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III Simpósio de Ciências Sociais: Cidade e Democracia
Instituto de
Ciências Sociais
Belo Horizonte, 8 a 10 de setembro de 2014
A entrada da Venezuela no MERCOSUL

e a participação do Poder Legislativo:
uma análise sobre as atuações das
oposições e situações nos Legislativos
do Brasil e Paraguai.
Deborah Silva do Monte1
Resumo: O ingresso da Venezuela no MERCOSUL foi alvo de debates

nos Poderes Legislativos do Brasil e Paraguai. O trabalho busca analisar
as atuações dos grupos de oposição e situação nos Legislativos dos dois
países, em relação à entrada da Venezuela no Grupo. Para isso, abordam-se
os mecanismos institucionais e as configurações das Casas Legislativas, os
processos e os argumentos das discussões. A análise coloca em tela a questão
da assertividade do Poder Legislativo em Política Externa, assim como o
papel das oposições e situações para a decisão da matéria.
Palavras-chave: Poder Legislativo e Política Externa; Cláusula Democrática;
Venezuela e MERCOSUL.
1. Mestranda do Programa de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de

Minas Gerais. É bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
– CNPq – e membro do Centro de Estudos Processos Decisórios – CEPDE. E-mail:
deborahsmonte@gmail.com .
INTRODUÇÃO
O MERCOSUL – Mercado Comum do Sul – foi fundado em 1991 e seu
surgimento está fortemente ligado aos processos de democratização/redemocra-
tização ocorridos na América do Sul, no final da década de 1980 e início de 1990
(MALAMUD, 2004).
A construção do MERCOSUL resultou de um histórico de aproximações
e negociações entre os países membros. Os antecedentes à institucionalização do
Bloco são o Tratado de Montevidéu – assinado em Agosto de 1980 – e o Tratado
de Integração Cooperação e Desenvolvimento entre o Governo da República Fe-
derativa do Brasil e o Governo da República Argentina – assinado em Novembro
de 1988. O grupo teve como gênese a assinatura do Tratado de Assunção, no
ano de 1991, pela República Argentina, República Federativa do Brasil, Repúbli-
ca do Paraguai e a República Oriental do Uruguai. O ordenamento principal do
Tratado de Assunção foi a integração desses quatro Estados através de: 1) livre
circulação de bens, serviços e fatores produtivos através da eliminação dos direi-
tos alfandegários e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias; 2) ins-
tauração de uma Tarifa Externa Comum, adoção de políticas comerciais comuns
e coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e interna-
cionais; 3) coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais para garantir
condições de concorrência adequadas entre os membros e 4) harmonização de
legislações nas áreas pertinentes ao tratado (MERCOSUL, 2010).
A criação do MERCOSUL pode ser entendida como resultado da coope-
ração entre os países membros. Por cooperação entende-se:
Cooperação acontece quando atores ajustam seus comportamentos às pre-
ferências atuais ou antecipadas de outros atores, através de um processo
de coordenação política. Para resumir formalmente, cooperação intergover-
namental surge quando as políticas que são de fato seguidas por um governo são
consideradas por seus parceiros como facilitadoras da realização de seus próprios
objetivos, como resultado de um processo de coordenação política (KEOHANE,
1984, p.51-52 – tradução nossa –grifos em original)2.
Utilizando o conceito acima, entende-se que da coordenação de preferências

e ajuste de comportamentos entre os países membros criou-se uma integração re-
gional, definida por Coutinho, Hoffmann e Kfuri (2007, p. 7) como “um processo
ao longo do qual atores, inicialmente independentes, se unificam, ou seja, se tornam
parte de um todo, no caso, de um sistema político, de tomada de decisão comum”.
2. Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences
of others, through a process of policy coordination. To summarize more formally, intergovernmental
cooperation, takes place when the policies actually followed by one government are regarded by its
partners as facilitating realization of own objectives, as the result of a process of policy coordination
(KEOHANE, 1984, p. 51-52)
585 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Pra que a integração de fato aconteça, faz-se necessário a criação de ins-

tituições, entendidas como as “regras formais de um jogo político ou social re-
corrente” (TSEBELIS, 1998, p.89). Elas podem ser de caráter supranacional –
marcadas por processos decisórios regidos pela regra da maioria, a existência
de Direito Comunitário, órgãos com autonomia e representantes que atuam em
nome do bloco e não dos Estados-membros – ou intergovernamental, caracteri-
zadas por decisões tomadas por consenso, com normas pertencentes ao direito
internacional e representantes que defendem os interesses dos Estados (COUTI-
NHO; HOFFMANN; KFURI, 2007).
No MERCOSUL, os Tratados e Protocolos que são anexados à estrutura
normativa do Bloco são, primeiramente, negociados pelos governos, e, poste-
riormente, seguem para discussão e votação nos Legislativos nacionais. Caso
aprovados, são ratificados pelos Estados-Membros e promulgados, sendo assim,
incorporados à norma do MERCOSUL e ao direito doméstico de cada país inte-
grante (MARTINS, 2004).
O Tratado de Assunção, em seu artigo de número vinte, regulamenta que
a adesão de um novo membro está aberta a exame e negociação pelos Estados
Partes e a aprovação das solicitações deve ser por unanimidade (MERCOSUL,
2010). No ano de 2005 a adesão ao MERCOSUL foi solicitada pela Venezuela,
então governada pelo ex-presidente Hugo Chávez. A solicitação foi firmada na
XXIX Reunião do Conselho do Mercado Comum, realizada na cidade de Mon-
tevidéu nos dias 08 de Dezembro de 2005, através da Decisão n. 29/2005. Nesta
ocasião, outorgou-se à Venezuela o status de “Estado membro em processo de
adesão”. Em continuação a este processo, firmou-se, em 04 de Julho de 2006,
na cidade venezuelana de Caracas, o Protocolo para a Adesão da República Bo-
livariana da Venezuela ao MERCOSUL, que foi repassado para aprovação nos
Legislativos dos Estados-membros (MERCOSUL, 2010).
Argentina e Uruguai aprovaram o Protocolo sem grandes obstáculos, em
fevereiro e agosto de 2007, respectivamente (LAFER, 2013). No Brasil e Paraguai,
a questão estimulou intensas discussões nos Legislativos, especialmente nas Câ-
maras altas, nas quais se questionou a vigência de um regime democrático na
Venezuela, recorrendo à existência da Cláusula Democrática no MERCOSUL,
como ficou conhecido o Protocolo de Ushuaia3, datado de 24 de Julho de 1998 e
3. ARTIGO 1. A plena vigência das instituições democráticas é condição essencial para o
desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados Partes do presente Protocolo;
ARTIGO 2. O presente Protocolo se aplicará às relações que decorram dos respectivos Acordos
de Integração vigentes entre os Estados Partes do presente protocolo, no caso de ruptura da
ordem democrática em algum deles. ARTIGO 3. Toda ruptura da ordem democrática em um

que regulamenta a vigência de instituições democráticas como condição neces-

sária para o desenvolvimento da integração.
Considerando os eventos acima citados, o trabalho propõe-se a analisar
as atuações dos grupos de oposição e situação no Senado Federal brasileiro e na
Câmara dos Senadores do Paraguai em relação à entrada da Venezuela no MER-
COSUL. A questão coloca em tela a questão da politização do processo decisório
em política externa em um regime democrático a assertividade do Poder Legis-
lativo. O artigo organiza-se da seguinte maneira: primeiramente, tem-se modelo
analítico intitulado “Democracia, Política Externa e Poder Legislativo” que contém
os conceitos e abordagens que informam teoricamente a pesquisa; a segunda seção
aborda os arranjos institucionais de Brasil e Paraguai, comparando as organizações
legislativas dos dois países e suas atribuições no processo decisório em política ex-
terior; a terceira seção aborda a adesão da Venezuela ao MERCOSUL nos Senados
dos dois países, discorrendo brevemente sobre os argumentos e ações dos grupos
de situação e oposição relativamente ao tema. No Brasil, recorta-se a 53a Legisla-
tura – 2007 a 2010, e no Paraguai, foca-se no período 2008 a 20134, corresponden-
te aos governos de Fernando Lugo e Frederico Franco.
DEMOCRACIA, PODER LEGISLATIVO E POLÍTICA EXTERNA
O contexto de criação do MERCOSUL é de liberalização política e aber-

tura econômica dos países da América do Sul. Após um longo período de regi-
mes autoritários e modelos de economia com forte presença estatal, os países
da região passaram por reformas na economia, nas instituições políticas e nos
processos de formulação de políticas públicas (LIMA, 200). O processo de rede-
mocratização do Brasil, que instaurou uma nova ordem constitucional em 1988,
e a democratização do Paraguai, após a queda do ditador Alfredo Stronsser são,
apesar de suas peculiaridades, exemplos das reformas ocorridas na região no
final da década de 1980 e início da década de 1990.
De acordo com Dahl (2012), a Poliarquia é como a forma contempo-
rânea da democracia, entendida como “um conjunto de instituições políticas
necessárias à democracia em grande escala” (DAHL, 2012, p.247). Um regime
poliárquico implica que existam liberdades individuais, políticas, civis e de ex-
dos Estados Partes do presente Protocolo implicará a aplicação dos procedimentos previstos nos
artigos seguintes
4. A primeira entrada do Protocolo de Adesão na Venezuela ao Mercosul no Senado do Paraguai
se deu em 2007, data que antecede em alguns meses o recorte temporal estabelecido. Pra fins de
facilitar a leitura e o tratamento dos dados, estabeleceu-se o recorte com início em 2008.

pressão, como também de publicação, reunião e organização, necessárias para

promover o debate político e a realização de eleições competitivas. Em uma
poliarquia o governo deve ser responsivo aos cidadãos não apenas durante
as eleições, mas, também, nos interstícios eleitorais. Sobre essa característica,
Dahl (2005) afirma:
[...] uma característica-chave da democracia é a contínua responsividade
do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politica-
mente iguais. [...] gostaria de reservar o termo democracia para um siste-
ma político que tenha como uma de suas características a qualidade de ser
inteiramente, ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos
(DALH, 2005, p. 26).
Para que um governo seja responsivo às preferências de seus cidadãos, que

devem ser politicamente iguais, todos devem ter oportunidades plenas de formu-
lar suas preferências, de expressá-las à sociedade e ao governo por meio de ações
individuais e coletivas e de ter suas preferências consideradas sem discriminação
decorrente do conteúdo ou da fonte da preferência (DAHL, 2005, p. 26).
De acordo Dahl (2012, p. 350) a poliarquia se diferencia pela ampla exis-
tência de duas características:
A poliarquia é uma ordem política que, em âmbito mais geral, distingui-se
por duas características amplas: a cidadania é extensiva a um numero re-
lativamente alto de adultos e os direitos de cidadania não incluem apenas
a oportunidade de opor-se aos funcionários mais altos do governo, mas
também a de removê-los de seus cargos por meio do voto. A primeira ca-
racterística distingue a poliarquia de sistemas exclusivos de governo nos
quais, embora a oposição seja permitida, os governos e seus oponentes
legais se restringem a um grupo pequeno [...]. A segunda característica
distingue a poliarquia dos regimes nos quais, embora os adultos em sua
maioria sejam cidadãos, a cidadania não incluiu o direito de se opor ao go-
verno e de removê-lo do poder por meio do voto, como ocorre nos regimes
autoritários modernos (DAHL, 2012, p. 250).
Em uma poliarquia, as oito condições abaixo devem existir em um nível

relativamente alto. Dividem-se os procedimentos em três momentos: o período
durante as eleições, o entre as eleições e após as eleições (DAHL, 1989).
A poliarquia implica a existência de pluralismo social e organizacional.
Nas palavras do autor:
[...] outro fator [...] é a existência, nas poliarquias, de um número signifi-
cativo de grupos e organizações sociais que são relativamente autônomas
uma com relação às outras e também no que diz respeito ao próprio gover-
no: é o chamado pluralismo ou, mais especificamente, o pluralismo social
e organizacional (DAHL, 2012, p. 347).
A representação, Segundo Dahl (2012), é um elemento central para a de-

mocracia moderna, por possibilitar a aplicação da lógica da igualdade a um sis-
tema político de grandes proporções. Nas palavras do autor:

Uma vez feita a transição de lugar da democracia para o Estado nacional,

a lógica da igualdade política, agora aplicada a países muito maiores que a
cidade-Estado, implicava claramente que a maior parte da legislação teria
de ser sancionada, não pelos cidadãos em assembléia, mas por seus repre-
sentantes eleitos (DAHL, 2012, p. 342).
A representação política, porém, não se limita ao ato de eleger um repre-

sentante, como também, a simples existência de eleições não garante que um re-
gime seja democrático. É necessário tornar a representação democrática através
da interação entre as instituições estatais e as práticas sociais. De acordo com
Urbinati (2006, p. 191-192)
[...] a representação é um processo político circular (suscetível ao atrito)
entre as instituições estatais e as praticas sociais. Como tal, a democra-
cia representativa não é nem aristocrática nem um substituto imperfeito
para a democracia direta, mas um modo de a democracia recriar cons-
tantemente a si mesma e se aprimorar. A soberania popular, entendida
como um princípio regulador “como se” guiando a ação e o juízo políticos
dos cidadãos, é um motor central para a democratização da representação
(URBINATI, 2006, p. 191-192).
Sartori (1994) argumenta que a chave para minimizar os riscos externos

sem comprometer o processo de tomada de decisão com o aumento dos custos
internos é a representação. O Poder Legislativo, originado na Inglaterra no sé-
culo XVII, é elemento central das democracias representativas. Neste sentido, o
parlamento constitui-se como loci de representação política, vocalização de pre-
ferências, deliberação e promoção de accountability – horizontal e vertical – em
um contexto decisório contínuo (ANASTASIA; INÁCIO, 2010).
Em consonância com as ponderações de Dahl sobre a importância do
pluralismo nas democracias modernas, Bobbio et al (2004, p. 846), afirmam
que a oposição é um elemento característico e distintivo das democracias e a
definem como:
Podemos assim definir Oposição como a união de pessoas ou grupos que
objetivam fins contrastantes com fins identificados e visados pelo grupo
ou grupos detentores do poder econômico ou político; a estes, institucio-
nalmente reconhecidos como autoridades políticas, econômicas e sociais,
opõem-se os grupos de oposição sua resistência, servindo-se de métodos
constitucionais e legais, ou de métodos e meios de outros tipos, mesmo
ilegais e violentos (BOBBIO et al, 2004, p. 846).
Sobre a liberalização política presente um regime democrático/poliárqui-

co, Lima (2000, p.266) disserta:
O [...] processo induz à descompressão das demandas da sociedade so-
bre o sistema político, à politização do processo de formação de políticas
públicas e à redistribuição dos direitos de propriedade sobre o processo
decisório na direção da ampliação do controle popular sobre o processo
legislativo (LIMA, 2000, p. 266).

Considerando as argumentações sobre a poliarquia e a importância do

Poder Legislativo nas democracias representativas, aborda-se aqui a importân-
cia da participação dos parlamentos na produção da Política Externa, ou seja,
na forma pela qual um país se insere no cenário internacional. Ressalta-se
que é atribuição do Estado a formulação da política exterior. De acordo com
Arenal (1994, p.22) a Política Externa “se refere à formulação, implementação
e avaliação das opções exteriores a partir do interior de um Estado, vistas da
perspectiva do Estado.”
Entende-se que a Política Exterior é uma política pública e que, como qual-
quer outra, produz efeitos distributivos. Sendo assim, esta é alvo do interesse de
diferentes atores que possam ser afetados por eles (LIMA, 2000). Ademais de ser
uma política pública, a Política Exterior deve ser observada de uma maneira dife-
rente das demais, primeiramente, pelo seu direcionamento para fora do Estado e,
em segundo lugar, relativamente à sua substância, que envolve diversos assuntos
que perpassam por outras esferas, como direitos humanos, educação, saúde, meio
ambiente, dentre outros (MENDONÇA, 2013). De acordo com Lima (2000)
[...] o aumento do componente distributivo da política externa, conse-
quência da globalização e interdependência econômica, politiza a ultima,
inserindo-a diretamente no conflito distributivo que nas poliarquias é
resolvido por meio dos mecanismos de representação e voto no espaço
público (LIMA, 2000, p.296).
Além disto, considera-se a Política Externa como política pública por ser
constitucionalmente assegurada (SANCHEZ et al, 2006). Sendo assim, é dese-
jável que a produção da Política Externa seja politizada, isto é, permeável aos
interesses e demandas de sociedade, e seu processo decisório deve ocorrer na
mesma esfera das demais políticas domésticas. Nesta perspectiva destaca-se a
importância do Poder Legislativo como local de deliberação, accountability, troca
de informações e ajuste de preferências (ANASTASIA, INÁCIO, 2010), na produ-
ção de uma política exterior que atenda ao melhor interesses dos cidadãos.
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE BRASIL E PARAGUAI
A promulgação da Constituição Federal em 1988 o e o advento da primei-

ra eleição presidencial em 1989 marcaram o início do segundo período democrá-
tico brasileiro. Segundo Anastasia, Castro e Nunes (2007):
[...] o Brasil – desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a
primeira eleição para a Presidência da República depois do fim do regime
militar, em 1989- passa por um processo de crescente institucionalização
democrática. Foram realizadas, no período, no país, [...] eleições nacionais

sucessivas, em que as regras foram respeitadas, e os candidatos vitorio-

sos tomaram posse. Os direitos políticos básicos dos cidadãos, que dão
substrato à democracia, têm sido respeitados desde então.” (ANASTASIA;
CASTRO; NUNES, 2007, p. 111).
De acordo com Constituição Federal o Brasil é uma República Federativa,

presidencialista, bicameral simétrica e incongruente, com representação propor-
cional através de listas abertas, divisão de poderes e checks and balances. Segundo
Anastasia, Castro e Nunes (2007, p. 128) “o arranjo institucional brasileiro ex-
pressa uma combinação de características do modelo consensual [...] com carac-
terísticas do modelo majoritário.” Em relação ao método de constituição das ins-
tâncias decisórias, as características que se assemelham ao modelo consensual.
As regras de tomada de decisão, em contrapartida, aproximam-no do modelo
majoritário. Sublinha-se no caso brasileiro que o monopólio da representação é
dos partidos políticos.
Para se analisar as atuações de grupos de oposição e situação relativa-
mente à adesão da Venezuela ao MERCOSUL, faz-se necessário compreender a
dinâmica das relações entre os Poderes formalmente instituídos no Brasil.
O arranjo institucional brasileiro caracteriza-se por garantir ao Poder
Executivo capacidades de exercer a função de principal legislador, de jure e de
facto. De jure porque é constitucionalmente garantindo a exclusividade de propor
alteração legislativa nas áreas de maior relevância, como orçamento, taxação e
modificação da burocracia pública. De facto, porque a maioria das leis aprovadas
após 1988 são propostas pelo presidente e há grande rapidez na aprovação dos
projetos de lei submetidos5. O Poder Executivo possui fortes poderes legislativos
e de agenda, influenciando nos resultados obtidos e o Congresso organiza-se
internamente de maneira a capacitar os líderes partidários de extensos poderes
para controlar o processo legislativo. O atual processo decisório brasileiro é ca-
racterizado por grande atribuição de poderes do Legislativo para o Executivo,
e no interior do Congresso, dos parlamentares para os líderes dos partidos (FI-
GUEIREDO; LIMONGI, 1999).
A Coalizão Governativa durante o segundo mandato do presidente Lula
era composta pelos seguintes partidos: PMDB, PT, PP, PR (PL e PRONA), PSB,
PTB, PDT, PCdoB, PV, PSC e PRB, PTdoB, PMN, PHS, PAN, PSD. A oposição, por
sua vez, compreendia o PSDB, PFL (DEM), PPS, PSOL e PTC (ALMEIDA, 2012).
5. Até o início do segundo mandato do presidente Lula, 83% das leis aprovadas foram
apresentadas pelos Presidentes da República e 75% desses projetos de lei foram aprovados
durante os mandatos, a maioria deles no mesmo ano em que foram enviados (FIGUEIREDO,
LIMONGI, 2007).

No Paraguai, a transição de regime autoritário para o democrático ini-

ciou-se em 1899. O golpe de Estado comandado pelo general Andrés Rodrigues
deu fim aos quase 35 anos de ditadura, iniciando um longo processo de demo-
cratização (UHARTE POZAS, 2012). Lezcano citado por Uharte Pozas (2012),
afirma que este foi uma transição de “cima para baixo”, sendo que o mesmo gru-
po que governou o Paraguai durante o período ditatorial continuou na direção
do Poder Executivo.
Segundo a Constituição, de 1992, o Paraguai é um Estado unitário, e a
forma de governo é a República Presidencialista. O sistema Legislativo é bica-
meral simétrico e congruente, com representação proporcional de listas fechadas
(PARAGUAI, 1992; OPLA, 2014).
Outra importante característica é que não há monopólio partidário da
representação política. Sendo assim, são aceitos nos processo eleitorais não ape-
nas partidos, mas, também, movimentos e organizações cívicas (ANASTASIA;
RANUFLO; MELO, 2004). Segundo dados da Justicia Electoral da Republica Del
Paraguay (2014) há atualmente, dentre partidos e concertaciones eleitorais, 276 en-
tidades políticas.
A análise dos grupos de oposição e situação no Paraguai condiciona a
compreensão de que, apensar do pluralismo partidário e de movimentos políti-
cos, há, ainda, raízes de bipartidarismo no sistema político paraguaio. A Asocia-
ción Nacional Republicana7 – ANR – e o Partido Liberal Radical Auténtico – PLRA
– se destacam por representar historicamente as classes dominantes em conflito
desde o século XIX. Por mais que não haja significativa distância ideológica, a
competição política vem, ao longo dos anos, sendo fortemente influenciada pelos
dois partidos acima citados (VILLAGRA; SOLÍS 2012).
Um grande avanço para a consolidação da democracia paraguaia foi, de
acordo com Uharte Pozas (2012, p. 24), a eleição, em 2008, de Fernando Lugo.
6. A atual lista partidos, movimentos políticos e coalizões é a seguinte: Asociación Nacional
Republicana (ANR); Partido Blanco (PB); Partido Comunista Paraguayo (PCP); Partido
Convergencia Popular Socialista (PCPS); Partido de la Juventud (PDJ); Partido de la Participación
Ciudadana (PPC); Partido de la Unidad Popular (PUP); Partido del Movimiento al Socialismo
(PMAS); Partido del Movimiento Patriótico Popular (PMPP); Partido de los Trabajadores (PT);
Partido Demócrata Cristiano (PDC); Partido Democrático Progresista (PDP); Partido Encuentro
Nacional (PEN); Partido Frente Amplio (PFA); Partido Humanista Paraguayo (PHP);Partido
Independiente en Acción (PIA); Partido Liberal (PL); Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA);
Partido País Solidario (PPS); Partido Patria Libre (PPL); Partido Patria Querida (PPQ); Partido
Popular Tekojoja (PPT); Partido Revolucionario Febrerista (PRF); Partido Social Demócrata
(PSD); Partido Socialista Democrático Herederos (PSDH); Partido Unión Nacional de Ciudadanos
Éicos (UNACE); Partido Verde Paraguay (PVP); Concertación Avanza País (CAP); Concertación
Nacional Frente Guasú (CFG) (TSJE, 2014).
7. Conhecido, também, como Partido Colorado

Este evento pôs fim a sessenta e um anos de hegemonia do Partido Colorado no

Poder Executivo. Lugo encabeçou uma coalizão de nome Alianza Patriotica para
el Cambio – APC – que incluía partidos e movimentos que iam da esquerda à
direita do espectro político.
A ascensão de Fernando Lugo como candidato à presidência aconteceu
em um contexto de desgaste do Partido Colado, fato evidenciado pela perda da
fidelidade eleitoral. Após anos de pequeno crescimento econômico e problemas
como o desemprego, a figura de Lugo mostrava capacidade para articular setores
políticos ideologicamente antagônicos. O PLRA, tradicionalmente conservador,
compôs a APC, partido ao qual pertencia o vice- presidente Frederico Franco
(VILLAGRA; SOLÍS, 2012). Lugo incluiu em sua agenda temas como as refor-
mas agrícola e política e o combate à corrupção, sensíveis tanto para a oposição,
quanto para aliados, como o PLRA (VILLAGRA; SOLÍS, 2012).
Dentre os partidos e movimentos que compunham a APC destacam-se:
PLRA; PRF, PDC, PPS, PEN, PFA, PDP e PPT (MPT)8. No bloco de oposição os
principais atores são ANR, PPQ e UNACE.
O gráfico abaixo mostra o percentual de cadeiras ocupadas por partido
na Cámara dos Senadores após a eleição de 2008:
Gráfico 2. Distribuição Partidária do Senado Federal - 2008 (%)

Fonte: Elaboração da autora. OPLA, 2014.
Com grande isolamento e pequeno apoio político, a governabilidade do

ex-presidente Lugo foi afetada. De acordo com Garcia (2013, p. 10):
Eleito Presidente, e sem apoio Parlamentar, Fernando Lugo viu muitas de
suas iniciativas paralisadas no Congresso paraguaio. Até mesmo questões
triviais, mesmo que relevantes, como a aprovação de embaixadores, foram
bloqueadas no Legislativo, provocando desconfortável paralisia no gover-
no (GARCIA, 2013, p. 10).
Agravada pela desmobilização dos movimentos sociais que compunham

a base de Lugo e da articulação de partidos mais conservadores contra o presi-
8. O Partido Popular Tekojoja,em 2008, chamava-se Movimento Popular Tekojoja.

dente, inclusive do PRLA, partido do vice-presidente, a crise política resultou

em impeachment, no dia 22 de julho de 2012. Sobre o processo de destituição de
Lugo afirma-se que “O impeachment de Fernando Lugo foi iniciado na Câmara
dos Deputados com votos a favor de 76 deputados e apenas um voto contra (95%
dos votos). O Senado decidiu seu afastamento por 39 votos a favor e 4 conta (87%
dos votos)” (GARBARINO, 2013, p. 65). O sucessor foi o vice-presidente eleito
em 2008, Frederico Franco.
Oito dias após este evento a Cúpula do MERCOSUL – composta pe-
los presidentes do Brasil, Argentina e Uruguai e o representante venezuelano
– reuniram-se em Mendonza, Argentina, e declararam repúdio à decisão do
Legislativo paraguaio. Entendeu-se que, naquele contexto, não havia vigência
das instituições democráticas no Paraguai. Decidiu-se por afastá-lo do grupo
até que a ordem democrática fosse restabelecida, como indicado pelo Protocolo
de Ushuaia.
A despeito das especificidades dos arranjos institucionais, os Legislativos
de Brasil e Paraguai possuem atribuições constitucionais no processo decisório
em Política externa, como pode se observar no quadro abaixo:
Quadro 1. Poderes Legislativos e atribuição no processo de-
cisório em política externa de Brasil e Paraguai
FORMA DE
ATRIBUIÇÃO NO PROCESSO
TIPO DE SISTEMA COMPOSIÇÃO DAS
DECISÓRIO
CASAS
Proporcional Resolver definitivamente sobre

BICAMERAL
para a Câmara tratados, acordos ou atos
Câmara dos
BRASIL dos Deputados e internacionais que acarretem
Deputados e
Majoritária para o encargos ou compromissos
Senado Federal
Senado Federal gravosos ao patrimônio nacional
Congreso : Aprovar ou rejeitar

os atratados e demais acordos
BICAMERAL internacionais assinados
Cámara de pelo Poder Executivo. Cámara
PARAGUAI Diputados e Proporcional de Senadores: Iniciar a
Cámara de consideração dos prejetos
Senadores de lei relativos à aprovação
de tratados e acordos
internacionais
Fonte: Elaboração da autora. Brasil, 1988; Paraguai, 1992; OPLA, 2014.
Expostas características dos arranjos institucionais de Brasil e Para-

guai e as atribuições de seus Legislativos em Política Externa, passa-se agora
para a análise das atuações das situações e oposições sobre a adesão da Ve-
nezuela ao MERCOSUL.

O PROTOCOLO DE ADESÃO DA VENEZUELA

NOS SENADOS DO BRASIL E PARAGUAI
No Brasil, o Protocolo de Adesão à Venezuela ao MERCOSUL foi enviado

pelo Poder Executivo para discussão e votação no Congresso Nacional em 22
de Fevereiro de 2007, através da Mensagem no 82. Formulou-se na Comissão de
Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados um Decreto
Legislativo – no 438/2007 – que foi aprovado no Plenário da Câmara em 17 de
Dezembro de 2007 (BRASIL, 2010).
A proposição foi recebida pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa
Nacional – CRE – do Senado no dia 12 de Março de 2009, gerando o Projeto de
Decreto Legislativo no 430 /2008.
A CRE foi o principal local de discussão da matéria e, neste período, apre-
sentava a seguinte composição:
SENADORES TITULARES SENADORES SUPLENTES
Eduardo Suplicy (PT-SP) Aloizio Mercadante (PT-SP)
Antônio Carlos Valadares (PSB-SE) Marina Silva (PV-AC)
João Ribeiro (PT-RO) Renato Casagrande (PSB-ES)
João Pedro (PT-AM) Magno Malta (PR-ES)
Roberto Cavalcanti (PRB-PB) Augusto Botelho (PT-PR)
Pedro Simon (PMDB-RS) Almeida Lima (PMDB-SE)
Francisco Dornelles (PR-RJ) Inácio Arruda (PC do B - CE)
Geraldo Mesquita Júnior (PMDB-AC) Wellington Salgado Oliveira (PMDB-MG)
Romero Jucá (PMDB-RR) Waldir Raupp (PMDB-RO)
Paulo Duque (PMDB-RJ) Gilvam Borges (PMDB-AP)
Efraim Morais (DEM-PB) Adelmir Santana (DEM-DF)
Demóstenes Torres (DEM-GO) Rosalba Ciarlini (DEM-RN)
Marco Maciel (DEM-PE) José Agripino (DEM-RN)
Heráclito Fortes (DEM-PI) Romeu Tuma (PTB-SP)
João Tenório (PSDB-AL) Álvaro Dias (PSDB-PR)
Eduardo Azeredo (PSDB-MG) Arthur Virgílio (PSDB-AM)
Flexa Ribeiro (PSDB-PA) Tasso Jereissati (PSDB-CE)
Fernando Collor (PTB- AL) Moralzildo Cavalcanti (PTB- RR)
Flávio Torres (PDT-CE) Cristovam Buarque (PDT-DF)
Fonte: Elaboração da autora; Brasil, 2010.
Realizaram-se cinco audiências públicas sobre o tema, sendo solicitadas

tanto por parlamentares de situação, quanto de oposição. O relator Tasso Jereis-
sati – PSDB – fez requerimento de duas audiências públicas. A primeira realizou-
se em 16 de abril de 2009, com a presença dos Embaixadores Paulo de Tarso
Flecha de Lima, Rubens Barbosa e Sergio Amaral, e do Sr. José Augusto Coelho

Fernandes, Diretor Executivo da Confederação Nacional da Indústria (CNI). A

segunda ocorreu em 30 de abril de 2009, e dela participaram o então Ministro
das Relações Exteriores, embaixador Celso Amorim, do então Governador do
Estado de Roraima, Sr. José Anchieta Júnior, do Sr. Antônio José Ferreira Simões,
embaixador do Brasil na Venezuela, e do Sr. Reginaldo Braga Arcuri, Presidente
da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (BRAISL, 2014).
Em seguida, através de um requerimento feito pelo Senador Fernando
Collor, somado por outro requerimento do Senador Eduardo Suplicy, realizou-
se a terceira audiência pública, no dia 9 de junho de 2009. O evento contou
com a presença do Dr. Celso Lafer, ex Ministro de Relações Exteriores, de Dr.
Ives Gandra da Silva Martins, da Dra. Maria Regina Soares de Lima, Pesquisa-
dora e Professora do Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro e do
Embaixador Antônio José Ferreira Simões, Embaixador do Brasil na Venezuela
(BRASIL, 2014).
Realizou-se ainda, em 9 de julho de 2009, por novo requerimento do
Senador Fernando Collor, a quarta audiência pública. Ela foi dividida em duas
partes, com a presença, na primeira etapa, dos senhores Neudo Campos, ex-
Governador e Deputado Federal pelo Estado de Roraima, Leopoldo Lopes, ex
-Prefeito do Município de Chacao, na região metropolitana de Caracas, Gustavo
Tovar Arroyo, escritor, e Darc Costa, Presidente da Federação das Câmaras de
Comércio e Indústria da América do Sul. Durante a segunda parte, ocorreu um
debateu com os senhores embaixadores Luiz Felipe Lampreia, ex-ministro das
Relações Exteriores, Samuel Guimarães Neto, Secretário-Geral do Ministério das
Relações Exteriores, e com o Prof. Carlos Pio, professor da Universidade de Bra-
sília (BRAISL, 2014).
Sobre a adesão da Venezuela como membro permanente do MERCOSUL,
Romero Jucá (PMDB) líder do governo no Senado, posicionou-se favorável e afir-
mou em voto:
Em síntese, consideramos que não há fatos que consubstanciam a rejei-
ção ao ingresso da Venezuela no MERCOSUL. Pelo contrário, está claro
que a adesão deste país irmão: atende plenamente aos interesses nacio-
nais do Estado Brasileiro, fortalecendo a segurança jurídica no relaciona-
mento com um país vizinho e muito contribuindo para os interesses eco-
nômicos, comerciais, industriais, agrícolas, trabalhistas e regionais do
Brasil; atende aos interesses do Mercosul, em termos de sua revitalização
interna e reprojeção no cenário internacional, notadamente em termos
energéticos e na vertente amazônica caribenha; atende às preocupações
existentes com relação aos desenvolvimentos políticos dentro da Vene-
zuela – em matéria de democracia, direitos humanos, paz e estabilidade
(BRASIL, 2010, p. 322).

Em relação ao Protocolo de Ushuaia e a condicionalidade democrática,

Jucá afirma que o documento pode servir como promotor da democracia ve-
nezuelana, afirmando que:
Assim, caso sua adesão ao Mercosul seja rejeitada, a Venezuela poderá
considerar-se fora do Protocolo de Ushuaia. Isso excluiria o Mercosul
como marco para defesa da democracia na Venezuela. Em vez de ajudar,
o Brasil estaria prejudicando a democracia na Venezuela. A melhor defesa
da democracia na Venezuela é sua manutenção no Protocolo de Ushuaia,
o que ora requer sua admissão plena ao Mercosul (BRASIL, 2010, p. 322).
Contrariamente, a oposição ofereceu parecer não favorável ao ingresso

venezuelano, apresentando os problemas democrático-institucionais daquele
país como principal justificativa e remetendo ao Protocolo de Ushuaia. Em voto,
Jereissati afirma:
Inicialmente um fator de menor relevância em nosso espectro de análise, os
argumentos sobre a natureza da solidez institucional na Venezuela e sobre a
personalidade e forma de agir do presidente Hugo Chávez assumiram posição
central na fundamentação deste voto. [...] o que assistimos na Venezuela é um
acelerado desmonte das liberdades democráticas, objetivando a perpetuação
do Presidente Chávez no poder, de militarização do país, de promoção de um
projeto político ideológico regional expansionista e de constante intervenção
provocativa em assuntos internos de outros países (BRASIL, 2012, p. 306).
O Protocolo foi a votação nominal em plenário em 5 de Dezembro de

2009 e foi aprovado com 35 votos a favor, 27 contra e nenhuma abstenção. Ob-
serva-se que os grupos de oposição e situação votaram de acordo com as decla-
rações dos parlamentares acima citados.
No Paraguai, o processo foi mais moroso e extenso. De acordo com dados
do Sistema de Información Legislativa – SILpy – o Protocolo de Adesão da Venezue-
la ao MERCOSUL foi encaminhado ao Senado quatro vezes.
A primeira entrada do Protocolo se deu em 04 de Julho de 2007, por meio
da Mensagem No 675 do Poder Executivo – Ministério das Relações Exteriores. O
documento foi encaminhado à Comissão de Economía, Cooperativismo, Desarrollo
e Integración Económica Latinoamericana e depois foi retirado pelo Poder Executi-
vo em 13 de agosto de 2009.
Destacam-se neste primeiro momento, os pronunciamentos feitos pelo se-
nador Domingo Laíno, do PRLA, a favor da entrada da Venezuela ao Bloco. Seus
argumentos remetiam à Venezuela como herdeira do legado de Simón Bolívar e
destacavam importância econômica do país devido à grande produção de gás e
petróleo. Além disso, o parlamentar destacou as ações venezuelanas em defesa
do continente, como a proposição da criação da ALBA em oposição à ALCA9, al-
9. Aliança Bolivariana para as Américas e Área de Livre Comércio dos Américas.

ternativa estadunidense esse referiu ao sistema político venezuelano como “este

governo democrático que é a República Bolivariana da Venezuela” (PARAGUAI,
DIARIO DE SESIONES, 27/09/2007, p. 27, tradução nossa)10.
Alternativamente, o senador Alfredo Ratti, do partido Patria Querida, afir-
mou em pronunciamentos ser contrário à adesão venezuelana, questionando o
caráter democrático de seu sistema político e sugeriu que “devem firmar os acor-
dos econômicos e comerciais, para depois aceitar a presença plena da Venezuela
no MERCOSUR”. (PARAGUAI, DIARIO DE SESIONES, 27/09/2007, p. 23, tra-
dução nossa)11.
A segunda entrada do Protocolo se deu em 22 de novembro de 2011,
através da mensagem No555 e foi novamente retirado pelo Poder Executivo. Vale
lembrar que o contexto é de crise política e paralisia do Legislativo em relação ao
tratamento dos temas propostos pelo Poder Executivo.
A terceira entrada do Protocolo ocorreu em 31 de julho de 2012, alguns
dias após o impeachment do presidente Lugo, e foi rejeitada pelo Senado pela
Resolución No 935. No intervalo entre a entrada do Protocolo e sua votação, o
senador Carlos Roger Caballero, do partido UNACE propôs uma declaração uni-
cameral em que a se rejeita o ingresso da Venezuela ao bloco (PARAGUAI, 2014)
A votação do Protocolo, em 23 de agosto de 2012 foi nominal, sendo que
31 senadores votaram pela rejeição do Protocolo, 3 para a aprovação e 11 sena-
dores estavam ausentes. Os três parlamentares que votaram a favor da adesão
da Venezuela foram Carlos Filizzola (PPS), Alberto Grillion (PDP) e Sixto Pereira
(Partido Popular Tekojoja), todos filiados a partidos que compunham a APC (PA-
RAGUAI, DIARIO DE SESIONES, 23/08/2012, p.31).
Diante da suspensão paraguaia do MERCOSUR, ação que permitiu a in-
corporação imediata da Venezuela, o Senado paraguaio através da Declaração No
68 (p.1, tradução nossa), declarou “rejeitar o atropelo consumado em 31 de julho
à institucionalidade do Mercosul com a arbitrária incorporação como membro
pleno a República Bolivariana da Venezuela ao dito Bloco Subregional12”.
A quarta e última entrada do Protocolo de Adesão da Venezuela ocorreu
em 05 de dezembro de 2013 e, após passar pelas comissões de Asuntos Constitu-
cionales, Defensa Nacional y Fuerza Pública, Legislación, Codificación, Justicia y Tra-
10. “esse gobierno democrático que es la República Bolivariana de Venezuela”.
11. “deben firmarse los acuerdos económicos y aduaneros, para después aceptar la presencia
plena de Venezuela en el MERCOSUR”.
12. Rechazar el atropello consumado el martes 31 de julio a la institucionalidad del Mercosur
con la arbitraria incorporación como Miembro Pleno de la República Bolivariana de Venezuela a
dicho Bloque Subregiona [...]

bajo e Relaciones Exteriores y Asuntos Internacionales, foi a votação no plenário em

10 de Dezembro de 2013. O resultado foi o seguinte: 29 votos a favor, 10 votos
contra, 5 ausências e uma abstenção. Aprovou-se, assim, a entrada da Venezuela
ao MERCOSUL pelo Senado paraguaio e, logo em seguida, encaminhou-se o
Protocolo para a Cámara dos Diputados (PARAGUAI, 2014).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As discussões nos Senados de Brasil e Paraguai sobre a adesão da Ve-

nezuela como membro permanente do MERCOSUL colocam em tela importan-
tes questões sobre a produção da política exterior, como a politização do proces-
so decisório e a participação do Poder Legislativo relativamente ao tema.
Por ser uma política pública, interessa que o processo decisório seja poli-
tizado e amplamente aberto à contestação pública. Neste sentido, interessa que o
Poder Legislativo seja reconhecido como local de representação política, troca de
informações e promoção de accountability para se atender o melhor interesse dos
cidadãos também em matérias de política exterior.
A breve análise mostrou que a Protocolo de Ushuia (Cláusula Democrá-
tica) foi um argumento mobilizado pelas oposições de Brasil e Paraguai. A des-
peito das especificidades de cada caso, é possível notar que as características
institucionais de cada país influenciaram na tramitação Protocolo e, consecuti-
vamente, nas interações no âmbito do Mercosul.
No Senado do Brasil as discussões ocorreram, predominantemente, na
Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. Destaca-se a importância
das audiências públicas, com participação relativamente alta da sociedade civil
organizada. É interessante notar que este artifício foi utilizado tanto por senado-
res de oposição, quanto aliados ao Governo. Sendo assim, sublinha-se a impor-
tância de um ambiente informacional para a deliberação, e da distribuição mais
simétrica das cadeiras ocupadas pelos grupos antagônicos.
No caso do Paraguai, entretanto, verificou-se que as discussões ocorre-
ram, mormente, no Plenário. A controvérsia entre os senadores sobre o tema
somado à crise de governabilidade do ex-presidente Lugo causou paralisia no
processo decisório e condicionou o Poder Executivo a retirar de tramitação, por
duas vezes, o Projeto de adesão da Venezuela ao MERCOSUL. É importante
salientar neste contexto a baixa proporção de senadores aliados ao Governo e a
heterogeneidade da coalizão governativa.

A terceira entrada do Protocolo se deu logo após a destituição de Lugo.

Ressalta-se que os contextos, tanto doméstico, quanto regional, haviam mudado.
O Paraguai, único ponto de veto em relação à adesão da Venezuela, encontrava-
se suspenso do MERCOSUL. Esta ação possibilitou a efetivação do país caribe-
nho como membro permanente do Bloco. A mudança de contexto, entretanto,
não significou facilidade na aprovação do Protocolo, sendo que se rejeitou a en-
trada da Venezuela por votação nominal em plenário. Vale ressaltar que o mo-
mento era o ápice da crise política a coalizão governativa já estava desintegrada,
evidenciada pelo fato de que apenas três senadores votaram a favor da adesão. A
matéria só foi retomada em dezembro de 2013, após as eleições gerais que ocor-
reram em abril do mesmo ano.
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III Simpósio de Ciências Sociais: Cidade e Democracia

A entrada da Venezuela no MERCOSUL

Deborah Silva do Monte1

Resumo: O ingresso da Venezuela no MERCOSUL foi alvo de debates

1. Mestranda do Programa de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de

Utilizando o conceito acima, entende-se que da coordenação de preferências

585 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Pra que a integração de fato aconteça, faz-se necessário a criação de ins-

586 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

que regulamenta a vigência de instituições democráticas como condição neces-

DEMOCRACIA, PODER LEGISLATIVO E POLÍTICA EXTERNA

O contexto de criação do MERCOSUL é de liberalização política e aber-

587 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

pressão, como também de publicação, reunião e organização, necessárias para

Para que um governo seja responsivo às preferências de seus cidadãos, que

Em uma poliarquia, as oito condições abaixo devem existir em um nível

A representação, Segundo Dahl (2012), é um elemento central para a de-

588 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Uma vez feita a transição de lugar da democracia para o Estado nacional,

A representação política, porém, não se limita ao ato de eleger um repre-

Sartori (1994) argumenta que a chave para minimizar os riscos externos

Sobre a liberalização política presente um regime democrático/poliárqui-

589 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Considerando as argumentações sobre a poliarquia e a importância do

ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE BRASIL E PARAGUAI

A promulgação da Constituição Federal em 1988 o e o advento da primei-

590 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

sucessivas, em que as regras foram respeitadas, e os candidatos vitorio-

De acordo com Constituição Federal o Brasil é uma República Federativa,

591 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

No Paraguai, a transição de regime autoritário para o democrático ini-

592 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Este evento pôs fim a sessenta e um anos de hegemonia do Partido Colorado no

Gráfico 2. Distribuição Partidária do Senado Federal - 2008 (%)

Com grande isolamento e pequeno apoio político, a governabilidade do

Agravada pela desmobilização dos movimentos sociais que compunham

593 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

dente, inclusive do PRLA, partido do vice-presidente, a crise política resultou

Proporcional Resolver definitivamente sobre

Congreso : Aprovar ou rejeitar

Expostas características dos arranjos institucionais de Brasil e Para-

594 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

O PROTOCOLO DE ADESÃO DA VENEZUELA

No Brasil, o Protocolo de Adesão à Venezuela ao MERCOSUL foi enviado

Realizaram-se cinco audiências públicas sobre o tema, sendo solicitadas

595 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Fernandes, Diretor Executivo da Confederação Nacional da Indústria (CNI). A

596 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

Em relação ao Protocolo de Ushuaia e a condicionalidade democrática,

Contrariamente, a oposição ofereceu parecer não favorável ao ingresso

O Protocolo foi a votação nominal em plenário em 5 de Dezembro de

597 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

ternativa estadunidense esse referiu ao sistema político venezuelano como “este

598 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

bajo e Relaciones Exteriores y Asuntos Internacionales, foi a votação no plenário em

As discussões nos Senados de Brasil e Paraguai sobre a adesão da Ve-

599 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

A terceira entrada do Protocolo se deu logo após a destituição de Lugo.

600 DO MONTE, D. S. • A entrada da Venezuela no MERCOSUL e a participação do Poder Legislativo...

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