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Resolução caso prático sobre cumulação de pedidos

Caso prático II sobre cumulação de pedidos (SILVA, Vasco Pereira da, coaut. –
O processo administrativo em acção: caderno de trabalhos práticos de contencioso
administrativo, Universidade Católica Editora, Lisboa 2009)

Rafaela reside numa moradia contígua a um terreno onde viu serem iniciadas obras de
construção de um edifício de habitação.
No decurso dessas obras foram vários os prejuízos causados na sua moradia,
designadamente pela falta de cuidado do construtor que reiteradamente espalhava os
detritos da obra no seu terreno.
Em certo momento, em resultado das escavações para as fundações do prédio, o
terreno sofreu uma vibração de tal modo intensa que provocou uma fissura estrutural
na moradia de Rafaela.
Já próximo da conclusão da obra, Rafaela verificou que o prédio lhe tapava de forma
total a magnífica vista que tinha para o mar.
Rafaela pretende agora impugnar o acto camarário de licenciamento desta obra por
violação do PDM, bem como exigir da Câmara Municipal e do construtor do prédio
uma avultada indemnização pelos prejuízos sofridos durante todo o processo de
construção.
Poderá cumular estes pedidos?

Resolução:

 Quanto ao pedido de impugnação:


O pedido de impugnação do acto camarário de licenciamento segue a forma de acção
administrativa especial, nos termos do art. 46º/1 e 2 a) CPTA;

1. Legitimidade activa: Rafaela (R ou a autora, daqui por diante) é parte legítima na


acção pelo facto de alegar a titularidade de um interesse directo e pessoal na
impugnação do acto, que se encontra a produzir efeitos lesivos na sua esfera (55º/1 a)
CPTA). Este interesse é pessoal porque a vantagem que R pretende obter da
impugnação do acto é reivindicada para ela própria; e é directo na medida em que a
referida vantagem não é meramente hipotética ou eventual, mas efectiva pois fará
cessar a produção de efeitos lesivos na sua propriedade decorrentes das obras;
2. Legitimidade passiva: verifico que a entidade que praticou o acto de licenciamento foi
a Câmara Municipal, todavia, quem deve ser demandado não é este órgão, mas sim a
pessoa colectiva pública Município (10º/2 CPTA). Na eventualidade da autora ter
indicado como parte demandada a Câmara Municipal, tal não inquinaria, contudo, a
que se considerasse a acção regularmente proposta (10º/4 CPTA).
O construtor do prédio, enquanto entidade titular de um interesse contraposto ao da
autora (a subsistência da licença) deve igualmente ser demandado enquanto contra
interessado (10º/1 in fine CPTA). Estamos, portanto, perante um litisconsórcio
necessário passivo.
Rectificação: Na eventualidade da construtora não corresponder à entidade
proprietária do prédio (como frequentemente acontece), quem deve ser demandado
enquanto contra-interessado deve ser o proprietário do prédio vizinho;
1. Impugnabilidade: o acto administrativo de licenciamento possui eficácia externa e lesa
direitos e interesses legalmente protegidos para os efeitos do art. 51º. Conforme
referido supra, R tem visto a sua propriedade e qualidade de vida serem afectadas
pela actividade da construtora;
2. Tempestividade: Se se verificar que o acto de licenciamento viola efectivamente o
PDM, então ele será nulo nos termos do art. 68º alínea a) do DL 555/99 de 16 de
Dezembro. Nesta hipótese não há prazo para a impugnação do acto (58º/1 CPTA).
Se o acto for anulável vigora um prazo de 3 meses (58º/2 b) CPTA) que começa a
contar a partir da notificação, publicação ou conhecimento do acto, consoante aquele
que se verificar em primeiro lugar (59º/3 CPTA). Uma vez que R não é destinatária da
licença, não será notificada, pelo que não se pode considerar sem mais que é a partir
da data de notificação que corre o prazo (59º/1 CPTA).
Nos termos dos arts. 58º/3 CPTA e 138º do Novo CPC a contagem dos prazos é feita
de forma corrida.

 Quanto ao pedido de indemnização


O pedido de indemnização segue a forma de acção administrativa comum uma vez
que não é objecto de regulação especial pelo CPTA ou ou legislação avulsa (37º/1
CPTA). Este pedido encontra-se ainda previsto na alínea g) do elenco exemplificativo
do art. 37º/2. Trata-se de uma pretensão de conteúdo condenatório, i. e., dirige-se à
obtenção do pagamento de uma quantia pecuniária.;
1. Legitimidade activa: afere-se de acordo com a regra geral do art. 9º/1 CPTA, segundo
o qual considero que a autora é parte legítima na medida em que alega ser parte na
relação material controvertida;
2. Legitimidade passiva: remete-se para o ponto 3 relativo ao pedido de impugnação;
3. Tempestividade: a acção administrativa comum não tem prazo fixado, podendo ser
proposta a todo o tempo (41º/1 CPTA).
Rectificação: Verifica-se que, contrariamente do que sucede com o pedido de
indemnização formulado contra o Município que se integra no âmbito de jurisdição dos
TAFs nos termos do art. 4º/1 alínea g) ETAF, o pedido de indemnização formulado
contra o construtor (ou contra o proprietério nos termos acima referidos) não se integra
no âmbito de jurisdição administrativa. Tratam-se, pois, de entidades de direito
privado.
Embora a alínea i) do art. 4º/1 ETAF admita a possibilidade de sujeitos de direito
privado virem a ser demandados numa AAC cujo objecto consiste num pedido de
indemnização por responsabilidade civil extracontratual, não parece que a construtora
ou o proprietário sejam entidades privadas sujeitas ao Regime da Responsabilidade
Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, para os efeitos do art.
1º/5 do mesmo diploma. Isto porque nenhum dos sujeitos actuou no exercício de
prerrogativas de poder público.
Concluo, portanto, que o tribunal se deve declarar incompetente quanto ao pedido de
indemnização dirigido contra a construtora ou o proprietário do prédio vizinho.
 Admissibilidade da cumulação
Importa, finalmente responder à questão sobre a admissibilidade da cumulação dos
dois pedidos formulados pela autora. Verifica-se que o pedido de impugnação segue a
forma de acção administrativa especial (46º/1 e 2 a) CPTA), enquanto o pedido de
indemnização segue a forma de acção administrativa comum (37º/1 e 2 g) CPTA).
Conforme resulta do art. 5º/1 CPTA a diferença de formas de processo não obsta à
cumulação dos pedidos. A cumulação seria, portanto admissível, adoptando-se, assim
a forma de acção administrativa especial.

Caso 3 - Bruno e o pedido de


licenciamento
Tendo Nwamuyexe apresentado ao Conselho Municipal um pedido de licenciamento de uma
moradia temos, antes de mais, de atender ao Código da Postura Municipal (adiante CPM),
naturalmente especial em relação aos regimes da Lei do Processo Administrativo Contencioso
(adiante LPAC) e da Lei do Procedimento Administrativo (adiante LPA).

Considerando que a hipótese não nos dá um prazo especial recorremos ao prazo geral. Pelo
que o Conselho Municipal deverá deliberar sobre o pedido de licenciamento do particular no
prazo de 90 dias. Este prazo, nos termos da alínea b) do nº 3 o art. 108 da LPA conta-se, em
princípio, da data da recepção do pedido do particular.

O Conselho Municipal tinha, assim, neste caso, 90 dias para se pronunciar sobre aquele
pedido de licenciamento.

Nos termos do artigo 111º a) do RJUE, decorrido aquele prazo de 30 dias sem que a
Administração nada faça, o particular pode recorrer ao processo de intimação judicial para a
prática do acto legalmente devido (artigo 112º do RJUE).

O juiz, nos termos do nº 6 do artigo 112º do RJUE deverá estabelecer na decisão um prazo
não superior a 30 dias para que a autoridade requerida (no caso a Câmara Municipal) pratique
o acto devido e fixa sanção pecuniária compulsória nos termos previstos no CPTA.

Por força do nº 9 do artigo 112º do RJUE, se no prazo estabelecido pelo juiz para intimar a
Câmara à prática do acto esta nada fizer, o particular pode fazer-se valer do deferimento tácito.

Assim, nessa situação, o particular poderá iniciar e prosseguir a execução dos trabalhos de
acordo com o requerimento apresentado nos termos do art. 9º/4 do RJUE. O início desses
trabalhos está dependente do prévio pagamento das taxas devidas, conforme resulta do art.
113º/2 do RJUE.

Importante consequência da inércia da administração é o facto de a certidão de sentença


transitada em julgado que haja intimado à emissão do alvará de licença ir substituir para todos
os efeitos legais o alvará emitido. Acresce que nesses casos a obra não poderá ser embargada
por qualquer autoridade administrativa com fundamento na falta de licença (artigo 113º/7 e 8
RJUE respectivamente).
Ora, neste caso em particular entre o momento em que Bruno apresenta o seu pedido de
licenciamento à Câmara e o momento em que propõe uma acção administrativa especial para
a prática do acto devido passou-se um mês.

Nos termos do artigo 72º a) do CPA não se inclui na contagem do prazo o dia em que ocorrer o
evento a partir do qual o prazo começa a correr, sendo que, nos termos da alínea b) do mesmo
artigo o prazo se suspende nos sábados e domingos e feriados. Isto equivale a dizer que só se
contam os dias úteis.

Entre 16 de Junho de 2008 e 16 de Julho de 2008 terão passado 30 dias mas não 30 dias
úteis. Assim, ainda não decorreu o prazo legalmente estabelecido para a Administração proferir
a sua decisão.

Como sabemos, para que se possa propor uma acção de condenação à prática do acto devido
têm de estar reunidos alguns pressupostos, nomeadamente:

1) Ter havido uma omissão da Administração a um pedido do particular;

2) Legitimidade – artigo 68º CPTA;

3) Oportunidade – artigo 69º CPTA (prazos dentro dos quais o particular pode propor a acção de
condenação à prática do acto devido).

Ora, neste caso, ainda não tinha decorrido o prazo em que a Câmara Municipal poderia actuar,
pelo que ainda não estávamos, em bom rigor, perante uma omissão da actuação
administrativa.

Assim, faltava logo o primeiro pressuposto exigível para que se possa propor a acção de
condenação à prática do acto devido, pelo que a Câmara tem razão ao alegar que ainda não
tinha decorrido o prazo estabelecido para proferir uma decisão.

Uma última nota prende-se com o facto de haver alguma discussão relativamente à natureza
da acção de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido. Parece-me razoável
considerar tratar-se de um meio processual que constitui expressão a nível do direito do
urbanismo da "condenação à prática do acto legalmente devido", regulada nos artigos 66º e ss.
do CPTA como acção administrativa especial.

O regime jurídico específico da intimação judicial para a prática de acto legalmente devido
encontra-se nos artigos do RJUE que enunciei. Contudo, outros aspectos do seu regime
jurídico deverão retirar-se dos artigos 66º a 71º do CPTA.

Não obstante, há quem considere, pelo contrário, que o regime e a configuração que o
legislador atribuiu à intimação judicial para a prática do acto legalmente devido, extremamente
simples e célere, inviabiliza a aplicação do regime estabelecido no CPTA para a acção de
condenação à prática de acto devido.
Resposta ao Caso Prático de Zeferino
Estamos perante um pedido de uma acção de condenação para prática de um acto devido (67º
CPTA).

O particular tem legitimidade para intentar a acção nos termos do artigo 68/1/a, por ser titular
de um interesse legalmente protegido.

O caso não nos dá informação relativamente aos prazos, partimos do principio de que está
verificado o pressuposto da oportunidade (69º CPTA).

Não se levantaram pois problemas ao nível dos pressupostos processuais. Assim sendo, estão
verificados os pressupostos, portanto o juíz pode apreciar o pedido.

A resposta da Câmara Municipal nada tem a ver com pressupostos, mas sim com a questão de
fundo. Neste sentido, apenas se houver restrições estéticas no Plano Director Municipal é
que se exclui o poder discricionário da administração relativamente a este caso, sempre
limitado pela lei.

O Presidente da Câmara Municipal pode ser condenado ao pagamento de uma sanção


pecuniária compulsória, nos termos do 66/3 CPTA, de forma especial, e nos termos da regra
geral (3/3 CPTA).

Proposta de resolução

Condenação à prática de acto administrativo legalmente devido

II

Alberto dirigiu aos serviços competentes do Ministério da Agricultura um pedido de


subsídio na sequencia de uma praga de insectos que lhe destruiu toda a sua produção
vinícola.

Tendo já decorrido seis meses sem que obtivesse qualquer resposta do Ministério,
Alberto propôs uma acção administrativa especial com o objectivo de obter a
condenação do Estado no pagamento do mencionado subsídio.

Em sua defesa alegou o Ministério que não tinha qualquer dever de responder a Alberto,
tanto mais que, segundo a lei, este não teria direito ao subsídio. Mais alegou que sempre
o meio processual escolhido seria desadequado uma vez que o pagamento de um
subsídio não pode ser qualificado como acto administrativo.

Quem terá razão?

Em regra, o procedimento administrativo deve se concluído no prazo de 90 dias (cfr. n.º 1 do


artigo 58.º do Código do Procedimento Administrativo [CPA]), suspendendo-se o prazo nos
Sábados, Domingos e feriados (alínea b) do n.º 1 do artigo 72.º do CPA), salvo nos prazos
legalmente fixados em mais de seis meses.
Trata-se de um corolário do princípio da decisão, ínsito no n.º 1 do artigo 9.º do CPA. Ainda, a
Administração está vinculada a um dever de celeridade, imposto pelo artigo 57.º do CPA.

Partindo do princípio que o prazo à disposição do Ministério da Agricultura fora ultrapassado,


assiste a Alberto o direito de instaurar uma acção administrativa especial para obter a
condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo ilegalmente omitido
(cfr. n.º 1 do artigo 66.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA]).
Efectivamente, esta condenação pode ser pedida quando não tenha sido proferida decisão
dentro do prazo legalmente estabelecido, após a apresentação de requerimento que constitui o
órgão competente no dever de decidir (alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA). Aliás, o
direito de acção tem de ser exercido no prazo de um ano a contar desde o termo do prazo legal
estabelecido para a emssão do acto ilegalmente omitido (cfr. n.º 1 do artigo 69.º do CPTA).

Alberto dispõe de legitimidade activa por alegar ser titular de um direito dirigido à emissão
desse acto (alínea a) do n.º 1 do artigo 68.º do CPTA). Tem legitimidade passiva o Ministério
(cfr. n.º 2 do artigo 10.º do CPTA).

Não sendo competente o Supremo Tribunal Administrativo, nem os Tribunais Centrais


Administrativos (cfr. artigos 24.º e 37.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
[ETAF]), é competente, em primeira instância, o tribunal administrativo de círculo da área da
residência habitual de Alberto (cfr. n.º 1 do artigo 44.º do ETAF e n.º 1 do artigo 16.º do CPTA).

Naturalmente que o Ministério só seria condenado à prática do acto se este fosse legalmente
devido, isto é, se compulsadas todas as normas legais aplicáveis isso conduzisse a que Alberto
teria direito ao subsídio e fosse inequívoco o montante a que teria direito. Porém, mesmo
havendo a necessidade de considerar que a emissão do acto pretendido envolveria a
formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do
caso concreto não permitiria identificar apenas uma solução como legalmente possível, o que
faria com que o tribunal não pudesse determinar o conteúdo do acto a praticar, este deveria,
ainda assim, explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto
devido (cfr. n.º 2 do artigo 71.º do CPTA). Coisa diferente será o caso de a lei não fazer nascer
na esfera jurídica de Alberto qualquer direito subjectivo ao subsídio, caso em que o acto
administrativo não é legalmente devido e, portanto, a Administração não pode ser condenada a
praticá-lo e o pedido não pode proceder.

Em face do argumento, por parte do Ministério, de que não se trata de um acto administrativo,
teria de se contrapor o conceito de acto administrativo do artigo 120.º do CPA, embora o
objecto do processo seja a pretensão de um interessado e não o acto propriamente dito. Esta
aliás, a grande revolução do contencioso administrativo que deixa de ser um processo ao acto,
alargando os seus horizontes. Na verdade, a decisão a propósito do subsídio envolve, antes do
seu pagamento, um acto administrativo que comporte a decisão respeitante à sua atribuição.
Caso se tratasse apenas do dever de prestar um subsídio atribuído por acto administrativo
anteriormente praticado, aí sim a acção correria na forma comum (cfr. alínea e), do n.º 2 do
artigo 37.º do CPTA), sendo válido o argumento do Ministério.

Resolução de Casos Práticos I e II – Condenação à prática de acto administrativo


legalmente devido.
Resolução de Casos Práticos I e II – Condenação à prática de acto administrativo legalmente devido.
I.

 Exposição dos factos do caso I:

 Bruno apresenta à CMY um pedido de licenciamento, em 16 de Junho de 2008.

 Em 16 de Julho de 2008 não obteve resposta da CMY.

 Bruno propõe acção administrativa especial para condenação da CMY à prática de acto devido.

 Bruno pretendia que a CMY fosse condenada a emitir a licença de construção.

A condenação à prática de acto devido vem prevista nos artigos 66.º e seguintes do CPTA.

“Acto”: «…é aquele acto administrativo que na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi,
quer tenha havido pura omissão ou uma recusa. E ainda quando tenha sido praticado um acto que não
satisfaça ou não satisfaça integralmente uma pretensão…» (In: “A justiça Administrativa – Lições”,
Andrade, José Carlos Vieira de, 11.ª edição, 2011, Almedina.)

Bruno sustenta-se no disposto no artigo 67.º/1/a) do CPTA; o artigo 67.º do CPTA parece exigir sempre
um procedimento prévio, da iniciativa do interessado, Bruno, em regra um requerimento dirigido ao
órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um acto administrativo.

Legitimidade activa, in casu, pode apresentar este pedido quem tenha a titularidade de direitos ou
interesses protegidos dirigidos à emissão desse acto, ou seja, Bruno tem legitimidade activa para
apresentar o pedido em causa.

Legitimidade Passiva, in casu, é demandada obrigatoriamente a entidade competente responsável pela


omissão, bem como os contra-interessados, determinando um litisconsorcio necessário, videartigo
68.º/2 do CPTA. Nos termos do artigo 10.º/2 do CPTA a parte demandada é a pessoa colectiva, ou seja,
o Município a que pertence o órgão competente, isto é a CMY, para a prática do acto devido.

Quanto aos prazos, o prazo de propositura da acção depende de ter havido inércia do órgão CMY, artigo
69.º do CPTA. O prazo é de um ano, em caso de omissão, contado desde o termo do prazo legalmente
estabelecido para a emissão do acto, ou seja, após ter sido ultrapassados 90 dias para que o órgão
emite-se a sua decisão, vide, norma supletiva do CPA que refere o prazo de 90 dias, artigo 58.º do CPA.

Em articulação com os dados do caso, de 16 de Junho a 16 de Julho de 2008 passou um mês. De


encontro com a previsão legal a CMY teria um prazo de 90 dias para proferir a sua decisão e não um
mês. Bruno só poderia intentar acção por omissão de acto administrativo legalmente devido em 16 de
Agosto de 2008, se a CMY não se tivesse pronunciado, contudo ainda assim se poderia colocar a questão
do deferimento tácito por parte da CMY, em que a lei pode ligar a omissão do órgão a outras
consequências como o deferimento tácito pelo silêncio, nestes casos a consequência não será a de um
incumprimento, vide artigo 108.º do CPA, respectivamente os números 1, 2 e 3 alínea a), ou seja
licenciamento de obras particulares.

Deste modo concluímos que a CMY tem razão quanto aos argumentos que utiliza perante a pretensão
de Bruno.
II.

Alberto pretende que o Ministério da Agricultura lhe conceda um subsídio para fazer face aos danos da
praga de insectos que lhe destruiu toda a sua produção vinícola.

Aberto deve pelo disposto no artigo 67.º do CPTA fazer um procedimento prévio, ou seja, um
requerimento dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um acto
administrativo, nomeadamente o previsto no artigo 67.º, n.º1, alínea b) do CPTA, ou seja, recusa da
prática do acto devido, indeferimento total e directo da pretensão substantiva.

Quanto à legitimidade passiva, é demandada a entidade competente responsável pela omissão, neste
caso indeferimento, e são obrigatoriamente demandados os contra-interessados aqui em litisconsorcio
necessário, pelo artigo 68.º, n.º 2 do CPTA.

Porém, nos termos previsto no artigo 10.º, n.º2 do CPTA é a pessoa colectiva ou seja o Ministério da
Agricultura.

O Prazo de propositura da acção dependerá de ter havido um indeferimento, vide artigo 69.º do CPTA. O
Prazo da acção de Alberto é de 3 meses, contando agora da notificação do indeferimento, aplicando-se
aqui as regras gerais estabelecidas para o prazo de impugnação no artigo 58.º do CPTA incluindo as
relativas às impugnações administrativas, tal como decorre do n.3 do artigo 69.º do CPTA.

Podemos concluir que o Ministério da Agricultura procedeu a um indeferimento tácito pelo disposto no
artigo 109.º, n.º1 e n.º 2 do CPA uma vez que decorreram 6 meses após o pedido ao Ministério da
Agricultura para se pronunciar sobre o subsídio e nada o fez. O particular contava com 90 dias para que
a Administração se pronuncia-se e pelo n.º 1 do artigo 109.º do CPTA ultrapassados 90 dias (n.º2 do
artigo 109 CPA) o Alberto tem legitimidade para presumir indeferida a sua pretensão.

O argumento do Ministério da Agricultura a respeito do meio utilizado por Alberto é erróneo, na medida
em que, Alberto tem legitimidade pelo artigo 66.º, n.º1, alínea a) do CPTA, bem como em, sede de
impugnação de actos administrativos, na medida em que o Ministério da Agricultura recusou a
atribuição do subsídio a Alberto, pelo disposto no artigo 55.º/1/a) do CPTA, este também tem
legitimidade activa em virtude de ser titular de um interesse directo e pessoal na demanda.

Além disso, consideramos que o Ministério da Agricultura colocou mal a questão, visto que Alberto
apresentou um requerimento para lhe ser atribuído um subsídio e não um pedido de pagamento de um
subsídio e quando se trata de decidir pela atribuição de um subsídio a um particular a Administração
pratica um acto administrativo constitutivo de direitos.

Logo, a Administração, ou seja, o Ministério da Agricultura teria que responder a Alberto e o meio mais
adequado era a acção para condenação à prática do acto administrativo legalmente devido.

Bibliografia:

Silva, Vasco Pereira, “O Contencioso no divã da Psicanálise”, Almedina, 2.ª edição 2009.

Andrade, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina, 11.ª edição, 2011.