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Territoire, règles et normes : étude de cas de trois processus de

construction territoriale1
Par

Dossa AGUEMON, doctorant, UCL-Mons

1. Territoires et la question des règles et des normes

« Le processus de fabrication de territoire par les acteurs qui s’y identifient, à une échelle
définie non pas par une instance administrative mais par un projet porté par des acteurs
s’impose comme une réalité solide qui remplace de plus en plus les régulations étatiques
pour « gouverner » la mutation des espaces, et notamment des espaces ruraux ». (Mollard,
2007 et Pecqueur, cités par Jean, 2008 : 11).

La forme « territoire » est bien une modalité émergente d’organisation des acteurs qui
interfère puissamment dans les évolutions de la globalisation planétaire (Mollard, 2007 et
Pecqueur, cités par Jean, 2008 : 11). Ceci remet en cause la conception du territoire comme
variable dépendante chère à De Matteis et Governa (2005 cités par Ingallina, 2009 : 9) et
habilite le territoire comme facteur de changements non seulement à l’échelle locale mais
aussi supralocale. A ce propos, Ingallina (2009 : 10) enseigne que « Les rapports entre les
différents sujets sociaux et les règles qui les gèrent sont modelés essentiellement sur la
territorialité entendue comme rapport dynamique entre composantes sociales (économie,
culture, institutions, pouvoirs) et les côtés matériel et immatériel propres des territoires où
l’on vit et où l’on produit ».

La question qui se pose dès lors est de savoir de quelle manière le processus de
construction territoriale est producteur de règles et normes et vis-versa ? Ce qui pose la
problématique des liens entre territoire et l’effet structurant de celle-ci sur les échelles
suprra.

Le présent papier essaie d’apporter quelques réponses à ce questionnement à partir de

données empruntées à la littérature. Pour y parvenir, nous nous appuyons principalement
sur trois études de processus de construction territoriale. La première concerne la région de
Grenoble avec Bernard Pecqueur (2005), la seconde nous est offerte par Fabienne Leloup
(2010) dans son analyse de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, et la troisième porte sur
les arrangements territoriaux portant sur les pêcheries dans la région du Maine avec
Acheson et Gardner (2004). Certes, ce nombre pourrait être jugé réduit. Ce qui pourrait
limiter la portée des résultats. Mais de par leur nature, ces trois cas sont suffisamment
représentatifs des situations possibles. En effet, nous sommes en présence d’’un processus
de construction territoriale à l’intérieur de frontières nationales (cas de Grenoble), d’un cas
transfrontalier (cas de l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai) qui tous deux ont en commun
un caractère terrestre alors que le troisième cas porte sur une aire marine. En outre, à la
différence des deux premiers le cas analysé par Acheson et Gardner peut être qualifié de
territoire de travail, ce qui soutend à priori des enjeux spécifiques.

1Analyse réalisée dans le cadre d’un séminaire sur le thème ‘’ Territoire, règles et normes’’, organisé par l’Ecole
Doctoral en Développement, année académique 2011-2012.
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Après un bref rappel des concepts et du paradigme de développement territorial, nous

analysons la capacité de changement du territoire à travers la production de règles et
normes. Nous procédons ensuite à une analyse comparative des trois dynamiques de
construction territoriale. Ce qui nous a permis, au-delà de la diversité des perspectives avec
laquelle celles-ci ont été abordées par les auteurs précités, de dégager quelques éléments
transversaux et d’émettre quelques hypothèses. Nous soulevons enfin le problème
d’empilement des territoires et celui des mécanismes de sa gestion, aspects qui nous
semblent peu analysés dans la littérature - et – proposons une grille d’analyse en rapport
avec notre travail de thèse. Cela dit, la littérature ayant servi de base au présent papier
demeure néanmoins partielle. La plupart de nos opinions sont donc essentiellement
provisoires et à prendre par conséquent avec des pincettes.

2. Concepts de territoires, règles et normes

D’après Pecqueur (2000), « Le territoire est avant tout un construit d’acteurs en vue de
résoudre un problème productif ». Mais le monde est plein de mobilisations d’acteurs autour
de problèmes de nature autres que productif. Cela veut-il dire que de tels processus ne
débouchent pas sur des dynamiques de territoires ? Cette conception Pecqueurienne du
territoire nous semble à cet égard restrictive. Certes, il existe un lien sans doute fort entre
d’éventuels problèmes non productifs et la production elle-même. Mais postuler que le
territoire n’a pour objet direct que la production demeure restrictive. La conception de Boiffin
cité par Jean, 2008 : 3). « …. Le territoire est un espace d’interaction entre activités et
groupes sociaux, et ce sont ces interactions qui lui confèrent son identité et le différencient
par rapport à d’autres espaces (….) la notion de territoire dans son acceptation la plus
complète englobe à la fois des ressources, le cadre de vie, les activités, les acteurs, leurs
interrelations, la conscience qu’ils ont d’appartenir à une même entité de développement,
enfin des projets2 qu’ils conçoivent et mettent en œuvre collectivement pour assurer cette
dynamique » ou encore celle de Guidou (2000) « les territoires ne sont plus des cadres où
les choses se passent, mais où les choses s’inventent » ; tous deux repris par Jean, 2008 :
3-6) nous semble plus englobante et mieux adaptée à l’analyse des liens entre territoires,
règles et normes. Peu importe autour de quoi la dynamique de construction sociale est
engagée. A cet égard, Pecqueur propose d’ailleurs une autre conception plus englobante du
territoire « Le territoire résulte d’un processus de discrimination, c’est la conjonction d’un
espace commun abstrait construit par des groupes et d’un espace physique lorsque ce
dernier contribue à l’élaboration de la ressource qui fonde le « dedans » par rapport au «
dehors » (Pecqueur B, 2006).

Rallet (repris par Jean, 2008 : 12) pointe l’histoire, la culture et les réseaux sociaux comme
éléments structurant les contours du territoire pendant que Leloup (2010 : 694) nous
apprend que le territoire évolue redessiné par les acteurs, le projet mais aussi les normes
établies.

2 Leloup (2008 : 693-694) précise que le projet n’est pas la somme des solutions ou des intérêts individuels ni la
somme des inputs locaux ; il constitue un arrangement plus ou moins cohérent, plus ou moins abouti et
régulièrement renégocié. L’émergence d’un tel projet façonne la délimitation de l’espace commun d’actions.
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Quant au concept de norme, il désigne habituellement une règle prescrivant une conduite
sociale. Il varie suivant les disciplines. Au sens juridique, une norme est, selon l’Ecole de
Poznań de la théorie du droit, un énoncé qui prescrit d’une façon univoque à un destinataire
se trouvant dans une situation donnée, appelée hypothèse de la norme, un comportement
obligatoire, appelé disposition de la norme (Krzysztof Wojtyczek, ??). La norme politique se
réfère à des attitudes collectives partagées de la part des acteurs. Elle régule les acteurs et
leur environnement (Finnemore 1996; Legro 1997; Finnemore & Sikkink 1998 ; cités par
Saurugger, 2010 : 472). Quant à la norme sociale, elle se réfère à des structures
intersubjectives censées structurer la conduite des acteurs (Goffman 1959: 242; cité par
Saurugger, 2010 : 473).

Mais au-delà de ces conceptions disciplinaires dudit concept, l’idée qui se dégage d’une
norme est son caractère plus ou moins partagé et contraignant, un « cadre moral » auquel
souscrivent les acteurs, y compris dans sa mise en pratique, qu’il soit explicite ou non pour
citer (Leloup, 2010).

Il va de soi que l’effet territorial ne se manifeste pas uniquement à travers les règles et
normes, même si celles-ci en constituent l’une des dimensions majeures. La présente
analyse est donc à certains égards, restrictive.

3. Paradigme du développement territorial

Le paradigme du développement endogène a été suffisamment documenté par Proulx

(2008 : 1-2) dont nous présentons ici une synthèse complétée de quelques autres travaux
sur l’émergence et l’évolution des courants de pensées autour du développement endogène.

D’après Proulx, le renouveau théorique actuel dédié au concept de territoire fut initié au
cours des années 1970 et se situe dans le contexte scientifique d’une rupture
paradigmatique vis-à-vis de la doctrine Keynésienne alors dominante en matière de
développement (Kaldor, 1957), rupture largement causée par la déception générale à l’égard
des retombées réelles générées par les interventions exogènes largement effectuées depuis
le début des années 1950 pour lancer la croissance économique selon une finalité de
convergence dans le niveau mesurable de développement à travers l’espace. Rappelons
que cette doctrine kénésienne trouve son inspiration dans la théorie de modernisation basée
sur une vision dominante du développement et reposant sur une stratégie dite de rattrapage
principalement basée sur l’industrialisation. D’après cette théorie, le développement est un
processus linéaire en trois étapes obligatoires que toute communauté doit traverser : le
décollage ou le ‘’take off’’, la croissance et le développement. Après quelques décennies
d’expérimentation de cette politique partout dans le monde, il apparut évident que les divers
territoires réagissent de manière fort inégale aux investissements industriels, à la
construction des infrastructures et d’équipements, à l’exportation, à l’établissement de foyers
économiques.

‘’Certains pays décollent, d’autres pas ; les pôles ciblés se dynamisent, mais à degrés très
variables ; …’’, insiste notamment Proulx d’après qui, contrairement aux attentes, la
croissance soutenue ici et là ne génère pas toujours le véritable développement
économique, social et culturel. A ce propos, Peemans (2002 : 424) souligne que « les
théoriciens de la modernisation ont enfermé les populations dans le rôle d’objet ou
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d’instrument des « grands » ou « petits » projets de modernisation ». A cette vision de

population à moderniser, a toujours correspondu celle de l’espace « objet » à moderniser
(Peamans, op. cit). Se pose alors la question de la signification réelle de la politique à
l’égard du développement (Seers, 1969 cité par Proulx, 2008 :2).

De telles réponses différenciées mettent en exergue l’importance de la variable espace,

dimension jusque-là encore ignorée3 par les diverses sciences sociales au nom de
l’homogénéité et de l’isotropie de l’espace, d’après Proulx.

Dès lors les scientifiques et développeurs prirent conscience de l’importance des conditions
endogènes typiquement territoriales dans l’accueil et la valorisation des interventions de
nature exogènes en regard du développement. Cela marque un tournant décisif dans
l’approche de la question du développement. La dotation en ressources humaines,
l’épargne, la productivité, la qualité du capital humain, le jeu des acteurs devinrent des
facteurs d’intérêt scientifique. « L’analyse de John Friedmann (1973) plaida alors, ni plus ni
moins, de reprendre la bonne voie d’un développement plus égalitaire en misant sur
l’interaction, l’apprentissage et l’appropriation collective des territoires » (Proulx, 2008 : 2).
Peemans (2002 : 225) parle quant à lui de la nécessaire reconnaissance de la vitalité et la
créativité des sociétés dites « traditionnelles », du caractère pluriel et complexe des voies de
développement suivies historiquement par les différents peuples, nations et régions du
monde.

L’imposant mouvement endogène inauguré par Friedmann s’étendit rapidement à toutes les
sciences sociales. A cet égard, souligne Proulx (2008 :2), toute une série de travaux ont
notamment mis en évidence les « vertus de la petite échelle », les espaces de convivialité,
des « communautés autonomes », de la réponse aux besoins de base des populations, de la
« mobilisation des ressources », de « l’espace vécu », des « initiatives entrepreneuriales »et
de l’écodéveloppement. Une sorte de vision enthousiaste du territoire.

Quant à l’échelle territoriale comme telle pour saisir ce levier des forces endogènes, l’offre
fut aussi imprécise que flexible. Développement décentralisé applicable à différentes
échelles, « concept de milieu innovateur », meso-analyse, analyse en matière de système
territorial, districts industriels, concept de communauté constituent d’après Proulx (2008 : 2)
les différentes modalités de prise en compte de l’échelle territoriale au cours des années
1980 de la part de différents auteurs. Cette diversité de vue sur l’échelle territoriale reste
encore d’actualité à la lumière des propos de Douillet (2003 : 586) d’après qui le terme de
territorialisation reste relativement flou quant à ce qu’il désigne ; se confondant parfois avec
la décentralisation ou la déconcentration, il évoque aussi plus largement la montée en
puissance des « acteurs locaux » ou la valorisation de la « proximité ». Mais comme nous le
rappelle (Coffey et Polèse, 1985 ; Loyal, 1987 ; Coke, 1989) cité par Proulx (op. cit), au-delà
de cette diversité d’approche de l’échelle territoriale, de manière générale l’échelle locale fut
très largement proposée comme nouvelle assise du développement. Plus récemment,
l’approche par les filières industrielles territorialisées fut particulièrement prisée (Rallet et
Torre, 1995 ; Cooke et Morgan, 1998 ; Porter, 2000) en livrant une très riche littérature de
laquelle furent distillées de nouvelles méthodes d’observation et d’analyse des contextes
territoriaux. En fait, ce qui est souligné c’est que le territoire peut ou non à un espace
prédéfini.

3Même si on connaissait déjà les phénomènes de centralité, de polarisation, du drainage, de la diffusion ainsi
que du rôle de la distance, de la mobilité, de l’accessibilité.
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Mais la vision territoriale fait aussi l’objet de controverse. Chamussy (2002 : 2) objecte que le
« territoire, c’est de l’idéel, c’est intéressant mais ce n’est pas manipulable ». Il en conclut
que le territoire n’est pas opérationnel. Bouba-Olga et al (2004 : 22) relèvent que le territoire
ne renferme ni la totalité des ingrédients qui définissent sa dynamique, ni toutes les clés lui
permettant de prendre son destin en main. Faure ([ !!]) quant à lui parle « d’effets
trompeurs » de la rhétorique territoriale vertueuse.

4. Territoire, perspectives d’analyse et capacité productive de règles

et de normes
« Pas de territoire, pas de nation, pas d’Etat » (Jean, 2008 : 5).

Les trois auteurs précédemment cités ont abordé l’analyse de la construction territoriale
suivant différentes perspectives.

Empruntant à Moine (2007), sa conception du territoire « système complexe non réductible

à l’analyse de ses composantes, évoluant vers des avenirs possibles pluriels », Leloup
(2010), a analysé la trajectoire du territoire transfrontalier de l’Eurométropole franco-belge
Lille-Kortrijk-Tournai suivant une perspective systémique. D’après cette perspective, le
développement territorial résulte de l’interaction de quatre principales dynamiques à savoir,
des acteurs, un projet, un espace et une régulation qui co-évoluent voire convergent.
D’après l’auteur, la trajectoire de chaque territoire résulte de processus complexe et
dynamique, processus structuré par des évolutions interne et externe du territoire, tendance
qui s’amplifie avec les spécificités locales (entre autres historiques, culturelles ou
géographiques, les phénomènes de mémoire ou d’apprentissage).

Concevant le territoire comme « un ensemble de règles destinées à réserver les ressources

au profit de membres ou de groupes particuliers4 », Acheson et Gardner (2004 : 297) ont
analysé les dynamiques territoriales au sein des espaces de pêcherie dans la région du
Maine à partir de la théorie des jeux. Conçue comme un « ensemble de concepts pour
comprendre les décisions humaines, un complexe de variables qui influencent les décisions
individuelles et les résultats de l’interaction de deux ou plusieurs individus », la théorie des
jeux repose sur l’idée que les individus sont rationnels et prennent des décisions
susceptibles de maximiser l’atteinte de leurs objectifs en anticipant les stratégies de leur(s)
concurrent(s).

Quant à Pecqueur, il nous propose une analyse du processus de construction territoriale de

la région de Grenoble à partir du prisme de gouvernance au sens de « ensemble des jeux
institutionnels concourant sur un site donné à déterminer des stratégies de développement
économique » (Pecqueur, 2005 : 257). Autrement dit, c’est les ressources qui entrainent le
territoire dans la conception de Pecqueur. Cela repose sur l’idée que de nouvelles formes
géographiques (ville, région) ont tendance à s’affirmer à travers la construction de
ressources dans la géoéconomie en train de s’élaborer face aux nations qui ont façonné le
monde moderne et le capitalisme. Pecqueur met un accent particulier sur l’offre de services
des villes en direction des entreprises potentielles comme facteur majeur de différence entre
site et de bifurcation du site.

Au terme de son analyse de l’Eurométropole franco-belge Lille-Kortrijk-Tournai, Fabienne

Leloup met l’accent sur le leadership du territoire en matière d’émergence de nouvelles
règles et normes, lesquelles s’imposent à certains égards aux normes préexistant dans les
espaces administratifs engagés dans l’Eurométropole .... Ceci s’est traduit entre autres par la
mise en place de nouveaux instruments, la recherche de nouvelles normes communes à

4 L’idée fondamentale des auteurs c’est que les règles créent le territoire.
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celles préexistantes dans chacune des entités engagées dans la construction du territoire,
l’émergence de régulations particulières et de partenariat bilatéraux, l’élargissement de
l’univers des acteurs impliqués – révélant ainsi une sorte de pouvoir soft du territoire,
l’émergence progressive d’une identité territoriale, etc. Il convient également d’ajouter une
perception différentielle du territoire pertinent couvert par le projet selon les acteurs ;
territoire dont les contours diffèrent des limites de l’Eurométropole à certains égards.

On retrouve également cette proactivité du territoire à Grenoble avec Pecqueur qui insiste
sur les externalités produites par les villes les unes sur les autres, lesquelles résultent des
acquis de chacun, de la concurrence des sites et de la division internationale du travail, mais
aussi des stratégies institutionnelles de chaque site. Mais celle-ci varie selon les logiques de
développement du territoire d’après l’auteur qui en distingue trois (agglomération,
spécialisation, et spécification), chacune exigeant une stratégie spécifique et un niveau de
coordination conséquent. Cette proactivté peut varier avec le temps au niveau d’un même
site suivant les changements de logiques, conduisant dans certains cas à la déconstruction
territoriale. La spécification apparaît comme la logique la plus porteuse d’innovation de la
part du système productif local, et de sa proactivité (Pecqueur, 2005 : 264). A la proximité
géographique associée à l’agglomération, la spécialisation ajoute une proximité
organisationnelle. Quant à la spécification, elle repose à la fois sur la proximité
géographique, organisationnelle et institutionnelle, d’où sa meilleure proactivité en matière
de production de règles et de normes.

Ceci montrent bien que la ville est dans une relation symétrique avec le global symbolisé ici
par la division internationale du travail, mais aussi à travers ce que Cox (2005 : 165) appelle
« effets de lieux » c’est-à-dire les effets de localisation non voulus au départ des politiques
publiques. On retrouve également cette capacité stratégique du territoire avec Mbembé
(2005, 76) d’après qui des territoires, sous l’effet des politiques internationales de
conservation, échappent désormais à la souveraineté de certains Etats ou encore avec
Ingallina (2009 : 10) mais sous un autre registre « Le territoire pose alors la question du
maintien de l’héritage du passé (mémoire) tout en stimulant les changements et l’innovation
par le projet (futur) ». On comprend dès lors l’opinion de Jean (2008 : 5) d’après laquelle on
assiste à un « virement majeur dans la politique publique, qui devient, comme elle se
prétend elle-même, une politique territoriale, soit une politique qui vise non pas des secteurs
économiques mais des territoires qui connaissent un certain niveau de structuration
sociopolitique ». L’auteur parle de lien entre territoire et identité collective comme un élément
central des systèmes politiques. Ce qui semble conforter l’opinion de (Cox, 2005 : 169)
d’après laquelle « Une coalition territoriale peut faire pression pour un type d’Etat de son
choix, et en cas de succès, obtenir la possibilité de modifier à son avantage la répartition des
fonds publics, par exemple5 ».

Quant à Acheson et Gardner, ils mettent en exergue la variabilité des stratégies de la part
des communautés de pêcheurs de Maine (stratégie défensive/protéger le territoire contre
l’entrée de nouveaux pêcheurs ou stratégie offensive/élargir les aires de pêcheries). Le choix
de l’une ou l’autre des stratégies résultent d’une conjonction de variables et est structurées
par le rapport opportunité/coût (coût de défense d’une ère est moins que le bénéfice de le
laisser pénétrer par des acteurs extérieurs). Les auteurs soulignent également que les règles
territoriales établies à une époque donnée ne sont pas complètement supplantées par celles
qui émergent aux stades postérieurs, rejoignant d’une certaine manière l’idée de continuité
ou d’indépendance partielle des activités ou branche d’activités qui se succèdent dans le
processus de spécification rapportée par Pecqueur à propos de Grenoble.

5 A ce propos, Cox nous apprend que cela semble être le cas de la ligue du Nord en Italie, qui milite pour la
création d’un nouvel Etat de Pandanie, et des logiques identiques apparaissent à des niveaux plus locaux ».
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Il convient de relever que les différents processus de construction territoriale analysés sont
d’origine diverses. A Grenoble, c’est la rugosité des conditions naturelles qui apparaissent
comme le push-factor primitif. Quant à l’avènement de l’Eurométropole, elle trouve ces
premières racines dans plusieurs années d’actions transfrontalières alors que la dynamique
territoriale à Maine trouve ces origines dans la résurgence de conflits entre pêcheurs dans
les eaux marines.

Il résulte de tout ce qui précède que le territoire est tout, sauf passif. Dans sa construction, il
donne lieu à des règles qui peuvent acquérir le statut de normes suivant les circonstances,
domestique le global tout en s’alimentant de lui. Certes, les arrangements territoriaux
abordés par Acheson et Gardner sont d’ordre horizontal. Ils n’intègrent pas l’effet du
territoire sur le global. Mais ils témoignent d’une certaine autonomie du local.

5. Ma contribution

Dans les limites de nos connaissances de la littérature, celle-ci manque de précisions sur les
rôles respectifs joués par les acteurs dans l’élaboration des règles et des normes dans le
processus de construction territoriale. Faut-il en conclure pour autant que ses mécanismes
échappent aux rapports de force entre les acteurs engagés dans le territoire ? On peut à
juste titre postuler une influence différentielle des acteurs au cours d’un tel processus.

Une autre préoccupation est celle relative à la superposition ou à l’interférence des

territoires, situation théoriquement envisageable. Certes, Fabienne Leloup et Bernard
Pecqueur rapportent des modes de coordination entre dynamiques territoriales et espaces
administratifs préexistants. Ces modes de coordination sont-ils transposables aux zones
d’intersection entre deux territoires construits, conditions potentiellement propices aux
innovations ! Quels sont alors les modes de coordination à l’œuvre dans de tels espaces de
conjonction ? Ce questionnement se complexifie davantage lorsqu’il se double de l’ubiquité
des acteurs (appartenance d’un même acteur à plusieurs territoires). Déjà, Acheson et
Gardner (2004 : 304) nous apprennent que la coordination efficace d’un territoire n’est pas
facile. Ce champ d’investigation pourrait renseigner sur les méta-règles ou de méta-normes
à l’œuvre au sein de telles espaces de conjonction.

Enfin, il serait utile d’élargir l’analyse de processus de construction territoriale

transfrontalière à des espaces à gradient culturel ou d toutes autres natures plus marqué.

6. Mise en perspective avec mon travail de thèse

6.1. Question de recherche : Décentralisation au Bénin et la question

du pouvoir
Pays côtier de l’Afrique de l’Ouest et frontalier du Nigéria, du Togo, du Niger et du Burkina
Faso, le Bénin figure au rang des trois pays africains considérés comme démocratiques
(Freedom Housse, 2007) et s’est illustré sur la scène africaine avec l’historique conférence
nationale de Février 1990, tournant majeur dans le processus de démocratisation de ce
pays. Le pays a amorcé un processus de de décentralisation depuis le mois de février 2003
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avec la mise en place de conseils communaux démocratiquement élus. Multisectorielle6 au

sens de Lemieux (2001 : 47), cette décentralisation est caractérisée par : (i) un seul niveau
de décentralisation ; la commune ; (ii) l’existence de deux échelles infra-communales (le
village et l’arrondissement), (iii) un décalage entre l’espace de compétence qu’est la
commune et l’arrondissement, la circonscription électorale ou le territoire politique pour
emprunter l’expression de Douillet (2003), (iv) l’existence d’une tutelle assurée par le préfet
et (v) et repose dans sa conception sur deux principaux pôles de pouvoirs décentralisés :

 le Conseil communal, organe délibérant ; et

 le maire, organe exécutif en charge de la mise en œuvre des décisions du Conseil
communal.

Ces organes interviennent dans des contextes infra-communaux polyarchiques au sens de

Bierschenck et Olivier de Sardan (1998), d’autonomisation de réseaux ou de champs
politiques (Le Meur et al, 1999) ; ou « d’empilement » de strates de pouvoir (Banégas, 1998 :
188) ; un éclatement de l’autorité politique locale présenté comme porteur de conflits et
obstacle de premier ordre au pilotage de l’action publique locale (Crouzel, 2007 : 23) ou
favorable à l’insécurité, à la défiance et à la corruption (Laurent, 2002 : 114)7. Il s’agit
notamment de la chefferie traditionnelle, d’associations de développement et à caractère
sectoriel, de médias communautaires, d’organes locaux de partis politiques, de chefs de
village en place depuis près de deux décennies, de courtiers au développement, d’acteurs
religieux, etc. Jusque-là actifs dans des domaines dont certaines relèvent aujourd’hui des
compétences des organes de pouvoir décentralisés avec la décentralisation, leur
l’émergence résulte de l’effet conjugué de la décentralisation de l’aide au développement, de
la crise économique des années 80 et de l’affaiblissement de l’Etat qui s’en est suivi (Bako-
Arifari, 2004, Mongbo, 1996, Awoudo, 2005 : 53), l’ajustement structurel (Akindès et
Tokpanou, 2005 : 6), et de nombreuses autres réformes politiques dont notamment la
démocratisation (Bierschenk et Olivier de Sardan, 1998 ; Le Meur, 1998), certaines mesures
spécifiquement centré sur l’échelle locale depuis la période coloniale, et la libéralisation de la
presse.

Paradoxalement, la décentralisation au Bénin, contrairement à d’autres pays comme le Mali

(Ouédraogo, 2006) n’inclut pas ces acteurs sociaux locaux8. On pourrait donc parler d’un
greffage de pouvoirs décentralisés par le haut avec des formes de pouvoir infra-communal
préexistantes. Leclerc-Olive (1998 : 194) parle de risque de ‘’dépossession’’. Ce qui
potentiellement constitue à priori une source de complexification de l’action publique.

La question qui se pose dès lors est de savoir comment opère un tel « greffage » et quelle
est la place réelle des acteurs sociaux dans les recompositions de pouvoirs en cours au sein
des communes. C’est à ce questionnement que tente de répondre la présente thèse à
travers l’analyse de l’action publique locale suivant le prisme du pouvoir. Autrement dit, l’une

6 D’après les lois sur la décentralisation, les conseils communaux sont dotés de compétences relatives à
plusieurs secteurs dont le développement local, l’aménagement de l’habitat et de l’urbanisme, (ii)
l’environnement, l’hygiène et la salubrité, (iii) l’enseignement primaire et maternel, (iv) l’alphabétisation et
l’éducation des adultes, (v) la santé, l’action sociale et culturelle, (vi) les services marchands et les
investissements économiques, et (vii) l’infrastructures d’équipements et de transports : notamment la réalisation,
l’entretien et la gestion des gares routières, des embarcadères et des parkings à caractère local.
7 Laurent P-J. (2002), Effervescence religieuse et gouvernance : L’exemple des Assemblées de Dieu du Burkina

Faso, Politique africaine n° 87 - octobre 2002, p.95-116.

8 Il s’agit des associations communautaires, de la chefferie traditionnelle, des ONG, de partis ou mouvements

politiques, des acteurs religieux, etc.

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des questions subsidiaires auxquelles nous nous intéressons est de savoir comment l’action
publique (i) crée de nouvelles règles, (ii) impacte les règles préexistant ou (iii) est structurée
par ces dernières et (iv) concoure à l’émergence de territoire ! Alvergne et Igué (2011 : 22)
relèvent un déficit de connaissance du territoire en Afrique. Cette recherche pourrait
contribuer à combler un tel vide.

6.2. Commune béninoise comme une nébuleuse d’espaces infracommunaux

pertinents
Comme nous l’avons souligné précédemment, les communes béninoises jouissent d’un
contexte polyarchique. Il va de soi qu’il y a une asymétrie de situation d’une commune à
l’autre, l’intensité et les modalités de ce phénomène variant forcément suivant les
communes. En outre, l’une des spécificités des communes béninoises est qu’elle sont
constituées d’entités infracommunales (dont les limites peuvent correspondre dans bien de
cas au découpage administratif) qui, sous le double effet de la proximité de leurs
ressortissants respectifs et de plusieurs décennies de dynamiques relativement autonomes,
se sont imposées comme des espaces de prise en charge des problèmes auxquels les
populations sont confrontées. De telles entités, même si on ne peut les qualifier de
territoires n’en sont pas pour autant éloignées. Car ce contexte est favorable à l’émergence
d’une identité collective qui, d’après Jean (op. cit.), présente un lien avec le territoire ; lien
jugé comme un élément central des systèmes politiques par l’auteur. Nous pouvons donc, en
tenant de la conception pecquerienne du territoire qui met l’accent sur « …. la discrimination
d’un ‘’dedans’’ par rapport à un ‘’dehors’’, postuler que la commune béninoise est une
mosaïque d’espaces pertinents durant la période d’avant la décentralisation. Certes, les
Plans communaux de développement (PDC) qui font office de document de ‘’politique
publique’’ ont été réalisés suivant une démarche participative, ce qui, potentiellement, peut à
terme concourir à l’émergence de nouveaux espaces pertinents. Mais non seulement leur
réalisation concrète fait l’objet de polémique parce que jugée à certains égards exclusive,
mais cet instrument aussi consensuel qu’il serait ne suffit pas à gommer les dynamiques
préexistantes et la fragmentation résultant de plusieurs années d’épreuve et
d’apprentissage. Certes, Bourdin (2000 : 236) nous enseigne que le « le territoire local est
partiel, transitoire et flou, l’essentiel est qu’il fonctionne pour les objectifs qui lui sont
assignés, qu’il donne satisfaction et qu’il ne perdure pas une fois qu’il aura perdu son
intérêt ». Mais il serait à l’heure actuelle précoce de croire que ces dynamiques
infracommunales ont perdu leur raison d’être avec la décentralisation, surtout dans un
contexte de relative faible légitimité des élus communaux (Badou, 2003 : 26; Bierschenk
(2005 : 6) et des nouveaux organes de pouvoir décentralisé en lien avec la lenteur accusé
par le gouvernement dans le transfert des ressources.

Le défi des institutions au sein des collectivités locales est, dès lors, de réaliser l’action dans
un contexte aussi plurielle et instable, ou, pour emprunter une expression à Bourdin (2000 :
237), « d’articuler une diversité de territoires instables ». L’hétérogénéité des communes
béninoises semble faire l’objet de consensus, qu’elle soit institutionnelle et sociale (Le Meur,
2006 ; Bierschenk et Olivier de Sardan, 2003, Le Meur et al, 1999).

L’idée fondamentale qui se dégage de ce contexte est que la décentralisation à la béninoise

offre des opportunités de dynamiques de construction territoriale en donnant l’occasion à
l’acteur publique locale d’adresser les externalités négatives et ou de valoriser les
externalités positives qui peuvent être à l’origine de projets concrets dont les limites
 10

dépassent probablement celles des dynamiques sectorielles préexistant. Ils peuvent même
impliquer des acteurs au-delà des limites d’une commune qui n’en deviendrait alors que le
cœur. La décentralisation devient ainsi une opportunité de dépasser les clivages sectoriels
pour aborder de telles externalités. Il en est de même de la dépossession des acteurs
préexistant des domaines de compétence qui reviennent aux organes de pouvoir
décentralisés constitue une opportunité de bouleversements des configurations préexistant.
Le problème semble donc se poser beaucoup moins en termes de compétition entre
communes mais davantage en termes d’émergence de nouveaux espaces pertinents à partir
d’une mosaïque d’espaces infracommunaux préexistant. Par conséquent, l’entrée de la
territorialité9 à travers l’action publique locale qui semble plus pertinente dans le contexte
béninois.

6.2. Schéma analytique

Le schéma analytique ci-après explique le mécanisme de construction territoriale à travers

l’action publique. Sous l’effet conjugué des externalités négatives ou positives des
dynamiques
préexistant
pilotées par les
acteurs en place
à la veille de la
décentralisation,
des ressources à
eux conférées
par la
décentralisation
et de leurs
propres
légitimités
sociales et
politiques dans
le contexte local,
les élus locaux
ou l’acteur public, éventuellement aidés par d’autres acteurs et l’opinion publique ou sous la
pression de celle-ci, vont problématiser/assurer le portage de la problématisation des
situations en cours au sein des nouvelles communes ou des échelles infracommunales
(village, arrondissement, ou même des espaces ne correspondant pas forcément à une
entité administrative). La problématisation induit forcément un changement d’échelles (en
terme d’espace physique concerné que d’acteurs impliqués) en comparaison avec celle de la
dynamique en cours jusqu’à la veille de la décentralisation. Cette interaction débouche dans
un premier temps sur des projets de nouvelles règles à priori portées l’acteur public. De
l’interaction entre l’acteur public et les acteurs préexistants, va émerger de règles-résultantes
voire consensuelles. Les nouvelles règles, qui peuvent s’alimenter des anciennes,
bouleversent les acquis et privilèges antérieurs et peuvent engendrer une sorte d’exclusion,
d’auto-exclusion et/ou l’inclusion de nouveaux acteurs. Cognitif par essence, cette interaction

9
Se réfère à une action prise pour influencer le contenu d’un espace physique (Sack, 1986 cité par Cox (2005 :
160).
 11

peut s’opérer suivant des modalités (négociation, conflit, combinaison des deux, etc.)
variables en fonction, des configurations initiales dans chaque domaine, des enjeux
respectifs des acteurs impliqués, des rapports de force entre ces derniers et avec le temps.
Aucune catégorie d’acteurs n’est considérée comme une boite noire, les enjeux pouvant
évoluer au cours des processus et déboucher sur des processus de fragmentation interne et
des métissages. De plus, il s’agit de processus réversibles, les rapports de force étant par
nature dynamiques et tributaires de la capacité des uns et des autres à activer de nouvelles
ressources où à optimiser celles des ressources initiales dont ils disposent.

Les règles ‘’consensuelles’’ vont impacter différemment sur la légitimité des acteurs
préexistant et celui des élus locaux et organes de pouvoir décentralisé, les deux types de
légitimité interagissant entre elles comme dans un jeu à somme nulle. Mais il peut arriver
que les parties prenantes à un tel processus voient leurs légitimités respectives renforcées à
l’issue d’un tel processus de construction territorial. Les mêmes règles vont impacter les
externalités des dynamiques préexistant et le cycle reprend. Ce modèle est également
applicable à un processus classique d’action publique centrée sur la dépossession des
acteurs préexistant exerçant un contrôle sur des domaines de compétence qui sont revenus
aux communes avec la décentralisation.

Comme cela se constate, ce cadre analytique qui a besoin d’être affiné davantage met
l’accent sur les interactions entre acteurs aussi bien dans la phase décisionnelle que dans la
mise en œuvre et les autres étapes de l’action publique, la structuration de l’espace sous
l’effet de ses dynamiques et en lien avec les échelles supra-communales et la régulation
permanente en vue de renforcer les dynamiques de structuration. A cet égard, ce cadre
analytique se rapproche plus celle développée par Leloup (2010) à la différence qu’ici, les
interactions ne se résument pas uniquement à la coordination. Elles peuvent adopter
d’autres modalités, notamment le pouvoir, le conflit, etc.

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