puente, el Programa Chile Solidario, el Sistema de
Protección Social, la inclusión de un nuevo subsistemas como el sistema Chile Crece
Contigo, etc.

De esta forma podemos afirmar que la evolución institucional del Sistema Intersectorial de
Protección Social fue el resultado de una evolución más general que ayudó a configurar las
bases mismas en las cuales se determinó que el Sistema debía descansar.

Evolucionar hacia una concepción de derechos implicaba, por lo tanto, imaginar formas de
operación muy ligadas a esfuerzos de intersectorialidad que rompiesen la operación
fragmentada de los mecanismos puramente sectoriales de intervención utilizados hasta el
momento.

Este debate de orden más doctrinario también alcanzó a los temas relativos al propio de rol
del individuo beneficiario de las políticas sociales. En este marco, si bien la premisa de la
“autorrealización” ha sido una constante general, todo indica, sobre todo en el último
tiempo, que ha también operado un tránsito desde una idea fundacional de desarrollo local
y participación ciudadana (Mideplan, 2004) como base del Sistema hacia una visión de
clara auto activación o de auto responsabilización como la que se aprecia muy
recientemente en el subsistema “Seguridad y Oportunidades”. De esta forma además se
demuestra que las evoluciones no son necesariamente lineales en un sentido o en otro.

Podemos afirmar, por lo tanto, que la idea de intersectorialidad constituyó una respuesta
lógica a una demanda de “perspectiva de derecho” que se instala como base argumentativa
del Sistema de Protección Social. Esto exige esfuerzos de coordinación distintos a los
puramente sectoriales, puesto que los sectoriales están pensados para abordar problemas,
brechas o barreras, y no necesariamente derechos.

Sobre el tema de la autoridad social

Otra evolución importante, y muy ligada a la anterior, ha sido la relativa al desarrollo de

una idea de “autoridad social”. Lo anterior implica tanto el surgimiento del propio concepto
de “autoridad social” como de un andamiaje institucional potencialmente habilitado para
responder a esta condición.

Claramente el ex Ministerio de Planificación y Cooperación, como fue recibido a principios

de los años noventa por los primeros gobiernos democráticos, se encontraba muy lejos de
poder sostener un funcionamiento tipo “autoridad social”, aspecto que por lo demás no era
planteado como objetivo en aquellos años. Sin embargo, la corta experiencia del Comité
Interministerial Social (CIS) durante la administración Frei Ruiz Tagle, puso en evidencia
la necesidad de orientar energías hacia la búsqueda de instancias de coordinación capaces
de sostener esfuerzos más globales de política pública (en este caso, la implementación de
un Plan Nacional de Superación de la Pobreza); nuevamente, esfuerzos imposibles de
200
sostener sólo bajo el expediente del trabajo tradicional de tipo sectorial de los Ministerios y
Servicios del Estado.

Desde aquel momento se empieza a instalar una forma de gestión de política pública -
independiente de las evaluaciones sobre su efectividad - cuyo mecanismo base de operación
es la concertación de actores diversos que se reúnen para abordar - aún a pesar de sus
asimetrías institucionales - desafíos de orden común.

La promulgación de la ley 20.530 que crea, a partir de octubre del 2011, el Ministerio de
Desarrollo Social, concreta una evolución que refuerza esta idea de una autoridad social
que debe velar por la coordinación de las políticas sociales en todas etapas. Se fortalecen,
de esta forma, los atributos tanto del nuevo Ministerio como de las instancias de
coordinación intersectorial - v.g, el Comité Interministerial de Desarrollo Social – quienes
asumen la responsabilidad de “observar” y “gerenciar” ex ante, ex dure y ex post el buen
funcionamiento de las políticas sociales. Muy concretamente se establece el cómo debe
operar la política social.

Lo anterior se transforma en un mecanismo obligatorio para el funcionamiento de

dimensiones tan sensibles como lo son la generación de acuerdos, el monitoreo de dichos
acuerdos, los mecanismos de transferencia de recursos, los sistemas de registro, control y
evaluación, etc.

Por lo tanto, podemos afirmar que la intersectorialidad también ha evolucionado hacia una
modalidad donde ella no es una práctica voluntarista o espontánea, sino claramente una
estrategia intencionada desde una “autoridad” que asume una responsabilidad de
conducción política.

Sobre la centralidad de la idea de “información” y de los sistemas de información

Hemos visto que particularmente con Chile Solidario se empieza a materializar la creación
de un Sistema institucional complejo que valora cada vez más la existencia y disponibilidad
de sistemas de información como el elemento clave que define la funcionalidad del propio
Sistema. En este caso, la calidad está definida de manera muy significativa por los atributos
de la información: si está disponible, si está actualizada, si es fidedigna, si está debidamente
controlada, etc.

Este es el caso, por ejemplo, de la evolución de la Ficha de Protección Social. Producto de

un debate de expertos en cuanto a sus características -debate descrito en el texto-, esta ficha
hoy no es sólo el instrumento destinado a favorecer el registro y almacenamiento de la
información relevada en terreno, sino también el instrumento que permite el acceso al
sistema de postulación de subsidios y/o prestaciones monetarias, y que propicia la
interoperatividad entre los servicios públicos involucrados tanto en la gestión de subsidios
como de las prestaciones monetarias.

Este es también el caso del Sistema Integrado de Información Social (SIIS). Este sistema
inicia su construcción el 2004 como un registro de las familias Puente, para luego ampliarse
201
el 2006 a través de módulos de información que prestan servicio a diferentes instituciones.
Recordemos que la Ley de Chile Solidario encargó al ex Mideplan el diseño,
funcionamiento y actualización permanente de un Sistema Integrado de Información Social
que debe registrar a todos los beneficiarios de programas públicos de protección social. De
esta forma se creó un registro de información social cuya finalidad ha sido el proveer la
información necesaria para la asignación y racionalización de las prestaciones sociales que
otorga el Estado y el estudio y diseño de políticas, planes, programas y prestaciones
sociales, como asimismo, de planes de desarrollo local y de los análisis estadísticos que la
administración que dichas prestaciones ha requerido.

Este sistema terminó transformándose en una plataforma tecnológica computacional e

interoperable a nivel nacional, definiéndose como “un Sistema donde se consigna,
almacena y procesa información de los atributos sociales, civiles y socioeconómicos de la
población del país, con énfasis en la población susceptible de participar de la red de
servicios y beneficios en protección social, y que permite a su vez, articular un sistema
integrado de información, orientado a mejorar la capacidad estatal para la toma de
decisiones relativas a inversión social, apoyando a las instituciones en los mecanismos de
selección de beneficiarios para hacer más eficiente el proceso y, finalmente, racionalizar la
entrega de prestaciones y servicios a la población” (Mideplan, 2009d: 4).

Más recientemente hemos visto también el caso de los Sistemas de Convenios en línea y de
todos aquellos dispositivos que hacen descansar el buen funcionamiento del Sistema de
Protección Social en la implementación eficaz de mecanismos de información eficaces.

Lo anterior deja abierta una cierta interrogante sobre los cimientos en los cuales empieza a
descansar la intersectorialidad; a saber, si es a partir de “voluntades políticas” que se
esfuerzan en compartir recursos, responsabilidades y acciones, o simplemente a partir de un
uso adecuado y colectivo de instrumentos de información altamente tecnificados.

Sobre los modelos presentes de intersectorialidad

La información oficial que hemos analizado nos lleva a pensar preliminarmente que, en lo
que concierne a ChCC, existirían en realidad tres modelos de intersectorialidad que
segregan las prestaciones y servicios en tres bloques:
- Salud
- Educación
- El Resto (prestaciones diferenciadas).

Ahora bien, el único modelo formalizado, y definible como tal, pareciese corresponder al
bloque salud. Pero, en estricto sentido, aún allí el trabajo intersectorial se da básicamente a
nivel nacional entre el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Salud. Respecto del
nivel local, se aprecia que la intersección se produce en las Redes Comunales, en tanto a
ellas se integran representantes de las instancias que conforman la red de prestadores de
servicios de salud a nivel comunal (Ej.: Directores/as de los consultorios; Encargados/as de
postas rurales; Directores/as de centros de salud familiar (Cesfam).

202
En relación al bloque de educación, es llamativo que prácticamente no haya alusiones a las
modalidades de trabajo a nivel nacional. De nuevo, es solo en la Red Comunal donde se
daría el trabajo intersectorial, en tanto se supone que allí actúan representantes de las
entidades del área de Educación Parvularia en la comuna (Directoras Jardines infantiles y
salas cuna Junji; Directoras Jardines Infantiles y salas cuna Integra).

El bloque que designamos como “Resto” corresponde a prestaciones diferenciadas (como

Ludotecas, Salas de Estimulación, etc.) que pueden ser implementadas en los centros de
salud o en las comunidades. Aparentemente el núcleo decisional al respecto es la Red
Comunal, aunque tales prestaciones pueden emanar también del propio sector salud.

Las Redes Comunales son consideradas como el mecanismo intersectorial por excelencia.
Pero su funcionamiento está supeditado a la presentación de proyectos ante el Ministerio de
Desarrollo Social. A tal efecto, como hemos apreciado, existe un único fondo (Fondo de
Fortalecimiento Municipal). Recordemos que el ex Mideplan determinó que los ejecutores
directos a nivel comunal del Programa respectivo son las Municipalidades que hayan
presentado un Proyecto, de alcance comunal, aprobado por el Ministerio, de manera de
contribuir a generar las condiciones técnicas necesarias para fortalecer y consolidar el
funcionamiento de Chile Crece Contigo a nivel comunal.

Por otra parte, en lo que concierne a los componentes del ChCC, la acción de las redes
comunales queda circunscrita a las prestaciones “diferenciadas”, cuya concreción depende
también de la presentación de proyectos para obtener el financiamiento. Por ende, se deben
adjudicar proyectos, para lo cual tienen que presentarse a alguno de los dos fondos
concursables disponibles. Es significativo, además, que uno tales fondos implica competir
con otros entes del nivel nacional o regional e incluso del sector privado. Además, todos los
Convenios asociados a asociados a tales Fondos son prorrogables en la medida que los
Programas a ejecutar cuenten con la disponibilidad presupuestaria según la Ley de
Presupuesto del año respectivo. Todo ello sugiere que el financiamiento de las redes (y sus
prestaciones) es altamente vulnerable y que está sometido a la competencia con otros
organismos públicos y privados e incluso entre municipalidades.

Un último rol asignado a las Redes Comunales concierne a las “derivaciones”. Sin
embargo, del análisis de la documentación oficial se desprende que algunas de tales
derivaciones las realiza de manera automática el sector salud y otras dependen
exclusivamente de los cupos disponibles. Además, su eficacia aparece asociada a un
Sistema de Registro, Derivación y Monitoreo, el cual sin embargo aparece en la literatura
más como una intención que una realidad, que además pareciera competir con muchos otros
sistemas de información.

Estos elementos que muestran las modalidades operativas de gestión de la

intersectorialidad, nos permiten avanzar ciertas ideas sobre su intensidad, a saber:
El grado de inclusividad del ciclo de la política social por parte del trabajo intersectorial no
es apreciable a través del análisis de la documentación oficial. En todo caso, la

203
intersectorialidad a nivel nacional pareciera remitir al proceso de transferencia de recursos
desde el Ministerio de Desarrollo Social, ex Mideplan, al ministerio respectivo, a través de
“Convenios” y a la definición de las grandes definiciones técnicas por medio de alguna
instancia interministerial. En cambio, el manejo de los sistemas de información y de
monitoreo y evaluación centralizados en el Ministerio de Desarrollo Social no devienen en
un uso compartido de la información y compiten con otros sistemas orginados en otros
ministerios.

Si se considera que la inclusividad en el ciclo de políticas supone que la intersectorialidad

propiamente tal afecta desde el diseño hasta la evaluación de las acciones es posible inferir
del exámen de la documentación oficial que el modelo de gestión de la intersectorialidad
del Sistema de Protección Social, no contempla tal posibilidad.

La mancomunidad que se expresa en compartir recursos, responsabilidades y acciones por

parte de los distintos sectores implicados tampoco parece formar parte del modelo de
gestión de la intersectorialidad.

De hecho, lo que hemos descrito muestra que los recursos son transferidos a las
contrapartes desde el Ministerio de Desarrollo Social. Aquí lo que cambia es el grado de
certidumbre respecto de la obtención de recursos, ya que hay algunos programas que los
tienen asegurados por ley mientras que otros están sujetos a una negociación anual.

En suma, si se asume que la integración consiste en que los sectores trabajan juntos para
resolver un problema que definen y asumen como común y que conseguirla plenamente
pone en juego la inclusividad y la mancomunidad, del examen de la documentación oficial
(incluidas las evaluaciones) puede desprenderse que el modelo de intersectorialidad del
sistema de protección social no contempla la integración entre los sectores.

Por tanto, el análisis de la información disponible, a este nivel de nuestro estudio estaría
reforzando una de nuestras hipótesis específicas, a saber que: La intensidad de la
intersectorialidad es dependiente de la medida en que el modelo que la fundamenta
considere la inclusividad en el ciclo de políticas y el logro de mancomunidad entre los
sectores involucrados.

Pero nuestro primer acercamiento al modelo de la intersectorialidad del Sistema de

Protección Social incluyó además entrevistas en profundidad a personas con conocimientos
y participación en alguno de sus componentes, de modo tal de adentranos más
profundamente en las intencionalidades y alcances que habrían tenido los diseños de la
acción intersectorial en el SIPS. Sintetizamos a continuación los principale hallazgos al
respecto.

204
 II. LAS PERCEPCIONES DE LOS ENTREVISTADOS: NUEVAS
VARIABLES SOBRE EL DISEÑO Y LA GESTIÓN DE LA
INTERSECTORIALIDAD EN EL SIPS

Las 18 entrevistas a participantes, expertos y participantes institucionales del nivel

nacional, en general, confirman las conclusiones precedentes. De hecho, parte significativa
del discurso de los entrevistados alude a:
-El peso de las culturas de los sectores y de los poderes corporativos y su incidencia en la
resistencia a compartir información.
- La restricción clave al trabajo intersectorial impuesta por una planificación centralizada,
rígida y sectorializada.
Por otra parte, las entrevistas iluminan sobre nuevas dimensiones del problema,
relativizando la hipótesis general de nuestro estudio que postula que“el modelo de gestión
de la intersectorialidad del Sistema Intersectorial de Protección Social no contempla las
resistencias políticas que afectan su desarrollo ni la heterogeneidad de los contextos
institucionales de su aplicación, generando una intersectorialidad de baja intensidad que
no se condice con sus fundamentos”.
Aunque las resistencias políticas y la diversidad de contextos aparecen como variables
claves que contribuyen a explicar los límites que enfrenta en la práctica el trabajo
intersectorial, lo que sugieren los hallazgos empíricos es que ellas no son suficientes para
entender el sentido que puede adquirir la intersectorialidad. Los asertos siguientes dan
cuenta de otras variables relevantes.

Los modeladores del “modelo”de la intersectorialidad: los alcances originales de la

política de protección social y la incidencia del “momentun”
De los relatos emerge que el alcance real de los objetivos de la política social es lo que, en
primera instancia, determina la intensidad de la acción intersectorial.
La diferencia fundamental estribaría en si se persigue desarrollar una política integral o
asegurar que distintos tipos de prestaciones estén disponibles para un determinado público.
La mayoría de las personas entrevistadas que participaron originalmente en el diseño del
CHS y del ChCC sugieren que el real objetivo de ambos fue el lograr la coordinación en
torno a las prestaciones vinculadas a determinados públicos. Otros entrevistados que
también intervinieron en el diseño (en este caso del ChCC, en una fase posterior, y desde el
sector salud) ratifican la idea de que en el inicio no se planteó un esfuerzo intersectorial de
largo aliento. Predomina, por tanto, la visión de que la intención original no fue desarrollar
un modelo integral de acción y que existiría un problema de apropiación de la finalidad del
SIPS en términos de romper la desigualdad de origen y no solo de lograr el acceso puntual
a determinados servicios o beneficios.

205
Hay, por otra parte, un reconocimiento que en el diseño original tuvo especial significación
el “momentun”: la concurrencia entre dos actores -Dipres y Mideplan- y específicamente de
dos personas -Crispy y Silva, respectivamente-, además de las prioridades asignadas al
CHS por el presidente Lagos y al ChCC por la presidenta Bachelet.
Si bien, en opinión de algunos entrevistados, en el ChCC se toma la experiencia en gestión
del CHS, la mayoría coincide que mientras en el CHS la bisagra entre el Estado y los
beneficiarios es una persona [el Apoyo Familiar] y por tanto los organismos no se
constituyen en red, en el caso del ChCC se quiso proponer un modelo distinto.
En este sentido, varios entrevistados sostienen que el ChCC es en sí mismo “un modelo de
gestión, “una manera de hacer las cosas”, que para responder a la pregunta ¿cómo
asegurar que distintos tipos de prestaciones estén disponibles para un determinado público?
se propuso lo siguiente:
-Usar un programa que ya estaba en marcha en el Ministerio de Salud, pero proveyéndolo
de objetivos basales y de recursos adicionales (a través de Mideplan) tanto para reforzar sus
acciones como para crear acciones nuevas.

-Crear un nexo financiero entre Mideplan y los municipos para las acciones que implicaban
detección de vulnerabilidades y vigilar cómo se está dando el cuidado de la infancia en las
familias más vulnerables.

- Hacerse cargo desde Mideplan de las brechas de la oferta programática existente,

colocando presupuesto y apoyos metodológicos a fin de buscando que hubiese
disponibilidad de servicios para el desarrollo infantil,

- Ejecutar a nivel local.

Dos claves del diseño: coordinar a través de un presupuesto centralizado y separar

diseño, gestión y ejecución

En correspondencia con esta concepción, se releva que fue clave la separación de las
funciones de diseño, gestión y ejecución. En este sentido, una de las participantes tanto en
la gestación del CHS como del ChCC sostiene que hay que diferenciar los momentos del
sistema. En el momento del diseño intervienen el Ministerio de Hacienda y Mideplan. Una
vez que ya se lanza el Chile Crece Contigo empieza la etapa en que hay que hacer modelos
de gestión y de ejecución, y de bajarlos a las comunas. Ahí se convoca al Ministerio de
Salud como uno de los principales sectores. El juicio central que expresa es que la
intersectorialidad en el sistema de protección social está acotada a la ejecución y nunca
pretendió incluir la toma de decisiones y la formación de la política.

El otro elemento resaltado casi unánimememte es la figura de un mismo presupuesto

manejado a través de Mideplan como instrumento de coordinación tanto en el ChCC como
en el CHS, a través de la figura de los convenios de transferencia de recursos. Estos son

206
visualizarlos como la única alternativa viable para darle cierto poder a Mideplan de exigir a
otros organismos no sometidos a su dependencia jerárquica a que hicieran “su parte”.
Respecto de la modalidad de fondos concursables, los entrevistados que se refieren a ellos
en general reconocen que fueron concebidos como una forma de disponer de recursos
adicionales para las municipalidades que contara con la anuencia de la Dipres y
Contraloría.

Un diagnóstico compartido: falencias en la operación de las instancias de coordinación

intersectoriales
En el marco de un diseño que identifica la acción intersectorial con la coordinación de
diferentes sectores y que, a la vez, hace descansar a ésta básicamente en convenios de
transferencias de recursos, resulta explicable que la cuestión de la coordinación entre los
diferentes sectores y entre niveles gubernamentales adquiriese un peso marginal. De hecho,
la mayoría de las instancias creadas a nivel nacional, según lo expresan los entrevistados,
ya no existen o se han ritualizado.

Lo local como centro de las esperanzas y debilidades del trabajo intersectorial

Los entrevistados reconocen que Chile Solidario creó un nuevo dispositivo local para la
gestión de la oferta pública sobre las familias vulnerables (oficina Puente), que incorporó
nuevo personal y recursos. El modelo de gestión consideraba a los apoyos familiares
financiados por el Fosis como los gestores de la integralidad de la oferta pública de apoyo a
las familias. El Chile Crece Contigo, en cambio, propuso un modelo de gestión basado en
la creación de una red comunal de instituciones proveedoras de servicios, coordinadas por
la municipalidad. Respecto del primer modelo, el de CHS, un participante sugiere que este
difiere sólo parcialmente del modelo de operación de diversos programas centrales que
generan dispositivos locales gestionados por personal propio encargado de realizar las
intervenciones en los territorios, sin injerencia municipal en la definición de la
temporalidad, localización o en la aplicación de los programas. En suma, solo en el ChCC
es que se podría hablar propiamente de un esfuerzo de crear expresamente redes comunales.

Ahora bien, las apreciaciones sobre las redes comunales ChCC confirman los hallazgos de
las evaluaciones oficiales que vimos antes. En este sentido, se reconocen como límites
claves las restricciones de recursos financieros y de recursos humanos a nivel comunal así
como el carácter vertical y centralizado de la gestión de la información. Este último aspecto
es especialmente remarcado, considerando que la intersectorialidad se juega en buena parte
en el sistema de registro de los datos, el procesamiento de los mismos y en la gestión de las
alertas de vulnerabilidad que arrojan las plataformas informáticas.

Respecto de los recursos financieros disponibles en las comunas aflora que desde hace tres
años a la fecha el Fondo de Fortalecimiento Municipal se ha ido incrementando y
focalizando, a fin de mejorar las condiciones de base de las instituciones locales más
precarias sin quitar el carácter concursable de los recursos. También aparece la idea de que
los fondos concursables han jugado un rol en la implementación de nuevos modos de

207
resolver problemas a nivel regional, provincial y local. Sin embargo, del relato de
entrevistados que participaron en los diseños originales se desprende que hay conciencia de
que los recursos financieros a nivel local siguen siendo escasos y que fue una decisión
política el optar por los fondos concursables con las municipalidades ante la resistencia a
proveerlos de recursos estables, supuestamente por las restricciones presupuestarias del
país.

Por su parte, los recursos humanos son visualizados como un “Talón de Aquiles del
sistema”. A pesar de que el sistema de protección es ley, el recurso humano con que se
ejecuta es inestable lo que provoca desequilibrios en la gestión de las redes, frena las
interacciones, las confianzas, el conocimiento de los casos, la continuidad de las acciones y
las proyecciones del sistema.

Además de todos esos límites, en las entrevistas se plantean muchos otros factores que
inciden en un funcionamiento heterogéneo de las redes como, por ejemplo, la institución
que ejerce el liderazgo y la orientación política de la autoridad municipal. También se llama
la atención acerca de la influencia que ejercen el tamaño, la tradición y las orgánicas de las
que se dotaron los municipios para asumir la protección social, desarrollar las redes y
actuar intersectorialmente. Para algunos de los expertos este tipo de problemática se
relaciona con las dificultades que genera la alcaldización y la heterogeneidad de las
municipalidades en capacidades técnicas, presupuestarias y en su eficacia. Las redes, en
tanto pilar de la intersectorialidad, terminan dependiendo para su funcionamiento de las
visiones y de la convicción de funcionarios y autoridades cambiantes.

Reiteradamente se alude a que el perfil y el tiempo que dispone el coordinador de las redes
ChCC es un factor que interviene de manera clave en el funcionamiento de las mismas y en
la diversidad del desempeño de la intersectorialidad en el nivel local.

En un plano aún más general, también aparece problematizada la cuestión de la

implementación del SIPS. En este sentido se remarca que el problema no es que no se sepa
qué hay que hacer sino que llegue a hacerse; o sea, el “cómo”. Ello se traduce en que “en
muchas comunidades los niños no estén suficientemente protegidos y el programa no haya
avanzado pese a que en el papel pueda haber transferencia de recursos, en el papel pueda
haber jardines infantiles”. En este marco, la implementación de un sistema intersectorial de
protección no cuenta con indicadores apropiados, ni en todas las comunas “hay alguien que
esté mirando cuántos niños tiene, a cuáles les falta esto, etc”.

En ese sentido, se señala que “la colocación de recursos y generación de convenios se

transformaron en los indicadores de desempeño de la unidad de gestión territorial, pero
eran el instrumento para la conversación con otros” Si bien en la mayoría de las comunas
la red básica logró conformarse y lograr ciertos grados de funcionamiento, un factor crítico
que se señala es que en general sus planes de trabajo se confundieron con los proyectos
enviados al fondo de fortalecimiento municipal.

Por otra parte, la no integración del sector educación se ve hoy como una importante
restricción, ratificando la idea de que no ha existido una visión de continuidad de la
atención a la vulnerabilidad ni en el diseño ni en los gestores del subsistema.
208
De acuerdo a la propia percepción de los entrevistados hay, de cualquier manera, un
conjunto de otros factores relevantes, tanto idiosincráticos como de carácter estructural que
requieren ser considerados.

El peso de las “personas”, de los contextos previos, y de las instituciones

Las personas, sus características y sus orientaciones, emergen como un importante factor
explicativo de la intensidad que adquiere el trabajo intersectorial. Tras este aserto subyace
el reconocimiento de que la voluntad de las personas puede jugar un rol clave, pero también
subyace la idea de que su peso excesivo puede estar dando cuenta de una ausencia de
institucionalización de las prácticas que los sistemas intentan asentar.

Un segundo factor alude a la importancia de la historia previa. En este sentido, se destaca la

incidencia de las redes prexistentes y los lazos de confianza en la eficacia de las redes
creadas por el SIPS y también aflora la importancia de los espacios de sentido que abrió el
SIPS para profesionales de la salud pública antes coartados por las prácticas hegemónicas.

Un tercer factor es el peso de la institucionalidad pública chilena sobre la acción

intersectorial, especialmente la forma de organización y gestión del Estado chileno así
como las reglas de juego que se han instituido a través de las recientes reformas del sector
público. Es en torno a este tipo de factores que se desenvuelve una parte significativa del
discurso de los entrevistados.
Así, por ejemplo, se sostiene que los resultados del trabajo de los equipos locales han sido
constreñidos por los límites que presenta un modelo de Estado excesivamente centralizado.
Por otro lado, se sugiere que en el caso de CHS ha habido supuestos erróneos relacionados
con una demanda insatisfecha de las familias pobres sobre la oferta pública básica del
Estado: en el contexto de Chile, la oferta básica era suficiente lo cual situaba el rol de las
redes locales en la detección de las nuevas problemáticas y la innovación en las
respuestas, lo que no habría sido posible por la inflexibilidad y estandarización de los
procesos que establecen los protocolos y los convenios con las municipalidades y los
servicios y la escasa receptividad del centro para entender la dinámica específica de la
vulnerabilidad y la acción local (PP5).

Surge expresamente además en forma reiterada que la estructura de la ley de presupuesto y

la lógica de las evaluaciones plantean incentivos institucionales que atentan contra el
trabajo intersectorial:
En relación al presupuesto, dos expresiones son reveladoras:

[..] La ley de presupuesto sigue haciéndose por servicio, sigue haciéndose sectorialmente y
no hay espacios de visión intersectorial, salvo las glosas donde de repente se hacen unos
guiños a la intersectorialidad (PP3).

La lógica del financiamiento en términos de prestaciones más que de resultados con

respecto a ciertas acciones también pone en jaque de alguna forma cómo entender el

209
proceso. […] Por ejemplo, en el sector salud la lógica del Chile Crece Contigo estaba muy
en el sentido de entender que ellos tenían que asegurar uno de los componentes de este
programa que era el acceso al control sano de los niños, y al desarrollo psicomotor, y no
necesariamente se veía cómo el sector salud podía tener un rol de bisagra en el sistema
porque era la puerta de entrada del conjunto de la población (EE3).

En relación a las evaluaciones se dice: una de esas limitaciones a la intersectorialidad es

que las metas de gestión son institucionales [..]. Sabemos que nuestra ley de presupuesto,
nuestros programa de mejoramiento se afectan institucionalmente; finalmente yo termino
con mis propios procesos corriendo solo (PP3).

Es interesante, además, apreciar que en la perspectiva de ex autoridades políticas de

Mideplan la magnitud de las transferencias a otros sectores no tienen el sufciente peso para
contrarestar sus poderes, aunque en este sentido,se reconocen diferencias entre el CHS y el
ChCC:

[..] En el Chile Crece Contigo [..,] como no se trata de articular lo que hay sino de ser
innovador en lo que hay, la potencia de esos recursos presupuestarios es muy precaria [..]
y por lo tanto opera el entusiasmo del ministerio de salud porque es la puerta de ingreso.
[..] En Chile Crece Contigo se depende mucho más de los presupuestos sectoriales que del
presupuesto que tú articula como Chile Crece Contigo a diferencia del Chile Solidario, en
que el modelo de gestión presupuestario es inédito, yo creo que es el gran éxito (EE1).

También es sugerente conseguir en el relato la opinión de que el tipo de financiamiento

centralizado en Mideplan, aunque en general ventajoso, habría operado a veces como un
inhibidor de la colocación de recursos propios, que era la idea original en el ChCC.
Respecto del CHS se llama la atención que las curvas de rendimiento (personas con
cumplimiento de las condiciones mínimas) fueron bajando en la medidad que se inyectaban
más recursos a las familias, inhibiéndo en este caso el esfuerzo propio.

Más intersectorialidad para abordajes más integrales de la protección social

Más allá de estos hallazgos, en términos amplios destaca en el discurso una preocupación
por un abordaje más integral del desarrollo infantil.

Respecto de las restricciones que imponen las lógicas del presupuesto y de las evaluaciones
se vislumbran salidas, aunque se reconoce que ellas son dependientes de decisiones del
Ministerio de Hacienda. Entre ellas aparece generar algún espacio dentro de los ítems
propiamente presupuestarios que se refiera a las intersectorialidades y que oblige a todos a
estar trabajando en conjunto. Otra es que pudiesen existir partidas específicas, no con ítems
específicos, sino que con partidas especiales para la intersectorialidad. Un cambio principal,
dice otro entrevistado sería un presupuesto global donde se defina las materias a cargo de
cada de cada institución. Por otra parte, también surge la idea de ciertos recursos amarrados
a logros de prestaciones o cumplimiento de metas, y un margen que permitiera a nivel local
cierto margen de movilidad.

210
En relación a la evaluación se insinúa la posibilidad de que la evaluación de los resultados
tuviera que ver con el grado de integración de los programas, y fuesen más cualitativas.
También la necesidad de indicadores que muestren los resultados en términos de cambios
en los niños y sus familias.

Un entrevistado, advirtiendo también que es un cambio que depende del Ministerio de

Hacienda, menciona la idea de un PMG intersectorial.
Se vislumbran, por otro lado, dos tipos de énfasis que apuntan al mismo objetivo de una
mayor integralidad. Uno, que plantea la necesidad de planificaciones conjuntas y, en
general, de más conversaciones en la fase de implementación de manera que salud y
educación efectivamente trabajen en conjunto. Otro, que confía en la capacidad de los
instrumentos actuales para lograr abordajes más multidimensionales que involucren la
educación.
El primer énfasis gira en torno a la importancia que para la acción intersectorial tienen la
identidad común, el discurso común, el lenguaje común; por tanto, la inversión que se haga
en generar espacios de encuentro, comunidades de aprendizaje, especialmente en las redes
locales. Si uno no hace esfuerzos sobre el fortalecimiento institucional de estas relaciones
probablemente sigamos trabajando con prestaciones o programas aislados que están
puestos en un papel de forma común, pero que tienen muy poca relaciónen su práctica,
hábitos, discursos, lenguajes, mandatos, intervenciones (PP3). Aflora así además la
necesidad de desarrollar “herramientas blandas” que atiendan a los procesos de trabajo en
equipo, el liderazgo, las habilidades de comunicación, la horizontalidad, a fin de contribuir
al trabajo intersectorial.

El otro énfasis se centra en el uso de los convenios de transferencias y de los protocolos

para forzar un mayor involucramiento del sector educación en el ChCC. Al principio,
cuando estábamos atendiendo a la gestante y a los niños hasta el año como que el sector
de educación no se veía tan claramente, pero ya con más de tres o cuatro años de
instalación del sistema el sector educación a veces se nos queda un poco atrás en términos
de la coordinación y de los protocolos, no tenemos como el protocolo del programa de
apoyo [el PADB], no tenemos algo parecido o similar en el sector educación (PP1).

Además de lo señalado, los entrevistados resaltan varios cambios adicionales, unos que
aluden a los niveles subnacionales y otros al nivel nacional. Como ya fuera advertido, ellos
son básicamente los siguientes:
i) Información compartida (interoperabilidad / adopción del sistema de monitoreo y
segumiento de Mideplan)
j) Refuezo de la coordinación a nivel regional
k) Comités interministeriales ojalá vinculantes en materia de planificación y de
presupuesto
l) Personas dentro de cada sector con un rol expreso de coordinación con los demás
sectores o un “tercer sector”
m) Empoderamiento de las mesas de trabajo intersectoriales

211
 n) Una autoridad social legitimada
o) Una “épica”.

La orgánica de la intersectorialidad para la protección social a nivel local: un asunto

pendiente
Más allá de todas las reflexiones y percepciones anotadas hay un juicio común: la
necesidad de fortalecer el trabajo a nivel comunal, de modo tal de propender a acciones
intersectoriales que efectivamente consideren la multidimensionalidad de los procesos
involucrados en la protección social.

Surge, en tal sentido, un tema más profundo que en palabras de uno de los participantes
alude a cuál es el modelo orgánico más pertinente al interior del municipio para promover
las redes y la intersectorialidad. Esta discución aún no estaría zanjada. En algún momento,
según se afirma, desde el nivel central se planteó la idea de crear unidades de protección
social en las municipalidades. Ellas se crearon en algunas pero al margen de las estructuras
de las Didecos y sin una relación clara, lo cual habría generado severos conflictos de poder.
En este tipo de situaciones, las redes y procesos intersectoriales actuaron con independencia
del municipio y, a veces, a costa del municipio.

En cualquier caso, se remarca, que la institucionalidad no logra dar con una figura a cargo
de la protección social a nivel del municipio. El problema se ha resuelto de facto, mediante
la demanda a los alcaldes de que nombren una persona que permita comenzar la
implementación de los programas y coordinarse con las otras instituciones. Así, la
protección social queda, en definitiva, en manos de una persona de confianza de cada
alcaldía, dependiente de sus designios, y habitualmente con múltiples y diferentes tareas.

Aflora, al respecto, que tal vez hubiese necesario que los convenios con las
municipalidades forzaran un poco más las definiciones y perfiles de los recursos humanos a
cargo de la coordinación de las redes comunales de Chile Crece Contigo. También se llama
la atención de medidas recientes, vía fondos cocursables, para fortalecer este rol.

Pero, otro discurso apunta a que el fortalecimiento de la intersectorialidad para la

protección social, no pasa por los coordinadores locales. Sería necesario, de acuerdo a esta
otra perspectiva, una apuesta mayor: la creación de una nueva institucionalidad localizada
en los niveles subnacionales a cargo de la protección social, que sea lo suficientemente
poderosa como para garantizar su desarrollo y generar los mecanismos para producir la
acción concertada entre los actores locales. Habla aquí de “un tercer sector – no referido a
ONGs- que pueda conectar la oferta, ser responsable de los resultados, y que disponga de
infraestructura propia y de una estructura de gestión (PP8).

Un tercer tipo de discurso asienta en la descentralización las posibilidades de una órganica

más acorde al trabajo intersectorial. La apuesta sería pues, profundizar la descentralización.
En este marco, se señala que Chile Crece Contigo fue un dispositivo de política pública

212
completamente nuevo, que además situó la perspectiva intersectorial y multidimensional de
las problemáticas en las redes locales, lo cual requería una gran capacidad local para
articular las respuestas. La misión de la protección a la infancia supone redes locales
capaces de identificar y atender a estas situaciones. Realizar esta labor supone trabajar en
redes ampliadas “con los padres, con las madres, con el entorno, con la comunidad, con la
estructura local, y por eso el peso de lo local acá es fundamental”. Pero si no existe
autonomía, si no están los recursos suficientes, si no están las capacidades en las redes, si
no existen vínculos activos con la comunidad, entonces las respuestas seguirán siendo la
suma de acciones sectoriales que contribuyen parcialmente a la intersectorialidad, pero no
apuntarán a la construcción de un modelo integral de acción.

Una cuarta posibilidad, asociada con la anterior pero con una mirada diferente, se habría
manejado en el Consejo Asesor pero finalmente abandonado (por razones presupuestarias),
imposibilitando a juicio de uno de los expertos que en el nivel local pueda funcionar una
verdadera intersectorialidad y que el ChCC fuese un real sistema intersectorial. En este
sentido afirma que la intersectorialidad operativa sobre todo se arma en el territorio y el
municipio podría ser un tremendo articulador, pero si no tiene capacidad de compra, es
pura buena intención (EE4).
La solución en este caso pasaría por un financiamiento entregado a los municipios de
acuerdo a la cantidad de niños atendidos en cada comuna por el ChCC (un per cápita), de
manera tal de que tuviesen un fondo para comprar las prestaciones requeridas por los niños
y niñas con especiales vulnerabilidades. Esto permitiría su atención integral y a la vez
disminuiría los costos de transacción de las mediaciones que tienen que hacer los
municipios para atenderlos.

III. LA INCLUSIVIDAD DEL CICLO DE POLÍTICAS Y LA

MANCOMUNIDAD DE LA ACCIÓN INTERSECTORIAL EN EL
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL

Retomando las preocupaciones originales, en relación a la intensidad de la intersectorial en

el SIPS tenemos que recordar que las variables dependientes que consideramos son la
“mancomunidad” y la “inclusividad”.
Hay mancomunidad entre los sectores y niveles gubernamentale cuando comparten
recursos, responsabilidades y acciones.

Hay inclusividad en el ciclo de políticas cuando los sectores y niveles intervienen en la

planificación, elaboración presupuestaria, control y evaluación del trabajo intersectorial.

Según como se comporten las referidas variables, puede haber una intersectorialidad de
“alta” o “baja” intensidad.

213
Existiría intersectorialidad de “alta intensidad “cuando hay “mancomunidad” e
“inclusividad”. Su expresión es la “integración” del trabajo de los sectores en pos de la
solución de un problema (trabajar juntos para producir soluciones conjuntas).

Existiría intersectorialidad de “baja intensidad” cuando no hay “inclusividad” (por

ejemplo, solo cuando la acción intersectorial se da a nivel de la ejecución de las acciones
pero no hay planificación y/o presupuestación conjunta) y/ o cuando no se produce una
mancomunidad (por ejemplo, cuando los recursos financieros los pone otro actor o cuando
no se comparten las responsabilidades).

Como variables independientes de contexto consideramos dos, a saber: i) la economía

política de la intersectorialidad y ii) las restricciones institucionales.
Mientras mayores sean las diferencias (reales o percibidas) de poder y la existencia de
intereses conflictivos entre los distintos sectores y ámbitos de la burocracia estatal, o
cuando los organismos gubernamentales son considerados recursos de poder que se
distribuyen entre los distintos grupos que participan de la coalición gobernante, mayores
serán las resistencias políticas al trabajo intersectorial.

Cuando las reglas de juego operan a favor de la competencia entre sectores y niveles
gubernamentales o grupos políticos, o bien no proveen de capacidades institucionales
propias, el entorno institucional es desfavorable a la acción intersectorial.

Desde esta perspectiva, mientras más peso tengan las variables de contexto, mayor será la
necesidad de que el modelo de intersectorialidad logre la inclusividad del ciclo de políticas
y la mancomunidad entre los sectores.
El supuesto es que el modelo de intersectorialidad del Sistema de Protección Social y de
sus Subsistemas no considera las restricciones que imponen las variables de contexto y
deviene en un modelo de “baja intensidad,” que no es capaz de producir la integración de
los sectores y niveles gubernamentales involucrados en la implementación de las acciones
intersectoriales.

Ahora bien, del análisis cualitativo de tipo descriptivo basado en las fuentes secundarias y
primarias, lo que hemos aprendido sobre los diseños de la acción intersectorial en el
Sistema Intersectorial de Protección Social y sus dos subsistemas, Chile Crece Contigo y
Chile Solidario, en términos resumidos, es lo siguiente:

a) El hecho de que la intersectorialidad sea de alta o de baja intensidad está

efectivamente asociado a su grado de inclusividad del ciclo de la política y de
mancomunidad, pero estas no solo están determinadas por la economía política de
la intersectorialidad y las restricciones institucionales.

b) El alcance de los objetivos de la política social constituye una variable clave para
explicar los grados de intensidad de la acción intersectorial. Mientras más
expresamente se persiga un abordaje integral que tenga en cuenta la

214
 multidimensionalidad del fenómeno, más alta es la probabilidad de que el diseño
de la intersectorialidad busque la inclusividad y la mancomunidad.

c) Lo anterior no es una decisión simple, habida cuenta de que las instituciones (las
reglas de juego) ejercen una influencia determinante sobre lo que puede
efectivamente hacerse por lo menos a corto y a mediano plazo. Las historias
previas y los rasgos particulares de las personas también tienen su propio peso.

d) No obstante estas influencias (y a veces, por causa de ellas), puede ocurrir que el
objetivo de la política social, aun teniendo presente abordar las distintas causas de
un fenómeno (la extrema pobreza o el desarrollo infantil, en nuestro estudio), se
traduzca en lograr que todos los que tienen “algo que ver” con el fenómeno
convergan de manera expresa sobre un mismo público. Esto no es lo mismo que
proponerse un abordaje integrado para arribar a soluciones integrales que redunden
en efectivos cambios en los sujetos implicados.

e) El primer objetivo es el que parece predominar en la concepción del CHS y del

ChCC. Sin embargo, hay importantes diferencias entre ambos. El CHS se propone
articular la oferta existente, mientras que el ChCC también busca trabajar sobre las
brechas de la oferta. El CHS, en este sentido es más bien un sistema de
implementación desconcentrada en el que, como lo han advertido diversos
especialistas (vid. Raczynski, 2004:21), la colaboración intersectorial en el plano
local y la colaboración entre el nivel nacional y las administraciones locales si bien
son declaradas como un supuesto de la intervención, no siempre logran concretarse.
En cambio, el ChCC debía ser capaz de desarrollar intervenciones programáticas
complementarias para lo cual la intersectorialidad y, en general, el trabajo en redes
sobre todo a nivel comunal eran de significativa importancia.

f) Sin embargo, el hecho de que el objetivo de la integralidad no estuviese asimilado

totalmente en el diseño del ChCC (o que adquiriese distintos significados) habría
devenido en que, por su parte, el objetivo en términos de organización y gestión del
trabajo intersectorial fuese lograr la coordinación entre sectores gubernamentales.
Se puede inferir, por tanto, que la integración intersectorial no constituyó un asunto
relevante. O sea, que no estuvo planteada entre quienes participaron
influyentemente sobre el diseño del ChCC el lograr una intersectorialidad de “alta
intensidad”

g) Bajo esta lectura, que está apoyada en el relato de los entrevistados/as, resulta
comprensible que la argamasa de la acción intersectorial básicamente se buscase,
por una parte, a través de la figura de “un presupuesto común”, manejado por “una
sola autoridad”, y administrado a través de “convenios”, y, por otra parte, a través
de “un sistema de información común”.

h) Consecuentemente, también es comprensible que la planificación de las acciones,

las asignaciones presupuestarias e incluso, las evaluaciones recayese en una sola
autoridad en vez de plantearse como trabajos conjuntos de los sectores implicados.

215
 En otros términos, que la intersectorialidad no se tradujera en inclusividad en el
ciclo de la política y que la mancomunidad solo se tradujera en la intencionalidad de
compartir información y compartir recursos a través de un mismo presupuesto.

i) La apuesta aparentemente era generar un trabajo intersectorial a través del nivel

local, pero asignándole solo el rol de “ejecutor”. Este hecho, unido a que se hubiese
descartado (en tanto fue manejado expresamente) el proveer a los municipios de
recursos estables para manejar el sistema de protección social, explicaría en buena
medida las debilidades de origen que tuvieron las redes comunales del ChCC, solo
superadas. eventualmente, por factores idiosincráticos (comunas con altos recurso,
alcaldes comprometidos, capital social previo, etc). También ayudaría a explicar por
qué, a pesar de que los fondos y los convenios habrían tenido la intención de ayudar
a propiciar el trabajo intersectorial, en muchas oportunidades se han convertirdo en
fines en sí mismos.

j) A pesar de todo lo anterior, no es posible emitir un juicio negativo. Una entrevistada

hace notar dos asuntos no menores. Una primera es que la intensidad del trabajo
intersectorial no puede juzgarse abstrayendo el contexto político, social,
administrativo y financiero de un país, cada uno de los cuales adquiere más
importancia en ciertos momentos que en otros, pero que no pueden desligarse unos
de los otros. En el caso particular de Chile, no obstante las restricciones que
imponen las instituciones hegemónicas, el desarrollo de un sistema intersectorial de
protección social tuvo un enorme respaldo político que facilitó la intersectorialidad
en el ámbito técnico, financiero y de gestión. La existencia de marcos jurídicos y de
presupuestos expresos no constituyen aún la norma en otros paíeses.

k) En todo caso, tras algunos años de ejecución, también queda claro que las leyes y
los presupuestos no son suficientes. Así afloran en el discurso una serie de medidas
que podrían ser adoptadas para lograr un enfoque más integral, al menos del
desarrollo infantil; todas las cuales se refieren a buscar una mayor integración de los
sectores concernidos, incluyendo educación. Un asunto más general, sin embargo,
dice relación con la necesidad de problematizar, de manera más profunda, sobre los
modelos de organización y gestión y los tiempos para la implementación de la
protección social. Esto, como hemos advertido, puede ser considerado como la gran
asignatura pendiente donde hay distintas opciones políticas posibles y, por tanto,
donde cabe un amplio debate público en el marco, a su vez, del papel del Estado en
la protección social.

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224
ANEXOS

225
 LISTA DE ENTREVISTAS

PARTICIPANTES

1) Paula Quintana. Ex Ministra de Planificación.

2) Fernando Muñoz. Ex Subsecretario Redes Asistenciales, MINSAL (2 partes)
3) Andrea Torres. Ex Coordinadora Nacional Chile Crece Contigo, Mideplan y MDS
hasta junio 2012 (2 partes)
4) Ana María Farías. Integrante equipo de Verónica Silva, Mideplan
5) Andrés Toro. Integrante equipo Mideplan (2 partes)
6) Miguel Angel Cordero. Integrante equipo MINSAL
7) Mario Toledo. Profesional Mideplan y MDS, coordinador CHCC julio a sep. 2012
8) Oscar MacClure. Participación en la concepción Chile Solidario.
9) Helbia Molina. Ex Secretaria de la Secretaría Nacional CHCC, Minsal

EXPERTOS

10) Dagmar Raczynski

11) Orielle Solar
12).Clarisa Hardy
13).Ignacio Irarrázabal

PARTICIPANTES INSTITUCIONALES

14) JUNJI (Sofía Gomez-y Josselyne Carbonell)

15) MINSAL (José Mozó, encargado CHCC)
16) Fundación Integra (Valezca Vera)
17).DIPRES (Antonio Garrido)
18).Ministerio de Educación (María de la Luz Morales)

OTROS

19) XXXX / Alicia Leiva (Ex MIDEPLAN

226
 ESQUEMA 1
DESARROLLO HISTÓRICO SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL
2002-2004
HITOS
 Primer impulso a la creación de una modalidad de protección social
 Desarrollo de una intervención fundada en una “perspectiva de derechos”

PROGRAMA SOPORTE INTERSECTORIAL COORDINACION INTERSECTORIAL SISTEMA DE

DIRECTO INDIRECTA (Sin incidencia directa sobre el TRANSFERENCIAS
programa o sistema)
NIVEL NACIONAL  Fosis financia
directamente
* No existe una coordinación programas
intersectorial formal a nivel Consejo de Ministros por la
asociados
infancia y la adolescencia
nacional (empleo,
Programa PUENTE Decreto Supremo 114/2002
nivelación de
(FOSIS)
estudios,
Inicio: Marzo 2002 habitabilidad,
etc.) Financia
igualmente la
mitad de gastos
de operación
comunal. La otra
mitad la financia
el municipio.

227
NIVEL TERRITORIAL Comité técnico regional
Coordinación: Seremi MIDEPLAN

Comité técnico provincial

Coordinación: Gobernador

Unidad de intervención comunal Redes locales de

Municipio intervención

Municipio

228
 ESQUEMA 2
DESARROLLO SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL

2005-2009
HITOS
 Primeras referencias a la idea de un SISTEMA
 Aumento significativo de transferencias a municipios

PROGRAMA SOPORTE COORDINACION SISTEMA DE

INTERSECTORIAL INTERSECTORIAL TRANSFERENCIAS
INDIRECTA (Sin
DIRECTO
incidencia directa
sobre el programa o
sistema)
* Para PUENTE, Fosis
NIVEL NACIONAL
Consejo de Ministros por financia
* La ley 19.949 no la infancia y la directamente
establece una entidad adolescencia programas
definida de coordinación Decreto Supremo asociados (empleo,
SISTEMA intersectorial 114/2002
nivelación de
Programa PUENTE DERIVACION

(FOSIS) Vía ficha de protección

estudios,
habitabilidad, etc.
Consejo asesor
presidencial para la Financia igualmente
CHILESOLIDARIO
reforma de las políticas de la mitad de gastos
infancia de operación
Ley 19.949 /2004
Decreto supremo comunal. La otra
072/2006
mitad la financia el
municipio.
Para
CHILESOLIDARIO,
subsidios directos a
beneficiarios y
229
 convenios con
municipios y otros
órganos del Estado a
nivel regional y
provincial.
Igualmente
convenios con
entidades privadas
(Presupuesto
administrado por
MIDEPLAN).
NIVEL TERRITORIAL

* Chile solidario se estructura sobre la base de las coordinaciones ya preestablecidas por el programa Puente

Comité técnico regional

Coordinación: Seremi MIDEPLAN

Comité técnico provincial

Coordinación: Gobernador

Unidad de intervención comunal Redes locales de

Municipio intervención
Municipio

230
 ESQUEMA 3
DESARROLLO SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL

2009-2011
HITOS
 Se diferencia SISTEMA de SUBSISTEMAS
 Se inicia una política de protección a la infancia

PROGRAMA SOPORTE COORDINACION SISTEMA DE

INTERSECTORIAL INTERSECTORIAL TRANSFERENCI
INDIRECTA (Sin AS
DIRECTO
incidencia directa
sobre el programa o
sistema)
* Para PUENTE,
NIVEL NACIONAL Consejo de Ministros por
Ley 20.379 crea: la infancia y la se financian
adolescencia directamente
Comité interministerial
SISTEMA (art.4)
Decreto Supremo programas
114/2002 asociados
SISTEMA intersectorial de
protección social (empleo,
Ley 20.379 de 2009 Comité consultivo nivelación de
(Para propuestas de nuevos
estudios,
subsistemas)
habitabilidad,
etc). Se financia
igualmente la
SUBSISTEMAS Para Chile Crece mitad de gastos
Contigo: de operación
Programa PUENTE
comunal. La
 Secretaría otra mitad la
CHILESOLIDARIO CHILE CRECE CONTIGO
Ley 19.949 Ley 20:379
ejecutiva Chile financia el
crece contigo en municipio.
MINEDUC y SALUD
231
 Para
 Coordinación CHILESOLIDARIO
nacional y CHILE CRECE
biministerial del CONTIGO se
PARN MIDEPLAN- opera a través
MINSAL de subsidios
directos a
beneficiarios y
convenios con
municipios,
otros órganos
del Estado tanto
a nivel regional
y provincial.
Igualmente
convenios con
entidades
privadas
(Presupuesto
administrado
por MIDEPLAN)
NIVEL
TERRITORIAL * Chile Solidario y Chile Crece Contigo utilizan estructura PUENTE (Sin Comité regional)
Encargado regional Chile
Comité técnico provincial Crece Contigo
Coordinación: Gobernador
Gerente Chile Crece Contigo en
cada Servicio de Salud
Unidad de intervención comunal
Municipio

Redes locales de
Chile crece contigo Red básica Red ampliada intervención

Municipio
232
 ESQUEMA 4
DESARROLLO SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL
2012
HITOS
 Nace Ministerio de Desarrollo Social que reemplaza a MIDEPLAN
 Se amplían subsistemas (Seguridad y oportunidades)
PROGRAMA SOPORTE DE COORDINACION SISTEMA DE
COORDINACION INTERSECTORIAL TRANSFERENCIAS
INDIRECTA (Sin
DIRECTO
incidencia directa
sobre el programa o
sistema)
* Para PUENTE,
NIVEL NACIONAL Ley 20.530 crea: Consejo de Ministros por
se financian
la infancia y la
adolescencia programas
Comité interministerial de
desarrollo social (Título II,
Decreto Supremo asociados
SISTEMA intersectorial de 114/2002 (empleo,
art.11) que reemplaza al
protección social
SISTEMA Ley 20.379 de 2009
creado vía ley 20.379 nivelación de
Bajo administración de nuevo estudios,
Ministerio habitabilidad, etc.
Ley 20.530/2012
Para Chile Crece Se financia
Contigo: igualmente la
SUBSISTEMAS Transferencia gradual de beneficiarios mitad de gastos
de un subsistema al otro
Programa PUENTE  Secretaría de operación
ejecutiva Chile comunal. La otra
crece contigo en mitad la financia
SEGURIDAD y MINEDUC y SALUD el municipio.
CHILESOLIDARIO OPORTUNIADDES CHILE CRECE CONTIGO
Ley 19.949 Ley 20:379 Para
Ley 20.595
 Coordinación
CHILESOLIDARIO,
nacional
CHILE CRECE
biministerial del
233
 PARN MIDEPLAN- CONTIGO Y
MINSAL SEGURIDAD Y
OPORTUNIDADES
se opera a través
de subsidios
directos a
beneficiarios y
convenios con
municipios y
otros órganos del
Estado a nivel
regional y
provincial.
Igualmente
convenios con
entidades
privadas
(Presupuesto
administrado por
MIDEPLAN)

* Chile Solidario y Chile Crece Contigo utilizan estructura PUENTE (Sin Comité regional)
NIVEL
TERRITORIAL Comité técnico provincial
Coordinación: Gobernador Encargado regional Chile
Crece Contigo

Unidad de intervención comunal Gerente Chile Crece Contigo en

Municipio cada Servicio de Salud
Redes locales de
intervención
Chile crece contigo Red básica Red ampliada Municipio

234
 ESQUEMA 5
EL MODELO INSTITUCIONALIZADO EN EL PLANO LEGAL Y SU EVOLUCIÓN
A NIVEL NACIONAL A NIVEL A NIVEL
REGIONAL MUNICIPAL
Una Autoridad Social Una Instancia Unos Instrumentos Otros Unas Instancias Unas Instancias
que coordina, evalúa y Intersectorial a de Gestión comunes Elementos coordinadoras coordinadoras a nivel
aloja gran parte del nivel nacional: y centralizados, Integradores: regionales y Municipal:
presupuesto de CHCC: administrados por la provinciales:
Autoridad Social:
 El Ministerio de
Planificación (Ley  El Comité  Un instrumento de  El Sistema de -Un soporte a nivel Las Redes Comunales
20379), sustituido por: Intersectorial (Ley caracterización Control de regional y provincial, CHCC (no reconocidas
20379) con socio-económica Gestión de la desde cada ministerio legalmente).
 El Ministerio de responsabilidades (Ficha de Protección Dirección de sectorial.
Desarrollo Social (Ley en la supresión o Social). Presupuesto:
20530 de octubre de incorporación de los PMG.
nuevos  Un Registro -Las Secretarías
2011).
subsistemas. Nacional de Regionales
Encuestadores. Ministeriales de
Su composición Mideplan y luego del
queda sujeta a la  Un Sistema
Ministerio de
reglamentación de Integrado de
Información Social. Desarrollo Social (con
la Ley 20379 (aún responsabilidades
no hecha efectiva),  Un Sistema de crecientes en la
por lo que no llega Registro, Derivación coordinación de la
a operar. Es y Monitoreo que ejecución de las
sustituido por: apoya el trabajo de políticas y programas a
 El Comité coordinación y nivel regional, según
Interministerial de gestión de las Redes Ley 20530).
Desarrollo Social Comunales.
(Ley 20530), que  Transferencia de
absorbe esas recursos por medio
funciones y al que de convenios con los
235
 se agregan otras. organismos
ejecutores (servicios
públicos,
municipalidades y
entes privados sin
fines de lucro).

Fuente: elaboración propia, según Leyes 20.379 y 20.530.

236
 ESQUEMA 6
SISTEMA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
Presupuesto
2009 Presupuesto M 2010 Presupuesto M 2011 Presupuesto M 2012 Presupuesto M
Ministerio de
$ $ $ $
Desarrollo
Social
Transferencias Construcción 182.590 Construcción 185.329 Construcción 1.304.182 Construcción 1.467.765
corrientes de instrumentos de instrumentos de instrumentos de instrumentos
Partida 21- para la para la para la para la
capítulo 01- evaluación evaluación evaluación evaluación
programa 01 Chile crece Chile crece Chile crece Chile crece
contigo contigo contigo. contigo.
Supervisión y Supervisión y
seguimiento de seguimiento de
la gestión la gestión
territorial. territorial
Evaluación
implementación
del SPS
Chile Solidario Transferencias 89.765.912 Transferencias 90.258.089 Transferencias 160.871.193 Transferencias 182.001.006
Partida 21- a sector a sector a sector a sector
capítulo 01- privado privado privado privado
programa 05 (PRODEMU)) (PRODEMU) (PRODEMU) (PRODEMU)
Transferencias Transferencias Transferencias Transferencias
al gobierno al gobierno al gobierno al gobierno
central central central central
Programas y Programas y Programas y Programas y
subvenciones subvenciones subvenciones subvenciones
(JUNEB- (JUNEB- (JUNEB- (JUNEB-
FONASA- FONASA- FONASA- FONASA-
FONADIS- FONADIS- SENADIS- SENADIS-
FOSIS- FOSIS- FOSIS- FOSIS-
INTEGRA- INTEGRA- INTEGRA- INTEGRA-
SUBSE.DEL SUBSE.DEL SUBSE.DEL SUBSE.DEL
TRABAJO, TRABAJO, TRABAJO, TRABAJO,
MINEDUC,JU MINEDUC,JU MINEDUC,JU MINEDUC,JU
NJI) NJI) NJI) NJI)
Transferencias Transferencias Transferencias Transferencias
237
 a otras a otras a otras a otras
entidades entidades entidades entidades
públicas públicas públicas públicas
proyectos, programas y programas y programas y
programas, bonos bonos bonos
bonos y
supervisiones
Protección Transferencias 24.811.724 Transferencias 34.116.460 Transferencias 37.055.652 Transferencias 38.556.149
integral a la al sector al sector al sector al sector
infancia Chile privado (fono privado (fono privado (fono privado (fono
Crece Contigo infancia) infancia) infancia) infancia)
Partida 21- Transferencias Transferencias Transferencias Transferencias
capítulo 01 – al gobierno al gobierno al gobierno al gobierno
programa 06 central central central central
(programas (programas (programas (programas
MINSAL: MINSAL: MINSAL: MINSAL:
PADB y PADB y PARN PADB y PARN PADB y PARN
PARN) Y Y Y
Transferencias EDUCACIÓN EDUCACIÓN EDUCACIÓN
a otras PREBÁSICA PREBÁSICA PREBÁSICA
entidades JUNJI) JUNJI) JUNJI)
públicas Transferencias Transferencias Transferencias
fondos y a otras a otras a otras
programas entidades entidades entidades
públicas públicas públicas
fondos y fondos y fondos y
programas programas programas
Fuente: elaboración propia en base a leyes de presupuesto 2009 al 2012. Dirección de presupuesto (DIPRES) www.dipres.cl

238
 ESQUEMA 7
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN. OBJETIVOS ESTRATEGICOS
JUNTA NACIONAL DE JARDINES INFANTILES 2006-2012
Institución AÑO Objetivos Estratégicos relacionados con Intersectorialidad Productos Destinatarios
JUNTA 2006 Aportar al bienestar integral de los párvulos a través de la aplicación de Educación Parvularia Párvulos y sus
NACIONAL programas de alimentación, salud, protección y trabajo educativo con la Integral familias en
DE JARDINES familia, de acuerdo a las políticas gubernamentales pobreza o
· Servicio educativo
INFANTILES vulnerabilidad
Ofrecer un mayor acceso a la educación parvularia a niñas y niños en
· Servicio de alimentación social
situación de pobreza y vulnerabilidad social, incrementando cobertura,
matrícula, asistencia y permanencia de los párvulos, en los programas
educativos que ofrece la institución.
2007 Aportar al bienestar integral de los párvulos a través de la aplicación de Educación Parvularia Párvulos y sus
programas de alimentación, salud, protección y trabajo educativo con la Integral familias atendidos
familia, de acuerdo a las políticas gubernamentales. en programas
desarrollados por
Ofrecer un mayor acceso a la educación parvularia a niñas y niños en
la JUNJI
situación de pobreza y vulnerabilidad social, incrementando cobertura,
alimentación
matrícula, asistencia y permanencia de los párvulos, en los programas
educativos que ofrece la institución
Asesorar e informar a organismos públicos, privados y ciudadanía en general
en materias vinculadas a la atención y educación de los párvulos.
JUNJI 2008 Ampliar significativamente el acceso a una educación inicial de calidad a Atención educativa Párvulos y sus
niños y niñas menores de 4 años, pertenecientes a sectores vulnerables del integral a la primera familias en
país, mediante Salas Cunas y Jardines Infantiles administrados directamente o infancia en Salas Cuna y pobreza o
por terceros Jardines infantiles vulnerabilidad
administrados por JUNJI. social
 Programa Jardín Organismos
Infantil públicos y
privados en
- Nivel Sala Cuna
convenio de
239
 - Nivel Medio transferencia de
- Nivel Transición fondos, con
JUNJI
 Programas
Alternativos de
Atención
 Programas Educativos
para la familia
JUNJI 2009 Ampliar significativamente el acceso a una educación inicial de calidad a Atención educativa
niños y niñas menores de 4 años, pertenecientes a sectores vulnerables del integral a la primera
país, mediante la construcción, adecuación y habilitación de Salas Cuna y infancia en Salas Cuna y
Jardines Infantiles administrados directamente o por terceros Jardines infantiles
administrados por JUNJI.
 Programa Jardín
Infantil
- Nivel Sala Cuna
- Nivel Medio
- Nivel Transición
 Programas
Alternativos de
Atención
 Programas Educativos
para la familia
JUNJI 2010 Ampliar el acceso a una educación inicial de calidad a niños y niñas menores Educación Parvularia en Párvulos y sus
de 4 años, pertenecientes a sectores que viven en condiciones de Salas Cuna y Jardines familias en
vulnerabilidad en el país mediante la construcción, adecuación y habilitación Infantiles pobreza o
de Salas Cuna y Jardines Infantiles administrados en forma directa y por vulnerabilidad
 Programa Jardín
terceros. social.
Infantil administrado
por JUNJI
 Programa Jardín
Infantil financiados
por JUNJI,
administrado por
terceros.
 Programas

240
 Alternativos de
atención y Programas
Educativos para la
familia
JUNJI 2011 Mejorar la calidad de la acción pedagógica que desarrolla JUNJI en los Educación Parvularia en Municipalidades,
distintos programas administrados directamente y por terceros de acuerdo a Salas Cuna y Jardines Corporaciones
estándares definidos en el Modelo de Gestión de Calidad y orientaciones del Infantiles. Municipales,
Referente Curricular de la institución, fortaleciendo las competencias del Universidades y
 Programa Jardín
recurso humano y optimizando las condiciones de seguridad de los Entidades
Infantil administrado
establecimientos privadas sin fines
por JUNJI
de lucro, en
Mantener y ampliar la oferta de educación parvularia de calidad mediante  Programa Jardín convenio de
demanda de construcción, reparación y habilitación de Salas Cuna y Jardines Infantil financiados transferencia de
Infantiles administrados directamente y por terceros por JUNJI, fondos.
Garantizar a las familias usuarias de Jardines Infantiles particulares sin administrado por
terceros. 266
financiamiento de JUNJI,
 Programas municipalidades.
la existencia de las condiciones necesarias para la atención a los niños y Alternativos de 4
niñas, mediante la certificación del cumplimiento de normativas legales y atención y Programas
requerimientos técnicos que rigen el funcionamiento de los Jardines Educativos para la 33 Corporaciones
Infantiles. familia. Municipales.
9 Universidades.
92 Entidades
privadas sin fines
de lucro.
JUNJI 2012- Avanzar en la mejora de la calidad pedagógica en los distintos programas Por Educación Parvularia
2014 educativo presenciales y no presenciales que se desarrollan en los se entiende, proporcionar
establecimientos administrados en forma directa y por terceros, de acuerdo a a niños y niñas,
los estándares definidos en el Modelo de Gestión de la Calidad para la pertenecientes
Educación Parvularia, con la participación activa y desarrollo de las prioritariamente a familias
competencias de los/as funcionarios/as, respondiendo en forma oportuna a las en situación de
demandas de los usuarios/as y las buenas prácticas laborales. vulnerabilidad una
atención integral a través
Ampliar la oferta de Educación Parvularia mediante demanda de
de: Programas de
construcción, reconstrucción, reparación y habilitación de Salas Cuna y
educación Parvularia en
Jardines Infantiles administrados directamente y por terceros, asegurando y
concordancia con las
promoviendo el acceso a niños y niñas preferentemente menores de 4 años
Bases Curriculares de la
241
que viven en condiciones de vulnerabilidad a los diversos Programas Educación Parvularia
Educativos Institucionales Administrados en forma directa y/o por terceros. emanadas desde el
Mineduc y el Referente
Curricular.
Programas de promoción
de la salud y
autocuidado.
Programas de
alimentación acorde a las
necesidades de energía y
nutrientes específicos de
los párvulos.
Aplicación de una Política
de trabajo con madres,
padres, apoderados y
comunidad.
Además, la JUNJI
transfiere fondos a
municipios, corporaciones
municipales y organismos
privados sin fines de
lucro, para la
administración de Salas
Cuna y Jardines Infantil,
con el objeto que éstos
proporcionen Educación
Parvularia integral de
calidad a niños y niñas
pertenecientes a la
población objetivo
institucional

242
 ESQUEMA 8
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
SUBSECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN. MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN 2006-2012

Institución AÑO Objetivos Estratégicos relacionados con Productos Destinatarios

Intersectorialidad
MIDEPLAN 2006 N°3: Realizar un seguimiento de la Análisis de las políticas sociales: Presidente de la
Subsecretaría implementación y actualización de la política República
Estudios de la realidad socioeconómica (CASEN y
de social del gobierno, para favorecer la igualdad
otros). Municipios
Planificación de oportunidades entre los Chilenos y en
especial de los grupos prioritarios de la política Gestión del subsidio al consumo de H2O (SAP). Ministerios y Servicios
social, a través del diseño, gestión, análisis o Públicos
Implementar el plan de acción a favor de la infancia.
coordinación de la política social implementada Universidades, centros
por el Gobierno. Sistema de Información social: de estudio superiores y
N°4: impulsar la integración a la sociedad de Elaboración CASEN. de investigación,
personas y familias en situación de indigencia, Organismos
para contribuir a mejorar su calidad de vida, a Administración de instrumentos de focalización Internacionales de NU
través de la administración de sistemas y social.
Intendentes
ejecución de programas y acciones orientadas a
Desarrollo del Sistema Chile Solidario Familias en situación
estos grupos de las personas a la sociedad.
Asegurar el cumplimiento de los componentes del de indigencia
sistema.
Articulación del Estado en torno al Sistema de
protección social Chile Solidario.
Constitución de la red de oferta pública para acción
y prestaciones a familias.
Desarrollar y mantener relaciones con actores
sociales y políticos.
Sistema integrado de información social de las
familias.

243

2007 N°1: Liderar el diseño de un sistema de
protección social que garantice el acceso a un
conjunto de prestaciones y beneficios del
Estado a las personas en situación de riesgo o
vulnerabilidad social, mediante la articulación
de los distintos actores sociales y políticos
involucrados.
N°2: Diseñar, coordinar, gestionar, y evaluar
políticas, sistemas, planes y programas para el
desarrollo e integración social.
Evaluación del sistema.
Diseño del Sistema de Protección Social : Presidente de la
República
Diseño de un sistema de acceso al Sistema de
Protección social:
- Informe de ficha de Protección social.
- Implementación y aplicación de la Ficha de
Protección Social.
- Diseño de estrategias de protección social para
comunidades, familias y personas en situación
de vulnerabilidad y riesgo: diseño de un
modelo de gestión para comunidades
socialmente protegidas (en el marco del
funcionamiento del Área de protección del
Gabinete de Ministro/as).
Implementación progresiva del Sistema de
protección social: implementación del modelo de
gestión para comunidades socialmente protegidas en
territorios a seleccionar por el Comité Técnico del
Área de Protección Social.
Sistema de protección Social Chile Solidario
1. Cumplimiento de los componentes del Sistema Familias en situación
Chile Solidario: prestaciones de apoyo psicosocial a de indigencia, adultos
las familias y personas integradas; asignación de mayores en situación
subsidios garantizados por ley; prestaciones de de indigencia.
acceso preferente a programas de promoción social
de la red pública asociada a CHS. Personas en situación
de calle.
2. Articulación de los Servicios del Estado que
integran el sistema de protección social CHS:
suscripción de convenios con transferencia de
recursos con instituciones públicas y de la SC de la
244

MIDEPLAN 2008 N°1: liderar el diseño de un sistema de
Subsecretaría protección social que garantice el acceso a un
de conjunto de prestaciones y beneficios del
Planificación Estado a las personas en situación de riesgo o
vulnerabilidad social, mediante la articulación
de los distintos actores sociales y políticos
involucrados.
N° 2: Diseñar, coordinar, gestionar y evaluar
políticas, sistemas, planes y programas para el
desarrollo e integración social.
red asociada a CHS.
3. Consolidación de la red de servicios que ejecutan
oferta pertinente para el Sist. De Protecc. CHS:
funcionamiento regular de las redes nacionales,
regionales, provinciales y locales de apoyo al CHS.
4. Sistema integrado de información social de las
prestaciones sociales que otorga el estado (ley CHS):
funcionamiento en línea de los módulos de
información del SIIS; Incorporación al SIIS de la
información de la Ficha de Protección Social.
Diseño del Sistema de Protección Social: Presidencia
- Diseño de un instrumentos de acceso al Intendencias
sistema de protección social :
Gobernaciones
Implementación de la aplicación de la Ficha
Municipios
de protección social
- Supervisión periódica de la Ficha de
Protección social (FPS)
- Análisis de la información de vulnerabilidad
provista por la FPS: identificación de grupos
vulnerables, identificación de grupos
prioritarios
Diseño de estrategias de protección social
para comunidades, familias y personas en
riesgo y vulnerables
- Instalación de un sistema nacional de
protección integral a la primera infancia
CHCC: comunas integradas al sistema
CHCC; mujeres en control prenatal que
reciben guía de gestación y nacimiento;
- Sistema integrado de información social de
las prestaciones sociales que otorga el
funcionamiento del Estado: funcionamiento
245
 en línea de los módulos de información y
gestión del SIIS.
Sistema de Protección Social Chile Solidario
- Cumplimiento de los componentes: Familias en situación
prestaciones, apoyo psicosocial, asignación de extrema pobreza,
de subsidios, prestaciones preferentes Adultos mayores en
- Articulación de los servicios del Estado: situación de
suscripciones de convenio con transferencia indigencia.
de recursos, suscripción de convenios de Personas en situación
colaboración con instituciones públicas de calle, Adultos
- Consolidación de la red de servicios que mayores solos.
ejecutan oferta pertinente para el SPSCHS:
funcionamiento de la red nacional, regional,
provincial y local
- Sistema integrado de Información social:
funcionamiento en línea de los módulos de
información y gestión.
MIDEPLAN 2009 Coordinar la implementación de un sistema de Sistema de Protección Social Presidencia de la
Subsecretaría protección social que garantice el acceso a un República.
 Programa Chile Solidario.
de conjunto de prestaciones y beneficios del
Intendencias.
Planificación Estado a las personas en situación de riesgo o - Prestaciones del Programa Chile Solidario.
vulnerabilidad social, mediante la articulación - Subsidios. Gobiernos Regionales.
de los distintos actores sociales y políticos - Convenios Red Chile Solidario. Gobernaciones.
involucrados. - Redes nacionales, regionales, provinciales y locales
de apoyo al Sistema de Protección Social. Municipios.
- Sistema Integrado de Información Social (SIIS). Ministerios y Servicios
- Ficha de Protección Social. Públicos.
 Programa Chile Crece Contigo. Familias en condición
- Orientación al Usuario. de vulnerabilidad.
- Programas Educativos en Centros de Atención Adultos Mayores solos
Primaria de Salud. o que viven con otro
- Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial. adulto mayor que

246
 - Fondos para la implementación de acciones a favor cumplen con los
de la Infancia. requisitos para acceder
- Diagnóstico de Vulnerabilidad en Pre-escolares. al Programa.
Personas en situación
de calle.
Niños (as) de 0-4.
Madres Gestantes.
MIDEPLAN 2010 Coordinar la implementación de un sistema de Sistema Intersectorial de Protección Social Presidencia de la
Subsecretaría protección social que garantice el acceso a un República.
 Subsistema Chile Solidario
de conjunto de prestaciones y beneficios del
Planificación Estado a las personas en situación de riesgo o  Programas de Acceso - Apoyo Psicosocial Intendencias.
vulnerabilidad social, mediante la articulación (Programas Puente, Vínculos, Calle, Gobiernos Regionales.
de los distintos actores sociales y políticos Abriendo Caminos)
involucrados.  Prestaciones Garantizadas (Bonos Chile Gobernaciones.
Solidario, Subsidios) Municipalidades
 Programas de acceso preferente - 7
dimensiones (Identificación, Salud, 4
Educación, Dinámica familiar, Ministerios y Servicios
Habitabilidad, Trabajo, Ingresos). Públicos.
 Subsistema de Protección Integral a la Infancia - Familias en condición
Chile Crece Contigo de vulnerabilidad.
 Programa Educativos.
Niños (as) de 0-4
 Programas de Acceso (Programa de Apoyo desde primer control
al Desarrollo Biopsicosocial, Programa de de gestación
Apoyo al Recién Nacido).
 Fondos para la implementación de acción a
favor de la infancia.
 Instrumentos para la gestión del Sistema
Intersectorial de Protección Social
 Ficha de Protección Social.
 Registro de Información.

247
MIDEPLAN 2011 N°1. Eliminar la extrema pobreza al año 2014, Sistema Intersectorial de Protección Social Presidencia de la
Subsecretaría condición que afecta a más de 600 mil personas República.
 Subsistema Chile Solidario.
de según la Encuesta de caracterización
Ministerios y Servicios
Planificación Socioeconómica Nacional, Casen, 2009, y  Programas de Acceso - Apoyo Psicosocial Públicos.
establecer las condiciones para la eliminación (Programas Puente, Vínculos, Calle,
de la pobreza al 2018. Abriendo Caminos). Intendencias
N°2. Rediseñar el Ministerio de Planificación,  Prestaciones Garantizadas. Gobiernos Regionales.
Mideplan, de tal forma de transformarlo en una  Programas de Acceso Preferente.
 Programa Bono Ingreso Ético Familiar. Gobernaciones
institución que coordine y evalúe en forma
eficiente las políticas y programas sociales de  Subsistema de Protección Integral a la Infancia - Municipalidades
todo el Gobierno. El ministerio así rediseñado Chile Crece Contigo. Personas o grupos
pasará a llamarse Ministerio de Desarrollo vulnerables
Social.  Programas Educativos.
 Programas de Acceso (Programa de Apoyo Niños (as) de 0-4
N°3. Mejorar la transparencia y especialmente desde primer control
al Desarrollo Biopsicosocial, Programa de
la rendición de cuentas en la ejecución de los de gestación
Apoyo al Recién Nacido).
programas sociales en el país. Entre otros, ello
 Fondos para la implementación de acción a
implica publicar en forma periódica diversos
favor de la infancia.
indicadores relacionados con el uso de recursos
y con los resultados de los programas sociales  Instrumentos para la gestión del Sistema
que ejecuta el ministerio. Intersectorial de Protección Social.

N°4. Mejorar la focalización de los programas  Ficha de Protección Social

sociales, centrándola en los grupos más  Fondo Mixto de Apoyo Social Presidencia de la
vulnerables, mediante el perfeccionamiento de República.
la Ficha de Protección Social. Al mismo Sistema de Información y Análisis de Políticas y Ministerios y Servicios
tiempo, coordinar el trabajo de los distintos Programas Sociales Públicos.
ministerios que implementan programas  Monitoreo de programas sociales
sociales de modo de evitar duplicaciones y Intendencias.
garantizar que los programas que se ejecutan  Ficha de Monitoreo.
Gobiernos Regionales.
sean los más eficientes para alcanzar los  Catastro de Programas Sociales.
objetivos planteados.  Sistema de Información Centralizada de Gobernaciones.
Receptores y Aportantes de Beneficios Municipalidades.
Sociales.
 Estudios e informes de análisis de políticas y Universidades,

248
 programas. Centros de Estudios
 Informe Anual de Política Social. Superiores e
 Informe Ex Ante de Programas Sociales. Investigación,
 Evaluación de Implementación del Sistema Académicos,
de Protección Social. investigadores y
Estudiantes.
Personas o grupos
vulnerables
Congreso Nacional.
Organismos
internacionales de
Naciones Unidas:
CEPAL, OIT,
UNICEF, OMS y otros
como OECD.

Institución AÑO Objetivos Estratégicos relacionados con Productos Destinatarios

Intersectorialidad
MIDEPLAN 2012-  Eliminar la extrema pobreza al año 2014 y Administrar, coordinar y supervisar la
Subsecretaría 2014 sentar las bases para erradicar la pobreza implementación del Sistema de Protección Social
de hacia el año 2018. Chile Solidario y la Instalación de un Sistema
Planificación  Profundizar la red de seguridades y Nacional de Protección Integral a la Primera
abocarse a la creación y desarrollo de una Infancia "Chile Crece Contigo".
red de Oportunidades.
 Mejorar la coordinación y el diseño de
políticas sociales de modo de evitar
duplicaciones y garantizar la eficiencia en
la ejecución de los programas, a través de la
implementación del Ministerio de
Desarrollo Social y la entrega de la
información necesaria para caracterizar a

249
 los grupos vulnerables y diseñar las
políticas públicas que les son pertinentes.
 Reformar el sistema de evaluación social a
través del monitoreo periódico del
desempeño de los programas sociales del
Estado, de la realización de evaluaciones
ex-ante a todos aquellos programas sociales
nuevos o que se reformulen de modo
significativo y del fortalecimiento del
Sistema Nacional de Inversiones. Este
sistema de evaluación social deberá ser
además transparente para permitir rendir
cuenta a la ciudadanía de la gestión de los
programas y proyectos evaluados.
 Mejorar la focalización de los programas y
beneficios sociales que otorga el Estado,
centrándola en los grupos más vulnerables,
mediante el perfeccionamiento de la Ficha
de Protección Social.

250
 Tabla N° 1 Cualificación de la situación de riesgo en el SIIS
Chile Crece Contigo
Situación de Riesgo Gestante
 Gestante menor 17 años y 11 meses
 Gestante se registra con más de 20 semanas de
gestación
 Gestante con discapacidad permanente
 Gestante con educación incompleta y no estudia
 Riesgo Psicosocial: conflictos con la maternidad
 Riesgo Psicosocial: síntomas depresivos
 Riesgo Psicosocial: abuso de sustancias
 Riesgo Psicosocial: insuficiente apoyo social familiar
 Riesgo Psicosocial: violencia de género
 Riesgo Psicosocial: otros riesgos
 Gestante c/ embarazo de alto riesgo
 Gestante sin FPS
 Gestante pertenece al 40% más vulnerable
 Gestante pertenece al 5% más vulnerable y pertenece a
CHS
 Gestante pertenece al 5% más vulnerable y no pertenece
a CHS
 Gestante en condiciones de habitabilidad precarias
Situación de Riesgo Niños menor de 4 años
 Cuidador/a no emparentado y no tutor legal
 Madre estudiando, menor de 17 años 11 meses
 Madre con escolaridad incompleta
 Madre con discapacidad permanente
 Niño/a afectado/a por alto riesgo biomédico
 Niño/a con resultado anormal en evaluación del neurodesarrollo
 Niño/a con resultado alterado en Escala de Massie y Campbell
 Niño/a con resultado alterado en aplicación de EEDP o TEPSI
 Madre con resultado alterado en aplicación de Escala de Edimburgo
 Niño/a sin FPS
 Niño/a pertenece al 40% más vulnerable
 Niño/a pertenece al 5% más vulnerable y pertenece a CHS
 Niño/a pertenece al 5% más vulnerable y no pertenece a CHS
 Niño/a en condiciones de habitabilidad precarias
 Madre/tutor trabaja, estudia o busca trabajo y pertenece al 60% más
vulnerable
 Familia del niño/a sin adultos que generen ingresos
 Niño/a pertenece al 60% más vulnerable y no asiste a sala cuna o
jardín infantil
Niño/a con discapacidad permanente
251
Propuestas de mejoramiento de la gestión de las Redes Comunales de acuerdo a algunos estudios

Propuestas de mejoramiento de Alcalá Consultores

i. Diseñar un componente de capacitación destinado, en primera instancia, a los/as

Encargados/as Comunales, seguido de los/as miembros de las redes y de los/as Encargados/as
Regionales, donde se explique cómo trabajar en red.
ii. Evaluar las capacidades instaladas en los municipios: institucionalizar instancias de inducción
a escala nacional o regional, que aseguren que todos quienes asuman la coordinación de una
red disponen al menos de un piso mínimo (y compartido) de conocimientos.
iii. Generación de instancias, como seminarios, que resalten los aspectos teóricos de la
intervención, como también de la lógica que subyace al trabajo en red.
iv. Establecer las bases para que las comunas cuenten con encargados/as con una situación
laboral estable y remunerada de acuerdo al mercado. Visualizar la opción (como lo han hecho
algunas comunas) de apoyar la creación (o reconversión) de unidades que asuman el desafío
de la Protección Social en los territorios.
v. Los fondos de apoyo existentes deben continuar apoyando instancias de encuentro y diálogo
de los agentes de las redes, para asegurar mayores posibilidades de coordinaciones efectivas y
periódicas. Los fondos también debiesen propender a que desde cada comuna se realicen
acciones de promoción por parte de las redes.
vi. Crear una plataforma en intranet que vaya más allá del solo registro de gestantes, donde,
además de permitirse el seguimiento de derivaciones, se pueda generar un espacio de
conocimiento compartido, ya sea creando un banco de buenas prácticas u otros espacios
similares que favorezcan la retroalimentación desde todos los puntos del país y todos los
sectores involucrados.
vii. Realizar estudios para: a) dimensionar los recursos humanos y materiales realmente
disponibles en cada red comunal y así establecer las brechas que deben ser cubiertas; y b) con
base en la información disponible, avanzar en el diseño del perfil del profesional que ocupe el
cargo de encargado comunal.

Fuente: tomado, resumidamente, de Alcalá Consultores Asociados Limitada (2009: 20 a 22).

252
Propuestas de mejoramiento formulados por la Universidad Alberto Hurtado

Herramientas que facilitarían el trabajo con la red local

- Procedimientos de coordinación y colaboración con otros servicios sociales existentes en la

comuna.

- Procedimientos bidireccionales de coordinación y comunicación entre la modalidad y el

Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial

Recomendación:

Elabore un “Mapa de Actores Locales” para definir cómo y para qué coordinar acciones con ellos.

El mapa de actores debe contestar al menos las siguientes preguntas por actor:
Qué recursos tienen los actores.
En qué puede aportar a mi modalidad otros actores.
Cuáles son los intereses de los actores en materia de desarrollo infantil.
Cuáles son los intereses complementarios de los actores que los pueden llevar a vincularse a la
modalidad.
Cómo debo relacionarme con otros actores.

Para la gestión técnica, la intervención debe contar con una instancia formal de coordinación y
monitoreo entre los coordinadores de la modalidad y del PADB y la encargada comunal del
Sistema Chile Crece Contigo.

Estrategia de difusión de la modalidad a nivel comunal

Fuente: Universidad Alberto Hurtado (2009).

253