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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

METRÓPOLE EM MOVIMENTO: estudo de caso da mobilidade urbana


na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro

Tese de Doutorado a ser apresentado à Banca Examinadora


do Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito
(PPGSD), na Linha de Pesquisa Acesso à justiça e crítica das
instituições político-jurídicas, como requisito parcial à
obtenção do grau de doutora em Ciências Sociais e Jurídicas.

PAOLA DE ANDRADE PORTO

(e-mail: paolaporto@id.uff.br)

Niterói, maio 2018


METRÓPOLE EM MOVIMENTO: estudo de caso da mobilidade urbana
na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro

Tese de Doutorado a ser apresentado à Banca Examinadora


do Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito
(PPGSD), na Linha de Pesquisa Acesso à justiça e crítica das
instituições político-jurídicas, como requisito parcial à
obtenção do grau de doutora em Ciências Sociais e Jurídicas.

PAOLA DE ANDRADE PORTO

(e-mail: paolaporto@id.uff.br)

Niterói, maio 2018


PORTO, Paola de Andrade
Orientada pelo professor doutor Edson Alvisi Neves,
UFF/Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito.
Niterói, 2015.
(número) f.
Tese (Doutorado em Ciências Jurídicas e Sociais)
Universidade Federal Fluminense, 2013.
1. Interdisciplinaridade. 2. Metrópole. 3. Mobilidade Urbana.
4. Transportes Públicos.
PAOLA DE ANDRADE PORTO

METRÓPOLE EM MOVIMENTO: estudo de caso da mobilidade urbana


na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro

Tese de Doutorado a ser apresentado à Banca Examinadora


do Programa de Pós-Graduação em Sociologia e Direito
(PPGSD), na Linha de Pesquisa Acesso à justiça e crítica das
instituições político-jurídicas, como requisito parcial à
obtenção do grau de doutora em Ciências Sociais e Jurídicas.

Aprovada em de de 2018

BANCA EXAMINADORA:

__________________________________________________________
Prof. Dr. Edson Alvisi Neves (Orientador)

__________________________________________________________
Prof.ª Dr. Gilvan Luis Hansen (UFF)

___________________________________________________________
Prof. Dr. Eder Fernandes Monica (UFF)

____________________________________________________________
Prof. Dr.

____________________________________________________________
Prof. Dr.

Niterói, maio 2018


Dedicatória
Agradecimentos
Epígrafe
RESUMO

O trabalho analisa do atual panorama da mobilidade urbana da Região Metropolitana do


Estado do Rio de Janeiro, cujo o sistema de transporte apresenta-se com sua acessibilidade e
sustentabilidade ambiental de maneira ineficiente e chegando ao limite de esgotamento de sua
capacidade espacial urbana. Para isso se discutirá os conceitos de mobilidade, de cidade, de
urbano e de metrópole, em especial, discorrer como a metrópole do Estado do Rio de Janeiro
se desenvolveu ao longo da história, seus os tipos de transporte e os diversos órgãos estatais
que implantaram suas políticas públicas de planejamento viário e de transportes. Em se
tratando de órgãos e entidades públicas que historicamente foram criadas para pensar, gerir e
executar a mobilidade urbana metropolitana fluminense será analisado suas origens com o fito
de buscar entender o presente a partir das reflexões de decisões políticas do passado.
Perpassando por uma análise das políticas econômicas que favoreceram ou privilegiaram
determinados setores econômicos e que resultaram na hegemonia do modal de transporte
individual por automóvel, além da abordagem sobre as medidas assistenciais que foram
realizadas ao longos dos anos e que influíram diretamente na política tarifária do transporte
público, encarecendo seu valor ao usuário final e pagante. Esse equivocado conjunto de
medidas no decorrer do tempo contribui para que o cidadão metropolitano arque com sua
saúde e seu tempo congestionado no seu direito ir e vir das vias urbanas – o direito a ter
acesso aos demais direitos.

Palavras-chave: Metrópole do Estado do Rio de Janeiro. Transporte público. Mobilidade


Urbana.
ABSTRACT

The paper analyzes the current urban mobility panorama of the Metropolitan Region of the
State of Rio de Janeiro, whose transportation system presents with its accessibility and
environmental sustainability inefficiently and reaching the limit of exhaustion of its urban
space capacity. In order to do so, we will discuss the concepts of mobility, city, urban and
metropolis, in particular, to discuss how the metropolis of the State of Rio de Janeiro has
developed throughout history, its types of transportation and the various state organs that have
implemented its public policies for road and transport planning. In the case of organs and
public entities that historically were created to think, manage and execute urban metropolitan
mobility in Rio de Janeiro will be analyzed its origins in order to seek to understand the
present from the reflections of political decisions of the past. Through an analysis of the
economic policies that favored or privileged certain economic sectors and that resulted in the
hegemony of the modal of individual transport by car, besides the approach on the welfare
measures that were carried out over the years and that had a direct influence on the
transportation tariff policy public, increasing its value to the final user and paying. These
misguided set of measures over time contributes to the metropolitan citizen arming with his
health and his time congested in his right to come and go from the urban roads - the right to
have access to other rights.

Keywords: Metropolis of the State of Rio de Janeiro. Public transportation. Urban mobility.
LISTAS DE ILUSTRAÇÕES

Figura 01: Hierarquia segundo a Lei nº. 12.587/2012 .......................................................... 036


Figura 02: Capa do Jornal de 11 de dezembro de 1985 ........................................................ 046
Figura 03: Linha do Tempo – RMRJ .................................................................................... 067
Figura 04: Mancha de ocupação 2007 .................................................................................. 078
Figura 05: Mancha de ocupação 2016 .................................................................................. 078
Figura 06: Evolução do transporte de passageiros 2007-2014 ............................................. 080
Figura 07: Modal vs Tempo gasto vs Distância percorrida .................................................. 085
Figura 08: Evolução do transporte coletivo no ERJ ............................................................. 094
Figura 09: Transporte Rodoviário no Brasil em números .................................................... 094
Figura 10: Somatório de Motivos – Transporte Coletivo (pico da manhã) .......................... 095
Figura 11: Corredores de Transporte Coletivo da RMRJ ..................................................... 096
Figura 12: Ações Estruturantes do Sistema de Transporte da Cidade do Rio de Janeiro ..... 102
Figura 13: Investimentos necessários para implantação da Rede Futura Mínima ................ 114
Figura 14: Investimentos necessários para implantação da Rede Futura Desejável ............. 114
Figura 15: Capa do Livro ...................................................................................................... 129
Figura 16: Subsídio dos Transportes Públicos ...................................................................... 153
Figura 17: Mobilidade pesa no bolso das famílias mais pobres ........................................... 158
LISTA DE GRÁFICOS E TABELAS E ORGANOGRAMAS

Listas

Gráfico 01: Número de veículos e habitantes no Estado do RJ em 1970 e 2016 ................. 025
Gráfico 02: Número de veículos e habitantes em relação ao Estado e a Metrópole do RJ ... 025
Gráfico 03: Divisão Modal 2003 (milhares de viagens) ....................................................... 084
Gráfico 04: Divisão Modal 2012 (milhares de viagens) ....................................................... 084
Gráfico 05: Tipos de veículos no Brasil (2017) .................................................................... 117
Gráfico 06: Tipos de veículos no Estado do Rio de Janeiro (2017) ..................................... 118
Gráfico 07: Demonstração Estatística da Tabela nº .............................................................. 119
Gráfico 08: Trabalhadores em movimento pendular em direção à capital segundo origem . 156

Tabela

Tabela 01: Relação entre população e automóveis para países e cidades anos (1960-70) ... 040
Tabela 02: Brasil: planos e estudos ao nível metropolitano ................................................. 041
Tabela 03: Planos Urbanísticos e Transporte do Rio de Janeiro .......................................... 042
Tabela 04: Modais, vantagens e desvantagens ..................................................................... 116
Tabela 05: Crescimento em Décadas de Licenciamento de Veículos no Brasil ................... 118
Tabela 06: Distribuição Modal do Sistema de Transportes Urbanos na RMRJ 1870/1980 (em
milhões de passageiros/ano) ................................................................................................. 136

Organogramas

Organograma 01: Modais de Transporte Motorizados ......................................................... 089


Organograma 02: Classificação dos veículos pelo CTB ....................................................... 091
Lista de Abreviaturas e Siglas

ABRAMET Associação Brasileira de Medicina de Tráfego


ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AGETRANSP Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes
Aquaviários, Ferroviários, Metroviários e de Rodovias do Estado do
Rio de Janeiro.
ALERJ Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro
AMTU Agência Metropolitana de Transportes Urbanos
ANFAVEA Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANTP Associação Nacional de Transporte Públicos
ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANTU Associação Nacional de Transportes Urbanos
APO Autoridade Pública Olímpica
BHLS Bus with High Level of Service
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Mundial
BRS Bus Rapid Service
BRT Bus Rapit Transit
CAU Conselho de Arquitetura e Urbanismo
CBPO Companhia Brasileira de Projetos e Obras
CBTU Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CDURP Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de
Janeiro
CE Constituição Estadual
CEERG Companhia de Energia Elétrica Rio Grandense
CENTRAL Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e Logística
CF Constituição Federal
CIDE Contribuição de Intervenção ao Domínio Econômico
CNT Confederação Nacional de Transportes
CODERTE Companhia de Desenvolvimento Rodoviário e Terminais do Estado do
Rio de Janeiro
COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COI Comitê Olímpico Internacional
COMPERJ Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro
CONCIDADES Conselho das Cidades
CONERJ Companhia de Navegação do Estado do Rio de Janeiro
CSN Companhia Siderúrgica Nacional
CTB Código de Trânsito Brasileiro
CTC Companhia de Transportes Coletivos do Estado do Rio de Janeiro
DENATRAN Departamento Nacional de Trânsito
DER Departamento de Estradas e Rodagens
DESUR Departamento de Desenvolvimento Urbano e Regional
DETRAN Departamento de Trânsito
DETRO Departamento de Transportes Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro
DNER Departamento Nacional de Estrada e Rodagens
DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
EG Estado da Guanabara
ERJ Estado do Rio de Janeiro
FAPERJ Fundo de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
FDTU Fundo de Desenvolvimento de Transportes Urbanos
FET Fundo Estadual de Transportes
FETRANSPOR Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do
Rio de Janeiro.
FIDERJ Fundação Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social do Rio de
Janeiro
FIRJAN Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro
FLUMITRENS Companhia Fluminense de Trens Urbanos
FRN Fundo Rodoviário Nacional
FSM Fórum Social Mundial
FSM Fórum Social Mundial
FUNDREM Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro
GEIA Grupo Executivo da Indústria Automobilística
GM General Motors
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
ITDP Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento
IULCLG Imposto Único sobre Lubrificante e Combustíveis Líquidos e Gasosos
MPL Movimento Passe Livre
NTU Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos
ONGs Organizações Não Governamentais
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PAD Programas de Ações Prioritárias
PDT Partido Democrático Trabalhista
PDTU Plano Diretor de Transporte Urbanos da Região Metropolitana do Rio
de Janeiro
PEDUI Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro
PGVs Polos Geradores de Viagens
PIS Programa de Integração Social
PIT Plano Integrado de Transportes
PL Projeto de Lei
PLC Projeto de Lei Complementar
PNDU Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano
PPP Parceria Público-Privada
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
RDC Regime Diferenciado de Contrações Públicas
RFFSA Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima
RIOTRILHOS Companhia de Transportes sobre Trilhos do Estado do Rio de Janeiro
RMRJ Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro
SECDREM Secretaria de Desenvolvimento da Região Metropolitana
SECPLAN Secretaria de Estado de Planejamento
SETRANS Secretaria de Estado de Transporte do Estado do Rio de Janeiro
SINICESP Sindicato de Construção Pesada de São Paulo
SINICON Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada
SP São Paulo
STF Supremo Tribunal Federal
STM Secretaria de Transportes Metropolitanos
SUPERVIA SuperVia Concessionária de Transportes Ferroviários S./A.
TCE Tribunal de Contas do Estado
TRU Taxa Rodoviária Única
UFF Universidade Federal Fluminense
VLT Veículo Leve sob Trilho
SUMÁRIO

INTRODUÇAO ................................................................................................................... 017


1 A MOBILIDADE URBANA NA METROPOLE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
................................................................................................................................................ 020
1.1 A REGIAO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO ............................................ 023
1.2 A JUSTIFICATIVA DO TEMA MOBILIDADE URBANA ........................................ 028
1.2.1 Reflexões sobre o Transporte Metropolitano Fluminense ..................................... 030
1.2.2 A Mobilidade Urbana ................................................................................................ 032
1.3 DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE TRANSPORTE (DÉCADA DE 1970) ................ 038
1.3.1 Mais possibilidades existentes - outros diagnósticos ............................................... 045
1.4 CRESCIMENTO E PLANEJAMENTO DA CIDADE ................................................. 049
1.4.1 Caminho da Metropolização como instituição legal ............................................ 057
2 A GESTAO DAS POLITICAS DE TRANSPORTES DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO ............................................................................................................................. 076
2.1 A GESTÃO DA MOBILIDADE URBANA METROPOLITANA ............................... 077
2.2 OS MODAIS ................................................................................................................... 081
2.2.1 Transporte não motorizado ...................................................................................... 081
a. Pedestres ........................................................................................................................ 083
b. Ciclistas ......................................................................................................................... 086
2.2.2 Transporte motorizado .............................................................................................. 088
2.3 RODOVIÁRIO ............................................................................................................... 091
a. BRS ................................................................................................................................ 097
b. BRT ................................................................................................................................ 098
c. BHLS ............................................................................................................................. 100
2.3.1 Corredores Expressos ................................................................................................ 101
a. TransOeste ........................................................................................................................ 102
b. TransCarioca ................................................................................................................... 103
c. TransOlímpica .................................................................................................................. 103
d. TransBrasil ....................................................................................................................... 103
2.4 BARCAS ......................................................................................................................... 104
2.5 TREM ............................................................................................................................. 107
2.6 METRÔ ........................................................................................................................... 110
2.7 VEÍCULO LEVE SOBRE TRILHOS (VLT) ................................................................. 115
2.8 TRANSPORTE MOTORIZADO INDIVIDUAL .......................................................... 116
2.8.1 Automóvel ................................................................................................................... 119
2.8.2 Táxi e Uber ................................................................................................................. 121
2.8.3 Motocicleta .................................................................................................................. 122
3 EMPRESARIO, ESTADO E CAPITALISMO APLICADO AO TRANSPORTE
URBANO DA METROPOLE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO .......................... 125
3.1 O SETOR DE TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO OPERADO PELAS
EMPRESAS DE ÔNIBUS E SUA RELAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 128
3.1.1 Os anéis burocráticos pelo autoritarismo estatal e a força dos lobbies empresariais
................................................................................................................................................ 132
4 FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO E SEU IMPACTO NO
USUARIO ............................................................................................................................ 135
4.1 OS TRIBUTOS E FUNDOS QUE FINANCIARAM A POLÍTICA DE TRANSPORTES
URBANOS ........................................................................................................................... 139
4.2 PAC MOBILIDADE – ONDE FORAM INVESTIDOS E QUANTO SE GASTOU ... 142
4.2.1 Modelo de terceirização: a busca do lucro na tarifa ...............................................
144
a. Os subsídios ...................................................................................................................... 149
b O Bilhete Único.................................................................................................................. 153
c. As gratuidades ................................................................................................................... 157
CONCLUSAO ..................................................................................................................... 160
REFERENCIAS .................................................................................................................. 163
17

INTRODUÇÃO

O presente trabalho se propõe a discutir um problema que tem se mostrado


recorrente nas grandes cidades do mundo, qual seja, a mobilidade urbana. A maioria das
cidades cresceram em extensão geográfica e populacional aquém de um planejamento
adequando em infraestrutura que pudessem proporcionar a mobilidade e acessibilidade aos
serviços púbicos básicos dos seus habitantes. Fruto de um pensamento de época que
determinava um desenvolvimento econômico, traduzido pela propaganda massiva de um
avanço tecnológico, conforto e um futuro com uma pretensa “qualidade de vida” inigualável,
essas cidades seguiram um caminho ditado pela indústria rodoviária, em especial, a indústria
automotiva. E dessa sucessão de atos governamentais que direcionam as políticas econômicas
e desenvolvimentistas acabaram por influenciar a política de transportes de toda uma geração.
O modo de se planejar as cidades e de construí-las foram determinados em prol de
interesses econômicos específicos, as cidades pertencentes a Região Metropolitana do Estado
do Rio de Janeiro (RMRJ) , objeto de estudo da presente tese, tiveram o mesmo destino que
muitas outras que hoje penam com seus acessos obstruídos seja pela insuficiente
infraestrutura disponível para comportar a demanda, seja pela mentalidade no modo de se
locomover.
Metropolização do espaço urbano com crescimento das cidade, unindo uma à outra
não é um fenômeno recente, ao contrário, é de longa data, contudo, o que nos difere das
demais sociedades que metropolizaram seus espaços no passado foi o incremento da indústria
rodoviária. Essa sociedade contemporânea que destina cerca de 80% dos seus espaços aos
veículos rodoviários (em especial, o automóvel).
A primeira vista, pode parecer que o processo de substituição dos modos de
transporte foi feito de forma lenta e gradual, assim como a construção de toda uma
infraestrutura urbana para absorve-los também o foi. Contudo, o modo como foi feito não
supera o lapso temporal de 100 anos, na verdade, em se tratando de Brasil, notadamente a
RMRJ, esse número conta com um pouco mais do que cinco décadas. A explosão
demográfica e com a ela, a inserção estrondosa de veículos rodoviários nas vias urbanas não
oportunizaram uma reflexão mais profunda das consequências que estariam por vir.
O objetivo desta pesquisa tem o propósito de buscar compreender através da análise
de um processo histórico do desenvolvimento da RMRJ o qual a partir de sucessivas decisões
administrativas vieram a determinar os modos de se locomover e de se transportar, assim
como os contornos que as cidades tomaram.
18

Pretende-se ainda trazer um comparativo aos atuais números dos modais que
compõem toda estrutura de transporte da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro,
esses dados são importantes no auxilio da interpretação
Justificativa da pesquisa se apresenta a partir de uma série de reflexões sobre a
importância do transporte público para o cotidiano do cidadão urbano. Servindo como pano
de fundo a diversos protestos por melhoria das condições de vida que ocorreram ao longo da
história da RMRJ, o transporte público sempre se colocou um dos principais itens de
reivindicações populares. Notadamente, as marcantes manifestações do ano de 2013 iniciaram
contra o aumento das tarifas dos transporte públicos coletivos urbanos.
Como hipóteses do trabalho houveram algumas perspectivas que chamaram a
atenção durante a pesquisa, e que surgiram a partir da análise de diagnósticos da mobilidade
urbana da RMRJ feita na década de 1970, por especialistas na área, a qual a pontavam um
grave erro de gestão do trânsito, em especial quando se tratava do direcionamento dos
investimentos em determinado modal, a forma em que ele era executado (pela iniciativa
privada), e a sua deficitária fiscalização por parte do ente público. Por outro viés, a hipótese
apontava para uma opção política econômica que ditava as regras de qual ou tal tipo de
modalidade de transporte deveria ter prioridade em investimentos e incentivos.
Estrutura do trabalho se divide em quatro capítulos. O primeiro capítulo traz o
panorama geral da mobilidade urbana da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro,
de como essa realidade se apresenta na atualidade. No mesmo contexto, fez-se necessário
aduzir breves palavras sobre o crescimento da região, conhecer sua história e seus números,
além conceituar as terminologias que serviram de base para toda pesquisa. Por fim, na
continuidade dando continuidade as pesquisas dos diagnósticos do transporte urbano
metropolitano e apontados neste primeiro capítulo, o tema se encerra com historiografia dos
órgãos e entidades que foram criados para gerir, regular e fiscalizar o trânsito e transportes
metropolitano fluminense.
No segundo capítulo, optou-se por discorrer sobre a gestão das políticas de transporte
do Estado do Rio de Janeiro como um todo, dando destaque aos modais que efetivamente são
determinantes na mobilidade urbana metropolitana. Foi abordado o conceito, e a história em
números passados e atuais para que se pudesse ter uma análise desse modais que compõe todo
sistema.
O terceiro capítulo cingiu-se na análise da relação entre os atores Estado, empresário
e o capitalismo aplicado ao sistema de transporte urbano na Região Metropolitana
Fluminense. Dando-se destaque ao setor econômico rodoviário que teve ao longo dos anos
19

diversos privilégios e incentivos para se tornar o modal que transporta o maior número de
passageiros em toda região.
No último capítulo se discutiu a forma e os valores que financiaram o transporte
coletivo urbano, e como esse financiamento impactou na orçamento do usuário, em suma, nas
suas consequências práticas diária (quanto vai custar no bolso do passageiro). Também foi
abordada uma passagem histórica de todos os tributos que foram utilizados para o incremento
do transporte coletivo, suas fontes de custeio e, as modalidades de transporte efetivamente
foram agraciadas por políticas econômicas em detrimento de outras. Nessa seara, foi
necessário discutir brevemente um importante instrumento de investimento no âmbito da
mobilidade urbana o – Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) – e como os recursos
foram aplicados. Por fim, o capítulo se encerra trazendo uma ponderação de valores bem
intrigante, de um lado, o Estado optou por instituir a delegação dos serviços por intermédio
das concessões para o setor da iniciativa privada, que além do dever de prestar um serviço a
contendo, visa, acima de tudo, seu lucro. Por outro, o Estado permanece com políticas
assistencialistas (ou paternalistas) de concessão de benefícios as segmentos específicos da
sociedade sob o manto da justiça social, instituindo gratuidades e benefícios a determinadas
classe de pessoas, contudo, sem se preocupar nas consequências econômicas financeiras
dessas medidas. O que o transporte coletivo deveria ter como atrativo de sua utilização uma
tarifa efetivamente módica, acaba por afastar seus usuários que não conseguem arcar com os
altos custos de operação. E dessa causa, as consequências são nefastas para a mobilidade
urbana.
A análise dessas discussões traz a tona o problema da mobilidade urbana nos grandes
centros, em especial na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, que pena com sua
mobilidade, com vias saturadas de veículos individuais, com um transporte coletivo
deficitário, extremante caro e inseguro.
20

1 A MOBILIDADE URBANA NA METROPOLE DO ESTADO DO RIO DE


JANEIRO

A metropolização do espaço se constitui num processo socioespacial que


transforma profundamente o território. A bem da verdade, não se trata uma
simples transformação, mas de uma verdadeira metamorfose, pois implica
em profundas alterações, que de formas, bem como de estrutura e natureza.
(...). Em suma, a metropolização do espaço se constitui num processo
socioespacial que metamorfoseia o território.1

A metropolização do espaço não é um fenômeno recente, ao contrário, ao longo do


tempo tal instrumento tem sido amplamente instituído, seja pelo aumento da população nas
cidades urbanas, seja pela possibilidade de se implementar políticas públicas de maneira mais
abrangente, ao contrário dos antigos sistemas de atuação setorizadas que começaram a se
mostrar ineficientes. Por conta desse aumento populacional e a necessidade de se fixar em
áreas com maior oferta de recursos (empregos, serviços e produtos), atualmente 82% da
população brasileira 2 reside em áreas urbanas e, por consequência concetracional dessas
cidades, aos poucos uma sequências de metrópoles começaram a ser instituídas pelo Brasil.
Assim, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -IBGE - até o
ano de 2016 foram instituídas legalmente 71 regiões metropolitanas 3 em todo território
nacional.
Pelas dimensões continentais de extensão do Brasil, é possível desde logo fazer uma
reflexão a cerca desses aglomerados urbanos que irão se diferenciar sobremaneira uns dos
outros em razão de várias características, seja pelo tamanho territorial, seja pelo número de
sua população, economia, formas geográficas etc., a região metropolitana de Boa Vista em
Roraima, por exemplo, possui diferenças bastante relevantes em comparação com a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro ou de Londrina no Paraná, contudo, ao que se propõe
discutir, a metrópole quando é analisada sob eixo temático a mobilidade urbana, tais
características aproximará essas diferenças geográficas das regiões metropolitanas como um
todo.

1
FERREIRA, Álvaro. Et al. Metropolização do Espaço: gestão territorial e relações urbano-rurais. Rio de
Janeiro: Consequência, 2013. p.17
2
CASTRO, Maria Alejandra Guilarte. Gerenciamento da Mobilidade: uma contribuição metodológica para a
definição de uma política integrada dos transportes no Brasil. Dissertação de Mestrado. PET/COPPE/UFRJ.
2006. p.6
3
Dados do Observatório das Metrópoles. Disponível em: <http://www.observatoriodasmetropoles.net/#>
Acessado em: 02 outubro, 2017.
21

Surgindo como surgiram, da noite para o dia, ao acaso das conveniências ou


oportunidades da especulação, não são em regras contíguos, sucedendo-se
ininterruptamente, como seria numa cidade planejada: espalham-se por aí à
toa, fazendo de São Paulo, nestes setores um pouco mais afastados do
centro, uma sucessão de áreas urbanizadas com interrupção de outras
completamente ao abandono, onde muitas vezes nem ao menos uma rua ou
caminho transitável permite o acesso direto4.

Mencionar problemas de mobilidade nas regiões metropolitanas significa trazer uma


cadeia ilimitada de fatos que, para não cansar, nem perder o objetivo do tema, se optou
externalizar apenas alguns deles, sobretudo, ao se falar de forma geral e ampla dos problemas
das metrópoles brasileiras per si, deve se ter em mente que o objeto em questão é a Região
Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
A primeira falha que se apresenta é a ocupação do solo, as áreas metropolitanas
destinam cerca de 70% a 90% do espaço viários para os automóveis privados, sendo estes
responsáveis por apenas 19% das viagens realizadas5. Com uma frota automobilística de cerca
de 45 milhões de veículos 6 e com uma estimativa de aumento de 3% ao ano, sendo um
crescimento superior ao da população urbana, tal previsão aponta para o colapso dos sistemas
viários.
Noutra perspectiva, o setor de transporte coletivo rodoviário tem perdido demanda de
passageiros sistematicamente a cada ano, para se ter uma ideia, somente de 1994 a 2001
foram 25% a menos de usuários em todo território nacional7. A precariedade do serviço, o
alto custo de operação que o usuário suporta, aliado a falta de segurança nas metrópoles são
alguns dos fatores desestimulantes do modal8. Soma-se a esse fato a expressiva presença de
transportes clandestinos que, numa tentativa de suprir a debilidade do transporte “legalizado”
tem se ocupado significativo espaço no território metropolitano.
Sendo responsável por cerca de 47,6% do consumo de derivados do petróleo no
Brasil, o setor de transporte rodoviário, não importando qual dos modais (individual ou
coletivo), se apresenta como extremante nocivo ao meio ambiente em razão das altas taxas de
emissão de gases poluentes na atmosfera, somado a esse fato, ainda adveio a inclusão e
incentivo de produção de motocicletas a partir da década de 1990, numa tentativa de utilizá-la
como alternativa ao transporte público, mas que por apresentar características extremamente

4
PRADO JR, Caio. Evolução política do Brasil: e outro estudos. 1ª ed. – São Paulo: Companhia das Letras,
2012.
5
Dados da ANTP. Disponível em: <http://www.antp.org.br> Acesso em: 01 outubro, 2017.
6
Dados DENATRAN (fonte de 2014). Disponível em: <http://denatran.gov.br> Acesso em: 01 outubro, 2017.
7
BIANCO, Sérgio Luiz. O Papel da Bicicleta para a Mobilidade Urbana e a Inclusão Social In: Revistas dos
Transporte Públicos - ANTP - Ano 25- São Paulo: Brasil. 2003. p. 167-175.
8
Utiliza-se essa terminologia para designar os vários modos de locomoção.
22

poluidoras, motocicletas poluem até quatro vezes mais que os automóveis, a situação de
poluição ambiental nas as metrópoles tem se agravado a cada dia.
Um ponto que deve ser levado em consideração também quando se analisa a
redução da mobilidade urbana provocada por congestionamentos é sua consequência nos
setores econômicos e o prejuízo que causa nos mais diversos aspectos, a citar: perda de
mercadorias, prazos e desperdícios que ocasionam o aumento do custo de operação de
transportes, segurança e manutenção. O sistema é incoerente, pois, se de um lado há uma
movimentação na economia pelo incremento de novos veículos a cada ano e, o próprio
adensamento das cidades que faz circular e aproximar a renda num mesmo eixo geográfico, as
consequências desses incrementos esbarram na mobilidade, o excesso de veículos disputando
o escasso espaço urbano disponível irá provocar, numa outra ponta, o efeito reverso na
economia, assim denominado por deseconomias urbanas, que enseja prejuízos e perda na
produtividade e degradação na qualidade de vida de seus habitantes.9 Aliás, foi utilizada a
palavra deseconomia, que despretensiosamente se referia a ideia de desaceleração da
economia, e não a terminologia aplicada a ciência da Geografia deseconomia de
aglomeração, que designa um fenômeno de deslocamento de pessoas, bens, trabalhos e
investidores para as cidades menores próximas aos grandes centros. Fenômeno que se dá em
razão do alto custo de operação, do espaço urbano, transporte, segurança e de aluguéis para
manter empresas nos grandes centros urbanos. O contrário deste panorama seria a economia
de aglomeração, representando justamente a aglomeração de várias empresas, unidades
produtivas numa mesma área como resultado de uma das etapas do processo de
industrialização10. Para exemplificar uma deseconomia de aglomeração, pode ser citado a área
central do Rio de Janeiro, em especial ao longo da Avenida Brasil, que em determinado
momento as diversas empresas lá instaladas começaram a migrar para outras localidades. O
exemplo inverso, isto é, quando se tem a economia de aglomeração, pode ser citado o centro
do município do Rio de Janeiro propriamente dito (Castelo, Largo da Carioca, Praça Mauá),
que concentra um enorme volume de atividades econômicas. Ambas as situações são
maléficas em se tratando de mobilidade urbana. Os congestionamentos gerados pelas
concentrações de pessoas e bens nos deslocamentos até essas áreas, quando não realizados de
9
CASTRO, Maria Alejandra Guilarte. Gerenciamento da Mobilidade: uma contribuição metodológica para a
definição de uma política integrada dos transportes no Brasil. Dissertação de Mestrado. PET/COPPE/UFRJ.
2006. p.7
10
MATOS, Ralfo E S; RAMOS, Edivaldo F. A interiorização da urbanização e a discussão sobre as cidades
médias no Brasil. Disponível em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:UpUCNtDD3SgJ:e-
revista.unioeste.br/index.php/geoemquestao/article/download/11861/8984+&cd=2&hl=pt-
BR&ct=clnk&gl=br&client=safari> Acesso em: 05 janeiro, 2018.
23

maneira sustentável, planejada e eficiente geram incontáveis prejuízos para a economia, para
as pessoas e para o meio ambiente. Há pelo menos 20 anos o Brasil já desperdiçava cerca de
258 milhões de litros de combustível com os congestionamentos, conforme analisado por
Vasconcellos
Nos casos de Rio de Janeiro e São Paulo, o aumento do congestionamento
veicular representa 506 milhões de horas gastas a mais por ano pelos
usuários de transporte coletivo, 258 milhões de litros de combustível gastos
a mais por ano e uma poluição ambiental de 123 mil toneladas de monóxido
de carbono e 11 mil toneladas de hidrocarbonetos expelidos na atmosfera
(IPEA e ANTP, 1998).11

Esses são alguns dos grandes desafios que atualmente os gestores e a população
enfrentam nos territórios metropolitanos. Por certo, não se pode deixar de mencionar um
outro fator de grave repercussão que é tratado como uma “epidemia” pelas organizações de
saúde: a morte no trânsito. Atualmente, segundo a ONU, acidente de trânsito é a oitava causa
de morte no mundo. O Brasil ostenta a quarta posição no mundo em número de mortes no
trânsito, tendo uma perda de quase 200 mil pessoas por ano.
A Organização Mundial de Saúde, o Banco Mundial (BIRD) e a Escola de
Saúde Pública de Harvard afirmam que no ano de 2020 os acidentes de carro
serão a terceira maior causa de mortes e ferimentos em todo o planeta,
perdendo apenas para as isquemias do coração e a depressão.
As principais causas de morte entre os jovens europeus entre 15 e 24 anos
são, por ordem, os acidentes de carro, suicídios e câncer, de acordo com o
escritório estatístico estratégico.12

Foi justamente a partir da análise desses sintomas fáticos, de como a qualidade de


vida da sociedade metropolitana estava prejudicada pela precariedade e redução da
mobilidade urbana é que uma série de questionamentos começaram a surgir, dado o grau de
relevância que é o mover-se nas cidades, mas a ideia inicial da pesquisa surgiu um pouco
antes, é que se pretende dissertar no próximo item.

1.1 A REGIAO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO

Deve-se acrescentar, entretanto, que a RMRJ apresenta condições naturais


adversas, imprensada que está entre o litoral e a Serra do Mar, entremeada

11
VASCONCELLOS, Eduardo A. O transporte urbano no século 21. Revista dos Transportes Públicos –
ANTP – Ano 24. 2002. p. 106
12
LUDD, Ned. Apocalipse Motorizado: A Tirania do automóvel m um planeta poluído. Tradução Leo
Vinícius. São Paulo: Conrad Editora do Brasil, 2004. p. 24.
24

de maciços litorâneos e baixadas interiores que sempre se constituíram em


problemas para seu processo de ocupação.13

A Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro (RMRJ) foi bastante alterada


desde sua criação em 1974 pela Lei Complementar nº. 20 de 1º de julho, norma legal que
também instituiu a fusão dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro. Neste decurso de
tempo, o Estado de Rio de Janeiro passou por 13 (doze) governos, foram criados 28 (vinte e
oito) municípios, sendo que 7 (sete) desses novos entes municipais, atualmente compõem a
RMRJ.
Art. 19 - Fica estabelecida, na forma do art. 164 da Constituição, a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro.
Parágrafo único - A Região Metropolitana do Rio de Janeiro constitui-se dos
seguintes Municípios: Rio de Janeiro, Niterói, Duque de Caxias, Itaboraí,
Itaguaí, Magé, Maricá, Nilópolis, Nova Iguaçu, Paracambi, Petrópolis, São
Gonçalo, São João do Meriti e Mangaratiba14.

Ao longo dos anos, devido a desmembramentos e emancipações como consequências


naturais do crescimento das cidades e ainda, pelas inclusões e exclusões dos municípios por
intermédio de alterações legislativas posteriores, esse cenário descrito em 1974 foi bastante
alterado. Objetivamente a RMRJ teve incluído os municípios de Tanguá, Cachoeiras de
Macacu, Guapimirim, Rio Bonito, Seropédica, Japeri, Mesquita, Queimados e Belford Roxo
e, foram excluídos os municípios de Mangaratiba e Petrópolis.
O lapso temporal da criação metropolitana à atualidade também serviu para outras
formas de mudanças, dentre elas, a região sofreu um aumento exponencial da população
fluminense15, foram 12,3 milhões de pessoas a mais distribuídas em todo Estado, isto é, de
4.315.746 pessoas em 1970, em 2016 esse número subiu para 16.635.996, um acréscimo
populacional de 285% em 42 anos. Sendo que somente na RMRJ há uma população de
6.498.837 habitantes.
No que se refere a frota de automóveis16, na década de 1970 a RMRJ possuía cerca
de 400.176 veículos 17 , dos 549.784 registrados no Estado, já no ano de 2016, foram
contabilizados 6.884.532 veículos no Estado, sendo que desse total, 5.060.463 estão na
Região Metropolitana, ou seja, o aumento foi na ordem de 1.152% na Região Metropolitana e
1.164% em todo Estado do Rio de Janeiro.

13
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.21.
14
BRASIL. Lei Complementar nº. 74 de 1º de julho de 1974. Dispõe sobre a criação de Estados e Territórios.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
15
Dados do IBGE. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
16
Dados extraídos do DENTRAN-RJ. Disponível em: <http://detran.rj.gov.br>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
17
Nesse universo computa-se todos os tipos de veículos
25

Gráfico 01: Número de veículos e habitantes no Estado do RJ em 1970 e 2016.

Estado do Rio de Janeiro

6.884.532
2016
16.635.996

549.784
1970
4.315.746

0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000

veículos Habitantes

Fonte: Elaboração própria

Gráfico 02: Número de veículos e habitantes em relação ao Estado e a Metrópole do RJ

Estado do RJ e Metrópole do RJ

Região Metropolitana do RJ 5.060.463


6.498.837

Estado do RJ 6.884.532
16.635.996
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000

veículos Habitantes

Fonte: elaboração própria

Discutir o crescimento da população e dos veículos ao longo do tempo e como esses


fatores vieram a impactar a mobilidade urbana por si só, ou seja, antes mesmo de apontar
quaisquer outros dados, de pronto, já se verifica a disparidade entre esses dois critérios
trazidos; população vs veículos - em 42 anos a população do Estado do Rio de Janeiro cresceu
285% contra uma frota de veículos que aumentou em 1.152%.
De antemão esses dados nos permitem analisar que há aproximadamente 0,41
veículos por pessoa no Estado, por outro lado, em se tratando de Região Metropolitana, que
ocupa 15,43% da extensão de todo Estado18, tem-se 0,75 veículos por quilometro quadrado.
Por certo, pretende-se ampliar o âmbito de incidência desta pesquisa, como por
exemplo, a análise do contexto histórico, político e econômico que ocasionou todo esse
aumento de veículos, que a propósito, não é privilégio do Estado Fluminense, nas maiores

18
Estado do Rio de Janeiro: 43.696 Km2; Região Metropolitana do RJ: 6.744.634 Km2
26

cidades do mundo também houve esse tipo de fenômeno, todavia, essas nuances conexas ao
tema central serão oportunamente abordadas.
Atualmente, estando na segunda década do século XIX, a Região Metropolitana
enfrenta seríssimos problemas de mobilidade e acessibilidade, apesar de contar com diversos
modais de transportes públicos, estes se apresentam ineficientes e insuficientes para atender
toda demanda, gerando um custo de aproximadamente 29 bilhões de reais19. Ao longo dos
anos, a falta de planejamento tanto estrutural quanto operacional, somados a outros fatores,
como a política econômica, por exemplo, contribuíram para a desordem e inadequação do
transporte público, de maneira que nesse mesmo período, grande parcela da população acabou
optando pela utilização do transporte individual 20 em detrimento ao transporte coletivo,
fato/consequência crucial que agravou sobremaneira o panorama de mobilidade urbana.
Quando se menciona o deslocamento entre os municípios metropolitanos em direção
à capital do Estado, ou mesmo a circulação interna na cidade do Rio de Janeiro, que além dos
veículos já pertencentes à região carioca, absorve toda demanda de automóveis, ônibus e
caminhões oriundos de outras localidades, as análises desse trânsito, na maioria das vezes
caóticas, se apresentam como medidas insolucionáveis ou de altíssimo custo financeiro para
se implementar um futura e improvável melhora. As vias de acesso, as ruas internas, todos os
tipos de modais de transportes coletivos se mostram saturados, com congestionamentos
quilométricos e superlotação nos transportes públicos. O desconforto é para toda população,
não há saída, não há classe social que consiga escapar do caos da mobilidade urbana
metropolitana fluminense21, que figura como uma das regiões mais penosas do mundo para se
deslocar.
A vida diária de milhões de pessoas depende em grande medida de suas
possibilidades de movimentação: para o trabalho, em busca das escolas e
universidades, para satisfazer suas necessidades culturais, de lazer e de
recreação, enfim, para atender a todos os requisitos de uma vida moderna.
Assim, não é exagero afirmar que hoje, nas grandes cidades, o bem
econômico e social mais procurado é a mobilidade.22 (grifo no original)

Apesar da RMRJ contar com diversos modais de transporte coletivo, tais como o
rodoviário, ferroviário, aquaviário e, por último, somente na capital do Rio, tem-se o

19
Dados elaborados pela FIRJAN. Disponível em: <http://www.firjan.com.br/pagina-inicial.htm>. Acesso em:
03 dezembro, 2016.
20
Que deve o devido incentivo e investimento governamental para que essa opção se tornasse viável.
21
PORTO, Paola de Andrade Porto. Coluna Mão Dupla. A Mobilidade na Metrópole. Disponível em:
<http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/mobilidade-na-metrópole-carioca> Acesso em: 01 outubro,
2017.
22
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 9
27

transporte metroviário e o recente transporte por VLT – Veículo Leve sob Trilhos, todavia, o
modo de transporte que suporta a maior quantidade de usuários, se destacando na oferta de
serviços é o rodoviário.
O Transporte público coletivo rodoviário na sua maioria é exercido por empresas
privadas que exploram atividade econômica, por intermédio da concessão pública
administrativa comum.
A Fetranspor – Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do
Estado do Rio de Janeiro – congrega 10 sindicatos de empresas de ônibus
responsáveis por transporte urbano, interurbano e de turismo e fretamento.
Esses sindicatos, por sua vez, reúnem mais de 200 empresas de transporte
por ônibus, que respondem por 81% do transporte público regular no Estado
do Rio de Janeiro. O sistema rodoviário de transporte coletivo de passageiros
neste Estado tem frota de 22,5 mil ônibus, com média de idade de 4,04 anos,
transportando estimativamente 8,1 milhões de passageiros/dia, – 6,6 milhões
pagantes e 1,5 milhões com acesso livre (idosos, estudantes, portadores de
deficiência) – em 3.260 linhas, entre o transporte municipal e o
intermunicipal.23

A RMRJ também conta o transporte ferroviário desde 1854, sua história é antiga e
será melhor explicitada num outro momento. Atualmente o serviço é explorado pela empresa
SuperVia, Concessionária de Transportes Ferroviários S./A., operando trens urbanos de
passageiros em 11 (onze) municípios da RMRJ (Rio de Janeiro, Duque de Caxias, Nova
Iguaçu, Nilópolis, Mesquita, Queimados, São João de Meriti, Belford Roxo, Japeri, Magé,
Paracambi e Guapimirim), possuindo uma malha ferroviária de 270 km com 5 (cinco) ramais
e 3 (três) extensões. O sistema ferroviário possui 102 (cento e duas estações), com 201
(duzentos e um) trens, transportando cerca de 700 (setecentos) mil passageiros por dia. 24
Assim como o sistema de transporte rodoviário, também será dedicado um item para tratar
mais especificamente esse tema.
Quanto ao sistema de transporte aquaviário, até o fechamento desde trabalho, ainda
estava sendo explorado pelo o Consórcio CCR Barcas 25 , que havia adquirido o controle
acionado da antiga prestadora de serviço a concessionária Barcas S/A26. Além do trajeto na
RMRJ, a concessionária ainda serve a Ilha Grande, Mangaratiba e Angra dos Reis. A

23
Dados da Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro –
FETRANSPOR. Disponível em: <https://www.fetranspor.com.br/a-fetranspor-sobre-a-fetranspor> Acesso em:
22 novembro, 2016.
24
Dados da SUPERVIA. Disponível em: <http://www.supervia.com.br/pt-br/empresa/quem-somos>. Acesso
em: 03 dezembro, 2016.
25
Apesar do contrato ainda permanecer a assinatura de Barcas S./A e estar em processo de elaboração de novo
edital de licitação.
26
Se justifica tal frase, pois o Governo do Estado já divulgou amplamente para toda sociedade que está
elaborando novo edital de licitação para exploração do transporte público aquaviário.
28

concessão iniciou em 1997 quando foi realizada privatização a venda das ações da
Companhia de Navegação do Estado do Rio de Janeiro (CONERJ).
Em se tratando de transporte coletivo, o último a ser mencionado nesse cenário é o
transporte metroviário. Dos 21 municípios da RMRJ somente o Rio de Janeiro possui esse
tipo de modal. Inaugurado em 1979, com apenas 4,3 km de extensão, atualmente conta com 3
linhas27 distribuídas em 42 quilômetros de malha metroviária, fazendo a ligação zona norte,
centro, zona sul e zona oeste.
Em linhas gerais, esses são os números existente do sistema de transporte da RMRJ e
de como se apresentam. No capítulo específico, cada modelo de transporte será analisado um
pouco mais detalhadamente, antes disso, porém, o próximo subitem, abordará um diagnóstico
feito sobre a estrutura existente do sistema de transporte no período de criação da RMRJ,
assim como a exposição de alguns prognósticos para o futuro.

1.2 A JUSTIFICATIVA DO TEMA MOBILIDADE URBANA

O ponto de partida da reflexão sobre a importância da mobilidade urbana nas


metrópoles foram as manifestações de junho de 2013 que comoveram o país, perfazendo uma
proporção tal, a aglomerar cerca de um milhão e quatrocentas mil pessoas em cento e trinta
cidades.
A mola propulsora que desencadeou toda manifestação popular foi a autorização de
aumento da tarifa das passagens de ônibus, trens e metrô em diversas cidades brasileiras que
de R$ 3,00 (três reais) passaram para R$ 3,20 (três reais e vinte centavos). Pequenos grupos
espalhados em várias cidades reivindicavam a revogação dessa medida.
Não obstante esse fato, aproximadamente um mês antes (maio/2013), foi editada
uma Medida Provisória28 para reduzir os tributos PIS e o COFINS nos setores de transportes
sob o auspício de conter um pretenso reajuste anual e, por consequência, desestimular
inflação. Tal medida se justificaria porque as tarifas de transporte público fazem parte de um
dos elementos viabilizadores da inflação.
Seria leviano apresentar como fator determinante para a proporção que tomou os
protestos de 2013 apenas a reivindicação de revogação do aumento de tarifa. Na realidade,

27
Linhas 1, 2 e 4. A linha 3 que liga São Gonçalo ao Rio de Janeiro até o momento não saiu do papel.
28
Medida Provisória 617/2013 - Reduz a zero as alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da - COFINS
incidentes sobre a receita decorrente da prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros nas
modalidades que menciona. Fonte: Câmara dos Deputados – Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=579021>. Acesso em: 09
fevereiro, 2015
29

somente quando várias outras razões e demandas foram incluídas na pauta popular que as
manifestações ganharam volume expressivo nas ruas29. A busca por melhoria nas áreas da
educação, saúde, segurança pública e outros aspectos como a iminência de grandes eventos
tais como a realização da Copa do Mundo e Olimpíadas, que na prática implicaria em
excessivos gastos com recursos públicos em obras e para construção de estádios, inclusive
com suspeita de superfaturamento. Ainda havia o questionamento das opções políticas do
porquê destinar essas verbas para esses eventos em específico, mesmo diante de tanta carência
por políticas públicas de necessidades básicas, sobretudo, a premente urgência de se discutir
uma reforma política também se fazia presente nos clamores populares. A inclusão dessas
novas demandas desviou e redirecionou o foco das atenções para os mais diversos pleitos,
fazendo com que foi originalmente reivindicado (as tarifas de passagem de transporte público)
fossem colocados a segundo plano.
A lição que fica desse estopim inicial30 e o que se pretende utilizar como justificativa
para toda base de pesquisa é que a mobilidade urbana, a partir dos transportes públicos, apesar
de tardiamente reconhecida constitucionalmente, é um direito social para todos os cidadãos e
ainda se coloca como um instrumento viabilizador de diversos outros direitos – ferramenta de
acesso aos demais direitos.
O gatilho lançado nas ruas contra o aumento de tarifa de “apenas” R$ 0,20,
manifestações que inicialmente se apresentaram de forma desorganizada e independente
estimulou movimentos apartidários como o movimento passe livre (MPL), revolta do busão,
tarifa zero, dentre outros, a trazer à baila antigas discussões sobre a importância do transporte
público urbano, o direito de ir e vir que perpassaria a própria noção de direito social,
efetivamente trata-se de direito fundamental coletivo – assim entendido como um serviço
público essencial.
Mesmo não sendo expressamente reconhecido como direito fundamental, ao menos
até a emenda Constitucional nº 90 de 2015, que alterou o artigo 6º, incluindo no rol dos
direitos sociais o direito ao transporte, o pleito por garantias e melhores condições sempre
estiveram presentes ao longo do processo civilizatório brasileiro, em especial, nas áreas

29
Início do ano de 2018, enquanto revisava essa tese, a maturidade do tempo permitiu ter outras conclusões
sobre as manifestações de 2013, talvez fosse um ensaio, manipulação das massas por lideranças políticas na
disputa governamental, o que resultou no processo de impeachment da presidenta Dilma Rousseff, também
conhecido por golpe de 2016. Mas tal reflexão tardia e ainda sem maiores bases teóricas não interferem no fato
que as manifestações de 2013 sob o pano de fundo o não aumento da tarifa rodoviária foram fonte inspiradoras
desse trabalho.
30
Mencionamos os movimentos sociais de junho de 2013, devido suas proporções, mas os protestos contra o
aumento da passagem de ônibus e melhores condições do transporte público em geral (como o trem) são
anteriores a esse ano, tendo iniciado em 2012 no Rio de Janeiro.
30

urbanas. As cidades foram se expandido horizontalmente para as periferias e ainda, outras


cidades satélites começaram a surgir no entorno das grandes capitais, naquilo que se
denomina de espraiamento ocupacional do solo urbano. A população mais carente cada vez se
fixava em área distante das ofertas de emprego, se vendo obrigada a depender dos modos
precários de locomoção diariamente nesse movimento pendular trabalho/habitação/lazer.
Numa outra perspectiva, a relação triangular entre poder público (poder concedente),
iniciativa privada (concessionárias de serviços públicos de transportes) e na linha de ponta, o
usuário do serviço sempre se mostraram conflituosas. A precariedade dos serviços de
transporte público ofertados em contraposição aos excessivos custos de tarifas que a
sociedade sempre arcou, desde outrora estiveram presentes nas pautas das reivindicações
populares da história brasileira.
Revolta das Barcas é um dos exemplos a ser citado, ocorrido no dia 22 de maio de
1959 na cidade de Niterói. A manifestação popular eclodiu devido a revolta de vários usuários
serem verem impedidos de realizar a travessia 31 entre os municípios do Rio de Janeiro e
Niterói em razão da greve dos funcionários. A empresa responsável pela operação, Frota
Barreto S/A do Grupo Carreteiro, encontrava-se numa queda de braço com o governo
reivindicando o aumento de tarifa aos usuários e maiores subsídios governamentais, por outro
lado, somado a essa conjuntura, ainda tinha o não reajuste e pagamentos salariais dos
funcionários, bem como a ostentação da riqueza da família Carreteiro, todos esses fatores
desencadearam uma sequência de ações violentas por parte dos usuários.
E, é nesse diapasão que a relevância do tema se justifica quando se analisa a
qualidade da prestação de serviço de transporte e a satisfação da população de seu direito
fundamental de locomoção sob o viés da relação composta pelo Estado e as empresas
privadas do setor, em destaque e recorte ao sistema de transporte rodoviário da Região
Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. Conhecer a origem, as razões que levaram os
agentes públicos a decidirem as questões relacionadas ao transporte público no decorrer da
história contribuirá na compreensão do atual cenário do sistema de transporte rodoviário.

1.2.1 Reflexões sobre o Transporte Metropolitano Fluminense

31
MARCOLINI, Sergio. Ambiente Urbano e Gerações de Viagens: Niterói, um estudo de caso. Dissertação
Mestrado da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Escola Politécnica: Rio de Janeiro, 2011. Programa de
Engenharia Urbana (no prelo).
31

Justamente a partir da análise daqueles movimentos sociais em 2013 é surgiu a ideia


central do trabalho que, originalmente se fundou na busca de uma explicação ou mesmo na
verificação se houve ou não participação do setor privado na oferta de serviços de transporte
coletivo da Região Metropolitana Fluminense como fator determinante nas escolhas das
políticas públicas. Dada a precária origem dessas empresas que se tornaram ao longo dos
tempos empresas de grandes portes, tais como as empresas de transportes rodoviários, que no
atual cenário transportam mensalmente cerca de 181 milhões de passageiros 32. Esse poder
econômico que as empresas de transportes ocuparam em razão de suas posições privilegiadas
e estratégicas ao deter a oferta de serviço essencial à população, a ensejaram à acumulação de
capital e poder político, fatos merecedores de todo o interesse científico33.
É importante a reflexão acerca da diferença de tratamento que o Estado brasileiro
manteve ao intervir diretamente em diversos setores econômicos, quando poderia ter tido uma
posição mais liberal deixando-os sob o controle das organizações privadas, e ao mesmo
momento, teve um posicionamento inverso ao favorecer a privatização do setor de transportes
– serviço social básico da população. Isto é, a dúvida reside no porquê o Estado optou em
delegar ao particular a exploração de um serviço público essencial, ao invés de diretamente
prestá-lo?
A ideia de pesquisar os motivos determinantes de um passado remoto, a partir da
análise do atual cenário da estrutura das políticas públicas de transportes e do panorama do
setor privado existente, e nessa justaposição, verificar quais as possibilidades viáveis de
mudanças na seara das reivindicações dos usuários buscando uma solução menos custosa do
ponto de vista social. As reflexões foram se ampliando, sobretudo, através da análise histórica
do desenvolvimento dos sistemas de transporte público coletivo e dos reclamos populares que
desde o início do século XX clamavam por um sistema de transporte público urbano digno,
período esse quando os serviços de bondes ainda dominavam o mercado e as primeiras
empresas de ônibus começaram a surgir.
O modelo jurídico administrativo estatal vigente à época que autorizou as primeiras
concessões de transporte público precariamente, uma outorga sem competitividade, um

32
Fonte: DATABANK FETRANSPOR, Notas: *Média mês de Janeiro a Dezembro de 2013; (1) Abrange todos
os sistemas municipais e o sistema intermunicipal da região metropolitana do Rio de Janeiro; (2) Abrange o
sistema intermunicipal da região metropolitana do Rio de Janeiro; (3) IPK – índice de passageiros por
quilômetro - calculado pela divisão do total de passageiros transportados e a quilometragem coberta pelo sistema
de transporte em um mês típico; (4) PMM - Percurso médio mensal - expressa a média mensal de quilômetros
percorridos por cada ônibus da frota.
33
PEREIRA, Vicente Paulo Brito. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 15.
32

contrato prorrogável indefinidamente sem licitação também corroborou para o atual panorama
no setor dos transportes.
Um século de mudanças legislativas, uma Constituição que alterou profundamente os
princípios administrativos a pergunta que move a reflexão é saber o que efetivamente mudou
no modo de concessões administrativas? As políticas públicas de incentivo ao transporte
coletivo, os investimentos, a infraestrutura dedicada a cada tipo de transporte: o individual,
rodoviário, metroviário e ferroviário, o que foi feito ao longo dos anos e se ainda há tempo
para soluções viárias de mobilidade urbana?
Apesar de ser um problema de âmbito nacional, quiçá mundial, a mobilidade urbana
no centro das grandes cidades do mundo inteiro carece de investimentos e incentivos nos
transportes públicos tendo em vista o adensamento populacional e políticas públicas maciças
de incentivos ao transporte individual que se mostrou deficitária e contraproducente em
mobilidade. Em face dos elementos acima, pretende-se identificar o atual cenário do
transporte público especificamente na metrópole do Rio de Janeiro sob o viés econômico, isto
é, o panorama das empresas concessionários de transportes da região, sua relação com a
administração pública e como os serviços estão sendo prestados.
A história do Rio de Janeiro, notadamente da Região Metropolitana contada sob a
perspectiva do transporte público urbano, perpassa um longo caminho merecedor de
conhecimentos se suas nuances de cada época, a forma que a cidade cresceu em torno e em
função do transporte. Contudo, não é o objetivo da presente investigação perfilar esse
caminho histórico pormenorizadamente, ter-se-ia o risco de perder o objeto, que por si só, é
por demasia complexo, isto é, trazer a tona de uma discussão de políticas públicas urbanas
com viés democrático, o utilizando como instrumento de uma mobilidade urbana mais
acessível e universal.

1.2.2 A Mobilidade Urbana

Com a frase “GOVERNAR É CONSTRUIR ESTRADAS”, Washington Luiz,


expressa o progresso do país.34

Em se tratando de mobilidade urbana o direito de ir e vir ultrapassou o conceito


jurídico e sociológico da dicotomia “liberdade versus cárcere”, ou então ao mandamento

34
PEREIRA, Marinalvo M; PINTO, Fernando X. Biografia do 2º BPRv. Baurú, SP: (editora), 2007. p. 96
33

constitucional35 contido no inciso XV do artigo 5º, a expressão contém uma conotações mais
abrangentes. Assim como já sucintamente argumentado nos itens anteriores, o conceito de
mobilidade que será trabalhando é mais amplo, abrangendo não somente a ideia de facilidade
de deslocamento de pessoas, animais e bens, o direito de ir e vir, como também o direito a ter
acesso a outros direitos.
A mobilidade é fenômeno fundante da trama socioespacial das aglomerações
urbanas contemporâneas, revelando dinâmicas globais, regionais e locais
num mesmo plano. Está na base da estrutura causal da atual forma
metropolitana (espraiada, dispersa), mas é também conseqüência desta
forma36.

A propósito, há autores 37 que preferem a expressão acessibilidade, para eles, a


palavra acessibilidade englobaria o conceito de mobilidade, sendo mais abrangente. O
argumento funda-se na ideia de que o cidadão detém o poder de exercer seus direitos para
andar em calçadas sem obstáculos, receber encomendas no prazo (cargas), conseguir adentrar
em estabelecimentos etc., deste modo, a mobilidade não estaria limitada somente a questões
viárias.
Contudo, a palavra acessibilidade também se refere ao direito de acesso por pessoas
portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. Atualmente, estando seu conceito
disciplinado na Lei Federal nº 10.098 de 19 de dezembro de 2000, notadamente no inciso I do
artigo 2º.
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade
reduzida, mediante a supressão de barreiras e de obstáculos nas vias e
espaços públicos, no mobiliário urbano, na construção e reforma de edifícios
e nos meios de transporte e de comunicação.
Art. 2o Para os fins desta Lei são estabelecidas as seguintes definições:
I - acessibilidade: possibilidade e condição de alcance para utilização, com
segurança e autonomia, de espaços, mobiliários, equipamentos urbanos,
edificações, transportes, informação e comunicação, inclusive seus sistemas
e tecnologias, bem como de outros serviços e instalações abertos ao público,
de uso público ou privados de uso coletivo, tanto na zona urbana como na

35
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 5º- XV- é livre a locomoção no território
nacional em tempos de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair
com seus bens. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
36
MARANDOLA JR. Eduardo. Mobilidades contemporâneas: distribuição espacial da população,
vulnerabilidade e espaços de vida nas aglomerações urbanas. Disponível em:
<http://www.nepo.unicamp.br/publicacoes/livros/mobilidade/cap5.pdf> Acesso em: 01 janeiro, 2018.
37
Por exemplo, Sr. Dr. Werther Holzer, professor do Departamento de Urbanismo da Universidade Federal
Fluminense, conforme explanado no II Seminário de Mobilidade Urbana na UFF (Set, 2016), na apresentação do
painel “Sistema Viário, participação popular e as dimensões de acesso e de controle”.
34

rural, por pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida; (Redação


dada pela Lei nº 13.146, de 2015)38.

E ainda, conforme o Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana criado em 2006


pelo Ministério das Cidades, não somente as pessoas em si estariam abarcadas no conceito de
mobilidade urbana, mas o deslocamento de bens também é incluído. Isso porque, há que se
levar em conta também o transporte de cargas, as pessoas têm o direito a receber encomendas
no prazo, a chegada de alimentos perecíveis no tempo razoável nas prateleiras dos
supermercados, remédios antes de seu vencimento, que o lixo seja recolhido pelo caminhão
no tempo que mantenhas as condições salubres. Mobilidade efetivamente é facilidade de
deslocamentos de pessoas e bens.
É um atributo das cidades e se refere à facilidade de deslocamentos de
pessoas e bens no espaço urbano. Tais deslocamentos são feitos através de
veículos, vias e toda a infra-estrutura (vias, calçadas, etc.) que possibilitam
esse ir e vir cotidiano. (...) É o resultado da interação entre os deslocamentos
de pessoas e bens com a cidade. (...)39

Sobre os conceitos dessas terminologias, nesta tese ambas (mobilidade e


acessibilidade) serão utilizadas como sinônimos, sob o significado do direito a ter acesso ou
se locomover para obter outros direitos, em razão de toda complexidade da sociedade urbana.
Ainda sobre denominações e conceitos, o divisor de águas em matéria legislativa
para mobilidade urbana foi o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) editado em 23 de setembro
de 1997 através da Lei Federal nº. 9.503, naquele tempo ainda não se vislumbrava a ideia de
mobilidade, a palavra-chave da vez era simplesmente trânsito. Tanto é que no parágrafo 1º do
primeiro artigo, já se definia o conceito de trânsito: utilização das vias por pessoas, veículos e
animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada,
estacionamento e operação de carga ou descarga.40
Mesmo definindo trânsito como a utilização das vias por pessoas e veículos, ao longo
dos anos essa legislação foi sistematicamente criticada pelos estudiosos em mobilidade
urbana por sobejar os veículos motorizados em detrimento aos pedestres e demais veículos
não motorizados. O que é uma inverdade, pois o CTB foi elaborado justamente visando maior
segurança para todos que se relacionam com o trânsito. O que pode ter acontecido foi uma
falsa impressão pelo fato da legislação enfatizar por demasia as normas de procedimento para
38
Brasil Lei nº 10.098 de 19 de dezembro de 2000. Estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
39
Brasil Acessível. Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana. Disponível em:
<http://www.secid.ma.gov.br/files/2015/03/BrasilAcessivelCaderno04.pdf> Acesso em 04 Janeiro, 2018.
40
Brasil. Lei 9.503 de 23 de setembro de 1997. Institui o Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em:
www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
35

o condutor dos veículos, assim pode ter dado uma conotação errônea de alguma preferência a
essa categoria. Todavia, a mens legis sempre foi a proteção dos mais vulneráveis nessa
relação, mesmo não trazendo um dispositivo que assim disciplinasse expressamente.
Ainda em relação a simbiose das metrópoles urbanas superpovoadas, mobilidade
urbana reduzia e excesso de tráfego por transporte individual foi editado no dia 03 de janeiro
de 2012 o Estatuto da Mobilidade Urbana, através da Lei Federal nº. 12.587. Sendo resultado
de uma discussão de 17 (dezessete) anos com diversas emendas a partir do Projeto de Lei - PL
– nº. 694/95 de autoria do Deputado Alberto Goldman, do PSDB/SP, que originalmente
instituía Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano, tendo como uma de suas
justificativas:
A presente proposição estabelece o balizamento requerido para que o setor
de transporte coletivo urbano consiga promover o desejado salto qualitativo
em seu funcionamento, que é vital para o desenvolvimento sócio-econômico
do Brasil, um país que já conta com 2/3 de sua população vivendo em
cidades, várias delas com dimensão metropolitana.41

A demora no processo legislativo com todas as deliberações necessárias acarretou


numa mudança salutar na PL, quando inicialmente estabelecia de forma restrita a questão do
transporte urbano, na redação final trouxe como resultado a ampliação de uma ordem de
direitos anteriormente não previstos, além de determinar novos princípios:
Art. 5o A Política Nacional de Mobilidade Urbana está fundamentada nos
seguintes princípios:
I - acessibilidade universal;
II - desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões
socioeconômicas e ambientais;
III - equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;
IV - eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte
urbano;
V - gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da
Política Nacional de Mobilidade Urbana;
VI - segurança nos deslocamentos das pessoas;
VII - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos
diferentes modos e serviços;
VIII - equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros;
e
IX - eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana.42

Outra questão que o Estatuto trouxe, foi a inversão da lógica aplicada ao longo do
século XIX e XX, no que se refere ao planejamento urbanístico e viário. Antes, o pensamento

41
Brasília, DF. Diário do Congresso Nacional (Seção I). Nº. 118. Ano L. 09 ago. 1995. 16893.
42
BRASIL, Lei Federal nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de
Mobilidade Urbana (…), e dá outras providências. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12587.htm>. Acesso em: 06 dez. 2016.
36

era voltado para a mobilidade dos veículos, notadamente o transporte individual, daí todos os
recursos disponíveis para as cidades eram voltados para o investimento na área de
infraestrutura viárias, como construções de viadutos, pontes, estradas e vias expressas.
Atualmente, a orientação contemporânea é que a cidade seja pensada e planejada
para as pessoas, que as políticas públicas priorizarem projetos que visem implementar o
transporte não motorizados em detrimento do motorizado. Nesse sentido, segundo a nova
diretriz da lei, há uma espécie de hierarquia de prioridades de investimentos e proteção; 1º)
Pedestres, 2º) Ciclistas, 3º) Transporte Público, 4º) Transporte de Carga, e, por último, 5º)
automóvel particular.

Figura 01: Hierarquia segundo a Lei nº. 12.587/2012

Fonte: ITDP (Institute for Transportation and Development Policy)

Importante mencionar que esta nova previsão legislativa, disciplinada no artigo 24,
inciso I ao XI, § 1º ao 4º do Estatuto da Mobilidade, condiciona repasses de recursos federais
destinados a mobilidade urbana aos municípios que elaborarem, num prazo máximo de 3
anos, o Plano de Mobilidade Urbana, que deverá ser integrado ao plano diretor (existente ou
em elaboração)43. Talvez um dos instrumentos mais importantes do Estatuto, a vinculação de
repasse de verbas federais somente aos municípios que contemplassem um plano de
mobilidade em sua legislação local, e que, por óbvio, esse plano tenha foco no transporte não
motorizado e no planejamento da infraestrutura urbana destinada aos deslocamentos a pé e
por bicicleta44.

43
Preciso fazer uma pesquisa para saber quais dos 21 municípios da RMRJ efetivamente elaboraram o Plano de
Mobilidade Urbana.
44
BRASIL. Lei nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Art. 24, §1º. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso
em: 19 abril, 2018.
37

Um ano após a promulgação da lei 12.587 de 2013, em novembro de 2013, o


Ministério das Cidades publicou o Plano Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável, sob a
justificativa que mais de 80% (oitenta por cento) da população brasileira localizavam-se em
áreas urbanas e que essas localidades, apesar de apresentarem consideráveis variações, em
razão da extensão continental que é o Brasil, ainda assim possuíam inúmeros problemas
estruturais e ambientais e, que foram agravados ao longo dos anos, em especial, graves
transtornos na mobilidade urbana.
Nesse documento, a partir de um diagnóstico nebuloso de baixa qualidade de vida
experimentado na maioria das cidades urbanas, seja em razão de um processo de urbanização
acelerado, seja pela irracional de ocupação do solo ou então por reiteradas políticas de
infraestrutura urbana equivocadas, objetivos e diretrizes foram estabelecidos visando uma
futura implementação mais sustentável por entes públicos e demais entidades executivas.
Sobretudo, o plano contemplava uma categoria de conceitos, dos quais se extrai mais um
conceito do que se entende por mobilidade urbana
A mobilidade é um atributo associado às pessoas e aos bens; corresponde às
diferentes respostas dadas por indivíduos e agentes econômicos às suas
necessidades de deslocamento, consideradas as dimensões do espaço urbano
e a complexidade das atividades nele desenvolvidas. Face à mobilidade, os
indivíduos podem ser pedestres, ciclistas, usuários de transportes coletivos
ou motoristas; podem utilizar-se do seu esforço direto (deslocamento a pé́ )
ou recorrer a meios de transporte não-motorizados (bicicletas, carroças,
cavalos) e motorizados (coletivos e individuais).45

Nesse contexto, acrescer a palavra sustentabilidade ao termo mobilidade urbana


significa dizer: resultado de um conjunto de medidas públicas no âmbito do transporte e
circulação de modo a proporcionar de modo mais democrático e amplo o acesso universal a
cidade – espaço urbano – incluindo também procedimentos mais sustentáveis de priorização
de modos não-motorizados sobre os motorizados, modo de circulação tendo como eixo
central as pessoas e não os veículos46. A propósito, o desenvolvimento sustentável das cidades
também se encontra como o segundo princípio a ser expressamente disciplinado na Política
Nacional de Mobilidade Urbana.
I - Acessibilidade universal;
II - Desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões
socioeconômicas e ambientais;
III - Equidade no acesso dos cidadãos ao transporte publico coletivo;

45
Dados da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Disponível em:
<http://www.ta.org.br/site/Banco/7manuais/6PoliticaNacionalMobilidadeUrbanaSustentavel.pdf> Acesso em: 30
setembro, 2017.
46
Brasil Acessível. Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana. Disponível em:
<http://www.secid.ma.gov.br/files/2015/03/BrasilAcessivelCaderno04.pdf> Acesso em 04 Janeiro, 2018.
38

IV - Eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte


urbano;
V - Gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da
Política Nacional de Mobilidade Urbana;
VI - Segurança nos deslocamentos das pessoas;
VII - Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos
diferentes modos e serviços;
VIII - Equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros;
e
IX - Eficiência, eficácia e efetividade na circulação urbana47.

O próprio artigo 23 da Lei de Mobilidade já previa alguns instrumentos que


estimulam esse planejamento urbano viário de maneira mais sustentável, tais como a restrição
e controle de acesso e circulação de veículos motorizados em locais e horários
predeterminados; estipulação de padrões de emissão de poluentes para locais e horários
determinados, aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela
utilização da infraestrutura, visando desestimular o uso de determinados serviços; dedicação
de espaço exclusivo nas vias públicas para os transporte público coletivo e modo de transporte
não motorizado, dentre outros48.
Para finalizar o item, porém sem esgotar o tema, a partir da década de 1990 essa
incursão legislativa de inclusões e alterações de perspectivas, diretrizes, conceitos e direitos
no âmbito da mobilidade urbana, sob a nova ordem legal da vez – o transporte público –,
sobretudo, buscando corrigir erros do passado, fez com que o legislador constituinte
reformador alterasse o artigo 6º da Constituição Federal pela Emenda nº. 90 de 2015, para
incluir a palavra transporte no rol dos direitos sociais. Um avanço em matéria de direitos
fundamentais. Ou seja, com quase 130 anos de República, com um acelerado e irracional
processo de urbanização, as cidades se espraiaram pelas periferias buscando atender as
demandas de moradia e emprego e, como atores desse processo, a população num movimento
pendular exprimida e congestionada em políticas públicas urbanas equivocadas, diante de
toda essa desordem, a sociedade finalmente passa ter o direito ao transporte reconhecido
constitucionalmente como um direito social. A pergunta que fica, o que efetivamente mudou?
A mobilidade urbana melhorou após a inclusão do transporte público como garantia
fundamental constitucionalmente garantida?

47
Dados da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Disponível em:
<http://www.ta.org.br/site/Banco/7manuais/6PoliticaNacionalMobilidadeUrbanaSustentavel.pdf> Acesso em: 30
setembro, 2017.
48
BRASIL, Lei Federal nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de
Mobilidade Urbana (…), e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril,
2018.
39

1.3 DIAGNÓSTICO DO SISTEMA DE TRANSPORTE (DÉCADA DE 1970)

A experiência dos países desenvolvidos mostra que a elevação dos níveis de


renda real, principalmente nas áreas urbanas, favoreceu um crescimento
significativo de automóveis. (...) com efeito, a partir do pós-guerra houve
uma queda acentuada na participação do transporte público relativamente ao
total de viagens urbanas, suburbanas e interurbanas no âmbito das mais
importantes áreas metropolitanas daqueles países, uma vez que as entidades
operadoras não puderam, via de regra, adaptar a qualidade dos seus serviços
à evolução social dos seus usuários49

Em 1975 Josef Barat 50 publicou sua tese de Docente-Livre da Faculdade de


Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro, no trabalho intitulado
como Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo de caso do Rio de Janeiro.
Nesta obra, o professor trouxe uma análise do processo de urbanização da metrópole
fluminense e expôs pormenorizadamente as características dos transportes de passageiros nas
áreas abrangidas pela metrópole.
Quarenta e um anos separam o diagnóstico feito por Barat aos problemas de
mobilidade que atualmente se vivencia, naquela época já se previa o processo de deterioração
do sistema de transporte, que de acordo com a análise do autor, a precariedade ocorreria
devido a diminuição de receitas pela perda dos usuários e ocasionando graves desiquilíbrios
financeiros. Em que pese o autor ter acertado o prognóstico da diminuição dos passageiros, o
transporte coletivo perdendo o espaço para o automóvel individual, quanto a diminuição de
receita das empresas concessionárias de transporte público tal fato não se confirmou, isso
porque as tarifas das passagens constantemente eram reajustadas a fim de recompor a perda
do equilíbrio-econômico-financeiro do contrato. Na realidade, esses anos foram cruciais para
o crescimento econômico de diversas empresas prestadoras de serviços de transporte.
Outro fator que se faz necessário mencionar é que naquela época os índices de
motorização ainda eram baixos em comparação aos demais países desenvolvidos,
notadamente em razão de relevante parte da população ser de baixa renda, não possuía
automóveis e ainda se fazia dependente quase que exclusivamente do transporte coletivo. O
automóvel individual ainda se apresentava como um bem de consumo de alto valor
econômico para a maioria das pessoas. Lembrando que abertura econômica para as demais
montadoras de automóveis entrarem no mercado nacional, fazendo com que os valores desses

49
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.1
50
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975
40

automóveis pudessem ser compatíveis e atingissem uma parcela maior da população, somente
veio a lume a partir da década de 1990.
Mesmo com números ainda inexpressivos de veículos individuais, o professor da
UFRJ categoricamente entendia que as medidas de alargamento das ruas, construção de
elevados 51 etc., apresentavam-se como paliativos e de resultado a curto prazo, pois já
observava o elevado ritmo de crescimento da frota no Brasil52, além de serem medidas de
infraestrutura nocivas ao meio ambiente.
Tabela 01: Relação entre população e automóveis para países e cidades anos (1960-70)
Índice da relação
Relação
Países População Automóveis Hab/Automóveis
Hab/automóveis
(base -1960= 100)
1960 1970 1960 1970 1960 1970 1970
Estados Unidos 179.323 203.185 61.724 88.840 2,9 2,3 79
Alemanha Federal 53.976 60.842 4.341 13.941 12,4 4,4 35
Canadá 18.238 20.015 4.104 5.481 4,4 3,7 84
Austrália 10.508 12.728 1.924 3.899 5,5 3,3 60
França 45.542 49.655 5.546 12.900 8,2 3,8 46
Itália 49.361 53.789 1.995 10.209 24,7 5,3 21
Brasil 70.967 93.205 571 2.400 124,3 38,8 31

Áreas
Metropolitanas
Nova Iorque 10.695 11.448 4.287 5.968 2,5 1,9 76
Los Angeles 9.118 11.497 4.027 5.635 2,3 2,0 87
São Francisco 3.628 4.628 1.488 2.219 2,4 2,1 87
São Paulo 4.791 8.206 131 573 36,6 14,3 39
Rio de Janeiro 4.862 6.969 98 341 49,6 20,4 41
Belo Horizonte 883 1.629 23 86 38,6 18,9 49
Porto Alegre 1.031 1.554 ... 103 ... 15,1 ...
Fonte: Josef Barat

Outro ponto interessante de ser abordado é o conceito de acessibilidade que o autor


utiliza na obra, entendido como disponibilidade de infraestrutura viária e sistemas
operacionais adequados à circulação de bens e pessoas, tanto entre a área metropolitana e o
restante do país como no seu interior53. Tal conceito difere bastante daquilo que a palavra
passou a significar, atualmente seu significado é mais abrangente que o conceito inicial,
conforme já mencionado no item anterior, até mesmo por uma reparação histórica de inclusão
de direitos que antes não previstos, como o direito aos portadores de deficiente ou com
mobilidade reduzida.
Barat já alertava para a necessidade de se elaborar plano metropolitano de
desenvolvimento colocando o sistema de transporte como parte integrante de um escopo
global através do planejamento da área macro com objetivos de integrar com as demais áreas

51
A década de 1970 foi marcada por várias obras de infraestrutura na cidade do Rio de Janeiro, dentre elas, a
construção do Elevado Paulo de Frontin no bairro do Estácio.
52
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.5
53
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.14
41

que a compõe, traduzindo-se em: i) buscar maior eficiência na mobilidade das grandes massas
de passageiros através da modernização tecnológica do transporte em “corredores” 54
segregados para uma futura consolidação com o sistema principal de transportes; ii) dotar de
maior racionalidade o uso do solo na distribuição de residências, recreação e locais de
produção e prestação de serviços, almejando melhor aproveitamento do sistema como um
todo; iii) fosse feito de forma progressiva a integração das periferias no processo de
desenvolvimento da metrópole. Contudo, a Metrópole do Rio de Janeiro até aquele momento
não possuía quaisquer estudos, planos diretores urbanísticos e/ou planos de desenvolvimento
metropolitano. Na realidade, existia o Plano de Desenvolvimento Urbano da Guanabara,
elaborado em 1965 através da Consultora Doxiadis Associates55, que fora encomendado pela
Comissão Executiva para o Desenvolvimento Urbano do antigo Estado da Guanabara, ou seja,
documento feito 10 anos antes da criação da RMRJ.
O Plano Doxiádis também ficou conhecido como Plano Policromático, isso porque
previa uma cadeia de linhas expressas que cruzavam a cidade do Rio de Janeiro e essas linhas
foram denominadas por nomes de cor, tais como as Linhas Vermelha e Amarela, exemplos de
projetos elaborados na década de 1965 e saíram do papel, a primeira foi inaugurada em
meados de 1992/94 e a segunda no ano de 1997.
Existia também alguns estudos pontuais, como o Estudo de Viabilidade da Ponte Rio
– Niterói realizado pelo Ministério dos Transportes em 1968 e, no mesmo ano, elaboraram o
Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica do Metrô do Rio de Janeiro. Este último adotou
um método de projeção de apenas 20 anos para o futuro, período irrisório se tratando de
projetos de infraestrutura urbana.
Tabela 02: Brasil: planos e estudos ao nível metropolitano
Planos
Planos de Diretores ou
Áreas Planos Diretores
Desenvolvimento Estudos de Estudos Isolados
Metropolitanas Urbanísticos
Metropolitano Transportes
Urbanos
Plano metropolitano de
Plano Urbanístico
Grande São Desenvolvimento Metrô de São Paulo
Básico de São -
Paulo Integrado da Grande São (1967)
Paulo (1969)
Paulo (1970)
Metrô do Rio de
Plano Doxiádix
Grande Rio - - Janeiro (1968) Ponte
(1965)
Rio-Niterói (1968)
Plano Preliminar de Des.
Plantas do Esquema
Grande Belo Integrado da Região
- - Viário de Belo
Horizonte Metropolitana de Belo
Horizonte (1971)
Horizonte (1969)
Plano de Desenvolvimento Plano Diretor de
Grande Porto
Metropolitano de Porto Porto Alegre - -
Alegre
Alegre (1968) (1954/65)

54
Soa estranho hoje descrever a frase tratando os “corredores” segregados como inovação tecnológica.
55
Responsável pelo projeto o grego Constantino Doxiádix contratado pelo Governador da Guanabara Carlos
Lacerda.
42

Pré-diagnóstico da Área
Plano Diretor de
Grande Curitiba Metropolitana de Curitiba - -
Curitiba
(1969)
Plano de Desenvolvimento
Grande Integrado da Área
- - -
Salvador Metropolitana de Salvador
(1970)
Estudo de
Plano de Desenvolvimento
Grande Recife - Transporte -
Integrado de Recife (1970)
Urbano (1972)
Plano de Desenvolvimento
Plano de Ação do
Grande Integrado da Região
Município de - -
Fortaleza Metropolitana de Fortaleza
Fortaleza (1970)
(1970)
Plano Metropolitano
Grande Belém - - -
Integrado de Belém (1971)

Fonte: BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro.
Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1975.

Na realidade, no ano de publicação do livro de Barat, estava sendo criada a Fundação


para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (FUNDREM), através do
Decreto Estadual nº 18 de 15 de março de 1975, cujo objetivo, dentre outros, era justamente
executar tarefas relacionadas com a elaboração do Plano de Desenvolvimento Integrado da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Tabela 03: Planos Urbanísticos e Transporte do Rio de Janeiro 56

Principais Planos Urbanísticos e de Transportes do Rio de Janeiro


1843 Plano Beaurepaire
1875/76 Plano Comissão de Melhoramentos
1903 Plano Pereira Passos
1926/30 Plano Agache
1938/48 Plano Comissão da Cidade
1965 Plano Doxiadis
1969 Plano Lúcio Costa
1975/79 Plano Integrado de Transporte – PIT Metrô/RJ
Plano de Ação Tarifária
1977 Plano Urbanístico Básico do Rio
Plano Integrado de Transportes (PIT)
1984 Plano Jaime Lerner
1990/95 Plano de Transporte de Massa
1992 Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro
1994 Plano Estratégico - Rio/Cidade Favela/Bairro
Modelo Gravitacional Multimodal – Metrô/RJ
1998 Plano Maravilha
1999 Projeto RioBus
2005 Plano Diretor de Transporte Urbano – PDTU
2010 Porto Maravilha

56
Apesar de alguns Planos se limitares a cidade do Rio de Janeiro (ou Distrito Federal do Rio de Janeiro), em
especial os primeiros planos mencionados, outros avançavam para algumas regiões contiguas à região central,
como a previsão do metrô Rio Niterói, ou a linha que ligaria até São Gonçalo, todos esses planos foram trazidos
como forma de melhor visualização cronológica das apresentações e suas abrangências.
43

2014/15 Revisão do PDTU de 2005


Fonte: Elaboração Própria

Todavia, não é demais lembrar que a RMRJ havia sido criada um ano antes com a
Lei Complementar nº. 20 de 1974, legislação que fusionou os Estados da Guanabara (EG)
com o Rio de Janeiro (ERJ). É importante situar essas datas pois retira a conotação de
omissão e abandono ao se verificar a Tabela 02, onde a RMRJ era a única sem um plano de
desenvolvimento integrado, não possuía, pois, a metrópole ainda era muito recente. Contudo,
as metrópoles de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém
e Fortaleza foram criadas em 1973, pela Lei Complementar nº 14, isto é, um ano antes da
criação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, e todas elas possuíam planos preliminares
integrando a região metropolitana, conforme se verifica na tabela 02. Então era sim uma
mensagem de omissão governamental ao não instituir um estudo prévio antes da criação da
RMRJ, e essa negligência se perpetuou ao longo do tempo, concretizando o hiato de
planejamento urbano fluminense. Destarte, mesmo após a criação do FUNDREM a RMRJ
somente foi ter seu primeiro plano metropolitano integrado de desenvolvimento dos
transportes no ano de 2015, que por sinal, ainda não foi concluída sua versão final.
Ainda será discutido o papel da FUNDREM no desenvolvimento da RMRJ mais
detalhadamente no capítulo próprio, no presente item, a ideia é continuar trazendo os
diagnósticos quanto a estrutura metropolitana no momento de sua criação, em especial sob o
aspecto da mobilidade urbana.
Barat afirmava que um sistema de transporte público para ser considerado eficiente
deveria oferecer aos usuários serviços de forma integrada, com alternativas e com regular
frequência nas diversas etapas de uma viagem urbana, suburbana ou interurbana, todas no
âmbito da região metropolitana. Outro fato interessante é que se dividia o sistema de
transporte público em somente dois tipos, isto é, o sistema de transporte de massa e o sistema
de transporte complementar, atualmente existem mais formas de divisão de modos de
transportes. Quanto suas conceituações originais, o transporte de massa era aquele que
requereria uma magnitude de investimentos iniciais bem custosos, por outro lado,
possibilitava oferta de uma elevada concentração de passageiros a serem movidos por suas
rotas segregadas ou “corredores”. Já o sistema de transporte complementar, seriam os ônibus
e micro-ônibus, possuíam características de serem menos custosos em matéria de investimos
em infraestrutura inicial, seriam mais flexíveis com relação as rotas e caminhos a serem
perseguidos, fácil adaptação, sendo mais vantajoso para pequenos fluxos de pessoas ou
44

médias densidades, contudo, sua capacidade de transporte era consideravelmente mais baixa
que os primeiros, o ponto fraco porém, seria a forma conflitante de ocupação do espaço
urbano com os demais sistemas que utilizam as vias, a tão problemática disputa pelo espaço
urbano nas vias por todos os tipos de veículos que a utilizam.
O autor alertava para o cuidado que se deveria ter com relação a opção política de
criação de sistema de transporte de massa, somente em grandes concentrações metropolitanas
que já apresentassem sinais de saturação rodoviária justificariam os altos investimentos em
redes ferroviárias ou metroviárias. Fora dessa possibilidade, o ideal, na sua visão, era optar
pelo sistema de ônibus. Novamente se situa a realidade de uma época, em que, de acordo com
Tabela 01, no ano de 1970 o Brasil inteiro possuía 2,4 milhões de veículos, atualmente
(2018), apenas na Região Metropolitana do Rio de Janeiro essa quantidade ultrapassa 5
milhões de veículos. Percebe desde já a falha no planejamento de infraestrutura, apesar da
projeção para o futuro, os estudos calculavam no máximo uma projeção de 20 anos vindouros,
que deveria ter sido pensado com prazos maiores, uma previsão de ao menos 50 anos futuro,
somado a esse erro, ainda tinham as estimativas quantitativas extremamente tímidas em
números sobre o aumento da população e do tráfego na região, o número de automóveis que
seria incrementado ao sistema de mobilidade urbana, tal cálculo por si só representa uma
catástrofe nos resultados.
Havia também o problema de avaliação dos investimos, isto é, onde e como o Poder
Público deveria destinar os recursos públicos no âmbito dos transportes, infraestruturas
viárias, instalações e demais mobiliários urbanos. Sobre esse tema uma série de reflexões
surgem sobre os problemas já postos como sintomas de uma causa que hoje se vivencia. Não
haviam planos estruturais especificamente da região metropolitana, os poucos estudos
existentes não apontavam corretamente para uma estimativa mais assertivas, ousa-se dizer que
os recursos públicos foram aplicados de forma quase amadora, no jargão da engenharia,
trabalhava-se no “tapa buraco”, de acordo com as prioridade e urgências das demandas que
surgiam.
Outros dois fatores que foram determinantes para o desfecho do atual sistema
metropolitano de transporte e, que se perpetuaram durante longo tempo, dizem respeito as
decisões que os gestores públicos tomavam na seara urbanística e de mobilidade urbana que
se apresentavam de forma monocráticas e, sem nenhuma participação popular. Fato que
revestia qualquer decisão política de um manto autoritário estatamental carecedor de
aprovação popular.
45

Noutra linha de frente, sempre foi lugar comum na política brasileira a


descontinuidade dos projetos e obras que não fossem concluídos ao tempo dos mandatos de
seus idealizadores políticos, caso assim acontecesse, estariam fadados ao abandono ou a
sabotagem por seus sucessores políticos. Especialmente se tais projetos fizessem parte de
plataforma de governo, a primeira providência que seu sucessor fazia era paralisar a obra ou
encerrar o andamento de determinado projeto, para iniciar outro sob o signo de seu governo.
Tais fatos bastante prejudiciais ao erário público também devem ser levados em consideração,
e ao longo do trabalho será oportunamente rediscutido sob uma perspectiva democrática.
Por fim, nada obstante, sem esgotar os diagnósticos examinados por Barat, havia o
problema da competição do uso das vias, isso porque, optando-se pelo sistema de transporte
por ônibus haveria o risco relativo à competição das diferentes modalidade de superfície pelo
uso das vias urbanas, suburbanas e interurbanas nas áreas metropolitanas, para o autor, seria
dado ao Poder Púbico a obrigatoriedade de adotar, a partir do momento em que o
congestionamento ameaçasse a mobilidade da região, uma política de preços e medidas de
racionamento visando disciplinar a equação do uso do espaço público. Ao longo dos anos não
houve uma ameaça a mobilidade assim como Barat previa, na realidade, os problemas da
mobilidade ultrapassaram a expectativa da ameaça, eles tornaram-se efetivos, vivencia-se a
inacessibilidade, todavia, as providências políticas que o autor esperava que fossem
implementadas, ao menos dos gestores locais, apresentavam-se como medidas impopulares e,
também iriam de encontro ao projeto rodoviário nacional. Qual gestor público arcaria com o
ônus político de retirar os estacionamentos nas vias públicas dos centros urbanos? Qual gestor
aceitaria o encargo de implantar um pedágio para acessar os centros urbanos?

1.3.1 Mais possibilidades existentes - outros diagnósticos

Na década de 80, a preocupação com o futuro das cidades já se mostrava latente,


Vicente Paulo de Britto Pereira57, estudioso sobre o tema publicou algumas obras, das quais o
livro Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro 58 , servirá como
fundamentação teórica de outros prognósticos. A pesquisa foi realizada em 1984, com ajuda
financeira da Fundação Ford e Centro de Ciências Sociais da PUC/RJ. Um ano depois da

57
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 9
58
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987.
46

realização desse estudo uma mudança radical em todo sistema de transporte do Estado do Rio
de Janeiro foi decretada pelo então Governador Leonel Brizola:
No momento atual, a situação do sistema de transporte por ônibus no Rio de
Janeiro não é mais a mesma que foi aqui analisada. O predomínio quase
absoluto do setor privado no sistema foi rompido com a encampação de 16
empresas, determinada pelo Decreto nº. 8.711 de 9 de dezembro de 1985,
assinado pelo Governador Leonel Brizola. A partir de então, o Governo do
Estado passou a controlar 27% da frota de ônibus do Município do Rio de
Janeiro, e 25% do restante da Região Metropolitana.59

A encampação dos contratos de prestação de serviço de transporte rodoviário


coletivo em 16 empresas do Rio de Janeiro, com cerca de 1.817 ônibus resultou no controle
estatal de 25% dos transportes coletivos, que foram repassados à Companhia de Transportes
Coletivos do Estado do Rio de Janeiro 60 (CTC). Nos bastidores, a explicação para esse
episódio escamba mais para uma queda de braço de forças políticas e medição de poder do
que uma questão técnica propriamente dita. Afora sua plataforma eleitoral que se apresentava
como um político de cunho estadista, houve um fato interessante nesse processo, a saber, no
dia da eleição para prefeitura do Rio de Janeiro, as principais empresas de ônibus do Estado
numa retaliação ao crescimento de intenção de votos ao candidato apoiado por Brizola,
Saturnino Braga e, cientes que o eleitorado do futuro prefeito era predominantemente de
pessoas de classe econômica mais baixa e dependentes do sistema de transporte por ônibus,
resolveram recolher a maioria de seus carros à garagem a fim de dificultar o acesso da
população mais carente às urnas. O boato político se apresenta como verdade ao analisar essa
disputa de forças de poder, que um dos argumentos mais amplamente divulgado na mídia para
medida do executivo estadual foi a peleja do governo contra o cartel das empresas de ônibus.

Figura 02: Capa do Jornal de 11 de dezembro de 1985

59
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. Nota.
60
Criada pelo Decreto-lei nº 41 de 24 de março de 1975.
47

Fonte: Jornal do Brasil

Por outro raciocínio, retornando à avaliação técnica feita por Pereira, o autor
enfatizou a importância do sistema de transporte coletivo rodoviário como sendo
complementar ao sistema de transporte de massa suburbanos, trens, metrô e barcas, tendo em
vista sua flexibilidade e adaptação aos diversos tipos geográficos, e que poderia atender
localidades de população mais rarefeita. Sugerindo ao final que fossem investidos outros tipos
de combustíveis menos poluentes com o gás natural.
Havia também uma indicação para a expansão do sistema de transporte de massa, a
linha 2 do metrô deveria ser ampliada atingindo maior capacidade de absorção de usuários do
subúrbio em direção ao centro da capital e, as barcas deveriam atingir pelo menos São
Gonçalo61 . Por fim, o sistema de transporte por ônibus deveria ser racionalizado através de
um planejamento de linhas mais adequados otimizado sua utilização no espaço público de
modo a não existir justaposição de linhas com os mesmos trajetos, além da busca de menores
custos sociais.
O principal entrave para essa racionalização das linhas de ônibus centrava-se na
relação conflituosa entre o setor público e o setor privado. Para o autor, a opção privatista do
Estado engessava o modelo de transporte dificultando qualquer transformação no sistema.
Isso porque, racionalizar linhas, significava mexer com equilíbrio do mercado privado de
transporte existente há época. Dentro da lógica desse mercado, inclusive com a baixa
fiscalização e regulação do sistema, a busca pelo lucro das empresas inviabilizava o interesse
na introdução de inovações tecnológicas e modos diversos de se operacionalizar o sistema de
transporte rodoviário. Alterar aquela realidade implicaria no final das contas, alterar o custo

61
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 69
48

dos serviços, que iriam ser repassados ao usuário final, pelo aumento da tarifa, o que acabaria
perdendo todo sentido de mudança.
Pereira foi efusivo ao criticar a opção política privatista do governo no sentido de
conceder privilégios a determinados grupos para exploração do serviço de transporte
rodoviário sem a necessária contrapartida em benefícios à população, inclusive por se tratar
de uma liberalidade exacerbada em matéria de controle e regulação. Para ele, a política de
transportes público deveria ser redirecionada visando atender predominantemente os
interesses coletivos e não de uma classe privada que passava ostentar privilégios fiscais e
econômicos.
Será necessária uma ação firme do governo na linha de maior intervenção no
sistema de transporte coletivo rodoviário, levando-o a uma total
transformação em seus aspectos institucionais, legais, administrativos e
operacionais.62

A proposta de Pereira girava em torno de alguns eixos; i) estatização do sistema de


transporte rodoviário através da uma empresa metropolitana de transportes; ii) tal empresa
estatal deveria operar certa de 20 a 25% do mercado através de linhas diretas em corredores
de grande densidade e em linhas primárias de integração a esses corredores; iii) o restante do
sistema poderia continuar a ser operado por empresas privadas no regime de permissão, sendo
que os contratos deveriam ser revistos periodicamente em prazos não inferiores à vida útil dos
veículos; iv) uma radical revisão na política de preços que deveria ser recalculada conforme a
capacidade de pagamento dos usuários63, esse coeficiente também deve ser aferido com base
em recursos provenientes do transporte individual e, por último; v) o planejamento de toda
operação, linhas, controle e fiscalização ficaria a cargo desta empresa metropolitana de
transporte mencionada no item “i”.
Por certo, para que a maioria dos itens contidos na proposta sugeridas por Pereira
alcançasse algum tipo de sucesso, o pano de fundo para essas mudanças dependeria de uma
aproximação política entre os governos: Estado e municípios da região metropolitana, dado a
autonomia federativa que os entes municipais detêm, poderiam servir de entraves
constitucionais na sua operacionalização. Essa aproximação dos entes federados aconteceu de
forma promissora nas capitais de Curitiba e Belo Horizonte. Contundo, o Estado do Rio de
Janeiro até aquele momento não gozava de tal status de harmonia institucional política.

62
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p. 71
63
Hoje esse entendimento é o que prevalece no âmbito dos serviços públicos, denominado por princípio da
modicidade, os preços das tarifas devem ser módicos. Em que pese, na prática não é o que efetivamente
acontece.
49

Não se sabe se a obra de Pereira serviu de parâmetro ou de alguma maneira


influenciou a decisão de Leonel Brizola ao encampar as empresas de ônibus, até porque o
discurso do projeto de desenvolvimento das cidades e encampações do político gaúcho existia
deste sua gestão como governador do Rio Grande do Sul no período de 1959 a 1963, por
exemplo, quando desapropriou a Companhia de Energia Elétrica Rio Grandense (CEERG)
subsidiária da multinacional Bond and Share (empresa da American & Foreign Power
Amforp)64, apesar da similitude, não se sabe ao certo se realmente serviu como paradigma,
mas ao menos os itens i, ii e iii foram implementados muito próximo da forma prevista um
ano antes, as demais providências para a melhoria das condições do transporte não foram
efetivamente concretizadas. Talvez seja apenas um, dentre os diversos dos motivos que
corroboraram para o fracasso da intervenção do Estado no sistema privado de transporte.

1.4 CRESCIMENTO E PLANEJAMENTO DA CIDADE

“Só há duas opções nesta vida: se resignar ou se indignar. E eu não vou me


resignar nunca”.
Darcy Ribeiro

Antes de prosseguir, é importante significar que tipo de cidade se está referido, isso
porque há vários conceitos que representam a terminologia. A cidade que hoje se menciona é
uma cidade urbana, uma cidade industrial, cidade que abriga e exclui ao mesmo tempo, que
detém tecnologia, serviços e movimentos entre os lugares fixos. Ao ler essa descrição, pode
ser que fique a impressão que a cidade nasceu a partir da industrialização, que a modernidade
trouxe e ditou as diretrizes para uma nova ordem de planejamento e construção das cidades.
Contudo Lefebvre65 ensina que a cidade preexiste à industrialização, tanto é verdade que em
se tratando de criações humanas de interferência no espaço, as mais belas obras que foram
realizadas datam um período histórico que precedem à industrialização.
Ao longo do desenvolvimento da civilização houveram vários tipos de cidades, tais
como a cidade oriental, que estava atrelada ao sistema de produção asiático; a cidade arcaica,
que poderia ser tanto a cidade grega como a romana, ambas tinham como atributos marcantes
a posse de escravos e a politização de uma minoria (elite) da sociedade; e por último, a cidade
medieval, que se configurava como complexa, pois apesar de estar inserida em relações

64
MIRANDA, Samir Perrone de. Projeto de Desenvolvimento e Encampações no Discurso do Governo
Leonel Brizola: Rio Grande do Sul (1959-1963) Dissertação Programa de Pós Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
65
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.11
50

feudais, ao mesmo tempo guerreavam contra essa feudalidade da terra. Em linhas gerais são
esses os tipos de cidades que se pode apresentar, cada uma delas detentoras de características
próprias a seu tempo em razão de cada contexto de suas sociedades66.
Ao mesmo tempo, as velhas cidades são: mercado, fontes de capitais
disponíveis, locais onde esses capitais são gerados (bancos) residências dos
dirigentes econômicos e políticos, reservas de mão de obra (isto é, locais
onde pode substituir “o exército de reserva do proletariado”, como diz Marx,
que pesa sobre os salários e permite o crescimento da mais valia). Além do
mais, a Cidade, tal como a fábrica, permite a concentração dos meios de
produção num pequeno espaço: ferramentas, matérias-primas, mão de obra.
Não sendo satisfatória para os “empresários” a implantação fora das cidades,
desde que seja possível a indústria se aproximar dos centros urbanos67.

A modernidade trouxe consigo também uma prodigalidade de desencaixes, 68


inclusive com a mudança de paradigma econômico, o que antes na sociedade tradicional o
eixo da economia centrava-se na terra – capital imobiliário – com a produção agrícola ou
pecuária, notadamente a partir de toda a estrutura dos feudos, com a modernidade o poder
econômico foi transferido às mãos dos burgueses, que enriquecidos pelo comércio dos burgos
se emergiu como uma nova classe social.
En lenguaje simple, todas estas características de los fluidos implican que los
líquidos, a la diferencia de los sólidos, non conservan fácilmente su forma.
Los fluidos, por así decirlo, no se fijan al espacio ni se atan al tempo. En
tanto los sólidos tienen una clara dimensión espacial pero neutralizan el
impacto – y disminuyen la significación – del tempo (resisten efectivamente
su flujo o lo vuelven irrelevante), los fluidos no conservan una forma mucho
tempo y están constantemente dispuestos (y proclives) a cambiarla; por
consiguiente, para ellos lo que cuenta es el flujo del tiempo más que el
espacio que se puedan ocupar: ese espacio que, después de todo, sólo llenan
‘por un momento’. En cierto sentido, los sólidos cancelan el tempo; para los
líquidos, por el contrario, lo que importa es el tempo. En la descripción de
los sólidos, es posible ignorar completamente el tempo; en la descripción de
los fluidos, se cometería un erro grave si el tempo se dejara de lado. La
descripciones de un fluido son como instantáneas, que necesitan ser fechadas
al dorso.69

A mudança da estrutura da sociedade também acarretou a alteração do espaço em


que se localizava e se movia. Os motivos determinantes que condicionavam tais
desestruturações físicas da lógica da cidade também foram alterados. A cidade passa a se
organizar em razão do comércio, da indústria, da produção, e do capital. Num aspecto social,

66
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.12
67
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.16
68
GIDDENS, Anthony. As Consequências da Modernidade. Tradução: Raul Fiker. São Paulo: Unesp, 1991.
69
BAUMAN, Zygmunt. Modernidad líquida, 1ª ed. 12ª Reimp. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica,
2010. p.8
51

assim representada como um encontro e reunião daquilo que existe nos arredores, na
“vizinhança”70 que consome e é consumida.
Nessa seara, há que se levar em conta o aspecto social desse rearranjo estrutural na
sociedade: a segregação. As pessoas se distribuem (ou passam a ser distribuídas) no espaço
urbano em razão de suas rendas e ideologias; em virtude de sua vontade; ou, sob a
programação estatal que irá determinar legalmente os espaços a serem ocupados e quem deve
ocupá-los. Os casos extremos dessas segregações foram sintetizados pelos guetos: dos judeus,
dos negros, dos operários, dos intelectuais e dos boêmios. Mesmo os bairros residenciais que
absorvem a camada mais abastada da sociedade, também podem ser denominados guetos da
riqueza. Inclusive o termo do urbanismo “zoning” (zoneamento) concebe na prática através
dos planos e projetos uma racionalidade de segregação provocada. Áreas industriais, áreas
residenciais, comerciais e, dentre de cada área anda existem suas subdivisões, tais como, em
se tratando de área residencial, ela pode ser classificada como área de assentamentos precários
ou favelização e área residencial de riquezas etc., justamente por conta dessa segregação é que
uma sequência de problemas urbanos começa a surgir, dentre eles, a questão da mobilidade. A
cidade não é apenas uma linguagem, mas uma prática71.
No caso do Rio de Janeiro, pode-se citar como exemplos das ações do estado
e empresa, a construção do Polo Reduc (Duque de Caxias), Fábrica de
Caminhões da Volkswagen (Resende), Comperj (Itaboraí), Complexo de
negócios comerciais e residenciais da Barra da Tijuca (Barra Shopping,
Downtown, Barra D‟OR etc.); Porto de Itaguaí (Itaguaí), Agronegócios e
Ecoturismo na Região Serrana, Petróleo e Gás em Macaé e Campos de
Goytacazes, Universidade Estadual Norte Fluminense – UENF em Campos,
etc..
O fator crescimento da renda nos municípios e/ou bairros como Campo
Grande, Nova Iguaçu, Santa Cruz e outros atraíram grandes redes de varejos
e grandes construtoras. Essas iniciativas e a motorização (ante a
insuficiência de infraestrutura e dissonantes com as linhas de desejos das
populações) contribuíram para alterar os padrões de deslocamentos da
população urbana, sobretudo aquelas usuárias de transporte público.72

Inclusive, tais distribuições espaciais irão influir diretamente na mobilidade urbana,


assim denominados como Polos Geradores de Viagens (PGV), isto é, análise de determinados

70
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016.
p.101
71
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p.
108
72
AFONSO, Herlander Costa Alegre da Gama. Economia de Redes de Transporte Público Urbano. Tese de
Doutorado apresantada ao Programa de Pós-graduação em Engenharia de Transpostes, COPPE. Rio de Janeiro:
UFRJ, 2013.
52

empreendimentos que, por suas complexidade, podem provocar de forma direta ou indireta,
alterações significativas no sistema de transporte e deslocamentos de pessoas e cargas.73
Avançando alguns anos nesta narração, mas sem perder o raciocínio da questão da
distribuição do espaço na cidade e suas consequências na vida cotidiana das pessoas, o que se
percebe é a presença cada vez mais marcante no Estado na condução e definição do
planejamento urbano. E, em razão disso, uma enxurrada de cobranças por parte da sociedade
começaram a serem feitas ao poder público para a melhoria das condições de vida de seus
habilitantes. Ora, se o Estado (latu sensu) através de alguma norma impôs que determinada
área deve ser ocupada com habitação e que outra área deve ser destinada à indústria, ou área
ao comércio etc., e que numa outra ponta, as pessoas precisam se locomover entre essas áreas,
nada mais justo (numa ideia de justiça social mesmo) que o Estado também assuma a
responsabilidade em dar condições dignas aos cidadãos para que cumpram as normas por ele
emanado. Direitos individuais, coletivos e sociais como direitos fundamentais que o Estado
deve garantir a todos os cidadãos, que a propósito, ultrapassam a singela argumentação lógica
aqui descrita, o embate social por mais direitos e condições dignas são oriundos de profundas
discussões ao longo do tempo, sendo decorrentes das mais diversas razões que não cabem
aqui descreve-las para não correr o risco de se perder no objeto. Mas que por certo, no bojo
das reivindicações sociais, o clamor por melhores condições de vida do homem citadino (e
urbano) se fazia presente e de maneira marcante.
Maricato 74 menciona que os direitos que vão surgir e que orbitam na esfera da
cidade, tais como o direito à moradia, ao transporte, à segurança e a mobilidade, dentro de
uma perspectiva contemporânea, são direitos decorrentes a uma política de Welfare State.
Momento histórico com consequências de largo aspecto no mundo e que incrementou um
novo modo de pensar e fazer políticas públicas, nessa perspectiva, o Estado avocou para si a
responsabilidade legal da realização e satisfação desses direitos. No Brasil, por exemplo, esse
momento representou um aumento na estrutura estatal. A efetivação desses direitos trouxe a
reboque a necessidade de realização de um conjunto de prestação de serviços, sejam direta ou
indiretamente prestados pelo Poder Público, todavia, sempre sob sua titularidade.
Contudo, em se tratando de políticas públicas e contextos históricos, o modelo
protecionista também não tardou para que fosse substituído por diversos movimentos

73
PORTUGAL, Licínio da Silva. Polos Geradores de Viagens orientados à qualidade de vida e ambiental:
modelos e taxas de geração de viagens. Rio de Janeiro: Interciência, 2012. p. 20
74
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 22
53

privatistas a partir da década de 80. De maneira cíclica ou naquilo que Lafebvfre75 denomina
como continuidades e descontinuidades a cidade se molda e se transforma não apenas de
processos contínuos, isto é, linearmente, mas em razão de modificações profundas no modo
de produção, nas relações de classe, na propriedade e das instituições oriundas dessas
conexões. As instituições públicas ou privadas que irão influenciar a estrutura do espaço
urbano estão localizadas na cidade, inclusive já fora mencionado que o planejamento e
controle da cidade é uma forma de dominação e manutenção do poder76 e, levando-se em
conta que há alternância de poder (seja político ou econômico), também haverá alternância no
modo de se desenhar e realizar a cidade.
Nessa lógica, a cidade, sendo representada como um espaço físico que concentra,
reproduz riqueza e força de trabalho, também poderá ser entendida como um grande negócio
e a renda imobiliária seu motor central77. Daí que a legislação urbana será elaborada também
no intuito de favorecer (valorizar) determinados espaços e outros não. Contundo, não se trata
somente da questão imobiliária residencial por intermédio das normas urbanísticas de
limitação administrativa, ou seja, através da definição dos tipos de construções ou exploração
da economia podem ser feitos em tais e quais locais, sobretudo, o estabelecimento de políticas
públicas também influenciará na estruturação na cidade. A escolha de onde será construído
determinado viaduto ou alargamento de via, parques e revitalizações alterará a valorização da
terra das localidades que receberem os investimentos (metro quadrado em valores).
As instituições sempre tiveram um papel fundamental nesta influência, não é de hoje
que os lobbies privados atuam fortemente perante as três esferas de Poder (Executivo,
Legislativo e Judiciário) em qualquer dos níveis federativos.
Durante o regime de exceção (1964-1985), os prefeitos das capitais eram
indicados pelos governadores, que eram indicados pelo presidente da
República, que era indicado pelas Forças Armadas e as forças econômicas
que lhes davam sustentação. Portanto, as experimentações de gestão local
democrática se davam nos demais municípios onde havia eleição direta para
prefeito78.

O que se percebe nesse ponto é que em matéria de políticas públicas urbanas, seja na
definição de estruturas das cidades, seja nas escolhas de como os serviços públicos seriam
prestados, ao menos em se tratando de Brasil, as decisões sempre foram feitas de maneira
discricionárias e monocráticas por parte do poder público, com pouca ou nenhuma

75
LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. Tradução: Cristina C. Oliveira. Itapevi, São Paulo: Nebli, 2016. p. 60
76
HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. 26. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 1995. p.95
77
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 22
78
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 31
54

participação democrática. E essas decisões do poder público, na sua maioria das vezes, estava
eivada de cunho econômico e interesses não republicanos, isto é, eram ditadas por uma elite
dominante que a sustentava.
Com relação as decisões discricionárias e, muitas vezes arbitrárias, dos projetos
urbanos e rumos que a cidade poderia tomar, as práticas monocráticas estavam tão enraizadas
no modus operandi governamental de se pensar e realizar a cidade, que até os técnicos e
cientistas atentavam para o perigo de se abrir demais o debate no momento da elaboração de
projetos, sob pena de perder-se no objeto ou até mesmo o inviabilizá-lo. Cita-se o livro
Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte 79 , uma coletânea de
artigos científicos escritos por diversos pesquisadores, que no texto Notas metodológicas
sobre a análise de grandes projetos urbanos
Estas questões ganham enorme relevância quando se pensa em metodologias
de avaliação ex ante, isto é, procedimentos metodológicos que visariam
informar processos decisórios, pois incidem diretamente sobre o próprio
desenlace dos projetos. E nesse ponto, é bom lembrar que a participação
social poder introduzir mudanças de rumo significativas e, inclusive, em
alguns, por significar a inviabilização do projeto80.

Em conclusão, os autores esclarecem que a realidade histórica do Brasil os projetos


urbanos mais relevantes sempre se apresentaram, foram decididos e levados adiante como
fatos urbanos ou como eles definem: fatos sociais totais. Todavia, o que mais chamou atenção
foi quanto a admissão pelos autores como uma normalidade a não participação popular na
elaboração de projetos urbanos, e tal método teria como premissa maior realização pessoal de
quem o elaborou, pouco se importando com as necessidades sociais da localidade projetada.
Tal mentalidade, ao ser confrontada com a prática do dia-a-dia em termos de planejamento
urbanos, mostra-se que essa metodologia é bem mais comum do que se imagina.
Noutro texto dessa mesma obra, Pedro de Novais Lima Jr81, aduz que os projetos
urbanos são elaborados de forma contrária às práticas do urbanismo modernista, isso porque
são feitos de forma fragmentada e de maneira a depender de um único ator como se fosse
onipotente: o Estado. E que ainda tais projetos também não possuem legitimidade a nível
local, pois são elaborados nos escritórios das empresas consultoras, não prevendo ou
atingindo as necessidades básicas que a população local esperava. Para o autor, as novas

79
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012.
80
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012. p. 19
81
Sob o título: Efeitos de teoria: o debate acadêmico sobre os projetos urbanos e a legitimação de novas formas
de produção do território. p. 25/26
55

práticas do urbanismo e do planejamento urbano devem ser realizadas com conceitos abertos
e de maneira a abarcar toda complexidade da cidade, como se fosse um sistema de redes
interligados. Pois bem, a cidade foi projetada, decidida e realizada ao longo do tempo de
maneira fragmentada, não democrática e, na sua maioria das vezes, atendendo uma pequena
parcela de interesses (político e econômicos) em detrimento aos interesses dos que seriam
diretamente atingidos pelas mudanças.
E em se tratando de projetos, a fim de clarificar o que se pretende demonstrar, é
importante trazer seu significado: projetos urbanos são: “apresentados como sendo capazes de
prover soluções a um conjunto de problemas sociais e econômicos, culturais e ambientais com
que se deparam as aglomerações urbanas nesse início de milênio” 82 . Justamente nessa
perspectiva que a teoria e a prática não se coadunam. O conceito trazido de projetos urbanos
não representa exatamente que o que se tem verificado como resultado prático ao longo dos
anos. Talvez a intenção e as fundamentações expostas para suas execuções sejam eivadas de
toda a teoria, mas o resultado prático é que se vê já algum tempo: a falência das cidades,
também denominada como crise urbana.
Nesse movimento, academia e profissionais ligados ao planejamento urbano,
engajados em políticas sociais, criaram a denominada Nova Escola de Urbanismo que em um
passo mais a frente, acabaram por culminar numa profusão de alterações legislativas,
tornando-se enfim, importantes marcos institucionais:
a) Um conjunto de leis que, a partir da Constituição Federal (CF) de 1988,
aporta instrumentos jurídicos voltados para a justiça urbana, sendo o
Estatuto da Cidade a mais importante delas;
b) Um conjunto de entidades, como o Ministério das Cidades (2003) e as
secretarias nacionais de Habitação, Mobilidade Urbana e Saneamento
Ambiental, que retomavam a política urbana agora de forma democrática; e,
c) Consolidação de espaços dirigidos à participação direta das lideranças
sindicais, profissionais, acadêmicas e populares como as conferências
nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007) e Conselho Nacional das Cidades
(2004)83.

Assim como citado, esse movimento de Reforma Urbana influenciou não somente
aos que atuavam diretamente com o planejamento e execução urbana, mas legislações foram
alteradas, instituições foram criadas sob essas novas formas de pensar a cidade, tais como por
exemplo, a criação do Ministério das Cidades, e programas, como a Conferência Nacional das
Cidades, ambos em 2003. No ano seguinte, dando continuidade a uma sucessão de
implementações de projetos para uma gestão democrática e atendendo a Política Nacional de

82
OLIVEIRA, Fabrício Leal de. Grandes Projetos Metropolitanos: Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Org.
Fabricio Leal de Oliveira. et al. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012. p.24
83
MARICATO, Erminia. Para entender a crise urbana. 1ª ed. São Paulo: Expressão Popular, 2015. p. 34/35
56

Desenvolvimento Urbano (PNDU), foi editado o Decreto nº 5.031 de 02 de abril de 2004


dispondo sobre a criação do Conselho das Cidades (Concidades), tendo sido revogado pelo
Decreto nº. 5.790 de 25 de maio de 2006, mas o conceito órgão permaneceu, sendo repetido
no artigo 1º da norma revogadora. Assim, o Conselho das Cidades é um órgão colegiado
permanente de natureza deliberativa e consultiva, tendo como finalidade propor as diretrizes
para formulação e implementação de políticas públicas para desenvolvimento das cidades
conforme a Lei nº 10.257 de 2001 – Estatuto da Cidade.
Em relação as ações não governamentais para o desenvolvimento das cidades, é
interessante abordar a Carta Mundial pelo direito à Cidade produzida pelo Fórum Social
Mundial (FSM) policêntrico, que ocorreu em 2006 na cidade de Porto Alegre/RS, tendo sido
criado pela sociedade civil organizada, ONGs e pela comunidade civil, a partir de um
conjunto de reinvindicações de movimentos populares, que assim disciplinou:
Artigo I. Direito à Cidade
1. Todas as pessoas devem ter o direito a uma cidade sem discriminação de
gênero, idade, raça, condições de saúde, renda, nacionalidade, etnia,
condição migratória, orientação política, religiosa ou sexual, assim como
preservar a memória e a identidade cultural em conformidade com os
princípios e normas estabelecidos nessa Carta.
(...)
Artigo II. Princípios e fundamentos estratégicos do Direito à Cidade
(...)
1.2 Todas as pessoas têm direito a participar através de formas diretas e
representativas na elaboração, definição, implementação e fiscalização das
políticas públicas e do orçamento municipal das cidades, para fortalecer a
transparência, eficácia e autonomia das administrações públicas locais e das
organizações populares.
(...)
Artigo XIII. Direito ao Transporte Público e à Mobilidade Urbana
1. As cidades devem garantir a todas as pessoas o direito à mobilidade e
circulação na cidade através um sistema de transporte público acessível e a
preços razoáveis, segundo um plano de deslocamento urbano e interurbano,
através de meios de transportes adequados às diferentes necessidades
ambientais e sociais (de gênero, idade, incapacidades).
2. Será estimulado o uso de veículos não contaminantes e serão estabelecidas
áreas reservadas aos pedestres de maneira permanente ou para certos
momentos do dia.
3. As cidades deverão promover a remoção de barreiras arquitetônicas para a
implantação dos equipamentos necessários ao sistema de mobilidade e
circulação e a adaptação de todas as edificações públicas ou de uso público e
dos locais de trabalho e lazer, para garantir a acessibilidade das pessoas
portadoras de necessidades especiais.84

84
Carta Mundial pelo Direito à Cidade, documento produzido a partir do Fórum Social Mundial Policêntrico
2006, ocorrido em Porto Alegre/RS. Disponível em: <http://www.polis.org.br/uploads/709/709.pdf>. Acesso
em: 07 dezembro, 2016.
57

A cidade cresceu, algumas vezes de forma planejada, na sua maioria, de maneira


desordenada ou aquém de sua capacidade e eficiência. O direito à cidade se fez precário, as
normas e regras convencionas por entidades não governamentais ou impostas
imperativamente pelo Estado mais parecem serem normas programáticas do que comandos
com legais com força cogente. O alento que se mostra é que novos rumos estão sendo dados,
novas formas de pensar e realizar a cidade estão sendo feitos.
Em correspondência ao que foi criticado como um método errôneo de se planejar as
cidades a partir de uma perspectiva fragmentada, não abrangendo toda complexidade em que
ela está inserida, o que dizer quando essa forma se pensar e planejar individualmente cada
cidade ultrapassa práticas reiteradas governamentais, e sim significam um comando
normativo constitucional, uma obrigação de se perpetuar tal prática, mesmo que essas cidades
estejam inseridas num todo metropolitano.
Ao tratar um sistema metropolitano deve-se vislumbrar as diversas cidades que o
compõem, com toda complexidade inerente a cada uma delas, multiplicada pelo tamanho de
suas extensões e populações que o habitam, nesse sentido, se faz necessário descrever
historicamente esse desenvolvimento da metrópole no Brasil.

1.4.1 Caminho da Metropolização como instituição legal

O processo de institucionalização legal das metrópoles no Brasil iniciou no ano de


1973, no governo de Emílio G. Médici ao sancionar a Lei Complementar nº. 14 criando as
regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,
Curitiba, Belém e Fortaleza. A metrópole do Rio de Janeiro somente foi constituída após um
ano, com a fusão dos Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
Há que se contextualizar o cenário político centralizador que vigorava naquele
período, contudo, em que pese sua intenção, as medidas que visavam concentrar esforços para
consecução de prestações de serviços públicos de interesse comum, na prática, acabaram por
afastar os entes envolvidos e agravar controvérsias jurídicas no que se refere a conflitos de
competência. Era comum que as normas editadas para regular os serviços públicos sofressem
arguição de inconstitucionalidade, pois a estrutura base ainda se mostrava (e ainda se mostra)
conflitante e dúbia. Com total falta de articulação e definição de projetos básicos de
infraestrutura urbana, questões de recursos hídricos, saneamento, transportes e ambiental, o
resultado que se teve foi uma urbanização fragmentada e deficiente quanto ao uso do espaço e
58

mobilidade e, desperdício do erário público ao se sobrepor serviços e produtos quando


deveriam ser centralizados para melhor eficiência.
Também é importante mencionar o desenvolvimento histórico do Brasil sob o
seguinte enfoque: o país veio de um processo de desagregação, o que era uno, passou a ser
dividido em entes federativos. Quase na data comemorativa de 100 anos de República, com a
promulgação da Constituição 88, esse processo separatista se intensificou com a criação de
diversos novos municípios. Dada a forma de como foi estabelecida a repartição de poderes e
competência desses entes, e ainda, a garantia constitucional de autonomia, autogestão de cada
ente federativo o processo decisório sobre políticas públicas urbanas se escambou para todos
os lados.
Apesar de ter sido editada em 1974 a Lei Complementar nº. 20 que funde o Estado
da Guanabara e do Rio de Janeiro e na mesma oportunidade, criou a Região Metropolitana, de
acordo com seu artigo 19, a aplicabilidade da gestão associada ganhou força apenas em
período recente, até então a lógica política era administração individual. Isto é, cada ente
federativo buscava administrar isoladamente dos demais entes, mesmo com a criação de
institutos que visavam executar serviços comuns, ou através de um planejamento integrado,
como foi o caso da Fundação para o Desenvolvimento da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (FUNDREM), que conforme mencionado no item anterior, um ano após a criação da
Região Metropolitana, em 1975 através do Decreto Estadual nº. 14 foi instituída a Fundação,
no mesmo ano foi editado o Decreto-Lei nº 18 que aprovou seu Estatuto.
De acordo com o artigo 2º do Estatuto, a Fundação tinha como principais finalidades:
Art. 2º- A FUNDREM tem por finalidades principais:
I- Executar tarefas relacionadas com a elaboração e atualização do Plano de
Desenvolvimento Integrado da região metropolitana do Rio de Janeiro, com
a programação e execução dos serviços comuns e com a coordenação da
execução de programas e projetos de interesse da mesma região, através de
convênios ou contratos, que lhe forem delegados pelo Conselho
Deliberativo;
II- Coordenar programas e projetos de interesse dos Municípios da Região
Metropolitana do Rio de janeiro, não relacionados como serviços comuns,
quando autorizada pelo Conselho deliberativo;
III- Prestar quaisquer outros serviços compatíveis com suas finalidades;
IV- Prestar apoio técnico e administrativo ao Conselho Deliberativo da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro;
V- Assessor o Conselho Consultivo da região Metropolitana do Rio de
janeiro no exame dos assuntos que lhe forem submetidos;
VI- Elaborar estudos, pesquisas e projetos exigidos para o equacionamento
de problemas da região Metropolitana do Rio de Janeiro;
VII- Prestar assistência técnica aos Municípios no exame de assuntos de
interesse da Região Metropolitana do Rio de Janeiro;
59

VIII- Promover o intercâmbio, com entidades congêneres nacionais e


internacionais, de informações que digam respeito assuntos de interesse da
Região Metropolitana do rio de janeiro;
IX- Promover atividades de treinamento de recursos humanos para a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro.
§ 1º- Na realização dos objetivos previstos neste artigo, a FUNDREM
deverá manter permanente articulação com os órgãos federais, estaduais e
municipais ligados à áreas de atuação da entidade, principalmente com a
Superintendência de Planejamento da Secretaria de Planejamento e
Coordenação Geral da Governadoria do Estado, visando à compatibilização
de sua programação com o planejamento global do Estado.
§ 2º- Na execução de suas atribuições, a FUNDREM poderá estabelecer
convênios com órgãos públicos federais, estaduais e municipais, bem como
firmar contratos com pessoas físicas ou jurídicas, nacionais e internacionais.

No âmbito do desenvolvimento regional fluminense, a fusão trouxe consigo uma


reformulação administrativa para o aparelhamento do Estado, ao lado da FUNDREM, existia
a Fundação Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social do Rio de Janeiro (FIDERJ),
também criada em 1975, e o Departamento de Desenvolvimento Urbano e Regional
(DESUR), este último, órgão ligado à Secretaria de Estado de Planejamento (SECPLAN),
todos criados no mandato do governador nomeado por Geisel, Floriano Peixoto Faria Lima,
que oficialmente faziam parte do I PLAN RIO – Plano de Desenvolvimento Econômico do
Estado do Rio de Janeiro, mas que já estavam na agenda de diretrizes de seu governo antes
mesmo de assumir 85 . Outra questão que se observa, é que essas entidades tinham como
premissa maior uma centralidade técnica para as ações de interesse no interior do Estado
(metrópole), aquilo que se denomina de tecnocracia estatal, e justamente por se apresentar
como uma entidade técnica e não de execução, para que o projetos ali pensados fossem
colocados à prática, necessitaria da execução dos serviços públicos por outros órgãos e
entidades estatais, ou seja, os problemas estruturais se apresentavam já no seu nascedouro.
Quando o governador Chagas Freitas (1979-1983) foi eleito indiretamente, dada sua
característica política de interesses voltados para a Capital do Estado, em 1980 a FIDERJ foi
extinta, em seu lugar entrou em cena, porém sob outra lógica e funções, o Fundo de Amparo à
Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ), que trazia algumas das funções da FIDERJ,
entretanto, seu principal objeto centrava-se no financiamento da ciência e a tecnologia
produzida no Estado. No entanto, ainda assim tal medida não fora suficiente para que o
FUNDREM deslanchasse como entidade de planejamento metropolitano. O velho impasse do
conflito de competência entre os entes contíguos emperrava as ações governamentais.

85
DIAS, Robson Santos. Um estado sem planejamento urbano e regional: a saga da Fundrem no Estado do
Rio de Janeiro. Disponível em: <https://periodicos.utfpr.edu.br/rbpd/article/view/5175/3258> Acesso em: 21
Janeiro, 2018.
60

O que não estava bom em termos de planejamento ficou ainda pior com a eleição
direta de Leonel Brizola (1983-1987), as perspectivas políticas antes programáticas e
centralizadas, agora se mostravam setoriais e imediatistas. A FUNDREM se apresentava
como instituição obsoleta, principalmente após suas funções serem transferidas para
Secretaria de Desenvolvimento da Região Metropolitana (SECDREM) em 1984.
A perspectiva tecnocrática e o esvaziamento funcional foi numa crescente que no
governo de Moreira Franco (1987-1991) em 27 de junho de 1989 a FUNDREM foi extinta,
naquele momento, a entidade estava envolvida em casos de corrupção, cujo os poucos
documentos e projetos que restaram foram distribuídos pelos arquivos mortos do Estado como
uma espécie de espólio86.
De fato, dos 15 anos de sua existência, foi somente nos seus primeiros anos que a
FUNDREM efetivamente atuou de maneira legítima e produziu importantes projetos para a
Região Metropolitana. Sob a sombra de dois principais problemas; o conflito de competências
para regular e executar os serviços públicos metropolitanos; e, a descontinuidade dos projetos
políticos que, em movimentos cíclicos de alternância de poder: primeiro sucateiam projetos
em andamento e iniciam novas soluções para antigos problemas, que no mandato seguinte
com o governo novo, também será dada nova fórmula e assim sucessivamente num
desperdício do erário público combinado com a total falta de planejamento a longo prazo.
Somente 8 anos após esse episódio, que é o Estado do Rio de Janeiro voltou a
discutir a gestão compartilhada através de um órgão metropolitano. Em 1997 foi sancionada a
Lei Complementar Estadual nº. 87 que dispõe sobre a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, sua composição, organização e gestão e sobre a microrregião dos lagos, definindo as
suas funções públicas e serviços de interesse comum e dá outras providências, a norma foi
alterada através das Leis Complementares nº. 89/1998, 97/2001, 105/2002, 130/2009,
158/2013.
Contudo, foi intentada uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) pelo Partido
Democrático Trabalhista (PDT) nº. 1.842 que atacou a referida Lei Complementar e mais
duas outras normas: Lei ordinária nº. 2.869 de 1997 e decreto nº 24.631 de 1998 ambas
editados pelo Estado do Rio de Janeiro. Outras ADIs foram analisadas no mesmo dia da
sessão plenária em razão da existência de conexão e continência entre elas: nº. 1.826, 1.843 e
1.906, contundo, somente em 2013 que o Supremo Tribunal Federal (STF) as julgou. No

86
DIAS, Robson Santos. Um estado sem planejamento urbano e regional: a saga da Fundrem no Estado do
Rio de Janeiro. Disponível em: <https://periodicos.utfpr.edu.br/rbpd/article/view/5175/3258> Acesso em: 21
Janeiro, 2018.
61

mérito, a lei estadual nº. 2.869 de 1997 que dispõe sobre o regime de prestação de serviço
público de transporte ferroviário e metroviário e sobre o serviço público de saneamento
básico no Estado do Rio de Janeiro teve os artigos 11 ao 21 declarados inconstitucionais, já a
Lei Complementar nº. 87 de 1997, teve atacados o inciso I, do artigo 5º, §2º do artigo 4º, §
único do artigo 5º, incisos I, II, IV e V do artigo 6º, artigos 7º e 10 e § 2º do artigo 11. O
Decreto 24.631 foi revogado no mesmo ano na sua integralidade pelo Decreto nº. 24.804,
ficando prejudicado seu julgamento no STF.
Em virtude da celeuma da gestão compartilhada metropolitana estar sob judice
constitucional, em 2007, por intermédio de um convênio assinado pela Secretaria de Estado
de Transporte, foi criada a Agência Metropolitana de Transportes Urbanos (AMTU), mais
uma tentativa estatal de integração dos diversos municípios que compõe a região
metropolitana, no entanto, neste caso, limitando seu enfoque nos transportes urbanos.
A AMTU é um órgão vinculado à Secretaria de Estado de Transportes. Foi
instituída através de Convênio, assinado em 26 de janeiro de 2007, entre o
Governo do Estado, os municípios da RMRJ, o município de Mangaratiba
(integrante da Região da Costa Verde), o Departamento de Estradas de
Rodagem do Rio de Janeiro – DER-RJ, o Departamento de Transportes
Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro – DETRO/RJ, a Companhia
Estadual de Engenharia de Transporte e Logística – CENTRAL e a
Companhia de Transportes Sobre Trilhos do Estado do Rio de Janeiro –
RIOTRILHOS87.

De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)88, a AMTU é um


órgão de natureza consultiva que possui como objeto principal o disposto em sua cláusula
primeira do convênio: “... a realização de estudos na área de transportes, com vistas à
integração e compatibilização com as políticas de desenvolvimento urbano e preservação do
meio ambiente no âmbito da região metropolitana do Rio de Janeiro...”.
Então, são os 21 municípios que compõem a RMRJ, mais o município de
Mangaratiba, o Governo do Estado do RJ, e mais 4 órgãos e entidades estatais, todos, através
de seus respectivos representantes devem se reunir para consecução de projetos e planos
viários e de transportes urbanos, tudo conforme suas diretrizes. Porém, na prática, o site do
Governo do Rio de Janeiro 89 , traz a informação da existência da AMTU, seu endereço,

87
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:<https://goo.gl/64AExV> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
88
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:<https://goo.gl/64AExV> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
89
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.rj.gov.br/web/guest/exibeConteudo?article-id=287329> Acesso em: 22 janeiro, 2018.
62

telefones e e-mails, a referência a 3 cargos com os nomes de quem os ocupa e só. Somente
isso! O endereço da agência é o mesmo que o da Secretaria de Estado de Transporte, donde se
conclui que a AMTU ocupa uma sala, quiçá uma mesa, lugar onde o futuro para o transporte
de milhões de pessoas é decido. Não há mais informações disponíveis à população sobre as
reuniões, as decisões, os projetos realizados no âmbito dessa agência90.
Para se ter uma ideia da importância dessa discussão sobre quem opera e como são
decididos os projetos da AMTU, em 2008 foi sancionada a Lei Estadual nº. 5.255 que
autorizou o poder executivo a contratar operação financeira não reembolsável, junto ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a quantia não superior a US$ 1.875.000,00 (um
milhão, oitocentos e setenta e cinco mil dólares americanos), para atender ao projeto de
Estruturação do Corredor BRT Expresso Metropolitano do Rio de Janeiro - Cooperação
Técnica Não Reembolsável n° BR-T1085 91 . De acordo com o artigo 2º desta norma, a
“Secretaria de Estado de Transportes coordenará o projeto consoante processo de discussão
no âmbito da Agência Metropolitana de Transportes Urbanos do Rio de Janeiro – (AMTU)”.
Já Eliane Guedes92, aduz que a Agência Metropolitana de Transporte Urbano reúne,
além daqueles mencionados pelo relatório do IPEA ainda os representantes dos sistemas de
transportes do Metrô Rio, Supervia, CCR Barcas (Barcas S/A), Fetranspor e a Transtur 93.
Na primeira reunião, em Março de 2007, dentre os vários assuntos discutidos
destacam-se as propostas de criação de Câmaras Técnicas para tratar e
encontrar formas de implementação dos seguintes itens: corredor rodoviário
T5 – ligação Barra/Penha (corredor segregado com 28 km de extensão para
ônibus bi-articulado e terminais); corredor rodoviário de Niterói; linha 3 do
Metrô (Centro – Itaboraí); Bilhete Único; atualização do PDTU e
implantação do Observatório de Políticas Públicas de Transporte. A segunda
reunião, Abril 2007, tratou do Arco Rodoviário – corredor logístico –;
planos de expansão do Metrô e da SUPERVIA e um modelo para o
funcionamento e gestão do transporte alternativo.94

Entretanto, ao se ter acesso ao contrato de convênio que criou a AMTU, verificou-se


que os órgãos e entidades que faziam parte eram somente aqueles mencionados pelo relatório

90
Isso é real, estive em visita técnica na secretaria de estado de transporte e a AMTU fica numa sala composta
por quatro mesas. No dia da visita haviam somente três funcionários. Em entrevista com um deles, foi
confirmado que há anos a AMTU não realiza nenhuma reunião com seus signatários.
91
RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº. 5.255 de 02 de junho de 2008. Autoriza o Poder Executivo a constratar
operação financeira não reembolsável junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento. Disponível em:
<https://goo.gl/WA4qdn> Acessado em 22, Jan 2018.
92
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
93
Empresa que explorava a linha social de travessia aquaviária do trajeto Rio – Niterói.
94
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
63

do IPEA, ou seja, o que a autora citou foi apenas uma reunião inaugural da agência não
conferindo o status de membro da agência para aquelas instituições privadas.
Um detalhe importante que foi percebido ainda na análise do convênio, é que o
mesmo estipulava um prazo de vigência de 5 (cinco) anos contado de sua data da assinatura,
podendo ser prorrogado por iguais períodos, contudo, a Administração Pública estadual não o
prorrogou. Logo, desde de 2012 a AMTU está descoberta contratualmente, não existe no
mundo jurídico. Contundo, no já mencionado relatório elaborado em 2013 pelo IPEA, ele
ainda trata a agência como um órgão regular em plena vigência contratual.
É importante informar que a AMTU não funciona propriamente como um
fórum, que se reúne e debate assuntos registrados, em seguida, em atas. A
Agência vem atuando na elaboração de projetos, na captação de recursos e
em negociações com as prefeituras, governo federal, agências de
desenvolvimento e órgãos multilaterais. Dentre as ações já desenvolvidas,
destacam-se:
• estudos para o PDTU – Plano Diretor de Transportes Urbanos – e para o
PDITS – Plano Diretor de Sistemas Inteligentes de Transportes;
• negociação de empréstimos internacionais com: Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desenvolvimento, Agência Francesa de Desenvolvimento
e KfW – Bankengruppe;
• participação no projeto de mobilidade para a Copa do Mundo de Futebol –
2014 e Jogos Olímpicos – 201695.

Ainda em pesquisa, descobriu-se que em janeiro de 2014 através do Relatório nº.


83270-BR96, documento de avaliação do projeto sobre um empréstimo pelo Banco Mundial
proposto no montante de US$ 48 milhões para o Estado do Rio de Janeiro com garantia do
governo federal, para o projeto de assistência técnica para o fortalecimento da gestão pública
e desenvolvimento territorial integrado. Esse projeto que tinha como objeto apenas 4
componentes, e o primeiro dele já mencionava, dentre outras metas, a revisão de um plano de
ação para Agência Metropolitana de Transportes Urbanos do Rio de Janeiro com um aporte
de 16 milhões de dólares, isto é, um incremento financeiro para uma entidade que estava
descoberta contratualmente há dois anos.
DESCRIÇÃO DO PROJETO A. Componentes do projeto 20. O projeto
proposto terá quatro componentes. As atividades propostas abrangerão as
seguintes áreas: gestão das finanças públicas, governança metropolitana e
territorial, habitação e regularização fundiária, educação, saúde, meio
ambiente e gestão de riscos de desastres, bem como desenvolvimento social.
Os componentes propostos figuram abaixo: O Anexo 2 inclui uma descrição
mais detalhada das atividades do projeto.

95
Governança Metropolitana no Brasil. Relatório de Pesquisa IPEA. Caracterização e Quadros de Análise
Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: Arranjos Institucionais de Gestão Metropolitana.
Disponível em:< https://goo.gl/64AExV > Acessado em: 22 Jan, 2018.
96
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.progestao.rj.gov.br/documentos_programa/PAD_II.pdf> Acesso em: 27 Janeiro, 2018.
64

21. Componente 1: Fortalecimento da gestão metropolitana por meio da


integração e coordenação do desenvolvimento urbano, habitação,
transportes, meio ambiente e gestão de riscos de desastres (US$ 16,4
milhões): (a) Fortalecimento da estrutura de governança metropolitana do
Mutuário por meio, inter alia, do seguinte: (i) monitoramento e a avaliação
dos 5 Isso representa a população do Estado do Rio de Janeiro, segundo
indicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 7
impactos do desenvolvimento territorial; e (ii) desenvolvimento de um plano
diretor integrado para o desenvolvimento urbano metropolitano. (b)
Fortalecimento da capacidade de gestão dos transportes metropolitanos por
meio, inter alia, do seguinte: (i) avaliação e consolidação do atual sistema de
cobrança de passagem Bilhete Único; (ii) definição de um plano de ação
para a revisão do papel da Agência Metropolitana de Transportes
Urbanos do Rio de Janeiro (AMTU-RJ); e (iii) fortalecimento da
capacidade institucional da AGETRANSP97. (grifo nosso)

Desse relatório, somente em 2015 foi aprovado o empréstimo para o Estado do Rio
de Janeiro, cuja a entidade que assinou o convênio foi a Companhia Estadual de Engenharia
de Transporte e Logística (CENTRAL) 98 com a previsão de recursos no valor de R$ 240
milhões. Por certo, além da restruturação de uma entidade inexistente (AMTU), o convênio
também abrangia objetos importantíssimos quanto a compra de novos trens 99 . Somente a
título de curiosidade, a empresa que venceu a licitação no Rio para fornecimento de novos
trens à Supervia, é uma das que também venceu a licitação da Companhia Metropolitana de
São Paulo, e que em 2014 já respondia por impropriedade administrativa, ação promovida
pelo Ministério Público do próprio estado de São Paulo por suspeita de formação de cartel.
Um último episódio interessante a ser mencionado sobre essa passagem é que em
final de 2016, início de 2017, quando o Estado do Rio de Janeiro anunciou sua crise
financeira, o Tribunal de Justiça arrestou recursos do Poder Executivo de pagar os salários de
atrasados de seus servidores públicos (magistrados e desembargadores). Dentre esses recursos
arrestados, estavam as contas vinculadas que foram especialmente abertas para cumprimento
do convênio do Banco Mundial e o pagamento dos trens já comprados. Atrasando ainda mais
a entrega dos novos trens ao sofrido usuário do transporte ferroviário.
Efetivamente a AMTU atuou somente no início de sua criação, hoje, em 2018, se
mantém o status de existência (inclusive no site do governo), com a indicação de apenas 3

97
Disponível em: http://www.progestao.rj.gov.br/documentos_programa/PAD_II.pdf Acessado em 27, Jan 2018.
98
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em: <https://goo.gl/CQfk3G> Acesso em: 28
Janeiro, 2018.
99
Nunca entendi direito o porquê o Estado ainda tem que comprar trens e barcas para as empresas privadas. As
demais concessões de transportes públicos não há essa previsibilidade de incremento de recursos públicos na
execução dos contratos, até porque são contratos de concessão comum e não de concessão especial na
modalidade Parceria Público-Privada.
65

servidores, mas sem eficácia no mundo jurídico por conta da não renovação do convênio de
instituição.
Prosseguindo com a ordem cronológica legal da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, ainda em 2008, foi editada a Lei Estadual nº. 5.192, que em obediência ao comando
constitucional, artigo 25, § 3º e do Estatuto da Cidade, Lei nº. 10.257 de 2001, o Estado
deveria elaborar um Plano Diretor Decenal da Região Metropolitana, devendo abordar as
seguintes diretrizes conforme seu artigo 3º.
Art. 3º. O Plano Diretor deverá abordar e considerar, com relevância, os
seguintes aspectos:
I - Instituição da Gestão Metropolitana consorciada;
II - Ambiental;
III - Uso de solo;
IV - Saneamento ambiental:
a) captação, tratamento, transporte e distribuição de água; b) coleta,
tratamento e disposição final de esgotos sanitários; c) coleta, tratamento e
disposição final de resíduos sólidos; d) drenagem (macro e meso).
V – Urbanização
VI - Transportes - de passageiros e cargas:
a) rodoviário e viário local; b) ferroviário; c) metroviário; d) aquaviário;
e) portuário; f) aeroportuário; g) integração intermodal e terminais de
passageiros; h) plataformas logísticas e racionalização, distribuição de
cargas e mercadorias.
VII – Habitação
VIII - Recursos Hídricos
IX - Matrizes:
a) energética; b) insumo-produto; c) industrial.
X - Educação Pública
XI - Saúde Pública
XII - Segurança Pública
XIII - Sustentabilidade:
a) econômica; b) social; c) ambiental.100

Apesar de nomenclaturas bem parecidas é preciso diferenciar alguns pontos, o que


essa lei se refere é ao Plano Diretor da Região Metropolitana, que abrange todas essas
matérias acima citadas, isto é, trata-se de um instrumento do Estatuto da Cidade. Inclusive,
ainda está sendo elaborado, porém, sob outra nomenclatura: Plano Estratégico de
Desenvolvimento Urbano Integrado da Região Metropolitana (PEDUI). Seu contrato foi
assinado em 2015, também com o financiamento do Banco Mundial e a previsão de término
era final de 2017101.
2.3 (...)através do contrato nº. 02/2015, o governo do Estado do RJ
através da Secretaria de Governo e da Câmara Metropolitana contratou o

100
RIO DE JANEIRO. Lei Estadual nº. 5.192 de 2008 dispondo sobre a elaboração do Plano Diretor
Metropolitano do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em: < https://goo.gl/dNUZ9v > Acessado em 22, Jan
2018.
101
Janeiro de 2018 o relatório final ainda não havia sido apresentado.
66

Consórcio Quanta-Lerner (Quanta Consultoria Ltda. e Jaime Lerner


Arquitetos Associados pelo valor de R$ 7.713.242,29 para elaboração do
Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro – PEDUI102

O outro documento que existe com o nome semelhante é o Plano Diretor de


Transportes Urbanos (PDTU), esse trata somente da matéria de transportes coletivos e não
abrange a regulação de outras áreas. O primeiro PDTU foi elaborado no período de
2003/2005 pela Secretaria de Estado de Transportes do Rio de Janeiro (SETRANS) e tinha
como objetivo subsidiar o ERJ na aplicação de políticas públicas setoriais e orientar ações
executivas relativas a investimentos de infraestruturas viárias e sistemas de transporte
coletivos, assim como definir modelos operacionais e tarifários no intuito de otimizar o uso de
redes de transportes103. É importante frisar isso para que não se confunda PDTU com PEDUI.
Em 2011 foi assinado um novo contrato nº. 002/ASJUR/11 cujo o objeto era
atualização do Plano Diretor de Transporte Urbano para a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (PDTU 2003/2005) com capital estrangeiro, através do acordo de empréstimo com
BIRD nº 7719 no valor de R$ 5.046.519,21 onde os contratantes eram a Companhia Estadual
de Engenharia de Transportes e Logísticas (CENTRAL)104 e o Consórcio Halcrow / Sinergia /
Setepla.
A atualização do PDTU referenciava-se apenas no incremento de novos dados, com
um ou outro paradigma novo que tenha surgindo, mas, sua estrutura mantinha-se a mesma,
isto é, sendo um plano estratégico para o transporte urbano da RMRJ, um documento de
referência para futuras ações governamentais nessa área, a partir de um conjunto de propostas
baseadas em conceitos e hipóteses funcionais testados em simulações, visando sua
continuidade de planejamento através de processos de modelagem105.
As estratégicas básicas do PDTU são enumeradas por: i) levantamento e pesquisas de
campo e diagnósticos de situação, ii) projeção de cenários sócio-econômico e uso do solo para
uma demanda futura, iii) pesquisa de opinião e, iv) simulação e análise de cenários futuros –
prognósticos e teste de soluções. Os critérios de avaliação para serem considerados são os

102
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/07/PRODUTO_10_.pdf> Acesso em: 01 outubro, 2017.
103
Dados do Governo do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.rj.gov.br/web/setrans/exibeconteudo?article-id=626280> Acesso em: 28 Janeiro, 2018.
104
A maioria dos contratos referentes a transportes públicos são assinados pela CENTRAL, empresa pública
ligada à SETRANS.
105
Em que pese estar descrito no PDTU tais objetivos, um dos maiores desafios da Administração Pública é
vencer a problemática da descontinuidade dos projetos por novos gestores que se apresentem como adversários
políticos dos seus antecessores. O desperdício do erário púbico traz prejuízo não somente aos cofres e mais a
plena efetividade dos serviços.
67

custos financeiros de cada operação proposta; a preocupação de que se evite sobreposição


excessiva de oferta de transportes, o uso racional do solo e espaço urbano como todo
buscando diminuir os conflitos entre os modais; busca pela consolidação de uma rede radial
transversal de transporte; e, análise dos impactos sociais, ambientais e econômicos das
medidas, visando a diminuição do gasto de tempo e dinheiro com transportes, a preocupação
com a questão ambiental (seja emissão de gases poluentes seja sonora). Final de 2014 a
versão final deste relatório foi publicada trazendo dados e prognósticos até o ano de 2021.
Seguindo, em 2011 o governador do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, publicou o
Decreto Estadual nº. 42.832, criando o Comitê de Estratégias Metropolitana, mas somente em
2016 houve a 1ª reunião desse Comitê106. A partir desta, foram mais quatro reuniões, sendo
que a última dada de 08 de agosto de 2017. De fato, nesse um ano (2016/2017) com a
realização de dessas quatro reuniões, bastante material foi produzido, o que havia ficado
inverte desde de sua criação, teve uma mudança exponencial nesse período. A explicação que
pode ser dada a esse fato é que em 2014 foi criada a Câmara Metropolitana de Integração
Governamental do Rio de Janeiro através do Decreto nº 44.905 e, um ano após, em 2015 foi
firmado o contrato com o Consórcio Quanta-Lerner para elaboração do PEDUI, foram mais
de 7 milhões de investimento, também através de empréstimos do Banco Mundial, para
realização de pesquisas, conforme referenciado na última citação.
Em 11 de agosto de 2014, foi instituída a Câmara Metropolitana de
Integração Governamental do Rio De Janeiro, conforme Decreto Nº 44.905.
De acordo com Art. 1º constituem-se como atribuições da Câmara
Metropolitana de Integração Governamental do Rio de Janeiro:
Criar um ambiente de cooperação e apoio entre os diversos níveis de
governo presentes na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que
possibilite a concertação permanente das ações na Região;
Propor um novo arcabouço legal e institucional para a Região Metropolitana,
consagrando um modelo de governança para a Região;
Pactuar sobre os projetos e ações de interesse comum e de caráter
metropolitano a serem implementados, definindo e os objetivos a serem
alcançados;
Estabelecer prioridades, metas e prazos referente aos projetos e as ações
pactuadas;
Acompanhar e supervisionar a implementação dos projetos e ações definidas
para a Região Metropolitana;
Buscar fontes e alternativas de financiamento para os projetos e ações de
caráter metropolitano; e
Estabelecer condições à implementação de parcerias público-privadas de
interesse supra municipal e alcance metropolitano.107

106
Ata da 1ª reunião do Comitê Executivo de Estratégia Metropolitana. Disponível em:
http://www.modelarametropole.com.br/wp-content/uploads/2016/07/Ata-da-1%C2%AA-reuni%C3%A3o-
Conselho-Estrat%C3%A9gico-Estadual.pdf Acesso em: 29 Janeiro, 2018.
107
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. p.11-12
68

A Câmara Metropolitana fica localizada no Prédio Anexo do Palácio da Guanabara,


possuindo como estrutura central, o Governador do Estado mais os 21 prefeitos dos
municípios que compões a RMRJ. Sendo também admitido em sua estrutura os interveniente
e/ou parceiro para ações ou projetos membros da sociedade civil organizada e entidades
profissionais, tais como o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Rio de Janeiro (CAU-RJ),
dentre outros.
Figura 03: Linha do Tempo - RMRJ

Fonte: Governo do Estado do Rio de Janeiro

O Decreto nº 45.606/2016 instituiu o Conselho Consultivo do Plano Estratégico de


Desenvolvimento Urbano Integrado, que atualmente é formado por 172 representantes de
organizações de classe, empresariais e sociedade civil, instituições acadêmicas e lideranças e
profissionais. No site oficial que publica as produções do PEDUI108, há divulgação de apenas
3 atas de reuniões, a 1ª, 2ª e 4ª, que foram realizadas também no período de 2016/2017, sendo
que as primeiras com o registro de presença bastante considerável em quantidade e
diversidade de participantes e a última, um pouco mais seleta e reduzida a participação.
No aspecto democrático e participativo, é interessante mencionar também a
realização no ano de 2016 de diversas oficinas (foram 10 ao todo) com intuito de escuta
especializada, isto é, foram divididas reuniões em várias localidades, com diversos segmentos
da sociedade (sociedade civil, academia, empresarial, concessionárias e órgão de classe) e
também os eixos temáticos distintos (mobilidade, habitação, expansão econômica e

108
Dados do Modelar a Metrópole. Disponível em:
<http://www.modelarametropole.com.br/documentos/#documentos-atas> Acesso em: 29 Janeiro, 2018.
69

desenvolvimento territorial 109 o que “aparenta” possuir uma amplitude no aspecto da


discussão que de fato a democracia participativa estava sendo colocada em prática.
Necessário voltar um ano nesse desenvolvimento cronológico, tendo em vista a
mudança do assunto abordado. Assim, em setembro de 2015, o governador do Estado do Rio
de Janeiro, através da mensagem nº. 32/2015 propôs projeto de Lei Complementar nº
10/2015 110 para reorganizar a toda a Região Metropolitana e a criação de uma agência
executiva, sua justificativa se alicerçava na declaração de inconstitucionalidade pelo STF
(ADI nº. 1.842) de vários dispositivos da Lei Complementar nº. 87/97 atualmente em vigor e
que dispõe sobre a RMRJ. Conforme já aduzido, a Corte Constitucional acolheu parcialmente
a alegação de inconstitucionalidade referida lei pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT),
autor da ação, sendo que vários dispositivos constitucionais foram atacados frontalmente, sob
as seguintes fundamentações: i) ferindo o princípio democrático e do equilíbrio federativo
(art. 1º, 23, I e 60, §4º, I); ii) autonomia municipal (art. 18 e 29); iii) o princípio da não
intervenção dos Estados no Municípios (art. 35); iv) as competências municipais (art. 30,
inciso I, V e VIII, e artigo 182, § 1º) e; v) competência comum da União, do Estado e do
Município (art. 23, VI, e 225).
O que não constava na justificativa do Executivo é que essa legislação complementar
de 1997 encontrava-se bastante emendada com diversas novas redações dadas através das
Leis Complementares posteriores nº. 89/98, 97/01, 105/02, 130/09, 133/09, 158/13, todavia,
nenhuma dessas mudanças conseguiram implementar efetivamente uma política integrada
entre os municípios que compõem a RMRJ, até porque o problema do conflito de
competência e violação da autonomia entre os entes envolvidos sempre se fazia presente:
“(...) absurdamente transferem ao ESTADO, senão todos, praticamente
todos os serviços da competência MUNICIPAL assegurados pela ordem
constitucional vigente. ... conferem ao ESTADO, ..., o poder de transferir
aos MUNICIPIOS, mediante convênio, concessão ou permissão os serviços
que originalmente já são de competência dos próprios MUNICIPIOS;
estabelecendo-se, portanto, uma verdadeira subversão da ordem
constitucional, para impor aos MUNICIPIOS, detentores originários de tais
serviços, a condição de meros conveniados, concessionários ou
permissionários (§1º do artigo da Lei Complementar nº. 87/97). Aliás, assim
o fez, efetivamente, ao impor a condição de concessionários os
MUNICIPIOS integrantes da Microrregião dos Lagos, com relação aos
serviços exclusivamente municipais (§2º do artigo 7º da Lei Complementar
nº. 87/97) ... (INICIAL – pág. 31) (no original)
(.......)

109
As atas das oficinas também podem ser acessadas neste site. Disponível em:
http://www.modelarametropole.com.br/documentos/#documentos-atas Acesso em: 29 janeiro, 2018.
110
Até 05 dez. 2016 o referido PLC nº. 10/2015 de autoria do Poder Executivo ainda não tinha sido votado.
70

3. Autonomia municipal e integração metropolitana.


A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar
os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1o da CF/1988) e
ao fixá-lá junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A
essência da autonomia municipal contém primordialmente (i)
autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos
interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii)
autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos
representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da
integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal.
(grifo no original) 111

Em que pese ter sido transcrito uma série de problemas operacionais, técnicos e
burocráticos quanto à vontade (ou a falta dela) e a eficiência política governamental para
consecução de um melhor planejamento e execução dos serviços ao longo dos anos na Região
Metropolitana, o entrave maior sempre esteve da esfera constitucional, assim conforme ensina
o Ministro do STF, Joaquim Barbosa no voto-vista de 2004 na supracitada ADIN.
Como é de conhecimento geral, a autonomia municipal foi inscrita já em
nossa primeira Constituição republicana, conquanto esse princípio tenha sido
pouco observado durante a República Velha. O efetivo processo de
emancipação do município da tutela dos estados só veio a ter início com o
advento da Constituição de 1934, culminando no regime francamente
municipalista da Constituição de 1988, à luz da qual a autonomia dos
municípios se reveste das características de princípio constitucional da
União, cujo descumprimento pode conduzir à intervenção do ente político
central nos estados (Constituição federal, art. 34, VII, c). Na Constituição de
1946, esse princípio ganhou ainda mais em importância, com a efetiva
entrada em cena do Supremo Tribunal Federal como órgão incumbido de sua
proteção judiciária, exercida por meio da representação de
inconstitucionalidade, da alçada do procurador-geral da República e voltada
à retirada de eficácia dos atos estaduais lesivos à autonomia municipal112.

E o que se mostrava mais latente naquela legislação era que até existia a
possibilidade de realização uma reunião de Conselho Deliberativo, mas que as decisões dos
membros, notadamente, dos entes municipais não eram vinculadas ou determinantes nas
decisões finais, ferindo de morte a independência e autonomia municipal, completando o
entendimento ainda no voto do Ministro Joaquim Barbosa:

111
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ. Reclamante. Partido Democrático Trabalhista
(PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05 dez. 2016
112
Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ.
Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013.
Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05
dez. 2016
71

A autonomia municipal também possui nítido caráter positivo, por também


se exercer quando órgãos colegiados metropolitanos permitem que o
município seja ouvido e efetivamente decida sobre os interesses comuns da
região113.

O cenário atual da RMRJ é a vigência da Lei Complementar nº 87 de 1997 com


vários dispositivos declarados inconstitucionais e, apesar de possuir alguns pareceres
favoráveis, o Projeto de Lei nº 10/2015 ainda não foi votado conclusivamente na Assembleia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), seu último movimento data de junho de
2016.
Foi justamente nesse contexto que foi editada a Lei nº. 13.089 em 12 de janeiro de
2015, instituindo o Estatuto da Metrópole114 e alterando alguns dispositivos da Lei nº. 10.257
de 2001 – Estatuto da Cidade.
Todavia, antes de falar do Estatuto da Metrópole e suas nuances, se faz necessário
trazer à reflexão a mens legis e os dispositivos incluídos a partir de uma mudança de
mentalidade do legislativa, tendo em vista a constatação de uma série de necessidades básicas
estruturais, o fez enveredar para o que hoje se tem em termos de planejamento urbano,
servindo de base, inclusive, para o próprio Estatuto da Metrópole. As falhas encontradas para
operacionalização de projetos e políticas públicas comuns, mas de titularidades distintas, fez
com que o legislador iniciasse a produção de novas normas para que esse erro fosse corrigido.
Para ser exato, esse movimento legislativo iniciou em 1998 com a edição da Emenda 19 que
alterou o artigo 241 da Constituição Federal, instituindo assim os instrumentos do consórcio
público e o convênio de cooperação.
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)115

Mais adiante, em 2001, o Estatuto da Cidade pela Lei nº. 10.257 de 2001, trouxe a
ideia da cooperação entre governos para o atingimento do interesse coletivo. Todavia, tais

113
Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF) ADI nº. 1.842-RJ.
Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados. Governador do Estado do Rio de Janeiro e
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013.
Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em: 05
dez. 2016
114
BRASIL. Lei Federal nº 13.089 de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei nº.
10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br >. Acesso
em: 07 dez. 2016.
115
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
72

comandos ainda se apresentavam escassos, ao que parece, o Estatuto da Cidade teve seus
propósitos voltados para enfatizar uma política urbana mais democrática, com inserção de
instrumentos que a viabilizassem a participação popular, negligenciando o detalhamento de
políticas publicas entre os entes federativos, como foi o caso do artigo 4º que apenas citou os
planos nacionais, regionais, estaduais e metropolitanos como mais um dos instrumentos de
política urbana: “I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões;” 116 somente quando foi tratar do planejamento
municipal é que o Estatuto especificou detalhadamente os mais diversos instrumentos.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;117

Em 2005, o legislador regulou o artigo 241 da Constituição ao aprovar a Lei nº


11.107, que dispõe sobre normais gerais de contratação dos consórcios públicos, instrumento
que viabilizaria a ideia do federalismo cooperativo por intermédio de uma administração
interfederativa, seu objetivo é o de alcançar os interesses comuns a todos os entes envolvidos.
Na realidade, a lei não trata da contratação de consórcios pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, mas de constituição de pessoa
jurídica, que se dá por meio de todo um procedimento, que abrange várias
fases, conforme se verá. O contrato corresponde uma das fases do
procedimento de constituição da entidade.
(...)
O objetivo da norma constitucional é o de consolidar a gestão associada
entre os entes federados para consecução de fins de interesse comum.
Normalmente, essas matérias de as que se inserem na competência comum
prevista no artigo 23 da Constituição. Muitas vezes, o serviço que uma
pessoa jurídica pública não pode ou tem dificuldades para executar sozinha

116
BRASIL. Lei nº. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
117
BRASIL. Lei nº. 10.257 de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br
acesso em: 19 abril, 2018.
73

torna-se possível ou mais eficiente mediante a conjugação de esforços. (grifo


no original)118

A Lei nº 11.445 em 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento


básico, também foi um importante marco em matéria de governança cooperativa, pois que
trouxe a necessidade efetiva de se implementar o artigo 241 da Constituição Federal para a
consecução de serviços públicos pertencentes a titularidades federativas distintas, mas de
interesse comum, assim disciplinado no artigo 8º: “os titulares dos serviços públicos de
saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação
desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de
abril de 2005”119.
Inclusive, o Rio de Janeiro formou com consórcio público em 2013 para gestão dos
resíduos sólidos, os municípios envolvidos foram Mesquita, Nova Iguaçu, Duque de Caxias,
Belford Roxo, São João de Meriti e Nilópolis. Dessa união formou-se uma autarquia
municipal com competência de gestão dos resíduos sólidos. Medida de extrema importância e
necessidade para a população daquelas regiões.
Ainda antes de se implementar o Estatuto da Metrópole, em 2012 foi sancionada a
Lei nº 12.587 instituindo o Estatuto da Mobilidade que também veio a partir dessa perspectiva
de gestão federativa cooperada. Em que pese ser uma norma voltada para um tema específico
(mobilidade), ao disciplinar as diretrizes e objetivos da Política Nacional de Mobilidade
Urbana, o Estatuto orienta para “priorização de projetos de transportes coletivos
estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado” (art. 6º, VII) e
ainda traz como objetivo a “consolidação da gestão democrática como instrumento e garantia
da construção contínua do aprimoramento da mobilidade urbana”120 (art. 7º, V), o primeiro
traz à baila justamente a necessidade de se pensar a(s) cidade(s) de forma integrada, buscando
englobar toda a região em que pertencem e não de maneira isolada, setorial ou regional.
Um ponto chave no Estatuto foi a obrigatoriedade de elaboração de um Plano de
Mobilidade Urbana pelos municípios acima de 20 mil habitantes, sob pena desses entes
ficarem impedidos de receberem recursos federais destinados à mobilidade urbana 121.
É possível assegurar que a mobilidade urbana tornou-se uma importante
chave de leitura da metropolização como unidade contraditória e desigual da

118
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27 ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 548
119
BRASIL. Lei nº. 11.445 de 05 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
120
BRASIL. Lei nº. 12.587 de 03 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade
Urbana. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
121
Incluído pela Medida provisória nº 818 de 2018.
74

produção do urbano e da urbanização contemporânea, principalmente porque


coloca em causa o significado da hegemonia da economia de fluxos e, ao
mesmo tempo, porque vem se configurando como uma esfera pública de
disputa da produção do espaço urbano.122

Finalmente, a última legislação será tratada neste item, o Estatuto da Metrópole, que
em obediências aos comados constitucionais estabelecidos nos artigos, 21, XX, 23, IX, 24, I,
25, §3º e 182 que além das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas, disciplina as
microrregiões instituídas pelos Estados com o fundamento em funções públicas de interesse
comum.
Toda dificuldade em matéria de competência, definição e gestão dos serviços
públicos que eram comuns a vários entes federativos que ocupassem um mesmo aglomerado
urbano novamente veio à tona, entretanto, diferentemente das demais legislações anteriores
que buscavam delimitar um órgão específico como competente para normatizar os serviços de
competência comum ou de competência especifica dos municípios, o atual Estatuto prima
pela gestão democrática sempre, naquilo que ele denomina como a governança
interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas, através de vários
instrumentos, tais como: um processo permanente e compartilhado de planejamento e de
tomada de decisão (art. 7º, I); meios compartilhados de organização administrativa das
funções públicas (art. 7º, II); sistema integrado de alocação de recursos e de prestações de
contas (art. 7º, III); execução compartilhada das funções públicas de interesse comum
mediante rateio de custos (art. 7º, IV); dentre outros instrumentos. Outro fato importante
trazido pelo Estatuto da Metrópole, diz respeito aos princípios que devem ser observados na
aplicação dessa governança interfederativa, assim disciplinado no seu capítulo III.
DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE REGIÕES
METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES URBANAS
Art. 6o A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das
aglomerações urbanas respeitará os seguintes princípios:
I – prevalência do interesse comum sobre o local;
II – compartilhamento de responsabilidades para a promoção do
desenvolvimento urbano integrado;
III – autonomia dos entes da Federação;
IV – observância das peculiaridades regionais e locais;
V – gestão democrática da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei
no 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI – efetividade no uso dos recursos públicos;
VII – busca do desenvolvimento sustentável.

122
FERREIRA, Álvaro. et al. Desafios da Metropolização do Espaço. Org. Álvaro Ferreira, João Rua e Regina
Célia de Mattos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Consequência, 2015. p. 171/172
75

Verifica-se com o artigo supracitado que há uma inversão na lógica aplicada há anos,
por conta da autonomia dos entes federativos, sempre se planejou isoladamente, de forma
setorizada, inclusive, por força de um comando constitucional (art. 30, I), quando se fala que
os interesses locais devem ser legislados pelos municípios.
Por óbvio, não há o que se falar em revogação da norma constitucional, ainda mais por
uma lei ordinária, mas uma ampliação na sua aplicabilidade. Isto é, toda vez que o município
for legislar alguma matéria de interesse local, antes deverá levar em consideração possível
interesse comum regional, isso porque, a cidade não está isolada, ela está inserida num
território, que pode ser contígua ou limítrofe a outras cidades que necessitam daquela mesma
matéria, e que planejá-la e executá-la isoladamente poderá ser configurada como medidas
ineficientes, contraproducente e o pior, como desperdício do erário público. E uma das
maneiras de fazê-lo o Estatuto da Metrópole justamente remete ao Estatuto da Cidade através
dos seguintes instrumentos:
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional,
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a
garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.

Em linhas simples, o grande contributo que o Estatuto da Metrópole trouxe foi a


possibilidade de vários órgãos, entes federativos e entidades públicas e privadas participarem
da decisão de planos e projetos que sejam de interesse comum. Mesmo que haja uma
subdivisão de tarefas através de instâncias executivas, colegiadas deliberativas e consultivas a
possibilidade de criação de um sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de
contas dentro de toda essa lógica (art. 8º), se mostra como algo novo no modo de pensar e agir
as metrópoles.
76

Se pensar a cidade urbana a longo prazo com as consequências das políticas


emergenciais de determinada época já era temeroso, imagina se cada governo, cada ente com
seus interesses e ideologias distintas decidisse aos seus critérios sem planejamento que tais
decisões pudessem impactar todo um conglomerado urbano? Nessa perspectiva que o Estatuto
da Metrópole veio tentar corrigir erros do passado ao compartilhar gestão, responsabilidade e
interesses comuns. Por outro lado, completando 3 anos de sua vigência, dada sua urgência e
amplitude de suas necessidades, pouco foi feito (ao menos na sua aplicabilidade prática) e
ainda se tem muitos desafios a se enfrentar.
77

2 A GESTAO DAS POLITICAS DE TRANSPORTES DO ESTADO DO RIO DE


JANEIRO

Sabe-se, com efeito, que a prestação dos serviços de transporte de


passageiros nos ônibus se faz, entre nós, com a geração de substanciais
externalidades negativas: ruído excessivo, poluição do ar com a expulsão
exagerada de gases em consequências de motores diesel mal regulados,
consumo excessivo de espaço viários, terminais, etc.123

O capítulo anterior buscou percorrer as nuances do esgotamento do sistema de


mobilidade urbana sob a perspectiva da região metropolitana do estado do Rio de Janeiro, em
especial, a partir de uma análise de políticas públicas de planejamento urbano ao longo dos
anos, inclusive sob o aspecto cronológico das mudanças legislativas que criaram, alteraram e
extinguiram órgãos, entidades e instrumentos jurídicos para viabilizar uma mobilidade mais
acessível à RMRJ. Este capítulo será dedicado ao sistema de transporte em si, percorrer sua
origem histórica, as formas como esse sistema tem sido gerido, os polos geradores de viagens
por transportes públicos e, por último, discorrer um pouco de cada tipo de transporte
(modais), as formas como a sociedade se desloca na Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Traçar esse panorama do transporte urbano metropolitano sob aspectos históricos, qualitativos
e quantitativamente será de grande valia para melhor análise da situação que está posta. Isto é,
conhecer as origens, os tipos de transportes utilizados em cada época, o porquê foi escolhido
tais e quais transportes em detrimento de outros modais, a quantidade de oferta de cada modal
e se existiu alguma razão para tais números.
A começar pode ser citada a maciça política de transporte coletivo rodoviário em
detrimento dos demais modos de transportes, tais como o ferroviário, metroviário e até
mesmo o aquaviário. Há um século o Estado fez essa opção por esse modal, aliás, essa
escolha não foi privilégio fluminense, quiçá brasileiro, na verdade foi um movimento
mundial, inclusive, as influências econômicas de investimentos internacionais foram
determinantes nesse processo.
As empresas de transporte rodoviários começaram a se estabelecer num período em
que essas licenças eram concedidas precariamente, sem ampla concorrência ou licitações,
concessões eram assinadas com prazos de 20 anos, renováveis por igual período,
representando uma significativa estabilidade econômica na exploração do serviço.

123
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p. 68
78

Diametralmente oposto ao desenvolvimento econômico, a efetiva prestação do serviço de


transporte rodoviário percorreu a passos largos, traduzindo-se num serviço deficitário não
condizente com as necessidades da população metropolitana.
O transporte público fluminense desde outrora fora um dos grandes pontos de tensão
entre reivindicações da sociedade por melhores serviços, os interesses do setor econômico
pelo equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e a atuação estatal no controle e
fiscalização. Analisar essa relação triangular ao longo da história sociedade-mercado-Estado
contribuirá no entendimento do atual cenário dos serviços de transporte coletivo,
especialmente por se tratar de um serviço público essencial considerado como direito
fundamental do cidadão.
As áreas de atuação de cada empresa do setor de transporte que começaram a serem
definidas na década de trinta do século passado sofreram poucas alterações ao longo do tempo
quanto ao seu controle e licenças concedidas. A maioria das empresas se mantiveram nas suas
áreas originais concedidas até os dias atuais, inclusive mesmo após regular procedimentos
licitatórios que alguns municípios da região metropolitana promoveram. Isto é, na maior parte
das vezes, lograram-se vencedoras do certame as empresas ou consórcios de empresas que
anteriormente prestavam o mesmo serviço sob a mesma área.
Por outro lado, entender se essa organização das empresas do setor de transporte se
traduz ou não numa espécie de monopólio velado constituído em desrespeito às regras do
mercado contribuirão na percepção da problemática da má prestação do serviço de transporte
rodoviário urbano ao longo da história.

2.1 A GESTÃO DA MOBILIDADE URBANA METROPOLITANA

A gestão do trânsito, transporte e de todas as demais áreas que diretamente


atingissem a mobilidade, como o urbanismo, por exemplo, em via de regra sempre ficou a
cargo dos municípios, visto que tais questões se mostravam como demandas pontuais e locais.
Assim como abordado no capítulo anterior, com relação a dificuldade operacional prática de
se implementar os planos e projetos feitos pelos Estados, órgãos regionais ou metropolitanos,
quando esbarravam na independência e autonomia dos municípios, até porque esse tipo de
planejamento mais abrangente não se apresentava de extrema necessidade, a maioria das
cidades tinham seus espaços territoriais rurais acima daqueles qualificados como espaços
urbanos, e por essa razão, as cidades foram crescendo em como se fossem pontos isolados e
independentes.
79

Figura 04: Mancha de ocupação 2007

Fonte: Caderno Metropolitano 3124


A preocupação em se pensar no macro efetivamente surgiu quando as cidades
começaram a se aproximar muito umas das outras, o que antes era resolvido em cada
município, com os seus planos urbanísticos, como seus projetos viários e estruturas para
abarcar toda a mobilidade urbana local, não estava mais dando vasão, a execução da
mobilidade de forma setorial no passado foi a causa/efeito do caos urbano que hoje se
vivencia.
Figura 05: Mancha de ocupação 2016

Fonte: Caderno Metropolitano 3125

O rápido processo de urbanização não previu suas consequências a longo prazo, e


por óbvio as estruturas institucionais também não estavam preparadas para acompanhar esse
desenvolvimento. O impasse institucional centrava-se no modelo federativo adotado pelo
Brasil que não vinculava o cumprimento pelos entes federativos municipais às decisões ou

124
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/08/Caderno03-Cartografia-Camara.pdf> Acesso em: 11 fevereiro, 2018.
125
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/08/Caderno03-Cartografia-Camara.pdf> Acesso em: 11 fevereiro, 2018.
80

projetos implementados por entes regionais ou federais conforme se verificou no capítulo


anterior.
A propósito, a perpetuação desse sistema de divisão de competências institucionais
pelos entes federativos vem desde da constituição de 1891, quando o Brasil deixou de ser
império de transformou-se em república (1898) conforme expressamente contida nos artigos
1º e 18º. Após a inauguração da Carta Magna republicana, as subsequentes constituições até a
que está em vigor atualmente (1988) mantiveram o mesmo sistema federativo, com as
separações de poderes e autonomia (capacidade de autoadministração, autogoverno e auto-
organização) a cada ente federado, além de também reiterar que compete ao município regular
e executar os assuntos de interesse local. Esse é o panorama que as cidades metropolitanas
cresceram. Cada um cuidando de si e os tímidos entes e órgão que planejavam algo de
maneira macro ou regional, somente conseguiam implementar algo quando os projetos não
dependiam do poder local, assim, não eram lançados a sorte dos interesses políticos de
ocasião.
No que se refere a divisão de competências para regular, fiscalizar e executar os
transportes do Rio de Janeiro, tem-se a seguinte definição: os transportes rodoviários
interestaduais ficam a cargo da união, os transportes rodoviários intermunicipais competem ao
estado e os transportes rodoviários municipais são de competência dos municípios.
No âmbito da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, desde 2005, através do
Decreto Estadual nº. 4.555/2005, a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de
Transportes Aquaviários, Ferroviários Metroviários e de Rodovias do Estado do Rio de
Janeiro (AGETRANSP) passou a ter o poder regulatório, controlador e fiscalizador das
concessões e permissões dos transportes metroviários, aquaviários e ferroviários. Em que pese
os transportes objetos de fiscalização da AGETRANSP serem considerados como transportes
de massa, de grande capacidade de absorção e terem crescido em quantidade de passageiros
nos últimos anos, o modal que mais atende a demanda continua sendo o rodoviário, que não é
regulado por tal agência.
81

Figura 06: Evolução do transporte de passageiros 2007-2014

Fonte: Secretaria de Estado de Transporte do RJ

A principal razão para essa hegemonia do transporte rodoviário é a falta de oferta em


quantidade e territorialidade dos demais modais. Metrô somente existe na capital do Rio de
Janeiro, as barcas atuam em três pontos: Baía de Guanabara, Angra dos Reis e Mangaratiba e,
os trens são os que mais possuem oferta em extensão territorial e múltiplos munícipios dentre
os modais regulados pela AGETRANSP. Não se pode esquecer que essa Agência também
atua na regulação e fiscalização dos contratos de concessão das rodovias Via Lagos e Rota
116.
Percebe-se que a carga de responsabilidade de regulação, fiscalização e execução
será dos municípios com os serviços de transporte coletivo rodoviário, pelo fato de ser modal
mais representativo na mobilidade urbana. Apesar de ter pouca influência prática no impacto
viário (ao menos nos municípios pequenos), os transportes por taxi também são de
competência de cada município a prestação de serviço.
Quanto ao trânsito dos veículos de transporte de carga (caminhões) cada ente
federado possui a competência de disciplina nos limites sobre seus territórios. O munícipio
regulará o trânsito de caminhões nas suas vias, os estados e a união nas suas rodovias
respectivamente. O transporte de carga é classificado como transporte individual, de interesse
privado e a exploração desse serviço não segue os mesmos parâmetros que o transporte
coletivo de interesse público.
Por fim, não se pode deixar de mencionar também a existência das vans regulares e
as clandestinas, que também fazem parte de todo contexto de transporte rodoviário, as vans
regulares que fazem trajeto intermunicipal é regulada pelo Departamento de Transporte
Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro (DETRO) e as municipais, cada município tem a
82

competência para regular. Alguns municípios, como Niterói, por exemplo, não
regulamentaram esse tipo de prestação de serviço, concedendo exclusividade sua exploração
às empresas de ônibus
Contudo, fora esses transportes, também deve ser sobrepesado outros modos de se
locomover que aparentemente não figuram como significantes à mobilidade urbana, a
população de descola das mais diversas formas, e sim, são importantes e em números
consideráveis, não obstante pouco aparecerem, são os transportes de bicicleta, a pé, por moto
e outros tipos locomoção que será melhor abordado no próximo item.

2.2 OS MODAIS

Vários são os modos de se locomover e modalidades de transportes, conforme


prometido, se pretende discorrer as formas mais comuns de locomoção nas cidades urbanas da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Assim, quanto aos modos de transportes, eles podem
ser divididos em transportes individuais e transportes coletivos. Os transportes individuais por
sua vez, se subdividem em: 1) pedestres; 2) ciclistas; 3) condutor de automóvel; 4) passageiro
de automóvel; 5) taxi; 6) motocicleta; 7) moto-taxi; e, 8) caminhão. Já os transportes coletivos
se dividem em: 1) trem; 2) metrô; barcas/catamarã; 3) bonde; 4) VLT; 5) transporte escolar
(pode estar na categoria ônibus ou vans); 5) ônibus, que se subdivide em: i) ônibus municipal;
ii) intermunicipal; iii) executivo; iv) interestadual; v) fretado; vi) pirata; e 6) Vans, que podem
ser regularizadas ou clandestinas.
Traçar um perfil dos modais de transportes urbanos, tanto os não motorizados, como
os motorizados é interessante para se ter uma noção do panorama geral e o porquê se tem
enfrentado tantos problemas na mobilidade da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

2.2.1 Transporte não motorizado

No senso comum, o transporte não motorizado não costuma ser contabilizado como
determinante no fluxo da mobilidade, contudo, o número de viagens realizadas por esse tipo
de modal é bastante alto. No linguajar dos especialistas em planejamento viário são
denominados como modais invisíveis, isso porque, à primeira vista, essas as viagens a pé ou
de bicicleta, por não chamarem atenção claramente, as pessoas têm a falsa impressão que são
poucos ciclistas e poucos pedestres nas vias. Ledo engano, como será verificado através dos
números que representam todo esse universo de transportes não motorizados.
83

Mobilidade urbana não se restringe apenas aos veículos, por igual modo, quando se
menciona as palavras como passeio público, rua, avenida, logradouro e calçada, também não
se refere somente ao tráfego de automóveis, motos, caminhões e ônibus. Mobilidade urbana é
abrangente, representa acessibilidade dos variados modos de se locomover nas cidades, desde
os mais tradicionais aos meios alternativos que surgem como opção às peculiaridades de cada
comunidade.
A codificação civil estabelece que as ruas, as praças e as calçadas são bens públicos
de uso comum do povo, isto é, se destinam a utilização geral pelos cidadãos. Quanto a
titularidade federativa, cabe ao município legislar regras sobre esses bens, assim como aplicar
penalidade sobre sua má utilização ou conservação, além de cobrar tributos.
O Código de Postura de Niterói - Lei nº 2.624/2008126 –, por exemplo, estabelece
normatização sobre a higiene, limpeza dos passeios públicos, aduzindo, inclusive, que
“compete obrigatoriamente ao proprietário do imóvel a conservação da calçada que faz parte
da testada de seu terreno, sob pena de multa pela sua inobservância”. A legislação também
menciona que a calçada deve ter um piso liso e antiderrapante, sem obstáculos, com áreas
livres para a circulação de pessoas, nivelada evitando aclive e declive, e rampas de acesso, e
que deverão seguir as normas técnicas especificadas pelo próprio município.
Essa norma técnica foi editada em 2012, que é o Decreto nº 11.295127, a propósito,
regramento inovador compatível com as diretrizes atuais de acessibilidade das pessoas com
deficiência ou mobilidade reduzida, assim como o Estatuto da Cidade no que diz respeito ao
direito de locomoção.
O município do Rio de Janeiro também traz uma norma bem parecida no seu Código
de Postura, notadamente no Regulamento nº 05, que trata da construção, manutenção e
conservação das calçadas e dos logradouros públicos.
Art. 1º Os proprietários de terrenos edificados em logradouros dotados de
meio-fio são obrigados a construir passeios em toda a extensão da testada,
obedecendo ao tipo, desenho, largura, declividade e demais especificações
aprovadas para o logradouro.

126
NITERÓI. Lei Municipal nº. 2.624 de 29 de dezembro de 2008. Institui o Novo Código de Posturas do
Município de Niterói e dá outras providências. Disponível em:
<http://fazenda.niteroi.rj.gov.br/inetpub/wwwroot/smf_pmn/www/catnit/030L08002624.pdf>. Acesso em: 07
dez. 2016.
127
NITERÓI. Decreto Municipal nº. 11.295 de 29 de dezembro de 2012. Regulamenta a Lei nº. 2.624 de 29 de
dezembro de 2008, (…). Disponível em:
<http://pgm.niteroi.rj.gov.br/legislacao_pmn/2012/DECRETOS/11295_Manual_de_calcadas_e_passeios_public
o_Lei_2624_Regulamentacao.pdf>. Acesso em: 07.12.2016.
84

§ 1º É obrigatório manter os passeios em perfeito estado de conservação,


empregando nos consertos o mesmo material previsto para o logradouro.128

Poderia ser descrito uma série de outras normas legais que visam uma melhora na
qualidade de vida das pessoas, todavia, na prática, o que se vê são calçadas esburacadas,
veículos estacionados nos passeios públicos, grandes vasos com plantas nas calçadas, e
diversos outros tipos de obstáculos que impedem ou dificultam a mobilidade das pessoas. E
ainda, é comum constatar a invasão de muros das residências sobre as calçadas, fazendo com
que o espaço para circulação dos pedestres seja reduzido.
Por se tratar de um bem público de uso comum de todos, não se pode utilizá-lo como
extensão da uma casa particular, ou como espaço privado para estacionar irregularmente um
automóvel. Mas efetivamente não é o que se verifica na prática do dia-a-dia. É comum e
reincidente deparar com todos os tipos de obstáculos e usurpação de espaço público de
maneira privada. Ainda há um longo caminho de conscientização da população para que cada
um efetivamente se sinta responsável pelo bem-estar do próximo.
Já se teve a oportunidade de mencionar que a concepção de mobilidade urbana tem
se alterado ao longo dos anos. As cidades, que outrora foram planejadas para os veículos,
atualmente tem como pedra fundamental “as pessoas”. A cidade tem que ser pensada e feita
para as pessoas, sobretudo, feita “pelas” pessoas. Cada cidadão é responsável pelo resultado
positivo da mobilidade urbana. A lei sem adesão da sociedade é uma lei vazia, e a calçada
continuará obstruída129.

a. Pedestres

A ideia seria trazer efetivamente os números de viagens a pé, traçar um perfil e ainda
fazer uma análise da acessibilidade, notadamente a qualidade das calçadas para os pedestres, e
o que os órgãos públicos têm feito para dirimir esse problema, dada a necessidade de se
atender legislação nacional e tratados internacionais, como a Convenção Internacional sobre
os Direitos das Pessoas com Deficiência, ratificado através do Decreto nº. 6.949 de 25 de

128
RIO DE JANEIRO. Decreto nº 29.881, de 18 de setembro de 2008. Consolida as Posturas da Cidade do Rio
de Janeiro.
129
PORTO, Paola de Andrade. Passeio Público. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 25 ago. 2016.
Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/passeio-público>. Acesso em: 07 dezembro,
2016.
85

agosto de 2009 130 . Nas figuras abaixo expostas, extraídas do Plano Diretor de Transporte
Urbano da Região Metropolitana, verifica-se como esse modal se expressa, na maneira que o
cidadão metropolitano fluminense se locomove, dando uma noção de incremento do
crescimento em cada modal nos períodos compreendidos entre os anos de 2003 e 2012.
Gráfico 03: Divisão Modal 2003 (milhares de viagens)

Fonte: PDTU 2016

Gráfico 04: Divisão Modal 2012 (milhares de viagens)

Fonte: PDTU 2016

Já a Associação Nacional de Transporte Públicos (ANTP) aponta que 36% da


população utiliza o transporte a pé para chegar aos seus destinos, 31% se deslocam através do
transporte individual e 29% por intermédio do transporte coletivo. Aumentar ou diminuir o
número de passantes nas cidades estará relacionado a diversos fatores, inclusive,
recentemente foi publicada uma nova ferramenta pelo Instituto de Políticas de Transportes e
Desenvolvimento (ITDP), organização sem fins lucrativos que se dedica a estudos e projetos
ligados a mobilidade urbana em todo mundo, chamada Índice de caminhabilidade, que
130
BRASIL. Decreto nº 6.949 de 25 de agosto de 2009. Promulga a Convenção Internacional sobre os Direitos
das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br >. Acesso em 07 dez. 2006.
86

identifica problemas e auxilia na busca de soluções para tornar o ato de caminhar mais
confortável, seguro e atrativo aos pedestres.
O conceito de caminhabilidade (walkability em inglês) foca nas condições
do espaço urbano vistas sob a ótica do pedestre. Em linhas gerais, pode ser
definido como a medida em que as características do ambiente urbano
favorecem a sua utilização para deslocamento à pé.131

Esse índice foi dividido em algumas categorias e subcategorias assim dispostas: 1)


Calçada (tipologia da rua, material do piso, condição do piso, largura); 2) Mobilidade
(dimensão das quadras, distância do transporte de média e alta capacidade, rede cicloviária),
3) Atração (fachadas fisicamente permeáveis, fachadas visualmente permeáveis, usos mistos,
uso público diurno e noturno); 4) Segurança pública (iluminação, fluxo de pedestre diurno e
noturno e incidência de crimes); 5) Segurança Viária (travessias, velocidade máxima
permitida de veículos motorizados, atropelamentos); 6) Ambiente (sombra e abrigo, qualidade
do ar, poluição sonora, coleta de lixo e limpeza). A metodologia baseia-se na análise da
pontuação de cada critério, baseado numa gama de referências nacionais e internacionais para
ao final determinar como está a mobilidade das calçadas de cada cidade.

Figura 07: Modal vs Tempo gasto vs Distância percorrida.

Fonte: ITDP

Possuir uma calçada com materiais (piso) e mobiliários urbanos adequados, que não
ofereçam riscos de queda, sem obstáculos, que tenham uma oferta de outros modais a
disposição em distâncias compatíveis, com iluminação e segurança aos pedestres (segurança
viária e segurança pública – baixo índices de criminalidade) são uns dos fatores que ajudam a

131
Índice de Caminhabilidade Ferramenta do ITDP. Dados do ITDP. Índice de Caminhabilidade Ferramenta do
ITDP. Disponível em: <http://2rps5v3y8o843iokettbxnya.wpengine.netdna-cdn.com/wp-
content/uploads/2016/09/2016-09-ITDP-caminhabilidade-ferramenta.pdf>. Acesso em: 07 dezembro, 2016.
87

tornar a caminhada mais atrativa, fazendo com que o cidadão ao invés de tirar seu veículo
particular da garagem para fazer curtos trajetos opte por esse tipo de modal. Trazendo uma
série de benefícios, desde da saúde até questões ambientais, tendo em vista a diminuição de
emissão de gases poluentes produzidos pelos veículos.
“With the increasing pace of urbanisation and demographic shifts towards an
ageing population, we become more vulnerable to chronic diseases,” said Dr
Chinmoy Sarkar, an assistant professor at the Healthy High Density Cities
Lab of the University of Hong Kong and lead author of the study. “Public
health interventions must consider the intangible value of urban planning
and design.132

b. Ciclistas

Bicicleta, a promessa do futuro com um bem do passado. A ideia de retomar o uso


desse modal nas áreas urbanas, através de estímulos e atrativos, inclusive sob a perspectiva de
saúde pública e benefícios ambientais sob os mesmos argumentos utilizados à caminhada a
pé. Todavia, ao contrário do que muitos militantes cicloativistas defendem, alguns chegando a
demonizar os carros, a proposta que se faz não é a substituição total dos veículos motorizados
pelos veículos não motorizados, até porque tal sugestão se torna inviável, à medida que não
atende as mais diversas demandas, tais como: distâncias, condições geográficas, climáticas e
individuais de cada cidadão, o que se busca com os planejamentos urbanos mais
contemporâneos é o uso da bicicleta de modo integrado com os demais modais.
É claro que existem políticas cicloviárias que foram pensadas nacionalmente, e não
de forma isolada, a cada cidade e, através de massivas companhas e movimentos políticos, a
exemplo do documentário How the Dutch got their cycle paths? 133 (Como os holandeses
conseguiram suas ciclovias?), alguns países tornaram-se modelos de transportes alternativos
de baixa produção de carbono, Japão, Alemanha, França e, principalmente, Holanda mantém
a tradição na utilização de bicicletas como um dos principais meio de transporte urbano e não
com políticas setoriais e tímidas inserções das ciclovias no espaço urbano.
O fato é que não se pode deixar de ser mencionado é que as bicicletas como um
objeto e si não resolve o problema de mobilidade. O que precisa ser feito é inseri-la no
sistema de transporte integrando-as aos demais transportes.

132
Dados do The Guardian. Disponível em: <https://www.theguardian.com/cities/2018/feb/05/walkable-cities-
reduce-blood-pressure-study-finds> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
133
WAGENBUUR, Mark. How the Dutch got their cycle paths. 2011 (7 min), Woldwide, falado
originalmente em inglês. Disponível em <https://www.youtube.com/watch?v=XuBdf9jYj7o>. Acesso em 13,
fev 2018.
88

Formas de circulação – ciclovias, ciclofaixas, circulação partilhada e ciclo-


redes.
Formas de estacionamentos- Bicicletários (longa permanência), Paraciclos
(curta permanência)
Formas de sinalização - Horizontal, vertical e semafórica.
Formas de Comunicação social - para públicos alvos usuários e não
usuários134

Atualmente, segundo o Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano Integrado da


Região Metropolitana do Rio de Janeiro (PEDUI/RMRJ) cerca de um terço da população se
desloca por transporte não motorizados, contando com 2,5 mil bicicletários distribuídos em
toda região. Mesmo assim, esses números ainda são pequenos em relação a quantidade de
habitantes e extensão territorial, a falta de integração com os demais modais também é um dos
maiores entraves da mobilidade urbana 135 . Uma das soluções para esse problema é o uso
compartilhado de bicicletas
O Velib’ chamou atenção para as bicicletas públicas com o novo sistema
automatizado, e o compartilhamento de bicicletas se tornou um atrativo
publicitário para a cidade e para o empreendedor do sistema. O sistema
obteve muito sucesso, pois transformou a bicicleta, um transporte individual,
em transporte de uso público e praticamente de porta a porta, possibilitando
o seu uso integrado com outros sistemas de transporte para maiores
distâncias, ou até mesmo sem integração.
O conceito de compartilhamento de bicicletas foi iniciado em Amsterdam,
pelo grupo Radical Provo, na década de 1960, quando foram espalhadas pela
cidade algumas bicicletas brancas que não tinham dono e podiam ser
utilizadas por qualquer pessoa. Esse programa não foi bem sucedido, pois
em um mês as bicicletas foram apreendidas pela polícia, sendo categorizadas
como “artefatos sem dono” que eram frequentemente “roubadas” pela
população (GUARNACCIA, p. 74).
Em 1974 foi desenvolvido o primeiro programa bem sucedido de
compartilhamento de bicicletas de que se tem notícia, na cidade francesa de
La Rochelle, programa que perdura até hoje.136

O Código de Trânsito Brasileiro (CTB) traz alguns dispositivos dedicados regulação


da circulação nas vias públicas através da bicicleta, inclusive como forma de proteção aos
ciclistas, como é o caso do artigo 201 que penaliza o condutor de qualquer veículo automotor
que não guarda uma distância mínima de um metro e cinquenta centímetros ao passar ou

134
BIANCO, Sérgio Luiz . O Papel da Bicicleta para a Mobilidade Urbana e a Inclusão Social In: Revistas
dos Transporte Públicos - ANTP - Ano 25- São Paulo: Brasil. 2003.
135
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/falta-de-integracao-
e-um-dos-maiores-entraves-da-mobilidade-urbana/> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
136
SILVA, Ricardo Corrêa da. A bicicleta no planejamento urbano. Situação e perspectiva da inserção da
bicicleta no planejamento de mobilidade em São Paulo e no Brasil. 2014. Dissertação (Mestrado em
Planejamento Urbano e Regional) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de São Paulo, São
Paulo, 2014. doi:10.11606/D.16.2014.tde-10072014-150340. Acesso em: 13 Fev, 2018.
89

ultrapassar bicicleta. Contudo, tais normas proibitivas ainda se apresentam com baixa adesão
e pouca efetividade, o que mais se tem são acidentes de trânsito envolvendo veículos e
ciclistas, muitas vezes, com o resultado de óbito pela parte mais vulnerável no trânsito. O
Estatuto da Mobilidade Urbana, conforme já mencionado, chama atenção para esse problema
e inverte a ordem de políticas públicas no trânsito, colocando como diretriz a prioridade dos
modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos serviços de transporte
público coletivo sobre o transporte individual motorizado (art. 6º, II Lei nº. 12.587 de 2012).
Na realidade, o CTB já previa essa ideia de proteção, pelo §2º do artigo 29:
“respeitadas as normas de circulação e conduta estabelecidas neste artigo, em ordem
decrescente, os veículos de maior porte serão sempre responsáveis pela segurança dos
menores, os motorizados pelos não motorizados e, juntos, pela incolumidade dos
pedestres”137.
O Brasil ainda tem um longo caminho a percorrer no intuito de implementar políticas
de mobilidade urbana mais sustentáveis, aquilo que se mencionou a respeito dos problemas
das cidades para se caminhar, também pode ser aplicado para se pedalar. Más condições de
pisos e asfaltos, ausência de segurança viária e pública (os altos índices de criminalidade)
contribuem para a baixa adesão nesse tipo de modal. Outro fator que se mostra como
determinante é a falta de consciência ambiental que a população metropolitana fluminense
possui (a brasileira como um todo) e por que não mencionar também, a falta de consciência
de sociabilidade. Nessa seara ocorreu um episódio bem interessante que pode ser utilizado
como exemplo de sociabilidade, certa feita, através de pesquisa popular, foi perguntado para
os habitantes de Amsterdam porque eles optaram pelo modo de transporte cicloviário ao invés
dos demais modos disponíveis, achavam que poderia ser pela questão da saúde, visto que as
pessoas iriam se exercitar, eles negaram, tal premissa não era determinante para escolha,
também imaginaram que era questão de economia, para não se ter gastos com automóveis ou
tarifas, não era esse o motivo, por último perguntaram se era preocupação com o meio
ambiente, igualmente a resposta foi negativa. Afinal qual era a razão pela escolha da bicicleta,
e o resultado da pesquisa foi que esse modal era a melhor forma de se locomover numa
grande cidade urbana, oportunizando as todos os cidadãos acessos iguais138.

137
BRASIL. Lei Federal nº. 9.503 de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em:
www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
138
Não tenho como citar a fonte dessa pesquisa, pois guardo na memória essa fala que foi proferida por uma
palestrante holandesa no 1º Seminário de Mobilidade Urbana da Cidade de Niterói em 2012, não me recordo do
nome da palestrante, contudo, tal história foi marcante, mostrando como a noção cívica dos indivíduos de uma
cidade pode ajudar na mobilidade. A alteridade como a capacidade de se colocar no lugar do outro se fez
presente.
90

2.2.2 Transporte motorizado

O motor pode ser definido como um bem precursor do desenvolvimento das cidades
e das sociedades, trouxe conforto e comodidade, facilitando a vida das pessoas, servindo
como um meio sempre para se atingir os mais diversos fins. No âmbito dos transportes,
refere-se aos veículos movidos a motor, não importando aqui distinguir qual a fonte de
energia ou combustível é utilizado para movimentá-lo. O motor acelerou o processo de
urbanização, encurtou distâncias e ditou novas formas de se locomover. Em que pese toda
tecnologia trazida pelo motor, por outro lado, as consequências desse acelerado
desenvolvimento ocasionaram indeterminados problemas ambientais e o que hoje se enfrenta,
uma crise na mobilidade urbana.
Transportar alguma coisa significa movimentá-la, sob a ação de fôrças
exteriores, de modo que ela se desloque ou passa de um ponto a outro,
seguindo qualquer trajetória. Os elementos ou dispositivos empregados para
a aplicação das forças exteriores, e conseqüente deslocamento do corpo, são
os meios de transporte, a trajetória ou caminho percorrido é a via de
transporte139.

Os transportes, como em qualquer ciência, seu o objeto de estudo possui


classificações, divisões, categorias, assim, também podem ter definições distintas de acordo
com as conceituações de cada pesquisador, deste modo, para melhor visualização fez-se a
seguinte divisão dos modos de transportes:
Organograma 01: Modais de Transporte Motorizados

139
Dados do Plano Nacional de Viação e Conselho Nacional de Transporte. Disponível em:
<http://memoria.org.br/pub/meb000000278/plantransp1949br/plantransp1949br.pdf> Acesso em: 13 fevereiro,
2018.
91

Transportes
Motorizados

Superfície Subterrâneo Aquaviário Aéreo

Metroviário
Trilhos Rodoviário Marítimo Livre Por cabos
(trilhos)

Dutoviário
Ferroviário Ônibus Fluvial Avião Telefélico
(dutos)

VLT Vans Lacustre

Bondes Caminhão

Monotrilho Automóveis

Trem rápido Motocicleta

Fonte: elaboração própria

Dentre os transportes motorizados fez-se uma primeira divisão: aqueles que se


deslocam pela superfície, subterrâneo, pela água ou pelo aéreo. A partir dessa primeira
divisão, os transportes de superfície podem ser subdividos pelos rodoviários, aqueles que
utilizam estrada de rodagem, que comportam uma grande variedade de modelos (ônibus,
caminhão, carretas, motocicleta etc.), e os que se locomovem sobre trilhos; trem, veículo leve
sobre trilhos (VLT) e bondes. Os subterrâneos, também se subdividem nos metroviários e os
dutoviários. Os transportes aquaviários podem ser classificados como: marítimos (mar),
fluviais (rio) e lacustres (lagos). Por fim, tem-se os transportes aéreos que são categorizados
por aqueles suspensos ao ar sem amarras (os mais diversos tipos de aeronaves) e os suspensos
por cabos: teleféricos.
Dentro deste contexto podemos identificar claramente três segmentos
distintos de transporte urbano de passageiros: o de transporte público de
massa realizado por modalidades dotadas de grande capacidade unitária de
transporte, operada em espaços especialmente segregados ou com direitos
preferenciais de passagem como é o caso dos trens urbanos, do metrô e do
pré-metrô, das barcas e de alguns tipos de ônibus de maior capacidade de
transporte operado por faixas exclusivas; o de transporte coletivo
complementar em ônibus realizado por modalidades portadoras de suficiente
flexibilidade para atingir grande diversidade de pontos de origem e destino,
que se utilizam das vias urbanas comuns para coleta e distribuição dos
passageiros das modalidades de transporte de massa ou para viagens
estritamente locais; e o de transporte individual. Mesmo admitindo-se a
complementariedade e a integração do automóvel particular em relação às
modalidades de transporte público, é certo que seu uso deve, dada sua
92

baixíssima capacidade unitária de transporte, ser controlado em certos


períodos do dia e certos percursos de intensa movimentação pendular140.

Por certo, existem outras classificações e mais uma dezena de exemplos de modos
transportes que não foram trazidos propositalmente a essa explanação, inclusive os que aqui
foram mencionados, nem todos serão posteriormente abordados com maiores detalhes, como
é o caso do transporte por dutos, fluviais, lacustres, teleféricos141, bondes e avião142. Serviram
somente de exemplo para uma melhor visualização dos modais disponíveis, contudo, optou-se
por discorrer as nuances dos modais de transporte que efetivamente causam impacto na
mobilidade da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

2.3 RODOVIÁRIO

Transporte rodoviário diz respeito aos modos de locomoção, impulsionados por um


motor, que transitam sob rodas ou raios de rodas, também significa dizer que esses objetos se
deslocam sob rodas em estradas de rodagem. Existem muitos exemplos de transportes
rodoviários, o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) no artigo 96, enumera uma série de tipos
de veículos, classificando e dividindo-os em diferentes formas. Classificação bastante
diferente do que foi feito no item anterior, trazendo, por exemplo, os veículos que se
movimentam sobre trilhos no mesmo patamar que os rodoviários e na mesma espécie os
motorizados com os não motorizados, parâmetros que não significa dizer que estejam errados,
são apenas formas distintas de classificar os tipos de transporte.

Organograma 02: Classificação dos veículos pelo CTB

140
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
141
Não se pode esquecer o modo de transporte teleférico que foi construído no Complexo de Favelas do Alemão,
no município do Rio de Janeiro, sendo custeado com recursos do PAC ao valor de R$ 201 milhões. Seu projeto
original tem uma capacidade de transporte de 3.000 usuários por hora.
142
O transporte aéreo é bastante significativo: “Segundo a INFRAERO – Empresa Brasileira de Infra-Estrutura
Aeroportuária, de Janeiro a Setembro de 2009, 12,3 milhões de pessoas desembarcaram nos aeroportos Tom
Jobim (Galeão), Jacarepaguá e o Santos Dumont. Destes, apenas 1,9 milhões procedentes de vôos
internacionais.” MELO, Thadeu André. Identificação dos problemas existentes no transporte público sob a
ótica do visitante do Maracanã. Dissertação de Mestrado apresentado ao Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Transportes, COPPE. Rio de Janeiro: UFRJ, 2011.
93

Veículos

à tração espécie categoria

automotor passageiros carga misto competição tração especial coleção oficial

caminhão
eletrico bicicleta motoneta camioneta representação
trator

propulsao
ciclomotor motocicleta utilitario trator de rodas particular
humana

trator de
tração animal motoneta triciclo outros aluguel
esteiras

reboque ou
triciclo quadriciclo trator misto aprendizagem
semi-reboque

quadriciclo caminhonete

automovel caminhão

reboque semi
microonibus
reboque

onibus carroça

bonde carro de mão

reboque semi
reboque

charrete

Fonte: Elaboração própria

Ter essa noção dos vários tipos de veículos, reforça a ideia de limitar a discussão de
somente alguns desses para não se perder o foco no objeto. Cada um modal irá influenciar na
modalidade urbana, mas não caberia aqui discorrer sobre todos.
Por exemplo, discorrer sobre o transporte de cargas é de suma importância, sendo o
modal responsável por um significativo impacto nas estradas, vias rurais e urbanas, e,
justamente por isso, não se tem a pretensão de explorar o tema conforme ele mereça, seria
preciso elaborar um trabalho especialmente dedicado a ele. Assim, optou-se por abordar
somente as nuances do transporte de passageiros, ficando o tema transporte de cargas a ser
mencionado apenas para situar o desenvolvimento histórico da indústria rodoviária.
Nesse diapasão, a proposta inicial no Brasil era que as cargas fossem transportadas
pelas ferrovias, assim como aconteceu com o transporte de pessoas, até porque naquela época
ainda não havia veículos rodoviários movidos a motor, que somente foi chegar no Brasil 40
anos após a construção da primeira estrada de ferro. A expansão das estradas de ferro foi um
movimento mundial para atender uma necessidade de locomoção de pessoas e cargas entre os
territórios. Ainda que Brasil tenha iniciado mais tarde, em comparação aos países do velho
mundo e dos Estados Unidos da América, essa corrida pelo interior através das ferrovias,
94

dadas as condições em que se encontrava política e economia nacional, pode se considerar


que houve um bom crescimento das estradas de ferro, ao menos nos principais eixos que
atendiam uma precursora economia brasileira (cafeeira).
Com a chegada dos veículos movidos a motor e mais tarde, a partir de uma série de
movimentos políticos, mesmo que não explicitados abertamente, essa lógica do sistema de
transporte foi fortemente alterada para o que se denominava “sistemas novos de
transportes”143. A transição para o sistema de transporte ferroviário para o sistema rodoviário
não ocorreu sem que antes houvesse o tradicional processo de sucateamento do sistema de
transporte ferroviário, que já estava em franca decadência devido à falta de investimos do
setor privado e, posterior e sucessivos processos de encampação. De lá para cá o que se tem é
a hegemonia do transporte rodoviário no deslocamento de cargas pelo Brasil.
Atualmente, o modal rodoviário é responsável por 65,6% dos transportes, ou
seja, 936 bilhões de TKUs (tonelada/quilômetro útil), segundo o Instituto
Ilos para 2010; o ferroviário, por 278 bilhões (19,5%); o aquaviário, por 162
bilhões (11,4%); o dutoviário, por 49 bilhões (3,4%); e o aéreo, por 0,7
bilhão (0,1%)144.

Ter o transporte rodoviário de carga como o principal modal para descolocar


mercadorias representa ter uma maior disputa pelo espaço nas vias públicas, competindo com
todos os demais modais, automóveis, motocicleta, ônibus, vans etc., e implica diretamente na
necessidade de se implementar políticas restritivas ou regulatórias de tráfego desse tipo
veículo em locais, dias e horários específicos, visando uma parcial melhora na mobilidade
urbana.
Por essa razão, mesmo que seja de maneira bem sucinta, não se pode deixar de
mencionar o transporte de cargas, que se coloca como um dos responsáveis pelo caos urbano.
O Centro do Rio de Janeiro e a Ponte Presidente Costa e Silva (Rio-Niterói), por exemplo,
possuem regras restritivas de horário para o tráfego de caminhões e, se for discutir as questões
operacionais urbanas de carga e descarga de mercadorias nos estabelecimentos comerciais,
em especial, nos locais de grande movimento, como o próprio Centro do Rio, ou mesmo nos
vias que atendem as maiores demandas de veículos em horários do rush, esse tema mereceria
uma dedicação especial mais detalhada, todavia, esse trabalho não comporta, talvez seja mais
prudente numa outra pesquisa. Por hora, se opta em discorrer apenas os aspectos dos
transportes rodoviário de pessoas feito por ônibus.

143
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.78
144
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.81
95

Nos dias de hoje, o número de deslocamentos por transporte sobre trilhos, de


natureza estrutural, corresponde a cerca de um quinto do número de
deslocamentos possibilitados por esses modos no ano de 1950, início do
processo de substituição por autos, ônibus e vans, quando a população do
município chegou a mais que duplicar em valor absoluto e a quadruplicar
considerando-se a RMRJ.145

Já foi mencionado a origem do transporte por ônibus e mais a frente novamente será
rediscutido seu início e o crescimento desse modal, mas sob aspecto econômico. Contudo,
esse item abordará suas nuances atuais, inclusive a figura abaixo, extraída da Associação
Nacional de Transportes Urbanos (ANTU) traz os números no ano 2012 no intuito de
proporcionar uma melhor noção do transporte por ônibus numa dimensão nacional.

Figura 08: Evolução do transporte coletivo no ERJ

Fonte: FETRANSPOR

Quanto ao Estado do Rio de Janeiro são transportados cerca de 8,1 milhões de


passageiros por dia, através de uma frota de 22,5 mil ônibus distribuídos por 200 empresas, 10
sindicatos patronais e uma federação (FETRANSPOR/2017) e, conforme reiteradamente tem
sido afirmado, representa cerca de 60% de todo transporte coletivo do Rio de Janeiro

145
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 160
96

Figura 09: Transporte Rodoviário no Brasil em números

Dados do Brasil. Fonte: ANTU 2012


Se destaca aqui um dos maiores dos problemas de mobilidade relativos aos
transportes rodoviários, pois além de ter que competir os espaços nas vias urbanas com todos
os demais veículos, atualmente existe um excesso de linhas de itinerários que se apresentam
como superpostas, isto é, linhas distintas que fazem o mesmo trajeto, sejam de linhas
municipais ou intermunicipais e o imbróglio aumenta quando se trata da região central da
capital do estado onde diversos ônibus das mais diferentes localidades se direcionam.

Figura 10: Somatório de Motivos – Transporte Coletivo (pico da manhã)

Fonte: PDTU maio/2016

Melhor explicando, o que se refere aqui são as linhas pertencentes ou não a empresas
concorrentes que fazem os mesmos trajetos ou ao menos partes iguais do mesmo trajeto, quer
dizer a grosso modo: imagine que uma linha hipotética saia do município de Belford Roxo e
passe por São João de Meriti em direção a capital fluminense, a princípio, não seriam
necessárias duas linhas distintas para fazer o percurso, visto que a partir de determinado
97

trecho da viagem o trajeto seria o mesmo. Mas poderiam se questionar: são necessidades
distintas, população de Belford Roxo e população de São João de Meriti, apenas uma linha
não comportaria a demanda das duas cidades. Para responder tal questionamento deveria ser
aplicado o mesmo princípio das linhas de trem que atendem a região metropolitana, as linhas
e ramais permanecem os mesmos, até por questões estruturais e econômicas, o que
normalmente é feito é o aumento do número de trens em horários de maiores demandas.
O interessante nesse processo do desenvolvimento das cidades e dos transportes, a
Região Metropolitana do Rio de Janeiro iniciou exatamente com essas redes estruturantes de
transportes, notadamente com as ferrovias e bondes, sendo executadas por poucas empresas
(monopólio em cada modal). Ao longo da história esse modelo foi perdendo espaço para o
novo sistema de transporte (o rodoviário), com a concorrência de várias empresas e o que se
tinha de estrutura de redes e corredores deu lugar para as versatilidade e flexibilidade de
várias linhas e itinerários de ônibus. Esse cenário perdurou até bem pouco tempo, muitas
empresas, muitos ônibus, muitas linhas e itinerários e pouco espaço nas vias públicas.
O governo do Rio de Janeiro resolvendo estancar o caos urbano com a política de
competição por passageiro nas ruas, a sobreposição das linhas de ônibus e a saturação do
espaço urbano, se dispôs adotar a sistemática implantada há 30 anos em Curitiba pelo
arquiteto urbanista Jaime Lerner - transporte de ônibus por linhas segregadas exclusivas –
sendo feito por um ônibus diferenciado, que comportasse mais passageiros, servindo para
atender grandes demandas, denominada por linhas estruturantes, que necessitaria de áreas
fixas construídas especialmente para esse fim. E através de ônibus menores, as linhas
coletoras, a população que estivesse em áreas mais remotas alcançariam esse coletivo especial
das linhas exclusivas por meio de estações de integração, tal sistema ficou mundialmente
conhecido por BRT (Bus Rapid Systen), que será brevemente abordado no próximo item.
Desta feita, o cenário metropolitano começou a ser novamente moldado para
comportar uma série de corredores e redes que, a princípio, deveriam se integrar umas com as
outras. Projetos anteriormente elaborados que nunca saíram no papel, começaram a serem
implementados na tentativa de dar uma resposta a população pela imobilidade urbana que se
apresentava na Região Metropolita, sem contar com a proposta de expansão dos corredores
que já existiam, barcas, trem e metrô, a perspectiva agora era a construção do VLT e dos
corredores exclusivos do BRT.
Figura 11: Corredores de Transporte Coletivo da RMRJ
98

Fonte: PDTU-RJ maio/2016

Por certo, ainda tem muito a ser feito para que essas linhas estruturantes em forma de
corredores efetivamente atendam o que se tem hoje de população, diferentemente do que se
tinha no início do século XX, mesmo assim, não deixa de ser intrigante esse movimento de
retorno ao passado. Verificar como as políticas administrativas do transporte público em dado
momento “perdeu a mão”, quando estavam no caminho certo com as redes de transporte e as
deixou escapar pela ganância do setor empresarial rodoviário, que apesar de tudo, estavam no
seu papel de empresário de querer ocupar seu espaço econômico. Nessa queda de braço quem
saiu perdendo foi a população com a mobilidade reduzida. Por fim, nesse mesmo viés de
retorno ao passado, é interessante citar uma passagem da reconstrução dos trilhos para o VLT
no centro do Rio de Janeiro, quando nas escavações os operários encontraram antigos trilhos
que eram utilizados pelos bondes.
O futuro do transporte público do Centro do Rio, imagine, copia o passado.
Nas escavações para a implantação do Veículo Leve Sobre Trilhos (VLT),
na Praça da República, arqueólogos encontraram na última quarta-feira
trilhos de madeira que eram usados pelos bondes do Rio Antigo146.

Visando entender um pouco mais sobre esses sistemas de redes ou corredores de


ônibus nos próximos itens será dada uma breve explicação a cada um dos tipos que
atualmente estão disponíveis na Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

a. BRS

146
Dados Jornal O Dia OnLine. Disponível em: <https://odia.ig.com.br/_conteudo/noticia/rio-de-janeiro/2015-
07-18/escavacao-revela-que-tracado-do-vlt-e-quase-o-mesmo-de-bondes-do-seculo-19.html> Acesso em: 16
fevereiro, 2018.
99

O primeiro sistema é o BRS, sigla que significa uma expressão na língua inglesa Bus
Rapid Systen, que operam como corredores de ônibus trafegando em vias (faixas) seletivas,
porém não segregadas, isto é, não são faixas de rolamento construídas para esse fim e
separadas de toda as demais circulações de veículos. A forma como é identificada é pela
sinalização horizontal e vertical por onde circulará. Nesse sistema, os ônibus utilizados são os
convencionais, e suas paradas de embarque e desembarque são realizadas pelo lado direito.
Os objetivos do BRS são diminuir o tempo de deslocamento de ônibus
mesmo nos horários de pico e priorizar os transportes públicos. A utilização
de corredores preferenciais, com pontos de parada fixos e escalonados,
permite a redução de até 30% o tempo de viagem para os usuários. Táxis
regulamentados com passageiros também podem circular pelo BRS, não
sendo permitido o embarque e desembarque no lado direito, considerando o
sentido de circulação da via147.

Foi adotado esse sistema de transporte de ônibus BRS na capital do Rio de Janeiro,
especialmente na Zona Sul e Central com sistema de monitoramento eletrônico controlando e
coibindo a invasão das faixas por outros tipos de veículos não autorizados a trafegarem. A
propósito, esse sistema somente foi realizado após a primeira licitação de ônibus pelo
município do Rio de Janeiro.
A cidade de Niterói também implantou dois corredores BRS, entretanto, conforme já
mencionado, o atual governo de Niterói (2012/2020) não atua na fiscalização das invasões de
faixa por automóveis e outros modais não autorizados, portanto, efetivamente, o sistema BRS
não está sendo realizado em terras de Araribóia.
Apesar de não constar atualmente em nenhum outro município da RMRJ, o BRS tem
previsão de implantação numa rede futura (PDTU/2015) nos municípios de Nova Iguaçu,
Nilópolis, Duque de Caxias e São Gonçalo.
Os Programas de Ações Prioritárias (PADs) que estão em fase elaboração pela
Câmara Metropolitana juntamente com o Consórcio Quanta Consultoria e Jaime Lerner
Associados (PEDUI/RMRJ) trazem como proposta a construção de mais BRS para o futuro
com abrangência dos municípios de Belford Roxo, Duque de Caxias, Nilópolis, Nova Iguaçu,
Rio de Janeiro, São Gonçalo e São João do Meriti, como por exemplo esse citado no Produto
15 da Consolidação dos PADs.
Promover a criação e/ou adequação de eixos transversais de articulação para
o transporte coletivo - estabelecer a conexão de centralidades a reforçar e
entorno

147
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.52
100

a) BRS e Ciclovia RJ 105 Duque de Caxias - Nova Iguaçu - Campo Grande


(Estrada de Madureira) – Custo estimado R$ 186,6 milhões;
b) BRS e Ciclovia Pacheco - Interbaixada Leste - Custo estimado R$ 12
milhões;
c) BRS e Ciclovia Pacheco - Guaxindiba - Custo estimado R$ 20,5 milhões;
d) BRS e Ciclovia Nilópolis - Duque de Caxias 55,5 milhões;
e) BRS e Ciclovia Nilópolis – S. J.de Meriti – Vilar do Teles - Custo
estimado R$ 23,3 milhões;
f) BRS e Ciclovia Via Imboaçu (Proximidades do rio Imboaçu) - Custo
estimado R$ 11,1 milhões.
(...)
Fonte de Financiamento: Governo Estadual (IPVA) e municípios (repasse
dos usuários de carro)148.

Existem outros projetos de implantação de BRS num futuro de acordo com todos os
relatórios dos PADs que foram feitos até o momento desta escrita, mas como são projeções
futuras, que efetivamente podem nunca ser implementados, optou-se por exemplificar
somente alguns.

b. BRT

O BRT é abreviação de Bus Rapit Transit, um sistema originalmente brasileiro,


apesar do seu nome ter sido criado em inglês, quem o idealizou foi o já citado arquiteto
urbanista Jaime Lerner na década de 70, ainda quando prefeito de Curitiba, capital do Paraná.
O sistema BRT influenciou diversas cidades 149 do mundo em razão de suas
características que acabam por otimizar espaço e tempo no deslocamento urbano, em especial,
por possuir a característica de ser um modal que requer investimentos financeiros menores em
comparação aos demais que comportem a mesma capacidade de passageiros. Dentre essas
características do BRT, as que mais se destacam são150: i) alinhamento das linhas de ônibus,
ao contrário dos ônibus comuns que realizam diversas conversões, o BRT segue livre, não
perdendo tempo por essa razão; ii) estrutura segregada, separada dos demais veículos a pista
do BRT é exclusiva, o congestionamento não o atinge; iii) cobrança da tarifa fora do veículo
numa estação própria, uma das maiores causas da demora no embarque no ônibus comum é o
procedimento de pagamento nas roletas; iv) tratamento de interseções, com esse trabalho,

148
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
149
Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos (NTU), informa que atualmente 36 países no
mundo implantaram o sistema BRT. Disponível em: <http://www.brtbrasil.org.br>. Acesso em 03 dezembro,
2016.
150
Dados extraídos o ITDP – Instituto de Políticas de Transporte & Desenvolvimento. Disponível em:
<http://itdpbrasil.org.br>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
101

garante-se a prioridade de passagem do BRT sob os demais veículos da via, cruzamentos e


sinais; v) embarque por plataforma em nível, portas maiores e niveladas com a estação
contribuem para um embarque mais rápido e seguro, diferente dos ônibus comuns que o cada
passageiro deve subir degraus individualmente, fazendo com que o processo do embargue
seja mais demorado. Quanto ao último item, há também a vantagem de ser mais acessível
para as pessoas portadoras de necessidades especiais.
No que se refere as vantagens do BRT, além da questão operacional acima
mencionada que acaba reduzindo o tempo de descolamento nas áreas urbanas, o sistema
também confere uma redução no tempo e custo de implantação em comparação aos demais
modais, notadamente o metroviário e VLT. Há também vantagens ambientais, existem
estudos promovidos pela NTU151 que apontam uma melhora significativa na qualidade do ar,
com a redução na emissão de gases poluentes no sistema BRT.
Tanto os contínuos problemas na mobilidade cotidiana na RMRJ quanto a
proximidade dos dois megaeventos esportivos no Brasil – Copa do Mundo e Olimpíadas
mundiais 2014/2016 – estimularam a implantação de antigos projetos de BRT na RMRJ. Os
recursos utilizados na sua maioria foram extraídos do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), subdividido em PAC Copa do Mundo e PAC da Mobilidade das Grandes
Cidades além das contrapartidas a que estavam sujeitos cada investimento.
Nos próximos itens serão abordados os sistemas de BRT já implantando e em
operação na RMRJ, contudo, assim como BRS, existem os projetos futuros que foram
elaborados pelos Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU) e o Plano Estratégico de
Desenvolvimento Urbano Integrado (PEDUI) que preveem novas instalações, porém, por se
tratar de pista segregada exclusiva, suas construções são bem mais custosas que o
implementação do BRS. Por exemplo, há previsão de construção do BRT TransNiterói ao
custo estimado de R$ 385 milhões e do BRT/BRS da Ilha do Governador por R$ 320 milhões,
sendo também previsto que a fonte de financiamento para arcar com essas despesas deverá ser
pelo Governo Federal (Cide, ICMS, Pró-Transporte, Pró- Cidades, PAC), Governo Estadual
(IPVA), municípios (tributação específica sobre uso via pública) e financiamento privado152.

151
Artigos e estudos publicados pela NTU: Perspectivas de Alteração da Matriz Energética do Transporte
Público por Ônibus e Avaliação Comparativa das Modalidades de Transporte Público Urbano. Disponível em:
<http://www.ntu.org.br/novo/Default.aspx?v=1232>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
152
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
102

Desta forma, serão trazidos à discussão os corredores que efetivamente foram


concluídos e, num segundo momento, será abordado alguns projetos elaborados, sua
previsibilidade de investimentos e fontes de custeio.

c. BHLS

O sistema de transporte por ônibus BHLS também tem sua origem na sigla em inglês
que significa abreviação da expressão Bus with High Level of Service, que é o transporte por
ônibus especiais, rebaixados, com ar condicionados e portas laterais em ambos os lados. Esses
sistema já existente desde a década de 80 na Europa, estaria no intermédio entre o sistema do
BRS e o BRT, isso porque ele transitaria em faixas exclusivas segregadas assim como o BRT,
entretanto, também poderia trafegar por faixas mistas e ruas comuns assim como o sistema do
BRS, e em razão disso, seus veículos devem ter portas para embarque e desembarque em
ambos os lados. As estações de BRT os passageiros acessam o ônibus pelo lado esquerdo, e as
ruas mistas onde transitam os ônibus BRS o acesso é pelo lado direito.
Esse sistema está sendo implementado no município de Niterói, projeto executado
pela prefeitura denominado por corredor Transoceânico, mas ainda não concluído
(mar/2018). Em nenhum outro município da RMRJ há esse sistema, tampouco há previsão de
projetos futuros, seja pelo PDTU ou pelo PEDUI. A grande crítica que se faz esse sistema é
que o custo operacional é muito elevado. Por mais que os ônibus que atendam o sistema do
BRT sejam diferenciados e caros (porta lateral direita), atualmente há muitos municípios pelo
Brasil implementado esse sistema, de modo que os empresários que adquirem esses veículos
conseguem revendê-los posteriormente, há mercado para esses veículos. Já os ônibus do
sistema BLHS que tem duas aberturas, não há mercado interessado nesse tipo de veículo, o
que encarece o custo para o empresário de transporte, que por consequência irá repassar tal
despesa ao custo final da tarifa.
Em entrevista com o dono da empresa de ônibus Viação Pendotiba S.A., empresa
líder do Consórcio Transoceânico que irá ser diretamente atingida pela medida imposta pelo
município de Niterói, foi perguntado se a mesma já havia adquirido novos ônibus para
operação do corredor BHLS, tendo em vista a proximidade da conclusão das obras, a resposta
foi negativa e que até aquele momento ainda não havia sido chamada pela Prefeitura de
Niterói para pactuar as regras da nova sistemática de transporte, especialmente quanto ao
equilíbrio econômico financeiro do contrato de concessão, pois essa implementação do
corredor, veio posteriormente a assinatura do contrato de concessão de transporte licitado em
103

2012, e que não previa tais investimos. Ainda restam muitas dúvidas sobre como será
operacionalizado o corredore expresso que está sendo construído em Niterói, se a principal
empresa que opera o serviço ainda tem dúvidas, que dirá o futuro usuário do serviço.

2.3.1 Corredores Expressos

Na perspectiva de retorno ao sistema de redes e corredores expressos para atender as


demandas da população metropolitana, através do sistema de redes estruturantes de
capacidade moderada e abastecido por linhas coletoras ou alimentadoras por linhas de ônibus
de capacidade baixa, a cidade de Niterói foi pioneira a implementar, em março de 2010, o
modelo BRS no âmbito da Região Metropolitana. Logo depois, em fevereiro de 2011, a
capital do Rio de Janeiro também implantou seus primeiros de BRS, estreando no bairro de
Copacabana, depois em outros bairros e regiões, possuindo até o momento 17 corredores
agrupados em cinco categorias (BRS1, BRS2, BRS3, BRS4 e BRS5) 153. De baixo custo de
implantação e operacionalização, os corredores de BRS obtiveram impacto positivo na
mobilidade daquela região com a redução do tempo de viagem em cerca de 20 a 30%.

Figura 12: Ações Estruturantes do Sistema de Transporte da Cidade do Rio de Janeiro

Fonte: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro 2011.

153
Relatório Síntese. Programas Políticas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro. AFD nº. CBR 1042 01 J. Agence Française de Développement. 2012-2015.
104

Ainda em 2011, o Município do Rio de Janeiro sancionou a Lei Complementar nº.


111 154 que dispõe sobre a Política Urbana e Ambiental e instituiu o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro, prevendo a partir do
art. 215, uma série de ações estruturantes na política de transporte. Essas ações baseavam-se
na intervenção de novos terminais e corredores segregados para o sistema de transporte por
ônibus, denominados por corredores para o sistema BRT, dos quais se destacam:

a. TransOeste

Em atendimento ao Plano Diretor Municipal Carioca, em 2012, foi inaugurado o


primeiro sistema de BRT da RMRJ, o TransOeste, um corredor de pista exclusiva, expressa
com 52 km de extensão, 57 estações, ligando o Terminal Alvorada na Barra da Tijuca a Santa
Cruz e Campo Grande, beneficiando milhões de usuários diariamente. Em verdade, ainda em
2010 havia sido licitado pelo Município do Rio os serviços de transporte rodoviário coletivo
por intermédio dos corredores BRT, sendo um contrato a parte dos demais contratos de
transporte de ônibus municipais já existentes.
O corredor TransOeste é integrado com outros corredores de modais, tais como os
corredores TransCarioca, TransOlímpica, o sistema ferroviário e a estação de Metrô, Jardim
Oceânico (Linha 4), implementada somente em 2016 – Lote Zero.

b. TransCarioca

O sistema de transporte rodoviário BRT Transcarioca, em 2014, foi o segundo a ser


implementado de uma série de quatro corredores expressos que compõem o sistema.
Inaugurado em 2014, às vésperas da Copa do Mundo do Brasil, o corredor
expresso TransCarioca liga o Terminal Alvorada, na Barra da Tijuca, ao
Aeroporto Internacional Tom Jobim, na Ilha do Governador. Um trajeto total
de 39 km, que reduz o tempo original de viagem em 60%.155

O corredor TransCarioca conta com 45 estações e cinco terminais, que beneficiam


cerca de 230 mil passageiros por dia os integrando o Terminal Alvorada na Barra da Tijuca,

154
RIO DE JANEIRO. Lei Complementar nº. 111 de 1º de fevereiro de 2011. Dispõe sobre dispõe sobre o
Política Urbana e Ambiental do Município, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do
Município do Rio de Janeiro e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.rio.rj.gov.br/dlstatic/10112/139339/DLFE-
229591.pdf/LeiComplementar1112011PlanoDiretor.pdf>. Acesso em: 07 dez. 2016.
155
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.57
105

ao Aeroporto Internacional Tom Jobim na Ilha do Governador, com a extensão de 39


quilômetros para atender 27 bairros da capital carioca: Barra da Tijuca, Jacarepaguá, Curicica,
Cidade de Deus, Taquara, Tanque, Praça Seca, Campinho, Madureira, Cascadura, Engenheiro
Leal, Turiaçu, Vaz Lobo, Vicente de Carvalho, Irajá, Vila da Penha, Vila Kosmos, Brás de
Pina, Penha Circular, Penha, Olaria, Ramos, Bonsucesso, Complexo do Alemão, Maré,
Fundão e Galeão.

c. TransOlímpica

O terceiro corredor expresso a ficar pronto foi o BRT TransOlímpica em 2016,


possuindo dezoito estações e três terminais nos bairros do Recreio, Centro Olímpico e
Sulacap. Com extensão de vinte e seis quilômetros em faixa exclusiva passando por onze
regiões atendando uma demanda de 70 mil passageiros por dia.
Ao contrário dos dois primeiros BRTs, os gastos com essa obra foram custeadas com
capital privado, a Concessionária ViaRio vencedora da Licitação para Concessão de Serviços
Públicos de Transporte e manutenção das vias precedidos de obra pública operará na rede por
35 anos que também será pedagiada nas pistas liberadas para o trânsito de veículos comuns.

d. TransBrasil

O último dos corredores a começar as obras e ainda sem previsão de conclusão. Obra
que é financiada com recursos federais e contrapartida da prefeitura do Rio de Janeiro ao
custo total de R$ 1, 3 bilhão.

Uma das principais artérias viárias da cidade, a Avenida Brasil passa por um
intenso processo de transformação com a chegada do BRT Transbrasil, que
vai ligar Deodoro, na Zona Oeste, ao Centro do Rio. A previsão é de que 820
mil passageiros utilizarão, todos os dias, o BRT, fazendo integração com
outros meios de transporte, como metrô e trens da Supervia. 

(...)
O BRT Transbrasil terá 32 quilômetros, com quatro terminais, 28 estações e
15 passarelas. Como a faixa destinada aos ônibus fica na pista central, não
será preciso fazer desapropriações. As obras foram iniciadas em 2014 e tem
previsão de conclusão para 2017, mas a primeira fase, do Centro à Ilha do
Fundão, deve começar a operar já em 2016.156

156
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p.62
106

Em janeiro de 2018, o Prefeito do Rio de Janeiro, Marcelo Crivella anunciou o


retorno das obras, aduzindo algumas das principais intervenções que serão feitas pelo sistema
de transporte. Contudo, conforme dito, por se tratar de uma obra de alto custo, e tanto o
Estado do Rio de Janeiro, quanto o Município estarem enfrentando uma crise nos seus
orçamentos, não há a mínima previsão de quando as obras serão concluídas.

2.4 BARCAS

Com a operação de travessia iniciada no século XIX que transportava tanto


passageiros quanto cargas. Os serviços por barcas foram explorados por diversas empresas ao
longo dos anos, sejam isoladamente, seja ligada às empresas de transporte ferroviário. A partir
da segunda metade do século XX houve um considerável aumento de usuários. Quando a
Companhia de Navegação do Estado do Rio de Janeiro (CONERJ) assumiu o serviço em
1970 já existia o dobro de movimento que em 1950, período em que era operado sob o
controle estatal federal.
Em 1972 foi inaugurada a Ponte Presidente Costa e Silva – Ponte Rio-Niterói – até
aquela data, para atravessar a baía da Guanabara era necessário utilizar as barcas ou então
contornar por rodovias que cruzavam os municípios de Duque de Caxias, Magé e Itaboraí.
A diminuição de passageiros pelo incremento de novas linhas de ônibus que faziam o
trajeto Rio-Niterói pela ponte somado o desmonte político da CONERJ, inclusive pela falta de
investimento em modernização resultou num processo de sucateamento público para ulterior
privatização do serviço que foi concluído em 1998 com a empresa Barcas S.A vencedora do
certame.
Interessante mencionar que em 1997, no edital de licitação, havia uma previsão das
seguintes rotas a serem outorgadas: 1) Pça XV/ Pça Araribóia –social; 2) Pça XV/ Charitas –
seletiva; 3) Pça XV / Paquetá – social; 4) Pça XV / Ribeira (opcionalmente, Cocotá) social; 5)
Pça XV / Guia de Pacobaiba (Magé) –social; 6) Pça XV / São Gonçalo – social; 7)
Mangaratiba / Ilha Grande (Abraão) – social; 8) Ilha Grande (Abraão) / Angra dos Reis –
social; 9) Pça XV / Barra da Tijuca – seletiva; 10) Ilha do Fundão / São Gonçalo – seletiva
especial, destas rotas previstas, somente 6 (seis) estão em operação. O edital também previa
que as linhas seletivas deveriam ser equipadas com ar condicionado em todas as áreas
destinadas a passageiros, com temperaturas beirando 23ºC. No entanto, diversas linhas
previstas originalmente não foram implementadas, tampouco o sistema de barcas climatizadas
foi totalmente executado.
107

O prazo contratual dessa concessão vai até 2023, contudo, em 2012 a AGETRANSP
autorizou a compra da Companhia Brasileira de Participações em Concessões (subsidiária da
CCR) de 80% das ações da Concessionária Barcas S.A, assumindo então o controle acionário
e do contrato de concessão. Ainda em 2012, após o resultado da 2ª revisão quinquenal do
contrato de concessão, foi constatado pela AGETRANSP um desiquilíbrio econômico
financeiro do contrato em favor do concessionário, com base nessas informações foi assinado
um termo aditivo (4º) onerando o Estado do Rio de Janeiro como forma de compensar a perda
contratual com a compra de 9 embarcações e a reforma das estações hidroviárias de
Araribóia, em Niterói e Praça XV, no Rio de Janeiro. Esses dados foram retirados de um
processo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) que trata da auditoria
governamental do contrato de concessão, que trouxe ainda como “achado” 157 as seguintes
situações: i) a AGETRANSP não garante a atualidade tecnológica na prestação de serviços;
ii) a AGETRANSP possui baixo uso do poder coercitivo; iii) investimentos insuficientes por
parte da Concessionária; iv) ineficiência em função do alto custo de manutenção e de
combustível onerando assim a tarifa; e, v) baixa qualidade dos serviços prestados158.
Outro fator interessante de se mencionar é que atualmente o serviço aquaviário
fluminense é explorado exclusivamente apenas por uma empresa. Ao se atracar numa das
estações das barcas Rio-Niterói, o alto falante o alerta sobre as normas de segurança ao
desembarque, além do aviso para que não esquecer os pertences e, por último, um breve
agradecimento: “obrigado pela preferência”. Porém, inexiste uma segunda opção senão aquele
prestador de serviços.
Até o ano de 2009 existia a Transtur que disputava aquele mercado, contudo, foi
desativada após uma longa disputa judicial com as Barcas S.A, quando foi conferindo a atual
concessionária o monopólio da travessia da Baía de Guanabara.
O serviço de transporte aquaviário é classificado com um serviço público essencial,
de titularidade do Estado do Rio, mas quem executa é uma empresa privada, que é “custeada
através das tarifas pagas diretamente pelo usuário”. Afirmação é posta entre aspas por
questões teóricas e gerais, pois a concessionária além da tarifa também recebe subsídios do
Estado pela diferença de valores do bilhete único159 e pelas gratuidades, e ainda pela compra
de novas embarcações pelo Estado e doadas à concessionária como ocorreu em 2012.

157
No relatório do TCE a palavra utilizada é exatamente essa: “achado”.
158
Processo nº 108.045-8/13 Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. p. 276
159
No próximo capitulo será melhor desenvolvido esse tema.
108

Assim, é de se concluir que o usuário paga duas ou mais vezes pelo mesmo serviço, a
primeira diretamente, quando utiliza o serviço ao passar na roleta e, a segunda, ao pagar seus
impostos ao Estado, que posteriormente são revertidos em forma de subsídio à empresa.
Por outro lado, o valor da tarifa é calculado através de uma série de custos: lucro,
combustíveis, insumos, pessoal, demanda, tributos, depreciação do capital investido na frota
etc., este último, é de longa data a prática do Estado custear o investimento, ao adquirir novas
barcas com recursos públicos, sendo mais um modo indireto (através dos impostos) dos
usuários arcarem duplamente com o serviço. Quanto aos tributos embutido no cálculo da
tarifa, nenhuma concessionária emite nota fiscal de seus serviços, seja o ônibus, barcas,
pedágio ou estacionamento rotativo.
Com tarifas que variam de R$ 6,10 à R$ 16,90 160, a concessionária CCR Barcas em
2016 resolveu devolver a concessão do contrato que vige até 2023, sob a alegação de prejuízo
no investimento, na ordem de R$ 155 milhões entre os anos de 2008 e 2013, não amortizados
pela receita referente as tarifas dos 110 mil passageiros por dia.
Segundo o Governador Luiz Fernando Pezão, a concessão passará por nova licitação.
Talvez seja ótima oportunidade para discutir essa política de tarifas/subsídios, além de
possibilitar a retomada de discussões sobre a ampliação à outros trajetos de transportes
aquaviários, talvez implementando as linhas que haviam sido prevista no contrato original.
Todavia, se num primeiro momento, a AGETRANSP, almeja realizar uma nova
licitação, concedendo o contrato para mais de uma empresa executar a travessia, devolvendo
competição ao mercado e disputa às condições e qualidade do serviço, a sociedade já poderá
comemorar a salutar possibilidade de escolha, ou seja, verdadeira opção e preferência!161
Quando o reporte do SBT me perguntou:
- Por que não se utiliza mais o transporte hidroviário no Rio de Janeiro?
Minha reposta foi:
- Honestamente? Não sei, porque é irracional você não utilizar.162

A propósito, em 2013 foi apresentado em estudo163 (e atualizado em 2015) pela a


Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) 164 que concluiu pela

160
Tarifas sem o subsidio custeado pelo Estado com o Bilhete Único, valores atualizados em 2018, mas a
decisão de rescisão contratual permanece sob a mesma alegação de desequilíbrio econômico financeiro.
161
PORTO, Paola de Andrade. Opção e preferência do usuário. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 29
set. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/atualidades/opção-e-preferência-do-usuário>.
Acesso em: 04 dezembro, 2016.
162
Riley Rodriges – Gerente de Estudos de Infraestrutura – Diretoria de Desenvolvimento Econômico – Sistema
FIRJAN – Palestra proferida no dia 20 jul. 2016. OAB/RJ - Seminário Transporte Aquaviário de Passageiros:
perpectivas e desafios. Grupo de Estudos de Direito Administrativo (GDA/UFF), Centro para Estudos Empíricos
Jurídicos (Ceej)
109

propositura e viabilidade técnica e econômica do sistema de transporte aquaviário com 14


novas ligações hidroviárias, sendo que 11 delas somente na Baía de Guanabara, bem como a
implantação do sistema de VLT 165 com o objetivo de retirar aproximadamente 100 mil
veículos das vias, reduzindo assim os prejuízos financeiros causados pelos engarrafamentos.
Há diversos outros estudos quanto a possibilidade de se utilizar também a o transporte fluvial
166
no âmbito estadual , entretanto, até o momento, nenhum desses projetos foram
implementados ou utilizados nos relatórios dos planos urbanos (PDTU ou PEDUI).

2.5 TREM

Tendo sido o primeiro sistema de transporte de pessoas a ser implementado no Rio


de Janeiro, o transporte ferroviário fluminense atualmente é operado pela Concessionária
privada SuperVia. A partir de 2011 a sociedade passou a ser controlada pela Odebrecht
TransPort, se autodenominando como empresa com foco em mobilidade urbana, concessões
rodoviárias, sistema integrados de logísticas e aeroportos167, mais a frente, em 2015, ocorreu
uma associação entre essas empresas e a empresa Mitsui, originando a Odebrecht Mobilidade.
Mas as mudanças de gestão, controle e titularidade do serviço ferroviário se fizeram
presente em sua história. Iniciando na metade do século XIX, com recursos da iniciativa
privada, o serviço de transporte ferroviário assim permaneceu até 1890 quando foi encampado
pelo governo federal, sendo incorporada à empresa Companhia Estrada de Ferro Central do
Brasil em 1891. Esta, que operava sistema de combustão de carvão que acabaria por apelidar
os trens como “as marias-fumaça” passou pelo processo de eletrificação a partir da década de
1930. A esse tempo, a malha ferroviária estava bem desenvolvida, com uma considerável
extensão para sua época, contudo, a partir de novas políticas públicas implementadas pelo
então Presidente da República, Juscelino Kubitscheck (1956-61), cuja atenção era direcionada
para o mercado rodoviário, iniciou o declínio nos investimentos no setor ferroviário.

163
Dados elaborados pela FIRJAN. Disponível em: <http://www.firjan.com.br/pagina-inicial.htm>. Acesso em:
03 dezembro, 2016.
164
O jornal G1 já havia noticiado essa proposta em 2015. Dados do Jornal G1. Disponível em:
<http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/08/ligacoes-hidroviarias-tirariam-das-ruas-do-rio-cem-mil-
carros-diz-firjan.html>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
165
O VLT foi inaugurado no dia 05 de junho de 2016 por conta do megaevento – Olimpíada Mundial - ,
contudo, seu projeto ultrapassa a proposta enviada pela FIRJAN, de acordo com o CDURP. Dados do Porto
Maravilha. Disponível em: <http://www.portomaravilha.com.br/quemsomos>. Acesso em: 03 dezembro, 2016.
166
Vídeo palestra transporte aquaviário. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=NXHtCFZD8mg>
Acesso em: 16 fevereiro, 2018.
167
Disponível em: http://www.supervia.com.br/pt-br/quem-somos Acessado em: 23 mar, 2018.
110

Em 1957, através da Lei nº 3.115 houve a transformação das empresas ferroviárias


da União em sociedade por ações e a constituição da Rede Ferroviária Federal Sociedade
Anônima (RFFSA). O período da criação da RFFSA até sua extinção, foi marcado por uma
administração omissa, ocasionando um processo de sucateamento do sistema ferroviário.
Através do Programa Nacional de Desestatização instituído em 1990, pela Lei nº 8.031168, que
em 1992 a RFFSA restou incluída, aos poucos a Companhia foi perdendo controle e espaço
em toda sua estrutura.
Antes de chegar a sua extinção completa em 1999, a RFFSA delegou parte de sua
operação em 1984 para Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) que passou a prestar
serviço em vários estados, inclusive no Rio de Janeiro.
Assim como a RFFSA, a CBTU que atuavam na região fluminense também prestou
os serviços de forma precária e desidiosa, por outro lado, durante o percurso de sua operação
até transferência da titularidade do serviço pelo Governo Federal ao Governo Estadual do Rio
de Janeiro, também foi o período que em que mais aumentou a demanda de usuários no
sistema ferroviário fluminense. A soma desses dois fatores, precariedade do serviço e grande
número de passageiros, teve por resultado uma série de acidades, mortes e lesões permanentes
aos usuários dos serviços, bem como os trabalhadores da Companhia.
Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU
Sociedade de Economia Mista criada em 1984, tem por objetivo modernizar,
expandir e implantar sistemas de transporte de passageiros sobre trilhos no
país. Até 1994 operava os sistemas ferroviários metropolitanos de São Paulo,
Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Maceió, Recife, João Pessoa,
Natal e Fortaleza. A partir de 1994 os sistemas de Rio de Janeiro, São Paulo,
Salvador e Fortaleza foram transferidos aos governos estaduais.169

A CBTU está em pleno funcionamento até a presente data, atuando somente nas
cidades de Belo Horizonte, João Pessoa, Maceió, Natal e Recife. No entanto, conforme já
adiantado no parágrafo anterior, a titularidade do serviço a cargo do governo federal foi
transferida ao governo estadual do Rio de Janeiro em 1994, que criou a Companhia
Fluminense de Trens Urbanos (FLUMITRENS).
Em 1994, o governo federal transferiu a rede ferroviária do Rio de Janeiro
para o Estado, e foi criada a FLUMITRENS, empresa de economia mista
controlada pelo Estado, que operou o sistema até 1998, quando foi feita
concessão que transferiu a sua operação para a iniciativa privada. A partir de
então foi criada a Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e
Logística – CENTRAL, responsável pelo planejamento e gestão da rede

168
Revogada pela Lei nº 9.491 de 1997 que altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Desestatização.
169
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p.8
111

ferroviária do Estado, cuja operação foi concedida a SUPERVIA, empresa


privada vencedora da licitação para operação do sistema ferroviário de
passageiros da RMRJ.
Até o início dos anos 80, o sistema ferroviário transportava
aproximadamente 1 milhão de passageiros/dia útil. Após 1985, teve início a
queda do volume de passageiros transportados pelo sistema de trens
metropolitanos.170

A FLUMITRENS, sociedade de economia mista de controle estadual fluminense


teve uma vida curta, suas operações efetivas duraram apensas 04 (quatro) anos até a
privatização de grande parte dos serviços do sistema ferroviário, à empresa Supervia, ficando
ainda a cargo da FLUMITRENS questões relacionadas a missão, gerenciamento e regulação,
isto é, serviços de cunho estatal. Em 2001, finalmente foi criado a Companhia Estadual de
Engenharia de Transporte e Logísticas (CENTRAL), que posteriormente absorveu as funções
executivas da FLUMITRENS que fora extinta naquele mesmo ano.
Apesar da existência da CENTRAL, que a princípio deveria servir como uma
entidade com as funções típicas de estado, por ter características de um órgão mais executivo,
isto é, na prática, quem realiza os contratos do governo estadual para o sistema de transporte
ferroviário é a CENTRAL (assim como foi o caso das compras dos trens novos com ar
condicionado), a regulação e a fiscalização do sistema de transporte por ferrovia fica a
adstrito a outro órgão, pela agência reguladora estadual AGETRANSP.
Atualmente em operação o transporte ferroviário são 270 quilômetros de extensão
divididos em 5 ramais: Deodoro, Japeri, Santa Cruz, Belford Roxo e Saracuruna e 3 linhas:
Paracambi, Vila Inhomirim e Guapimirim, em 102 estações distribuídas em 12 municípios da
região metropolitana atendidos pela rede ferroviária: Rio de Janeiro, Duque de Caxias,
Nilópolis, Mesquita, Nova Iguaçu, Queimados, Japeri, São João do Meriti, Belford Roxo,
Paracambi, Magé e Guapimirim. Com uma frota de 201 trens (189 com ar condicionado) o
sistema ferroviário atende uma demanda de 700 mil passageiros por dia útil.
Ao longo dos anos, esse serviço foi alvo de uma série de intervenções e
investimentos de capital externo para modernizar sua infraestrutura, dentre as melhorias
foram trocados antigos trens por uma frota com mais conforto e tecnologia (ar condicionado),
no entanto, questões relativas a integração aos outros modais de transportes ainda se
apresentam deficitária.
Por fim, com o fito apenas de fazer constar, já que sua natureza é muito mais turística
do que o transporte ferroviário de passageiros regular que se propõe as demais linhas férreas

170
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS p.18
112

do Rio de Janeiro, há uma linha que faz o trecho Corcovado/Cosme Velho no Capital do
Estado, são 3,8 quilômetros de extensão sendo operados pela concessionária Esfeco
Administração Ltda., a diferença é que essa linha é regulada e fiscalizada pela ANTT e não da
AGETRANSP como as demais linhas de trem.

2.6 METRÔ

Apesar do Metrô estar inserido do âmbito restrito do município do Rio de Janeiro,


atualmente quem detém competência para geri-lo é o Estado, desta forma, seria interessante
abordar esse tipo de modal, inclusive por se tratar de tipo de transporte considerado de massa,
podendo transportar grandes quantidades de passageiros, influindo diretamente na mobilidade
urbana.
Outro fator que contribui para essa lógica é que existe previsão de expansão do metrô
para área metropolitana de Niterói e São Gonçalo, ligação essa foi originalmente idealizada
por Dom Pedro II, que encantado com as obras do metrô sob o Rio Tâmisa, em Londres171, o
monarca chegou a encomendar projeto de ligação a engenheiros britânicos, mas não progrediu
o empreendimento.
Mais à frente, já na República, a ideia de implementar o sistema de transporte pelo
metrô inicialmente partindo do interesse privado para após, à iniciativa pública é da década de
1920, a Prefeitura do Rio de Janeiro ainda era o Distrito Federal, Antônio Prado Junior
contratou o urbanista francês Alfred Agache para ousado projeto de extensão, embelezamento
e organização trazendo quatro pontos fundamentais para reorganização espacial da cidade:
1. Necessidade de suprimir a maior parte dos bondes que estorvam a
circulação e cuja velocidade não satisfaz mais.
2. Necessidade de artérias principais que penetrem até o centro da cidade.
3. Criação de vias de comunicação com um certo número de bairros
excêntricos.
4. Construção de uma rede metropolitana de transportes permitindo o tráfego
rápido.172

Foi justamente nesse projeto, que ficou conhecido como Plano Agache, que se teve
os primeiros traços desenhados para o metrô, na realidade, Agache defendia o sistema de
metrô aéreo ou subterrâneo, ele acreditava que o metrô substituiria o já saturado à época

171
Dados do Jornal O Globo. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/rio/bairros/as-muitas-historias-por-tras-
do-sonho-que-uniu-niteroi-rio-de-janeiro-11754377> Acesso em: 14 outubro, 2017.
172
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 163
113

sistema de bondes, pensava que assim iria resolver os problemas de congestionamentos do


centro do Rio.
Outros planos prevendo uma linha subterrânea também foram apresentados aos
governos subsequentes, tais como os projetos isolados dos engenheiros Raimundo Pereira da
Silva (1936) e Francisco Ebling (1943) e, estudos apresentados por empresas privadas, como
o que a Light (Carris, Luz e Força do Rio de Janeiro) elaborou no ano de 1947, este último,
estabelecia duas linhas de operação. Uma linha de que faria o trajeto Copacabana à Tijuca
passando pela Avenida Rio Branco no Centro do Rio, isto, é, ligação zona sul a norte, e outra
linha que sairia do centro até ao bairro de Ramos. Ao todo seriam cerca de 50 km de extensão
entre as duas linhas para construção com previsão de expansão. Contundo, ainda não foram
essas que efetivamente foram implementadas.
Poderia se discursar longamente sobre a história de cada projeto suas nuances e
especificidades, há vasto material a respeito, contudo, o que se chama atenção nesse ponto é
que nunca houve discussão popular, tampouco manifestação contra ou a favor dos projetos.
As decisões sempre foram monocraticamente resolvidas nos interiores de gabinetes
governamentais. Na realidade, nos primórdios, havia uma ideia que o metrô não teria sido
planejado para trazer qualquer solução ao problema de transporte carioca, e sim como um
produto, que deveria ser isolado dos demais modos de transportes173, incialmente a sociedade
não empreendeu grande importância ao projeto, somente foi aceito e passou a ser
implementada quando agentes dominantes, dentre eles, os agentes imobiliários, produtores de
materiais de transportes, a população em geral e a burocracia técnica do governo, tomaram a
frete e decidiram por sua construção. A partir de um modelo racional da decisão que discutia
essencialmente o agente formal da decisão, os objetivos que nortearam o projeto, o leque de
alternativas considerado e a solução escolhida174 o planejamento do metrô foi elaborado.
A implantação do metrô do Rio de Janeiro através da Companhia do Metrô do Rio de
Janeiro175 foi no período chamado por “milagre brasileiro” ou “milagre econômico”, numa
metáfora ao apelido, pode se atribuir a essa “graça divina” ser regida sob o “santo” do capital
estrangeiro, que injetavam dinheiro nas recém-criadas empresas estatais respaldadas pelo
Decreto-Lei 200 de 1967. Suas consequências foram sentidas anos mais tarde com a herdadas
dívidas externas. Fora isso, foi um período onde não eram abordados suficientemente vários

173
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014.
174
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014.
175
A Companhia do Metrô de São Paulo foi criada no mesmo período.
114

aspectos sob a totalidade do projeto, questões ambientais, contrapartida das empresas


prestadoras de serviço, ainda não se tinha uma legislação rigorosa sobre a definição das regras
de contratação das empresas que fariam as obras de implantação ou fornecimento de material.
1979 – Estações Praça Onze, Central, Presidente Vargas, Cinelândia e
Glória;
1980 – Estações Uruguaiana e Estácio;
1981 – Estações Carioca, Catete, Morro Azul (atual Flamengo), Botafogo e
Largo do Machado;
1982 – Estações Afonso Pena, São Francisco Xavier e Saens Peña; e 9
estações da Linha 2, do Estácio a Vicente de Carvalho,
1981 – Estações São Cristóvão e Maracanã;
1983 e 1984 – Estações Maria da Graça, Del Castinho, Inhaúma e
parcialmente Irajá; 1988 – Estação Triagem;
1991 – Estação Engenho da Rainha e
1996 – Estações Tomás Coelho e Vicente de Carvalho.

A partir da década de 1980 a Companhia de Metrô do Estado do Rio de Janeiro


começou a sentir uma redução de seus recursos financeiros, haviam alguns motivos que
contribuíram para esse cenário, um deles foi a fusão do Estado da Guanabara e do Rio de
Janeiro, a questão da disputa política também teve sua parcela, pois o governo de Chagas
Freitas era oposição ao Governo Federal, o que dificultou o repasse de verbas federais para
diversos projetos estaduais, as obras das estações que foram construídas nesse tempo, além da
crise econômica que assolou todo o país atingindo o período do governo final de Faria Lima.
1998 – Estação Cardeal Arcoverde (linha 1);
1998 – Irajá, Colégio, Coelho Neto, Eng. Rubens Paiva, Acari/Fazenda
Botafogo e Pavuna. (linha 2);
2002 – Estação Siqueira Campos (linha 1);
2006/2007 – Estação Cantagalo (linha 1);

Interessante mencionar que também foram avaliados outros tipos de estudo de


viabilidade, tais linha que ligaria Rio de Janeiro à Niterói, incialmente estaria prevista para a
linha 02, e não como atualmente consta na linha 3.
Atualmente são três linhas operado o sistema metroviário, linha 01, 02 e 04,
distribuídos em 51 estações de embarque e desembarque e 04 estações de integração com
outros modais. A linha 02 conta também com boa parte de sua extensão com o metrô de
superfície. Passageiros transportados por metrô: ano 2012 – 186.278.566; ano 2013 –
192.533.542; ano 2014 – 227.815.472; ano 2015 – 233.576.828176.
Em 2010 iniciou as obras para a construção da linha 04, que a partir da expansão da
linha 01 até a Estação General Osório em Ipanema, faria a ligação até o Jardim Oceânico na
Barra da Tijuca com a extensão de 16 km. Fazendo com que o tempo de travessia entre a

176
Dados da AGETRANSP. Disponível em <http://www.agetransp.rj.gov.br> Acesso em: 04 abril, 2018.
115

Barra da Tijuca e o centro do Rio de Janeiro ficasse em 34 minutos e por óbvio, culminando
na redução de tráfego por automóveis individuais. A obra foi concluída em julho de 2016, e
custou R$ 10,4 bilhões.
A meta de 336 milhões de passageiros deverá ser alcançada em 2018,
quando a Linha 4 estiver em operação plena. A média diária de passageiros
transportados tem apresentado crescimento contínuo, tendo atingido 853 mil
passageiros/dia em novembro de 2015.177

A linha 03 que ainda não saiu do papel, inclusive há rumores de substituição do


sistema metroviário pelo sistema de BRT para a Linha 3. Entretanto, no PDTU de 2015 há
uma previsão de construção da Linha 3 (Araribóia-Guaxindiba) com o fechamento do anel
para acessar o Leste Metropolitano através de um Túnel Subaquático.

Figura 13: Investimentos necessários para implantação da Rede Futura Mínima

Fonte: PDTU/2015

177
Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana
do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS. p. 35
116

Esse quadro traz projeções do PDTU de uma Rede Futura Mínima para a melhora da
mobilidade urbana na RMRJ. A próxima figura traz o planejamento de uma Rede Futura
Desejável que somada a esses projetos de expansão metroviário e BRT também o Túnel
Subaquático ligando o Rio de Janeiro a Niterói, a linha 6 do metrô, a mais três linhas
ferroviárias.

Figura 14: Investimentos necessários para implantação da Rede Futura Desejável

Fonte: PDTU/2015

2.7 VEÍCULO LEVE SOBRE TRILHOS (VLT)

Conforme aduzido no início do capítulo, a partir da década de 1990, retomaram-se as


discussões para implantação de veículos sobre trilhos, entretanto, numa busca de viabilidade
econômica, houve a proposta do Veículos Leves sobre Trilhos (VLT), cujo tráfego seria de
superfície em substituição ao tráfego subterrâneo onde o custo de implementação é
extremante mais oneroso que o VLT. A ideia era fazer uma pista segregada ligando os bairros
de Cidade de Deus à Madureira (zona oeste-norte) que seria gerida por intermédio de parceria
pública-privada 178 , contudo, tal projeto não prosperou e acabou sendo engavetado nos
governos seguintes.

178
GUEDES, Eliane. O Metrô do Rio de Janeiro: interesses, valores e técnica em projetos estruturais de
desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Letra Capital Editora, 2014. p. 159
117

Mas foi através do projeto denominado VLT do Rio - Porto Maravilha que voltou a
discussão de implantação desse modal e efetivamente se executou através da Operação
Urbana Consorciada, projeto instituto pela Lei Complementar Municipal nº. 101 de 23 de
novembro de 2009 que visava uma série de intervenções na área portuária (central) do
município do Rio de Janeiro, sobretudo tendo a ideia de uma revitalização urbanística de toda
a região atingida 179 . Umas das justificativas para esse projeto era a proximidade dos
megaeventos que estavam por acontecer na cidade do Rio de Janeiro: Copa Mundial de
Futebol em 2014 e Olimpíada 2016.
O Veículo Leve Sobre Trilhos (VLT), com aproximadamente 28 quilômetros
de vias, entra nesse sistema e conecta o BRT Transbrasil, rodoviária, metrô,
trens, barcas, teleférico, aeroporto e terminal marítimo de passageiros. A
Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de
Janeiro (Cdurp) é a gestora da prefeitura na Operação Urbana Consorciada
Porto Maravilha. Cabe à CDURP a articulação entre os demais órgãos
públicos.
O VLT foi inaugurado em 05/06/2016 e até o dia 1º de julho funcionará com
apenas oito estações das 12h às 15h, diariamente. A partir daí, será iniciada a
operação comercial, com cobrança de tarifa. A previsão da prefeitura é que
até agosto todas as 17 paradas estejam operando 24h por dia. A segunda fase
do projeto, ligando a Central do Brasil à Praça XV, tem previsão de início da
operação em 2017180.

De todo modo, há previsão também nos novos relatórios que precedem o PEDUI a
construção de mais três sistemas de transportes por VLT: 1) Amaral Peixoto – Maricá ao
custo estimado de R$ 350 milhões; 2) Vila Inhomirim (Magé) R$ 130 milhões; e, 3)
Saracuruna (Duque de Caxias) R$ 160 milhões. A estimativa de fonte de custeio é do
Governo Federal (Cide, ICMS, Pró-Transporte, Pró- Cidades, PAC), Governo Estadual
(IPVA), municípios (tributação específica sobre uso via pública) e financiamento privado. 181
O VLT é um modal que transita na superfície sobre trilhos, que pode ser de maneira
compartilhada com os demais modais ou numa via exclusiva. Por ser movido a energia
elétrica representa uma solução de transporte menos poluidora ao não emitir gases poluentes
na atmosfera, possui uma movimentação bidirecional com uma capacidade de 15 a 35 mil
passageiros hora/sentido182. Sob uma nova tecnologia, o VLT remonta a ideia dos antigos

179
Dados do Mobilize. Disponível em: <http://www.mobilize.org.br/midias/pesquisas/projeto-funcional-do-vlt-
porto-maravilha.pdf> Acesso em: 17 fevereiro, 2018.
180
Relatório Síntese. Programas Políticas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Estado do
Rio de Janeiro. AFD nº. CBR 1042 01 J. Agence Française de Développement. 2012-2015.
181
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/wp-
content/uploads/2017/10/Produto-15-1.pdf> Acesso em: 16 Fevereiro, 2018.
182
BERNARDES, Flaviane Fernandes. Mobilidade urbana sustentável e inclusiva: proposta de implantação
de VLT (Veículo Leve sobre Trilhos). 2016. 175 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Humanas) - Universidade
Federal de Uberlândia, Uberlândia, 2016.
118

bondes do século passado, oportunizando maior capacidade de passageiros que os ônibus, por
outro lado, por ser sobre trilhos, mas de superfície também significa dizer que o custo de
implantação e de operação é bem inferior ao modal metroviário.

Tabela 04: Modais, vantagens e desvantagens


Tecnologia Demanda Vantagens Desvantagens

Imagem positiva para a cidade


Alto custo de infraestrutura ($ 60 a 180
Alta velocidade comercial (28 a
Demanda alta milhões por km)
Metrô 40 km/h)
40 a 80 mil Pode requerer subsídios operacionais
(subterrâneos e Atrai os usuários de transporte
pass/hora Longos períodos de desenvolvimento e
elevados) público
construção
Utilizada pouco espaço público
Financiamento privado por PPP
Limpo

Imagem positiva para a cidade


Demanda
Atrai os usuários de transporte Custo de infraestrutura moderado ($ 15
VLT (veículo moderada
público a 45 milhões por km)
leve sobre 15 a 35 mil
Silencioso Pode requerer subsídios operacionais
trilhos) pass/hora
Ajusta-se a ruas estreitas Financiamento privado por PPP
Poucas emissões locais
Custo de infraestrutura mais
baixo ($ 10 a 20 milhões por km)
Demanda
Em geral não requer subsídios Pode trazer consigo o estigma negativo
moderada
BRT (Bus Rapid para sua operação da tecnologia de ônibus
15 a 35 mil
Transit) Boa velocidade comercial (20 a Se mal implantado degrada o corredor
pass/hora
30 km/h) Contaminação e barulho
Pode ser operado por várias
empresas privadas
Fonte: TTrans: Estudo comparativo Rodoviário x Ferroviário. 2011183

2.8 TRANSPORTE MOTORIZADO INDIVIDUAL

Transporte motorizado individual representado pelo automóvel é atualmente o


apontado como o grande vilão da mobilidade urbana em todo país, isso porque esse tipo de
modal ocupa uma parcela considerável do espaço urbano e transporta poucas pessoas. Cerca
de 80% do espaço espaços urbanos é destinado ao automóvel, durante muitos anos as calçadas
foram sendo modificadas, diminuídas para dar mais espaço para os veículos particulares. E
essas afirmações não são feitas levianamente sem fundamentos, segundo dados do
DENATRAN 184 em 2017 existiam a frota total de veículos no Brasil era de 96.790.495,
distribuídos nos seguintes tipos de veículos: a) automóveis: 52.769.600; b) caminhões:
13.690.056; c) ônibus: 1.000.877; d) motocicleta: 25.680.728; e, e) outros: 3.649.234, ou seja,
em âmbito nacional, mais da metade dos tipos de veículos que circulam nas vias, rodovias são
compostos por automóveis. Chamando atenção também que 1/3 (um terço) desses veículos

183
BERNARDES, Flaviane Fernandes. Mobilidade urbana sustentável e inclusiva: proposta de implantação
de VLT (Veículo Leve sobre Trilhos). 2016. 175 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Humanas) - Universidade
Federal de Uberlândia, Uberlândia, 2016.
184
Dados do Denatran. Disponível em: <http://www.denatran.gov.br> Acesso em: 22 fevereiro, 2018.
119

também se referem a um transporte individual – motocicletas – que, em que pese, ocupar


pouco espaço nas vias, transportam reduzida quantidade de pessoas, sendo um modal
altamente poluidor pela emissão de gases e, um transporte que oferece uma vulnerabilidade
acentuada aos usuários, influindo que por consequência no custo social do Estado, seja no
setor da saúde, previdência ou economia, ao arcar com as demandas das vítimas de acidentes
de trânsito ocasionados por motocicleta. Mas a frente, será discorrido esse tema, no item
próprio. Quanto aqueles números citados, em 2017, se tem o seguinte panorama nacional dos
veículos.
Gráfico 05: Tipos de veículos no Brasil (2017)

Veículos Brasil
4% 2017

AUTOMÓVEL
27% CAMINHÃO
ÔNIBUS
54% MOTOCICLETA
1%
14% OUTROS

Fonte: DENATRAN

Esse cenário de disparidade entre os tipos de veículos é mais acentuado quando é


analisado no âmbito do Estado do Rio de Janeiro. Dos 6.525.524 veículos registrados em todo
Estado, a distribuição fica da seguinte maneira: a) automóveis: 4.393.81; b) caminhões:
784.088; c) ônibus: 84.004; d) motocicleta: 1.077.973; e, e) outros: 185.640. Quase 70% do
espaço urbano no ERJ é destinado ao automóvel particular.
Gráfico 06: Tipos de veículos no Estado do Rio de Janeiro (2017)

Veículos Rio de Janeiro


3% 2017

AUTOMÓVEL
17%
1% CAMINHÃO
ÔNIBUS
12%
MOTOCICLETA
67% OUTROS

Fonte: DENATRAN
Ainda será discutido alguns dos fatores que ocasionaram essa situação, em especial,
as opções de políticas públicas e econômicas, contudo, não se pode deixar de mencionar que
120

esse processo não se deu de forma lenta e gradativa, tampouco foi planejado, até porque se
fosse planejado não teriam deixado chegar ao ponto que se encontra. A explosão de veículos
particulares nos espaços urbanos tem um lapso temporal de 50 anos.
Desde de 1952 a Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores
(ANFAVEA) coleta e divulga através do Anuário da Industria Automobilística Brasileira os
dados de produção, importação, exportação e licenciamento de todos os tipos de veículos no
Brasil ano a ano e, mês a mês. Para ter uma melhor noção desse crescimento exponencial dos
veículos licenciados em todo Brasil, foram coletados somente os números referentes aos
veículos licenciados nos anos que iniciaram a cada década, fechando a análise com o ano de
2017.
Tabela 05: Crescimento em Décadas de Licenciamento de Veículos no Brasil
Automóveis Veículo Caminhões Ônibus Total
Leves Veículos
1960 68.762 20.735 38.053 3.949 131.499
1970 320.690 53.724 38.167 4.123 416.704
1980 797.395 89.401 81.933 11.532 980.261
1990 534.769 126.568 41.313 10.091 712.741
2000 1.205.070 198.574 69.209 16.628 1.489.481
2010 2.856.540 472.489 157.707 28.328 3.515.064
2017 1.856.096 319.890 51.941 11.755 2.239.682
Fonte: Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA)

Gráfico 07: Demonstração Estatística da Tabela nº 05

4.000.000
Automóveis
3.500.000 Veículo Leves
Caminhões
3.000.000
Ônibus
2.500.000
Total Veículos

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2017

Fonte: Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA)

Apesar de não ter sido especificado nos gráficos acima, o Brasil começou a
exportação de veículos na década de 1970, quando 409 veículos foram para o exterior, na
década de 1980, esse número saltou para 80.724. Quanto a importação, esta ocorreu somente
121

década de 1990 quando o Brasil abriu os mercados externos, reiniciando assim esse
processo185, fechando com 115 veículos importados contra 117.040 produzidos em território
nacional e exportados. Em 2000, a balança comercial ainda estava favorável para a produção
brasileira, 174.178 veículos entraram no Brasil, contra 285.903 para exportação. Situação que
se inverteu na década de 2010, quando o número de veículos importados, 660.241 superou a
quantidade de veículos exportados. Em 2017, essa balança comercial não somente voltou a
ser favorável a produção brasileira, como também bateu recorde de exportação de todos os
tempos, 766.013 veículos foram produzidos no Brasil e exportados186.

2.8.1 Automóvel

O homem e o automóvel: uma relação de prazer e dependência. Para muitos, símbolo


de status e poder, para outros, a simples necessidade de se locomover. Interessante reparar
que ainda se denomina os veículos particulares como de passeio, justamente porque a ideia
inicial era passear com o veículo, em razão do seu alto custo. A movimentação diária do
trabalhador se fazia pelo transporte público, que atendia as necessidades da sociedade da
época.
A história do automóvel que o levou a se tornar um dos principais modais para se
locomover nas cidades urbanas foi um processo que levou pouco mais de meio século até
atualidade. Na realidade, a liberdade e autonomia que o automóvel oferece sempre foi o ponto
alto de sua atratividade. No início, o grande empecilho para sua adesão era a baixa oferta, que
por consequência, elevava seu valor, limitando seus usuários a uma pequena elite.
O primeiro automóvel a motor no Brasil chegou em 1893, era um Peugeot que foi
comprado em Paris por Henrique Dumont, pai de Alberto Santos Dumont, que era um
renomado produtor de café da região paulista187. A partir desse primeiro passo, através de um
processo longo e gradativo, aos poucos foram aumentando os números dos veículos
circulantes em todo Brasil. Os automóveis eram importados e chegavam no Brasil montados,
em 1919 foi construída pela Ford, a primeira linha de montagem, de modo que os brasileiros
passaram a importar somente as peças que eram montadas nesses locais. A General Motors
185
No início todos os veículos eram importados. Com a produção nacional, houve um fechamento do Mercado
internacional para importação, reabrindo na década de 1990.
186
Dados da Anfavea. Disponível em: <http://www.anfavea.com.br/estatisticas.html> Acesso em: 25 fevereiro,
2018.
187
SILVA, Elenice Rachid da. Análise do Crescimento da Motorização no Brasil e seus Impactos na
Mobilidade Urbana. Rio de Janeiro: COPPE, UFRJ, 2011. p.22. Disponível em
<http://www.pet.coppe.ufrj.br/index.php/producao/teses-de-dsc/doc_download/219-analise-do-crescimento-da-
motorizacao-no-brasil-e-seus-impactos-na-mobilidade-urbana> Acessado em 19 Jun, 2017
122

(GM) em 1925 também começou a montar suas peças importadas dos Estados Unidos da
América num galpão alugado no bairro do Ipiranga em São Paulo, feito esse seguido
Internacioncional Harvester em 1926 e pela Fiat em 1928. Em 1930 a General Motor
inaugurou sua primeira fábrica no município de São Caetano do Sul em São Paulo.
Mas foi em 1956, quando o Presidente Juscelino Kubitschek assinou o decreto nº.
39.412 criando o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) que a produção de
veículos automotores teve seu pontapé inicial. Interessante também mencionar que esse órgão
foi criado 29 dias após a fundação da ANFAVEA, isto é, o que se chama atenção é a relação
entre a criação de órgão estatal e a associação de uma entidade privada que futuramente iria se
tornar um dos setores mais promissores do país, tema que será objeto de discussão no
processo capítulo.
No mais, os dados e números sobre o automóvel foram aos poucos sendo inseridos e
discutidos ao longo deste trabalho. Não restam dúvidas sobre a hegemonia atual desse modal
em detrimento dos demais modos de locomoção o que afeta diretamente a qualquer espaço
urbano que vá atender essa estrondosa demanda. Resta uma pergunta, há um possível futuro
de equilíbrio do transporte individual?

2.8.2 Táxi e Uber

O taxi é a denominação utilizada para os veículos de aluguel destinados ao transporte


individual. Quem desejar dirigir e auferir renda através desse serviço deverá atender algumas
exigências legais quanto ao veículo e o motorista e obter do ente municipal uma “autorização”
ou “permissão”, conforme estabelecido no artigo 107 do Código de Trânsito Brasileiro, Lei
9.503/97.
A Lei 8.987/95 traz definição e regras dos regimes de permissão e concessão da
prestação de serviços públicos, esta, em perfeita consonância com a Constituição de 1988,
prevê que esses institutos devem ser precedidos por licitação. Todavia, é sabido que as
autonomias de taxi nunca foram licitadas.
Assim, como em várias cidades da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, o
município de Niterói, por exemplo, há mais de 30 anos não são expedidas novas autonomias
de taxi, as existentes são tratadas como direito privado patrimonial, transferidas de pai para
filho ou negociadas por um alto preço individualmente.
Apesar da maioria das leis municipais de transporte proibirem essa negociação, a
justiça brasileira sempre entendeu que há sim um valor de mercado na autonomia de taxi,
123

inúmeros são os julgados nesse sentido.


Nessa perspectiva, o Estatuto da Mobilidade Urbana, lei 12.587/2012 sofreu uma
alteração em 2013 com a inclusão do artigo 12-A, vindo a permitir a transferência da outorga
a terceiros e, em caso de falecimento do outorgado, o direito à exploração do serviço a seus
sucessores legítimos.
Tal alteração legislativa não resolveu a celeuma jurídica constitucional, que
determina a escolha de prestadores de serviços públicos seja realizada por intermédio de
licitação, respeitando o princípio da igualdade. Tratando-se, portanto, de uma norma com
evidente vício de inconstitucionalidade a ser declarada pelo Judiciário.
Na realidade, esse problema é muito mais político do que jurídico. Como resolver
uma questão legal praticada ao longo dos anos por milhares de trabalhadores que dependem
desse serviço para sobreviver? Político nenhum quer “meter a mão nessa cumbuca”,
revogando todas as autonomias de taxi antigas e realizando novas licitações. Para dirigir um
veículo de aluguel a observância das leis parece ser de forma seletiva, se obedece umas,
enquanto outras são ignoradas.188
O Uber e Cabify são sistemas de compartilhamento de veículos individuais, muito
próximo do que se entende por taxi. A grande diferença que se apresenta é que o taxi é
regulado por normas municipais e existem autorizações ou permissões para o seu
funcionamento, dirigidos especificamente para o condutor do veículo. Enquanto que o Uber e
a Cabify ainda não possuem regramentos municipais, tampouco foram cedidos algum tipo de
autorização para seu funcionamento.
De todo modo, tanto Taxi, quanto Uber ou mesmo outras empresas concorrentes,
como a Cabify, são considerados como transporte individuais de pessoas, a quantidade de
pessoas transportadas em relação ao espaço ocupado nas vias e a poluição causada para
realizar essa locomoção não correspondem e aos ideias que se defende para uma mobilidade
urbana acessível e sustentável189.

2.8.3 Motocicleta

188
PORTO, Paola de Andrade. Quem pode dirigir veículo de aluguel? Jornal O Fluminense online. Niterói,
RJ. 20 out. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/quem-pode-dirigir-
ve%C3%ADculo-de-aluguel>. Acesso em: 06 dezembro, 2016.
189
Reportagem feita pelo Uol contando que houve uma migração dos usuários de transportes coletivos públicos
para o transporte individual via esses aplicativos afetando diretamente na poluição e mobilidade. Dados do
Jornal UOL . Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2018/02/25/aplicativos-no-
transito.htm> Acesso em: 03 março, 2018.
124

O boom da industrialização no Brasil como um todo no início da década de 50,


também representou o fomento da indústria automobilística, mas, em linhas gerais, para que o
trabalhador começasse a ter acesso a esses veículos, notadamente a classe média, ainda
demorou algumas décadas. Foi preciso percorrer um longo caminho que iniciou em Juscelino
Kubitscheck, passou pela ditatura militar e perdurou até meados da década de 1980/90 para
que, com a democracia restabelecida e, com um processo de abertura econômica houvesse um
aumento do poder de comprar dessa parcela da sociedade para finalmente “se emancipar” dos
penosos transportes públicos em direção da liberdade – o sonho de consumo – 190.
Em linhas gerais, uma soma de fatores econômicos, financeiros e, especialmente,
político com medidas de incentivos fiscais, contribuíram para que a classe média se
motorizasse com o automóvel particular. Todavia, as classes possuíam baixo poder aquisitivo
ainda não conseguiam atingir esse patamar. Eis que surge um veículo individual que, era mais
barato que o automóvel, seja na compra seja na manutenção, sua utilização era mais vantajosa
economicamente e ainda era mais rápida do que o transporte público, com esses atrativos a
motocicleta invade as ruas de todo o país.
O Brasil está na quarta colocação do ranking mundial de mortes em acidades de
trânsito, perdendo para China, Índia e Nigéria. Em 2010 foram 42.844 e em 2014, esse
número saltou para 43.075, conferindo um trágico cenário de uma morte a cada 12 minutos.
Uma calamidade social que contabilizada somente pelos feridos, seus números chegam a 201
mil 191 . O grande vilão dessa hecatombe no trânsito são as motocicletas, que atualmente
registram a principal causa da mortalidade. Se não fosse esse veículo, o país teria computado
queda no número de vítimas entre 1996 e 2010.
Associação Brasileira de Medicina de Tráfego (ABRAMET)192 e do Departamento
Nacional de Trânsito (DENATRAN), divulgaram pesquisa em 2011 com os seguintes
números: 72,4 mil internações de vítimas de acidentes de trânsito, desse total, 35,7 mil foram
vítimas de acidentes de moto, o que representa quase 50% em relação aos demais veículos
que circulam pelas vias. Para essas entidades, o risco de morte é 20 vezes maior sobre duas
rodas, em razão de uma combinação de perigos; velocidade, insegurança, violência no
trânsito, imprudência e tantos outros.
Quanto essas causas de acidentes, vários são os fatores apontados, desde

190
BAUMAN, Zygmunt. Vida para consumo: a transformação das pessoas em mercadoria. Tradução: Carlos
Alberto Medeiros. Rio de Janeiro: Zahar, 2008.
191
Dados do Ministério da Saúde. Disponível: <http://www.blog.saude.gov.br/35535-brasil-e-o-quinto-pais-no-
mundo-em-mortes-por-acidentes-no-transito.html> Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
192
Dados da Abramet. Disponível em: <http://www.abramet.com.br> Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
125

procedimentos feitos pelos próprios condutores, como andar nos corredores entres os
automóveis, consumo de drogas diversas além do álcool, condições das vias (buracos,
obstáculos) até ação de terceiros. Lembrando que nas ruas e estradas, a motocicleta é um dos
veículos mais vulneráveis em relação aos demais.
No que se refere a vulnerabilidade, a lei (CTB) impõe uma hierarquia de
responsabilidades e proteção, onde o maior veículo sempre deve proteger o menor, assim o
caminhão deve dar preferência ao veículo, este, deve ceder vez à motocicleta, que por sua vez
deve proteger o ciclistas e pedestres. A lógica parte do princípio de quanto menor for o
veículo maiores são os riscos de lesão.
Ao contrário do imaginário popular, dentre os usuários de motocicletas, os
motofretistas (motoboy) são os que mais utilizam aos equipamentos de segurança (capacetes,
jaquetas, calças luvas e botas), tendo inclusive uma condução de mais consciente. Afirmativa
confirmada pelo estudo coordenado por Julio Jacobo Waiselfisz, em 2012, que concluiu haver
mais mortes de motocicletas no interior do que nas capitais ou grandes cidades. Municípios
com menor população apresentam alto índice de mortes no trânsito por motocicletas193.
É comum deparar com reportagens jornalísticas mostrando uma moto com quatro ou
cinco pessoas ou com uma criança na frente do piloto trafegando por rodovias movimentadas
por caminhões e ônibus pelo interior do Brasil, todavia, tais imprudências são muito mais
afetas as cidades com baixo índice de população e, felizmente, nessas cidades os números de
acidentes e mortes em razão do trafego de motocicleta não são tão expressivos. Interessante
apontar que as cidades que possuem mais motocicletas por habitantes no Brasil, somente uma
delas é capital de Estado (Palmas/Tocantins) as demais cidades que tiveram uma explosão de
consumo desse modal são mais cidades do interior.
Por certo, não se pode deixar de levar em conta que em esses números são somados
ao fato que houve um aumento exponencial na frota de motocicletas. Em 15 anos foram
402,2% de crescimento, registrando a marca de 20,2 milhões de unidades até 2015. Para se ter
uma ideia da diferença, no mesmo período quanto aos automóveis, houve um acréscimo de
134,6%, quando tínhamos 21,2 milhões e passamos a ter 49,8 milhões de veículos no Brasil,
dados da Confederação Nacional de Transportes (CNT).

193
Dados do Mapa da Violência. Disponível em: <http://mapadaviolencia.org.br/pdf2012/mapa2012_web.pdf>
Acesso em: 25 fevereiro, 2018.
126

Esse montante pode até explicar o aumento no número de acidades em duas rodas,
mas não justifica a inércia do governo e da sociedade em tentar frear essa tragédia social194.
Desenvolver esse tema com dados e fazer análise sobre o custo de vida humana e
social 195 , em razão do estrondoso número de vítimas fatais ou com lesões permanentes,
decorrente de acidentes no trânsito, relacionado com motocicletas.
Não se pode deixar de mencionar nesse item, é a variação do transporte individual
por motocicleta, assim como ocorreu com o taxi ou Uber, também houve o incremento de
veículo de aluguel por motocicleta ou denominado mototaxi. Assim como as demais formas
de prestações de serviços de transportes, primeiro eles surgiram a partir de uma necessidade
por demanda e pela própria ideia de criatividade natural do mercado para somente após serem
regulamentadas pelo Estado, neste caso foi Lei Federal nº. 12.009 de 29 de julho de 2009196
que regulou o serviço de transporte de passageiros por motocicleta.

194
PORTO, Paola de Andrade. O número de mortes sobre duas rodas. Jornal O Fluminense online. Niterói,
RJ. 01 dez. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/os-números-de-mortes-sobre-
duas-rodas>. Acesso em: 06 dezembro, 2016.
195
O custo social a que se refere são os gastos da previdência social e com a economia com as vítimas de
acidente de trânsito com lesões permanentes.
196
BRASIL. Lei Federal nº 12.009 de 29 de julho de 2009. Regulamenta o exercício das atividades dos
profissionais em transporte de passageiros, “mototaxistas”, em entrega de mercadorias e em serviço comunitário
de rua, e “motoboy, com o uso da motocicleta. (...), e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br >. Acesso em: 06 dez. 2016.
127

3 EMPRESARIO, ESTADO E CAPITALISMO APLICADO AO TRANSPORTE


URBANO DA METROPOLE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Os primeiros capítulos expuseram as nuances da mobilidade urbana da Metrópole do


Estado do Rio de Janeiro, foram discutidos os conceitos de metrópole, de mobilidade, do que
é urbano, assim como foram trazidos os dados quantitativos e qualitativos da metrópole
fluminense ao longo dos anos, sobretudo, colocado a posto o cenário caótico em que o
cidadão vivencia atualmente ao se deslocar entre as cidades e na cidade. Não é preciso
desenvolver extensos parágrafos para se constatar que que há um esgotamento do sistema
viário, a mobilidade é frágil e de difícil acessibilidade.
O que se pretende discutir a partir desse capítulo serão as possíveis hipóteses aos
problemas apresentados nos capítulos antecedentes. De uma maneira geral, no decorrer da
narrativa, em especial, quando se especificava questões históricas, o trabalho apontava certas
razões dos porquês que as situações desenvolveram para o estado em que se encontra, isto é,
uma decisão administrativa que foi tomada num dado momento que teve como consequência
a criação de um órgão executivo específico dedicado a um determinados setor da economia,
ou um plano urbanístico que fora projetado privilegiando tal ou qual segmento econômico ou
social.
Na realidade, essas hipóteses cingem-se mais como justificativas de toda pesquisa,
pois a inquietude de se buscar respostas ao analisar a cidade como se encontra, como sua
mobilidade se tornou, a pergunta que sempre aparecia era: isso foi resultado de um
planejamento feito para quem? Quem se beneficiou nessa construção histórica urbana? A
forma com que a metrópole cresceu, como estão distribuídos os polos comerciais, as
residências, indústrias? A maneira de se deslocar foi pensada em quem? Acaso foi feito pelo
trabalhador? A divisão espacial dos modais foi feita para quem? Foi o Estado quem decidiu?
Quem desenhou o atual modelo de transporte urbano?
No afã desenvolvimentista, o Brasil buscou seguir sistemas de produção industriais
postos como modelos de numa ordem mundial de uma época. A produção em série, a
indústria siderúrgica e a tecnologia a cada dia se tornavam mais prementes sua instituição,
faltava o impulso inicial para essa decolada, faltava o capital para mover todas essas
engrenagens.
Por certo, o que se tem hoje constitucionalizado no artigo 170, quando o Estado
inaugura o capítulo que trata da ordem financeira e econômica do país, a garantia dada à livre
128

iniciativa e os meios a ela inerentes, isto é, viabilização de instrumentos e institutos para que o
desenvolvimento econômico se tornasse possível, somado aos fatos históricos que
antecederam a isso demonstra como o Estado sempre esteve presente no cenário produtivo,
intervindo diretamente na economia.
Daí que discutir as ações entre o Estado e o setor econômico – empresariado –
também se faz necessário analisar as consequências dos atos e fatos surgidos a partir dessa
relação. E no caso em comento, como as decisões governamentais sobre os mais variados
setores da economia influenciariam na mobilidade urbana? Trazendo esse tema ao recorte
espacial que se discute, Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, o aspecto
economia tem sua influência direta por se tratar de área que durante boa parte do período
histórico era a capital do país. A propósito, não é demais lembrar que a Região Sudeste,
sempre foi agraciada com as mais diversas políticas econômicas e políticas sociais em
detrimento a demais regiões do país pela condição história estratégica do seu posicionamento
geográfico. O eixo Rio de Janeiro/São Paulo sempre se destacou com o seu desenvolvimento
econômico.
Inclusive, o próprio o setor de transporte rodoviário foi o responsável pelo
incremento de outros segmentos, tal como a indústria da construção civil, que iniciou seu
crescimento na década de 1920 e, obteve um grande salto econômico com o início das
grandes obras de infraestrutura, construção de rodovias interurbanas através do financiamento
do Fundo Rodoviário Nacional (FRN) criado pelo Decreto nº. 92.347 de 1945, o avanço se
deu em virtude do início das obras de construção pesada, como as grandes hidrelétricas
federais e estaduais, os aeroportos, e das obras metroviárias, finalizando esse boom
econômico ao investirem na área de montagens, Off-Shore e no setor petrolífero.
Durante quarenta anos, desde 1940 até a crise da década de 1980, o setor
rodoviário foi fundamental para o crescimento da indústria de construção
civil e de suas empresas, em praticamente todos os níveis de tamanho, e nas
principais praças, quais sejam, Rio de Janeiro, São Paulo, Minhas Gerais,
Paraná e Rio Grande do Sul. As grandes empresas que viram a dominar o
mercado de construção pesada, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez,
Mendes Junior e Centeco, foram todas consolidadas a partir desse setor,
antes de se tornar “barrageiras”, especialmente após os períodos juscelinista
e militar, com a única exceção de Norberto Odebrecht, que, entretanto, se
consolidou mediante a incorporação da Companhia Brasileira de Projetos e
Obras (CBPO), que atuava fortemente no mercado em São Paulo197. (grifo
nosso)

197
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.92
129

O autor já citado neste trabalho, Vicente de Britto Pereira, expõe a tese de Pedro
Henrique Pedreira Campos intitulada como “A Ditadura dos Empreiteiros: as empresas
nacionais de construção pesada, suas formas associativas e o Estado ditatorial brasileiro,
1964-1985” defendida em 2012 pela UFF 198, a qual traz a informação que os Sindicatos de
Construção Pesada de São Paulo (SINICESP) e o Sindicato Nacional da Indústria da
Construção Pesada (SINICON) foram criados visando uma atuação específica de
acompanhamento de todo o que ocorria no Departamento de Estradas e Rodagens de São
Paulo (DER-SP).
A ligação com o DER é exaltada no livro de memória da entidade e a própria
história do departamento estatal é ali relatada, em tom elogioso. Um capítulo
do livro comemorativo dos 40 anos do Sinicesp tem como título: “Nasce o
DER/SP, início da era das rodovias”. Da mesma forma, o presidente do
aparelho da sociedade civil em 2003 afirmou: “O Sindicato sempre foi muito
ligado ao DER.” O fato de um aparelho privado ser criado objetivando a
atuação junto a uma agência ou empresa estatal específica não é algo inédito
e havia ocorrido em outras situações, sendo um exemplo a Abemi e sua forte
ligação com a Petrobrás199. (grifo nosso)

Pereira também traz como exemplo de setor privado que cresceu em razão de boa
parte de sua demanda ser destinada à construção de rodovias, viadutos, pontes e demais
estruturas necessárias ao projeto rodoviário: a indústria cimenteira. Por fim, ele afirma que a
Confederação Nacional de Transporte (CNT) deveria ser considerada como o setor mais
importante, na condição de ter sido determinante em vários aspectos de força econômica e
política para o projeto rodoviário efetivamente se concluísse, tendo em vista sua composição
de 70 mil empresas de transportes e 1,9 milhões de caminhoneiros e taxistas, distribuídas nas
29 federações, 3 sindicatos nacionais e 15 associações nacionais, representando cerca de 15%
do PIB nacional 200, seu tamanho e força se expressavam em influências políticas de cada
época com as reflexas decisões público-administravas.
A relação entre empresas e Estado que se pretende tratar nesse aspecto e que
efetivamente influiu na mobilidade urbana da Região Metropolitana do Estado do Rio de
Janeiro diz respeito aos setores de transporte veicular de pessoas. Todavia, o que num
primeiro momento pode se pensar erroneamente se tratar da indústria automobilística
propriamente dita, esse não será objeto de discussão nesse capítulo. A pesquisa terá como
enfoque as nuances da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo executadas pelas
198
Dados faculdade de história da UFF. Disponível em: <http://www.historia.uff.br/stricto/td/1370.pdf> Acesso
em: 25 fevereiro, 2018.
199
Dados faculdade de história da UFF. Disponível em: <http://www.historia.uff.br/stricto/td/1370.pdf> Acesso
em: 25 fevereiro, 2018.
200
PEREIRA, Vicente de Britto. Transportes: histórias e caminhos. 1ª Ed. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira, 2014. p.96.
130

empresas privadas de ônibus. Isso porque, apesar da indústria automobilística ter uma grande
parcela de responsabilidade pelo atual panorama de mobilidade urbana, dado seu crescimento
vertiginoso, esta acaba englobando o projeto rodoviário como um todo. Isto é, o que se tem de
predominância do sistema de transporte coletivo por ônibus dentre os demais sistemas de
transportes disponíveis, este ainda é apenas uma parte de todo um projeto político econômico
nacional voltado para setor rodoviário. Discussão mais que interessante que inicia a partir da
construção da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), com os investimentos federais
direcionados para a produção do aço, logo após com a instalação do polo industrial
automotivo do ABC Paulista e as políticas de incentivo àquelas indústrias e geração de
emprego etc., contudo, por se tratar de aspectos tão gerais e amplos (nacionais), certamente
perderia o objeto de discussão espacial que está centrado na Região Metropolitana do Estado
do Rio de Janeiro, por essa razão, tal tema não será levado adiante.
Por outro lado, os demais modais de transportes existente no sistema metropolitano
fluminense, também não serão pormenorizadamente discutidos neste capítulo, pois em grande
parte do tempo de suas existências eram executados pela própria administração pública, sendo
privatizados num período relativamente recente. A excepcionalidade do sistema de transporte
por barcas que, em matéria de tempo existência e execução do serviço pelo setor privado,
público e por fim privado novamente, não desnatura a ideia de que os modais: trens, metrô e
barcas foram ao longo dos anos perdendo espaços para o setor rodoviário, por isso justifica-se
atenção dedicada a esse segmento econômico.

3.1 O SETOR DE TRANSPORTE COLETIVO RODOVIÁRIO OPERADO PELAS


EMPRESAS DE ÔNIBUS E SUA RELAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A relação Estado versus empresas de ônibus teve início com o Decreto nº 1.093 de
07 de junho de 1906 publicado pelo Prefeito Pereira Passos o qual concedia e assegurava a
todos quantos se propusessem a operar os “ônibus-automóveis” destinados unicamente ao
transporte de passageiros e cargas no Rio de Janeiro, há época, Distrito Federal, com a
garantia de isenções de impostos sob esse serviço pelo prazo de 20 anos. Naquele mesmo
período, foi editado outro Decreto nº 627 de 1906 atribuindo ao município a competência
como titular do serviço público de transporte por ônibus, cabendo-lhe a conveniência de fazê-
lo diretamente ou por intermédio de concessão às empresas privadas, disciplinando ainda a
permissão de trânsito por ônibus de maneira indiscriminada em quaisquer dos logradouros da
131

cidade do Rio de Janeiro, tendo como limitador somente o espaço mínimo de 8 metros entre
os prédios da via pública.
O regulamento se tornara atrativo à iniciativa privada com o grande potencial de
lucratividade na exploração dos serviços de transporte de passageiros por ônibus, de modo
que não tardou para proliferar o número de interessados a ingressar no mercado de transporte,
que muitas vezes, possuíam apenas um único ônibus, que aos poucos foram se ampliando a
frota. Pode-se citar como exemplo o ocorrido um pouco mais à frente em 1945, no caso
narrado na biografia de Jelson da Costa Antunes, fundador do Grupo JCA201, que dentre as
empresas pertencentes estão a Auto Viação 1001, Rápido Ribeirão Preto, Auto Viação
Catarinense, Viação Cometa, Rápido Macaense, Expresso do Sul e Expresso Kaiowa que
iniciou com 15 contos de réis ao adquirir “meio” ônibus em sociedade com seu irmão, em
2011 teve um faturamento de 1,23 bilhão de reais202.

Figura 15: Capa do Livro

Fonte: Tudo começou com meio ônibus: história do Grupo JCA

O que ocorreu naquele período foi o ingresso massivo de diversas pequenas


empresas, que muitas vezes já atuavam de forma clandestinas e, a partir da necessidade de se
requerer licença à Prefeitura para explorar o serviço, com os itinerários previamente
aprovados, começaram a se estabelecer economicamente. A intervenção da administração
pública na atividade em si era ínfima, de modo que as empresas privadas tiveram liberdade o
suficiente para se adequar às suas necessidades operacionais e espaciais, isto é, a forma, a
quantidade e qualidade, bem como a localidade em que iria explorar o serviço de certa

201
ANDRADE, Amaury. Et al. Tudo começou com meio ônibus: história do Grupo JCA. São Paulo: Prêmio
Editora.
202
Dados da Modelar a Metrópole. Disponível em: <http://www.modelarametropole.com.br/falta-de-integracao-
e-um-dos-maiores-entraves-da-mobilidade-urbana/> Acesso em: 13 fevereiro, 2018.
132

maneira era decidida pelo próprio setor privado e esse sistema de liberalidade perdurou até
bem pouco tempo. O fato da não interferência do estado ou do município na disputa
concorrencial entre as empresas de transporte rodoviário ocasionou uma série de problemas,
que com proliferação das empresas privadas, ocorreu justaposição de linhas, itinerários,
deseconomias de escalas e capacidade ociosa da frota nos horários de menor procura. 203 Outro
problema que se identificou foi a falta de coordenação entre as empresas de ônibus e entre
essas e os demais serviços de transportes, de modo que não havia uma projeto de integração
de todos os serviços.
Inclusive, em 1975 foi publicado o Decreto-Lei estadual nº. 276 que dispõe sobre o
sistema de transportes e trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, estando em vigor até
a presente data, prevendo um planejamento integrado de todos os modos de transportes da
Região Metropolitana. Contudo, não foi implementado, pois conforme já explanado no
primeiro capítulo, esse quesito sempre esbarrou na dificuldade operacional prática de se
operacionalizar, devido a independência dos entes federativos que compõe a região.
Art. 16 – Os serviços de transporte, nas categorias geral e especial, serão
executados por entidades de administração indireta, ou por empresas
privadas, estas desde que evidenciem, nos processos seletivos, ter
capacitação técnica e gerencial, bem como idoneidade financeira e
comercial.
Parágrafo único – Levar-se-á em conta no planejamento dos serviços de
transporte coletivo por ônibus, as necessidades de integração de transportes
na Região Metropolitana e de integração intermodal204.

Aproveitando o ensejo desta legislação, também é interessante mencionar seu artigo


17 que disciplina os processos seletivos para que as empresas privadas se habilitem a
permissão para exploração do transporte rodoviário por ônibus.
Art. 17 – Os processos seletivos para que empresas privadas se habilitem a
permissão para exploração dos serviços reservados as Categorias Geral ou
Especial não versarão sobre adjudicação de linhas ou percursos constantes
do plano municipal de fluxos. O Município atribuirá ao permissionário
habilitado a prestação de quotas de serviço para que se tenha evidenciado
tecnicamente capacitado e que possam assegurar-lhe a necessária
rentabilidade e expectativa de justa remuneração ao capital investido205.

A forma republicana de escolha dos prestadores de serviço público nos moldes que
atualmente se conhece, seja pela Constituição Federal de 1988, seja pela regulamentação do

203
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
204
Rio de Janeiro. Decreto-Lei estadual nº. 276 de 22 de julho de 1975. Dispõe sobre o sistema de transportes e
trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
205
Rio de Janeiro. Decreto-Lei estadual nº. 276 de 22 de julho de 1975. Dispõe sobre o sistema de transportes e
trânsito no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
133

seu artigo 37, por intermédio da Lei 8.666/93, somente começou a tomar força cogente de
obrigatoriedade pelos órgãos públicos, a partir do Decreto-lei nº. 200 de 25 de fevereiro de
1967, contudo, seu espectro restringia-se no âmbito da administração pública federal. O que
foi parcialmente resolvido no ano seguinte, com a publicação da Lei nº. 5.456 de 20 de junho
de 1968 determinando as administrações estaduais e municipais aplicassem as regras
delimitadas pelo Decreto-lei 200/67.
Mais à frente, através do Decreto-lei 2.300/1986, atualizado pelos Decretos 2.348 e
2.360, foi criado o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos determinando
sua aplicação por todos os entes federativos, as normas gerais por ele estabelecidas. A grande
celeuma cingia na interpretação das normas gerais ou específicas, se deveria ser obedecido
por cada ente federativo ou somente pela união, até porque o artigo 1º do Decreto-lei 2.300
restringia aplicabilidade no âmbito da Administração Federal centralizada e autárquica, sendo
que no artigo 85 essa obrigatoriedade era estendida.
De todo modo, somente em 1988 puseram fim a controvérsia com a promulgação da
Constituição Federal e, instituindo observância obrigatória pela administração pública de
qualquer das esferas e poderes a regra da contratação ser precedidas pelo processo licitatório
que foi regulado logo em seguida, pela Lei 8.666 de 1993 e, em 1995 com a publicação da Lei
nº 8.987 que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos prestados
por empresas privadas, foi chancelado obrigatoriedade de licitar as concessões e permissões
de serviços públicos. Inclusive, o artigo 42 estabelece que as concessões em caráter precário,
isto é, que foram concedidas sem licitação, somente poderia permanecer válidas pelo período
necessário para levantamento e avaliações para organizar nova licitação para sucedê-la e que
esse prazo para realizar nova licitação se estenderia até 31 de dezembro de 2010. Por fim, o
artigo 43 extingue todas as concessões outorgadas sem licitação na vigência da Constituição
de 1988 e as outorgadas sem licitação.
No âmbito da Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro são poucos os
municípios que realizaram licitação regularizando seus contratos de concessão, as empresas
que operaram o serviço de transporte rodoviário por ônibus mantêm contratos antigos que
foram concedidos de forma precária sem licitação. Dos 21 municípios componente da RMRJ
apenas Rio de Janeiro, Niterói, São Gonçalo, Nova Iguaçu, .... realizaram licitação. Mesmo
assim, as empresas que se sagraram vencedoras do certame, coincidentemente eram as
mesmas que antes prestavam o serviço naquelas localidades. Os demais municípios até 2018
não haviam publicado edital para licitar seus serviços de ônibus.
134

Em se tratando do âmbito estadual e federal nenhuma linha intermunicipal ou


interestadual foram licitadas até a presente data, isto é, todas estão operando de forma precária
e ilegal. Prática em si, perpetuada em uma estreita relação não democrática entre a
administração pública e as empresas que prestam os serviços de transporte rodoviário, que
avilta os ditames legais e republicanos, privilegiando determinados segmentos da economia
em detrimento de outros.
Esse privilégio é histórico, vem de longa data, tanto é que os serviços de bondes no
ano de 1960 transportaram cerca de 335 milhões de passageiros, número muito próximo dos
339 milhões de passageiros transportados naquele mesmo ano pelos serviços de ônibus.
Entretanto, quatro anos depois, o serviço de bondes da empresa Carril foi completamente
extinto, dando lugar a quase que exclusividade nas vias públicas ao transporte rodoviário
coletivo por ônibus. O pior desse episódio foi que a motivação para extinção dos serviços de
bonde foi a de diminuição dos usuários.
Por certo esse processo não surgiu da noite para o dia, foi um longo caminho de
embates políticos e econômico percorrido pelos empresários de ônibus, que começou a ganhar
força a partir de 10 de novembro de 1932 quando foi fundada a União das Empresas de
Ônibus da cidade do Rio de Janeiro, inicialmente com a participação de 12 empresas. Desde
então as relações entre as empresas, agora organizadas em um sindicatos, e a administração
pública se mantiveram oscilantes, em dado momento, o setor público se mostrava
complacente e atendia as reivindicações da categoria, em outros, as regras e exigências para a
prestação do serviços se apresentavam mais enrijecidas e, essa situação foi perdurando no
decorrer do tempo, que contou também com o desenvolvimento e fortalecimento do próprio
sindicato, com o ingresso de novas empresas, com as trocas das diretorias e aumento de
capital.
A verificação da mesma postura em outro momento das relações entre o
Estado e o empresariado que, por sinal, persiste em grande parte nos dias de
hoje, nos leva a crer que ela pode ser não um posicionamento movido por
determinada circunstâncias, mas um traço básico da fração de classe,
resultante de sua formação. Um setor empresarial que se constitui como
parte do Estado, incialmente de forma margina e depois assumindo uma
importância cada vez maior, em um serviço reconhecidamente estratégico
como o de transportes urbanos, tenderia adotar linhas de ação voltadas
fundamentalmente par ao interior do aparelho de Estado, como se fosse uma
agência estatal, e não para reforçar seus vínculos com outros segmentos da
sociedade civil206.

206
FREIRE, Américo. Guerra de posições na metrópole: a prefeitura e as empresas de ônibus no Rio de
Janeiro (1906-1948). Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001. p. 148.
135

3.1.1 Os anéis burocráticos pelo autoritarismo estatal e a força dos lobbies empresariais

A partir da década de 1960, após uma tentativa frustrada de política neoliberal dos
governos Castelo Branco e Costa e Silva, quando se buscou alavancar a economia brasileira
por intermédio de modernas reformas econômicas, a par de um crescente autoritarismo
político e que serviu como pano de fundo para medidas intervencionistas na economia ou
como foi denominado: Estado burocrático-autoritário. Essa medida de aspecto nacional veio
a interferir nas questões de transportes urbanos na medidas que houve também uma
centralização dos recurso públicos do governo federal, pois a lógica das contrapartidas aos
privilégios fiscais concedidos as empresas de transportes passaram a ser de domínio federal,
sendo assim impulsionaria um esforço acentuado de controle e fiscalização do serviço, que
por fim acabou não acontecendo conforme anunciado, mas que gerou muita insegurança e
certo prejuízo aos empresários. A imagem mais consistente da situação dos empresários
poderia ser descrita da seguinte forma: o Governo organizou o sistema e concedeu um poder
cartorial às empresas, que, dependendo dos azares das autoridades, poderiam ter ganhos
maiores ou menores 207 . Prática abominável pelos empresários de qualquer segmento
econômico.
Foi nesse diapasão que o sindicato rodoviário teve uma forte atuação, visando
conjecturar as burocracias estadual, municipal e federal, atuando diretamente com membros
do legislativo e executivo 208 na condução de seus interesses, por outro lado, em nível
microeconômico, buscou apresentar-se com maior produtividade e eficiência (aparente) no
intuito de demostrar a clara e acertada opção pela iniciativa privada ao invés da proposta de
empresa pública rodoviária.
A partir de uma teoria criada por Fernando Henrique Cardoso 209 se discutiu uma
ideia para estreitar laços de interesses entre as empresas e o Estado por intermédio da
articulação de anéis burocráticos que, através de uma grande empresa privada, de preferência
supra-nacional, de cunho de dominação econômica mesmo, consiga circular pelas entranhas
da administração pública de forma horizontal de modo a fazer um elo a aproximar as
estruturas burocráticas entre o setores privado e público.

207
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.55
207
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.55
208
Apesar do autor se referir apenas aos poderes legislativo e executivo, certamente essa rede de captação
envolvia o poder judiciário.
209
CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.
136

Na teoria (e prática) esse sistema conta com uma rede de captação, isto é, parte das
Empresas Públicas e setores do Estado como Ministério, grupos executivos podem ser
cooptados pelo sistema de interesses das empresas privadas, notadamente, uma grande
empresa privada (multinacional), por outro lado, certos setores controlados pelo setor privado,
que inclusive podem ser os sindicatos, federações, etc., se aliam ao segmentos burocráticos
estatais fechando assim o anel de interesses.
Contudo, é importante chamar atenção para que não se confunda, esses “anéis
burocráticos” que se menciona aqui, se diferenciariam da ideia do lobby, que apesar de ser
uma prática comum na relação entre os setores privados e públicos, este se refere a um
sistema mais abrangente, que pode se tratar de área econômica ou não, por exemplo, existe o
lobby do segmento ambientalista, se apresenta também mais heterogêneo com relação aos
membros envolvidos. Já esses anéis burocráticos, irão atuar diretamente num tema específico
de interesse eminentemente econômico, tais como políticas tarifárias, rodoviárias, energéticas,
sucessão governamental.
Em que pese a teoria apresentar como base estruturante uma grande empresa (ou
multinacional), essa não era a realidade das empresas de ônibus, inclusive o setor público
envolvido para sua consecução era mais setorizado. Na realidade, o conjunto dessas empresas
sim, apresentava-se como uma base oligopolístaticas local que também precisava criar essa
rede local para circular informações, interesses e garantias através do legislativo e executivo
no intuito de manutenção do sistema por eles criado também denominado por círculo de
interessados210. Daí a importância de um sindicato forte, bem articulado que pudesse lutar
pelos interesses patronais. As pautas de maiores reivindicações dos empresários de ônibus
versavam sobre a reserva de mercado, a política de reajustes tarifários, o monopólio de
informações, controle e fiscalização de serviços.
Assim, esse círculo de interessados buscava os empresários sempre numa posição de
defensiva perante o Estado, na ideia de “fechar” o sistema e manter as condições básicas de
maneira o mais inalterada o possível. Um fator que contribuiu para que esse sistema tivesse
sucesso foi a debilidade das burocracias estadual e municipal, a falta de coordenação entre os
entes e órgãos. Quanto ao governo federal, seu pecado era o desejo de intervir muito mais que
esparsos recursos conseguiam permitir. No mais, as práticas clientelistas das políticas no Rio
de Janeiro ocorridas ao longo da história serviu como pano de fundo para que o sucesso do
setor de transporte rodoviário fosse garantido. Um exemplo dessa relação com o estado, que

210
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.57
137

institucionaliza determinados privilégios a uma categoria é que foi publicado em 1981 o


Decreto-Lei nº. 2.976 que estabeleceu uma frota mínima de ônibus e ainda reduziu o número
de empresas, fazendo com que a reserva de mercado fosse mantida e o fortalecimento do
poder econômico das empresas que ficaram no mercado, assim como foi permitido o repasse
dos custos e prejuízos à tarifa, sendo concedido aumento naquele mesmo ano, fora que o
controle fiscalização do serviço de ônibus tinha como premissa ser prestado em níveis bem
aquém do exigido. Em 1983, a SMTU do Rio de Janeiro contava com apensas 5 fiscais para
controlar toda a região.

4 FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE URBANO E SEU IMPACTO NO USUARIO

A decisão de como e o quanto serão distribuídos os escassos recursos públicos


sempre foi o grande desafio de qualquer administração pública, em se tratando de um país
com dimensões continentais como Brasil, esse problema se agrava. No contexto
metropolitano do Estado do Rio de Janeiro, sob a perspectiva dos transportes públicos,
conforme já aduzido, em razão de sua posição geopolítica de ter sido capital do país durante
muitos anos, a região fluminense foi uma das primeiras a receber investimentos dessa ordem.
Tendo a importância que tem o setor de transportes urbanos para o
“funcionamento” das cidades e pelos efeitos multiplicadores gerados pelos
seus serviços sobre o desenvolvimento econômico e social do país, torna-se
imperativo que o setor público procure orientar seus investimentos para a
obtenção de sistemas de transportes maximizadores de benefícios líquidos
(princípio da eficiência), e que atendam igualmente a todas as camadas da
população (princípio da equidade), principalmente as de baixa renda, no
sentido de se ter melhorada a distribuição de renda das comunidade urbanas
(princípio da justiça social).211

Em que pese a citação trazer uma ideologia utópica de como deveriam ser os
investimentos no setor de transporte, sob o prisma histórico dos problemas que comumente se
apresentam, o que se verificou no decorrer do tempo foi: a inadequada distribuição dos
modais, as opções pelos combustíveis importados de elevado consumo energético, aumento
de poluição, longos e custosos tempos de viagens e ausência de equidade na distribuição dos
serviços. Isso porque até meados da década de 1970, o Brasil não contava ainda com o que se
pode conceber de investimentos nos transportes públicos como política pública. A criação do
Ministério dos Transportes (1967) e a edição do Plano Nacional de Viação (1973) foram

211
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
138

medidas ainda insuficientes para incrementar o transporte público no rol de preocupações do


Estado, ficando a cargo da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) e o Sistema
Nacional de Transporte Urbanos (1975) a criação de um aparato institucional que o
promovesse. Pode-se dizer ainda que esse processo foi desencadeado somente após a
deflagração da crise petrolífera em meados de 1973. Inclusive sendo pauta de preocupação
governamental do I Plano de Desenvolvimento Econômico e Social 1976-1979 da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro: os ônibus que correm as linhas paralelas aos trens
suburbanos transportavam, em 1973, somente neste corredor, 8,3 vezes mais passageiros que
os trens, incorrendo num consumo de óleo diesel equivalente a 2,4% do consumo nacional212.
Mesmo assim, essa política de prevalência rodoviária para o transporte permaneceu na RMRJ,
os ônibus urbanos assumiram o transporte de massa em razão do processo de degradação dos
serviços prestados pelos trens fluminenses e a extinção dos bondes em 1964. Interessante é
verificar através da tabela abaixo, em 1950 os bondes transportavam 638 milhões de
passageiros, 10 anos depois, essa quantidade diminuiu para a metade, com 335 milhões
(1960), e em apenas 4 anos, o serviço foi completamente extinto. Também se chama atenção
para a diminuição da demanda ferroviária a partir da década de 1960, reduzindo de 245 para
182 milhões de passageiros por ano, enquanto que na mesma década, o transporte rodoviário
por ônibus teve um aumento exponencial, de 339 para 1.135 milhões de passageiros/ano,
sendo em que em 10 anos esse número mais que dobrou para 2.745 milhões/ano.

Tabela 06: Distribuição Modal do Sistema de Transportes Urbanos na RMRJ 1870/1980


(em milhões de passageiros/ano)
Bondes % Trens % Barcas % Ônibus % Automóveis % Metrô %
1870 6,2 94,0 0,4 6,0 - - - - - - - -
1876 14,8 92,5 1,2 7,5 - - - - - - - -
1886 41,7 96,8 1,4 3,2 - - - - - - - -
1896 72,9 93,2 5,3 6,8 - - - - - - - -
1906 112,0 82,0 20,4 14,9 4,2 3,1 - - - - - -
1910 135,8 81,8 25,0 15,1 5,1 3,1 - - - - - -
1020 283,0 84,3 44,5 13,2 7,7 2,3 0,6 0,2 - - - -
1930 456,0 75,1 106,0 17,4 13,0 2,2 32,5 5,3 - - - -
1940 574,0 70,3 116,0 14,2 18,0 2,2 108,0 13,3 - - - -
1950 638,0 54,4 218,0 18,6 27,0 2,3 216,0 18,4 74,0 6,3 - -
1960 335,0 31,4 245,0 23,0 34,0 3,2 339,0 31,7 115,0 10,8 - -
1970 - - 182,0 10,4 55,5 3,1 1135,0 64,8 380,0 21,7 - -
1980 - - 178,0 4,5 75,6 1,9 2745,0 70,6 871,2 21,4 20,5 0,5

212
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
139

Fonte: Estrutura metropolitana e sistema de transportes 213

A opção rodoviária vinha numa crescente a partir da década de 1950 com o


incremento da indústria automobilística, inclusive sob a perspectiva de transporte de cargas,
pois a substituição do transporte ferroviário de cargas por veículos rodoviários, caminhões,
camionetas e utilitários cingiu nessa mesma proposta rodoviária. Por certo, são sistemas de
transportes distintos, como já se teve a oportunidade de mencionar, a modalidade rodoviária
possui a vantagem da flexibilidade operacionalização e um baixo custo de implantação inicial,
entretanto, o custo social em matéria de sustentabilidade ambiental, mobilidade urbana etc.,
desse modal tem tornado esse sistema a cada dia mais inviável.
Nessa perspectiva, em termos de eficiência e economicidade dos tipos de transportes
públicos, será considerado eficiente aquele que a composição modal se realize de tal forma
que proporcione à população a possibilidade de deslocamentos realizados no menor espaço
de tempo possível, com custos econômicos e sociais mínimos e com razoáveis níveis de
conforto e segurança214. Esse cálculo deve ser levando em conta pela administração pública
no momento da decisão de investimentos ou incentivos a ser dado a cada tipo de modalidade
de transporte público, isso tem relevância inclusive a partir da Teoria Econômica de David
Ricardo denominada por vantagem comparativa. Em termos de transportes públicos tal teoria
será levada em consideração no momento da escolha dos tipos de transportes em relação aos
custos como um todo, isto é, será avaliado o custo de operação, social, ambiental etc., e o
retorno auferido, a quantidade de passageiros transportados, o retorno financeiro para custear
a implantação e operação da execução do serviço. De fato, se pensar a questão do custo de
implantação para os modais, os sistemas de transporte sobre trilhos, seja no modelo de
superfície ou subterrâneo, são os que mais necessitam de investimentos inicias, contudo, são
obras que após seus términos os custos da manutenção não se apresentam tão elevados, tendo
a vantagem de serem arcados pelos próprios usuários do serviço, embutido na tarifa esse ônus
da manutenção, já que normalmente seus serviços são delegados a empresas privadas para sua
execução.
Já quando se fala em transporte rodoviário, de uma maneira geral, a infraestrutura
para sua viabilidade pode ser considerada como um bem público livre, isto é, a fonte dos
recursos para implantação e manutenção para infraestrutura rodoviária normalmente estão sob

213
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p. 132
214
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
140

a forma de tributos, excetuando as rodovias operadas por concessionárias. Daí que na sua
maioria, a perpetuidade da manutenção das vias urbanas e das estradas ficam à cargo do poder
público, o modal rodoviário, no final das contas, acaba por onerar por demasiado o Estado
como um todo. Óbvio que se deve levar em consideração outros modais que utilizam a
infraestrutura projetada para o setor rodoviário, inclusive a própria atividade de caminhar –
transporte individual não motorizado - pelas vias urbanas estão nesse rol. Contudo, dentre os
veículos que utilizam a via pública, os que mais causam desgastes na infraestrutura,
implicando na necessidade de manutenção asfáltica ou por cimento são os veículos mais
pesados, representados pelos ônibus e caminhões, e esse fator deve ser levado em conta, seja
através das vantagens comparativas ou, ao se analisar o reverso – as desvantagens
comparativas.
Os ônibus, simplesmente, desviaram o tráfego dos trens, apesar de serem
mais caros, agravando assim os problemas de rentabilidade do sistema
ferroviário suburbano. O bonde, que, por seu turno, deveria constituir-se na
década de 60 em etapa intermediária, precedendo futuras implantações de
sistemas de metrô, foi eliminado abruptamente. Convém lembrar, a título de
ilustração, que a rede de linhas de bondes, no Rio de Janeiro, por exemplo,
possuía cerca de 400 km, extensão razoável para o porte da cidade, digamos,
na década de 50215.

O transporte rodoviário por ônibus cresceu em paralelo com o movimento político de


incentivo a indústria automobilística, inclusive, já se teve a oportunidade de explanar nesse
trabalho, o estrondoso aumento de automóveis em relação ao número de habitantes, inclusive,
no primeiro capítulo foi mencionado essa variação em relação ao Estado e a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, situação que não difere se for analisado apenas o município
do Rio de Janeiro, que no período compreendido de 1957 a 1980 a população cresceu em
173% contra 955% de aumento da frota de automóveis, sendo que a densidade de 26
automóveis por 1.000 habitantes para a quantia de 145. E nessa ideia de densidade dos
automóveis, sua presença sempre foi mais acentuada nas regiões onde há maior concentração
de renda, onde os habitantes detém um poder econômico mais considerável, e esse fator
também deve ser analisado em razão da alocação dos demais transportes coletivos.
Tornando-se por base estudo realizado pela Companhia do Metropolitano do
Rio de Janeiro em 1976, podemos analisar o aspecto da concentração de
forma, ainda mais desagregada. Enquanto que em determinadas áreas da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro como a Periferia Metropolitana
Leste formada pelos Municípios de Maricá, Itaboraí, e Petrópolis, a
concentração de automóveis era de 10 automóveis por km2 e 54 automóveis
por 1.000 habitantes ou como a Baixada Fluminense compreendida pelos

215
BARAT, Josef. Estrutura metropolitana e sistema de transportes: estudo do caso do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro: IPEA/INPES, 1975. p.225-226
141

municípios de Duque de Caxias, são João de Meriti, Nilópo1is e Nova com


16 automóveis por km2 e 10 automóveis por 1.000 habitantes; em outras
áreas como a Área Sul definida pelas Regiões Administrativas de Botafogo,
Copacabana, Lagoa, Santa Teresa e Barra da Tijuca a concentração chegava
a 822 automóveis por km2 e 194 automóveis por habitantes, ou, ainda, como
o Centro Metropolitano que atingia a elevadíssima concentração de 4.122
automóveis por km2 e 451 automóveis por 1.000 habitantes216.

Nessa perspectiva, é que se tem a noção real de como se iniciou a competição pelo
espaço urbano metropolitano e de acordo com os tipos de transportes que estavam
disponíveis, quais seriam os que a população poderia acessar em razão de cada renda. E como
somente se teve o sistema de transporte ferroviário nos trechos centro do Rio de Janeiro em
direção à zona oeste ou à baixada fluminense, as demais áreas da Região Metropolitana, como
a região leste fluminense, não eram guarnecidas desse tipo de modal, restou o sistema de
transporte por ônibus para a maioria dos municípios da RMRJ.
Outro ponto a se discutir, diferentemente dos demais modais de transportes que eram
explorados na sua maioria pelo setor público, os transportes rodoviários iniciaram e se
mantiveram no segmento privado por intermédio das concessões e permissões, e por certo,
dado há época em que foram feitos, nenhum dos contratos foram precedidos de qualquer
escolha concorrencial, seja por licitação ou por outro tipo de critério republicano de definição
das empresas que iriam explorar economicamente o serviço. E em razão desse fato é que
agravou a situação de competição pelos espaços urbanos, isso porque o serviço cresceu
repentinamente e de maneira bastante desorganizada.

4.1 OS TRIBUTOS E FUNDOS QUE FINANCIARAM A POLÍTICA DE TRANSPORTES


URBANOS

A implementação de qualquer política pública, notadamente políticas de cunho


social, depende de dispêndio de recursos públicos e com a atividade de transportes também
não foi diferente, mesmo os modais em que os serviços eram prestados pela iniciativa privada,
ainda assim sempre houve financiamento por parte do Estado para sua consecução, nem que
esses valores fossem dados em forma de isenções fiscais. Como foi o caso do primeiro
Decreto editado por Pereira Passos concedendo 20 anos de isenções de impostos para a
prestação de serviços de transporte de passageiros por ônibus. De uma maneira ampla,
abrangendo os mais diversos modais, também houveram diversos fundos que efetivamente

216
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
142

financiaram o sistema de transportes, tais como Fundo Portuário Nacional, Fundo


Aeroportuário, Fundo de Melhoramentos dos Portos, Fundo de Marinha Mercante, Fundo
Federal de Desenvolvimento Ferroviário, Fundo Especial de Conservação e Segurança de
Tráfego e Fundo Rodoviário Nacional217.
Especificamente sobre o sistema de transporte rodoviário, seu crescimento também
se deu por conta de um processo auto referencial – círculo retroalimentador – na medida que
a frota aumentava, os investimentos em todo sistema operacional também aumentavam, em
especial na infraestrutura, que tornava o transporte rodoviário possível. Houve uma
vinculação entre dois tipos de financiamentos, o primeiro era arrecadado por intermédio do
Imposto Único sobre Lubrificante e Combustíveis Líquidos e Gasosos (IULCLG) e a segunda
receita advinha do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), daí que se explica o sucesso nesse
sistema circulante, a frota aumentava, consumia mais combustíveis e seus derivados, com
orçamento público disponível, mais investimentos eram feitos para esse setor.
A partir de 1975 com a criação do Sistema Nacional de Transporte Urbanos, através
da Lei nº. 6.261, além de criar a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU), o setor
rodoviário passou a contar também com o Fundo de Desenvolvimento de Transportes
Urbanos (FDTU) recurso implementado pela Política Nacional de Transportes Urbanos cujo a
receita tinha como origem as verbas oriundas do IULCLG e da Taxa Rodoviária Única
(TRU), isso foi somente o começo de uma série de incentivos que viriam ocorrer num futuro
próximo, como por exemplo, em 1982 quando parte dos tributos que recaiam sobre o diesel,
foram direcionados diretamente ao setor de transportes e, em 1983 o mesmo fato aconteceu
com a gasolina.
Na realidade, se for fazer uma busca cronológica das legislações tributárias que
disciplinavam as fontes de custeio do transporte, se verificará que as legislações que regulam
as fontes de custeio para o setor rodoviário remontam ao ano de 1905, quando o governo
federal concedeu auxílio para construção de estradas de rodagens. Não seria producente
percorrer todas as legislações que instituíram órgãos, tal como o Departamento Nacional de
Estrada e Rodagens (DNER) que foi criado na década de 1930 e demais fundos que os
custeavam, de modo que serão citados aqui alguns exemplos de legislação para que sirva de
parâmetro de como o setor rodoviário sempre teve um incentivo muito maior em detrimento
aos demais modalidade de transportes. A saber, a Lei nº. 2.975 de 1956 que disciplinava o
imposto único sobre combustíveis e lubrificantes líquidos e gasosos, estabelecia que 75% da

217
PORTO NETO, José Augusto. O Financiamento da Política de Transporte Urbanos. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/8782> Acesso em: 04 Março, 2018.
143

receita seria destinada aos programas rodoviários, por intermédio do Fundo Rodoviário
Nacional, 15% deveria ser investido na constituição do capital social da Petrobrás, restando
10% para a constituição do capital social da Rede Ferroviária Federal S.A. Nos anos
seguintes, o que se verificou foi o aumento dessa porcentagem para o setor rodoviário,
enquanto para os demais segmentos a porcentagem era diminuída.
A mencionada Taxa Rodoviária Única foi instituída em 1969 pelo Decreto-lei nº.
999, que futuramente seria substituída pelo Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), através da Emenda Constitucional nº. 27 de 1985, que ao criar o
imposto, proibiu a instituição de qualquer outro tipo de tributo sobre a utilização de veículos.
Quando foi promulgada a Constituição de 1988, o IPVA permaneceu, entretanto, a proibição
de instituição de outras taxas foi suprimida.
No ano de 2001, foi editada a Lei nº. 10.233 que criou o Conselho Nacional de
Integração de Políticas de Transportes, a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), este último, que veio a substituir aos
poucos o antigo DNER, que foi efetivamente extinto em 2003 por intermédio do Decreto nº.
4.803. Para a ANTT e a ANTAQ foi estipulado que os recursos seriam advindos do
orçamento geral da União, pelos instrumentos de outorgas de prestação de serviços de
manutenção de infraestrutura, assim como valores decorrentes de cobrança de taxas,
emolumentos, aluguel de suas respectivas competências. Já para o DNIT, a lei não foi
específica quanto aos recursos que custeariam suas atividades, limitou a designar de forma
genérica que os valores seriam oriundos de repasses do Orçamento Geral da União, da
remuneração pela prestação de serviços, de acordos, convênios e contratos, bem como de
cobrança de emolumentos, taxas e multas.
Ainda no ano de 2001, foi sancionada a Lei nº. 10.336 de 2001 que instituiu a
Contribuição de Intervenção ao Domínio Econômico incidente sobre a importação e a
comercialização de petróleo e seus derivados e álcool etílico combustível (CIDE),
denominada CIDE Combustível, tornando-se mais uma fonte de custeio para o financiamento
de programas de infraestrutura de transportes.
Por fim, em 2007, a Lei nº. 11.578 criou o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC) que num primeiro momento visava financiar projetos sociais mais voltados a questão
habitacional, numa segunda fase, em 2011, por intermédio da Lei nº. 12.462, legislação que
criou o Regime Diferenciado de Contrações Públicas (RDC), em razão da proximidade da
realização de grandes eventos como a Copa Mundial em 2014 e as Olimpíadas de 2016, o
144

PAC passou a financiar também uma séria de programas voltados para melhoria da
mobilidade urbana.

4.2 PAC MOBILIDADE – ONDE FORAM INVESTIDOS E QUANTO SE GASTOU?

Antes de iniciar a explanação sobre os valores investidos na Metrópole do Estado do


Rio de Janeiro, faz-se necessário tecer breves comentários sobre o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC). Assim, como foi aduzido no item anterior, o PAC teve dois momentos: o
primeiro denominado como PAC-1, que foi desenvolvido no período de 2007 a 2010, voltado
para investimentos públicos e estimulava investimentos privados nos setores de logísticas, de
energia, e social e urbano, com um volume de recursos no monte de R$ 619 bilhões. O
segundo momento do programa foi denominado como PAC-2 referido no período de 2011 a
2014, dando sequências aos projetos anteriores e ainda incrementando outros eixos de
investimentos tais como: transportes, hidrovias, energia, cidade melhor (que englobava os
setores de saneamento, prevenções de área de risco, mobilidade urbana e pavimentações),
comunidade cidadã, minha casa minha vida e, água e luz para todos, fechando o balanço de
investimentos no montante de R$ 1,06 trilhão. 218
De acordo com o site oficial do governo federal219, no âmbito do Estado do Rio de
Janeiro os empreendimentos de mobilidade urbana que foram financiados pelo PAC e tiveram
suas obras concluídas foram: i) a construção dos corredores de ônibus BRT – Transoeste pelo
valor de R$ 114.429.999,94; ii) BRT TransOlímpica no valor de R$ 1.979.488.464,67; iii)
BRT TransOlímpica, no trecho que liga o bairro de Deodoro para interligar ao BRT
Transbrasil pelo custo de R$ 105.968.265,46; iv) Ciclovia Niemeyer ao curso de R$
44.744.668,44; v) obras no Entorno do Engenhão (estádio), custo: R$ 115.741.454,36; vi)
obras de infraestrutura no entorno do Parque Olímpico, custo: R$ 567.124.618,82; vii)
Extensão da Via Expressa Porto Maravilha, valor: R$ 648.689.348,54; viii) Ligação
Rodoviária e Cicloviária do Joá, custo: R$ 457.947.597,74; ix) VLT – Rio de Janeiro – área
central, valor: R$ 1.156.680.000,00; x) Linha 4 do metrô RJ, ligando o bairro da Barra da
Tijuca (Estação Jardim Oceânico) a Linha 1 (Estação General Osório no bairro de Ipanema
R$ 10.271.018.000,00. Todas essas obras de infraestrutura voltadas para mobilidade urbana

218
NAVARRO, Cláudio Alexandre de Arêa Leão. Programa de Aceleração do Crescimento – PAC –
Instrumentos de Ação Pública e Desenvolvimento Nacional. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-
Graduação PPGDSCI. Brasília: UNB, 2016.
219
Dados do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Disponível em:
http://www.pac.gov.br/infraestrutura-social-e-urbana/mobilidade-urbana/rj/rj Acessado em: 16 março, 2019.
145

no Rio de Janeiro foram concluídas no ano de 2017 e ao todo, foram gastos cerca de R$
14.813.143.069,43.
Ainda estão sendo executadas com recursos do PAC as seguintes obras: i) no
transporte ferroviário (Supervia), modernização de 89 estações ferroviárias, implantação de
novo sistema de sinalização em toda rede, reforma de material rodante incluindo instalação de
ar condicionado em 73 trens e investimentos em melhorias em 4 ramais R$ 2.156.870.000,00;
ii) Implantação do corredor BRT – Transoceânico nos bairros Charitas ao bairro do centro no
município de Niterói, custo de R$ 309.870.000,00; e, iii) BRT Transbrasil no município do
Rio de Janeiro, valor de R$ 1.300.000.000,00. Totalizando o valor de R$ 3.766.740.000,00
que ainda serão gastos nas obras da Região Metropolitana.
Por fim, o governo federal ainda prevê uma série de intervenções de infraestrutura na
mobilidade metropolitana fluminense, contudo, pela possibilidade de realização através do
Regime Diferenciado de Contratação (RDC), seus valores não foram divulgados. Os projetos
futuros são denominados pela legislação como ações preparatórias e são esses: i) Elaboração
de estudos e projetos para rede transporte coletivo centro do Rio de Janeiro à Santa Cruz da
Serra e Gramacho – 3ª Distrito do município de Duque de Caxias; ii) Monotrilho – Metrô
linha 3 – São Gonçalo – Niterói; iii) Projeto do BRT Ligação B – Transbrasil – Transoeste;
iv) Projeto do BRT Transbrasil fase 2 – Deodoro – Santa Cruz; v) Projeto do Corredor de
ônibus na faixa de domínio da antiga linha férrea o município de São Gonçalo; vi) Projeto do
sistema viário e cicloviário em paralelo ao monotrilho também no município de São Gonçalo.
Em termos de investimos em obras que ainda estão sendo feitas e as já concluídas,
chama-se atenção para o fato que grande parte delas pertencem a sistemas de transportes que
atualmente são executadas pela iniciativa privada, isto é, sua operacionalização é custeada por
intermédio do sistema de tarifas (preço público), pagas de forma direta pelo usuário ao utilizar
o serviço, e ainda assim o Estado investe recursos públicos na melhoria ou manutenção
daqueles serviços. Se for aprofundar a discussão, pelos institutos de Direito Administrativo,
as delegações dos serviços de transportes foram feitas nos moldes da Lei nº. 8.987 de 1995,
que normatizou o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto
no artigo 175 da Constituição Federal, também denominadas concessões comuns. Nesse
sentido, salvo o caso do VLT – Rio de Janeiro, que foi licitado na forma da Lei nº. 11.079 de
2009 – Concessão Especial – Parceria Público-Privada (PPP), todas os demais contratos de
serviços de transportes são regulados somente pela Lei de Concessões Comuns.
Outros investimentos com recursos do PAC, mas que ainda estão em fase de ação
preparatória, isto é, que ainda não foram realizadas as licitações, sobretudo, pela possibilidade
146

de utilização do RCD não foram divulgados os valores para execução dos projetos das
seguintes rodoviárias: i) BR 101/RJ – Arco Rodoviário RJ – Alças 101/493, os municípios
beneficiados são: Itaguaí, Mangaratiba e Rio de Janeiro; ii) BR 101/RJ Adequação
Mangaratiba – Divisa RJ/SP, cujo os município que serão beneficiados no âmbito do Estado
do Rio de Janeiro são: Angra dos Reis, Mangaratiba, Paraty, Rio Claro; iii) BR 393/RJ
Projeto Contorno de Volta Redonda RJ , somente o município de Volta Redonda será
beneficado; e, iv) Manutenção e Sinalização da Malha Rodoviário – RJ, vários municípios do
ERJ serão abrangidos pelo projeto.
Com relação ao investimento do PAC nos programas de melhoramento das rodovias
que estão em fase de licitação, somente consto com informação oficial a obra da BR 356/RJ
Construção contorno de Itaperuna, que beneficiará o município que leva seu nome.
As rodovias que ainda se encontram em obra com recursos do PAC são: i) BR 493
/RJ Arco Rodoviário RJ Subtrecho manilha (Santa Guilhermina) cujo o valor foi licitado
incialmente em R$ 382.520.000,00; ii) Estudos e projetos variados no âmbito do ERJ, valores
orçados em R$ 5.027.790,00; iii) Manutenção e Sinalização da Malha Rodoviária, em vários
trechos de diversos municípios do ERJ, no valor inicial de R$ 29.845.432,15. Finalmente as
obras concluídas com o recurso do PAC foram: i) Estudo e Projetos220 no âmbito de todo ERJ,
ao custo de R$ 9.679.206,87; e, ii) Manutenção e Sinalização da Malha rodoviária em vários
trechos do ERJ, no valor R$ 126.137.872,16.
Em que pese não ter sido mencionado, houve ainda investimentos pelo PAC no
transporte aéreo por cabos (teleférico) construído no Complexo de Favelas do Alemão, ao
custo de R$ 210 milhões, 29% do que foi destinado de investimento em área de urbanização
do Complexo do Alemão ao total de R$ 725 milhões. Assim, por estar inserido num programa
de urbanização e não de mobilidade em si, tal projeto não aparece na contabilidade acima.
Inclusive, por haver vários tipos de programas que englobam setores dos mais diversos, pode
ser que tenha outros investimentos na área de mobilidade não tenham sido mencionados por
estarem referenciados em outros programas de trabalho. De todo modo, verificar tais
investimentos remete à reflexão do direcionamento dos recursos públicos em cada setor, isto
é, quais foram os critérios definidores para se definir tais e quais prioridades de
investimentos?

4.2.1 Modelo de terceirização: a busca do lucro na tarifa

220
A informação no site oficial do PAC conta os Estudos e Projetos como “obra concluída” em que pese não
detalhar mais sobre o que seriam esses estudos e projetos.
147

Na perspectiva de um Estado cuja premissas principiológicas se voltam para o bem-


estar social de sua população, tem-se como consequência lógica que esse mesmo Estado
avoca para si uma série de prestações de serviços e, por essa razão os serviços passaram a ser
considerados como serviços públicos, assim definidos em lei 221 , citando os exemplos
clássicos a execução de serviços para que o cidadão tenha acesso aos direitos à saúde, a
educação, a segurança, o transportes etc.. A Constituição da República de 1988 é pródiga222
em matéria de garantias, direitos individuais e coletivos, especialmente quanto aos direitos
sociais, de maneira que é amplo o rol dos serviços que ficam a cargo público de sua
disciplina, fiscalização ou execução. Contudo, muitas vezes a Administração Pública opta por
delegar essa prestação de serviço às empresas privadas, seja para descentralizar o trabalho
diminuindo o acúmulo de tarefas e responsabilidades, seja buscando uma maior eficiência223.
Essas empresas privadas prestadoras de serviços públicos podem ser remuneradas
diretamente pelo gestor público, com os recursos provenientes dos tributos ou pelos usuários,
por intermédio das tarifas. Diferentemente da prestação de serviços públicos exercidas pelo
terceiro setor por intermédio de organizações sociais sem fins lucrativos, neste capítulo se
refere justamente a execução desses serviços por sociedades empresárias, isto é, aquelas que
possuem como natureza de instituição privada caracterizada pela atividade econômica
organizada destinada à produção ou circulação de bens ou serviços que, sobretudo, visam o
lucro.
O lucro é inerente a própria atividade empresarial, até porque justifica-se pelo outro
lado da moeda; o risco do empreendimento. O empresário arca com prejuízo caso o
investimento venha fracassar. Todas as intempéries econômicas e comerciais do mercado
podem levar o empresário do sucesso à falência, compreensível que a busca do lucro seja a
meta até para poder suportar as imprevisibilidades a que ele está sujeito224.
Nesta linha de raciocínio, as empresas prestadoras de serviços públicos, sociedades
empresariais como qualquer outra, visam lucros e estão sujeitas ao prejuízo, todavia, as
empresas que firmam contrato com o poder público, seja pela regra geral da Lei nº 8.666 de
1993, estipulada no artigo 55, ou então na modalidade de concessão ou permissão pública nos

221
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
222
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
223
A propósito, quanto a possibilidade de delegação ou não de determinado serviço público a uma empresa
privada, tema esse que foi discutido no capítulo anterior.
224
PORTO, Paola de Andrade. O lucro é seu, o prejuízo é nosso. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 17
nov. 2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/o-lucro-é-seu-o-preju%C3%ADzo-é-
nosso>. Acesso em: 04 dezembro, 2016.
148

moldes da Lei nº 8.987 de 1995, detêm certas vantagens que as demais não possuem. As
normas permitem estipulação de cláusulas contratuais que garantam o equilíbrio econômico-
financeiro do objeto contratual, concedendo à contratada a faculdade de requerer a revisão da
tarifa no intuito de equalizar os prejuízos sofridos pela inflação, aumento dos custos, salários
de funcionários etc., inclusive, no caso dos contratos de concessão como possuem prazos
extremamente longos, se mostra a precípua necessidade de se adequar aos infortúnios
econômicas e operacionais ao longo de sua execução para que o serviço não seja afetado e os
usuários não sofram com a inadequação contratual.
Contudo, as demais sociedades empresariais que prestam serviços de natureza
contínua, mas que não tenham vínculos com o poder público, da mesma forma estão sujeitas
as flutuações econômicas, contudo, a lei do mercado privado não se mostra tão complacente
com os eventuais prejuízos que a contratada venha sofrer. Pleitear o restabelecimento dos
preços, é direito e inerente a qualquer relação contratual, em que pese o contratado privado
não gozar das mesmas garantias estabelecidas legalmente.
Nos contratos com a Administração Pública de serviços contínuos que não sejam nos
moldes do Estatuto das Concessões, o momento de verificação dos preços perante ao mercado
privado, isto é, a cotação de valores praticados por outras empresas, normalmente se procede
a cada renovação contratual, que via de regra é anual, se forem mantidas as condições
vantajosas para o Estado (lato senso), o contrato será prorrogado, caso contrário, haverá
rescisão e subsequente nova licitação.
Por certo, há possibilidade de reajustes ou reajustamento de preços no curso da
execução do contrato, seja de qualquer tipo de espécie (contratos comuns, concessão ou
concessão especial) para tentar compensar as consequências ruinosas da inflação.
Modernamente, têm-se adotado, as tarifas indexadas ou a indexação de
preços nos contratos de longa duração, para se obter o reajustamento
automático em função da alteração dos fatores a que se vinculam, tais como
a elevação do custo de vida, o encarecimento da matéria-prima, a majoração
dos transportes e outros elementos que influem nos custos de produção de
bens e operação de serviços. Esses fatores constituem os parâmetros de
variação dos preços ou tarifas e são perfeitamente aceitáveis desde que
constem de cláusula contratual expressa que estabeleça o índice de alteração
e ao coeficiente de correção do preço-base225.

Nesse ponto, o efeito prático que irá diferenciar os contratos públicos comuns dos
regidos pelo Estatuto das Concessões ou mesmo daqueles regidos pela Lei nº 11.079 de 2004,
Estatuto das Parcerias Público-Privadas, será que os dois últimos, por possuírem prazos

225
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2014.
p. 235.
149

extensos e um (elevado) investimento inicial, a verificação dos preços comumente praticados


no mercado privado por outras empresas que prestam o mesmo serviço será um critério
praticamente irrelevante, tendo em vista toda complexidade que envolve a composição do
preço público. A política tarifária traz em seu bojo mecanismos próprios de reajustes, com
indexações estipuladas por lei e/ou em contrato específico a cada prestação de serviço, de
modo que outros contratos com o mesmo objeto não podem servir de parâmetro.
Concessão de serviço público municipal de transporte coletivo: revisão de
tarifas: questionamento relevante da validade de cláusula do contrato de
concessão que a determina sempre e conforme os mesmos índices da revisão
das tarifas do mesmo serviço deferida no Município da Capital. O reajuste
de tarifas do serviço público é manifestação de uma política tarifária,
solução, em cada caso, de um complexo problema de ponderação entre a
exigência de ajustar o preço do serviço às situações econômicas concretas do
seguimento social dos respectivos usuários ao imperativo de manter a
viabilidade econômico-financeira do empreendimento do concessionário:
não parece razoável, à vista do art. 30, V, CF, que o conteúdo da decisão
política do reajustamento de tarifas do serviço de transportes de um
Município, expressão de sua autonomia constitucional, seja vinculada ao
que, a respeito, venha a ser decidido pela administração de outro.” (RE
191.532, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 27-5- 1997, Primeira
Turma, DJ de 29-8-1997.)226 (grifo nosso)

A recomposição das tarifas é um instrumento de adequação do equilíbrio econômico-


financeiro contratual, que além das variações econômicas a que o contratado está sujeito,
também poderá ser utilizado com base no artigo 9º, parágrafo 4º do Estatuto das
Concessões227, isto é, sempre que o Poder Concedente onerar o concessionário por alguma
imposição unilateral.
Esta, indubitavelmente, a consequência que resulta da análise da estrutura
jurídica do ato da concessão. O serviço concedido continua a manter a sua
natureza de serviço público e, portanto, sujeito, depois de concedido, no que
toca à sua organização e ao seu funcionamento, ao regime de direito público.
O Estado poderá, portanto, em qualquer momento, exigir que o serviço, que
fora concedido sob um determinado padrão técnico, se adapte aos novos
processos técnicos da sua produção e distribuição. Se o objeto da concessão
foi, por exemplo, o serviço telefônico, quando não era conhecido o processo
das conexões automáticas entre os aparelhos de comunicação, poderá o
poder concedente exigir do concessionário que adote na prestação do serviço
concedido o novo processo automático. Se o serviço concedido foi o de
iluminação a gás, que era a modalidade corrente ou usual, poderá o poder
concedente, dada a evolução e a difusão do emprego da eletricidade,
transformar o objeto da concessão, determinando a substituição do gás pela

226
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 1ª Turma, Recurso Extraordinário nº. 191532/SP, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence. Dj 29.08.97, p.40234. disponível em: http://stf.gov.br Acessado em: 17, abril, 2018.
227
BRASIL. Lei nº. 8.987/05. “Art. 9º § 4 o Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial
equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.”
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
150

eletricidade. Se a transformação, imposta pelo poder concedente, implica a


inversão de capitais de que o concessionário não disponha, ou não lhe
convenha aceitar, o concessionário, poderá, obviamente, optar pela rescisão
do ato concessionário, fazendo valer o seu direito à indenização, nos mesmo
termos em que ela teria direito, no caso em que o poder concedente viesse a
exercer a faculdade de operar o resgate antecipado da concessão.
Seja como for, porém, a equação financeira, estipulada de comum acordo
entre concedente e concessionário, não poderá ser alterada por ato unilateral
de nenhum dos dois. É esta a parte intangível ou imutável do ato de
concessão. Se o poder concedente agra as obrigações livremente assumidas
pelo concessionário, este tem direito a que se reajuste a equação financeira,
de maneira que continue inalterado o equilíbrio inicialmente estabelecido
entre os encargos e a remuneração.228

O atendimento ao princípio da atualidade, no que tange a necessidade de colocar à


disposição do usuário serviços cuja tecnologia, segurança e conforto seja adequada com os
padrões mínimos estabelecidos, conta com dispositivo legal expressamente detalhado na Lei
nº 8.987/95229, isso porque, via de regra, não havia uma voluntariedade e espontânea ação do
concessionário sem uma imposição estatal que o obrigasse capitalizar na melhoria da
prestação de serviço, em especial quando essa necessidade de se atualizar acontecia nos
períodos próximos aos términos contratuais, tendo em vista que o contratante já havia
recuperado os valores investidos ao longo do tempo. A propósito, o sucateamento e
deterioração dos serviços ao término dos contratos é lugar comum na administração
pública230.
De um lado vislumbra-se a necessidade de se atualizar os serviços da melhor forma,
de outro, há também obrigatoriedade de atendimento ao princípio da modicidade, isto é, que
os preços que venham remunerar o serviço sejam módicos aos usuários, que estes consigam
arcar e, que o serviço atinja o maior número de usuários possível. Equação de difícil
equilíbrio, pois, ao se impor o investimento do concessionário no serviço, na certa, ele repassa
tal ônus ao requerer a recomposição de suas perdas, processo que faz parte da própria política
tarifária.
Diante desse impasse “melhores serviços e menores tarifas”, discussão essa que
serviu como pano de fundo para a edição da Lei nº 11.079 de 2004 a qual instituiu as
Parcerias Público-Privadas (PPPs), cujo a necessidade de se manter preços módicos por
serviços que dispusessem de investimentos mais incisivos justificou a criação do contrato de
concessão especial, ou seja, contratos que contam com o investimento de capital público e

228
CAMPOS, Francisco. Direito Administrativo. Vol. I, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1958. p. 83
229
Lei 8987 de 1995 - Art. 6º, §2º - “ A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”.
230
ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Camara de. As Tarifas: e as demais formas de remuneração dos
serviços públicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 148
151

privado, ou até mesmo somente o capital público, numa perspectiva de compartilhamento dos
riscos do negócio.
No Estado do Rio de Janeiro, em relação aos contratos de transportes coletivo, que
originalmente foram licitados na moldes da concessão comum, cuja fonte de custeio seria
somente o pagamento das tarifas pelo usuário, mas que necessitavam de um incremento
atuarial para adequação da tecnologia abarcada ao serviço, todavia, sem que houvesse
aumento dos preços da tarifa ao usuário final, foi necessário que o Estado intervisse
financeiramente por intermédios de subsídios para que a tarifa do serviço não ficasse
extremamente alta e a população conseguisse usufruir.
De certo, existem outros fatores que justificaram a instituição de subsídios públicos
para a manutenção do serviço de transportes executados por empresas privadas, assim como
se pode citar as políticas sociais que estipulam direitos sociais a determinados segmentos da
sociedade, em especial, as gratuidades de tarifas. Direitos tem custos e se não for o
beneficiário direto que irá arcar com esses direitos, outras pessoas arcarão.

a. Os subsídios

Apesar da mesma terminologia, o subsídio que aqui se refere não trata de uma das
espécies remuneratórias aos servidores públicos instituída pela Emenda Constitucional nº. 19
de 1998, o conceito que se atribui a subsídio neste item diz respeito a um instrumento
utilizado para equalizar o valor da tarifa, tornando-a mais módica no intuito de atender o
princípio da universalidade do serviço público de um lado, e do outro, o princípio da
atualidade.
O instituto do subsídio público não é novo, na verdade, a Lei nº. 4.320 de 1964 já
previa tal mecanismo, porém, sob outra nomenclatura: “subvenções”, e ainda fazia uma
distinção entre as subvenções sociais e econômicas.
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se
como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.231

231
BRASIL. Lei nº. 4.320 de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal. Disponível em:
www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
152

O Estatuto das Concessões também menciona esse instrumento ao estipular em seu


artigo 17, a necessidade de previsão legal para a instituição de subsídios, que estes sejam
estendidos a todos os concorrentes que vierem participar de uma licitação e que, por ventura,
utilizem recursos públicos como base de cálculo para determinar o valor final de sua proposta.
Em 2000, a Lei Complementar nº. 101, denominada como Lei de Responsabilidade
Fiscal232, dedicou um capítulo especial (artigos 26 e 27) para regular a destinação de recursos
públicos para o setor privado, utilizando as expressões subsídios e subvenções em momentos
e significados distintos, tratando o subsídio como espécie do gênero subvenção econômica.
Há certa discussão no meio acadêmico sobre a possibilidade ou não de se contratar
por concessão comum e haver subsídio de recursos públicos para custear o a execução de
serviço prestado por empresa privada. Marçal Justen Filho 233 e Joana Paula Batista234, por
exemplo, são contrários a hipótese, alegam que implicaria na própria desnaturação do
processo de delegação do serviço ao setor privado, na medida em que o Estado continuaria
arcando com a despesa da operação, que poderiam ser destinados a outros serviços, ou então o
próprio Poder Público poderia então prestar aquele serviço ao invés de delegar ao outrem.
Também mencionam a negativa de delegação e subsequente incremento de subsídios se
referisse a serviços em que há previsão constitucional ou legal da gratuidade de forma ampla
e irrestrita.
Contudo, uma maior parcela da doutrina se apresenta favorável a possibilidade de
concessão de subsídio estatal além da cobrança da remuneração por intermédio de tarifas,
assim como Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Gladys
Vasques Franco, Hartmut Maurer, Floriano de Azevedo Marques Neto, Fernanda Stracke
Moor e Aline Paola Correa Braga Camara de Almeida, esta última autora ainda afirma,
Em princípio, não parece haver qualquer empecilho para a adoção de
subsídios nas concessões comuns. Note-se que a remuneração pelo Poder
Público é apenas uma das características do contrato de parceria público-
privada, não podendo se afirmar sequer que é a principal, já que as outras
peculiaridades devem se fazer presentes, como o regime especial de
financiamento, a constituição de garantia das obrigações públicas (o que
conduz à criação de um fundo) e a existência de um órgão gestor, a
obrigatoriedade de estabelecimento de critérios para a repartição dos riscos,
apenas para citar as mais evidentes235.

232
BRASIL. Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: www.planalto.gov.br acesso
em: 19 abril, 2018.
233
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003. p.
407/408
234
BATISTA, Joana Paula. Remuneração dos serviços públicos. São Paulo: Malheiros, 2005. p.46
235
ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Camara de. As Tarifas: e as demais formas de remuneração dos
serviços públicos. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009. p. 115
153

Mais do que a decisão em delegar ou não determinado tipo de serviço, há que se


levar em conta também esse viés de conceder recursos públicos ao setor privado, seja em
benefícios fiscais ou subsídios propriamente ditos para garantirem a manutenção de todo
sistema, com a equação econômico-financeira do contrato, sobretudo, o lucro. Trata-se
justamente de definição das políticas públicas de financiamento do transporte coletivo,
conforme foi aduzido no capítulo anterior através das reflexões aos questionamento
levantados, tais como; quais as fontes de custeio, além da tarifa paga diretamente pelo usuário
para remunerar o serviço? Quais os critérios definidores para aplicar determinado recurso
público num setor em detrimento de outro? Tendo ou não uma resposta objetiva aos
questionamentos propostos, o fato é que a prática se apresenta como ensejadora da real
necessidade de coadunar recursos para a manutenção do serviço.
Nessa perspectiva de se implementar políticas que viabilizem os serviços delegados
no setor de transportes à área privada, mas que não se aplica a regra legal das Parcerias
Público-Privada, até porque a Lei nº 11.079 de 2004 veda expressamente a celebração de
contrato cujo o valor seja inferior a 10 milhões de reais 236 e muitos dos contratos de
transportes, especialmente em municípios pequenos, não alcançam essa proporção financeira.
Todavia, para que a sua execução atenda os princípios da atualidade, generalidade e
modicidade, há precípua necessidade por parte da Administração Pública de se complementar
pecuniariamente o contrato, o legislador em 2012 também previu a possibilidade de subsídios
nos contratos de transportes, assim definido no Estatuto da Mobilidade Urbana.
Art. 9º § 5º Caso o poder público opte pela adoção de subsídio tarifário, o
déficit originado deverá ser coberto por receitas extratarifárias, receitas
alternativas, subsídios orçamentários, subsídios cruzados intrassetoriais e
intersetoriais provenientes de outras categorias de beneficiários dos serviços
de transporte, dentre outras fontes, instituídos pelo poder público
delegante.237

Por certo, existem outras fontes de custeio para o concessionário manter seus
serviços, assim definido no artigo 11 do Estatuto das Concessões que permite “a possibilidade
de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de
projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das

236
Dispositivo alterado pela Lei 13.529 de 2017. Antes o valor limitador para os contratos era de 20 milhões de
reais.
237
BRASIL. Lei nº. 12.587 de 2002. Institui as Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Disponível em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
154

tarifas” 238 . Inclusive há ainda o subsídio cruzado, que apesar de não estar expressamente
descrito na lei,
Segundo Jacintho Silveira de Arruda Câmara o subsídio cruzado é um
mecanismo de política tarifaria por meio do qual deslocam-se recursos
recebidos em um certo segmento (de usuário ou de serviços) para outro, com
a finalidade de propiciar ao segmento beneficiado o desembolso de quantias
menores.
Ressalta o autor que, em razão disso, determinados usuários pagam um valor
maior que o suficiente para cobrir os custos e a remuneração do prestador do
serviço, pois há também a parte relacionada com a transferência de recursos;
enquanto o segmento de usuários beneficiados remunera um valor inferior ao
que é preciso para custear o serviço239.

A discussão é antiga, inclusive, o já mencionado autor Vicente Paulo Britto Pereira,


no livro Avaliação da Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro, realizou uma série
de entrevistas com empresários do setor rodoviário no ano de 1986. Sem revelar o nome dos
entrevistados, apenas mencionando a denominação da empresa de ônibus, neste caso, “Santa
Sofia”, o sócio da empresa faz a seguinte declaração sobre o tema,
Em todas as cidades, o ônibus é o meio de transporte complementar; no Rio
de Janeiro ele faz um papel que não é dele. Há que pensar em termos de um
sistema de transporte que carrega mais de 100 milhões de pessoas por mês.
“Fazemos mágica a preço irrisório e sabemos que mesmo esse preço é mais
do que o povo pode pagar... O ônibus hoje em dia vive do desserviço que
presta, pois, a passagem que hoje custa Cr$ 170,00 deveria estar em torno de
Cr$ 350/400,00, só que não há poder aquisitivo por parte da população. “O
povo do Rio de Janeiro tem o transporte que pode pagar.” Isso só se
poderia modificar se o Estado desse um subsídio.240 (grifo nosso)

De todo modo, trata-se de uma realidade que está a posta, que se mostrou necessária
sua implementação ao longo dos tempos. Tendo sido adaptado por diversas legislações e
instrumentos jurídicos como foi o caso no Rio de Janeiro, São Paulo e Ceará ao instituírem o
instituto do Bilhete Único. Ademais, subsídios no setor de transporte não é criação brasileira,
ao contrário, outros países adotam esse sistema, assim como muito utilizado nos países
europeus, por exemplo. 241

238
BRASIL. Lei nº. 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível
em: www.planalto.gov.br acesso em: 19 abril, 2018.
239
DAOU, Ana Cláudia Abboud. A gratuidade no serviço público de transporte coletivo urbano de
passageiros sobre pneus. Dissertação de Mestrado. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(PUC-SP), 2007.
240
PEREIRA, Vicente de Britto. Avaliação Política de Transportes Públicos no Rio de Janeiro: causas e
consequências do modelo privado no transporte por ônibus. Brasília: EBTU, 1987. p.99
241
Na oportunidade da defesa, ver se foi derrubado o veto do Governador Pezão da Lei estadual que determinou
a tarifa social nas barcas trajeto Charitas-Praça XV.
155

Figura 16: Subsídio dos Transportes Públicos

Fonte: IPEA
b. O Bilhete Único

O primeiro Estado a instituir o Bilhete Único foi São Paulo, através da Resolução
conjunta nº 81 de 2005, assinado pelas entidades; Secretaria de Transportes Metropolitanos
(STM), órgão estadual e, a Prefeitura de São Paulo, pela São Paulo Transporte S/A (SPtrans
S/A).
No Rio de Janeiro, somente em 2009, por intermédio da Lei Estadual nº. 5.628 de 29
de dezembro, que foi instituído o Bilhete Único nos serviços de transporte coletivo
intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, sendo
que sua implantação somente se deu, em fevereiro de 2010.
Art. 3°- O Bilhete Único pode ser utilizado pelos usuários de linhas
intermunicipais e inframunicipais da Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, quando o passageiro for transportado entre dois ou mais municípios,
ficando assegurado esse benefício tarifário, nos seguintes modais:
Parágrafo Único - O Bilhete Único é benefício tarifário, instituído com
redução das tarifas praticadas nos serviços de transporte intermunicipal, em
face da integração entre modais ou em cada um deles entre si, ou, ainda,
quando se tratar de linha ou serviço intermunicipal com valor de tarifa
superior a R$ 4,40 (quatro reais e quarenta centavos).
(...) 242.

O Bilhete Único foi um instrumento criado com o intuito de reduzir o valor final da
tarifa paga por determinados usuários de transportes coletivos, que utilizem os serviços de
transportes intermunicipal, com a integração entre modais e entre si, ou ainda quando se tratar

242
RIO DE JANEIRO, Lei Estadual nº 5.628 de 29 de dezembro de 2009. Institui o Bilhete Único nos serviços
de transporte coletivo intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
Disponível em: <http://www.setrerj.org.br/dados/21_LEI5628_29DEZ09.pdf>. Acesso em: 04 dez. 2016.
156

de tarifa intermunicipal superior a R$ 4,40 (art. 3º, parágrafo único). A diferença desse valor
será repassada com recursos públicos estaduais ao concessionário prestador de serviço.
Art. 4° O benefício tarifário, através do Bilhete Único, concedido aos
usuários de linhas intermunicipais e linhas municipais da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, integradas com outros modais ou entre si,
ou quando se tratar de linha ou serviço com valor de tarifa superior a R$
4,40 (quatro reais e quarenta centavos), será́ integralmente subsidiado pelo
Estado do Rio de Janeiro, no valor equivalente à diferença entre o valor
integral da tarifa e o valor do Bilhete Único
Parágrafo único. Somente será subsidiado o usuário de linha ou serviço
municipal quando utilizar esse serviço integrado a um modal intermunicipal
243
.

Em que pese o artigo primeiro da lei aduzir que o Bilhete Único se aplica a toda
Região Metropolitana do Rio de Janeiro, no mesmo ano de sua instituição o município de
Mangaratiba foi excluído da RMRJ, mesmo assim, por constar na lista do anexo única da
referida lei, ele permanece no programa. Por outro lado, os municípios de Rio Bonito e
Cachoeiras de Macacu não estão inseridos no programa por não constarem na lista legal,
mesmo sendo municípios pertencentes a Região Metropolitana desde de 2013. Os municípios
abrangidos são: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Itaguaí, Japeri, Magé,
Mangaratiba, Maricá, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Rio
de Janeiro, São Gonçalo, São João de Meriti, Seropédica e Tanguá.
O município do Rio de Janeiro em 2011 sancionou a lei nº 5.211 em 1º de julho
instituindo o Bilhete Único Municipal também denominado como Bilhete Único Carioca ou
RioCard, trazendo um limite de valor ao seu beneficiário que utilize o transporte municipal
para o deslocamento unidirecional entre a viagem e destino no prazo de até duas horas, com
direito a transbordo ao custo de R$ 2,40. A legislação carioca foi bastante restrita na sua
disciplina, deixando a cargo do executivo municipal a definição e regulação do subsídio a ser
repassado ao concessionário privado.
O município de Niterói seguiu o mesmo caminho que o Rio de Janeiro, instituído o
Bilhete Único através da lei municipal nº 2.851 de 19 de julho de 2011, todavia, trouxe
algumas diferenças do vizinho carioca. O Bilhete Único de Niterói, concede ao seu usuário o
benefício de 2 (duas) viagens por dia num intervalo mínimo de 3 (três) horas entre uma e
outra e um transbordo em até 1 (uma) hora ao custo de R$ 2,50. A legislação ainda criou um
Fundo Municipal de Transporte (regulamentado pelo Decreto nº 11.268 de 2012) com

243
RIO DE JANEIRO, Lei Estadual nº 5.628 de 29 de dezembro de 2009. Institui o Bilhete Único nos serviços
de transporte coletivo intermunicipal de passageiros na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
Disponível em: <http://www.setrerj.org.br/dados/21_LEI5628_29DEZ09.pdf>. Acesso em: 04 dez. 2016.
157

atribuição de captação e aplicação de recursos aos transportes coletivos rodoviários


municipais.
Mais tarde, os Araruama e Petrópolis também instruíram o Bilhete Único municipal.
Contudo, em que pese a importância da adesão desses municípios ao programa social, o
instrumento que mais causa impacto nos orçamentos públicos é o Bilhete Único
Intermunicipal, visto que 74% da população fluminense mora e se desloca no Grande Rio.
Nos anos de 2011 e 2014 foram criadas as chamadas tarifas sociais para o
transporte aquaviário e metroviário/ferroviário respectivamente e que foram,
de certa forma, incorporadas ao programa BUI uma vez que o subsídio só
era concedido com o uso do cartão eletrônico do programa O intuito do
programa é estabelecer um valor máximo que o usuário do transporte
intermunicipal dispenda no seu deslocamento diário, sendo o seu excedente
subsidiado pelo governo do estado, ou seja, entende-se como subsídio a
diferença entre o somatório da(s) tarifa(s) e o valor do BUI caso seja maior
que zero. Fica clara a intenção de focar ou direcionar a política para o
trabalhador, uma vez que, de acordo com as regras listadas anteriormente
fixa o benefício para duas vezes ao dia, pensado para a ida e volta do
trabalho.
Para participar do programa, o usuário necessita utilizar o cartão eletrônico
denominado de Bilhete Único, sendo este um cartão do tipo “pré-pago
recarregável” e do qual será descontado apenas a parcela paga pelo usuário.
O subsídio, apesar de individual e correspondente ao trecho e valor de
utilização, é pago pelo estado diretamente à empresa que opera o sistema.
Dessa forma, fica garantida ao usuário do transporte intermunicipal uma
despesa máxima fixada por viagem, desde que sua utilização se enquadre nas
regras do programa.244

A ideia do programa ao reduzir o valor da tarifa de transporte coletivo com subsídio


estatal é que consiga atingir o maior número de usuários possível, em especial, o trabalhador
que se desloca nos destinos residência – emprego, num movimento pendular na Região
Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. Este, para ser beneficiário do programa precisa
obter um cartão eletrônico que será descontado somente o valor limite estipulado por lei. O
valor restante será pago pelo Estado.

Gráfico 08: Trabalhadores em movimento pendular em direção à capital segundo origem

244
SENKO, Andrea Riechert. Avaliação de impacto do programa bilhete único intermunicipal do Estado do
Rio de Janeiro. Dissertação de Mestrado. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2015.
158

Estado do Rio de Janeiro

20%

16%
13%
12%
10% 10%
9%

5% 3% 3% 2%

Fonte: Censo demográfico brasileiro. IBGE, 2000.

A boa intenção e a operacionalidade se opõem quando são colocadas em prática, no


final das contas o serviço continua tento um alto custo, seja pelos usuários pagantes, que
arcam duas vezes pelo mesmo serviço, na condição de contribuinte e como usuário direto,
seja pelo custo social que o serviço representa aos cofres públicos.
Há também o problema do controle dos custos, pois quem opera o Bilhete Único
Intermunicipal é a própria federação das empresas de ônibus, FETRANSPOR, inclusive
quanto ao cadastramento dos beneficiários desse instrumento (art. 7º), ficando a cargo da
Administração Pública, através da Secretaria de Estado de Transporte a auditoria de toda
operação.
Outra questão importante a ser mencionada com relação a essa legislação é trazida
pelo artigo 19, atualizado pela Lei nº 7.506 de 2016, que trata da validade do Bilhete Único,
do Vale Transporte e de outros cartões, limitando o prazo de 1 (um) ano a validade para uso e
restituição de valores a partir da sua aquisição. Inclusive, impondo o prazo de 30 dias para o
reembolso do valor das passagens a contar do pedido de formulado pelo titular. O referido
dispositivo foi alvo de representação de inconstitucionalidade autuado pelo processo nº
0027112-80.2016.8.19.0000.
Ainda em relação essa reforma da lei do Bilhete Único em 2016, menciona-se a
inclusão de alguns parágrafos do artigo 1º que restringiu qualitativamente os beneficiários,
definindo que somente farão jus ao benefício os usuários que auferirem renda mensal até R$
3.000,00, tendo o prazo de 90 dias para comprovação dessa condição. Esses dispositivos
também foram alvos da ação de inconstitucionalidade acima referida, que no final de 2017 foi
julgada extinta sem julgamento do mérito em razão de ter sofrido várias alterações legislativas
159

posteriores. Neste mesmo ano, a Procuradoria Geral de Justiça ingressou com nova
Representação de Inconstitucionalidade autuada sob o nº. 0017304-17.2017.8.19.0000, cujo
andamento encontra-se aguardo pauta de julgamento.

c. As gratuidades

Quem utiliza ônibus e paga para girar a roleta, em geral, não sabe que está
bancando também a viagem de diversos grupos sociais contemplados com a
isenção total ou parcial da passagem. Estamos falando das gratuidades,
benefícios concedidos a determinadas classes de usuários que, por força de
leis ou decretos, tornam-se isentos do pagamento da tarifa do transporte
público coletivo urbano. No Brasil, segundo o Anuário 2014/2015 da
Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o
número de passageiros que circula de graça ou com algum desconto aumenta
cerca de 1% anualmente, com acréscimo de impressionantes 120 milhões de
viagens a cada ano desde de 2013.245

O parágrafo segundo do artigo 230 da Constituição Federal, garante aos maiores de


sessenta e cinco anos a gratuidade dos transportes coletivos urbanos. A Lei nº 10.741 de 01 de
outubro de 2003, que instituiu o Estatuto do Idoso, atendendo o comando constitucional
regulamentou em seu artigo 39, que “aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica
assegurada a gratuidade dos transportes coletivos públicos urbanos e semi-urbanos, exceto
nos serviços seletivos e especiais, quando prestados paralelamente aos serviços regulares”246.
Ainda existem outras três legislações federais que disciplinam a gratuidade de tarifa para
determinados usuários, dentre eles, são beneficiados os carteiros, os fiscais do trabalho e os
oficiais da justiça federal. Contudo, a competência para legislar sobre o tema é concorrente,
de modo que há diversas legislações estaduais e municipais disciplinando e concedendo
benefícios e gratuidades aos mais diversos segmentos de usuários no âmbito de suas
territorialidades federativas.
Constituição Estadual do Rio de Janeiro (CE/RJ) no seu artigo 14, estabelece que as
pessoas portadoras de alguma doença que exija tratamento continuado e cuja a interrupção
possa acarretar risco de vida e aqueles que possuam deficiência com reconhecida dificuldade
de locomoção gozarão da gratuidade de tarifa nos transportes coletivos urbanos. Matéria
regulada através da Lei Complementar estadual n. 74 de 1991. Na esfera estadual ainda tem a
Lei nº 4.510 de 2005 que além daqueles beneficiários estabelecidos no artigo 14 da CF/RJ

245
NTUrbano, Revista da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos. Gratuidades: dói no
bolso (dos outros) e gera injustiça social. ed. 31. Jan/fev 2018. p. 17.
246
BRASIL. Lei nº 10.741 de 01 de outubro de 2003. Dispõe sobre o Estatuto do Idoso e dá outras providências.
Disponível em: www.planalto.org.br Acessado em: 29 abril, 2018.
160

também garante a gratuidade de tarifa aos alunos do ensino fundamental, médio e técnico da
rede pública municipal, estadual e federal.
Para a Associação Nacional das Empresas de Transporte de Urbanos (NTU), a
gratuidade que mais causa impacto no setor justamente são esses passes estudantis,
Mas a lista não termina aí. Hoje, é extensa a relação de categorias com
benefícios previstos em leis, especialmente municipais. Entre elas estão os
bombeiros, oficiais de justiça, policiais civis e militares, agentes
penitenciários, guardas municipais, fiscais de empresa de transportes,
pessoas com necessidades especiais e seus acompanhantes. Em algumas
cidades, há até datas especiais em que é obrigatória a concessão de passe
livre, a exemplo de dias de vacinação e celebrações de santos padroeiros
locais247.

No entanto, algumas dessas gratuidades possuem contrapartida em subsídios


repassados pelo Poder Concedente, inclusive, o próprio passe livre para estudantes da rede
pública. Por certo, sempre há atrasos no pagamento dos subsídios às concessionárias, a cidade
de Niterói chegou a ficar 4 anos sem receber o repasse do passe livre estudantil, por exemplo,
fato que irá influir no cálculo do reajuste da tarifa. Mas por outro lado, quando há o
pagamento essas concessionárias não computam o valor pago em atraso para o cálculo da
próxima revisão tarifária.
Os demais usuários que não pagam tarifa pela gratuidade instituída em lei, como é o
caso dos idosos, não tem suas passagens subsidiadas pelo governo. Por óbvio, concessionário
de serviço de transporte urbano também não assumirá esse prejuízo, que será repassado ao
valor total da tarifa ao usuário pagante.

Figura 17: Mobilidade pesa no bolso das famílias mais pobres

Fonte: IPEA

247
NTUrbano, Revista da Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbanos. Gratuidades: dói no
bolso (dos outros) e gera injustiça social. ed. 31. Jan/fev 2018. p. 18
161

No final das contas, os usuários pagantes, custeiam a gratuidade dos idosos ao passar
na roleta pagando sua passagem, custeiam a passagem dos estudantes da rede pública e
demais beneficiários sociais ao quitar seus impostos. Em outras palavras, não existe caridade
social do Estado, quem arca com esse prejuízo sempre é o trabalhador que paga sua
passagem. Nas leis de mercado como aponta o ditado: não existe café grátis248.

248
PORTO, Paola de Andrade. A gratuidade que é paga. Jornal O Fluminense online. Niterói, RJ. 10 nov.
2016. Disponível em: <http://www.ofluminense.com.br/pt-br/cidades/gratuidade-que-é-paga>. Acesso em: 04
dezembro, 2016.
162

CONCLUSÃO

Sede do governo federal durante boa parte de sua história, a Região Metropolitana do
Estado do Rio de Janeiro viveu dias de glórias em investimentos e infraestrutura. Grandes
empresas de fixaram na capital fluminense e no seu entorno, sendo considerada um localidade
de oportunidades e excelente ofertas de trabalho. No início do século XX, com a expansão das
linhas ferroviárias para o leste e baixada fluminense, a ocupação daquelas regiões também
começaram a se intensificar. As políticas urbanistíssimas e imobiliárias também contribuíram
para que o trabalhador de baixa renda se afastasse cada vez mais dos centros urbanos. Os
custos de moradia nas regiões centrais não eram condizentes com o salário percebido, fazendo
com que o transporte coletivo urbano fosse indispensável para o deslocamento entre a
residência e o emprego desse trabalhador suburbano.
A explosão demográfica nessas cidades começou a ser perceptível no mesmo período
em que fora criada a Região Metropolitana. As cidades que a compunham cresceram em
demasia, unindo-se umas as outras. E com o crescimento também vieram os problemas, que
se ligavam para além dos limites imaginários de fronteiras municipais. E as soluções para tais
problemas que durante muitos anos e nas constituições antecedentes vinham sendo resolvidos
como um assunto local e não se bastavam mais. A competência para legislar e executar
assuntos de interesse local em consonância com o ditame constitucional sob o manto do pacto
federativo esbarrava na necessidade operacional de se planejar e gerir no macro, ultrapassar a
barreira local e pensar regionalmente. Essa mesma constituição cidadão trouxe consigo
através da emenda que serviu como divisor de águas em matéria de gestão pública,
transmudando um estado burocrático para um pretenso estado gerencial, o instituto do
consórcio público e os convênios de cooperação numa tentativa de gestão cooperativa
interfederativa. Em que pese a referida emenda datar o ano de 1998, esses institutos ainda são
de atuação tímida na gestão estadual ou metropolitana. O embate político por forças
antagônicas de interesses colocavam-se como entraves, inclusive contando com a justificativa
por sua não execução a problemática jurídica constitucional do pacto federativo, quando na
verdade os interesses políticos e econômicos saltavam as vistas, a falta de unidade dos entes
que compõem a Região Metropolitana por si só já era um empecilho natural para que o
planejamento urbano na região não fosse promissor, se fossem contar ainda com os poucos e
escassos órgãos que foram criados especialmente para esse fim (planejamento e execução da
mobilidade urbana RMRJ) a situação ainda ficaria pior.
163

A descontinuidade dos programas e dos projetos implementados por determinados


governos sendo totalmente desmantelados por governos opositores seguintes também
contribuíram para uma mobilidade inacessível e com baixíssima infraestrutura para comportar
a demanda cada vez mais crescente de automóveis.
Justamente esses automóveis que fazem parte de um sistema de transporte individual
e atualmente se apresentam como o vilão em matéria de mobilidade urbana foram objetos de
incisiva políticas econômicas para o seu consumo. Diversos incentivos fiscais aos longo dos
anos possibilitaram o barateamento desse modal oportunizando a aquisição por classe sociais
menos abastadas. Por certo, decisão de migrar do transportes coletivo urbano para o
transporte individual também se deu outros motivos, especialmente pelo processo de
sucateamento dos serviços de transportes coletivos e seu encarecimento. Por isso no segundo
capítulo foi dedicado um momento específico para se trazer e analisar os números dos mais
variados modais que compõem todo sistema.
Assim como na maioria das capitais brasileiras, a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro, a partir da década 1960 começou a substituir seu sistema de transporte de linhas
troncais executadas pelos bondes e trens para as “mais modernas e flexíveis” linhas coletoras
por ônibus. Diferentemente das empresas que operavam o bonde e o trem que detinham o
monopólio (natural) dos serviços, as linhas de ônibus eram geridas por diversas pequenas
empresas. Aos poucos, com a diminuição/cessação dos transportes por trens e bondes, essas
empresas foram tomando força, aumentando suas áreas de exploração comprando uma as
outras. Mas foi com a criação do Sindicato das Empresas das Empresas Rodoviárias Urbanas
do Estado do Rio de Janeiro, mais tarde denominado por Federação, é que esse intermédio
entre o setor privado rodoviário e o setor público teve um envolvimento mais intenso. As
políticas de transportes urbano foram todas voltadas para o setor rodoviário, o planejamento
das cidades metropolitanas feitos durante muitos anos para que atendessem as necessidades
desse tipo de modal.
Inclusive o próprio financiamento público federal, adveio de uma política
rodoviarista, conforme aduzido neste último capítulo que antecede essas considerações finais.
Dado o sistema retroalimentador que se apresentava, o transporte rodoviário se
autossustentava de forma crescente e interrupta. Fato inversamente contrário quando se
tratava de modais não abarcados por essa política econômica do setor rodoviário. O mais
recente investimento na área foi o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), apesar da
sua aplicabilidade orçamentária tenha se dado muito mais nas áreas de infraestrutura do que
nos sistema de transporte em si, a grande maioria das obras de infraestruturas urbanas foram
164

feitas para atender especificamente o setor rodoviário, o que no final das contas deu no
mesmo.
Para finalizar o estudo de caso da mobilidade urbana na Região Metropolitana do
Estado do Rio de Janeiro, ainda houve a incoerência de se ter implantado um modelo liberal
onde o Estado optou delegar o serviço ao setor privado, mas ao mesmo tempo o utiliza como
moeda de barganha para servir a população suas políticas assistenciais. O lucro embutido na
política tarifária se mostrou incompatível com a mentalidade assistencialista que o governo
propagou durante anos e a população assimilou. O resultado dessa combinação catastrófica
foi um tarifa acima do que se pode considerar como preço público módico. Seja pelo custo
subsidiado pelo Estado, seja pelo preço final da tarifa arcada pelo usuário final pagante, tal
sistema tem afastado cada vez mais o usuário do transporte coletivo, fazendo-o migrar para o
sistema de transporte individual. E contribuindo para a piora no trânsito urbano.
Na se pode atribuir esse ou aquele fator determinante que causou o esgotamento da
mobilidade urbana na Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, como visto, foram
múltiplos os fatores, que convergiram ao longo dos anos para essa realidade em que se vive.
Não há um culpado, tampouco não há uma solução para consertar tudo o que foi feito, não há
como apontar para uma saída mirabolante para todos os “complexos” problemas das cidades
urbanas fluminenses – seria esse é o melhor sistema de transporte (?). O que se pode afirmar é
que uma cidade urbana goza do privilégio de deter uma gama de bens, serviços e
entretenimentos próximos de seus consumidores, facilitando e aproximando pessoas, bens e
serviços umas das outras e, como todo bônus sempre vem acompanhado do ônus, neste caso,
o ônus é que essa aproximação de pessoas, bens e serviços estava sendo planejada e realizada
em sua maioria de maneira individual. O espaço urbano metropolitano não comporta mais o
individual, há que se pensar no coletivo, há que se replanejar esses deslocamentos. Será
preciso, principalmente, mudar a mentalidade de como se deslocar nas cidades.
165

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OUTROS DADOS/DOCUMENTOS

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05 dez. 2016

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 1ª Turma, Recurso Extraordinário nº. 191532/SP, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence. Dj 29.08.97, p.40234. disponível em: http://stf.gov.br Acessado em:
17, abril, 2018.

Processo nº 108.045-8/13 Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.


175

Relatório anual de acompanhamento da Política e Programas de Mobilidade Urbana da


Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. SETRANS

Relatório Síntese. Programas Políticas de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do


Estado do Rio de Janeiro. AFD nº. CBR 1042 01 J. Agence Française de Développement.
2012-2015.

Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF)
ADI nº. 1.842-RJ. Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados.
Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em:
05 dez. 2016

Voto Min. Joaquim Barbosa ADI. nº. 1842/RJ BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF)
ADI nº. 1.842-RJ. Reclamante. Partido Democrático Trabalhista (PDT). Intimados.
Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, 6 de março de 2013. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026>. Acesso em:
05 dez. 2016

Riley Rodriges – Gerente de Estudos de Infraestrutura – Diretoria de Desenvolvimento


Econômico – Sistema FIRJAN – Palestra proferida no dia 20 jul. 2016. OAB/RJ - Seminário
Transporte Aquaviário de Passageiros: perspectivas e desafios. Grupo de Estudos de Direito
Administrativo (GDA/UFF), Centro para Estudos Empíricos Jurídicos (Ceej)