SEGURO COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO

I.- INTRODUCCIÓN

 El trabajo, por naturaleza, es un espacio de conflicto entre empleador y trabajador pero a su

vez es un centro donde se producen riesgos de distinta magnitud contra la vida y la salud de
los trabajadores; y es justamente sobre estos riesgos que el presente artículo reflexiona,
hurgando sobre su origen, carácter y contenido jurídico.

 Damos por sentado que la seguridad social nace como una disciplina dentro el derecho del
trabajo; no hay duda que ese acogimiento ha sido fundamental para su diseño y
crecimiento. En ese sentido Jorge Toyama expresa “no puede dejarse de lado la relación que
existe con el Derecho Laboral, especialmente en la configuración general de su regulación
así como la aplicación de los principios que la sustentan.” [2] Igualmente para Rodríguez
Ramos refiriéndose a la seguridad social y al derecho del trabajo expresa “(…) no pueden
entenderse los antecedentes de la primera sin conectarlos a los orígenes del segundo; dado
que la protección que inicialmente se dispensaba tenía carácter fragmentario y parcelario, al
cubrir solo a un segmento de la población: la clase obrera. (…) fundamentalmente mujeres y
niños, y solo respecto de determinados riesgos, como el accidente de trabajo, que había
azotado duramente a la población obrera.”[3]

 Puede apreciarse que los accidentes de trabajo fueron uno de las primeras contingencias
que se protegió en los albores del desarrollo laboral. Ello nos muestra la preocupación que
han tenido los Estados, los juristas y los actores de la relación laboral sobre la naturaleza del
trabajo generador de riesgos y de ahí el interés de proteger los accidentes en estos espacios
laborales. El riesgo en el trabajo está presente en el universo de actividades laborales lo que
nos lleva a configurar que la protección de Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
(SCTR) debe ser universal para todos los trabajadores, promoviendo con ello el desarrollo de
del derecho universal a la seguridad social. El trabajo como parte de su naturaleza es una
zona que produce riesgo a los seres humanos y por ello el interés de lograr atención y tutela.
En esta orientación de acuerdo a la Ley 26790 – Ley de Modernización de la Seguridad Social
en Salud se pretende cubrir únicamente las actividades de alto riesgo lo que en la práctica es
desproteger las otras actividades que por naturaleza son riesgosas.

 El derecho ha establecido mecanismos para paliar aquellos riesgos pero el diseño de

aseguramiento en el Perú ha pretendido dotarlo de un carácter comercial a los mecanismos
de aseguramiento, haciendo que su base se aleje de aquellos fundamentos que sustenta la
seguridad social. Por ejemplo no existe participación de los asegurados en las
Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP) o las Entidades Prestadoras de Salud (EPS) tal
como reclama la OIT:

“La Comisión (…) Ruega al Gobierno que transmita en su próxima memoria información relativa a los
progresos realizados con miras a que organismos de control y de vigilancia en los que participarán
los representantes de los asegurados supervisen las actividades de los operadores privados. (…)”[4]
  El artículo pretende reencauzar el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR)
dentro de los de Seguridad Social y dotándole del carácter de derecho fundamental. Para
lograr esa reorientación se ha recurrido a un análisis histórico y las protecciones que se han
establecido desde el derecho internacional.

II.- EL SEGURO COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO (SCTR) COMO DERECHO

FUNDAMENTAL

El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) es un derecho fundamental por cuanto es

parte de la seguridad social que llega a atender las vulnerabilidades que se presentan en el trabajo
como los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. En ese sentido al ser un derecho
fundamental el SCTR, su goce resulta siendo universal.

Al respecto Javier Neves[5] precisa que la seguridad social se rige por los principios de:

1. Universalidad, que significa la extensión del ámbito de los beneficiarios a toda persona;

2. Integridad, que le permite cubrir todas las contingencias sociales mediante acciones de
prevención, reparación y recuperación;

3. Solidaridad, que obliga a todos a cooperar con el cumplimiento de sus objetivos, abonando
la proporcionalidad entre aportes y beneficios;

4. La unidad en sentido orgánico y estructural;

5. Y la internacionalidad, referida a la adecuación a un sistema unitario internacional.

En este artículo desarrollaremos el referente a la universalización y a la internacionalidad de la

Seguridad Social, que debe ser la característica del SCTR.

a).- La normativa constitucional y la Ley parecen alejados del espíritu jurídico.

El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) se inscribe dentro del concepto de

seguridad social y tiene como sustento normativo constitucional del artículo 10 de la Constitución
Política que reconoce y garantiza el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad
social, creando e implementando instituciones y mecanismos para dar solución de ciertos problemas
preestablecidos. El derecho a la seguridad social se constituye en un derecho fundamental y es como
una medalla, tiene dos lados que es necesario identificar: por un lado, proteger a la persona frente a
las contingencias de la vida, y por otro, elevar su calidad de vida.

Considero que la Ley Ley 26790, que crea en el Perú el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo
anda de espaldas de una evolución histórica y resulta siendo un retroceso a la evolución legislativa
en el Perú. Si el riesgo en el trabajo es parte de su naturaleza resulta contraproducente establecer
que sólo quedarán cubiertos con el SCTR los lugares donde se produzcan los mayores riesgos.

El artículo 19 de la Ley 26790 señala:

El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo otorga cobertura adicional a los afiliados regulares
del Seguro Social de Salud que desempeñan las actividades de alto riesgo determinadas mediante
Decreto Supremo. Es obligatorio y por cuenta de la entidad empleadora. Cubre los riesgos
siguientes:

a) Otorgamiento de prestaciones de salud en caso de accidentes de trabajo o enfermedades

profesionales, pudiendo contratarse libremente con el IPSS o con la EPS elegida conforme al Artículo
15 de esta Ley.

b) Otorgamiento de pensiones de invalidez temporal o permanente y de sobrevivientes y gastos

de sepelio, como consecuencia de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, pudiendo
contratarse libremente con la ONP o con empresas de seguros debidamente acreditadas.

El derecho a las pensiones de invalidez del seguro complementario de trabajo de riesgo se inicia
una vez vencido el período máximo de subsidio por incapacidad temporal cubierto por el Seguro
Social de Salud.

Los términos y condiciones para el funcionamiento de este seguro se establecen en el reglamento.

Según el Decreto Supremo N°. 003-98-SA, que es el reglamento de la Ley 26790, que aprueba las
normas técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, las actividades consideradas
de alto riesgo cubiertas con el SCTR son:

 Extracción de madera.

 Pesca

 Explotación de minas de carbón

 Producción de petróleo crudo y gas natural

 Extracción de minerales metálicos

 Industria del tabaco

 Fabricación de textiles

 Industria del cuero y productos de cuero sucedáneos del cuero.

 Industria de la madera y productos de madera y corcho

  Fabricación de sustancias químicas industriales

 Fabricación de productos derivados del petróleo y del carbón

 Fabricación de productos plásticos

 Fabricación de vidrio y productos de vidrio.

 Fabricación de otros productos minerales no metálicos.

 Industria básica de hierro y acero.

 Industrias básicas de metales no ferrosos

 Fabricación de productos metálicos

 Construcción de maquinarias

 Electricidad, gas y vapor

 Construcción

 Transporte aéreo

 Servicios de saneamiento y similares

 Servicios médicos y odontológicos, otros servicios de sanidad veterinaria

Bajo ese esquema las otras actividades laborales no están protegidas por el SCTR. Dentro de esa
visión por ejemplo según la estadística que maneja el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo[6] la actividad económica con mayor número de notificaciones por accidentes de trabajo
corresponde a Industrias Manufactureras, con el 30,30%, siguiendo en importancia: Construcción
con el 16,30% y Actividades Inmobiliarias, Empresariales y de Alquiler con el 14,58%, entre otras. Sin
embargo las actividades manufactureras no están consideradas como actividades de alto riesgo y
por lo tanto está desprovista del SCTR, desprotegiendo a los trabajadores de estos sectores,
vulnerando así la seguridad social que debe dar cobertura a esas contingencias.

b).- El seguro complementario de trabajo de riesgo (SCTR) se inscribe en la visión internacional.

El Seguro Complementario de Riesgo de Trabajo (SCTR) se inscribe en el derecho fundamental a la

seguridad social, la misma es parte del ordenamiento jurídico de protección de la normativa
internacional.

En ese sentido el diseño establecido en la Ley 27056 debe inscribirse además dentro de los
Convenios de la OIT y de los Tratados sobre Derechos Humanos, por cuanto la fidelidad del
ordenamiento es necesario que sea integral, tanto de la norma constitucional como de la comunidad
jurídica internacional.
Lo indicado permite concluir que el adecuado marco de interpretación del derecho a la seguridad
social debe tener en cuenta los diversos tratados relativos a derechos humanos tanto en lo que se
refiere al ámbito universal, como a los instrumentos internacionales del sistema interamericano.

En dicho marco debe tenerse presente el Convenio 102[7] de la Organización Internacional del
Trabajo (1952), Norma Mínima de la Seguridad Social, artículo 31, por el cual los Estados garantizan
a los trabajadores el reconocimiento de las prestaciones que correspondan en caso de accidentes de
trabajo o enfermedades profesionales.[8] El artículo 31 dice:

Todo Miembro para el que esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas
protegidas la concesión de prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad
profesional, de conformidad con los artículos siguientes de esta parte.

El Convenio 102 de la OIT ha establecido una estándar mínimo sobre las coberturas de accidentes
de trabajo. De acuerdo al artículo 2 del Convenio se ha dejado en manos de cada Estado fijar
alternativas para que incorporen determinadas coberturas y una de ellas es la tutela de accidentes
de trabajo y enfermedades profesionales.[9]

Igualmente otras normas internacionales brindan protección de la seguridad social.

 Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 9 sobre el derecho a la Seguridad Social:

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de
la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los
medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las
prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social

cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de
trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por
maternidad antes y después del parto.

· El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[10].en su artículo 9

señala: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derechode toda persona a
la seguridad social, incluso al seguro social.”

En consecuencia podemos apreciar que existe fundamentos para que la SCTR se inscriba dentro de
las normas internacionales y en consecuencia es necesario implementar políticas públicas contra
accidentes de trabajo y no sólo beneficiar con estas coberturas a los centros de trabajo de mayor
riesgo.

c).- El SCTR en el Tribunal Constitucional

Al respecto el Tribunal Constitucional[11] ha señalado sobre el sentido y objetivo del Seguro
Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) incorporando su diseño como parte integrante de la
seguridad social:

“(…) teniéndose presente que la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud y su

Reglamento prevén que el SCTR puede ser contratado con la ONP o con las empresas privadas de
seguros, debe abordarse el diseño de nuestra economía social de mercado, y el papel que juegan las
entidades públicas o privadas encargadas de brindar las prestaciones, debido a que tiene estrecha
relación con la seguridad social en salud y el derecho a la salud.”

En consecuencia el máximo órgano de interpretación constitucional orienta que los servicios que
brinda el SCTR se constituyen en parte del derecho fundamental a la Seguridad Social, en
consecuencia una mirada únicamente comercial del SCTR resulta desenfocada de los derechos
fundamentales. Un derecho fundamental no puede ser focalizada sería ir contra su esencia de la
universalización.

III.- DEFINICIONES DEL ACCIDENTE DE TRABAJO QUE BRINDA LA NATURALEZA JURIDICA DEL (SCTR)

a).- Definiciones de la Doctrina sobre accidentes de trabajo

Tal vez para conocer porqué es necesario la universalización del SCTR es necesario conocer las
definiciones que nos brinda la doctrina y la legislación sobre los accidentes de trabajo y de ahí
entender la naturaleza jurídica de la SCTR.

En primer lugar pasaremos a mencionar las distintas definiciones que nos brinda la doctrina:

 Para Juan Arturo de Diego se “denomina accidente de trabajo a aquel que se produce dentro
del ámbito laboral o por el hecho o en ocasión del trabajo, tratándose normalmente de un
hecho súbito y violento que ocasiona un daño psíquico o físico verificable, en la salud del
trabajador que lo incapacita para cumplir con su trabajo habitual.”[12]

 Para Napoleón Valdez Tudela entre una de las condiciones del contrato de trabajo debe
figurar “la obligación del patrono de responder por los accidentes de trabajo que sufran los
obreros que tiene a su servicio y por las enfermedades que adquiera por razón de trabajo.
Estas obligaciones se han impuesto en forma definitiva en el derecho social y están
reconocidas universalmente, porque son el resultado de los peligros que para la seguridad y
salud de los trabajadores trae consigo el mecanismo y las nuevas formas de producción
industrial”[13].
  Cabanellas con referencia al accidente de trabajo haciendo énfasis en las consecuencia del
mismo expresa: “se orienta por aquel suceso que se produce en ocasión o como
consecuencia del trabajo y con efectos de orden patrimonial, por provocar una lesión
valuable; considerándose el trabajo no cual simple ejercicio de actividad, sino como
prestación subordinada. De ahí que podamos definir el accidente del trabajo como un
suceso anormal, resultante de una fuerza imprevista y repentina, sobrevenido por el hecho
del trabajo o en ocasión del mismo, y que determina en el organismo lesiones o alteraciones
funcionales permanentes o pasajeras”[14]

 Juan Carlos Cortez Carcelén describe lo peligroso que ya resulta el trabajo en sí mismo y de
cómo el trabajador por el sometimiento al contrato de trabajo se convierte en un sujeto que
asume el riesgo directo: “El trabajo se presta conforme a las instrucciones que da el
empresario con sometimiento a sus directrices en cuanto al modo, intensidad, tiempo y
lugar, integrándose el trabajador a un todo organizado que no controla, encontrándose
impedido de establecer por si mismo las medidas de seguridad necesarias para llevar a cabo
su trabajo, por lo que éstas descansan en el empresario. Con la actual configuración de la
obligación general de prevención la deuda del empleador se extiende a la protección íntegra
del trabajador, de su salud y seguridad, siendo suficiente entonces con que el daño se
produzca como causa o consecuencia de la prestación laboral para que se proceda al análisis
de los demás elementos tipificantes de la responsabilidad contractual a fin de determinar si
el daño se deriva de un incumplimiento contractual del empleador. En consecuencia la
responsabilidad del empleador frente a un accidente de trabajo o enfermedad profesional
es contractual.”[15]

Como se aprecia en las definiciones de la doctrina se hace hincapié en que el trabajo y el desarrollo
que se realiza en ese espacio siempre es peligroso y riesgoso, de ahí la necesidad de generar
mecanismos de protección a favor del trabajador y una reducción de estos riesgos. Además uno de
los elementos claves del contrato de trabajo es la subordinación del trabajador a las disposiciones de
dirección que tiene el empresario. En ese sentido la capacidad de dirección debe llevar implícita la
asunción de los riesgos que pueden generar tales órdenes, a las cuales el trabajador queda
sometido. Uno de ellos es el riesgo de sufrir accidente de trabajo o enfermedades profesionales.

b).- Definición del sistema internacional sobre accidente de trabajo

El Convenio Nº 121 de la OIT[16] Convenio sobre las Prestaciones en caso de Accidentes del Trabajo
y Enfermedades Profesionales expresa en su artículo 7 inciso 1:

1. Todo Miembro deberá prescribir una definición del accidente del trabajo, incluyendo las
condiciones bajo las cuales un accidente sufrido en el trayecto al o del trabajo es considerado
como un accidente del trabajo, y debe precisar los términos de dicha definición en las memorias
sobre la aplicación de este Convenio que habrá de presentar en cumplimiento del artículo 22 de la
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo.

El Convenio de la OIT exige que cada país pueda proveer una definición del concepto de accidente
de trabajo para dar certidumbre sobre los beneficiarios y las condiciones del mismo por cuanto el
accidente de un trabajador y más aun la propia muerte en el trabajo debe encender el semáforo de
la Ley para evitar que se produzca ello.

En consecuencia esta definición debe corresponder a un diagnostico general sobre qué es el Trabajo
y sus riesgos. Ya hemos podido observar en la historia, las razones de la regulación de la seguridad
social orientado a proteger especialmente a los trabajadores por los accidentes a que estaban
sometidos en el trabajo. Es así que el trabajo por naturaleza es un riesgo para los trabajadores.

Por otro lado otra definición de los accidentes de trabajo se encuentra en la Decisión 584 de la
Comunidad Andina de Naciones, artículo 1 inciso n) visto el accidente de trabajo como:

“todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el
trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también
accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o
durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aun fuera del lugar y horas de trabajo. Las
legislaciones de cada país podrán definir lo que se considere accidente de trabajo respecto al que se
produzca durante el traslado de los trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o
viceversa.”

El Convenio Nº. 187 de la OIT, sobre el Marco Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo,
en su artículo 2 inciso 1 no realiza una definición pero se puede desprender la definición a partir de
actos concretos que establece el Convenio ubicando no sólo la obligación en el empleador sino en el
propio Estado que debe emitir normas provenientes de acciones de coordinación y consulta entre
los representantes de trabajadores y empleadores:

Todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá promover la mejora continua de la
seguridad y salud en el trabajo con el fin de prevenir las lesiones, enfermedades y
muertes ocasionadas por el trabajo mediante el desarrollo de una política, un sistema y un programa
nacionales, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de
trabajadores.

c).- La definición de accidentes de trabajo en la legislación nacional

1.- Definición del D.S. 005-2012-TR

Según la norma reglamentaria de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo el D.S. 005-2012 – TR ha
incorporado una definición de Accidente de Trabajo en el Glosario de términos y expresa que el
Accidente de trabajo es:

Todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el
trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también
accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o
durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo.

Según su gravedad, los accidentes de trabajo con lesiones personales pueden ser:

1. Accidente Leve: Suceso cuya lesión, resultado de la evaluación médica, que genera en el
accidentado un descanso breve con retorno máximo al día siguiente a sus labores
habituales.

2. Accidente Incapacitante: suceso cuya lesión, resultado de la evaluación médica, da lugar a

descanso, ausencia justificada al trabajo y tratamiento. Para fines estadísticos, no se tomará
en cuenta el día de ocurrido el accidente.

Según el grado de incapacidad los accidentes de trabajo pueden ser:

a) Total Temporal: cuando la lesión genera en el accidentado la imposibilidad de utilizar su

organismo; se otorgará tratamiento médico hasta su plena recuperación.

b) Parcial Permanente: cuando la lesión genera la pérdida parcial de un miembro u órgano o de

las funciones del mismo.

c) Total Permanente: cuando la lesión genera la pérdida anatómica o funcional total de un

miembro u órgano; o de las funciones del mismo. Se considera a partir de la pérdida del dedo
meñique.

d) Accidente Mortal: Suceso cuyas lesiones producen la muerte del trabajador. Para efectos
estadísticos debe considerarse la fecha del deceso.

2.- Definición del D.S. 003-98-SA

Otra definición más específica nos brinda el Decreto Supremo 003-98-SA, Normas Técnicas del
Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo[17]afirmando que los accidentes de trabajo serán
sólo aplicables en determinadas actividades, siendo que su definición será compatibilizado con el
artículo 2 inciso k del Decreto Supremo 009-97-SA Reglamento de la Ley de Modernización de la
Seguridad Social en Salud[18]. De acuerdo a estas dos normas el accidente de trabajo es:
  Toda lesión orgánica o lesión corporal o perturbación funcional.

 Ocurrida en el centro de trabajo o con ocasión del trabajo para el que fue contratado.

 Causada por una acción imprevista, fortuita u ocasional de una fuerza externa, repentina y
violenta

 Que obra súbitamente sobre la persona del trabajador o debido al esfuerzo del mismo.

 Se produce independientemente de su voluntad y que pueda ser determinada por los

medios de una manera cierta.

También se consideraran accidentes de trabajo:

 Los ocurridos durante la ejecución de órdenes del empleador y bajo su autoridad aún
cuando se produzca fuera del centro de trabajo y fuera de las horas de trabajo.

 Si el accidente ocurre antes, durante y después de la jornada o en las interrupciones del

trabajo, pero si el trabajador se encuentra realizando sus obligaciones laborales en
cualquier centro de trabajo del empleador, aunque no se trate de un centro de trabajo de
alto riesgo ni se encuentre realizando las actividades propias del riesgo contratado.

 El que sobrevenga por acción de la Entidad Empleadora o sus representantes o de tercera

persona, durante la ejecución del trabajo.

En este último caso se entiende accidentes de trabajo sólo en aquellos sectores de alto riesgo
restringiendo la cobertura a un sector y desprotegiendo a otro.

IV.- EVOLUCIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LOS ACCIDENTES DE TRABAJO

a).- Sobre la evolución mundial de la protección contra los accidentes de trabajo

La protección de los accidentes de trabajo han evolucionado en la historia y su cobertura no siempre

ha tenido el mismo enfoque. Fabio Duran Valverde[19] considera 4 etapas y las divide por periodos:

1. Primera etapa, ubicada entre 1880 -1900 denominada de responsabilidad por culpa y que se
encuentra básicamente en la revolución industrial: En ésta etapa se crearon nuevas
condiciones de trabajo que derivaron en una inseguridad generalizada. Las consecuencias
de los riesgos derivados del trabajo eran soportados por el trabajador. La responsabilidad
del empresario se limitaba a la responsabilidad civil por culpa. Necesidad de carga de la
prueba.
 1. Segunda etapa se encuentra entre los años de 1900 a 1920 caracterizado por el seguro
obligatorio de la responsabilidad individual del empleador. Se establece la indemnización
obligatoria por responsabilidad objetiva. Se puede incorporar en esta etapa los diseños
realizados en Bélgica (1903), Portugal (1919), Países Bajos (1921), Estados que recurrieron al
seguro obligatorio de la responsabilidad individual del empleador.

1. La Tercera etapa, data de los años de 1920 a 1950, referida básicamente a la teoría del
riesgo profesional. Responsabilidad colectiva frente al riesgo. Se aborda básicamente desde
la responsabilidad por culpa a la responsabilidad objetiva del empresario. La teoría del riesgo
profesional se encuentra basada en la responsabilidad objetiva del empresario, según la
cual, los empresarios responden no por ser considerados culpables del daño causado, sino
por ser los causantes originarios del riesgo. La extensión del ámbito de aplicación del seguro
abarca la cobertura de enfermedades profesionales; y el accidente in itinere. Los seguros
profesionales y Seguro Social de Accidentes obligatorio. Los países que desarrollaron:
Noruega (1915), Suecia (1916), Islandia (1917), Dinamarca (1920), Luxemburgo (1925),
Francia (1946) que luego fue extendido por todo el mundo.

2. La cuarta etapa vinculada a la gestión del riesgo. Las políticas de seguridad y salud en el
trabajo, está centrado básicamente en la prevención como principio fundamental.

La evolución histórica a nivel mundial de la protección de los accidentes de trabajo y enfermedades

profesionales nos ha mostrado que corresponde al desarrollo que ha tenido la Seguridad Social; es
decir desde los clásicos seguros comerciales hasta la institucionalidad de la seguridad social como
derecho fundamental.

b).- La evolución de cómo se ha desarrollado la protección a favor de los accidentes de trabajo en

el Perú

En el Perú la evolución de la protección contra los accidentes de trabajo ha sido expresada por el
Tribunal constitucional[20], dividiéndolo en 4 grandes periodos.

1. La primera que se instaura con la iniciativa del gran jurista José Matías Manzanilla
específicamente en el primer decenio del siglo XX que lleva a la promulgación de la Ley Nº.
1378, Ley de Accidentes de Trabajo.

2. El segundo periodo podemos encontrarlo por la década del 40 del siglo XX cuando se
promulga la Ley Nº. 7975 el 21 de enero de 1935 donde se incluye a la neumoconiosis o
cualquier otra dolencia adquirida por la intoxicación de gases derivados de productos
químicos, entre las enfermedades sujetas a la indemnización por el empleador, de
conformidad con las Leyes 1378 y 2290.

3. El tercer periodo se puede ubicar en la década del 70 del siglo XX cuando se aprueba el
Decreto Ley 18846, publicado el 29 de abril de 1971, se dio término al aseguramiento
voluntario para establecer la obligatoriedad de los empleadores de asegurar a sus
trabajadores obreros mediante la gestión exclusiva de la Caja Nacional del Seguro Social
 Obrero. Su propósito era promover niveles superiores de vida y una adecuada política social
de protección, unificando la cobertura de los riesgos de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales dentro de la organización de seguridad social.

4. La cuarta etapa se puede ubicar con la dación de la Ley 26790, de Modernización de la

Seguridad Social en Salud, que deroga el Decreto Ley 18846 y se sustituyó su mecanismo
operativo por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR), también de carácter
obligatorio, como una cobertura adicional para los afiliados regulares del Seguro Social de
Salud que realizaran actividades de alto riesgo, autorizando a los empleadores a contratar la
cobertura de los riesgos ya sea con la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o con las
empresas de seguros privadas.

El Perú ha sido el pionero en Ibero-América en legislar respecto a la protección de accidentes de

trabajo (Ley 1378 en la primera década siglo XX) luego se amplió a la protección de enfermedades
profesionales (Ley 7975 en la tercera década siglo XX). Posteriormente un cambio cualitativo fue el
desarrollado a través del Decreto Ley 18846 por cuanto cubría a la universalidad de obreros que
laboran en el Perú. La Ley 26790 no continúa con esta evolución progresiva sino regresiona por
cuanto beneficia únicamente a determinados grupos que laboran en actividades especificas
previamente establecidas.

Efectivamente existe un cambio sustancial de la protección que señala la Ley 26790 – Ley de
Modernización de Seguridad Social en Salud y de aquello que regula el Decreto Supremo Nº 003-
98-SA, Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, por cuanto al restringir el
ámbito de protección solamente a determinadas actividades lo que implícitamente se hace es
desproteger a la mayoría de trabajadores que realizan otra actividades no contempladas en el
listado de actividades riesgosas.

En consecuencia la evolución cualitativa de la Ley 1378 al D. Ley 18846 pasaba de la teoría del riego
profesional a la teoría de la previsión y además configuraba una institucionalidad para dicho servicio
a través de la Caja Nacional de Seguro Social. Si bien el D. Ley 18846 regía para los obreros y no para
los empleados[21] pero su público objetivo eran todos los obreros es decir la universalidad en ese
sector laboral.

Pero la Ley 26790, tiene como objetivo incorporar a los empleados junto con los obreros en el
beneficio del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) pero al circunscribirlo solo a las
actividad de alto riesgo restringe únicamente a determinados trabajadores y a determinadas
actividades supuestamente “riesgosas” desprotegiendo a otras que supuestamente son “no
riesgosas” en donde también laboran trabajadores que son sumidos en la indefensión contra los
riesgos.

c).- Evolución constitucional

Veamos cómo ha evolucionado o involucionado en las dos últimas constituciones la protección de
los accidentes de trabajo.

La Constitución Política de 1979 tenía una protección muy especial sobre los accidentes y
enfermedades profesionales en el artículo 47:

Artículo 47.- Corresponde al Estado dictar medidas sobre higiene y seguridad en el trabajo que
permitan prevenir los riesgos profesionales, y asegurar la salud y la integridad física y mental de los
trabajadores.

Sin embargo la Constitución de 1993 no mantuvo ese criterio de esa protección específica y más bien
diseñó una protección más general de la seguridad social donde se enmarca justamente los
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Al respecto el artículo 10 expresa:

Artículo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad
social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su
calidad de vida.

Si hacemos un análisis histórico constitucional de las dos Cartas Políticas sobre la protección de
accidentes de trabajo podemos apreciar que existe una involución respecto de la calidad normativa y
de su protección sobre los accidentes de trabajo. La Constitución de 1979 tiene una especial
referencia a las medidas adoptadas para proteger los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales lo que no ocurre con la Constitución de 1993.

V.- POSICION DE LA LEY 29783, LEY DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

La Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo ha incorporado como parte de las funciones del
Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo “fomentar la ampliación y universalización del
seguro de trabajo de riesgos para todos los trabajadores de la región.”

La Ley 29783 como se sabe es una norma aprobada por el Congreso de la República que es la
instancia mayor de representación nacional. Si bien tocaba a esta instancia decidir sobre el
particular sin embargo ha trasladado a los diferentes Consejos Regionales y al Consejo Nacional su
debate y el consensuar entre trabajadores, empresarios y el Estado; creemos que ésta práctica se
adoptó para darle mayor legitimidad al cambio normativo con participación directa de los actores de
la relación laboral y de la instancia tripartita que deciden la política laboral. Puede entenderse este
mecanismo procesal pero consideramos que un derecho fundamental no puede ser debatido en una
de sus características primordiales como es su universalidad.
El artículo 32 último párrafo de la Constitución nos da luces en la detección de esta incoherencia
normativa:

No pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de

la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en
vigor.

Si la seguridad social es un derecho fundamental y el SCTR es parte de aquella y por naturaleza es

universal, luego la disminución puede estar en manos de una Comisión Tripartita, creo que existe un
diseño que no corresponde a una interpretación sistemática de la constitución.

El termino que utiliza la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo para promover su
universalización es “fomentar” y tiene como sinónimos a “impulsar”; es decir es el Consejo
Regional y el Consejo Nacional las entidades donde se debe promover entre los actores: Estado,
trabajadores y empleadores, la necesidad de la universalización del SCTR a favor de todos los
trabajadores. Es decir partiendo de un convencimiento dentro del colectivo (participación tripartita)
pasar a convencer a las instancias políticas para que se materialice a través de una iniciativa
legislativa ante el Parlamento.

Hemos podido advertir del estudio, que la referencia histórica de cómo fue evolucionando la
normativa del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, ha transcurrido de la
universalización del referido seguro para los obreros (pico más alto en la década del 70 con el
Decreto Ley 18846) a un seguro donde avanza a cubrir a parte de los empleados que es el sector
que carecía del beneficio y por otro reduce la tutela de los obreros bajo el esquema de atender sólo
a los centros de trabajo denominados de alto riesgo (Década del 90 que es una regresión, con la Ley
26790).

Se ha podido advertir igualmente, según la estadística procesada que los accidentes de trabajo
tienen una ocurrencia considerable en centros de trabajo que no son considerados de alto riesgo por
el Decreto Supremo 003-98-SA.

VI.- COMPARAR LAS AFILIACIONES AL SCTR CON LOS DATOS DE LA EMPLEABILIDAD EN EL PERÚ.

Ese dato es importante para establecer por un lado la Población Económicamente Activa (PEA) que
se encuentra cubierta por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) y por otro
comparar igualmente con los datos de trabajadores adecuadamente empleados.

Para poder implementar la universalización del SCTR debemos transcurrir de una protección
cuantitativa reducida a una cualitativa del universo de trabajadores adecuadamente empleados.

Según información del INEI[22] la Población Económicamente activa en el año 2010 ascendía a 15
millones 676 mil personas y para el año 2015 se incrementará a 17 millones 062 mil personas.
Podemos apreciar que si comparamos las cifras de la Población Económicamente Activa (PEA) versus
los trabajadores afiliados al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) el margen de
desprotección es altísimo. Porque hemos podido ver que el número total de trabajadores afiliados
al SCTR a diciembre del 2012 ascendía a 977,889 trabajadores[23] mientras que la PEA asciende a
más de 15 millones.

Ahora si pasamos a comparar los datos de los trabajadores adecuadamente empleados con las
estadísticas del INEI[24] de afiliaciones al SCTR se observa la siguiente diferencia:

Efectivamente la población debidamente empleada en el 2010 ascendía a 6 millones 652 mil

personas y en el año 2011 se incremento a 7 millones 151 mil 700 trabajadores. Esta comparación
resulta mucha más exacta por cuanto nos permitirá determinar cuál es limite de crecimiento de las
personas que gozarían del beneficio del SCRT sí se universaliza.

Es decir los afiliados tenderían a crecer desde 977,889 trabajadores que existía a diciembre del
2012 hasta los 7 millones de personas.

Hemos podido advertir de acuerdo a la Estadísticas que nos brinda el INEI y de la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFPs y que el sector cubierto por el SCTR es bastante pequeño si lo comparamos
con la población adecuadamente empleada la diferencia es de una proporción de 1 a 7. Es decir de 7
trabajadores sólo 1 está protegido por el SCTR.

La universalización del SCTR se constituye en una protección cualitativa para los trabajadores que
tendrán cubiertos estos riesgos en el trabajo y por otro será un ingreso mayor para las entidades
aseguradoras tanto privadas como públicas. Pero para que no sea sólo una pingüe ganancia a favor
de las aseguradoras será necesario establecer una política de un adecuado servicio a un costo menor
por la cifra mayor de afiliación y en mejores condiciones de aseguramiento de riesgos.

[1] Augusto Medina Otazú. Abogado y Magister. Ex Miembro de la Comisión de Derechos Humanos
y Derecho Internacional Humanitario del Colegio de Abogados de Lima y miembro del Instituto de
Ciencia Procesal Penal, especialista en derechos fundamentales y de la seguridad y salud en el
trabajo. Docente universitario, expositor y articulista de revistas nacionales y
extranjeras. medinaotazu@yahoo.com
[2]Neves Mujica, Javier. La Seguridad Social en la Constitución. en Eguiguren P. Francisco. La
Constitución Peruana de 1979. Cultural Cusco Editores. Lima 1987.

[3] María José Rodríguez Ramos. Conceptos y Antecedentes de la Seguridad Social. María José
Rodríguez Ramos; Juan Gorelli Hernández, Maximiliano Vílchez Porras. Sistema de Seguridad Social.
Novena Edición. Editoriales Tecnos. España 2007. p. 29.

[4] Informe de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT.

Informe Parte III (parte 1 –A). Primera Edición. 2010. El documento puede verse
en: http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09663/09663(2010-99-1A).pdf

[5] Kresalja, Baldo y Ochoa, César, Derecho Constitucional Económico, Fondo editorial PUCP, 2009,
p. 579. Estas características se encuentran recogidas en la STC EXP. N.° 02835-2010-PA/TC Lima, caso
Empresa San Fermín, del 13 de diciembre de 2011. f. 8

[6]La estadística al mes de abril del 2013 se encuentra en la siguiente

dirección: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/sat/SAT_ABRIL_2013.pdf

[7] El Convenio Nº. 102 de la OIT se encuentra aprobado por Resolución Legislativa No. 13284 el 9 de
diciembre de 1959 y que se encuentra vigente en el Perú desde el 23 de agosto de 1962.

[8] Sentencia del Tribunal Constitucional exp. 10063-2006-PA/TC, Lima, caso Padilla Mango del 8 de
noviembre del 2007.

[9] Dentro de una evaluación que ha realizado la OIT al Perú, en el año 2010, ha señalado que desde
hace muchos años, el Perú no dan efecto a ciertos principios de la seguridad social como la

1. La financiación colectiva de las prestaciones;

2. La gestión democrática y transparente de las instituciones de la seguridad social;

3. El abono de las prestaciones durante toda la contingencia, y

4. la garantía de una tasa mínima de prestaciones

Informe de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT.

Informe Parte III (parte 1 –A). Primera Edición. 2010. El documento puede verse
en: http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09663/09663(2010-99-1A).pdf

[10] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sido aprobado por D.
Ley 22129 del 28 de marzo de 1978 y vigente desde el 28 de julio de 1978.

[11] Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 10063-2006-PA/TC, Lima, caso Padilla Mango del 8 de
noviembre de 2007. f. 30.

[12] Julián Arturo de Diego. Manuel de riesgos de trabajo. Lexis Nexos. Abelardo Perrot. 4º edición.
Buenos Aires 2003. p. 32.
[13] Napoleón Valdez Tudela. Comentarios a la Legislación Social Peruana. Edi. De Miranda. Lima
1958. p. 283.

[14] Derecho de los Riesgos del Trabajo, GUILLERMO CABANELLAS, Bibliográfica Omeba, Buenos
Aires 1968, Pág. 208.

[15] Juan Carlos Cortes Carcelen. Responsabilidad Empresarial por Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales. En Dialogo con la Jurisprudencia. Nº. 43 abril 2002. Esta doctrina se
encuentra en la Sentencia de Sala De Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte
Suprema de Justicia, expediente 2293-2012 Cusco del 26.11.2012.

[16] El Perú no ratifico el Convenio 121 de la OIT, Convenio sobre las Prestaciones en caso de
Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, sin embargo puede este concepto ser
utilizado como doctrina expresada de la comunidad internacional.

[17]Decreto Supremo 003-98-SA, Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de

Riesgo:

Artículo 2.- Accidente del Trabajo

2.1 De acuerdo con el inciso k) del Artículo 2 del Decreto Supremo N° 009-97-SA, se considera
accidente de trabajo toda lesión orgánica o perturbación funcional causada en el centro de trabajo o
con ocasión del trabajo, por acción imprevista, fortuita u ocasional de una fuerza externa, repentina
y violenta que obra súbitamente sobre la persona del trabajador o debida al esfuerzo del mismo.

2.2 Se considera igualmente accidente de trabajo:

a) El que sobrevenga al trabajador ASEGURADO durante la ejecución de órdenes de la Entidad

Empleadora o bajo su autoridad, aun cuando se produzca fuera del centro y de las horas de trabajo.

b) El que se produce antes, durante después de la jornada laboral o en las interrupciones del trabajo,
si el trabajador ASEGURADO se hallará por razón de sus obligaciones laborales, en cualquier centro
de trabajo de la Entidad Empleadora, aunque no se bate de un centro de trabajo de riesgo ni se
encuentre realizando las actividades propias del riesgo contratado.

c) El que sobrevenga por acción de la Entidad Empleadora o sus representantes o de tercera

persona, durante la ejecución del trabajo.

[18] Articulo 2 inciso k del Decreto Supremo N° 009-97-SA Reglamento de la Ley de Modernización
de la Seguridad Social en Salud

“Accidente de trabajo, a toda lesión corporal producida en el centro de trabajo o con ocasión de las
labores para las cuales ha sido contratado el trabajador causadas por acción imprevista fortuita u
ocasional de una fuerza externa, repentina y violenta que obra súbitamente sobre la persona,
independientemente de su voluntad y que pueda ser determinada por los medios de una manera
cierta.”

[19] Esta ubicación histórica fue impartida por Fabio Durán Valverde en una exposición sobre
“Situación del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo –SCTR. Principios de aseguramiento de
riesgos del trabajo y situación actual”. El 25 de abril 2005. La información se encuentra alojada en la
página de la
OIT: WWW.OIT.ORG.PE/SPANISH/260AMERI/OITREG/ACTIVID/…/SITUCOMP_PERU.PPT

[20] Estos periodos se ha trabajado en base a los fundamentos de la Sentencia del Tribunal
Constitucional exp. 10063-2006-PA/TC, Lima, caso Padilla Mango del 8 de noviembre del 2007.

[21] Será necesario tomar en cuenta que bajo ese esquema los empleados también estaban
protegidos contra los riesgos, como lo advirtió el Tribunal Constitucional (STC N°. 02513-2007-PA/TC,
caso Hernández Hernández del 13 de octubre del 2008.):

11. En este sentido, el Tribunal Constitucional reitera su precedente vinculante consistente en

que: no se pierde el derecho a una pensión vitalicia por laborar como empleado, siempre y cuando
se haya laborado antes como obrero en el mismo centro de trabajo y durante la vigencia del Decreto
Ley Nº. 18846, toda vez que el trabajo desempeñado como empleado no menoscaba el riesgo al que
estuvo expuesta la salud durante el desempeño del trabajo como obrero.

12. Asimismo, también debe reiterarse como precedente vinculante que: los trabajadores
empleados que nunca fueron obreros, o si lo fueron pero no en el mismo centro de trabajo en que
se desempeñan como empleados, se encuentran protegidos por la pensión de invalidez del Decreto
Ley N.º 19990 que en su inciso d) del artículo 25.º señala que el asegurado tiene derecho a una
pensión de invalidez cuando se haya producido por accidente común o de trabajo, o enfermedad
profesional, siempre que a la fecha de producirse el riesgo haya estado aportando, en concordancia
con lo previsto por el artículo 29.º del Decreto Supremo N.º 011-74-TR.

[22] Estos datos se encuentran en el Portal del

INEI: http://www.inei.gob.pe/web/NotaPrensa/Attach/12472_e.pdf

[23]Esta información puede verse en la página oficial de la Superintendencia de Banca, Seguros y

Afps: https://intranet1.sbs.gob.pe/estadistica/financiera/2012/Diciembre/CIIF-0001-di2012.PDF ,
pagina 26.

[24] Estos datos se encuentran en el Portal del INEI:

http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib1049/cap03.pdf