be) intervenir. La libertad con respeto al gobierno es la condición de existencia de lo privado.

Es
también en Gran Bretaña donde surgieron las más importantes consideraciones teóricas al
respecto, especialmente referidas al ámbito de lo económico (Adam Smith). Siguiendo la brecha
abierta un siglo antes por Locke, esta tendencia acompaña al surgimiento del liberalismo. Como
señalaba Benjamín Constant: “al igual que una constitución es la garantía de la libertad de un
pueblo, todo lo que pertenece a la libertad constitucional, mientras no hay nada de constitucional
en lo que no le pertenece”

Queda claro que las virtudes de un gobierno constitucional como opuesto al despótico se refieren
no sólo a la idea de limitar al poder, de anular la arbitrariedad de los gobernantes o cortar sus
prerrogativas sino, como una dimensión diferenciada, a la de garantizar la autonomía de las
esferas libres de la intervención del poder político, especialmente la económica, aunque también
la cultural, la religiosa, etcétera.

El paso final en este proceso es la redacción de un documento donde consten los límites al poder y
ios derechos individuales: la constitución. La instauración de la república en las ex colonias
británicas en Norteamérica, durante el período 1776-1787 marcaría un momento clave: aparece
por primera vez una constitución que garantiza la división de poderes y los límites al poder del
gobierno sobre los ciudadanos. A partir de allí, la carta constitucional se convirtió en el
instrumento básico de instauración política, empezando por la Revolución Francesa, siguiendo por
las monarquía del continente europeo y por las nuevas repúblicas que se crearon en las ex
colonias españolas en América.

Es importante aclarar que no existe una identidad entre el concepto de constitución y el de

constitucionalismo. Si bien la mayoría de los sistemas políticos con gobiernos constitucionales
poseen constituciones escrituras (Gran Bretaña e Israel son casos excepcionales), existe, por el
contrario, gran cantidad de sistemas políticos regulados por cartas constitucionales que, sin
embargo, no podrían ser calificados como constitucionales.

En este sentido es vital tener en cuenta los diferentes tipos de constituciones. Sartorí distingue
tres. En primer lugar, las constituciones nominales, t meros productos de la racionalización de la
política, que organizan pero no limitan el ejercicio del poder; por el contrario, aquí el derecho, la
ley y la Constitución son vistos como instrumentos del poder. En segundo lugar, las
 lectivizadas. Este proceso conduce a la institucionalización de diverso procedimientos para
“conectar” las demandas de estos actores con el poder de las autoridades. La manera en que se
produzca ese vínculo permite distinguir entre los gobiernos constitucionales y autoritarios.

2.2 GOBIERNO CONSTITUCIONAL Y GOBIERNO AUTORITARIO

SI bien la idea de constitución estaba presente en el la vida política y en el pensamiento griego y

romano, el antecedente más claro del moderno constitucionalismo lo constituye la imposición al
rey de Inglaterra, por parte de los nobles, de la Carta Magna (1215). Sin embargo, su desarrollo no
se concretó hasta que lograron madurar tres grandes tendencias históricas. La primera de ellas,
cristalizada en la pausada evolución política de Inglaterra, es la disminución de la arbitrariedad que
se fue operando, mediante la imposición de acuerdos al Rey por parte de la nobleza, y que
posteriormente dieron pie al surgimiento de la idea del rule of law, del gobierno de las leyes (no
de los hombres), de la supremacía de la ley. Así, la idea de constitucionalismo va acompañada de
la juridización del poder político; la ley se convierte en el instrumento a partir del cual los
mandatos tienen validez (dominación racional-legal).

La segunda se refiere al poder del parlamento, y es nuevamente en el reino británico —cuyas

cámaras funcionan regularmente y van expandiendo sus prerrogativas de modo progresivo hasta
convertirse en decisivas ya en el siglo XVII— donde se genera el marco a partir del cual
Montesquieu teoriza la división de poderes. Aquí, la idea es que junto al gobierno debe existir un
cuerpo separado que lo controle, y que al mismo tiempo tenga la función de generar las leyes. Sin
embargo, la relación entre el gobierno y el parlamento (o, de manera simplificada, entre el
ejecutivo y el legislativo) en las modernas democracias constitucionales se desenvuelve de una
manera más compleja que lo que supone el esquema de Montesquieu. Como señala Loe-
wenstein: “cada específica forma de gobierno se basa, más que en la división de poderes, en el
grado o medida de autonomía y respectiva interdependencia de los diferentes detentadores del
poder”59. Esto no desvirtúa el fuerte impacto normativo que posee la idea de división de poderes,
aun admitiendo sus limitaciones.

La tercera tendencia se relaciona con la brecha que se abre entre la esfera de lo público y la de lo
privado, y la idea de que existen ámbitos reservados a la privacidad de los ciudadanos en los que
el gobierno no puede (no de-
 CUADRO 1

FORMAS DE GOBIERNO

GOBIERNO CONSTITUCIONAL

Si No

Si A C
GOBIERNO
DEMOCRÁTICO
No B D

países entran en los cánones que impone la teoría política para identificar a las democracias.
Pueden considerarse legítimos miembros de este grupo a los Estados Unidos, el Oeste europeo,
Latinoamérica desde los 80 y parte del Este europeo desde los 90. No es casual que a los gobiernos
que responden afirmativamente a ambas dimensiones se los denomine también democracias
constitucionales. El casillero B incluye a los países que adoptan todas las características del
constitucionalismo pero imponiendo límites a la participación política. Los casos típicos son Gran
Bretaña y los Estados Unidos durante el siglo XIX, se puede señalar también a la Argentina,
especialmente entre 1853- 1916. Estos gobiernos pueden ser denominados oligarquías
competitivas. La fuerte identificación que existe entre democracia y constitucionalismo ha llevado
a que también se los denomine democracias limitadas. En la clasificación de regímenes no
democráticos formulada por Linz, aparecen diferenciados respecto de las dictaduras y de los
regímenes autoritarios y totalitarios, y son designados como democracias oligárquicas, un subtipo
de los regímenes tradicionales (prodemocráticos). Hasta aquí hemos visto a los gobiernos
constitucio-
constituciones fachada o pseudoconstituciones, que se caracterizan porque a diferencia de las
anteriores, sostienen la necesidad de garantizar los derechos del pueblo y los limites al poder,
pero solo en la letra, con un carácter meramente simbólico, finalmente las constituciones
garantistas, que limitan la efectividad los poderes gubernamentales y garantizan, al mismo
tiempo, la libertad de su ciudadanos, Así solo el garantismo de la constitución hace el poder
político se configure como gobierno constitucional.

Durante el siglo XX se ha procedido a una completa homologación entre las ideas de gobierno
constitucional y de gobierno democrático (incorporando este último la idea del sufragio universal).
Sin embargo, la relación entre ambas es más compleja de lo que aparenta a primera vista Antes de
entrar a discutir el vínculo entre ellas, parece necesario establecer una precisión: ¿a qué se está
haciendo referencia cuando se habla de ‘'gobierno” constitucional o democrático9 Si se tienen en
cuenta, por una parte, las diferencias anteriormente señaladas entre sistema, régimen y gobierno,
y por otra parte, las tres características definitorias del constitucionalismo (agregando la cuestión
del sufragio para la democracia), es fácil advertir que éste se refiere, primariamente, al régimen
político.

En efecto, el carácter constitucional es, primariamente, una característica del régimen, en función
de poseer determinadas estructuras de autoridad (ejecutivos y legislativos como poderes
separados) y, principalmente, declinados procedimientos de designación de las autoridades
(elecciones razonablemente libres y competitivas, con sufragio universal en el caso de la
democracia) y de ejercicio del poder (respeto de las libertades individuales y de los de las
minorías). En consecuencia, es posible hablar de un de los c institucional en tanto sea elegido
según los procedimientos propios de ese régimen, y actúe de acuerdo con sus normas, al mismo
tiempo píos de e y garantice las condiciones de su funcionamiento.

Habiendo especificado este punto, volvamos a la relación entre constitucionalismo y democracia y

a los dos nudos problemáticos que presenta. El primero de ellos deriva de la amplia utilización que
se hace del concepto demo- mero ele e g] hecho de que m todo gobierno democrático es, a su vez,
un gobierno constitucional. El punto clave acá no son las diferentes teorizaciones a las que está
sujeto el fenómeno democrático, sino las diversas situa-
nales. Sean éstos democráticos o no, están identificados por el garantiste su sistema político, y
específicamente, de sus constituciones.

En el casillero C tenemos sistemas políticos autodefinidos como de créticos pero que no son
constitucionales. Sus constituciones, en caso deT nerlas, no son más que fachadas. Los regímenes
autoritarios y totalitari^ emparentados con el comunismo (sistemas de paitido único) se
encuentra* en este grupo. Algunos de los gobiernos populistas latinoamericanos se ul/ can en una
zona limítrofe entre este casillero y el primero. Finalmente, el Ca sillero D agrupa a los gobiei'nos
que no son constitucionales ni se autodefi- nen como democráticos. Aquí encontramos a los
regímenes autoritarios y totalitarios ligados al capitalismo. Esto incluye a los gobiernos
explícitamente antidemocráticos (en Europa occidental: la Alemania nazi, la Italia de Mus- solini,
España y Portugal hasta 1975), así como a los regímenes autoritarios que, como las dictaduras
militares, no se califican como democráticos, ejercen su poder “en nombre” de la verdadera
democracia que dicen querer instaurar después de sanear la sociedad y se consideren limitados en
el tiempo aunque no se impongan plazos (piénsese en las dictaduras burocrático-auto- ritarias en
América latina). Sus constituciones, cuando existen, son sólo nominales. Nótese que,
independientemente de que algunos de estos gobiernos se reconozcan como democráticos, el hilo
que los une es su carácter no constitucional o, para definirlos afirmativamente, autoritario87.

De esta manera, la distinción entre formas de gobierno desde el punto de vista institucional no se
puede hacer de manera global, sino localizada al interior de cada régimen político específico. Para
poner un ejemplo, pierde sentido compararlas relaciones ejecutivo/legislativo entre países donde
el último tiene gran capacidad decisoria y otros donde no tiene más que una función decorativa.
En este sentido las respuestas son mucho más claras en cuanto a los regímenes constitucionales o
democráticos que en cuanto a los autoritarios, ya que el carácter excesivamente genérico de estos
últimos lleva a hacer referencia a realidades demasiado disímiles. Por ello es que las siguientes
distinciones entre formas de gobierno se harán considerando alas democracias constitucionales.

2.3 GOBIERNO UNITARIO Y GOBIERNO FEDERAL

Se ha señalado anteriormente que el proceso de creación de los Estado, modernos significó la

centralización política y administrativa en manos 1 único detentador de poder. Esto implicó tanto
a los aspectos funcionales
último se funda en el grado más elevado de su legitimidad política reconocimiento como
depositario de la responsabilidad de la supervivencia de la comunidad política.

Son casos de gobiernos unitarios: Bélgica. Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Grecia, Holanda,
Irlanda, Islandia, Israel, Italia, japon, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal y Suecia. En
Latin J&pón’ ca, entre otros, se destacan: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile, ecuador, Nicaragua,
Paraguay, Perú y Uruguay.

En gran medida, suele existir una separación entre la letra y la practica constitucional,
especialmente cuando la práctica de delegación recientemente aludida se transforma en una
federación de hecho. Un caso típico es Chile, donde la designación de los gobernadores, desde
1991 se realiza mediante una elección democrática de segundo grado. En Bélgica se ha dado un
proceso de federalización.

Los gobiernos federales tienden, en cambio, a fragmentar el poder existe una distribución de las
fuentes de adopción de decisiones. Aquí, los gobiernos de las unidades constitutivas del Estado
gozan de grados variables de autonomía constitucional, legal y política71. De hecho, cada unidad
locales responsable de aprobar su propia constitución; cuenta con gobernantes con derechos
propios amparados por la constitución, elegidos directamente por los ciudadanos de la unidad
componente; tiene sus propias autoridades legislativas, y judiciales, así como fuentes de ingresos
monetarios propias.

Se trata de una organización política territorial en la que se procura acomodar la unidad nacional y
la diversidad regional, distribuyendo vertical- mente el poder entre los distintos niveles de
autoridad. La coexistencia dentro del sistema político de un gobierno nacional (federal) y una serie
de gobiernos locales está salvaguardada constitucionalmente, de manera que ninguno de ellos
esté ni legal ni políticamente subordinado al otro. Entre uno y otros se coloca un árbitro (por lo
general el tribunal superior del Estado federal) que resuelve las disputas que puedan suscitarse
entre ellos, así como entre las unidades locales.

Lijphart establece cuatro características comunes a los sistemas politicos con gobierno federal. En
primer lugar, la existencia de una constitución
Federación Argentina, aunque con intermitencias, hasta 1860, cuando reingresa la provincia de
Buenos aires, la unión germánica entre 1815 y 1866, El Zollverem alemán,

Frente a la concentración de poder en el gobierno central que representa el unitarismo y la

libertad absoluta de las unidades constituyentes de las confederaciones, el federalismo
representé el equilibrio de manera que es posible combinar un poder central eficaz, encargado
mayormente de los problemas comunes, con un poder local autónomo, que atienda
principalmente a la particularidad regional.

Sin embargo, más allá de la estructura contitucional e institucional, el federalismo no implica, por
sí mismo, la efectiva descentralización del poder, cuestión a la que ya hemos hecho mención. Es
notorio que existen gobiernos unitarios menos centralizados que algunos países federales. El
problema reside en “el grado de control de los diferentes niveles del gobierno sobre los
principales recursos (...) tasas, impuestos, tarifas, etc.”. En los hechos el papel principal del
gobierno central en la recaudación impositiva, así como las subvenciones que otorga a los poderes
locales, significan que éstos deben someterse a una dependencia, aunque nunca llegue a ser
absoluta.

La relación precisa puede visualizarse nítidamente en la comparación, desarrollada por Lijphart,

entre el sistema tributario del gobierno central y los regionales en más de veinte países
democráticos (unitarios y federales), en la década del 70. Así, los diferentes países están
ordenados en función del tipo de distribución territorial de poderes (unitarios o federales) y del
porcentaje de la recaudación impositiva por parte del gobierno federal sobre el total de los
ingresos fiscales (lo que incluye la renta de las unidades locales).

Del mismo se desprende que existe una importante relación entre federalismo y descentralización,
y entre unitarismo y centralización. Queda en evidencia que el formato constitucional no es
indiferente a la distribución de los recursos entre los diferentes niveles; sin embargo, hay que
tener en cuenta el modo en que son distribuidos los impuestos, independientemente de quien los
recaude (véase cuadro 2 en página siguiente).

2.4 GOBIERNO PARLAMENTARIO Y GOBIERNO PRESIDENCIAL

Dentro de los regímenes democráticos, el punto de partida para distinguir entre las distintas
formas de gobierno se deriva, por una parte the English Constitution (1865), obra en la que Walter
Bagehot establece una. Distinción fundamental, principalmente comparando el régimen
norteameri-
(los Lander alemanes). Aunque su representación en la cámara federal suele ser paritaria (como en
los senados de la Argentina, los Estados unidos, México y Venezuela, la cámara federal en el Brasil,
y el consejo dé los estados en Suiza), excepcionalmente cada Estado puede no estar representada
por igual (como ocurre en el senado de Canadá y el Bundesrat de Alemania y de Austria).

La concentración o dispersión del poder de los gobiernos centrales t' un fuerte impacto en la
manera en que se articula la relación entre nivel federal y local. En los casos de alta dispersión de
poder (por ejemplo, los Estados Unidos y Suiza), existe una multiplicación de instancias
institucional (y parainstitucionales) que multiplica los puntos de contacto. Por el contra rio,
cuando existe una fuerte dominio de los gabinetes (Australia y Canadá) éstos se convierten en la
arena exclusiva a partir de la que se produce la transmisión institucional entre ambos niveles. Este
último escenario constituye lo que Watts denomina “federalismo ejecutivo”.

Entre los diversos tipos de gobierno federal, Lijphart destaca una diferenciación de gran relevancia
entre el federalismo congruente y el incongruente76. El primero está compuesto por unidades
territoriales cuyo carácter social y cultural es similar al del conjunto del Estado nacional, como en
los Estados Unidos, Alemania, Austria y Australia, además de los cuatro casos latinoamericanos.
Por el contrario, en el federalismo incongruente, cada una de las unidades “tiene una composición
social y cultural que es distinta de una a otra y del país en su conjunto”77. De esta manera, los
límites entre cada unidad local coinciden con el límite de grupos sociales definidos en términos
lingüísticos o religiosos. Son casos típicos Canadá (con una minoría francófona en la provincia de
Quebec) y Suiza (con cantones de habla alemana, francesa, italiana y retorrománica).

Las confederaciones (hoy desaparecidas) son uniones entre Estados que adquieren una
personalidad colectiva secundaria, pasando a compartir entre sí ciertas instituciones de gobierno.
Están integradas por delegados de los gobiernos autónomos de las unidades constitutivas y, a la
vez, sometidas a ellos; se requiere unanimidad para las decisiones vitales, y las entidades
confederadas conservan incluso la libertad de secesionarse78. Ejemplos de confederaciones son la
Confederación Helvética (suiza en sus orígenes, circa 1315); los Estados Unidos entre 1776 y 1788,
aunque en realidad conservaron aspectos confederales hasta el final de la Guerra de Secesión; la
Con
escrita, en tanto es necesario establecer las atribuciones y garantías de cada nivel. En segundo
lugar, el legislativo a nivel nacional posee una segunda cámara (la cama federal o senado), en la
que las unidades locales están representadas, conociéndoles una personalidad propia y autónoma.
En la práctica, existe una sobrerrepresentación de los distritos pequeños (con menos población),
para evitar que las unidades locales mayores se impongan sobre las más pequeñas. Lo que esta
representado en la cámara federal no es el pueblo de dicha unidades sino, precisamente, las
unidades locales en sí.

La tercera característica señalada es que todas las unidades locales tienen derecho de participar
en el proceso de reforma o de modificación de la constitución, de manera tal que el gobierno
central no pueda cambiar las reglas del juego de manera unilateral. Tal participación se efectiviza a
través de la cámara federal o a través del defrendo de la cada una de las unidades. Finalmente
Lijphart se refiere al grado de efectiva descentralización del poder, relacionado principalmente con
la fuente de la que obtiene sus recursos.

Esta forma de organización territorial del gobierno no debe ser vista sólo desde la perspectiva del
fraccionamiento del poder gubernamental, sino más bien desde el afirmativo reparto de las
decisiones y actividades entre el gobierno central y los regionales. De ese modo, cada uno de ellos
tiene plena competencia sobre algunas cuestiones, mientras en otras materias existe una
competencia concurrente, en la que los gobiernos locales actúan como agentes del gobierno
central, o en las que este último acude en auxilio de los primeros. De esta manera, no hay una
división tajante entre ambos niveles, sino que existen instituciones y procedimientos específicos
que facilitan la consulta y la cooperación intergubemamental.

Casos de gobiernos federales encontramos en Alemania, Australia. Austria, Canadá, los Estados
Unidos y Suiza. En Latinoamérica sólo la Argentina, el Brasil, México y Venezuela.

Esto casos guardan varias diferencias entre sí. De las que sólo mencionaremos algunas Las
unidades locales difieren respecto del nombre que reciben (“estados” en Australia, el Brasil, los
Estados Unidos. México y Venezuela “Lander” en Alemania y Austria; “provincias” en la Argentina
y Canadá “cantones” en Suiza, etc. ).' También existen variaciones respecto del grado y la
Particularidad de la autonomía de que habían gozado antes de conformar el estado federal, que
puede ir desde autonomía amplia. Casi coincidente con la de un Estado nacional independiente
(los Estados en Estados Unidos y las provincias argentinas canadienses), pasando por una casi
completa superposición entre los gobierno estadual y municipal que resguarda diferencias
lingüísticas y religiosas(los cantones en suiza, hasta una diversidad basada en antiquísimos
asentamientos tribales territoriales
Como a los territoriales y, con respecto a estos pasajes del feudalismo al absolutismo monárquico.

Sin embargo, en la actualidad todos los gobiernos, especialmente los democráticos, poseen, por
una necesidad que a su capacidad de gestión, poderes territorialmente descentralizados (decisión
territorial de poderes) , referidos tanto a entes gubernamentales autónomos como organismos
descentralizados de la administración nacional. Esta preservación de los poderes locales, como
recuerda Cotta, se debe fundamentalmente a tres motivos; la supervivencia de los viejos poderes
territoriales; la creación de nuevos centros locales por parte del gobierno central, debido a su
necesidad de afirmación territorial, y el nacimiento de nuevos poderes como reacción local contra
los intentos de homogeneización centralización territorial.

Entre los diferentes poderes locales y el gobierno central se establece una red de múltiples
relaciones, en la que se definen las atribuciones de cada uno de los ellos, a la vez que se
especifican los controles mutuos. A partir de allí, es posible construir dos modelos opuestos, que
implican sustantivas diferencias en cuanto al carácter de aquella red: desde el punto de vista de la
relativa concentración/difusión del poder territorial ten sentido vertical), es posible distinguir a los
gobiernos unitarios de los gobiernos federales.

Los gobiernos unitarios tienden a fusionar el poder: parten de la unificación vertical de las fuentes
de toma de decisiones. El control se ejerce desde el gobierno central, siendo la administración
local sólo uno de sus brazos ejecutores. Cualquiera sea el grado de autonomía del nivel de
gobierno local, estará siempre a merced de su contraparte central"9. En esta forma de
organización territorial de la política, las subunidades de gobierno están sometidas al poder
central, sin que el sistema político tolere, en el punto extremo, coexistencia alguna entre la unidad
nacional y cualquier tipo de diversidad

En un gobierno unitario, la distribución vertical del poder entre distintos niveles de autoridad
puede adquirir varias modalidades, entre las que resaltan dos: en la primera existe una delegación
del gobierno central hacia los niveles regionales, aunque los “delegados” están legal y poicamente
subordinados al primero, ante el cual son responsables: en la segunda -tal vez a modalidad típica
(aunque no sea la más frecuente en regímenes democráticos)— el poder local es ejercido y
controlado directamente por la administración central En ambos casos es indudable que las
funciones de los gobiernos locales son derivadas del gobierno central. Tal pretensión por parte de
este