A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE JUVENTUDE NO BRASIL

ENQUANTO AGENDA GOVERNAMENTAL

Catarina Rodrigues Duleba

Felipe Gonçalves da Silva

1. Apresentação

O presente trabalho consiste numa análise da constituição das Políticas Públicas

de Juventude (PPJ) enquanto agenda governamental no Brasil. A questão das políticas
públicas de juventude tem ganhado espaço central na discussão acerca da garantia e
efetivação de direitos nos últimos anos no Brasil, por exemplo, com a constituição da
Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) em 2005 e a criação do Estatuto da Juventude
em 2013. Busca-se examinar a definição do problema, o processo de organização de
alternativas de políticas de juventude e a sua inserção na agenda governamental. Este
estudo está dividido em dois momentos de reflexão: 1) políticas públicas e a questão da
agenda; 2) políticas públicas de juventude.

2. Políticas Públicas e a Construção da Agenda

Compreendemos a Política Pública como uma forma por meio da qual o Estado
intervém na realidade com o intuito de preservá-la ou alterá-la. Contudo, para falarmos de
política pública é necessário considerar o problema público, pois os fins da política pública
são combater, diminuir ou até mesmo resolver o problema público. “O problema público é
um conceito intersubjetivo, ou seja, ele só existe se incomoda uma quantidade ou
qualidade considerável de atores” (SECCHI, 2016, p.5).

Na inserção de um tema ou problemática na agenda do governo, operam três

processos interdependentes. O primeiro é o problema (problem stream), ou seja,
qual a questão central que precisa ser resolvida. A partir dessa definição da
problemática que se pretende intervir, inicia-se o processo político em si (political
stream) e são traçadas as alternativas de política (policy stream). (BADARÓ, 2013)

Porém, atrair posição de destaque para um tema não é tão simples, já que existem
diversas demandas sociais na poliarquia brasileira. Tendo em vista esta porção de
questões a serem solucionadas, é formada uma agenda política (agenda setting) pelos
governantes, de acordo com as suas prioridades ou constrangimentos. Kingdon (2006)
entende a agenda governamental como um complexo de assuntos e temas sobre os
quais o poder público e seus agentes dedicam sua atenção por um período determinado
de tempo.
De acordo com Secchi (2015, p.46) a agenda é um conjunto de problemas públicos
ou temáticas considerados importantes. Um problema público pode tornar-se uma agenda
governamental à medida que os atores envolvidos, especialmente os afetados pelo
problema conseguem se articular politicamente para pressionar os poderes públicos para
a consolidação de uma política pública, seja ela um programa, projeto, orçamento, ou
seja, uma intervenção direta do poder público para amenizar ou sanar o problema.

As políticas públicas são respostas que não ocorrerão a menos que haja uma
provocação. Em linguagem mais especializada, as políticas públicas se destinam a
solucionar problemas políticos, que são as demandas que lograram ser incluídas
na agenda governamental. Enquanto essa inclusão não ocorre, o que se tem são
‘estados de coisas’: situações mais ou menos prolongadas de incômodo, injustiça,
insatisfação ou perigo que atingem grupos mais ou menos amplos da sociedade
sem, todavia, chegar a compor a agenda governamental ou mobilizar as
autoridades políticas. (RUAS, 2008 apud BRASIL, 2014)

Uma vez que o problema foi incluído na agenda, são realizados estudos,
planejamentos e estratégias para realização da política pública de público de acordo com
seus objetivos e esfera federativa (Municipal, Estadual ou Federal) responsável pela
execução e acompanhamento. A constituição dos objetivos é um processo fundamental
para definição dos resultados esperados da política pública. Quanto mais precisos os
objetivos, mais segura será a verificação da eficácia da política pública.
Pensando nas abordagens para a construção de uma agenda de políticas públicas
neste tema, é possível indicar quatro perspectivas relacionadas às diferentes
compreensões sobre juventude, de acordo com Krauskopf (2003 apud BRASIL, 2014).
Estes quatro enfoques sugerem propostas distintas de políticas públicas com programas e
ações, direcionados aos jovens, delimitando as configurações e objetivos.
A primeira delas é a visão da juventude como etapa preparatória, ou seja, na
transição entre a infância e a idade adulta. O sentido é elaborar atividades verticalizadas,
dos adultos para os jovens, em que estes programam o seu futuro e suas ações tendo o
educador como referência principal. Porém, as limitações identificadas nesta abordagem
apontam que: a) atribuem-se experiências e comportamentos homogêneos entre os
jovens, não refletindo sobre as desigualdades entre eles; b) o jovem não é visto como
indivíduo social do presente, já que o ponto está em sua projeção no futuro.
O segundo entendimento para juventude é como etapa problemática, que evidencia
a vulnerabilidade desta parcela da sociedade. A partir de estatísticas e indicadores é
concebido que os jovens estão mais suscetíveis a envolvimento com “comportamentos de
risco” como violência, drogas e gravidez precoce, além de vivenciarem altos níveis de
desemprego e a falta de acesso à educação. Entende-se daí a necessidade de políticas
focalizadas e compensatórias nos campos de saúde e justiça. Esta visão é criticada por
estigmatizar os jovens, já que associa os problemas à juventude e assim, transforma o
sujeito jovem em um “problema” para a sociedade.
O jovem visto como um ator estratégico para o desenvolvimento é o terceiro
enfoque, que acredita no investimento na juventude como capital humano e social para o
desenvolvimento. Esta abordagem é principalmente disseminada pelos organismos
internacionais e agências de cooperação. Apesar de bem aceita como visão que
reconhece a juventude com potencialidade para atuar frente aos desafios e
transformações do mundo atual, há críticas a esta abordagem. Isso porque não se
aprofunda no modelo de desenvolvimento, sem discutir os aspectos que reproduzem
desigualdades e vulnerabilidades entre os jovens e assim, sem promover esta discussão,
transfere a responsabilidade de inclusão na própria juventude.
Finalmente, a quarta concepção enxerga os jovens como “sujeitos de direitos” na
perspectiva da cidadania. A ideia é admitir as especificidades e necessidades desta etapa
de vida, bem como identificar a potencialidade de participação e contribuição, e assim,
alinhar com outras políticas públicas. Procura-se incluir o jovem como sujeito de direitos
políticos, sociais, civis, econômicos e culturais, para que possam praticar a sua cidadania.
Com tal capacidade, permite-se à juventude defender os seus interesses e exercer a
consciência de seus deveres e direitos com um pensamento autônomo e crítico.
Esta última abordagem é evidenciada por vários movimentos e entidades da
sociedade civil, por pesquisadores acadêmicos e por ONGs durante os anos 1990 e 2000.
Também é a concepção enfatizada pelo Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE),
que enxerga a juventude como categoria social, entre a faixa etária dos 15 aos 29 anos,
em suas várias vivências, identidades e representações.

3. Políticas Públicas de Juventude

No Brasil as políticas públicas de juventude são aquelas voltadas à população de

15 a 29 anos de idade e constitui um campo muito recente de atuação pelo Governo
federal. Nas próximas linhas analisaremos a constituição da PPJ como uma agenda
governamental a partir do início dos anos 2000. Todavia, faremos um breve resgate da
maneira como os problemas públicos que tocam a juventude eram tratados em nosso
país.
O Código de Menores, de 12 de outubro de 1927, instituído pelo Decreto nº 17.943,
é considerado um marco legal do início da ação estatal em políticas de juventude, e,
serviu de inspiração ao Serviço de Assistência ao Menor (SAM), de 1941, e, em 1964 à
Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNDABEM). Contudo, conforme aponta
Silva et al (2011), as políticas supracitadas tinham uma perspectiva de “saneamento
social”, pois funcionavam como instrumento de controle social das crianças e
adolescentes.
A discussão da temática juventude no Brasil permaneceu restrita, até a década
1960, principalmente entre jovens escolarizados de classe média. A questão tinha
visibilidade, sobretudo em movimentos de contracultura, movimentos estudantis e de
partidos políticos de esquerda. Já nos anos de 1980, parte da sociedade civil promoveu
esforços no assunto das crianças e adolescentes em situação de risco. Através de muita
mobilização popular e institucional de profissionais e militantes dos direitos da criança e
do adolescente, foi introduzida na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 227,
crianças e adolescentes como sujeitos de direitos. No que diz respeito ao Governo
Federal, foco de nossa análise, este passou a centrar seus esforços sobre a temática a
partir de 1989, quando o Brasil tornou-se signatário da Convenção das Organizações
Unidas (ONU) sobre os Direitos da Criança, comprometendo-se então em elaborar
políticas públicas para efetivar os direitos reconhecidos na Convenção.
A ideia de que a pauta da juventude vai além da adolescência em risco e é
discutida não só nos setores de classe média, é recente e teve início nos anos de 1990.
Tendo a atenção das organizações não governamentais (ONGs) e das autoridades
públicas com vulnerabilidade social e a preocupação com a violência, a temática passou a
ter destaque neste momento, porém a juventude era vista como problema e “caso de
polícia” para alguns grupos sociais.
Logo, com a instituição do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) no ano de
1990, o Brasil avança muito significativamente na defesa e garantia dos direitos dessa
população. “É importante salientar que, mesmo atendendo só a uma parcela da
população jovem [a de 15 a 18 anos incompletos], os adolescentes, com a criação do
ECA, em 1990, a juventude começou a ter mais visibilidade e atenção das políticas
públicas” (SILVA et al, 2011, p. 667). Assim, podemos dizer que o cerne das PPJ está na
conquista e consolidação dos direitos das crianças e adolescentes através do ECA,
compreendendo-os como sujeitos de direitos.
 Por mais que o ECA tenha instituído uma gama de direitos às crianças e
adolescentes, os jovens fora dessa faixa etária não se beneficiaram de políticas públicas
específicas, pois eram atendidos em conjunto com o restante da população. Tendo em
vista essas limitações, a partir do ano 2000 passou-se a discutir políticas públicas
específicas aos adolescentes, sobretudo através da UNESCO, IPEA, Instituto Cidadania e
Universidades, criando um campo de estudos e militância política. Ainda no ano 2000 os
movimentos sociais da sociedade civil organizada em conjunto com pesquisadores, ONGs
e instituições governamentais e internacionais, especialmente a UNESCO, passaram a
discutir a temática juventude como campo de elaboração de políticas públicas.
Em clima de eleições presidenciais no ano de 2002, intensificaram os debates e
pesquisas acerca da juventude. O Instituto Ayrton Senna, GIFE, UNESCO e FIESP
organizaram um documento intitulado “Política de Juventude para o Brasil (2002)”, que
propunha uma política de desenvolvimento humano, especialmente voltada para a
população jovem. O documento foi assinado pelos dois candidatos mais votados Lula
(PT) e Serra (PSDB) como forma de comprometimento com a construção de políticas
públicas de juventude.

Embora as organizações da sociedade civil já se detivessem em um debate

acerca do paradigma “juventude enquanto sujeito de direitos”, os programas de
governo dos dois candidatos mais votados enfatizavam a associação da juventude
com temas da criminalidade e violência, isto é, na perspectiva da juventude como
etapa problemática. O programa de governo de Serra seguia o mesmo paradigma,
embora citasse a necessidade de criação de um órgão na esfera federal para a
formulação, coordenação e avaliação de políticas de juventude. O programa
enfatizava a discussão do percentual de jovens nos presídios, o número de
adolescentes que cumpriam medidas socioeducativas e as altas taxas de gravidez
precoce (ROCHA, 2014, p.180).

Portanto, mesmo com a consolidação do ECA, dos debates acerca da juventude

oriundos dos anos 2000 a 2002, ainda estava evidente a concepção da “juventude-
problema”. Mesmo duas figuras que pretendiam estar à frente do Estado brasileiro
comungavam da concepção deturpada de que a juventude é uma fase problemática da
vida dos indivíduos, que os jovens são sinônimos de problemas para a sociedade,
sobretudo para o país.
Como Rocha (2014) procurou demonstrar, em 2002 a sociedade civil, através dos
movimentos das entidades, pesquisadores, etc., já partilhava da concepção da juventude
como sujeitos detentores de direitos e, portanto, segmento da população que deveria ser
atendida por políticas públicas específicas. Seria preciso, por isso, transformar esse
anseio numa agenda formal governamental, como um segmento da população com
prioridade, assim como as crianças e adolescentes se tornaram através do ECA.
De acordo com Silva et al (2011, p.667), a partir de 2003 são realizados vários
movimentos no Congresso Nacional acerca da temática da juventude. Em 2003 tem início
a tramitação o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) nº 138/2003, que depois ficou
mais conhecida como “PEC da Juventude”, que dispõe sobre a proteção dos direitos
econômicos, sociais e culturais da juventude, dando a esse segmento os mesmos direitos
constitucionais garantidos às crianças, adolescentes e idosos. “Essa iniciativa representou
o reconhecimento da importância do segmento para elaboração de políticas públicas,
reconhece esse grupo como sujeitos detentores de direitos” (Idem). Ainda em 2003 é
criada a Comissão Especial de Juventude na Câmara Federal com o intuito de iniciar
debates sobre o alicerce da construção do Plano Nacional de Juventude e do Estatuto da
Juventude, assim como designar ao Governo Federal a necessidade da criação de um
órgão federal responsável por gerenciar a política nacional de juventude.
No ano de 2004 começaram a tramitar dois projetos de lei relacionados à
juventude: PL nº 4.529 – Estatuto da Juventude – e PL nº 4.530 – Plano Nacional de
Juventude. Foi então criado um Grupo Interministerial composto por 19 ministérios,
responsável por estudar todos os programas e projetos existentes na esfera federal e
identificar as demandas da juventude, de modo a fornecer subsídio à construção da
Política e do Plano Nacional de Juventude.
Finalmente, no ano de 2005 foi criada a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ),
órgão federal ligado ao Gabinete da Presidência da República responsável por
acompanhar a implementação da Política Nacional de Juventude e instituído o Conselho
Nacional de Juventude (CONJUVE), composto por 1/3 (um terço) de representantes do
poder público e 2/3 (dois terços) da sociedade civil, com o objetivo de oferecer um canal
de diálogo entre as entidades e movimentos juvenis e o governo federal, bem como
incumbida de auxiliar a SNJ no planejamento, execução, acompanhamento e avaliação
das Políticas Públicas de Juventude. Ainda no ano de 2005 foi encaminhada a PEC nº
394/2005, que inclui a expressão “jovem” no artigo nº 227 da Constituição Federal. Além
do Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem), destinado inicialmente a jovens
de 18 a 24 anos que não concluíram o ensino fundamental. O projeto pedagógico do
ProJovem buscava alinhar a escolaridade com a formação para o mercado de trabalho e
participação cidadã.
Após quase uma década de discussão entre movimentos juvenis, foi sancionado o
Estatuto da Juventude, em agosto de 2013. A Lei 12.852/2013 determina que os direitos
como acesso à educação, saúde, trabalho e cultura, sejam desenvolvidos respondendo
às demandas específicas da juventude, considerando as suas características essenciais e
diferenças, além de prover outros direitos, tais como direito ao território, à
sustentabilidade, à livre orientação sexual e à participação social. A então presidente
Dilma Rouseff, anunciou na época que o estatuto empenha-se em garantir o exercício
absoluto da cidadania entre os jovens.
A história das políticas públicas não acaba aqui. A PEC da Juventude só fora
aprovada no Senado em julho de 2010 mediante muita pressão popular das entidades e
movimentos juvenis. O Estatuto da Juventude, sancionado em 2013, precisa ser
atualizado e elaborado uma gama de políticas para que os direitos estabelecidos pelo
documento possam ser garantidos.
Com o turbilhão que perpassa a política brasileira, a SNJ sofrera muitas
modificações, mudando sua estrutura do Gabinete da Presidência para o Ministério das
Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos e, depois para o Ministério da
Justiça, tendo muito recentemente voltado para o Gabinete. Em poucos meses houve
duas trocas do Secretário Nacional de Juventude e suspensão temporária de vários
programas de juventude.
A despeito da relevante criação da SNJ em 2005, ainda há muito a ser feito, uma
vez que há muitas questões a serem desenvolvidas e não é suficiente apenas a
existência de um organismo encarregado de acompanhar o avanço da Política Nacional
da Juventude (PNJ). Um dos desafios centrais na elaboração de uma política pública que
logre nos direitos sociais para os jovens é adquirir apoio e movimentação duradoura da
sociedade civil, combinado ao empenho e propósito político para aprimorar, realçar,
examinar e observar as atuais iniciativas.

4. Considerações Finais

A compreensão da necessidade de desenvolver programas públicos para a

juventude emergiu com iniciativas locais e pressões de instituições não governamentais e
movimentos sociais, levando a questão ao debate público. À maneira que as questões
acerca da juventude se aproximaram do âmbito do governo federal, o Estado precisou
direcionar esforços para esta temática. Assim, pode-se dizer que a mobilização e ação
social empenhada resultante colaboraram e fortaleceram na constituição de diretrizes
para política de juventude e para a participação dos jovens neste processo.
O enfoque da juventude no âmbito das políticas públicas é recente em todo o
mundo, como no nosso país. A visão da juventude como “sujeito de direitos” só tomou
forma a partir de meados dos anos 1980, quando a “exclusão social” de jovens tornou-se
pauta na discussão social. Hoje, há predominância desta visão nas Políticas Públicas de
Juventude (PPJs), acompanhando a mesma tendência dos movimentos que originaram
no Estatuto da Criança e Adolescentes.
Com esta abordagem, as ações do poder público são relacionadas como “políticas
da juventude”. Neste campo, sobressaem os direitos civis (essenciais à vida, à igualdade
perante a lei, à liberdade e à propriedade); os direitos políticos (referentes à participação
do indivíduo como cidadão no governo da sociedade); e os direitos sociais (em que
pretendem assegurar a contribuição e participação na riqueza coletiva, diminuindo as
desigualdades sociais). Também nesta esfera, destacamos outro progresso no tocante às
questões culturais e de meio ambiente.
Outra conquista importante é a inclusão na pauta de discussão os direitos de
grupos ou direitos difusos, que emergiram através da atuação de vários movimentos
sociais durante as últimas décadas, com o “direito à diversidade”, incluindo as questões
sociais das mulheres, negros, pessoas com diferentes orientações sexuais, pessoas com
deficiências, e outros grupos descriminados.
Na construção social de políticas para juventude, devemos considerar todas as
singularidades e desigualdades entre os diferentes grupos de jovens, compreendendo as
dificuldades de grande parte da população em realizar seus projetos de vida. Pensando
principalmente no âmbito social, que delimita até onde um jovem consegue exercer sua
participação na sociedade, já que é notável a marginalização de setores mais pobres, em
que o acesso às políticas de cultura, saúde e segurança é restrito. Alia-se a isso a
deficiente inserção no mercado de trabalho e na educação e a falta de atividades de lazer
e formação ética que promova uma cultura de paz. Este cenário acaba por impossibilitar a
construção da identidade cidadã do jovem e a participação democrática em sua
comunidade. Consequentemente, a questão juvenil deveria estar em um papel de
destaque na atenção da sociedade civil e do Estado.
Ainda é comum que as políticas públicas foquem no combate à violência, através
de medidas de segurança, ao passo que os projetos da sociedade civil estejam
inclinados, em boa parte, na profissionalização dos jovens. Neste contexto, vale refletir se
esta é a melhor maneira ou a mais eficaz de ação dos dois setores na questão da
juventude. Analisando os principais programas nacionais de juventude, percebemos a
baixa oferta de atividades nos campos de esportes, cultura e meio ambiente. Também são
poucos os programas de fomento à cidadania e participação juvenil.
O investimento na constituição de novos programas em áreas como cultura, lazer e
educação é essencial para responder às necessidades que ainda não são contempladas
suficientemente. Também é fundamental criar e expandir iniciativas que atendam, de
maneira mais específica, os grupos jovem-jovem (18 a 24 anos) e jovem-adulto (25 a 29
anos), ou seja, os grupos que não são contemplados pela ECA, visto que há uma oferta
limitada de programas na PNJ. É preciso enfatizar a efetivação dos direitos dos jovens,
através de políticas públicas setoriais e universais, bem como com projetos e iniciativas
que impactem positivamente com efeitos imediatos na vida daqueles em situação de
maior vulnerabilidade e exclusão social.
Deste modo, as Políticas Públicas de Juventude devem ser pensadas como formas
de garantir direitos já consagrados ou a consagrar. Garantindo tais direitos, as ações e
programas do poder público poderão atender às demandas juvenis de representação e
reconhecimento e, portanto, dando possibilidade para que jovens desenvolvam seus
objetivos com autonomia.
Referências Bibliográficas

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