Sri Lan

nkan - German
G D
Develop
pment Co
ooperation

Performa
ance Imprrovementt Project (PIP)
for de
evelopmentt actors in the North and East of
o Sri Lankka

200
2 09  
                              Baaseline stud
dy rrepo
ort

Wo
omen in management
Wom
men Men

6
69% 66%
% Central tendency of distributiion: 
%
61% 60% moode scores b
by professionn
39% 40%
4
31% 34%
28% Fieeld  Senio
or 
Officcers  Managgers  Teacheers 
9%
Band d 2  Band 3 Band 4

Frequ
uency off compllaints byy catogo
ory
Public Utilities
Local Infrastructure

Environment

Land 
Build
dings

Trinccomalee
The
e Performance Im
mprovement Prooject works with the Public Administration in the North and East off Sri Lanka
and is funded
d by the German Federal Ministryy for Economic Cooperation
C and Development (BMZ)
Augu
ust 2009
Ministry oof 
Nation Buuilding and 
Estate Inffrastructure 
Developm ment 
Table of Contents

List of Abbreviations 
1. Introduction                    1 
1.1 Project background 
1.2 Purpose of the study 
1.3 Project log frame  
1.4 Scope of the study 
2. Summary of findings and recommendations            5 
2.1 Human Resource Development findings 
2.2 Human Resource Development recommendations 
2.3 Local Government findings 
2.4 Local Government recommendations 
2.5 Community Development findings 
2.6 Community Development recommendations 
3. Human Resource Development (HRD)             9 
4. Local Government                  21 
5. Community Development                48 
6. Appendices                    57 
Appendix 1: HRD Data Collection              59 
Appendix 2: HRD Results               85 
Appendix 3: Local Government data source and schedule of visits for data    91 
            collection 
Appendix 4: Local Government Data Collection Forms        97 
Appendix 5: Awareness of Standing Committees and number of types of              159 
             Communication tools 
Appendix 6: Redressal System Data Collection          165 
Appendix 7: Community Development Data Collection        181 

 
 
 
 
 
 
 
List of abbreviations
ACLG  Assistant Commissioner of Local Government
ADB  Asian Development Bank 
BMZ  German Federal Ministry for Economic Development
CAP  Capacity Building for Implementing Authorities at Local Level
CBO  Community Based Organisation 
CDO  Community Development Officer
CIM  Centre for International Migration
CIRM  Centre for Information Resource Management
CLG  Commissioner of Local Government
DPCC  District Planning Coordination Committee
DS  Divisional Secretariat, District Secretariat
EPC  Eastern Provincial Councils 
FSCT  Food Security and Conflict Transformation Project
GS  Grama Seveka 
GTZ  German Technical Cooperation 
HRD  Human Resource development 
IDP  Internally Displaced People 
LA  Local Authorities 
MA  Management Assistant 
MDTD  Management Development Training Department
MC  Municipal Council 
NECORD  North East Community Restoration and Development Project
NGO  Non Government Organisation 
NPC  Northern Provincial Council 
PA  Programme Assistant 
PIDT  Public Information Dissemination Training
PIP  Performance Improvement Project
PLA  Participatory Learning in Action 
PreSTEPS  General English course (Pre Skill Through English for Public Servants
PR  Public Relations 
PRO  Public Relations Officer 
PS  Pradeshiya Sabha 
R/ACLG  Regional Assistant Commissioner of Local Government (see ACLG)
RDO  Rural Development Officer 
RDS  Rural Development Society 
SLIDA  Sri Lanka Institute for Development Administration
STEPS  Skills Through English for Public Servants
TO  Technical Officer 
UNOPS  United Nations Operations 
UC  Urban Council 
WRDS  Women’s Rural Development Society
WSPS  Writing Skills for Public Servants 
1 Introduction

1.1 Project background

The  GTZ  Performance  Improvement  Project  (PIP)  is  implemented  by  German  Technical 
Cooperation (GTZ) on behalf of the German Federal Ministry for Economic Cooperation and 
Development  (BMZ).  It  is  a  good  governance  ‐  conflict  transformation  project  which 
operates in the conflict affected North and East of Sri Lanka. It was set up in 2003 and is now 
in its third phase. Although the project’s partner ministry is the Ministry of Nation Building 
and Estate Infrastructure Development, it is implemented through the Northern and Eastern 
Provincial Councils to strengthen the devolved structures of governance.  
The first phase (2001 ‐ 2004) consisted of rehabilitation work in conjunction with the Asian 
Development  Bank  (ADB)  North  East  Community  Restoration  and  Development  Project 
(NECORD).  The  second  phase  (2005  –  2008)  focussed  on  strengthening  the  North  East 
Provincial  Council,  and  after  the  de‐merger,  the  Northern  and  Eastern  Provincial  Councils 
respectively.  This  was  done  by  developing  capacity  in  human  resource  management, 
organisational  development,  planning,  and  information  management.    The  work  was 
conducted  through  the  Chief  Secretary’s  Office,  the  Provincial  Planning  Secretariat,  the 
Management Development Training Department, and the Centre  for Information Resource 
Management.  When  the  Tsunami  funded  Capacity  Development  for  Implementing 
Authorities at Local Level (CAP) project was set up under the same management umbrella as 
PIP, the Commissioner and Assistant Commissioners of Local Government also became key 
stakeholders. CAP focussed on strengthening 27 tsunami affected local authorities.  
In the current phase (2009 – 2010), the project’s mandate is to build capacity for provincial 
and local government, and community based organisations so that they can work together 
towards  sustainable  development  in  a  participatory  and  conflict  mitigating  way.  The 
project’s main stakeholders are key offices in the Northern and Eastern Provincial Councils, 
local authorities, selected divisional secretariats and Women’s Rural Development Societies. 
The  project’s  implementing  partners  at  government  level  are  the  Management 
Development Training Department, the Centre for Information Resource Management, and 
the offices of the Commissioners and Assistant Commissioners of Local Government. There 
are three main areas of intervention.  

Human resource development 
For  a  large  number  of  change  agents  in  governance  and  development,  human  resource 
development  improves  planning,  management,  communication,  good  governance  and 
conflict  transformation  skills.  Directed  through  over  70  departments  and  organisations 
within the Northern and Eastern Provincial Councils, activities include  
• developing  materials  and  training  trainers  to  deliver  Tamil  and  Sinhala  courses  in 
effective  communication,  management,  methodology  and  facilitation  skills,  integrated 
local level development planning, public information dissemination, and self access skills; 
• working  through  British  Council  Sri  Lanka  to  train  over  2,000  public  servants  to  use 
English as a link language for governance and development, effective management, and 
conflict transformation 
• Strengthening and making sustainable provincial council training courses and institutes. 

1
Local government capacity development 
For government agencies working at local level, local government capacity development 
ensures better service provision and more participatory ways of working with the public. 
Directed through 77 local authorities in the Northern and Eastern Provinces, activities 
support local government reform and include  
• strengthening local government advisory and standing committees; 
• facilitating grievance redressal between the public and their local authorities; 
• supporting local government communication with the public and the way information  is 
disseminated; 
• implementing integrated local development planning through central and provincial 
structures at local level . 

Community development 
Through women’s groups and other community based organisations, community 
development empowers the public to improve their livelihoods and make better use of 
government and non government services. Directed through 30 Women’s Rural 
Development Societies (WRDS) in Batticaloa District, activities include 
• supporting livelihood development, microfinance and small scale socio‐economic 
development  at village level; 
• providing advocacy training and proposal writing to empower women to make better use 
of local authorities and donors; 
• working with the Czech NGO People In Need to help WRDS and their local authorities 
develop pre schools and pre school education. 

1.2 Purpose of the study

The  purpose  of  the  baseline  study  is  to  provide  a  factual  account  of  the  current  needs  of 
each  of  the  three  areas  the  project  supports.  From  this,  the  project  will  develop  an 
operational plan, a monitoring and evaluation system and a marker from which impact can 
be measured. Specifically, the aims of the baseline study are 
• to determine how many key skills for governance and conflict transformation are being 
used by project partner staff in the workplace; 
• to  asses  the  needs  of  local  government  in  terms  of  improving  council  affairs, 
strengthening  people’s  participation  in  local  government,  and  making  local  government 
more responsive to the public; 
• to  determine  to  what  extent  30  WRDS  in  the  Batticaloa  District  are  able  to  draw  on 
support  from    local  authorities  and  local  donors  for  their  community  development 
projects  and  to  assess  their  needs  in  terms  of  access,  advocacy  and  ability  to 
communicate effectively with these development actors; 
• to  establish  a  baseline  position  against  which  to  measure  impact  as  determined  by  the 
agreed project outcome level indicators:  
- 650  staff  from  partner  organisations  who  apply  what  they  have  learnt  about  good 
governance and conflict transformation in the work place; 
- At least 2 local authorities who use conflict sensitive, participatory mechanisms such 
as committees and redressal systems; 
- 10  current,  small  scale  socio‐economic  projects  which  incorporate  WRDS  plans  and 
proposals. 

2
 1.3 Project log frame
Development impact
Equitable distribution of resources and greater public participation - through good governance, promotion of democracy at decentralised level, and balanced socio-economic development - contribute to peace building in Sri Lanka.
Indirect impact
Social equity is improved by conflict sensitive, participatory public services which benefit the vulnerable and the poor.
Outcome
Management tasks and service delivery for socio-economic development are carried out in a coordinated, participatory and conflict sensitive way at provincial and local level.
Indicator 1 Indicator 2 Indicator 3

650 people working at provincial and local government level apply what Conflict sensitive, participatory mechanisms (committees, redressal Plans and proposals from women’s/ community based groups are
they have learnt about good governance and conflict transformation in the systems) are established and used in at least two local authorities (Means reflected in at least 10 current, small scale socio-economic projects.
work place (Means of verification: gender sensitive survey) of verification: minutes, publications and agreements) (Means of verification: agreements and local development plans)

Use of Output 1 Use of Output 2 Use of Output 3

Provincial and local government staff and counterparts improve the way Local government becomes more responsive to the public by using Women’s groups submit realistic, needs based proposals to local
they work as service providers, within their organisations and with the improved mechanisms of communication and planning for better service authorities and other donors.
public. delivery and conflict mitigation.

Output 1 Output 2 Output 3

Training courses and materials for key competencies in planning, Local government has improved systems for public committees, grievance WRDS have the confidence and skills to utilise the services of local
management, communication, good governance and conflict redressal, information dissemination, and local development planning. authorities and other donors for community development.
transformation are expanded and institutionalised.

Activities 1 Activities 2 Activities 3

• The Skills Through English for Public Servants (STEPS) programme is
expanded and made sustainable.
• The training capacity of the Provincial Councils is strengthened and
trainer competencies established.
• Good Governance is taught through a variety of ways to stakeholders.
• Advisory and standing committee systems are strengthened. • WRDS leadership is strengthened for community development
• Public Redressal Systems are improved and expanded. purposes.
• Information dissemination is improved. • Advocacy events are organised to bring the Local Authorities and
• Local level development planning is introduced in different areas. communities closer together
• Livelihood development is strengthened.
• Pre schools are strengthened

3
1.4 Scope of the study
The baseline study was comprehensive and detailed. 7 separate studies were carried out in 
five  districts  in  the  Northern  and  Eastern  Provinces  –  Jaffna,  Vavuniya,  Trincomalee, 
Batticaloa  and  Ampara  ‐  between  November  2008  and  March  2009.  In  total,  the  opinions 
and  skills  of  1,121  public  servants  and  citizens  were  considered,  representing  146 
government and civil society organisations. 
 

Date  Study  Districts  Number of  Measuring tool 

respondents 

Analysis of public servants’  473 from 65  English language 

ability in English Language     organizations in  written test  
  Batticaloa,  the NPC and EPC; 
Feb to May  Analysis of public servants’  Trincomalee.  senior and middle 
2009  Vavuniya,  managers, field  Written 
skills in good governance and 
Jaffna  officers, clerical  questionnaire 
conflict transformation 
staff etc. 
Analysis of existence, 
composition and functions of    67 staff from 16  Structured 
standing and advisory  Ampara,  LAs ‐ councillors,  interview 
Mar 2009  committees  Batticaloa,  secretaries, middle 
Analysis of channels of local  Trincomalee,  managers and field 
Jaffna  officers; 95 citizens   Structured 
government communication 
interview 
with the public  
Structured 
98 staff from 30 
Effectiveness of the grievance  interview 
LAs – chairmen, 
redressal system and analysis  Data collection 
Nov 2008  secretaries, PROs, 
of complaints   Ampara,  from complaints 
and  CDOs etc. 
Batticaloa,  registers 
Feb/Mar 
Trincomalee  Complaints 
2009  57 citizens from 18 
Analysis of successful  analysis; door to 
local authority 
resolution of complaints  door follow up 
areas 
interviews  
310 women from 
Analysis of Women’s Rural  30 + 12 structured 
Feb/Mar  30 WRDS in 32 
Development Societies use of  Batticaloa  &  in‐ depth 
2009  villages and 21 LA 
local authorities  interviews 
staff 

4
2 Summary of findings and recommendations

2.1 Human resource development: findings

• The  2009  baseline  study  corroborates  the  findings  of  the  2005  HRD  training  needs 
analysis:  public  servants  in  the  Northern  and  Eastern  Provincial  Councils  need 
training  in  English  as  a  link  language  for  management  and  conflict  transformation, 
planning, management, professional development, communication and IT skills. 
• 51%  of  participants  nominated  by  their  department  heads  were  women.  More 
women than men were nominated at junior management level (61%) but more men 
than women at senior management level (34%). 
• In general, there was no significant difference between what men and women said 
they knew and what they could prove they knew. 
• Public servant respondents could provide very few practical examples of using skills 
for  good  governance,  conflict  transformation,  spatial  planning,  management 
communication,  public  information  dissemination  and  proposal  writing  in  the 
workplace.  
• Two thirds of public servants are at elementary to pre intermediate level in English.  
• 81%  of  government  servants  fall  into  an  ability  range  in  English  that  can  be 
enhanced  enough  by  a  four  week  training  course  to  improve  the  capacity  of  the 
organisation they come from and the links they have with public servants who speak 
another national language. 

2.2 Human resource development: recommendations

• Training should continue to be delivered based on needs identified during the 2005 ‐ 
2008 phase of the project, placement tests conducted between 2006 and 2009, and 
project partners’ expressed requirements for 2009‐2010. 
• Priority to General English (Pre STEPS) and Skills Through English for Public Servants 
(STEPS)  courses  should  continue  to  be  given  and  bridging  courses  developed  to 
accommodate the greatest needs in English amongst public servants.  
• Training courses should be related to the development of practical skills in the work 
place,  and  include  on‐the‐job  components  and  follow‐up.  Participants  should  be 
certified after work place components are complete. 
• Senior managers should become more aware of the skills their staff gain on training 
courses and ensure staff utilise their new skills in the workplace on a regular basis. 
• The  pool  of  qualified  Provincial  Council  trainers  should  be  increased  and  quality 
assured based on an agreed list of trainer competencies. 
• Project  partners  and  PIP  should  make  a  conscious  effort  to  involve  more  women 
senior managers and administrators in capacity development. They should support 
more promotion of women to senior management level. 
• The  local  government  redressal  system  training  materials  should  be  updated  and 
authentic examples from the field integrated in them.  
5
2.3 Local government: findings
• None of the local authorities in this study had fully implemented local government 
reforms  regarding  committees  and  means  of  communication  with  the  general 
public. 
• Most  of  the  assessed  local  authorities  in  the  Eastern  Province  had  functioning 
standing  committees.  Those  assessed  in  the  Northern  Province  only  had  advisory 
committees. 
• The number, composition and functions of the standing committees examined were 
not  uniform.  None  had  the  legally  required  five  committees  but  most  had  1  for 
finance and planning.  
• In  general  women,  youth  and  non‐elected  members  were  underrepresented. 
Functions also varied but mainly concerned budget, building, town planning, public 
utilities, health and environmental issues. 
• Advisory  committees  performed  similar  functions  to  standing  committees,  helping 
to develop services to do with garbage, drainage, roads, and public amenities.  
• None  of  the  advisory  committees  in  the  study  effectively  ‘advised’  elected 
councillors  even  though  this  was  one  of  their  three  roles  according  to  the 
government circular. 
• Although committee meetings were held regularly, no sound data on the frequency, 
quality or effectiveness of committee meetings was evident. 
• Public awareness of both standing and advisory committees was poor: 10% and 13% 
respectively. 
• Local authorities used many ways of communicating with the general public but the 
majority  of  these  were  one‐way,  print  based  and  not  very  accessible  outside  the 
immediate  environ  of  the  local  authority.  This  did  not  encourage  public 
participation, especially in rural areas.  
• The analysis of the public redressal system showed  
- complaints  fell  into  five  main  categories:  environment,  land,  buildings,  local 
infrastructure and street lights 
- 96% of complaints could be resolved at local level 
- women were key plaintiffs in the Tamil dominated local authorities of Batticaloa 
but not in the Muslim dominated local authorities of Ampara 
- according  to  the  public,  approximately  66%  of  complaints  are  resolved  by  the 
local authority. 
 
• Local  authorities  had  problems  with  registering,  analysing,  acting  on  and  recording 
outcomes of public grievances. There was no collective analysis of complaints. As a 
result,  the  redressal  system  was  under‐utilised  for  needs  analysis  or  improved 
service delivery. 
• The role of Public Relations Officers (PRO) and the need for public relations was not 
well  established  in  most  of  the  local  authorities  in  this  study.  There  were  limited 
resources,  skills,  recognition  and  respect  for  the  post.  Because  of  this,  many 
complaints bypassed the PRO system. 

6
2.4 Local government: recommendations
• The project’s support for local government reforms should be done through the CLG, 
ACLG, Secretaries, elected councillors and civil society groups. 
• A  feasibility  study  should  be  carried  out  prior  to  any  larger  engagement  in 
strengthening  standing  and  advisory  committees.  This  study  should  also  form  the 
basis for any decisions on whether to strengthen existing committees or support the 
formation of new ones.  
• Balanced  appointments  of  committee  members  should  be  made  taking  into 
consideration  gender,  age,  ethnicity,  transparency,  non‐elected  status  and  sector 
specific criteria. 
• Quality  assurance  of  how  the  committees  function  should  be  provided  through 
effective communication training for committee members.  
• The  redressal  system  should  be  standardised  and  improved  and  local  authorities 
should use the new system to improve the way they register, analyse and follow up 
complaints.  Existing  PIP  public  relations  and  redressal  training  for  local  authorities 
should be revised accordingly. 
• Analysis of high frequency complaints in the redressal system and utilisation of the 
Public  Information  Dissemination  Training  (PIDT)  should  lead  to  improved  public 
awareness and service delivery.  
• The  role  of  public  relations  officers  in  local  authorities  should  be  strengthened,  so 
that they can provide front desk services, organize public information dissemination 
and run the redressal system effectively.  
• Two‐way  communication  between  the  public  and  the  local  authorities  should  be 
improved with more emphasis on face to face communication and outreach to the 
community through, for example, open days and mobile services.  
• Models of good service delivery that benefit the poor should be duplicated. 
• Advocacy  from  community  based  civil  society  groups  as  a  bottom‐up  means  of 
strengthening  channels  of  communication  between  the  people  and  their  local 
authorities should be encouraged. 

2.5  Community development: findings

• WRDS  were  not  aware  of  their  local  authorities’  roles  and  responsibilities  or  how 
local authorities could help them with their community development. 
• WRDS  members  lacked  confidence  in  their  local  authorities  and  the  confidence  to 
approach them. 
• Local  authorities  were  less  accessible  or  visited  in  areas  where  the  local  authority 
office was not adjacent to the Divisional Secretariat’s, for example in Kiran Division. 
• Front line officers from both central line and provincial government often failed to 
meet  their  community  development  obligations  at  village  level  because  they  were 
not in the field enough. 
• WRDS  were  much  more  likely  to  visit  the  DS  than  their  local  authority.  92%  of 
respondents  had  visited  their  DS  at  least  once  and  66%  visited  on  a  regular  basis, 

7
 whereas  22%  had  visited  their  local  authority  at  least  once  and  8%  visited  on  a 
regular basis. 
• Citizen’s charters in their present form were neither reader friendly nor accessible to 
women from the WRDS.  
• WRDS did not use the PIP supported local authority system to redress grievances in 
their  communities.  Four  out  of  six  local  authorities  in  their  area  didn’t  have  the 
redressal  system  and  women  in  the  other  two  areas  didn’t  use  the  system  even 
though it existed. 
• WRDS had other ways of redressing grievances in their communities. Approximately 
one third resolved problems through the Grama Seveka or other village leader, one 
third  through  the  president  of  the  Rural  Development  Society  or  Women’s  Rural 
Development Society, and one third through the police. 
• DS  supported  community  based  organisations  –  the  Rural  Development  Societies 
and Women’s Rural Development Societies – did not coordinate with the Provincial 
Council supported community based organisations – the Community Centres.  
• Rural  Development  Officers,  who  look  after  WRDS,  and  Community  Development 
Officers,  who  look  after  Community  Centres,  did  not  coordinate  at  village  level. 
Duplication and gaps were evident.  
• WRDS  did  not  utilise  the  services  or  amenities  offered  by  the  Community  Centres. 
However they would be interested in doing so in future. 

2.6  Community development: recommendations

• Women  from  vulnerable  communities  should  receive  confidence  building  training 
and  active  accompaniment  to  meet  officials  and  establish  a  working  relationship 
with them. 
• Local authorities need to learn how to promote their services more effectively and 
at  the  same  time  the  WRDS  need  to  learn  how  to  advocate  for  support  more 
effectively. 
• WRDS  and  community  centres  should  be  encouraged  to  work  together  since  they 
are all from the same village. 
• Local  authorities  should  reassess  the  effectiveness  of  their  Citizen’s  Charters  and 
explore  new  ways  of  providing  more  accountable,  accessible,  effective, 
participatory, face to face means of communication with the public at village level. 
• More  outreach  could  be  done  through  using  local  authority  sub‐offices,  providing 
mobile‐services,  open‐days,  and  by  sending  Community  Development  Officers 
(CDOs) on bi‐weekly visits. 
• The  redressal  system  could  be  set  up  in  the  four  WRDS‐local  authority  areas  that 
don’t yet have it, or where there is too much dependency on the police.  
• Grama  Sevakas  could  be  encouraged  to  refer  individuals  and  community  based 
organisations with grievance needs to the local authority redressal system. 
• Central  line  authority  field  officers  working  at  village  level  (Rural  Development, 
Samurdhi and Social Services Officers) and local authority field officers (Community 
Development Officers) should coordinate their roles more. 

8
3 Human resouce development (HRD)

3.1 Aim of the HRD baseline study

To determine how many key skills for governance and conflict transformation are currently 
being used by project partner staff in the workplace. 
To establish a baseline position against which project impact can be measured in terms of: 
Indicator at outcome level 
650  people  working  at  provincial  and  local  government  level  apply  what  they  have  learnt 
about good governance and conflict transformation in the work place  
Means of verification 
Gender sensitive survey 

3.2 Background
In  the  2005  –  2008  phase  of  the  project,  the  Human  Resource  development  component 
focussed  on  strengthening  the  two  main  provincial  council  training  service  providers,  the 
Management  Development  Training  Department  (MDTD)  and  the  Centre  for  Information 
Resource management (CIRM). This involved building up training facilities, courses, materials 
and  in‐house  trainers  and  using  these  new  resources  to  begin  to  meet  the  needs  of  the 
provincial councils as determined by the 2005 HRD training needs analysis. As a result, 46 in‐
house Tamil and Sinhala speaking trainers were trained and placed, nearly 800 programme 
and  management  assistants  did  Induction  training  for  Public  Service,  and  a  further  1,500 
field  officers,  middle  and  senior  managers  from  the  public  service  successfully  completed 
Skills  Through  English  for  Public  Servants  at  three  levels,  courses  in  Spatial  Planning,  Self 
Access  Skills,  Effective  Communication,  Management,  Proposal  Writing,  Impact  Monitoring 
and Assessment, Information Management, and English language training in the UK. 
The  2009  human  resource  development  component  of  the  project  continues  quite 
systematically from the 2005 – 2008 phase with many of the courses and target participants 
remaining  the  same.  However,  in  this  new  phase  the  training  programmes  are  to  be 
expanded and made more sustainable and work‐place oriented. This will involve developing 
new  courses  for  local  government,  increasing  the  pool  of  provincial  council  trainers  and 
finding  a  permanent  home  for  Skill  Through  English  for  Public  Servants  programme,  as 
planned for the STEPS Institute, Jaffna. It will also involve ensuring direct links between the 
training  room  and  the  workplace  and  proving  that  a  significant  number  of  course 
participants use their new skills in good governance and conflict transformation in their jobs. 
An  extensive  HRD  training  needs  analysis  was  carried  out  in  2005.  On  going  project 
monitoring and evaluation since then shows that training needs remain the same. The 2009 
baseline study was therefore designed as a way of collecting quantifiable data on a known 
problem in order to measure progress more systematically at outcome level.  

3.3 Methodology
Scope of the study
Questionnaires  and  English  language  Placement  Tests  were  administrated  to  473  public 
servants  from  management  support  level  (Management  Assistants)  to  senior  managers 

9
(Divisional Secretaries, Assistant Secretaries, Heads of Departments) working in the Northern 
and Eastern Provincial Councils and representing 65 organisations. See Appendix 1 pp.60‐66. 
Respondents filled out the questionnaires at the same time as they sat for the Skills Through 
English for Public Servants (STEPS) placement test. 

Date  Venue  No.  respondents 

12 Feb 09  Batticaloa ACLG Office 36

24 ‐ 26 Feb 09  Jaffna Public Library; Jaffna ACLG Office 233

26 ‐27 Mar 09  Vavuniya  ACLG Office 85

11‐12  May 09  Trincomalee MDTD 119

 

Future  respondents  will  fill  out  the  same  questionnaire  prior  to  other  Performance 
Improvement Project (PIP) courses so that the impact in different professional fields can be 
measured at the end of the project. 

Date  Course  No. respondents 

July 09  Methodology  20

July – Dec 09  Public Information Dissemination Training 50

Aug – Dec 09  Effective Communication 50

Oct – Nov 09  Integrated  Local Level Development 
30 
Planning Guidelines  
 

As the indicator at outcome level requires a gender sensitive survey, it was important that 
data  at  the  baseline  level  was  also  analysed  in  a  gender  sensitive  way.  Therefore  data 
collected was analysed first collectively and then disaggregated by women. 
Measuring instruments
An  English  language  placement  test  was  administered  which  consisted  of  two  parts  –  a 
listening paper and a grammar paper. Both were multiple choice and clerically marked out of 
100. Overall marks corresponded to a banding scale and participants’ ability in English was 
measured according to this system, and to the GTZ PIP courses on offer.  
Band 0 ‐1 Beginner; no course available  
Band 2 Elementary (Council of Europe A1); Pre STEPS  
Band 3 Pre intermediate (Council of Europe A2); STEPS 
Band 4 Intermediate (Council of Europe B1); WSPS 1 
Band 5 Upper Intermediate – lower advanced (Council of Europe B2); WSPS 2  
Band 6 Advanced (Council of Europe C1); WSPS 2. 
 
A questionnaire in Tamil and Sinhala was used to find out to what extent six key skill areas 
for governance and conflict transformation were being used in the workplace, as shown in 
the table below. These skill areas corresponded to training needs identified through 
• the PIP 2005 training needs analysis 
• emerging needs identified over four years of project implementation 
• the requirements of the Northern and Eastern Provincial Councils as identified through 
the PIP stakeholder planning workshops in February and March 2009. 
10
Each  skill  area  was  divided  into  its  key  sub  skills  which  form  the  main  components  of  PIP 
training courses: 

           Skill  Sub skills 

transparency, accountability, dealing with corruption, 
Good 
1  responsiveness,  public participation, equality, consensus, 
Governance 
efficiency and effectiveness 

Conflict  dealing with conflict in the home, workplace, community; armed 
2 
Transformation  conflict; conflict resolution 

local level development planning, resource mapping, integrated 
3  Spatial planning 
local level planning, compiling development profiles 

Management and  assertive communication, time management, effective meeting 
4 
communication  skills,  information management 

Public information 
5  public information management 
dissemination 

6  Writing skills  text types for writing, proposal writing 

The  questionnaire  was  designed  so  that  data  could  be  analysed  at  sub  skill  level  and  then 
aggregated, to get an overall picture. See Appendix 1 pp.67‐75 for the questionnaire and pp. 
76‐84 for an example of a filled one. For each of the six skill areas, respondents were asked if 
a) they knew about the skill and its sub skills and b) they were using the skill and its sub skills 
in the work place. If they said ‘yes’ to b) they were required to give an example that ‘proved’ 
they  used  the  skill  in  the  workplace.  Those  collating  the  questionnaires  went  through  a 
standardisation exercise to agree on which examples from respondents would be considered 
‘good’ and which ‘invalid’. Responses were considered good, and therefore counted, if they 
referred  to  practical  use  of  the  sub  skills  in  the  workplace.  Responses  were  considered 
invalid, and therefore not counted, if they referred to personal experience without relevance 
to the workplace, or showed misunderstanding of the concept in the first place. 

Examples of answers classified as ‘Invalid’ 
Good governance: efficiency 
Public assets were being vandalised by someone so I advised the public to catch the people who were 
responsible. 
Good governance: responsiveness 
When the public approached our office, I told them that we couldn’t provide services for them due to 
lack of fund allocation from our line ministry. 
Good governance: accountability 
Agriculture inputs provided by the government were distributed among the farmers. 
Conflict transformation: dealing with conflict in the work place 
During the school sports meet a lot of conflicts came up among our staff. 

11
 Exaamples of answers classsified as ‘G
Good’ 
Goo
od governancee: transparen
ncy and dealin
ng with corrup
ption 
An iinquiry was caarried out for why extra mo
oney was bein
ng charged at the public cem
metery. 
Spa
atial planning:: resource ma
apping 
We do a resourcee map plan for wells, mobile water contaainers, driverss and easy pub
blic access points 
in order to managge the water problem in th
he dry season in our local auuthority area. 
Man
nagement an
nd communica
ation 
We discussed witth the DS in ouur divisional leevel planning coordinating committee (D
DPCC) meeting the 
needs of the IDPss in the campss.  
Pub
blic informatio
on disseminattion 
We disseminated d information through leafleets about birtth registration
n in order to reegister those who 
had not yet registtered their ch
hildren’s birthss. 
Wriiting skills 
With the supportt of a partner organisation, I prepared a proposal for U
UNOPS and ree‐edited it sevveral 
timees according tto the documeent requiremeents.  

See Appendix 2
2, pp. 86‐88
8. 

3.4
4 Finding
gs
Agg
gregated findings
f
Out  of  the  473  respondentss  in  the  HRD
D  baseline  sttudy,  51%  off  respondennts  were  wommen. 
Accoording  to  th
he  sample,  more  wom men  than  me en  working  as  Teacherrs,  Managem ment 
Assistants,  and  Programme  Assistants  are 
a being  no ominated  or  putting  themselves  forw ward 
for ttraining courrses provided
d by the Perrformance Im mprovement Project. Butt more men  than 
wommen  workingg  as  Senior  Managers,  Community 
C Developmen
D nt  Officers  o
or  Administraation 
Officcers were abble to take ad
dvantage of tthe training opportunitiees offered byy the projectt.  
 

Women in managgement
W
Women Men
91%

69% 72%
61% 66%
60%
39%
% 40%
31% 34%
%
28
8%
9%

Teachers Managemeent  Programmme  Senior  Community  Addministration 

Assistantss Assistants nagers
Man Devvelopment  Officers
O
Officers

See Appendix 1, p. 65. 

12
We  would  havee  to  comparre  our  baseline  figures  with w the  acttual  proporttion  of  men  and 
wom men  workingg  in  these  jo
obs  to  see  iff  the  male‐fe ourses  correlates 
emale  uptakke  for  PIP  co
withh the genderr demograph hic in the wo orkplace. Acccording to th he Eastern Prrovincial Cou uncil, 
therre is a 70‐30 female to m male ratio att Manageme ent and Programme Assisstant level w which 
reveerses to 30 – 70 at Seniorr Managemeent level. In rrough terms then, the figgures correlate. It 
is also a commo on fact that ffewer womeen work as field officers ((CDOs and R RDOs) because of 
the rural travel iinvolved in the job. But it may also b managers are more willin
be true that m ng to 
release  women  in  certain  jobs  (e.g.  Maanagement  and  Program mme  Assistants)  than  otthers 
(e.g.. Administrattion Officerss) for trainingg. 
Resppondents  weere  more  coonfident  to  claim 
c knowledge  about  the  perhaps  more  ‘gen
neral’ 
areaas of good go
overnance (7 79%) and co onflict transfo
ormation (75
5%) than theey were with h the 
morre technical  skills of man
nagement co ommunicatio on (56%), wrriting skills (51%) and sp
patial 
plan
nning (36%).  
Howwever, for alll subjects, th
here was a vvery big discrrepancy betw
ween what rrespondentss said 
theyy knew and w
what they co ould prove th
hey knew. 
 

Respond
dents’ statted vs. proven know
wledge
79%
75% knowledge proof

60%
56%
%
51
1%

36%

15%
11%
3% 3% 6% 3%

Good  Conflict  Publiic  Managgement  Wriiting skills Spatial 

governance transformattion Informaation  commu
unication planning
dissemination

Resp
pondents weere weakest  in evidencinng practical uunderstandin ng of conflictt transformaation, 
mannagement  coommunicatio on  and  spatial  planning.    Of  thesse,  the  bigggest  discrep
pancy 
betw
ween knowleedge and pro oof was for cconflict transformation:  75% said theey knew abo out it 
but only 3% could provide practical exam
mples of usinng the skills aat work.    
In  general, 
g therre  was  no  siignificant  diffference  bettween  what  men  and  w women  said  they 
knew w  and  whatt  they  could  prove  theyy  knew.  How wever,  in  thee  field  of  pu
ublic  informaation 
disseemination,  more 
m than  twice 
t as  many  women  (8%)  than  men m (3%)  co ould  substanntiate 
their knowledgee with practiccal exampless from the workplace. See Appendix 2 2, pp. 86 – 88. 
Thesse  results  corroborated
c d  the  findings  of  the  PIP 
P 2005  Trraining  Need ds  Analysis.  The 
pondents  neeeded  to  close  the  gap  between  their  know
resp wledge  and  performancce  in 
mannagement,  planning, 
p com
mmunication n,  report  wrriting  propossal  writing,  and  informaation 
mannagement  in n  good  govvernance,  co onflict  transsformation  contexts.  In n  addition  it  is 
impoortant  to  no
ote  that  94%%  of  the  resp
pondents  staated  they  haad  not  followwed  any  typ
pe  of 
train
ning course in these subjjects before. See Append dix 2, p.90. 

13
 Diffferences in what men and women cou
uld prove they 
knew
W
Women Meen
8% 8%
7%

3% 3% 3%
%
2% 2% 1.5
5% 1.4% 1.4% 1.6%

Public info  Good  Writingg skills Mgt  Sap

ptial planning Conflict 
dissem. governance munication
comm transformatio on
 

Findings by skill
s and sub
s skill

Engglish 
The  placement ttest results w were entirelyy consistent  with the preevious 1500  test takers  from 
the  public  servvice  in  the  North  and  East  of  Sri  Lanka  bettween  20055  and  2008  and 
corrroborated the findings off the PIP 200 05 baseline sstudy for English. IN the 2009 study  81% 
of all those testeed could be accommodate on PIP de esigned English courses inn the STEPS suite 
whicch are suitabble for thosee who scoredd Bands 2 to 5 on the tesst. Between  2005 and 20 008 it 
has been between 81 and 83 3%. 
By  internationall  standards,  81%  of  goveernment  serrvants  tested
d  fell  into  an
n  ability  rangge  in 
Engllish  that  cou
uld  be  enhaanced  by  a  four  week  training 
t couurse  enough  to  improve e  the 
capaacity  of  the  organisation
n  they  camee  from.  By  extension, 
e m
more  than  thhree  quarters  of 
thosse tested had d the potential, through English language trainingg, to establissh more effective 
om other parts of the co
linkss with publicc servants fro ountry. The rresults affirm med the pote ential 
of  the 
t PIP  appproach  to  use 
u English  as  a  tool  for 
f effectivee  managemeent  and  con nflict 
tran
nsformation. 
 

Placcement te
est band le
evels
Band 5  WSP
PS 2 Band 0‐1  N
No 
Band 4  WSPS 1  2% course
13%
19%

Baand 3 STEPS  
30%
Baand 2  Pre 
STEPS
36%

66%%  of  all  public  servants  tested 

t weree  placed  between  elemeentary  and  p
pre  intermed
diate 
leveel. 36% of thee test takerss were placed in Band 2, Elementaryy (Council of  Europe leve el A1) 
14
and  qualified for the PIP Geeneral English course (Prre STEPS 1).  30% of the  test takers w were 
placced in Band 3
3, Pre interm
mediate (Coun ncil of Europ
pe level A2) aand qualified d for the PIP Skills 
Throough  Englishh  for  Publicc  Servants  (STEPS) 
( courrse.  The  ressults  also  ccorroboratedd  PIP 
foreecasts and the decision to o run Pre STEEPS and STEPPS more freq quently than other courses to 
meeet the deman nd. 
 

Sp
pread of sscores by p
profession
n
60%

40%

20%

0%
Band
d 0 ‐1 Band 2 Band 3 Ban
nd 4 Band 5

Sr Mggers Middle Mgers Field Officerrs Clerical staff Teachers

The  results  also

o  showed  thaat  the  spreaad  of  scores  for  middle  managers,  ffield  officerss  and 
cleriical staff werre very similaar with the m
most commo on placement in Band 2. Senior manaagers 
and  administrattion  officers  showed  more  ability,  as  was  to  be b expected d,  with  the  most 
m
commmon  placem ment  in  Ban nd  3  and  English 
E teach
hers  were  better 
b againn  with  the  most 
m
commmon placem ment in Band 4. 

Ce
entral ten
ndency of distribution: mode
e scores byy 
p
professionn
Midddle 
manageers, Field 
Officeers and  Senior Man
nagers 
Clericaal staff  Band 3 TTeachers 
Bannd 2  Band 4

Band 0 ‐1 Ban
nd 2 Band 3 Band 4 Band 5

In  the 
t entire  sample 
s no‐o
one  scored  higher  thaan  Band  5  (Upper  Inteermediate‐Lo
ower 
Advanced level, Council of Europe level B
B2). 
See Appendix 2, p.89 

15
Good governance
79% stated that they knew about good governance. However, only 15% could prove they 
used it in the work place. No significant gender difference was found.

Skills  % who prove it Respondents’  working  knowledge,  overall, 

was  better  about  dealing  with  the  public 
Public participation  29% 
(responsiveness,  equality,  and  public 
Equality  23%  participation)  than  it  was  about  dealing 
with  internal  matters  (efficiency, 
Responsiveness  22% 
effectiveness and dealing with corruption). 
Transparency  15% 
Good governance Men  Women
Consensus   14% 
% that said they knew  39.5 %  39.5% 
Accountability  12%  about it 

Efficiency   9%  % that could prove it  8%  7% 

with a good example 
Dealing with corruption  6% 

Effectiveness  4%   

Conflict transformation
Conflict transformation  Men 75%  stated  that  they 
Women
knew  about  conflict 
% that said they knew about it  37% 38% transformation.  How‐
ever, only 3% could prove 
% that could prove it with a good  1.6% 1.4%
they  used  it  in  the  work 
example 
place.  The  difference 
here  between  stated 
knowledge and proof was the largest in the whole survey. No significant gender difference 
was found.  
In all areas (from dealing with conflict 
Skills  % who proved it at  home  to  dealing  with  armed 
conflict)  respondents  were  unable  to 
Conflict in the work place  5% substantiate  their  knowledge  with 
Conflict in the community   4% good  examples  of  using  skills  for 
conflict  transformation.  Even  if 
Conflict in the home 3% respondents  had  valid  strategies  for 
dealing  with  armed  conflict  it  would 
Armed conflict  1%
have  been  unlikely  for  them  to  have 
written  them  down  in  the 
questionnaire,  given  the  present  situation  in  Sri  Lanka.  However,  one  third  of  the 
respondents  (156)  gave  invalid  examples  with  specific  reference  to  dealing  with  conflict  in 
the home, community and workplace.  

Public information management

60  %  stated  that  they  knew  about  public  information  dissemination.    However,  only  11  % 
could prove they used it in the work place. Unlike other sub skills, more women than men 

16
said  they  knew  about  public  information  dissemination  and  more  than  twice  as  many 
women as men could give practical examples from the work place.   

Public Information management  Men Women The  8%  of  good  examples 

given  by  women  came  from 
% that said they knew about it  27% 33% women  in  a  wide  range  of 
jobs,  the  biggest  group  being 
% that could prove it with a good  3% 8%
Programme  Assistants  (31%) 
example 
followed  by  administrators  –  
Management  Assistants  (19%) 
Senior  Managers  (17%),  Teachers  (17%),  and  Community  Development/Front  Line  officers 
(17%). This showed that the difference was more a gender than a job related tendency. 

Management communication
56%  stated  that  they  knew  about  management  communication.  However,  only  3%  could 
Management and communication Men Women prove they used it in the 
work  place.  No 
% that said they knew about it  27% 29% significant  gender 
difference  was  found.  A 
% that could prove it with a good example 2% 2% few  more  women  than 
men  said  they  knew 
about management communication but the same number could prove it. 

Skills  % who proved it Most  respondents  said  they  knew  about 

time management (84%) whereas they were 
Time management  5%  not  so  confident  about  information 
management  (59%),  assertive 
Information  5%  communication (41%), and effective meeting 
management  
skills  (39%).  However,  as  for  conflict 
Effective meeting skills  2%  transformation and spatial planning, only 2 – 
5 % could “prove” practical tools or skills for 
Assertive  2%  effective  management  and  communication 
communication  in the work place. 

Writing skills
51%  stated  that  they  knew  about  writing  skills.    However,  only  6%  could  prove  they  used 
them  in  the  work 
Writing skills  Men Women
place.  Slightly  more 
% that said they knew about it  24% 27% women  than  men 
said  they  knew 
% that could prove it with a good example 3% 3% about  writing  skills 
but in terms of good 
examples, both men and women didn’t have a lot of proof.  
Respondents showed more awareness and skills in proposal writing than in text types. This 
may have been because respondents were 
Skills  % who proved it
more  familiar  with  proposal  writing 
Proposal writing  9%  courses  offered  through  NECORD,  CIRM, 
and  SLIDA.    ‘Text  types’  is  not  such  a 
Text types for writing  4%  familiar approach in Sri Lanka. 

17
Spatial planning
36% ‐ approximately only one third of respondents ‐ claimed to know about spatial planning, 
and  this  was  the  skill  that  scored  the  lowest  on  the  questionnaire,  in  terms  of  both 
knowledge  and 
Spatial planning  Men Women
proof.  Of  those  few 
% that said they knew about it  19% 17% who  said  they  knew 
about  spatial 
% that could prove it with a good example 1.4% 1.5% planning  only  3% 
could  give  an 
example  of  applying  spatial  planning 
Skills  % who proved it skills  in  the  workplace.  This  finding 
Preparing development profile   5% correlates  to  earlier  findings  by  CIM 
experts  working  in  the  Provincial 
Resource mapping  3% Planning  Secretariat.  Slightly  more 
men  than  women  said  they  knew 
Integrated local development  3%
planning 
about  spatial  planning  but  slightly 
fewer  of  them  could  prove  it. 
Spatial local level development  2% Respondents  were  slightly  better  at 
the  needs  analysis  side  of 
development  planning  (provincial  council  planners  may  have  had  more  experience  in 
preparing  a  development  profile  or  doing  resource  mapping)  but  respondents  were  less 
good  at  evidencing  implementation  skills  for  spatial  or  integrated  local  development 
planning. 

3.5 Recommendations
• Training should continue to be delivered based on the main needs identified in the 2005 
training  needs  analysis,  the  2006  CAP  organisational  analysis  for  local  government, 
needs  arising  from  other  PIP  project  activities  2005  ‐  2008  and  requirements  from 
stakeholders expressed in planning meetings in 2009. These needs include  
- using  English  as  a  link  language  and  tool  for  management,  conflict  transformation, 
critical thinking and learning about governance and development;  
- improving  communication  skills  in  all  three  languages  (English,  Sinhala  and  Tamil) 
including writing better letters, minutes, and proposals and conducting better meetings; 
- encouraging on‐going professional development by increasing self access skills and the 
pool of qualified trainers and resource persons; 
- making government organisations more effective and efficient and more responsive to 
the public; 
- finding  ways  of  running  longer,  more  intensive  courses  in  order  to  change  they  way 
people  do  things,  without  depleting  departments  of  their  key  staff  too  often. 
 
• The  approach  of  relating  all  ‘general’  training  courses  ‐  like  STEPS,  effective 
communication,  information  management  and  self  access  skills  training  ‐  to  practical 
skills for the work place should continue. 
 
• Senior  managers  should  be  more  actively  involved  in  making  their  staff  apply  their 
newly  gained  skills  in  the  work  place.  They  should  become  more  familiar  with  the 
content of the training courses on offer through MDTD, CIRM and PIP, and find ways of 
incorporating the best practices promoted through those courses in the workplace on a 
daily basis. 
 
18
• PIP should increase awareness amongst secretaries and heads of departments of how 
the courses on offer are of benefit to the work place. This could be done through PIP 
preparing  
- more regular reports and presentations for provincial council meetings 
- short articles for EPC and NPC newsletters and websites 
- short  ‘taster’  courses  and  awareness  raising  sessions  for  secretaries  and  heads  of 
departments. 
 
• New  courses  on  guidelines  for  integrated  local  development  planning,  public 
information  dissemination,  redressal  system,  and  methodology  should  contain  a 
practical  component  which  obliges  participants  to  apply  their  new  skills  in  the  work 
place. Courses should be designed so that recognition, funds or eligibility to continue to 
the next level, depend on implementing a project or activity using the skills gained from 
the training course. Certification should only be granted after participants have ‘proved’ 
they  have  utilised  the  new  skills  at  work,  measured  against  agreed  criteria. 
 
• The  pool  of  qualified  Provincial  Council  trainers  should  be  increased  and  quality 
assured,  based  on  an  agreed  list  of  trainer  competencies,  in  order  for  more  training 
courses to be run with follow‐up visits in the workplace. 
 
• PIP  should  update  local  government  training  courses  and  materials  in  the  light  of  the 
PIP/CAP  experience  and  changing  frame  conditions,  to  make  them  even  more  work 
oriented. Changes should be made to  
- spatial planning, to include the Kinniya experience and incorporate the integrated local 
level development planning guidelines 
- redressal system training, to standardise the approach, include lessons learnt since the 
initial  training,  and  add  some  more  practical  examples/case  studies  to  make  the 
materials more relevant and specific. (See recommendations, Redressal System, p. 46, 
bullet point 3.) 
 
• PIP  should  continue  providing  the  highest  number  of  places  for  Pre  STEPS  and  STEPS 
courses to accommodate the 66% of all public servants who are placed in these bands. 
However, because these numbers are so large and the placement test is a fairly crude 
measuring instrument, the 66% represents a wide range of ability. To accommodate this 
range, the STEPS suite should be expanded to bridge the gaps between Pre STEPS and 
STEPS and between STEPS and WSPS so that more staff get a chance to continue at the 
right level. 
 
• Once WSPS 1 (letters, emails and minutes) is developed and understood as catering to 
different needs than WSPS 2 (concept papers, reports and proposals), the two writing 
courses should be used to target specific needs related to specific posts. For example, 
more  senior  managers  should  follow  WSPS  2  while  those  with  greater  administration 
needs  (Management  Assistants,  Chief  Management  Assistants  and  Administration 
Officers) should follow WSPS 1. 
 
• PIP  and  its  project  partners  should  work  together  to  ensure  equal  participation  by 
women including at the higher management and administration levels. This should be 
done as part of a longer term initiative to promote more women to senior management 
level and even out the 60/40 junior management – 30/70 senior management female to 
male ratio. For example targets for women in senior management could be set for 40% 

19
 by 2015 and 50% by 2020. The Performance Improvement Project should contribute to 
this process by  
- collecting  real  data  on  the  female‐male  staff  ratios  in  both  Provincial  Councils, 
disaggregated by job title 
- conducting  a  special  placement  test  for  women  in  senior  management  and 
administration so that more places can be provided for them on courses 
- considering  school  principals  as  a  rich  source  of  women  in  senior  management 
positions, encouraging more of them to attend training courses like STEPS, and through 
them establishing more positive role models and longer term professional development 
patterns for girls and women 
- comparing the number of women on residential and non residential courses and seeing 
if there is a correlation between women with family responsibilities being more likely to 
attend  non  residential  courses  at  district  level,  and  if  so,  providing  more  of  these 
courses (e.g. in Batticaloa, Vavuniya and Jaffna). 
 
• PIP should continue to offer a choice of course dates to maintain the good will of senior 
management and at the same time maximize the release of staff. 

3.6 From baseline to impact study

The findings in this report provide the baseline for the Performance Improvement Project to 
measure progress and impact of its human resource development interventions. However, 
of  all  the  project  indicators,  data  proving  that  ‘650  people  working  at  provincial  and  local 
government  level  apply  what  they  have  learnt  about  good  governance  and  conflict 
transformation in the work place’ will be the most subjective. A ‘time and motion’ study or 
other  work‐based  observation  tool  might  quantify  specific  use  of  specific  skills  in  the 
workplace,  but  so  much  of  what  is  taught  about  governance  and  conflict  transformation 
through the PIP HRD component is integrated skills and not observable at regular intervals in 
the  workplace.  Therefore  the  impact  assessment  measuring  tool,  described  in  the  project 
document as a ‘gender sensitive survey’, must somehow ‘test’ practical application of skills 
at work. It would need to be: 
• compatible  with  the  baseline  instrument  so  that  impact  can  be  measured  in  a 
transparent way 
• designed  as  a  quantifiable  pen  and  paper  questionnaire  to  accommodate  the  large 
sample (650 positive examples might require up to 1000 respondents) perhaps with a 
series  of  short  case  studies  or  scenarios  with  multiple  choice  questions  that  would 
verify application of skills in the workplace 
• non‐confrontational in test taking terms, in order to get the best out of the respondents 
• designed with several alternative sections to accommodate the different skills taught by 
the  different  courses  in  the  HRD  programme  (public  information  dissemination, 
effective  communication,  written  correspondence,  training  methodology,  dealing  with 
conflict at work…) 
• conducted several months after course participants have completed the training course 
and  returned  to  the  workplace,  to  give  them  time  to  put  newly  acquired  skills  into 
practice 
• conducted  in  several  stages  in  the  middle  two  quarters  of  2010  to  accommodate  the 
size of the sample 
• corroborated by focus group interviews to measure participants’ and Senior Managers’ 
perception of how much they have learnt is applied in the workplace 
• disaggregated by men and women, and by junior and senior managers. 
20
4 Local government

4.1 Aim of the local government baseline study

To asses the needs of local government and determine project interventions with regard to: 
• improving  council  affairs  through  the  establishment  of  standing  committees,  (local 
government reform circular no. 2) 
• strengthening  people’s  participation  in  local  government  through  advisory 
committees, (local government reform circular no. 10) 
• making  local  government  more  responsive  to  the  public  they  serve  by  improving 
communication  mechanisms  and  grievance  redressal  systems  (local  government 
reform circular no. 10). 
To establish a baseline position against which project impact can be measured in terms of: 
Indicator at outcome level 
Conflict sensitive, participatory mechanisms (committees, redressal systems) are established 
and used in at least two local authorities  
Means of verification 
Minutes, publications and agreements 

4.2 Background
From August 2005 to October 2008 the Performance Improvement Project’s  sister project, 
Capacity Building for Implementing Authorities at local level (CAP), strengthened 28 tsunami 
affected  local  authorities  primarily  in  the  Eastern  Province.  During  that  time,  CAP  built 
capacity in local government through 
• organisational  development:  training  in  organisational  analysis  and  the  development  of 
organisational change plans 
• responsiveness to the public: grievance redressal systems in 20 of the 28 local authorities 
• better coordination with the central line authorities: integrated local level development 
planning  in  Kinniya  ‐  the  first  time  in  Sri  Lanka  that  a  Divisional  Secretariat,  an  Urban 
Council and a Pradeshiya Sabha had worked together on an integrated four year plan and 
budget. 
 
The  importance  of  local  authorities  for  the  development  of  the  country  as  a  whole  was 
underlined by the Government’s 1999 Local Government Reforms circular No. 4 and in the 
National  Policy  Declaration  for  Local  Government  (2007).  The  Citizens'  Charter,  adopted  in 
2008,  emphasises  public  participation  as  a  crucial  prerequisite  for  sustainable,  democratic 
development.  
 
In  2009  the  local  government  component  of  PIP  was  extended  to  support  the 
implementation  of  local  government  reforms  in  the  Northern  and  Eastern  Provinces,  to 
enable  greater  public  participation  in  local  authorities  through  standing  and  advisory 
committees, improved communication and redressal systems. Work in these areas builds on 
what had already been achieved through CAP in 2005 – 2008 (see above). Specifically PIP will 
work  towards  making  local  government  more  responsive  to  the  needs  of  the  communities 
they  serve  through  piloting  models  of  workable,  participatory  standing  and  advisory 
committees,  an improved and standardised public redressal system, public relations officer 
21
(PRO)  front  desk  training,  information  dissemination  training,  capacity  development  for 
service delivery, and integrated local level development planning.    

4.3 Methodology
Scope of the study

Committees and communication mechanisms 
For  gathering  baseline  data  on  local  government  standing  and  advisory  committees  and 
mechanisms of communication, 15 local authorities were assessed.  

Date  District  No. LAs  No respondents 

Ampara  3 4  LA staff and 9 citizens

Batticaloa  3 6  LA staff and 11 citizens

Mar 2009 
Trincomalee  3 9  LA staff and  15 citizens

Jaffna  7 48 LA staff and  60 citizens

See Appendix 3, p.92 for further details.  
Local authorities were selected to include  
• all  types  of  local  authorities  ‐  Pradeshiya  Sabha  (PS),  Urban  Council  (UC)  and 
Municipal Council (MC) 
• a mixture of elected and non elected councils 
• the  districts  where  PIP  could  work  (local  authorities  in  Vavuniya,  Kilinochchi, 
Mullaitvu and Mannar were not included due to their conflict related inaccessibility) 
• those previously assisted by the GTZ supported CAP project 
• a range of government and civil society respondents. 

Redressal system 
For  gathering  baseline  data  on  the  redressal  system,  staff  from  32  local  authorities  were 
interviewed  and  their  redressal  systems  assessed:  25  local  authorities  in  the  East  and  7  in 
Jaffna.  20  of  these  Eastern  Province  local  authorities  had  already  set  up  redressal  systems 
with the support of the CAP project before the end of 2008 (see 4.2 above.) For this study, 
five other local authorities in the Eastern Province (Manmunai West PS and Poratheevu PS in 
Batticaloa District, Ampara UC in Ampara District, and Kuchchaveli PS and Trincomalee UC in 
Trincomalee District) and the 7 local authorities in Jaffna who had not had the same support 
were  also  assessed,  with  a  view  to  setting  up  the  system  systematically  for  them  in  the 
future.  
In addition 52 citizen plaintiffs from 18 local authorities were interviewed whose grievances 
had purportedly been redressed successfully. 

Date  District  No. LAs  No respondents  Conducted by 

Batticaloa  6  12 LA staff, 23 plaintiffs  PIP and respective R/ACLG 

Nov 2008 
Trincomalee  4  staff 
7 LA staff, 10 plaintiffs 
Feb‐ Mar  8 + 1  PIN and respective R/ACLG 
Ampara  9 LA staff, 24 plaintiffs  
2009  new  staff 

22
 Date  District  No. LAs  No respondents  Conducted by 

Feb‐ Mar 2009  Batticaloa   2 + 2 new  16 staff, no plaintiffs    

Trincomalee  2 new 6 LA staff, no plaintiffs    

Mar 2009 
Jaffna  7 PIP 
48 LA staff, 60 citizens  
See Appendix 6, p.171 for details.  
Measuring instruments

Local government committees and communication mechanisms 
In the  Eastern Province, five structured interviews were used and answers recorded in the 
format included in Appendix 4, pp.97 ‐ 104. These consisted of  
• Three  questionnaires  for  local  authority  secretaries  and  chairmen,  on  standing 
committees, advisory committees and communication mechanisms respectively 
• Two  questionnaires  for  the  public  (community  leaders,  community  based 
organisation  representatives,  teachers,  and  religious  leaders),  one  combining 
standing and advisory committees and one on communication mechanisms. 
In  the  Northern  Province  (Jaffna)  information  was  gathered  through  open  interviews  with 
the  administrative  heads  of  the  selected  local  authorities  and  with  members  of  their 
respective  advisory  committees,  community  based  organisations  and  citizens.  In  both  the 
Northern  and  Eastern  Province  studies,  citizens  were  interviewed  to  corroborate  local 
authority claims about reform implementation. 
Questions for both the structured and more open interviews covered the following topics: 
• the existence, type, composition and performance of committees 
• public and public service awareness and opinion of committees 
• the existence, type and purpose of communication mechanisms 
• the form and kind of information transmitted by local authorities 
• public awareness of information transmitted and effectiveness of the mechanisms. 

Redressal system 
In the 20 assessed local authorities, information was collected and  cross referenced in the 
following ways: 
• A questionnaire was used to collect information on how the complaint system was 
set up and functioned.  
• Joint interviews were conducted with the PRO and the Secretary. 
• The complaints ledger and a selection of complaint letters were examined. 
• A limited number of follow‐up visits with plaintiffs were conducted, where the local 
authority had entered the case as ‘successfully resolved', in order to corroborate if 
this was in fact true. 
In  12  local  authorities  in  Jaffna,  Batticaloa,  Ampara  and  Trincomalee  Districts,  information 
was  collected  by  using  more  open  interviews  with  local  authority  representatives  and 
citizens as respondents. In addition, accompanied by the Secretary and the Public Relations 
Officer  (PRO),  a  physical  inspection  was  carried  out  to  verify  the  existence  of  complaint 
boxes, information counters and complaint registers. See Appendix 3, p.96 for details. 

23
4.4
4 Findin
ngs
Sta
anding com
mmittees

The
e role of the
e standing ccommitteess  
The  concept  of  standing  co
ommittees  is  specified  by  the  Local  Governmentt  reform  circular 
no. 2
2  
• The com
mmittee systeem should bee made comp
pulsory in alll Local Autho
orities, 
• Every  Lo
ocal  Authoritty  should  ha
ave  one  com
mmittee  for  finance 
f and  planning  an
nd  in 
additionn a minimumm of four otheer committeees. 
• Subjectss  of  committtees  should  be  grouped  providing  fo
or  closely  rellated  subjeccts  to 
come unnder one com mmittee.  
• All mattters presenteed to the council should b
be channelled
d through the committeees.  
• n of citizens  in the area,  and represeentatives of yyouth and w
Inclusion women sectio
ons in 
the committees shou uld be made compulsory.. 
• The  commpulsory  incclusion  of  ciitizens  in  th
hese  committtees  will  fa
acilitate  peo
ople’s 
participa
ation in locall governmen nt affairs. 
• In  view  of  the  abo
ove  considerrations  the  committee 
c s
system  shou
uld  be  unifo
ormly 
operatedd in all typess of Local Autthorities.   
Ministry of Local Goveernment and PProvincial Cou
uncil, Local Go
overnment Reeform Circular No.2 
c
contained in tthe Local Goveernment Refoorm Circular 1 to13 dated 23 Apr 07, Colo
ombo 

Num
mber of standing comm
mittees 
Nonne  of  the  asssessed  local  authoritiess  had  established  all  off  the  required  five  stan
nding 
mmittees, as  outlined in tthe local govvernment re
com eform circulaar quoted ab bove. Out of  nine 
asseessed local au uthorities in the Eastern Province, fivve local auth horities had tthree functio oning 
stan
nding committees and an nother threee had two fun nctioning staanding comm mittees. Even n the 
Mun nicipal Counccils of Batticcaloa and Kalmunai, with h the highestt need for, aand likelihoo od of, 
confforming to th he governmeent circular, had only thrree standing committees.  
See Appendix 5, p.161. 
 

Number o
N of LA stand
ding comm
mittees
Actual Required

2 2 2 3 2 3 2 3
5
3 3 3 2 3 2 3 2
0

24
Onlyy elected loccal councils h
have standing committeees. At the tim
me of conducting the survey, 
therre were no sttanding com he Northern Province as none of thee local authorities 
mmittees in th
were functioningg as elected councils.  
Finaance  and  Plaanning  comm
mittees  weree  found  to  be 
b the  most  prevalent  ‐  eight  out  off  the 
ninee assessed lo m. This was  probably beecause the M
ocal authoritties had them Municipal Council 
Ordiinance and tthe Local Go overnment R Reform Circular 2 explicittly required  there to be  one. 
The second mosst common w were the Envvironment Prrotection com mmittees (6 found), follo owed 
by  the 
t Health  and  Sanitatio on  committeees  (4  found).  The  otherr  committeess  comprised  one 
eachh of the follo
owing: Housing and Deveelopment, Plaanning and P Public Utilitiees. 
 

Tyypes of standing co
ommitteess
8

1 1 1

Finance and  Environmen ntal  Health and  Housing and  Planning public utilities

planning protection
n sanitation opment
develo

The public were  not aware o of the existennce of most local authority standing committees. Out 
of  21 
2 committees  in  nine  lo
ocal  authoritties,  the  pub ware  of  the  eexistence  of  only 
blic  were  aw
two. These weree In Ampara UC, where tthe public we ere aware off the Environ nment Protecction 
commmittee  and  in  Vavunathevu  PS  wh here  they  we ere  aware  of 
o the  Finan nce  and  Plan nning 
commmittee. Secrretaries, chairmen and m mayors, on the other han nd were veryy much aware of 
ommittees. SSee Appendix 5, p.160. 
their standing co

Aware
enes of staanding co
ommitteess
90
0% 86%

10%

S
Secretaries/Co
ommissionerss Chairm
men/Mayors The Public

Onee of the aimss of the baseeline study wwas to find oout how sattisfied the citizens were  with 
the  work of the  standing coommittees in n their area.  However, 90% of respondents were e not 
even %  who  said  they  knew  something  about  stan
n  aware  theey  existed.  Of  the  10% nding 
25
com
mmittees,  no one  of  them  could  desccribe  how  th
he  committeees  function
ned  or  how  they 
coulld be of use tto the publicc. 

Com
mposition o
of standing ccommittees  
The  21  standingg  committeees  assessed  comprised 
c of  130  comm
mittee  membbers.  Committtees 
rangged from 4 to 15 membeers in size (Trincomalee U UC Finance aand Planningg Committee
e had 
15 m
members). Th he average wwas 6.  
Representation  of women o on standing ccommittees  was very lim mited. Only 7 7% (9 out off 130 
memmbers)  weree  women.  Inn  5  out  of  8 local  autho
orities  there  were  no  female  committee 
memmbers at all. The only loccal authority with a gend der balance w was Ampara  UC, where 5 5 out 
of 12 members w were women n. 

Wom
men on standing co
ommitteess  Men women
23
19 18 18
15
5
13
7 8
5
2 2
0 0 0 0 0
Ampara UC
UC

Kalmunai MC
Vavunathevu PS

Seruvila PS

Kuchchaveli PS
Batticaloa MC

Kattankudi UC

Trincomalee UC
A

Young  people  were 

w better  represented d  on  the  com
mmittees  witth  29  out  off  130  committee 
memmbers (22%) under 35. H However, thiss was not uniform. Two llocal authoriities did not have 
anyoone  under  the  age  of  35
5  while  10  out 
o of  12  me embers  at  Ampara  UC  w were  under  35. 
3 A 
significant propoortion of you unger members was also identified in n Kuchchaveli PS and Serruvila 
PS standing commmittees.  
 

Y
Young people on staanding com
mmittees
20 o
over 35 under 35
19
1 18
5
15
12
1
10 10
8
5
3 2 3 3 2
0 0
Ampara UC

Kalmunai MC
Vavunathevu PS

Seruvila PS

Kuchchaveli PS
Batticaloa MC

Kattankudi UC

Trincomalee UC
p

Baatticaloa Ampara Trincomalee

26
In thhe assessed ssample, 58 oout of 130 standing comm mittee members (45%) w were membe ers of 
the  public. 55%  belonged to o the provinccial councils.  However, inn this catego ory too there e was 
littlee standardisaation. Two lo
ocal authoritties did not h
have any meembers of th he public on  their 
stannding  commiittees  (Batticcaloa  MC  an
nd  Seruvila  PS)  while  in  four  local  aauthorities  there 
t
were  more  pub mmittees  than  council  members 
blic  members  in  the  com m (Kattankudi  UC,  in 
Vavu unathevu PSS, in Ampara UC and in Ku uchchaveli PS).  

N
Non counc
cil membe
ers on staanding com
mmittees
c
council memb er  non‐ccouncil memb
ber 
18
15 14
12 13
10 10
8 7
5 5 5 6
2
0 0

Kuchchaveli PS
Batticaloa MC

Kattankudi UC

Ampara UC
Ampara UC

Kalmunai MC

Trincomalee UC
Vavunathevu PS

Seruvila PS
Baatticaloa  Ampara Trincoamalee

Onlyy Ampara UC C had a good ung people aand general  public members. 

d balance of  women, you
Of itts 12 membeers, 5 were w
women, 10 wwere under 35 and 10 weere non council memberss.  

Fun
nctions of th
he standingg committee
es 
No  statutory  reesponsibilitiees  were  found  for  the
e  standing  committees,  but  their  real 
funcctions can bee summarised as follows.. 
• Finance  committeess recommended and appproved finanncial transacttions and buudget 
preparation. 
• Environm ment  protecction  committees  inspe ected  buildin
ngs  and  facttories  to  en
nsure 
environmmental proteection. 
• Planningg committeees prepared sshort, mid annd long term m development plans. 
• Health aand sanitatioon  committeees raised puublic awarenness on denggue, malariaa and 
diarrhoeea. 
• Public  utility 
u committees  were  responsible  for  maintennance  of  maarkets  and  other 
o
public utilities. 
In  addition  to  the  standing  committeess  there  were  advisory  committees 
c (see  below)  and 
varioous  technicaal  or  sub  committees  which  include
ed  tender  booards,  technical  committees, 
citizen charter committees, library comm mittees, sporrts clubs, and
d purchasingg committeess. 

Stan
nding comm
mittee meetings 
Acco
ording  to  thee  responden
nts  most  of  the 
t committtees  met  very  frequently.  95%  said  they 
met regularly. 220% said theyy met weeklly, 75 % said
d they met at least once  in a month,, and 
20 %
% said at leasst once in tw
wo months. 

27
How
wever,  it  was  not  possib
ble  to  verifyy  the  accuraacy  of  this  in
nformation  from  comm
mittee 
minutes  or  other  records.  Therefore  it  can  be  in nferred  thatt  in  some  ccases  committee 
meeetings were  less frequennt and that in n most cases accurate m minutes and  meeting reccords 
were not being kkept. 
   

Frequency of stan
nding com
mmittee meetings
other: 5%
everry 2 months:  weeklyy: 20%
20%
bi‐weekly: 5%

m
monthly: 50%

 
Adv
visory com
mmittees

The
e role of the
e advisory ccommitteess 
‘An  advisory commmittee on ccommunity a affairs shoulld be appoin
nted in everyy Local Authoority, 
conssisting of sen
nior citizens,  subject speccialists, ward
d members aand other competent perrsons 
in th
he area, who o could contrribute to Loca al Governmeent. This com
mmittee shou uld serve as a
a link 
betwween the Loccal Authorityy and the peeople. The co ommittee shoould be non‐‐political andd will 
perfform the follo
owing functiions.  
• Assist  lo
ocal  authoritty  in  decidin
ng  developm
ment  policiess  and  distrib
buting  resou
urces, 
taking innto account the needs off the people.
• Function
n as a commmunication ch
hannel betweeen the Loca
al Authority a
and the peop
ple in 
the exch
hange of info
ormation and
d ideas. 
• nd advise thee councillors in the discha
Assist an arge of theirr responsibilitties.’ 
Miniistry of Local G
Government aand Provincial Council, Locaal Governmen
nt Reform Circcular No.10 
conttained in the LLocal Governm
ment Reform CCircular 1 to13 dated 23 Ap
pr 07, Colomb
bo 
 
Baseed  on  this  definition,  there  should  be 
b one  advissory  committtee  per  locaal  authority  with 
the  general man ndate to deaal with ‘comm munity affairrs’. Unlike standing comm mittees, advvisory 
com
mmittees  sho ould  comprisse  of  only  citizens 
c who  are  not  meembers  of  tthe  council;  they 
shouuld be non‐p political.  

Advvisory comm
mittees in th
he Eastern Province 
In  the 
t Eastern  Province,  none 
n of  thee  assessed  nine  local  authorities 
a had  an  advisory 
h
commmittee as deefined by Lo ocal Governm ment Circularr 10. The asssessment alsso found that the 
majo ority of local authority o
officers and eelected memmbers were n not familiar w
with the con
ncept 
of advisory com mmittees as sstipulated byy the circularr. However,  13 citizen’s  committees that 
28
specialized  in  particular  subjects  had  been  established  in  seven  local  authorities.  With  the 
exception of Karathevu PS, each local authority had one or two of these citizen’s committees 
and Batticaloa MC had four. 
 
Functions of the 
Local Authority  Committee   
committee
Raises awareness on solid   
Solid waste management 
Amparai UC  waste management at 
committee 
village level 
 
Identifies community needs   
Planning Committee   and implements village 
development plans   
Vavunathevu PS 
Rural Development 
 
Acts in place of an RDS 
Committee   
 
Provides advice to the PS   
Kattankudi UC   Federation of mosques  regarding development 
activities   
   
Karathevu PS  no advisory committees 
   
Provides advice to the MC   
Kalmunai MC  Working Group  for village level 
development   
Repairs damaged roads and 
 
Community Service Fund  drainage systems 
   
Provides advice on town 
Development Committee  development  
 
   
Batticaloa MC  
Provides advice for library 
Library Committee  development    
   
Provides advice to protect 
Environment Protection   
environment 
Committee 
 
 
Repairs damaged roads and 
Community Service fund  drainage systems   
 
Trincomalee UC   
Informs the public about 
Health Committee  health related issues   
 
 
Addresses development 
Jana Sabha  related issues   
 
Seruvila PS   
Addresses water related 
Community Development 
issues to the PS   
Committee 
 
 
 

29
11 o
of the 13 assessed adviso
ory committeees fulfilled tthe first two
o functions d
described in LLocal 
goveernment refoorm circular  10 (see the  Role of the  advisory com
mmittees abbove). Excepttions 
were  the  Vavuunathevu  PSS  Rural  Deevelopment  Committee  and  the  TTrincomalee e  UC 
mmunity Servvice Fund.  
Com
Nonne of the advvisory commiittees really fulfilled the third functio on ‐ acting ass a check on local 
coun ng]  and  adviis[ing]  the  councillors  in
ncillors  and  a  means  off  transparency,  ‘assist[in n  the 
discharge of their responsibiilities’.   
In  principal, 
p info
ormal  citizen
n’s  committeees  and  asso ociations  aree  a  way  of  representingg  the 
speccial needs off the public tto local goveernment and d possibly off providing lo ocal governm ment 
withh  advice,  suppport  and  public 
p controol.  They  link the  local  authorities  too  the  publicc  and 
provvide a platform for advocacy for diffeerent social  groups. The  interests of  citizens and d civil 
society  can  be  integrated  inn  the  work  of 
o the  local  authorities 
a a this  has  the  potentiial  to 
and 
conn nect  people  of  differentt  ethnic,  religious,  and  social  backggrounds  and d  build  tolerrance 
betwween  communities.  Unfortunately  public p aware eness  of  these  citizen’s  committees  was 
poor. Public Serrvice Officerss and Chairm men were three times m more aware o of their existence 
thann the public. See Append dix 5, p.162.
 

Awaareness of Advisoryy  Unleess  there  iss  greater  public 

awaareness  in  the  workk  of 
Committe ees, EP citizzen’s  commiittees  like  those 
9 9
listeed  in  the  table  abovve  ‐ 
mossque  federaations,  muniicipal 
tradder’s  partneerships,  traaders 
asso ociations, taxx‐payers associa‐
tionns,  developmment  committtees 
3
and  library  com mmittees  ‐  they 
will  remain  as  special  inte erest 
lobb bying  grou ups  and  the 
advisory  committee  system m  will 
Public servan
nts Chaairmen The Public
not  realise  its  full  potential  in 
streengthening  democracy  and 
confflict  resolution  in  the  community. 
c At  the  same  time  therre  is  overlap
p  between  what 
w
stan
nding committees, adviso ory committeees and informal citizen’’s committeees do. Unless the 
system is stream mlined there is a danger oof duplication or committtee fatigue.  

Advvisory comm
mittees in th
he Northerrn Province  
In th
he Northern Province, six out of sevven assessed d local autho
orities in thee Jaffna areaa had 
funcctioning  advisory  commiittees  as  deffined  by  the
e  governmennt  circular.  ((Jaffna  Muniicipal 
Council  did  no ot  have  an
n  advisory  committee..  Accordingg  to  the  Jaffna  Muniicipal 
Commmissioner, m members of the advisoryy committee had alreadyy been identified but political 
interference was delaying itss establishment.)  
Howwever, the co omposition o of committeees was not b based on uniiform criteriaa. In some of the 
local  authoritiess  the  membeers  were  nominated  on  the  basis  off  one  per  ward  and  in  other 
o
local authoritiess on two mem ward. The seccretary of these local autthorities enjoyed 
mbers per w
full d
discretion in nominatingg the membeers. This led tto inadequatte representaation of diffe erent 
secttions  of  sociiety,  particu
ularly  womenn.  The  assesssment  team
m  observed  an  almost  total 
abseence  of  wom o 87  members  from  6  local 
men  on  the  Jaffna  advissory  committtees.  Out  of 
authhorities  only  2  were  women.  (Chavaakachcheri  Pradeshiya 
P Saabha  had  2  women  out  of  9 
commmittee mem mbers.) 
30
 Wome
en members on advvisory com
mmittees in Jaffna

Wo
omen
2%

Men
98%

 
It waas found thaat advisory co
ommittee meetings were
e  
• held reggularly, everyy two or threee months, usually in the local authorrity offices 
• conveneed and chaireed by the seccretaries of ttheir respecttive local autthorities 
• conducted with meeeting agendaas and minutes which w were circulateed and revie ewed 
at the fo
ollowing meeeting 
• well atteended (60% aattendance o of committee members). 
Acco
ording  to  th
he  minutes,,  subjects  discussed 
d att  meetings  generally  p
pertained  to  the 
nment servicces. These included  
improvement off local govern
• garbagee removal 
• drainagee maintenance 
• road devvelopment 
• market d developmen nt 
• bus stannd and cycle parking instaallation  
• library im
mprovementt.  
nt  Pedro  Urb
Poin ban  Council  Advisory  Committee  claimed  theyy  successfullyy  advocated d  the 
fundding of a pubblic market ffrom the Government Aggent and thaat they had aa sub committee 
for  cemetery  deevelopment  and  mainteenance.  One important  aspect 
a to  no
ote  was  thatt  the 
secrretaries of th
he local authorities consuulted the advvisory commmittees before preparing their 
annual budgets, a significantt involvemen nt of peoples’ participatiion in the abbsence of eleected 
counncils. Advisory committeee members independenttly corroboraated this factt. 

Com
mmunicattion mechanisms

The
e role of com
mmunicatio
on mechaniisms  
Devolution of poower to locaal governmen nt as intendeed by the 13th Amendmeent has not taken 
placce  and  the  central  go
overnment  continues 
c too  operate  at  local  levvel  through  the 
Government Agent and the  Divisional Secretariats. A As a result, tthe role of lo ocal governmment 
is  undermined  and  there  is  very  little  public  awaareness  of  itts  role.  Effective  system
ms  of 
commmunication between loccal governmeent and the p public are neeeded to 
• change  public  perceeption  of  loccal  governm
ment  so  that  people  beggin  to  see  it  as  a 
channel  of good govvernance at  local level an nstitution dealing 
nd not just aas a sector in
with, forr example, w
waste management; 
• inform ccitizens abou
ut their rightss regarding sservice provision; 

31
 • inform  citizens  abbout  their  public  responsibilities  including  local  authority 
regulatio
ons on hygieene in publicc places, building codes, zzoning, and  payment of local 
taxes 
• receive citizen feedb ervice deliveery, and redreess grievances.  
back on locall authority se

Num
mber and tyype of comm
munication
n tools 
All 1
15 assessed  local authoriries (9 in the East, 7 in  the North) ssaid that they communiccated 
with hree different ways. Batticaloa MC an
h the public iin at least th nd Seruvila P
PS were the m most 
activve. With  thee  exception oof loudspeakker announccements whiich were onlly popular in n  the 
Eastt, the North  and the Eastt used the saame channels of commu unication. Thhe most com mmon 
tools  for  both  were  leafletts  (used  by  14  local  au
uthorities),  notice 
n boardds  (13),  citizzen’s 
charrters (13), annd local med dia (10). A greater varietty of tools w was found in the East, w where 
commmunication  was  more  interactive  and 
a more  face  to  face:  meetings,  w workshops,  sttreet 
dramma, mobile sservices ad leetter campaiggns were fou und. See App pendix 5, p.1
163. 
Locaal authoritiess preferred tto communiccate through h print materrials, which w were three ttimes 
morre  popular  th
han  audio  viisual  or  facee  to  face  too
ols.  This  can  be  attributeed  to  labourr  and 
but the effecctiveness of  so much print media neeeds to be exxamined further. 
costt efficiency b
Suchh an investiggation should d include ho ow well printed materials are receivved by the public 
and what impact printed maaterials have on the prob blems they taarget. 

Prrint  No.  Audio/Vissual  No.  Face to face  No. 

Leaflets  14  Loudspeakkers   8 Information
n  6
announcemments  counters 
No
otice boards  13  TV/local m
media 5 Publicity caampaigns  3
Cittizen’s charterrs  11  Video docu
umentary 1 Mobile servvices  2
Neewspaper ads  3    Meetings  1
Neewsletter  2    Workshopss  1
bu
ulletins 
Po
osters  1    Street dram
ma  1
Lettter campaign
ns  1     
 

In  addition,  most  of  the 

Types o
of commuunication ttools used
d  meechanisms  of  communica‐
byy LAs on  were  ‘one‐way’  –  th
tio hat  is 
Face to  to  say,  the  llocal  authorities 
face used  media  to  announce 
21% infformation  to o  the  public  in  a 
topp‐down,  n non‐participaatory 
waay,  rather  thhan  discussin ng  or 
neegotiating  solutions  with 
Prrint Audio  theem.  In  this  ssense  the  means 
600% visual of  communicaation  upheld d  the 
19% loccal authorityy as an ‘autho ority’ 
buut  not  necessarily  as  a a 
deemocratic  m mechanism  for 
goood governan nce.  
In  th ns,  information  counterss,  meetings,,  workshops  and 
he  followingg  chart,  letteer  campaign
(posssibly)  streett  drama  were  counted  as  ‘two‐wayy’  communiccation,  whilee  leaflets,  notice 
boards,  citizen’ss  charters,  newspaper 
n a
ads,  posters,,  publicity  caampaigns  (also  describe
ed  by 
32
resp
pondents  ass  various  combination
c s  of  posters  and  ann
nouncementts),  loudspe
eaker 
annoouncementss, TV, local m
media, and vid
deo were counted as ‘on
ne‐way’ communication. 

Tw
wo way 
commmunication Style of co
S ommunciaation
14%

One w
way 
communcciation
86%%

Notee:  The  PIP  supported 

s reedressal  systtem  for  local  authoritiess,  a  two‐wayy  mechanism
m  for 
mmunication  and  accountability,  should  also  be  considered  as 
com a a  tool  forr  communicaation 
and this baselinee study describes the impact of the R Redressal sysstem in section on it belo ow. 
Mosst  local  auth d  communiccation  tools  to  create  awareness  aand  dissemiinate 
horities  used
information abo out  
• disease prevention 
• siramathhana activitiees 
• garbagee collection 
• payment of local govvernment taxes and feess.  
Agaiin, these meessages stren ngthened thee ‘authority’ of local auth horities in lo ocal developm ment 
by  telling 
t ns  what  to  do.  Howeveer  messages  concerning  citizen’s  rigghts,  or  the  local 
citizen
auth hority’s  resp
ponsibility  ass  a  service  provider 
p weere  missing.  The  emphasis  remained  on 
whaat the public  had to do fo or the local  authority, no ot what the  local authorrity had to do for 
the  public. As su uch, the locaal authoritiees in this study were nott really usingg mechanism ms of 
commmunication  to strengtheen their cred dibility, or to provide citizens with th he opportunity to 
exprress  their  grrievances  orr  have  theirr  say  in  locaal  governmeent  affairs.  LLocal  authorities 
receeived only lim mited feedbaack from citizens becausse of the preedominantlyy one‐way naature 
of  th
he  communication  toolss  used.  With hout  a  prope f citizen  participation  on  a 
er  platform  for 
reguular  basis  in  this  way,  th ople  to  expreess  their  vieews  of  their  local 
he  only  time  left  for  peo
auth hority is oncee every four years at the elections. 
In adddition, none of the med dia, includingg local newspapers and radio, reacheed poor, isollated 
villages.  In  7  disstricts  in  Battticaloa,  no  regular  mee
etings  at  villaage  level,  ‘open  days’  where 
w
local authoritiess could build links with lo ocal people  and disseminate informaation about  local 
servvices, or Prad deshiya Sabh ha ‘mobile seervices’ were observed,  despite the  need to pro ovide 
outrreach facilitiees to isolateed communitties where travel was difficult for bo oth logisticall and 
secuurity reasonss. 

Details of communication
n tools (in o
order of pop
pularity) 

Leafflets 
Locaal  authority  respondentts  used  leafflets  for  dissseminating  information n  on  health  and 
enviironmental issues. Accorrding to them ncreased public participaation in handling 
m, leaflets in
enviironmental  protection  activities,  solid 
s waste e  managemeent  activitiees  and  garbage 
colleection.  As  su
uch  they  were  used  as  a 
a hygiene/he ealth  awaren
ness  raising  tool  but  did
d  not 
33
provide the public with information about local government services. Local authorities didn’t 
produce  the  leaflets  themselves  but  distributed  printed  materials  prepared  by  other 
authorities such as the Health Department or the Central Environmental Authority.  
In the 2008 integrated local level  development model for Kinniya, leaflets were written by 
the local authority themselves. They extended the citizen’s charter by providing information 
to the public about services and procedures for obtaining permits and approval, for example, 
for  construction.  In  addition  they  provided  the  public  with  a  monitoring/transparency  tool 
which  bound  the  local  authority  to  abide  by  the  stated  fees,  timeframes  and  regulations 
printed  in  the  leaflet.  In  this  baseline  study,  most  local  authorities  saw  the  usefulness  of 
producing their own the information leaflets and would like to do so in future, if assistance 
were available as per the Kinniya model. 

Notice boards 
Notice boards were used as a traditional communication tool and were in operation in 13 of 
the 15 local authorities assessed. Local authority respondents stated that mostly health and 
environment related information and calls for tender were posted on notice boards. It was 
an inexpensive tool but with limited reach. The majority were placed in the office of the local 
authority,  and  addressed  only  visitors  who  came  there.  Notice  boards  in  more  prominent 
spots in the town were not observed. 

Citizens’ charters  
The  Ministry  of  Public  Administration  and  Home  Affairs  issued  a  directive  instructing  all 
governmental  organisations,  ministries,  departments,  statutory  bodies,  semi  governmental 
organisation, provincial councils and local authorities to prepare and display citizen charters 
in their offices. The Ministry of Local Government and Provincial Council published a ‘Guide 
to  Citizens’  Charters  for  Local  Authorities’.  As  such,  the  Citizen’s  Charter  should  be  a 
document  that  illustrates  local  authority  services,  standards,  time  frames,  responsible 
officers  and  mechanisms  for  grievance  redressal.  It  should  be  prepared  with  community 
involvement  and  should  state  citizens’  rights  and  responsibilities.  It  should  be  publicly 
displayed and there should be adequate publicity upon its release.  
In  the  Northern  Province,  all  the  assessed  local  authorities  except  for  Jaffna  MC  displayed 
their citizen’s charters in their offices. Charters were in Tamil and were designed in different 
sizes.  For  example,  the  Chavakachcheri  Urban  Council  put  up  a  very  conspicuous  15’  x  30’ 
one on their front wall. However, regardless of how well charters are displayed, their impact 
on  service  delivery  is  not  known.  Only  some  of  the  community  based  organisations  and 
citizens  interviewed  had  seen  their  citizen’s  charter.  They  too  were  not  sure  whether 
services were delivered promptly as stated or whether the charter exerted pressure on the 
local authority to be more efficient. See also the findings from the Community Development 
baseline  study  in  section  5  (page  52)  where  96%  of  respondents  were  not  aware  of  the 
citizen’s charter.  

Loudspeaker announcements 
Loudspeaker  announcements  were  popular  communication  tools  in  the  Eastern  Province 
and used by eight out of nine local authorities assessed. Loudspeaker announcements were 
used  to  disseminate  information  related  to  health,  drinking  water,  environmental  issues, 
emergency news and collection of local authority taxes and fees. According to local authority 
respondents they increased public participation in environmental issues, disease prevention, 
tax  collection  and  road  and  drainage  maintenance.  It  was  an  inexpensive  and  mobile  tool 
which  was  used  to  reach  large  numbers  of  people.  However,  it  was  used  to  communicate 

34
only simple, short public messages as one way communication which didn’t elicit feedback 
from the community. 

Information counters 
In  the  Eastern  Province,  information  counters  were  established  in  three  local  authorities: 
Kalmunai MC, Batticaloa MC and Seruvila PS and in the Northern Province in Point Pedru UC, 
Valvettithurai UC and Nallur PS. Local authorities used this ‘front desk’ service to keep the 
public informed about the services they offered and who to go to for what. Information on 
health,  environment  and  community  development  projects  were  usually  available  at  the 
counters. Respondents felt that this tool improved public access to local authority services. 
However many of the Public Relations Officers (PRO) who were responsible for the counter 
and the ‘front desk’ services only had limited knowledge of  how  to do things  and in  many 
cases had no printed materials (leaflets, forms) as back up. 

Local media 
Local media included the use of radio to disseminate information on health, drinking water, 
environmental  and  emergency  news  in  Kattankudi  UC,  Kalmunai  MC  and  Batticaloa  MC. 
Trincomalee UC used cable TV and newspaper advertisements as their communication tools. 
Respondents stated that communication through local media increased public participation 
in paying taxes and improved prevention of diseases. For example Trincomalee UC were able 
to warn the public through the local cable TV network about contaminated bakery products 
in  a  recent  food  poisoning  case.  Jaffna  Municipal  Council  and  other  urban  councils  also 
communicated  with  citizens  through  local  newspaper  advertisements,  mainly  regarding 
payments  of  property  rates  and  fines.  Notices  announcing  market  spaces  and  meat  stall 
tenders were also published in this way. 
Local authorities felt that using local media was innovative for local government. It provided 
a  wide  reach  which  was  not  necessarily  very  costly.  It  had  the  potential  not  only  for 
information dissemination, but also as a platform for public debates on development issues. 
It  was  suggested  that  this  could  be  done  through  interviews  with  local  government 
representatives where listeners or viewers contributed.  

Public information campaigns 
In  Jaffna,  Nallur  Pradeshiya  Sabha  designed  and  distributed  posters  for  public  awareness 
campaigns.  Topics  included  dengue,  and  herbal  gardening.  One  successful  campaign  was 
against  spitting  in  public  places.  They  were  also  planning  to  launch  a  website  for  the 
Pradeshiya Sabha. Three other local authorities used cultural events, essay competitions and 
school seminars for public information campaigns. 

Newsletters 
Newsletters  were  published  in  only  2  local  authorities  in  Jaffna  (Nallur  PS  and 
Chavakachcheri UC) where they were issued in very limited numbers (25 copies) mostly for 
the  local  authority  offices  and  libraries.  They  were  issued  for  PR  purposes  and  to 
commemorate  special  occasions.  They  did  not  disseminate  everyday  information  from  the 
local  authority,  as  in  the  2008  PIP  Kinniya  model  which  used  newsletters  to  provide  the 
public with a range of information about local authority activities, leaders, decision making 
processes, budget allocation and news from the area. None of the assessed local authorities 
in  the  Eastern  Province  produced  newsletters.  All  interviewed  representatives  in  local 
authorities  expressed  their  interest  in  producing  newsletters  but  some  were  unclear  as  to 
the difference between newsletters and leaflets. They thought of using them to disseminate 

35
information  to  the  public  about  health,  local  authority  activities,  taxes,  and  local  authority 
services. 

Mobile services 
Mobile  services  were  used  in  two  local  authorities  –  Ampara  UC  and  Nallur  PS  Jaffna  ‐  to 
disseminate  information  related  to  health  issues,  drinking  water,  licenses,  taxes, 
environmental  issues  and  tenders.  The  main  purpose  was  to  provide  the  public  with  the 
opportunity to attend to affairs close to their place of residence. This mechanism provided 
access  to  local  authority  services  in  a  gender  sensitive  way  because  it  accommodated 
vulnerable  groups  and  women  who,  because  of  family  or  work  commitments,  could  not 
afford  the  time  or  money  to  travel  to  their  local  authorities.  In  the  case  of  Nallur  PS  the 
mobile  service  was  jointly  arranged  with  community  based  organisations  in  the  area.  The 
mobile  service  not  only  improved  service  delivery  but  also  created  opportunities  for 
community based organisations to work together with the local authority. 

Public meetings and workshops 
Public  meetings  provided  immediate  feedback  for  local  authorities  especially  when  public 
participation  in  important  decisions  related  to  the  development  of  the  area  was  needed, 
such  as  development  plans,  or  proposed  regulations.  The  perceived  disadvantage  by  local 
authorities was that public meetings were labour intensive and could not cover large groups 
of people without becoming very time consuming and costly. 
Two  local  authorities  (Kattankudi  UC,  Vavunathivu  PS)  said  they  used  public  meetings  and 
workshops  as  a  means  of  communicating  with  the  public.  Meetings  were  organized  as  the 
need  arose.  Issues  related  to  health,  street  cattle,  and  emergencies  were  discussed. 
However,  the  citizens  interviewed  for  the  purpose  of  this  study  were  not  aware  of  such 
meetings. 

Street drama 
Batticaloa MC used street drama on a quarterly basis to create public awareness on health 
and  environmental  issues.  As  a  live  medium  it  was  seen  as  a  very  useful  tool  to  address 
social  issues  in  a  non  literary,  motivating  way.  However,  it  was  fairly  labour  intensive  and 
required  finding  performers  (usually  young  volunteers)  and  then  organizing  them  to 
rehearse and perform.  

Other mechanisms observed

Local Government Reform Unit 
In  Jaffna  a  Local  Government  Reform  Unit  was  set  up  in  every  local  authority  to  assist  the 
secretary in coordinating and monitoring the implementation of local government reforms. 
The unit, staffed by a local government assistant plus either a management or programme 
assistant, prepared monthly progress reports on reform implementation, which were sent to 
the  Regional  Assistant  Commissioner  of  Local  Government  (R/ACLG).  Together  these  units 
compiled an Annual Report for 2008 and this speeded up the reform process. In addition, in 
a  process  initiated  by  the  R/ACLG,  the  secretary  met  the  staff  once  a  week  to  share 
experience on local government reform activities and related them to the local government 
circulars they exemplified. As a result local government staff were much more aware of local 
government reforms. 

36
Innovations in service delivery 
To improve service delivery, the R/ACLG Jaffna initiated a programme called ‘one project per 
month’ in which local authorities carried out small scale participatory projects each month 
which  involved  the  public.  These  projects  were  normally  on  a  shiramadana  basis  and 
included 
• clearing cemeteries; repairing public buildings,  
• cleaning drains and wells; reducing mosquito breeding grounds 
• planting trees around community centres, pre schools and along the roadside 
• honouring preschool teachers, celebrating Children’s Day, promoting reading habits 
with poster campaigns or book exhibitions  
Jaffna  Municipal  Council  implemented  a  new  system  for  maintaining  the  drinking  water 
supply  at  stand  pipes  in  poor  areas  for  families  who  could  not  afford  individual  household 
pipe  water  connections.  In  the  past,  Jaffna  MC  was  unable  to  recover  costs  from  common 
water  users.  Stand  pipes  were  often  damaged  and  common  water  users  quarrelled  over 
drawing  the  water.    Under  the  new  system  nearly  650  water  user  groups  were  formed  on 
the  basis  of  one  group  per  stand  pipe.  Each  group  consisted  of  10  to  20  families.  These 
families  were  assigned  to  a  particular  stand  pipe  close  to  them  and  told  they  could  draw 
water only from that stand pipe. This reduced quarrelling among the users. Each group was 
made responsible for their pipe and immediately reported any damage to the council. The 
group also agreed to pay a nominal sum of one rupee per day per family. This meant each 
family paid Rs.30 per month and, in a water user group of say fifteen families, Rs. 450/‐ per 
month  was  collected,  enabling  the  council  to  recover  part  of  the  water  supply  cost.  As  in 
most  development  contexts  around  the  world,  the  water  user  groups  were  mostly 
composed  of  women.  The  team  met  such  a  group  and  found  the  system  was  working 
satisfactorily.  Stand  pipes  were  maintained  well,  quarrels  among  water  users  had  been 
reduced  and  monthly  payments  were  made  promptly.  The  water  user  groups  were 
supervised by community centre officers.  
 
Public redressal system

Situational analysis 
The  PIP/CAP  supported  redressal  system,  set  up  in  20  local  authorities  in  the  Eastern 
Province in 2008 consisted of  
• an  information  counter  for  providing  information  on  local  authority  services  and 
navigating citizens to respective departments  
• a suggestions box 
• a system for registering and dealing with complaints  
• a collectively formulated and displayed citizen’s charter  
• a trained public relations officer 
• the  beginning  of  a  monitoring  and  evaluation  system  which  used  complaints  to 
analyse public needs and improve service delivery. 
The system for registering and dealing with complaints had five steps: 
• step one: receiving complaints 
• step two: registering complaints 
• step three: analysing complaints 
• step four: acting on complaints 
• step five: recording outcomes for the action taken  
37
In each of the 20 local authorities visited in the Eastern Province for the baseline study, the 
five step process for registering and dealing with complaints was broadly discussed with the 
staff, especially with the Public Relations Officer (PRO) and the Secretary. Feedback was then 
collated for the situational analysis under these five steps. In the five local authorities where 
no PIP supported redressal system had been set up, and in Jaffna, the five step process was 
used as a tool for needs analysis. 

Receiving complaints 
In  general,  only  a  few  local  authorities  could  demonstrate  a  transparent  and  standardised 
system for receiving and passing on complaints from the chairman/secretary to the PRO and 
thereafter to the respective subject officers. Respondents said that local authorities usually 
received  formal  complaints  by  letter  and  that  letter  was  usually  handed  over  to  the 
chairman  or  the  secretary.  If  posted,  then  it  was  also  usually  addressed  to  chairman. 
Although a complaints box was established in every local authority, fewer complaints were 
received via the box, or by personal visit to the front desk. Informal verbal grievances were 
also  received  by  the  chairman  or  secretary,  but  these  were  usually  unsubstantiated 
complaints. As the PROs were not included in the complaints administration in most of the 
local  authorities  visited,  the  PRO  was  not  aware  of  the  verbal  complaints  received  by  the 
chairman and this was reflected in their lack of registration and follow up.  

Registering complaints  
In the PIP/CAP supported model for the redressal system, when citizens lodged a complaint 
by personal visit or through a letter, their complaint was recorded in a complaints register.  
Out of 25 local authorities visited in the Eastern Province, it was observed that  
• 8 local authorities had general complaint registers, usually in the form of a ledger. 
• 9 local authorities had separate complaint folders for different types of complaints, 
such  as  building  approvals,  environmental  protection,  public  utility  services,  local 
infrastructure and land related issues. 
• 8 local authorities did not have a recorded complaints register, ledger or folder for 
their  public  redressal  system.  Instead  they  filed  the  complaint  letters  without 
transferring  the  data  into  a  summarised  register  and  recorded  progress  or 
comments on the letters themselves.  
See Appendix 6, p.180. 
Registers were usually maintained by the staff responsible for the subject of the complaint. 
The main problems arose from improper recording of verbal complaints in the registers, as 
described above. All 7 local authorities visited in Jaffna had a complaints ledger in some form 
or another but were not maintaining them regularly. 

Analysing complaints  
None  of  the  local  authorities  in  the  study  analysed  resolved  or  pending  cases  or  looked  at 
complaints collectively for patterns, needs analysis or lessons learnt. However, most of them 
were  interested  in  how  to  do  this  and  requested  further  training.  Some  officers  suggested 
having  a  computer  database  application,  for  example  in  Microsoft  Access  with  which  they 
could record complaints, and produce analyses and reports on a regular basis. 

Acting on complaints 
When  not  referred  to  other  government  departments,  action  was  usually  taken  by  the 
chairman,  secretary,  PRO,  Technical  Officer  (TO)  or  in  combination:  the  chairman  with  the 

38
PRO or the PRO with the TO.  Information on how the case was handled and resolved was 
usually  written  directly  onto  the  letter  of  complaint  so  whole  history  of  the  case  was 
contained in that letter.  
When the case was referred to another government department, it was not usually followed 
up any further and the real outcome was not recorded in the local authority. Instead, such 
cases were counted as resolved when in fact they were simply passed on to someone else.  

Recording outcomes 
In the PIP/CAP model, after taking action on a case, the outcome was recorded and future 
follow up planned if necessary. Local authorities sent a letter to the plaintiff explaining how 
the case had been resolved. In general, it was found that steps three to five – analysing and 
acting on complaints and recording outcomes ‐ were not carried out consistently. There was 
no  standardised  ‘complaint  tracking  system’  for  local  authorities.  None  of  the  local 
authorities  were  feeding  the  analysis  of  complaints  back  into  the  system  as  a  form  of 
community  needs  analysis.  If  complaints  were  collected  and  categorised  over  a  period  of 
time, patterns would emerge that could be dealt with more efficiently by dealing with them 
collectively. But local authorities did not have this overview because they were not collating 
the data beyond the individual complaint. As a result, the local authorities in this study had 
not made the connection that the redressal system could also be used as a planning tool. 

Complaints analysis 
Analysis  of  the  data  collected  from  23  local  authorities  which  had  the  redressal  system 
focussed  on  the  type  and  quantity  of  complaints  recorded,  complaint  resolution,  gender 
issues, and the role of the Public Relations Officers (PROs).   

Complaints by category   
The  subjects  of  the  complaints  fell  into  six  main  categories,  which  were,  in  order  of 
frequency,  
• utilities (street lamps) 
• environmental issues (felling trees, garbage collection, commercial waste, sewage) 
• land disputes (accessing and demarking land) 
• unauthorised building 
• problems with local infrastructure (local roads, irrigation, community buildings).  

Frequency of complaints  
77% of the complaints ‐ 2116 complaints out of 2194 ‐ were about street lamps, and these 
complaints  were  lodged  in  four  large  local  authorities  in  the  urban  centres  (in  order  of 
complaints registered: Sammanthurai PS, Ninthavur PS, Akkaraipattu PS and Kalmunai MC). 

Ranking  Type of complaints  No. of cases 

1  Public utilities (including street lamps) 2194 

2  Environmental issues  310 

3  Land issues  166 

4  Buildings approval  98 

5  Local infrastructure   92 

39
 Frequencyy of comp
plaints by category (i)
Environmen ntal 
issues
Land issues 
11%
6%%
Buildings
3%
Locaal 
infrastru
ucture
3%%

Public utilitiees 
77%

The  numbers  of 

o complaintts  about  street  lamps  were 
w relevant  to  the  laarge  urban  local 
authhorities from
m where theyy came and  should be de ealt with sepparately. However the sttreet 
lampp complaintss skewed thee data for thhe whole sam mple. Therefo ore this repoort focuses o
on an 
interpretation  of 
o the  complaints  minus  those  about  street  lamps  in  a  proportio onally 
reprresentative  way.  Puttin
ng  the  streeet  lamp  issu
ue  aside,  th
he  most  freequently  loddged 
commplaints weree about envirronmental isssues ‐ 42%.

Ranking  Type of complaints  o. of cases 

No
1  Envvironmental isssues  31
10 

2  Lan
nd issues  16
66 

3  Buildings approvval  98
8 

4  Loccal infrastructture   92
2 

5  Public utilities (eexcluding street lamps) 78
8 

Freq
quency off complain
nts by cato
ogory  (ii)
Public utillities 
(excluding  Environmmental 
mps)
street lam issu
ues
Local 
L
10% 42%%
infrasstructure
12%
1

Buildinggs
13%

Land issu
ues 
23%

40
23%
% of complain nts were abo out land issues and this wwas a significcant numberr. Issues inclu uded 
acceessing  lanes,  demarking  land,  disputting  boundarry  walls,  and
d  in  urban  areas,  neighb
bours 
build
ding unautho orised structtures and thee problems oof obtaining building app proval in order to 
get aa bank loan. See Append dix 6, pp.169‐70. 

Prob
blem solverss  
Acco 58% were caused by locaal authoritiess neglecting  their 
ording to thee complaintss analysed, 5
t behaviour  of  other  citizens,  and
duties,  38%  by  the  d  4%  by  other  governmeent  departm
ments 
negllecting their duties. 
Therrefore,  96%  of  all  problems  reported  by  the  community 
c c
could  be  deealt  with  at  local 
authhority  level.  This  is  an  empoweringg  statistic  fo
or  citizen  ad
dvocacy  and d  for  commu unity 
deveelopment, esspecially in aan environmeent where lo ocal governm ment in the p past has been n too 
willing to pass on the respon nsibility of ad
ddressing grievances to tthe central line authoritie es. 
 

Problem ssolvers 
Others
4%

Citiizens
38%

Local 
Authorities
58%

Becaause  38%  off  grievances  were  causeed  by  citizens,  it  follows  that  38%  o of  cases  could  be 
resoolved by citizzens themselves with som me assistancce in arbitrattion from thee local autho ority. 
Thesse  cases  inccluded  dispu utes  betweeen  neighbou urs  about  bo oundary  waalls,  dumpingg  on 
unused land, no oise pollution n, and accesssing lanes. In n many of th hese cases th he local authority 
onlyy  needed  to  turn  up  as  a  figure  of  authority  in
n  order  for  the 
t two  disp puting  partie
es  to 
resoolve their diffferences. In certain cases people askked for help ffrom a particcular officer from 
the  local  authorrity  and  thiss  was  enouggh  to  settle  the  quarrel.  It  was  sugggested  that  such 
interventions at the interperrsonal level ccould be devveloped as a service thatt local authorities 
coulld offer the  public. This  might be qu uite a simple e matter if the local authority could also 
link  up with the  more usual  mechanisms for arbitration in the ccommunity ‐  local mosqu ue or 
temple or the m mediation boaard. 
An  analysis 
a of  these  complaaints  lodged  against  neigghbours  also
o  revealed  that  people  were 
w
not really sure wwhat the rolee of their locaal authority w
was or who sshould resolve their case e.  

Plaintiffs by ge
ender 
66%
% of cases weere recorded d without notting if they w were from wwomen, men or on behalff of a 
society. This revealed a faultt in the local authorities’ complaints registration system. 

41
 Plaintiiffs by cate
egory 
Male 
M
1
19%

Femaale
10%
%

Not sspecified Society
66%
6 5%

At  district  level,  theere  were  more 

m
Plaantiffs by gender female  plaintiffs 
p in  the  Tamil 
T
Male F
Female
dominated  local  authorities  of 
Batticaloa  and  more  mmale  plaintifffs  in 
35% the Muslim m dominated  local authorities 
65% of  Amparaai  district.  Of  the  66% %  of 
citizens  wh
ho  were  sattisfied  that  their 
complaints  had  been  redressed,  40% 

Plain
ntiffs by d
district and
d gender
were women, 45% men and
d 15% 
societies.  
5%  of  cases  weere  from  soccieties 
and  these  colleective  comp plaints  339
ofteen  representted  the  wishhes  of 
a  laarge  group  of  people.  For 
exammple  more  than  50  people 
commplained  about 
a the  air  Maale 
161
polluution  from  the  brick  making 
m 136 Female
factoory  in  Kavaththam munai,  65 7
76
Koraalaipattu Weest PS; thosee who  488
lived
d  near  the  brick 
b makingg  yard 
felt  it  resultedd  in  respirratory 
diso
orders  for  their 
t childreen.  It  Batticaloaa Trincomaalee Ampaara
was  resolved byy the interveention 
of  the 
t public  health  insp pector 
and PS staff of thhe area who o got the facttory owner to o agree to usse water to rreduce the d
dust.

Verification of complaintss  
Acco
ording to  thee local autho orities, 69%  of complain nts were resolved by  thee interventio on of 
the local authority within a month, while 25% were resolved witthin six months and 6% w were 
not  resolvable.  According  to  the  local  authorities’  records  theerefore,  94%
%  of  all  casess  are 
olved.  Howeever, according to the plaaintiffs who  were visited
reso d door to door as part off this 
stud
dy,  73%  of  th
heir  complaints  were  reesolved  not  94% 
9 as  claim
med  by  the  local  authorrities. 
(10%
% weren’t su ure either waay, and 17% w were not sattisfied.)   
 
 

42
 Acttion taken
n on casess

Not resolvaable
Resolved  6%
within 6 
months
25%

Resolved 
witthin a month
69%

 
Therre  was  a  21
1%  difference  in  opinion n  between  what 
w the  loccal  authoritiees  thought  of 
o as 
reso
olved and wh hat the plain ntiffs though
ht of as resolved (94% ‐ 73%). 13% o of the differrence 
coulld  be  accounted  for  as  complaints  that  were  referred 
r to  other  deparrtments,  succh  as 
wateer and electricity supplyy and health  services issu ues (98 out o of 744 comp plaints). As far as 
the  local authorrity was conccerned thesee were resolvved becausee they were rreferred to o other 
depaartments  bu ut  as  far  as  the 
t plaintiffss  were  conce
erned,  they  remained  unresolved  unless 
the other departtment took ccare of them m.  
Therre  is  still  a  discrepancy 
d between  wh hat  the  local  authoritiess  thought  of  as  resolved
d  and 
whaat the public  thought of aas resolved.  But this factt only came  to light afterr doing a door to 
door follow up w with plaintifffs. Local autthorities wouuld have to  carry out a  similar surve ey of 
their own in order to get a m more realisticc picture of rredressal neeeds and reso olution. 

The
e Public Relaations Officcer system
As p
part of the reedressal systtem, 20 Publlic Relations  Officers (PROs) from 20 local authorities 
were  trained.  Itt  was  their  responsibility
r y  to  set  up  the  redressaal  system  in  their  respective 
local authoritiess and most o of them carrried out the  tasks of settting up a complaints boxx, an 
information  cou unter,  and  a   citizen’s  charter.  From  April  2008  onwards,  th he  Commissiioner 
and  Assistant Co ommissionerrs of Local Government  (CLG and AC CLGs) and the secretariess put 
the  PROs  in  chaarge  of  lookking  after  thee  redressal systems  oncce  they  weree  established.  In 
Marrch 2009, thee system waas functionin ng without G GTZ PIP supp port in 16 loccal authorities in 
the Eastern Provvince and thrree local authorities in th he Northern Province.  
Man ny  of  the  PR
ROs  encounttered  probleems  in  their  new  role.  None 
N of  them
m  were  officcially 
appo ointed  as  PROs.  They  were 
w officially  employed  under  oth her  designattions  –  as  Chief 
C
Man nagement Asssistants, Loccal Governm ment Assistan nts and Proggramme Assiistants. Theyy had 
been n made resp ponsible for  PR on top o of their norm mal work load. As a resu ult, most of tthem 
didnn’t have a prroper job deescription or  training forr being a PRO O; they were not clear w what 
their  PRO  resp ponsibilities  were.  The  public  werre  also  not  aware  of  the  position  or 
respponsibilities oof the PRO aand thereforre did not se eek them outt. As a resultt, the PROs w were 
under utilised. In addition, tthere was no o proper sup pport systemm for them o or an established 
mecchanism  for  communicaation  betweeen  them  an nd  their  chairman,  mayo or,  secretaryy,  or 
commmissioner.  Many  com mplaints  recceived  by  the  chairm man,  mayorr,  secretary,  or 
commmissioner,  were 
w not  reeceived,  regiistered,  refe
erred,  trackeed,  resolved  or  cumulattively 
anallysed by the  PRO. In retu urn, the PRO O was unable e to prepare  an overview w of the ongoing, 
difficult or resolvved cases for the chairman or secretary to consid der at the mo onthly meeting.  

43
4.5 Recommendations
• In  general,  local  authorities  should  participate  fully  in  the  reform  process,  take 
ownership  and  responsibility  for  the  change  process  and  sustain  reforms  in  the  long 
run. To increase such ownership, Commissioners and Assistant Commissioners of Local 
Government, Secretaries, Mayors and Chairmen, councillors and local government staff 
should be involved to a greater or lesser extent in the research, design, implementation, 
and evaluation stages of the reforms. 
 
• Local  authorities  should  explore  new  ways  of  providing  more  accountable,  accessible, 
effective, participatory, face to face means of communication with the public at village 
level. 

Standing Committees 
• Proceedings of existing standing committees should be examined – the way the  minutes 
are taken and the meetings are conducted (perhaps using a time and motion study) ‐ to 
collect best practices from committees that are functioning well, and to gather data for a 
meeting skills needs analysis. 
• Local authorities should be advised on which committees they should form, according to 
the law and according to the needs of the communities they serve. 
• Good examples of standing committees should be disseminated to raise awareness and 
motivate  local  authorities,  particularly  Chairmen,  as  to  their  importance  and  potential 
benefit.  
• A  balanced  membership  in  standing  committees  should  be  encouraged,  to  include 
women, non‐elected members and younger citizens. 
• More  transparent  selection  criteria  should  be  introduced  for  appointing  committee 
members.  Councillors  should  be  trained  in  how  to evaluate  the  specialist  skills  needed 
for standing committee members. 
• Public awareness should be raised and specific groups and individuals (subject experts) 
in the community motivated to become members of standing committees. 
• The ways committee work is communicated to the public should be improved. 

Advisory Committees 
• There  should  be  further  investigation  into  how  advisory  committees  should  be 
established, how they should best function, and the most practical number of members 
they should have. Some good national and international examples should be researched 
to help with suggestions.  
• Decisions  on  the  best  way  to  appoint  members  to  the  advisory  committees  should  be 
made, and whether or not this should be standardised for all committees. 
• Selection of committee members respecting the principles of good governance in terms 
of  transparency,  democracy,  inclusiveness  and  efficiency  should  be  ensured,  including 
gender  and  ethnic  balance  for  proper  representation  of  women  and  ethnic  minorities. 
The hold of the secretary or the chairman on the membership should be loosened and 
membership should be made more non‐political. 

44
• Further  research  should  be  done  on  potential  synergy  between  standing  committees, 
advisory  committees  and  informal  citizen’s  committees  and  how  the  system  could  be 
streamlined to avoid duplication or committee fatigue.  
• Advisory  committees  should  be  strengthened  in  the  Northern  Province  until  there  are 
more  elected  councils  while  both  standing  and  advisory  committees  should  be 
strengthened in the Eastern Province.

Public redressal system 
• Citizens should have a better working knowledge of the roles and responsibilities of their 
local authorities and by extension, which issues it is the local authority’s responsibility to 
redress. 
• Citizens  should  be  encouraged  to  utilise  the  redressal  system  more.  Local  authorities 
should actively address their grievances more. Trust should be built between people and 
their local authorities.  
• More  complaint  boxes,  citizen’s  charters  and  notice  boards  should  be  put  in  public 
places. At the same time Citizen’s Charters should become more community oriented, in 
the  way  they  are  drafted  and  disseminated  to  the  public,  to  create  greater  public 
demand for services. 
• All local authorities should be encouraged to keep a separate complaints register/system 
for  street  lamp  complaints,  which  should  be  quicker  and  easier  to  operate  than  the 
general complaints register. 
• All  complaints  should  be  recorded,  regardless  of  who  receives  them.  Prepared  forms 
(who, when, subject of the complaint) would make it easier.  
• Plaintiff’s gender should be recorded in the complaints register/system. 
• Some advocacy training for women, especially Muslim women, should be conducted to 
encourage more of them to get involved in the development of their community. 
• Further  research  should  be  carried  out  on  community  based  /  civil  society  groups  as  a 
bottom‐up means of strengthening channels of communication between the people and 
their local authorities. As one complaint from one of these groups can represent up to 
fifty  people,  such  complaints  should  be  given  priority  in  the  redressal  system.  They 
establish the local authority’s responsiveness and increase its impact. 
• Local authorities need to regularly analyse complaints and use the redressal system as a 
monitoring/needs  analysis  tool  and  a  way  of  improving  services.  Further  analysis  of 
environmental, land and building issues should be carried out as well as more door‐to‐
door follow up with plaintiffs. 
• Public  awareness  campaigns  for  the  most  common  grievances  should  be  designed,  for 
example for the 41% of complaints which are about environmental issues.   
• Local  authorities  should  use  mediation  skills  to  help  sort  out  the  38%  of  neighbour‐to‐
neighbour complaints they receive – for example, land disputes. The mediation training 
from  the  Ministry  of  Justice  could  be  researched,  modified  and  delivered  to  PROs  and 
secretaries for this purpose. 
• For the successful implementation of the redressal system a proper tracking system for 
complaints  should  be  implemented  that  follows  the  complaint  from  receiving  it, 
recording it, resolving it and analysing it along with other complaints. 

45
• An  electronic  database,  for  example  in  Microsoft  Access,  should  be  designed  and 
introduced to register and analyse complaints and produce quarterly reports. 
• The  redressal  system  should  be  updated  and  standardised  to  accommodate  new 
findings.  Thereafter  redressal  training  should  be  revised  to  incorporate  changes  in  the 
system and to include practical examples from the Sri Lankan context and experience. 
• PIP‐trained  local  authorities  should  undergo  consolidation  training  on  public  redressal 
before  the  system  is  expanded  to  new  local  authorities.  This  should  include  follow‐up 
training for PROs on how to analyse the data within the complaints, similar to the way 
data has been analysed in this report – including categorising data in tables, presenting 
data  in  diagrams,  summarising  findings  and  making  recommendations.  In  fact,  this 
baseline report could be used as a local authority training resource. 
• Once revised and standardised, the redressal system should be  expanded  to  new local 
authorities,  for  example  in  Eastern  Province  to  the  areas  where  PIP  is  working  with 
WRDS    ‐  Manmunai  West  and  Poratheevu  in  Batticaloa  –  and  in  Northern  Province  to 
Jaffna and Vauniya. 
• The PRO should: 
- be officially and formally appointed by chairman, R/ACLG and CLG 
- have  a  specified  job  description  concerning  public  relation  responsibilities  and 
other duties 
- be involved in promoting and administrating the redressal system 
- have full access to the complaints register and be informed by other officers of 
any complaints they receive. 
• The  position  and  responsibilities  of  the  PRO  should  be  announced  to  the  public,  for 
example on the notice‐board, in the local newspapers etc. 
• The  Chairman  should  clearly  delegate  the  receiving  of  complaints  to  the  PRO.  Greater 
transparency  and  effectiveness  could  then  be  encouraged  in  the  local  authority.  The 
referral  of  all  complaints  to  the  PRO  should  be  clearly  communicated  to  all  concerned 
and the chairman should actively support and implement this way of working. In cases 
where  the  chairman  would  still  like  to  be  involved  in  receiving  complaints,  the  PRO 
should at least receive a copy of the complaint and register it. 
• Two‐way  communication  between  officers  and  the  PRO  should  be  improved.  The  PRO 
should be able to ask for what action has been taken by other officers on specific cases 
and other officers should be instructed to supply such information as a matter of course. 
The  chairman,  mayor,  secretary,  commissioner  and  other  office  staff  who  receive 
complaints should support the PRO by cooperating and coordinating with him/her over 
the receiving of complaints. 

Other communication mechanisms 
• Local government staff should undergo Public Information Dissemination Training (PIDT) 
to develop their capacity in addressing specific public needs including analysing needs, 
designing  appropriate  information  campaigns,  using  appropriate  communication  tools 
and evaluating the success of the information transfer. PIDT should provide core training 
in the above and have a series of add‐on training days to help staff from local authorities 
specialise in specific tools – presentation and facilitation skills for face to face meetings 
and open days, poster and leaflet design, etc.    

46
• Greater emphasis should be put on two way, participatory, face to face communication 
with  the  public  ‐  public  meetings,  workshops,  open  days,  street  theatre  followed  by 
discussion  etc  –  in  order  to  make  channels  of  communication  more  effective  and 
democratic.  
• Local  authorities  should  understand  that  the  onus  lies  with  them  to  develop  and 
promote  outreach  mechanisms  to  connect  effectively  with  local  people.  More  ‘open 
days’ where local authorities build links with local people and disseminate information 
about local services should be held. A  Pradeshiya Sabha ‘mobile service’  could provide 
the necessary outreach facilities to isolated communities. 
• A  further  study  on  the  efficacy  of  print  based  PR  materials  should  be  conducted, 
particularly in rural areas with low literacy rates. 
• Localised  leaflets  providing  information  about  local  authority  services  and  procedures 
(such  as  obtaining  building  permits,  leasing  market  places  etc.)  should  be  produced, 
particularly if they cover topics that hold the local authority accountable to the general 
public.  
• Electronic  templates  for  leaflets  could  be  prepared  in  local  languages  and  local 
authorities could be trained in modifying them to match with their particular needs. All 
this should be linked to Public Information Dissemination Training (PIDT).  
• Local authorities should prepare more pre‐printed application forms for people to obtain 
permits and licences more efficiently. 
• Local  authorities  should  be  encouraged  to  target  not  only  with  the  general  public  as  a 
set of individuals, but also with community groups, societies, religious groups and NGOs, 
in order to make their channels of communication more effective. 
• The  replication  of  local  government  reform  units,  similar  to  the  one  set  up  by  ACLG 
Jaffna,  should  be  considered  as  an  effective  mechanism  for  speeding  up  the  reform 
process. 
• Models  of  good  service  delivery  that  benefit  the  poor,  such  as  the  supply  of  drinking 
water  to  water  user  groups  by  Jaffna  Municipal  Council,  should  be  documented  and 
replicated. 
 

4.6 From baseline to impact study

The findings in this report provide the baseline for the Performance Improvement Project to 
measure progress and impact of local government interventions. At the end of the project, 
data will be collected and compared with this baseline to prove that conflict sensitive, 
participatory mechanisms such as committees and redressal systems have been established 
and are being used in at least two local authorities. The following things will be measured:  
• the number of local authorities that have functioning standing and advisory 
committees with the right proportion women, young people and non‐elected 
members and what they did to achieve this reform; 
• the positive effects improved redressal and communication systems have brought 
about, in terms of community needs analysis, service provision and the local 
authorities’ general capacity  to be responsive to the public; 
• the benefits to local authorities and the public by having well trained Public 
Relations Officers.  

47
5 Community development

5.1 Aims of the community development baseline study

To determine to what extent the 30 PIP supported WRDS in the Batticaloa District are able 
to  draw  on  support  from  local  authorities  and  local  donors  for  their  community 
development projects. 
To assess WRDS needs in terms of access, advocacy and ability to communicate effectively 
with development actors. 
To establish a baseline position against which project impact can be measured in terms of: 
Indicator at outcome level 
Plans  and  proposals  from  women’s/community  based  groups  are  reflected  in  at  least  10 
current, small scale socio‐economic projects. 
Means of verification 
Agreements and local development plans 

5.2 Background
Between September 2004 and December 2008 the GTZ supported Food Security and Conflict 
Transformation Project (FSCT) worked with 58 women’s groups using a methodology called 
Participatory Learning in Action (PLA). PLA focused on the needs of vulnerable women within 
conflict and tsunami affected areas, and helped them strengthen their capacity for self help 
by improving their self‐confidence as well as their incomes. Initiatives included savings and 
loan schemes, livelihood support for small businesses such as mushroom farming and  milk 
collection, and village development planning. In 2008 the 58 groups were amalgamated into 
30  Women’s  Rural  Development  Societies  (WRDS)  in  order  to  give  them  sustainability  and 
legal  status  from  within  the  government  system.  When  the  Performance  Improvement 
Project took over support of these 30 WRDS in 2009 it was decided to build their capacity to 
work with a wider range of development actors at local level, primarily local authorities, but 
also  other  donors  and  NGOS,  and  integrate  these  new  links  with  their  existing  links  to  the 
divisional secretariats.  
 
In  practice  this  will  involve  helping  the  WRDS  become  aware  of  the  specific  services  local 
government  offers  so  that  they  can  make  informed  choices  about  through  whom  to 
implement their small scale development plans. To do this, the WRDS need to build capacity 
in  
- understanding the roles and responsibilities of their local authorities,  
- utilising  existing  channels  of  communication  (representation  on  committees  and  in 
community  centres,  registering  complaints  through  the  newly  established  redressal 
system),  
- making use of information disseminated by local authorities and front line officers, 
- developing, writing and presenting small scale development plans and proposals, 
- using  advocacy  skills  to  ensure  their  plans  are  incorporated  in  the  local  development 
plans of the local authorities, the DS and the local donor community. 

48
5.3 Methodology
Scope of the study
A  structured  interview  was  conducted  with  more  than  100  women  in  30  WRDS  from  32 
villages  in  7  divisions  in  Batticaloa  district.  From  each  village,  one  to  two  existing  WRDS 
members and a member of the previously supported GTZ Participatory Learning and Action 
(PLA) group were interviewed by GTZ PIP Batticaloa field staff. In addition, the PIP Advocacy 
Consultant conducted a series of extended but less structured interviews in 12 WRDS with 
almost  200  women,  19  public  servants  and  2  councillors  from  the  local  authorities  in 
Batticaloa District. In total, 331 people expressed their views in this part of the study.  
No. WRDS  No. WRDS   No. respondents 
structured  advocacy 
Date  Division / District  Community  Public  LA 
baseline  consultancy 
interview  interview  members  servants  councillors 

Koralaipattu 
5  2  39     
North;  
Koralaipattu 
3  1  26     
Central;  
Koralaipattu 
5  2  40     
South;  
Jan‐ Eravurpattu   6 2 82    
Mar 
Manmunai West;  5 2 55 3  2 
2009 
Poratheevupattu   5 2 49    
 
Koralaipattu  1 1 19    
Manmunai South 
      1   
Eruvilpattu 
ACLG office and 
District 
      15   
Secretariat, 
Batticaloa 
Total  7 30 12 310 19  2 
 
See Appendix 7, pp. 182‐3 for details.  
Measuring instruments
The  women  respondents  were  interviewed  in  small  groups.  Guided  questions  on  the 
following topics were asked: 

• the relationship public officers and councilors had with the community  
• public access to local authorities  
• awareness of roles and services of local authorities 
• the public redressal system  
• the relationship between the community centre, the WRDS and the community. 
See Appendix 7, pp. 184‐92 for details. 

49
5.4
4 Finding
gs
Awaareness of llocal autho
orities 
WRD DS memberss were more aware of the central autthorities actiing at local leevel – the Grrama 
Sevaakas, Division nal Secretariies, Samurdh hi and Rural  Developmen nt Officers (RRDOs), than  they 
were  of  their  lo
ocal  authorities.  They  weere  least  aw
ware  of  proviincial  counciil  public  servvants 
working  in  the  local  authorrities.  WRDSS  members  really  did  not  know  theeir  Public  He ealth 
Insp
pectors  or  Coommunity  Development
D t  Officers  eve
en  though  these  officerss  were  the  Rural 
R
Development  Officers’ 
O cou
unterparts  inn  the  local  authorities  and  many  of  their  duties 
overrlapped. Giveen that Wom men’s Rural D Developmen nt Societies come under tthe managem ment 
of th
he Divisional Secretariatt, it was not  surprising th hat they had d greater fam miliarity with h the 
centtral line authhorities than the local autthorities. 
 

Pub
blic aware
eness of D
DS and LA officers, aand LA cou
ucillors
98
9
79 72 69
47
1
18 22
7 5 4 2
Rural Development 

Others

Development Officer
Secretary
Divisional Secretary 

Others 

Others 
Samurdhi Officer

Public Health Inspector
Grama Niladhari

Chairman
Divisional Secretary

Others

Community 
Officer

DS office staaff LA Cou
uncillors  LA
A staff 
 

Theyy  all  knew  their  Grama  Sevaka  (GS)),  the  most  prominent 
p g
government  officer  at  village 
leveel,  and  the  one 
o responssible  for  help ping  people  obtain  important  docu
uments  like  birth 
certificates or naational identtity cards.  
%  of  them  feelt  the  DS  played 
80% p a  maajor  role  in  bringing  services  from  the  central  line 
ncies  to  their  villages  and  they  kneew  the  Rural  Developmeent  Officers  well  becausse  of 
agen
their involvemen nt in the WR RDS’ bank acccounts. 
70%%  of  them  saaid  they  had  at  least  seen 
s the  chaairman  of  thheir  electedd  local  authoority. 
Howwever,  less  than  20%  weere  aware  off  the  presence  of  secrettaries  or  other  public  service 
officcers in their llocal authoriities.  

Access to locall authorities  
The  WRDS  resp pondents  weere  asked  ho D or  local  authority  offfices 
ow  they  reached  their  DS 
wheen they need here. Nearly  60% of them
ded to meet  officers or ccouncillors th m spent betw ween 
30 to 60 minutes travelling tto these officces, using their own meaans of transpport – on fooot, by 
bicyycle, bus or vvan, or by otther means  (tractor, lan
nd master ettc.).  The meeans of transsport 

50
were similar forr travelling to
o both DS and local authority, with  bus and van
n being the m
most 
com
mmon means of transportt due to the rather long d distances. 
 

Mean
ns of transport to D
DS and LA
DS LA
55%
46%

28% 2
26%
8%
18 18
8%
9%
0%

Foot Bicycle Buss/Van Other

 
 

Battticaloa  district  has  12  lo

ocal  authoritty  areas  and
d  14  DS  divissions.  In  this  study  of  six 
s of 
thosse  divisions,  three  divisions  had  local  authorities  close  to  the  DS  offfice:  Koralaip pattu 
Nortth  (located  in  Vaharai));  Eravurpatttu  (located  in  Chenkalady)  and  M Manmunai  West W
(locaated in Vavu unatheevu).  In three other divisions, however, lo ocal authoritties were loccated 
far aaway from the DS officee. In Poratheeevupattu th he DS office  was located in Vellavelyy and 
the  Pradeshiya  Sabha  was  located 
l in  Palukamam.  In  Koralaipattu  South  th he  DS  office  was 
located  in  Kirann  but  the  Pradeshiya  Saabha  was  lo ocated  in  Vaalaichchenai.  In  Koralaip pattu 
Centtral the DS o office was lo ocated in Valaichchenai aand the Prad deshiya Sabh ha was locate ed in 
Odddamavady bu ut for some o of the villagees (e.g. Rithithenna and  Jeyanthiyajaa) the Pradesshiya 
Sabh ha was located in Vaharaai.  
Wheere local authorities werre situated seeparately fro
om divisional secretariatts, they weree less 
visitted by the women of thee WRDS. In thhese cases,  women usuaally had further to go, orr had 
to taake unusual routes, and relied more on bus, van or other typpes of road trransport (traactor, 
landd master etc..). 
In teerms of freq quency of vissits to the DS and to the e local autho ority, 92% haad visited th he DS 
officce, with 46%% visiting on aa regular bassis within the e month and d 66% within the quarterr. But 
in teerms of frequency of visits to the loccal authorityy, 78% stated d that they h had never visited 
the local authority office, with only 5% vvisiting on a m monthly basis and 8% wiithin the quaarter. 
Theyy  said  the  reeason  for  no
ot  visiting  waas  that  theyy  simply  didn
n’t  have  anyy  reason  to  meet 
m
their local autho orities. 

51
 90.00
80.00
Freque
ency of W
WRDS visitss to 
70.00
D
DS and LA
A offices
60.00
50.00
40.00
30.00 DS
20.00 LA
10.00
0.00
whhen 
every 2‐3
3  evvery 2‐3  only 
weekkly monthly neceessar not yet
weeks months
m once
y
DS 5.00
0 24.00 17.00 20.00 22..00 5.00 8.00
LA 0.00
0 0.00 5.00 3.00 8.0
00 6.00 78.00
 

Awaareness of rroles and se
ervices of lo
ocal authorrities 
Sincce the Easterrn Provincial Council elecctions in Mayy 2008 it wass thought thaat local auth hority 
servvices  were  becoming 
b better  known n  as  more  people  sougght  the  sup pport  of  ele
ected 
coun ncillors and vvice versa. H
However, eveen though 22 2% had visiteed their locaal authority ooffice 
at soome time, 9 96% of respo ondents were not aware e of the citizen’s charterr which is ussually 
played  quite  prominentlyy  in  the  locaal  authority  office.  Likew
disp wise  they  weere  not  aware  of 
the grievance reedressal systeem (see belo ow).  
Whaat  these  statistics  poinnt  to  is  the  ineffectiveness  of  thhe  local  auuthorities’  public 
i terms  of  long  and,  at  times,  off‐‐putting  usee  of  bureauccratic 
information  disssemination  in 
langguage  (the  Citizen’s 
C Charters)  and  the  local  authorities 
a s
somewhat  insular  approach 
(puttting the charter or the complaints bo ox inside an office that th
he majority n never visit). 

Pub
blic grievancce redressaal system  
The  PIP supported public red
dressal systeem is describ
bed in detail  in section 4,, pp. 37 – 43 3 and 
pp.  455‐6,  where  it  is 
through the  through  through thee  analys ed  from  the 
WRDS  others RDS  perspeective  of  maaking 
president  5% president  local aauthorities better 
3% 17% servicee  providerss.  In 
through  a  the  ccommunity  de‐
v
village  velopm ment  baseline 
leeader  study,  grievance  re‐
11% dressaal  was  also 
analysed  but  this  time 
from  a  commu unity 
perspeective  to  seee  if  it 
through the  through 
the Gramma  should d be extende ed to 
Police 
30% Sevekaa the  loccal  authorities  in 
34% the  WWRDS  areas.  See 
Proble em solvers at local level Appen ndix 7, pp.193 3‐4. 

52
 
Respondents  were  asked  how  grievances  were  resolved  at  local  level,  to  see  if  they  were 
using the local authority redressal system – if one existed – or if they were using other ways 
of  resolving  grievances.  Four  of  the  six  local  authorities  which  the  WRDS  respondents  had 
access to, had set up PIP supported grievance redressal systems – Koralaipattu, Koralaipattu 
West,  Koralaipattu  North  and  Eravurpattu  –  but  the  WRDS  were  not  using  them.  Instead, 
about  one  third  of  respondents  used  the  Grama  Sevaka  (34%),  one  third  used  the  police 
(30%) and one third used the president of the RDS, WRDS or other village leader (36%). 
Those  who  used  the  Grama  Sevaka  said  they  did  so  because  they  felt  it  was  the  most 
effective way of solving problems: the Grama Sevaka always worked at village level and was 
usually available. Moreover, because the focus of WRDS activities was primarily on savings 
and loans activities, WRDS members saw redress on access to local resources as the work of 
the Grama Sevaka, or the traditional village headman (oor thalaivar) still functioning in some 
villages. Those who used the police tended to come from recently resettled villages. Those 
who sought help from the RDS or WRDS president or other village leader did so because they 
were part of the same community based organisation. 
Those women who did know about the local authority redressal system lacked confidence or 
incentive  to  approach  local  authority  officials.  Individuals  and  families  did  not  believe  that 
they had an entitlement to local authority services and were thus reluctant to ask for them. 

WRDS access to local services 
From the interviews conducted it was clear that the previous GTZ Food Security and Conflict 
Transformation  (FSCT)  project  had,  through  the  Participatory  Learning  in  Action  (PLA) 
programme, empowered a small number of women in the WRDS structure. But many WRDS 
members remained fatalistic about official promises of help with a ‘We will believe it when 
we  see  it’  attitude.  Channels  of  communication  were  known  to  be  bureaucratically 
overburdened and villagers often waited hours to see officials who were ‘unavailable’. The 
distribution of local authority services was seen to be manipulated by those elected to office 
for the purposes of political patronage to consolidate continuing political control of the area.  
As a result, there was a strong need to build confidence and motivation for most women if 
they were to establish a working relationship with Pradeshiya Sabha Chairmen, Community 
Development Officers, and other relevant officers in the local government structure. It was 
clear  that  these  vulnerable  communities  required  active  accompaniment  to  meet  such 
officials  and  some  measure  of  affirmation  from  those  officials  in  order  for  the  women  to 
adopt a more ‘Can do’ mentality.  

WRDS interaction with community centres 
To  coordinate  more  effectively,  the  PIP  approach  is,  as  much  as  possible,  to  integrate 
mechanisms  that  are  controlled  separately  by  the  central  line  authorities  or  by  the  local 
authorities  but  where  duplication  or  competition  exists.  To  this  end,  the  community 
development  baseline  study  was  used  to  investigate  potential  for  getting  WRDS,  linked  to 
the central line authorities, to utilise the redressal system and the community centres, linked 
to the provincial line authorities. 
Local authority run community centres are mandated to operate both as community based 
organisations  and  actual  buildings  or  sets  of  land  and  buildings  for  pre‐schools,  reading 
rooms,  meeting  halls  and  play  parks.  However,  the  study  showed  that  if  the  community 
centres were used at all by the WRDS, they were used for their facilities alone because the 
community based organisation aspect of the community centres was not in operation. 

53
About 30% of the villages assessed in six divisions of Batticaloa District (Koralaipattu North, 
Koralaipattu,  Koralaipattu  Central,  Koralaipattu  South,  Eravurpattu,  Manmunai  West  and 
Poratheevupattu) made use of their community centre facilities. The centres were located in 
Illupadichchenai;  Thikiliveddai;  Mayilanthanai;  Jeyanthiyaya;  Hijranagar;  Rithithenna; 
Vilavadduvan; Ganthinagar, Palaiyadiveddai. Karadiyanaru.  
In addition, the set up at local level was not conducive to establishing stronger links between 
the WRDS and the community centres. Rural Development Officers (RDOs) attached to the 
DS office supported the WRDS while Community Development Officers (CDOs) attached to 
the  local  authorities  supported  the  community  centres.  Both  RDOs  and  CDOs  had  a 
responsibility  to  visit  an  allocated  number  of  villages  regularly  to  provide  development 
assistance, but in many cases they failed to meet these obligations effectively. In addition, it 
was found that the RDOs did not encourage the WRDS to utilise the local authority services, 
such as the community centres or the redressal system, and the CDOs did not have regular 
contact with the WRDS so they could not publicise these services.  
Despite the fact that 70% of the WRDS surveyed did not utilise their community centres at 
village level, the WRDS respondents expressed interest in integrating WRDS and community 
centre activities. They felt that if they worked together, their village would benefit. They felt 
the  community  centre  buildings  had  a  lot  of  potential  that  could  be  used  to  support  the 
WRDS,  by  providing  space  for  preschools,  reading  rooms,  mother  and  child  clinics  and 
community meetings.  
 

5.5 Recommendations
• Many  more  people  should  be  made  aware  of  the  functions  and  services  of  local 
government  and  the  roles  and  responsibilities  of  the  public  servants  and  elected 
councillors who work there. 
 
• WRDS  and  other  community  groups  need  to  be  convinced  there  is  a  valid  reason  for 
them  to  visit  their  local  authority.  Only  then  will  they  use  their  local  authority  in  the 
same way they use the DS. 
 
• Women  from  vulnerable  communities  should  have  their  confidence  and  motivation 
built in order to meet public officials. This should include advocacy training to empower 
them  to  approach  their  local  authorities  for  support  or  services  and  active 
accompaniment on initial visits. 
 
• Better public relations should be set up between local authorities and the communities 
they serve. Local authorities need training in promoting their services and in analysing 
and responding to the needs of the public. Initially, a series of meetings and open days 
should be carried out at village and pradeshaya sabha level in order to establish good 
working relations between the two groups. 
 
• Local authorities should seek cooperation from all CBOs, not just the WRDS, to carry out 
activities such as open days, and arrange them in collaboration with the DS office. 
 
• Local  authorities  should  do  more  outreach  by  using  local  authority  sub‐offices, 
providing mobile‐services, conducting open‐days, and sending officers (e.g. Community 
Development  Officers,  Revenue  Supervisors,  Technical  Officers  and  Public  Relation 

54
 Officers)  on  bi‐weekly  visits,  especially  in  the  2  divisions  of  Koralaipattu  South  and 
Koralaipattu Central. 
 
• WRDS and community centres should be encouraged to work together since they are all 
from  the  same  village.  This  would  provide  more  harmony  among  the  villagers,  and 
make better use of facilities and skills. 
 
• Further study should be carried out as to whether the PIP supported redressal system 
should be promoted in areas where women already have adequate means of grievance 
redressal through their Grama Sevaka, RDS or WRDS president. 
 
• Grama  Sevekas  should  also  receive  local  authority  and  redressal  system  awareness 
training  so  that  they  can  effectively  refer  people  to  the  local  authority  when 
appropriate, given the fact that 34% of women in the WRDS go to them for redressal.  
 
• WRDS  and  other  community  groups  could  be  introduced  to  the  redressal  system  and 
encouraged to use it in the following cases: 
- where communities rely too heavily on the police for grievance redressal 
- where local authorities and chairmen are amenable to setting up a redressal system, 
for example Manmunai West PS 
- where  WRDS  have  a  specific  need  for  service  improvement,  for  example  for  the 
provision of safe drinking water.  
      
• The  roles  of  DS  and  local  authority  field  officers  working  at  village  level  should  be 
coordinated  more.  Where  the  activities  and  needs  of  the  WRDS  and  the  community 
centres ‘meet’ is a good entry point for this coordination to begin – for example RDO 
work with the WRDS development and CDOs with the community centre development. 
Joint training with RDOs, Samurdhi Officers, PHIs and CDOs should be organised.

5.6 From baseline to impact study

The findings in this report provide the baseline for the Performance Improvement Project to 
measure  progress  and  impact  of  community  development  work  with  30  WRDS  and  their 
respective local authorities in Batticaloa. At the end of the project, data will be collected and 
compared with this baseline to prove that  
• productive  working  relations  have  been  established  between  WRDS  and  local 
authorities  
• local  authorities  are  supporting  WRDS  proposals  for  small  scale  socio  economic 
development 
• women  are  participating  more  in  community  based  organisations  and  citizen’s 
committees and their voice in village level development is being heard 
• local  authorities  are  offering  improved  services  that  benefit  community  based 
organisations. 

55
56
6 Appendices

57