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TRANSFORMACION PRODUCTIVA:
UN ENFOQUE INTEGRADO
UN ENFOQUE INTEGRADO
NACIONES UNIDAS
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Santiago d» Chile, 1992
LC / G.1701 / Rev.l-P
Febrero de 1996
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
ISBN 92-1-321366-2
INDICE
Página
PRESENTACION 13
SINTESIS 15
1. Introducción 15
7. La tarea es factible 26
Capítulo I
1. El período de posguerra 29
Página
Capítulo II
EL PANORAMA INTERNACIONAL 47
1. Generalidades 47
Capítulo III
LA ESTABILIZACION ECONOMICA 67
Capítulo IV
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS 87
1. Observaciones preliminares 87
Página
Capítulo V
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 109
1. Introducción 109
Capítulo VI
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 141
1. Introducción 141
2. La capacitación 141
a) El fomento de políticas activas de capacitación por parte
de las empresas 143
b) La generación y el apoyo de la demanda de capacitación en
sectores sociales marginados o vulnerables 144
c) Las oportunidades de capacitación autofinanciada 145
d) Los costos de la capacitación 146
3. El incremento de la participación de la fuerza de trabajo secundaria . 147
Capítulo VII
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAPITAL 163
1. Introducción 163
Capítulo VIII
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 187
1. Introducción 187
4. Educación 198
a) La situación regional 198
b) Políticas para una reforma educacional 203
c) Viabilidad económica y política 213
Capítulo IX
Capítulo X
INDICE DE R E C U A D R O S
1 CEPAL, Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años
noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, 1990. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta:
S.90.II.G.6.
2 Como antecedentes inmediatos y mediatos, véanse: CEPAL, Transformación y crisis: América Latina y
el Caribe 1950-1984 (LC/L.332(Sem.22/3)), Santiago de Chile, abril de 1985 (tres volúmenes); El
desarrollo de América Latina y el Caribe: escollos, requisitos y opciones (LC/G.1440-P), serie Cuadernos
de la CEPAL, N° 55, Santiago de Chile, junio de 1987, y Hacia un desarrollo sostenido8 en América Latina
y el Caribe: restricciones y requisitos (LC/G.1540-P), serie Cuadernos de la CEPAL, N 61, Santiago de
Chile, enero de 1989.
3 El documento recibió un amplio respaldo de los gobiernos miembros. Véase: CEPAL, Informe bienal.
Documentos oficiales del Consejo Económico y Social, 1990, suplemento N914 (LC/G.1630-P; E/1990/43),
Santiago de Chile, 1990; especialmente la Resolución 507 (XXIII), Transformación productiva, equidad
social y la Estrategia Internacional del Desarrollo.
4 Santiago de Chile, abril de 1992.
5 Véase CEPAL, Panorama social de América Latina. Edición 1991 (LC/G.1688), Santiago de Chile, octubre
de 1991; CEPAL, La equidad en el panorama social durante los años ochenta (LC/G.1686), Santiago de
Chile, octubre de 1991.
6 Véase, por ejemplo: CEPAL, El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medios ambiente
(LC/G.1648/Rev.2-P), Santiago de Chile, mayo de 1991. Publicación de las Naciones Unidas, N de
venta: S.91.II.G.5.
7 CEPAL/UNESCO, Educación y conocimiento: eje de ia transformación productiva con equidad
(LC /G.1702(SES.24 /4)), Santiago de Chile, 1992.
14 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
8 Documento en preparación.
1. Introducción yendo aquellas asociadas al origen social,
étnico o geográfico, o bien al sexo. El ter-
La experiencia permite constatar que el cero es buscar que ni el poder ni la riqueza,
crecimiento económico no conduce de ma- ni tampoco los frutos del progreso, se con-
nera necesaria y automática a la equidad. centren de tal manera que se restrinja, para
No obstante, la CEPAL ha argumentado que las generaciones futuras y presentes, su
un crecimiento con equidad, ambiental- ámbito de libertad.
mente sustentable y en democracia no sólo Los gobiernos y las sociedades civiles
es deseable, sino también posible.1 Es más: han hecho muchos esfuerzos por corregir
así como la equidad no puede alcanzarse las desigualdades existentes en las socie-
en ausencia de un crecimiento sólido y dades de América Latina y el Caribe, po-
sostenido, el crecimiento exige un grado niendo cada vez mayor énfasis en las po-
razonable de estabilidad sociopolítica, y líticas sociales. También diversos
ésta implica, a su vez, cumplir con ciertos organismos internacionales han concen-
requisitos mínimos de equidad. De este trado su quehacer en la formulación de
condicionamiento recíproco entre creci- propuestas para combatir la pobreza y
miento y equidad se desprende la necesi- destacar los aspectos sociales del desarro-
dad de avanzar hacia ambos objetivos en llo. Por su parte, la Secretaría de la CEPAL
forma simultánea antes que secuencial, lo ha preferido abordar el tema desde un
que constituye un desafío histórico. enfoque que integra la perspectiva econó-
mica y la perspectiva social, buscando las
Para efectos del presente planteamien-
complementariedades entre crecimiento y
to, se entiende que la equidad mejora me-
equidad.
diante avances en al menos uno de los tres
objetivos siguientes. El primero es minimi-
zar la proporción de personas y hogares 2. Una sola tarea: el enfoque integrado
cuyas condiciones de vida se ubican por
debajo de lo que la sociedad considera Hay, en efecto, varios enfoques sobre la
aceptable, tanto económica como social y mejor manera de compatibilizar creci-
políticamente. El segundo es promover el miento con equidad. Una visión de carác-
desarrollo de los talentos potenciales exis- ter monista considera que no existe incom-
tentes en todos los grupos de la sociedad, patibilidad entre crecimiento y equidad;
eliminando progresivamente los privile- pero que sólo hay un problema de tiempo.
gios y las discriminaciones jurídicamente Es necesario crecer, y luego los frutos de
establecidos, así como la desigualdad de ese crecimiento beneficiarán rápidamente
oportunidades de cualquier tipo, inclu- a las grandes mayorías. Sin embargo,
1 Véase, por ejemplo, CEPAL, Transformación productiva con equidad, op. cit. y El desarrollo sustentable:
transformación productiva, equidad y medio ambiente, op. cit.
16 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro
COMPLEMENTARIEDADES Y OPOSICIONES ENTRE CRECIMIENTO Y EQUIDAD
Los datos empíricos más recientes3 no revelan la políticas cuyos objetivos sean relativamente in-
existencia de ninguna correlación general siste- dependientes el uno del otro, y en último lugar,
mática entre crecimiento y distribución de ingre- y sólo cuando sea indispensable, las políticas en
so, como suele especularse. Concretamente que ambos objetivos entren en conflicto. De he-
muestran que: cho, en general, salvo las políticas relativas a las
i) La desigualdad no aumenta en una primera transferencias como son, por ejemplo, las rela-
fase de desarrollo para después aminorarse; cionadas con empleos de emergencia de baja
existen casi tantos países en desarrollo en que productividad o subsidios monetarios o no mo-
aumenta la desigualdad como países en que ésta netarios a las familias más pobres, la gran ma-
disminuye. yoría de las demás políticas son funcionales tan-
ii) La desigualdad no tiende a agudizarse más to para el crecimiento como para la equidad; así
en los países en desarrollo más pobres que en los ocurre, por ejemplo, con ciertas políticas desti-
menos pobres. nadas a acelerar la creación de empleo produc-
iii) La desigualdad no tiende a agudizarse mien- tivo, o a frenar su caída, así como con otras
tras más rápido sea el crecimiento económico. encaminadas a invertir en capital humano.
iv) Una mayor desigualdad inicial no induce a Las mayores posibilidades de conflicto pue-
un mayor crecimiento económico posterior. den encontrarse entre aquellas políticas en que
Lo anterior sugiere que crecimiento y equi- ambos objetivos son complementarios a largo
dad no sólo pueden ser objetivos en conflicto plazo, pero contrarios a corto plazo. Tal es el
sino que también pueden llegar a ser comple- caso, por ejemplo, de la mayoría de las políticas
mentarios o independientes. Esto significa que ambientales de sustentabilidad o de las de inver-
el logro de uno no afecta al otro o es neutro al siones en capital humano con largos períodos de
respecto. La relación precisa dependerá de las gestación, como las de educación formal. No
políticas. De ahí que se deberá otorgar prioridad obstante, muchas de las políticas más importan-
a aquellas que permitan que estos objetivos pue- tes mejoran la equidad y el crecimiento tanto en
dan lograrse en forma simultánea, es decir, com- el corto como en el largo plazo. (Véase el
plementaria; luego se deberán aplicar aquellas gráfico.)
Gráfico
LARGO PLAZO
Complementario Conflictivo
* Gary S. Fields, "Poverty changes in the developing countries", documento presentado al Taller Internacional sobre Seguimiento
de la Pobreza en las Agencias Internacionales, organizado por el Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe
(PREALC) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Santiago de Chile, 11 al 23 de septiembre de 1991.
18 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
2 Por otra parte, puede haber problemas distributivos si la nueva tecnología permite ahorrar más
mano de obra que capital. Como en este caso el mercado de por sí tenderá a reducir los salarios,
será necesario aplicar políticas compensatorias -financiadas por el aumento del producto que
genere el cambio tecnológico- para contrarrestar los posibles efectos regresivos que de éste pudieran
derivarse.
20 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
4 Ibid., passim.
5 Ibid., pp. 101-162.
22 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
mismo invertir en la recuperación y con- más a fallas del mercado de capital físico y
servación del capital natural, que hoy día de la tierra. En efecto, el problema del
está sufriendo una tasa excesivamente alta empleo en la región no corresponde sólo a
de depreciación.6 De allí que un mayor la escasez relativa de capital -característi-
esfuerzo público y privado de austeridad ca inevitable de todo país en desarrollo-
resulte indispensable tanto para elevar la sino también a una escasez de empleo
inversión como para avanzar en el logro agudizada por la limitada movilidad del
de mayor equidad. El aumento del ahorro, capital entre empresas y sectores, como lo
sobre todo el de los asalariados, es doble- demuestra el alto grado de autofinancia-
mente positivo para estefin, pues permite miento que caracteriza a todas las empre-
generar empleo productivo y estimular la sas, excepto a las más grandes. Esta insu-
acumulación de capital por parte de los ficiente movilidad de capital,
propios trabajadores. Por ello al elevarse el conjuntamente con la concentración de ca-
ahorro de los trabajadores es ptosible elu- pital y de la tierra en pocas manos, contri-
dir el aparente dilema de tolerar estructu- buye a que algunas empresas y activida-
ras distributivas no equitativas en aras de des sean exagerada o prematuramente
mantener elevados niveles de ahorro; en intensivas en capital. Así, no sólo se desa-
otras palabras, en lugar de elevar el ahorro provecha el capital disponible, sino que el
transfiriendo ingresos de los asalariados a grueso de las demás empresas se ve obli-
los rentistas -como a menudo se sugiere- gado a trabajar en situación de insuficien-
es preferible incrementarlo restringiendo cia de capital o de tierra, y con tecnologías
el consumo presente de los asalariados pe- de escasa productividad exageradamente
ro dándoles derecho a gozar de los frutos intensivas en mano de obra.
de la mayor inversión a que dio lugar su Es necesario superar los vacíos más
esfuerzo de ahorro. Algunos mecanismos serios del mercado de capitales para au-
potenciales para lograr estefin son los sis- mentar la eficiencia y el empleo, y, por
temas de ahorro institucionalizado para la ende, para mejorar la distribución del in-
inversión (complementarios o inde- greso. Entre dichos vacíos se destaca la
pendientes del sistema previsional) y otros ausencia de un mercado de capitales de
mecanismos que induzcan al ahorro para largo plazo para el grueso de las empresas
postular a programas de vivienda, de ac- (las que no se transan en la bolsa de valo-
ceso a la tierra o a la educación. res), y un mercado para la inversión en
Asimismo, aunque no se reorganice la capital humano. Asimismo, escasean me-
previsión sobre la base de la capitalización canismos supletorios o sustitutivos de ga-
individual, es posible elevar el ahorro pú- rantías para una gran cantidad de peque-
blico, reduciendo el déficit de muchos sis- ñas empresas, así como canales de
temas previsionales mediante iniciativas distribución de crédito al cual puedan te-
destinadas a eliminar privilegios, a ade- ner acceso el grueso de las empresas agrí-
cuar los beneficios a una vida laboral ac- colas o las pequeñas y medianas del resto
tual bastante más larga que la de antaño, y de los sectores productivos.
a hacer que los beneficios estén en función El mercado de la tierra adolece de im-
del valor actuarial del fondo respectivo y portantes vacíos y el acceso al mismo es
no de los flujos de caja. muy poco equitativo: un porcentaje signi-
Para acelerar la creación de empleo ficativo de las tierras carece de títulos lega-
productivo no sólo es preciso elevar el les; la propiedad está aún muy concentra-
ahorro, sino también mejorar la asignación da en varios países y, por añadidura, la
del capital correspondiente, pues la falta tasación tributaria es baja y errática, sin
de empleos productivos (o la presencia de mecanismos adecuados de revalorización
subempleo) suele no deberse sólo a imper- en el tiempo o por mejoras de la infraes-
fecciones del mercado de trabajo sino ade- tructura pública; tampoco se han desarro-
liado en su plenitud los mecanismos de cial, por lo que es esencial recuperar los
leasing, en particular los que permiten niveles de antaño para poder invertir pro-
comprar equipos de segunda mano (no vechosamente en las personas y aplicar
contaminantes), que pueden ser muy ap- programas mínimos de transferencia. Sin
tos para la pequeña empresa de cualquier embargo, mientras no se recuperen esos
sector. niveles de gasto, será aún más urgente
establecer prioridades claras entre los dis-
c) Mercados de trabajo: participación tintosy programas sociales y dentro de cada
concertación uno de ellos. En particular -salvo en el
caso de medidas asistenciales para situa-
A fin de generar empleo productivo, ciones en que se arriesgue la superviven-
es necesario realizar cambios sustanciales cia o sea inminente el deterioro irre-
en las relaciones laborales. Las tendencias versible de ciertos indicadores básicos de
del mercado a favor de productos más bienestar- ello implica otorgar preferencia
diferenciados y de mejor calidad requie- a las políticas sociales funcionales al desa-
ren reemplazar progresivamente en las rrollo, al menos en los primeros años del
empresas las estructuras verticales y jerár- proceso de reestructuración y crecimiento.
quicas por otras con esquemas más hori- Particularmente importantes resultan
zontales y flexibles, que se caractericen los programas de inversión social destina-
por un intensivo intercambio de informa- dos a romper la transmisión intergenera-
ción, a fin de aprovechar mejor la iniciati- cional de la pobreza. En efecto, las mayo-
va, creatividad y responsabilidad de la res tasas de fecundidad se registran
fuerza de trabajo. Modernizar las relacio- precisamente entre las familias más po-
nes laborales en este sentido implica, por bres; a su vez, las madres de las familias
una parte, que la empresa trate a los traba- pobres son las que tienen mayores riesgos
jadores como socios colaboradores, más de embarazos mal llevados; sus hijos pa-
que como meros factores de producción. decen el peor estado nutricional; y por
Por otra parte, supone un movimiento sin- último, tienen las mayores dificultades de
dical tecnificado, consciente de que su aprendizaje escolar, y por ende, las mayo-
"adversario" no es tanto el empresario co- res tasas de repetición y de deserción. Son
mo la competencia y que, por tanto, sus ellos los que en mayor medida terminan
objetivos también deben incluir la mejora en trabajos de poco futuro y de escasa
de la productividad. productividad en el sector informal. De
Existen diversos mecanismos de par- esta manera, se cierra el círculo vicioso de
ticipación que apuntan en la dirección co- la pobreza, que se transmite de generación
rrecta. Entre ellos, uno que podría facilitar en generación.
la cooperación en lugar de la confronta- Para romper este círculo vicioso se re-
ción es el de los "salarios participativos". quiere concentrar las medidas en los esla-
No sólo estimula la mejora de la producti- bones de la cadena que reproducen, de
vidad, al pagarse una parte del salario en una generación a otra, las condiciones de
forma variable (en función de las utilida- pobreza. Además de la educación, a la cual
des, ventas, o modalidades análogas) sino, ya se aludió en acápites anteriores, tales
y más importante aún, tiende a estabilizar acciones comprenden: i) crear condiciones
e incluso a acrecentar el empleo. Por ello, que favorezcan una paternidad responsa-
debe explorarse esta modalidad de pago, ble, procurando que las familias puedan
cuya aplicación, pese a ser incipiente en la hacer coincidir lo más posible su fecundi-
región, ha comenzado a despertar crecien- dad efectiva con la voluntariamente de-
te interés. seada; ii) fomentar la creación de progra-
mas de atención materno-infantil, que
d) La política social: inversión en aseguren que la mujer de bajos ingresos
recursos humanos y transferencias tenga acceso a un control y cuidado regu-
La escasez de recursos de los años lares durante su embarazo, y posterior-
ochenta afectó notoriamente el gasto so- mente para sí misma y para su hijo, com-
24 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
8 Ibid., passim.
SINTESIS 27
excedentes por parte de los países indus- tió prolongar un proceso que ya daba cla-
trializados. ras muestras de agotamiento: inevitable-
Por otra parte, y no obstante la estruc- mente la recesión se combinaría con las
turación de una base industrial y de recur- desigualdades ya existentes y, a partir de
sos humanos calificados, surgieron serios entonces, ambas se convertirían en carac-
obstáculos al inicio de un amplio e intenso terísticas fundamentales de la crisis de las
esfuerzo industrial orientado a la exporta- economías de América Latina y del Caribe.
ción y basado en la incorporación de pro-
greso técnico a la explotación de los recur- 2. La década de los ochenta
sos naturales -incluyendo la tierra- o en la
tecnificación de la mano de obra disponi- Los problemas distributivos se agudiza-
ble. Aun cuando existieran subsidios a la ron durante los años ochenta. La crisis de
exportación, normalmente prevalecía un balanza de pagos de 1981-1982 se transfi-
sesgo opuesto a esta actividad y una au- rió rápidamente a las finanzas públicas y
sencia de estímulos a la competitividad. privadas y desde allí, por distintas vías y
Esto era compensado de dos maneras al- en diferentes magnitudes, al resto de la
ternativas. Una era sacrificar parte de la sociedad.
renta derivada de la explotación de los
Sería difícil exagerar la envergadura
recursos naturales, ya que sus costos eran
de los ajustes que requerían los países de
tan bajos que exportarlos seguía siendo
la región a principios de la década de 1980.
rentable, a pesar de las ineficiências y de la
Con diferente intensidad en cada país, se
tendencia de signo opuesto. La otra consis-
produjo una inversión del sentido de los
tía en pagar salarios muy bajos.
flujos de recursos externos: de recibir re-
El patrón de desarrollo esbozado re- cursos financieros equivalentes a casi 2%
forzaba, a su vez, la existencia de una de- del PIB durante el período 1978-1980 se
manda local concentrada. Parte de esta pasó a transferir recursos al exterior por
demanda era generada por rentas prove- un monto cercano a 4% del PIB en el trans-
nientes de la explotación no sustentable de curso del trienio 1983-1985. La contrapar-
los recursos naturales. Otra parte tenía su tida real de esta conversión fue la transfor-
origen en un sector industrial cuya cre- mación del déficit de la balanza comercial
ciente relación capital/producto, asociada en un superávit, en gran parte como resul-
a una estrategia de sustitución de impor- tado de la contracción de la economía in-
taciones mantenida más allá de lo desea- terna y de las importaciones. La magnitud
ble, reforzaba la concentración del ingreso de este fenómeno resalta más si se le com-
al limitar severamente la generación de para, por ejemplo, con las largas negocia-
empleo. Este desarrollo industrial, al mis- ciones que suelen preceder a reformas tri-
mo tiempo, no otorgaba ninguna atención butarias que pretenden transferir 1% o 2%
al manejo de los desechos (gaseosos, líqui- del producto.
dos y sólidos) que generaba de un modo Los efectos económicos y sociales de
creciente, provocando un proceso cada estos cambios fueron múltiples. En la gran
vez más significativo de contaminación. mayoría de los países se aceleró la infla-
La expansión de los servicios, en par- ción, lo que perjudicó de manera despro-
ticular de los servicios sociales, así como la porcionada a los sectores más inermes. Las
acción directa del Estado, tendieron a mo- dificultades de lasfinanzas públicas y pri-
derar, en mayor o menor grado según el vadas afectaron profundamente el proce-
país, los efectos desestabilizadores del so de inversión, que ya no era adecuado
proceso señalado. Sin embargo, no resultó para impulsar una transformación pro-
suficiente recurrir a la política social ni a la ductiva congruente con el nuevo contexto
intervención estatal directa para corregir internacional. Las medidas adoptadas an-
los desequilibrios surgidos de un modelo te la crisis pronto sobrepasaron el ámbito
de desarrollo que pronto se volvería insos- macroeconómico, lo que acarreó la modi-
tenible. A fines de los años setenta, el en- ficación del papel del sector público y de
deudamiento externo de la región permi- las modalidades comerciales y financieras
LOS REZAGOS EN MATERIA DE EQUIDAD 31
Cuadro 1-1
AMERICA LATINA: TASAS DE CRECIMIENTO DEMOGRAFICO
Fecundidad global Población por edades Población total
1970-1980 1980-1990
1980- 1990- 1970- 1980-
1985 1995 Menos de 15 años Menos de 15 años 1980 1990
15 años y más 15 años y más
América Latina 3.94 3.25 1.7 2.9 1.3 2.7 2.4 2.1
Argentina 3.15 2.79 1.9 1.5 1.3 1.4 1.6 1.4
Bolívia 5.50 4.56 2.6 2.5 2.1 2.8 2.5 2.5
Brasil 3.81 3.16 1.2 3.1 1.5 2.5 2.4 2.1
Colombia 3.51 2.92 1.1 3.2 0.8 2.8 2.3 2.0
Costa Rica 3.50 3.02 1.1 4.0 2.1 3.2 2.8 2.8
Cuba 1.85 1.87 -0.3 2.1 -2.4 2.2 1.3 0.9
Chile 2.80 2.66 0.0 2.5 0.8 2.1 1.6 1.7
Ecuador 4.80 3.87 2.5 3.3 1.7 3.3 2.9 2.6
El Salvador 5.21 4.51 2.2 2.4 1.1 1.8 2.3 1.5
Guatemala 6.12 5.36 2.8 2.8 2.8 2.9 2.8 2.8
Haití 5.17 4.79 1.6 1.7 1.8 2.0 1.7 1.9
Honduras 6.16 4.94 3.4 3.3 2.8 3.9 3.3 3.4
México 4.29 3.16 2.4 3.3 0.8 3.4 2.9 2.3
Nicaragua 5.94 5.01 2.8 3.2 3.0 3.6 3.0 3.3
Panamá 3.46 2.87 1.9 3.4 0.7 3.0 2.7 2.1
Paraguay 4.82 4.34 1.9 3.7 2.7 3.4 2.9 3.1
Perú 4.65 3.57 2.2 3.1 1.2 2.9 2.7 2.2
República
Dominicana 4.21 3.34 1.4 3.5 1.2 3.0 2.5 2.3
Uruguay 2.57 2.33 0.0 0.5 0.2 0.8 0.4 0.6
Venezuela 4.10 3.47 2.4 4.3 2.0 3.2 3.5 2.7
Caribe 3.19 2.85 1.2 1.1
Barbados 1.92 1.79 -1.8 1.5 -1.7 1.0 0.4 0.2
Guadalupe 2.55 2.35 -2.8 2.1 -1.1 1.1 0.2 0.5
Guyana 3.26 2.40 -0.8 1.9 -1.5 1.7 0.7 0.5
Jamaica 3.55 2.38 -0.2 2.5 -0.5 2.5 1.3 1.4
Martinica 2.14 2.08 -3.7 2.0 -1.2 1.1 0.0 0.4
Puerto Rico 2.46 2.10 0.1 2.5 -1.1 1.6 1.7 0.8
Suriname 3.39 2.56 -2.5 1.0 0.2 2.8 -0.6 1.8
Trinidad y Tabago 3.10 2.70 -1.0 2.3 1.6 1.7 1.1 1.7
Fuente: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE).
A su vez, la población urbana aumen- parte, dada la más alta fecundidad de esta
tó de 65% de la población total de América última, la incidencia de la pobreza ha ten-
Latina en 1980 al 71 % en 1990, en tanto que dido a ser mayor entre los niños y los
en el Caribe se elevaba de 53% a 60% du- jóvenes. El resultado de todo lo anterior,
rante el mismo período. Luego, el proceso unido a los mecanismos ya existentes de
de urbanización se conjugó con la mayor transmisión intergeneracional de las situa-
incidencia de la crisis en las áreas urbanas ciones de carencia, como el trabajo infantil,
y con la fecundidad más alta de los hoga- que implica sacrificar la educación, o la
res pobres. El resultado fue un aumento fecundidad temprana, donde la ilegitimi-
considerable del número de pobres en el dad es frecuente, fue que en la década de
medio urbano y un incremento de la pro- los ochenta se acentuaron algunas condi-
porción de éstos en relación con el total de ciones conducentes a una mayor desigual-
la población en estado de pobreza. Por otra dad social.
LOS REZAGOS EN MATERIA DE EQUIDAD 33
Recuadro 1-1
CRECIMIENTO DEMOGRAFICO Y POBREZA
Sobre la base de las encuestas de hogares utili- defunciones anuales, se les asignaron tasas de
zadas por la CEPAL para elaborar sus estimacio- fecundidad y de mortalidad coherentes con la
nes sobre la pobreza en América Latina durante información contenida en estudios realizados
la década de los ochenta, se proyectó el efecto por el CELADE. Así, se proyectó que en Guatema-
del crecimiento demográfico sobre la evolución la correspondería a los indigentes el mayor ín-
de los índices de pobreza en Guatemala, país dice de crecimiento, 3.4% anual, seguidos por
que se caracteriza por altos porcentajes de po- los pobres, con 2.5%, y por el resto de la pobla-
bres y de indigentes y por una transición demo- ción, con 2.3%. En Costa Rica los indigentes y
gráfica moderada, y en Costa Rica, donde el los pobres crecerían a tasas similares de alrede-
peso relativo de la población pobre es menor y dor de 2.5%, también por encima del 2.1% de los
que se encuentra en plena transición demográ- sectores con más ingresos.
fica. Partiendo del supuesto de que éstas hubie-
De acuerdo con las tabulaciones de las en- ran sido las tasas de crecimiento natural efecti-
cuestas, el crecimiento demográfico de los sec- vas durante los años ochenta, se estimó que en
tores de pobres y de indigentes es mayor que el Guatemala 98% de la cantidad adicional de po-
del resto de la población. Cerca de 60% de los bres e indigentes surgida durante la década se
pobres son menores de 20 años, en tanto que en atribuiría al crecimiento natural de la población
ambos países este porcentaje es sólo de 45% en en tales condiciones, porcentaje que sólo alcan-
los sectores con ingresos sobre el umbral de zaría a 55% en Costa Rica. Esto significa que en
pobreza. También existen diferencias en el ta- el caso de este último país otros factores socio-
maño medio de los hogares que, en Guatemala, económicos, y no sólo los demográficos, expli-
alcanza a 6 personas para los hogares a nivel de carían el aumento de la pobreza. En cuanto a
indigencia y a 5.4 para los pobres, frente a 4.4 Guatemala, el número adicional de personas
para el resto de la población; en Costa Rica, el bajo el umbral de la pobreza registrado durante
tamaño medio de los hogares pobres e indigen- la década habría sido generado por el alto por-
tes es de 5 personas, en comparación con 4.4 centaje inicial de población pobre, aunado a su
para los demás. crecimiento, sí bien es probable que la interven-
Con el objeto de estimar el crecimiento medio ción de otros factores socioeconómicos también
anual vegetativo de estas poblaciones, así como haya agravado la situación de los que ya eran
el correspondiente número de nacimientos y pobres antes.
En décadas pasadas, el aumento del preciso agregar las representadas por los
flujo de emigrantes internacionales ha si- desplazados internos y los refugiados y
do una manifestación de los desequilibrios emigrantes a los países vecinos, cuyas
económicos, políticos y demográficos de magnitudes llevaron el total de personas
la región. A partir de 1960, México se con- desarraigadas a principios de la década de
virtió en la principal fuente de población los noventa hasta alrededor del 10% de la
migrante, con predominio de la mano de población centroamericana.
obra indocumentada; a fines de los años La emigración desde los países del Ca-
ochenta, los trabajadores mexicanos ingre- ribe hacia los Estados Unidos y Canadá ha
sados a los Estados Unidos alcanzaban a alcanzado proporciones todavía mayores,
alrededor de cuatro millones. Sin embar- aunque ello ha ocurrido a lo largo de los
go, durante la misma década, el crecimien- últimos treinta años. Durante este período
to de las migraciones procedentes de Cen- las migraciones han representado cerca de
troamérica, desencadenadas por motivos 10% de la población de Cuba, Haití y la
políticos y sociales, pero mantenidas por República Dominicana, mientras que en
razones económicas, fue dos veces mayor los países del Caribe de habla inglesa esas
que el de losflujos procedentes de México. proporciones se elevaron a 14% en Trini-
Así, los emigrantes a los Estados Unidos dad y Tabago, a 21% en Jamaica y a 25%
han llegado a representar entre 2% y 3% en Barbados. Estas cifras pueden contras-
de la población total de Guatemala, entre tarse con las de la emigración total de eu-
5% y 6% de la de El Salvador y entre 5% y ropeos que, durante su último período de
7% de la de Nicaragua. A estas cifras es auge llegó a constituir alrededor de 12%
34 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro 1-2
MIGRACIONES, REMESAS Y AHORRO
Entre 1980 y 1989, el ingreso de divisas por Nicaragua se constató que la remesa media re-
concepto de remesas de familiares en el exterior cibida por las familias del estrato socioeconómi-
se duplicó en Guatemala, se quintuplicó en Ni- co relativamente más pobre era casi 15% más
caragua y aumentó diez veces en El Salvador. Si baja que la que llegaba al estrato inmediatamen-
se considera que el principal producto de expor- te superior.
tación de los tres países es el café, resulta signi- Al investigar la posibilidad de que las reme-
ficativo que en Guatemala y en Nicaragua el sas sirvieran como fuente de inversión para pro-
valor de las remesas en divisas ascendiera al ducir ingresos sostenidos, se verificó que en la
equivalente de dos terceras partes del de las mayoría de los casos este aporte se destinaba a
exportaciones de café, en tanto que en el caso de satisfacer necesidades básicas, particularmente
El Salvador su monto fue tres veces mayor. Para alimentarias, y que no contribuía de manera
los tres países en conjunto, el total de las remesas especial a generar ahorro, aunque se advirtió
aumentó de 192 millones de dólares en 1980 a cierta tendencia a invertir en mejoras del hogar,
1 067 millones de dólares en 1989. lo que concuerda con la información sobre el uso
Dado que el costo que implica emigrar ilegal- de estos recursos en otras latitudes.
mente a los Estados Unidos es alto, entre 1 000 Se ha prestado considerable atención a esta
y 2 000 dólares, es común que las familias en idea de utilizar las remesas como fuente de aho-
situación de pobreza ahorren los recursos nece- rro e inversión; esto ha llevado a proponer la
sarios para enviar a un hijo del jefe del hogar al constitución de fondos en que se complementen
exterior, lo que en estos países constituye la los recursos derivados de las remesas con dona-
modalidad de migración más frecuente. Luego, ciones procedentes del exterior, bajo la supervi-
la migración y el envío de remesas han pasado sión de organismos financieros externos. Estos
a formar parte de la estrategia de supervivencia fondos podrían abarcar grupos de países. Existe
familiar frente a la pobreza. igualmente la posibilidad de utilizar las remesas
Durante 1989, cada familia con miembros futuras como garantía para obtener créditos por
emigrados recibió en promedio 800 dólares en intermedio de mecanismos flexibles de financia-
Nicaragua, 1 200 dólares en El Salvador y 1 440 miento, como las cooperativas de ahorro y cré-
en Guatemala. Considerando que los ingresos dito, o de una banca comercial dinámica que
medios del conjunto de familias beneficiarias se pueda acceder a estos recursos mediante opera-
situaban por debajo de la línea de pobreza, las ciones nacionales e internacionales. Se cuenta
remesas contribuyeron decisivamente a la me- con valiosa información sobre los éxitos y fraca-
joría de esta situación. En Nicaragua, el valor de sos de la aplicación de estos esquemas en otras
la remesa promedio era equivalente a 34% del regiones. En España, por ejemplo, se abrieron
ingreso familiar derivado del trabajo o de otras cuentas especiales para remesas que, al cabo de
fuentes y en El Salvador, a 72%. En Guatemala dos años, permitían obtener créditos a largo
la remesa mensual estimada era incluso 17% plazo (de 8 a 12 años) para adquirir viviendas,
superior al ingreso medio de las familias recep- crear pequeñas empresas, comprar acciones o
toras generado por otras vías, que apenas logra- financiar capacitación. Si bien el riesgo cambia-
ba cubrir el costo de la canasta mínima de ali- rio dificultó la captación de recursos, la amplia
mentos. Sin embargo, la recepción de remesas red de oficinas subsidiarias contribuyó a que los
no necesariamente compensa las desigualdades bancos de ahorro tuvieran mayor éxito que los
iniciales existentes en el seno mismo del sector demás.
pobre. Así, en el caso de El Salvador y de
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Remesas y economía familiar en El Salvador, Guatemala y Nicaragua
(LC/MEX/L.154), México, D.F., junio de 1991.
Cuadro 1-2
AMERICA LATINA: INDICADORES DE CRECIMIENTO ECONOMICO 1950-1990
(Tasas anuales de variación)
Cuadro 1-3
AMERICA LATINA (SEIS PAISES): CAMBIOS EN LA COMPOSICION DEL EMPLEO Y DE LOS
INGRESOS DEL TRABAJO EN AREAS METROPOLITANAS
Población econó-
micamente activa 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Desocupados 7.8 6.8 7.2 8.6 5.3 8.8
Ocupados 92.2 93.2 -20 92.8 91.4 -9 94.7 91.2 -13
Asalariados 70.6 71.4 -15 70.3 67.8 -10 67.5 60.0 -20
Asalariados del
sector privado 48.7 49.6 -7 50.5 49.6 -8 52.4 47.8 -20
Obreros de la
industria ma-
nufacturera 10.6 9.9 -19 13.3 11.5 -5 10.3 8.5 -20
Asalariados del
sector público 21.9 21.8 -24 19.7 18.1 -13 15.1 12.2 -21
No asalariados 21.6 22.0 -31 22.7 23.6 -8 27.1 31.4 14
Empleadores 4.2 5.0 -16 4.5 4.6 -16 3.7 5.6 21
Trabajadores por
cuenta propia no
calificados 6.1 10.9 -21 9.8 9.8 -16 8.1 8.8 1
Fuente: Tabulaciones especiales de CEPAL sobre la base de datos de encuestas de hogares y de cifras oficiales de los
países.
a
Incluye a los trabajadores por cuenta propia no profesionales ni técnicos en todas las ramas de actividad, excepto la
agropecuaria. Excluye a los empleadores y a los trabajadores familiares no remunerados.
que se deterioraba su calidad. No obstan- dos, en tanto que las ganancias de los em-
te, en algunos países se logró concentrar pleadores fueron menos afectadas y, en
una parte del gasto social en la atención ocasiones, hasta aumentaron. (Véase el
de los grupos en condiciones de pobreza cuadro 1-3.) En la mayor parte de los países
extrema. se redujo el salario mínimo en términos
En la mayoría de los países, el porcen- reales y su disminución tendió a ser mayor
taje del producto interno bruto que repre- que la reducción del salario medio. (Véase
sentaban los salarios disminuyó drástica- el cuadro 1-4.) La información sobre un
mente. No sucedió lo mismo con los grupo de países alrededor de 1980 y 1986
excedentes brutos de explotación que, des- demuestra que en la mayoría de los casos
contando los pagos al exterior, quedaron el contraste entre bienestar y pobreza se
en manos de los nacionales y no sólo se agudizó debido a que 75% de la población
mantuvieron, sino que en algunos casos se de menores ingresos registró una mayor
elevaron. Lo anterior es congruente con la reducción de éstos que el 25% con ingresos
información derivada de las encuestas de superiores (véase el cuadro 1-5), en tanto
hogares. En efecto, se contrajeron severa- que el 5% más acaudalado mantuvo o au-
mente los salarios y los ingresos de los mentó los suyos. (Véase el gráfico I-l.) 5
trabajadores por cuenta propia no califica-
C u a d r o 1-4
AMERICA LATINA: ALGUNAS CARACTERISTICAS DE LOS CAMBIOS EN EL EMPLEO
URBANO DURANTE LOS AÑOS OCHENTA
Cuartil 1 Cuartil 4
P r o m e d i o s simples p a r a seis países
a l r e d e d o r de: 1980 1986 1980 1986
C o n m e n o s d e seis C o n 10 a ñ o s y m á s
a ñ o s d e educación d e educación
C o n m e n o s d e seis C o n 10 a ñ o s y
a ñ o s d e educación m á s d e e d u c a c i ó n
Dado que cerca de 70% de los recursos concentró en las áreas urbanas, aunque
de los hogares urbanos ubicados en torno también creció la proporción de la pobla-
de la línea de pobreza provenía de suel- ción rural en estado de indigencia. Así, al
dos, salarios y transferencias monetarias, finalizar la década, y a diferencia de otras
cuyo poder de compra suele decrecer no- regiones en desarrollo, la mayor parte de
toriamente en períodos de crisis, no sor- los pobres vivían en áreas urbanas, en tan-
prende que aumentaran los porcentajes de to que la mayoría de los indigentes lo ha-
la población en condiciones de pobreza y cían en zonas rurales.
de indigencia, en contraposición a la ten-
dencia predominante durante las tres dé- d) Los servicios sociales
cadas de la posguerra. (Véase el cuadro
1-6.) Se estima que el porcentaje de hogares Durante la década de los ochenta, el
en situación de pobreza aumentó durante mejoramiento de los indicadores básicos
los años ochenta, y que este incremento se de salud y de educación contrasta con la
40 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
Cuadro 1-5
AMERICA LATINA (SEIS PAISES): DISTRIBUCION DEL INGRESO DE LOS HOGARES
SEGUN CUARTILES DE INGRESO FAMILIAR PER CAPITA
Coefiente Hoga-
Ingreso promedio entre res
Indice Participación en per cápita expresado ingresos con
del in- el ingreso en términos del Coe- promedio in-
greso (%) valor de la línea fi- greso
País/años prome- de pobreza cíente 25% 10% infe-
dio de de más más rioral
los ho- Gini rico/ rico/ pro-
gares Cuartiles Cuartiles 25% 40% me-
más más dio
pobre pobre (%)
Argentina AM 80 100 9.3 15.8 24.1 50.8 1.3 2.4 3.9 10.1 0.365 5.5 6.8 66
AM 86 a 94 8.8 14.4 22.3 54.5 1.1 2.1 3.5 10.5 0.406 6.2 8.5 74
Brasil AM 79 100 5.6 12.1 20.1 62.1 0.7 1.5 2.9 11.7 0.518 8.9 17.1 73
AM 87a 107 4.9 10.4 18.1 66.6 0.6 1.4 2.8 13.1 0.540 13.7 17.4 78
Urb 79 100 5.6 11.5 19.7 63.3 0.5 1.1 2.1 8.2 0.501 11.2 13.4 75
Urb 87 100 4.4 10.3 19.1 66.0 0.4 1.0 2.0 8.7 0.538 15.1 17.4 75
Rur 79 100 8.1 15.5 22.3 54.1 0.3 0.6 1.0 3.2 0.407 6.7 8.4 72
Rur 87 115 6.6 13.1 20.0 60.3 0.3 0.7 1.1 4.1 0.472 9.2 11.5 75
Colombia AM 80 100 5.7 12.4 21.8 60.1 0.3 1.0 1.9 5.2 0.484 10.6 12.1 75
AM 86 110 5.8 13.0 22.1 59.1 0.4 1.1 2.0 6.2 0.467 10.2 11.6 73
Urb 80 100 5.3 13.1 22.3 59.3 0.3 0.7 1.3 4.0 0.472 11.2 11.8 72
Urb 86 125 5.5 14.1 23.9 56.5 0.4 0.9 1.7 5.0 0.449 10.3 10.4 72
Costa Rica AM 81 100 9.3 16.1 27.1 47.5 0.8 1.8 2.9 6.7 0.340 5.1 5.0 66
AM 88 90 8.5 16.5 25.8 49.3 0.7 1.5 2.5 6.2 0.360 5.8 6.2 68
Urb 81 100 9.6 17.5 27.1 45.8 0.8 1.7 2.8 6.1 0.320 4.8 4.7 66
Urb 88 86 8.5 16.2 25.2 50.1 0.7 1.3 2.2 5.3 0.360 5.6 6.4 67
Rur 81 100 7.9 17.3 26.4 48.4 0.6 1.3 2.3 5.7 0.360 6.1 6.0 66
Rur 88 92 7.8 17.0 26.4 48.8 0.6 1.3 2.1 5.0 0.360 6.3 6.2 66
Uruguay AM 81 100 10.1 16.2 22.8 50.9 1.3 2.5 4.0 9.8 0.350 5.0 6.0 68
AM 89 95 10.5 15.8 23.3 50.3 1.3 2.3 3.8 9.4 0.350 4.8 5.8 69
Urb 81 100 10.5 16.4 23.3 49.8 1.0 2.0 3.2 8.0 0.340 4.7 5.7 67
Urb 89 86 11.1 16.0 20.4 52.5 0.9 1.7 2.6 6.9 0.360 4.7 6.6 72
Venezuela AM 81 100 8.3 17.0 24.9 49.8 1.0 1.9 3.4 9.7 0.370 6.0 5.3 64
AM 86 95 7.6 15.5 24.6 52.3 0.8 1.8 3.3 9.4 0.390 6.8 7.2 67
Urb 81 100 9.4 18.0 27.1 45.5 0.7 1.5 2.5 6.1 0.320 4.8 4.4 67
Urb 86 78 8.1 16.4 25.0 50.6 0.5 1.1 1.8 4.7 0.300 7.6 6.4 67
Rur 81 100 10.2 19.0 26.6 44.3 0.5 1.1 1.8 4.5 0.290 4.4 4.0 67
Rur 86 90 9.0 15.8 24.6 50.6 0.4 0.9 1.5 4.2 0.370 5.7 6.7 69
Fuente: CEPAL, División de Estadística y Proyecciones.
a
Corresponde a un promedio de las áreas metropolitanas de Rio de Janeiro y de São Paulo.
crisis financiera del sector público y con las los años ochenta. Dadas las características
presiones tendientes a reducir el gasto so- de los vectores que transmiten esta enfer-
cial. En el caso de la salud, la mortalidad medad, éste es un ejemplo claro de cómo
infantil en la región bajó de 80.8 por cada el deterioro ambiental está afectando con
mil nacidos vivos a principios de los años especial virulencia a la población pobre de
setenta a 59.8 a fines de la década de los la región. En muchas ocasiones se desple-
ochenta, mientras que la esperanza de vi- garon esfuerzos para aumentar la eficien-
da al nacer se elevó de 61.2 a 66.7 años cia del gasto o se incorporó progreso téc-
durante el mismo período. (Véase el cua- nico de bajo costo y de gran efecto, como
dro 1-6.) Estas cifras, que ciertamente re- en el caso de la atención primaria de la
presentan un progreso notable, ocultan, salud y en el de las inmunizaciones. De
sin embargo, situaciones en las que el dra- este modo se contrarrestó en alguna medi-
ma de la pobreza continúa expresándose da el efecto de la reducción o del escaso
con extraordinaria fuerza. La malaria, por avance del gasto social por habitante en los
ejemplo, aumentó significativamente durante presupuestos públicos, si bien a menudo
LOS REZAGOS EN MATERIA DE EQUIDAD 41
Gráfico I-1
AMERICA LATINA (SEIS AREAS METROPOLITANAS): VARIACION
PORCENTUAL DEL INGRESO DE LOS HOGARES DE DISTINTOS
ESTRATOS DURANTE LOS AÑOS OCHENTA
2&-
C4
10--
0 w
-10--I
C3 Promedio
C3 Promedio
- 1 0 - - C2
Cl
-20 —20--
5% + 5X +
Promedio
Promedio
Montevideo Caracas
5% +
C4 5X1+
Promedio
C3 Promedio
Cuadro 1-6
AMERICA LATINA: INDICADORES DEL DESARROLLO SOCIAL,
1950-1990
1950- 1960- 1970- 1980- 1985-
1955 1965 1975 1985 1990
Esperanza de vida al nacer (años) 51.8 57.2 61.2 65.3 66.7
Mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 127.7 103.2 80.8 76.9 59.8
Cuadro 1-7
AMERICA LATINA (SEIS PAISES): PROMEDIO DE AÑOS DE ESTUDIO POR CUARTILES DE
INGRESO DEL HOGAR, SEGUN GRUPO DE EDAD, AREA Y AÑO
Costa Rica
San José 1988 4.6 4.1 5.2 8.9 7.6 10.5
Uruguay
1981 5.1 4.6 5.5 9.0 7.4 10.2
Montevideo 1989 4.9 5.8 9.5 8.3 11.0
5.2
Venezuela
1981 5.1 4.7 5.8 8.5 7.6 10.1
Area Metropolitana 1986 5.0 4.4 5.7 8.9 10.8
7.9
Fuente: CEPAL, División de Estadística y Proyecciones.
" Se refiere al Gran Buenos Aires.
reflejada en el menor acceso efectivo a bie- tierra patronal que arrendaban o cultiva-
nes y servicios, con una creciente difusión ban en aparcería. El acceso a la tierra con-
de los medios masivos de comunicación, tinuó siendo fundamental, pero el comple-
cuyo efecto inmediato es el de uniformar jo latifundio-minifundio tendió a
las expectativas de la región y de acercar- desaparecer, rearticulándose la relación
las a las prevalecientes en los países entre empresarios agrícolas y campesinos
desarrollados. o trabajadores agrícolas por la vía del mer-
cado del trabajo. Así, se empezó a consoli-
e) Patrimonio dar la segmentación de las poblaciones
rurales en un estamento de trabajadores
La distribución del capital y el acceso asalariados y otro de campesinado con
a los recursos naturales, entre ellos la tie- tierra, a menudo condicionados por el mi-
rra, son factores muy indicativos del grado nifundismo. La inserción económica de
de equidad que existe en una sociedad. A ambos estamentos se ha vuelto precaria,
diferencia del sector público y del sector tanto en los mercados de trabajo como en
industrial, y como resultado de la declina- los de tierras, financieros, de insumos tec-
ción del sesgo adverso a lo rural de las nológicos y de productos agrícolas.
políticas públicas, el sector agropecuario La situación anterior se agravó y sus
creció, aunque moderadamente, durante repercusiones sobre la equidad aumenta-
los años ochenta. Sin embargo, la moder- ron debido a que el menor acceso de los
nización agrícola, al permitir que los due- campesinos al mercado de la tierra ha sig-
ños de tierras ampliaran su escala de pro- nificado su segregación hacia tierras mar-
ducción, a menudo contribuyó a reducir el ginales en explotaciones continuamente
acceso de los agricultores campesinos a la subdivididas. La presión que la población
44 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Cuadro 1-8
AMERICA LATINA (SEIS PAISES): INGRESOS POR TRABAJO Y
NIVEL EDUCACIONAL®
EL PANORAMA
INTERNACIONAL
3 CEPAL, La industria de transporte regular internacional y la competitividad del comercio exterior de los países
de América Latina y el Caribe, serie Cuadernos de la CEPAL, N° 64 (LC/G.1575-P), Santiago de Chile,
noviembre de 1989. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.89.II.G.14.
EL PANORAMA INTERNACIONAL 49
mentan con acontecimientos todavía más ante las tendencias aludidas. Uña posibili-
inusitados en la esfera política, que suelen dad consiste en que adapten sus políticas
presentarse acompañados por modifica- nacionales a las nuevas realidades objeti-
ciones de largo alcance en las relaciones vas que surgen de las tendencias mencio-
internacionales. Estos, a su vez, retroali- nadas, lo cual podría significar que se está
mentan el panorama económico. Así, por produciendo una creciente convergencia
ejemplo, el fin de la guerra fría, al amino- de las políticas y una economía internacio-
rar la preocupación por la seguridad mili- nal más abierta e integrada. Otra posibili-
tar en los principales países industriales, dad es que esas economías resistan tales
podría permitir reducir los gastos de de- tendencias en aras de defender intereses
fensa, para que fueran encauzados hacia nacionales, en cuyo caso se habrá dado
fines socialmente productivos -entre ellos una vuelta hacia un mayor grado de pro-
la cooperación internacional- o al menos teccionismo y hacia mayores intentos de
para facilitar ur. mejor equilibrio presu- administrar el comercio y losflujos finan-
puestario de las principales economías de- cieros.
sarrolladas, lo cual también tendría efec- La primera posibilidad sin duda con-
tos favorables sobre la economía mundial. duciría a una economía mundial más
El ordenamiento que está surgiendo dista abierta, más transparente y de creciente
mucho del nuevo orden económico inter- movilidad de los factores a través de las
nacional, reivindicado por la región hace fronteras; la segunda, a un mundo fraccio-
apenas quince años,4 pero innegablemen- nado, con una integración hacia el interior
te anuncia un nuevo orden, en contraste de las grandes agrupaciones de países que
con el que rigió entre 1945 y 1980. se están formando (Comunidad Europea,
Zona de libre comercio de Norteamérica),
3. Escenarios alternativos para la y con un comercio más bien administrado
economía mundial entre los bloques. Al colocar la competiti-
vidad internacional de las economías lati-
Existe una clara disfuncionalidad entre las noamericanas y caribeñas como centro de
instituciones multilaterales existentes la transformación productiva con equi-
(creadas, precisamente, en la época inme- dad, es evidente que el grado de acceso a
diata de la posguerra) y la manera en que los mercados bajo uno u otro de los esce-
las empresas y las naciones se insertan hoy narios mencionados se convierte en una
en la economía mundial. Las negociacio- variable de primera importancia.
nes multilaterales del GATT, así como la Los dos escenarios caracterizados en
ascendente relevancia de dicho organismo el párrafo anterior se ubican en polos
para la región (los países miembros de opuestos de un espectro de posibilidades
América Latina y el Caribe han pasado de intermedias.5 Por una parte, surgen de dos
16 a 23 desde 1987), tan solo marcan un observaciones empíricas: la primera, que
primer y vacilante paso hacia corregir esa aun si los moderados avances logrados en
situación. Otro paso lo constituye la deci- la Ronda Uruguay, obtenidos con gran
sión de algunas agrupaciones de países de dificultad, hubiesen colmado las expecta-
avanzar en el empeño por integrarse a un tivas más optimistas, habrían resultado in-
ritmo mayor que la comunidad global de suficientes como respuesta institucional a
naciones. la globalización de la actividad económi-
Una interrogante clave para América ca; la segunda, que los acuerdos ratifica-
Latina y el Caribe se refiere a la manera en dos tanto en la Comunidad Europea a fi-
que los países con mayor ponderación en nes de 1991 como la ampliación de una
la economía mundial podrían reaccionar zona de libre comercio entre Canadá v los
4 Véanse las resoluciones 3201 (S-VI) y 3202 (S-VI) y la resolución 3281 (XXIX) de la Asamblea General
de las Naciones Unidas.
5 Robert Z. Lawrence, Developing Countries and Global Trading Arrangements, Washington, D.C., The
Brookings Institution, 1991, inédito.
50 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
6 El crecimiento del comercio entre Asia y Europa Occidental y entre Asia y América del Norte
durante el período 1980-1989 fue mayor al crecimiento del comercio intrarregional en Europa
Occidental y en Norteamérica. Véase Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), El comercio internacional, 1989/1990, vol. II, Ginebra, 1990.
EL PANORAMA INTERNACIONAL 51
ríos más estrictos, además de lograr una cabo un importante esfuerzo de apertura
mayor liberalización arancelaria. comercial unilateral que no ha sido exclu-
Pero el mandato de la Ronda iba más yente. La liberalización ha comprendido
allá. Por primera vez, una ronda de nego- drásticas reducciones arancelarias y la eli-
ciaciones comerciales comprendía mate- minación de barreras no arancelarias.
rias tales como las normas que rigen la (Véase el cuadro II-l.) Además, han dismi-
propiedad intelectual, los regímenes apli- nuido los promedios arancelarios, que
cables a las inversiones extranjeras, y el eran superiores a 45%, a niveles que ac-
sector de los servicios. tualmente son incluso inferiores a 20%, y
Así, la Ronda cubrió, entre otros as- se ha realizado un importante esfuerzo de
pectos: a) las subvenciones que utilizan los racionalización al reducirse la dispersión
países para mantener el nivel de vida de arancelaria. Ello ha permitido disminuir el
sus poblaciones rurales, para alcanzar su número de tramos a una cifra entre tres y
autosuficiencia alimentaria, o para pro- siete, lo que es significativo, pues llegó a
mover las inversiones necesarias para el haber más de treinta en varios países. Al-
desarrollo económico; b) las medidas des- gunas naciones están avanzando, además,
tinadas a lograr que las inversiones ex- hacia la introducción de niveles arancela-
tranjeras contribuyan efectivamente a al- rios uniformes. A su vez, se han eliminado
canzar el desarrollo y a contrarrestar las oflexibilizado drásticamente las cuotas de
prácticas comerciales restrictivas de las importación, los permisos previos, las li-
empresas transnacionales, y c) las medi- cencias, las prohibiciones y exigencias de
das sobre protección de la propiedad inte- contenido nacional y los depósitos pre-
lectual necesarias en los países tecnológi- vios. Estos avances constituyen sólidos ar-
camente menos adelantados para aliviar la gumentos en favor del futuro acceso no
pobreza, promover la salud pública y sa- discriminatorio de los bienes y servicios
tisfacer las necesidades alimentarias de la originados en la región a mercados extra-
población. Llevado al extremo, el resulta- rregionales.
dofinal del proceso de armonización sería En el seno de las negociaciones de la
la transformación de los mercados nacio- Ronda Uruguay, el esfuerzo de la región
nales en ámbitos de un mercado global. se ha reflejado en reivindicaciones colecti-
La conclusión de la Ronda Uruguay vas tendientes a que los demás países re-
evidentemente no agota el conjunto de te- conozcan esta liberalización como un mé-
mas comerciales susceptibles de ser trata- rito que debe ser recompensado con un
dos en el plano internacional. La gama tan mayor acceso a otros mercados. Así, con
amplia de temas que han sido objeto de base en el ejemplo y no en la retórica,
negociaciones en la Ronda, conjuntamente América Latina y el Caribe se ha con-
con tópicos nuevos, tales como el del me- vertido en una punta de lanza en favor de
dio ambiente, hace necesario que se prosi- la liberalización multilateral del comercio.
gan los esfuerzos por hacer converger el La manera más directa en que la región
multilatéralisme y la reciprocidad, pilares puede contribuir a que se configure una
fundamentales del GATT, en torno a una economía internacional no discriminato-
liberalización progresiva del comercio a ria consistirá en continuar haciendo es-
nivel internacional, con reglas claras y per- fuerzos por fijar normas y liberalizar el
feccionadas, que en relación a los diversos comercio dentro de un contexto multilate-
temas de negociación protejan a todas las ral, en el cual se fortalezca el GATT, orga-
partes, en particular a las más débiles. nismo que es preciso dotar, entre otros
En contraste con la política comercial elementos, con mecanismos más aptos pa-
de los países desarrollados, entre cuyos ra la resolución de diferencias y con mayor
criterios se cuentan el aumento de la pro- capacidad de sanción.
tección en diversos rubros claves o la libe-
ralización comercial circunscrita a un área ii) El desarrollo de espacios económicos
geográfica determinada, los países lati- La evolución de la Ronda Uruguay
noamericanos y caribeños han llevado a pone de manifiesto la dificultad de lograr
Cuadro II-l
AMERICA LATINA: RESUMEN DEL PROCESO DE APERTURA COMERCIAL
Inicio Arancel máximo Número de tramos Arancel promedio
Pals del Barrera no arancelaria Notas
pr Pro ProÉ
°" Inicial Actual 8™" Inicial Actual f" Inicial Actual
grama mado mado
Argentina 1987 115 22 43 a 9a En 1987-1988 el valor de la producción La apertura comenzó en 1987 y se aceleró en
industrial sujeto a restricciones se redujo de 1989. Además de las rebajas arancelarias se
62% a 18%. En 1989-1990 se eliminaron han eliminado los derechos adicionales
restricciones restantes de permiso previo. El transitorios y los derechos específicos. A fines
decretodesreguladordefinesdel991 redujo de 1991 se aumentaron los aranceles de 0% a
los requisitos no arancelarios a controles de 5% para alimentos y materias primas, y de
seguridad y sanitarios y derogó la 11% a 13% para los bienes intermedios. El
preferencia denominada "compre nacional". arancel inicial incluye la sobretasa.
Bolivia 1985 150 10 12 b 10b Se abolieron todas las prohibiciones y Antes de la liberalización, las restricciones
requisitos de Ucencias a la importación a cuantitativas y la estructura arancelaria
excepción de los controles al azúcar y al diferenciada representaban altas barreras
trigo, y de los bienes que afectan a la salud y para las importaciones.
a la seguridad del Estado.
Brasil 1988 105 85 40 29 7 51 c 25' En 1990 se eliminó la lista (anexo C) de Se inició la reestructuración arancelaria en
productos importados prohibidos. No obstante^ 1988-1989. El programa vigente fue
no se permitirá la importación de 47 productos introducido en 1990 y contempla una
del sector de la informática hasta 1992 y se reducción progresiva de los aranceles, que
mantendrán las exigencias sobre contenido culminará en 1994 con una tarifa máxima de
nacional pata bienes intermedios y de capital 40%, una moda de 20% y una media de 14%.
Colombia 1990 100 23 15 14 4 37 b 14 b Las restricciones de licencia previa fueron En agosto de 1991 se adelantó el proceso de
eliminadas casi en su totalidad a fines de desgravación arancelaria programada
1990, excepto para ciertos productos, por inicialmente para 1993. Este arancel incluye la
razones de monopolios de Estado (armas) o sobretasa, que actualmente es de 8%
tratados internacionales (insumos de (anteriormente era 10%) y que será diminada en
narcotráfico) y ciertos productos agrícolas. 1992. El aranœl para los automóviles es de 75%.
Costa Rica 1986 220 40 20 27c 20c Gradual eliminación de permisos de Todavía se aplican aranceles superiores a
importación y otras restricciones en el 40% a algunos rubros (entre ellos,
período 1990-1994. automóviles, con una tarifa de 100%), pero
ellos representan una proporción reducida
del total. En 1992 la tarifa máxima se reducirá
a 20% para la mayor parte de los productos.
Chile 1973 220 11 57 1 1 94 c IIe En la década de 1970 se eliminaron las Ante una crisis de balanza de pagos, se
restricciones cuantitativas a la importación incrementó el arancel uniforme de 10% a
con excepción de las aplicables a los 20% en 1983 y a 35% en 1984. Luego fue
vehículos automóviles de segunda mano, y reducido en etapas sucesivas a 15% en 1988
controles sanitarios y fitosanitarios a una y a 11% en 1991.
amplia gama de productos agrícolas.
Cuadro II-l (Conclusión)
Ecuador 1990 290 35 53 ' 25 c El proceso de eliminación de restricciones El arancel para los vehículos es de 40%, pero
cuantitativas a la importación, a excepción se mantiene la prohibición de importar.
de las de vehículos y sustancias químicas
susceptibles de utilizar en la industria del
narcotráfico. Se abolieron los depósitos
previos a la importación.
El Salvador 1989 30 20 20 Se suprimieron los depósitos previos a la El arancel máximo sereducirá progresivamente
importación y varias leyes de fomento sectorial. a 20% en 1994 (con unas pocas excepciones).
México 1985 100 20 10 24 a 12 ã Se redujo la cobertura de los permisos de La sobretasa de 5% fue eliminada en
importación sobre la producción de 922% en diciembre de 1987. Se reformó el sistema
junio de 1985 a 17.9% a diciembre de 1990, y se aduanero.
eliminaron los precios oficiales de importación.
Se mantuvieron los permisos previos de algunas
productos agrícolas y alimentarios, petróleo y
susderivados,ydealgunos productos usad os en
programas de fomento industrial.
Perú 1990 110 25 15 53 66' 17' Enmarzodel991seeliminaronlaslícencias, El programa se inició en agosto de 1990,
los controles y las autorizaciones de cuando se estableció el arancel máximo de
importación, las cuotas y las prohibiciones. 50%. Se profundizó en marzo de 1991,
cuando se redujo el arancel máximo a 25%
para los bienes de consumo y de 15% para el
resto (80% de importaciones). El arancel
inicial incluye la sobretasa.
Uruguay 1974 346 30 >30 22 ' Las cuotas de importación y las licencias se Se han reducido los aranceles de manera
abolieron en 1975 y las exigencias en plazos de paulatina desde 1974. Se acentuó d ritmo de
financiamiento, como control a la importación rebaja a partir de 1979, pero d proceso sedetuvo
de bienes de capital, en 1977. Se mantuvieron entre 1982 y 1986. Las últimas reducciones
los precios de referencia de algunos productos. fueron realizadasen septiembre de 1991.
Venezuela 1989 135 40 20 41 35b 10 b Se redujo el número de rubros sujetos a Se han eliminado los derechos específicos que
restricicones de 2 204 en 1988 a 200 en la en algunos casos llevaban el arancel máximo
actualidad. a 940% antes de aplicarse el programa de
liberalización. El programa de reducción
arancelaria se completará en 1993.
Fuente: C '! !' A l s o b r e U base de cifras nacionales.
1
Ponderado por La prod ucción interna. Arancel ponderado a las importaciones. Promedio simple en base a posiciones arancelarias.
54 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
7 Para una consideración de este tema desde la óptica de la región, véase CEPAL, Europa 1992 y sus
consecuencias económicas sobre América Latina (LC/R.918(Sem.59/3)), Santiago de Chile, 13 de sep-
tiembre de 1990.
8 Véase Thomas ]. Duesterberg, "Prepare now for the 1992 export market", Business America, 25 de
febrero de 1991.
9 Véase el texto de la alocución del Presidente de los Estados Unidos George Bush, pronunciada en
Washington, D.C., el 27 de junio de 1990, así como la intervención de Myles Frechette, Assistant US
Trade Representative for Latin America, the Caribbean and Africa, en el seminario sobre The United
States and Argentina in Relation to the Enterprise for the Americas Initiative, The American University
12 de junio de 1991.
56 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
plazo, sería conveniente establecer una rencia de lo que ocurre en Europa y Amé-
coordinación de posiciones y criterios en- rica, esos esfuerzos no han dado fruto,
tre los países de la región. Entre los aspec- como tampoco se ha materializado la crea-
tos que habría que precisar se encuentran ción oficial de un espacio económico ex-
los siguientes: la armonización de los po- clusivo en toda la zona, en la cual el Japón
sibles acuerdos con los Estados Unidos tiene un peso económico predominante.
respecto de los compromisos de integra- Por el contrario, en la reunión ministerial
ción intrarregional, la definición de una del grupo del Asia-Pacific Economic Coo-
agenda para las futuras negociaciones, la peration Council (APEC), celebrada en Seúl
determinación de si se va a negociar en en noviembre de 1991, se reafirmó la con-
forma individual o conjunta, y por último, veniencia de fortalecer las iniciativas re-
la consideración de las ventajas y desven- gionales que promuevan la liberalización
tajas de negociar acuerdos separados y multilateral -por ejemplo en el marco del
adicionales o en su lugar adherir, median- GATT- del comercio y de la inversión. Esta
te una cláusula de acceso, a un eventual decisión atañe a los países de ambas ribe-
acuerdo de libre comercio de América del ras de la Cuenca del Pacífico, ya que los
Norte. miembros del APEC son Australia, Canadá,
Con todo, y de manera congruente con Corea del Sur, Estados Unidos, Japón,
el avance simultáneo por la vía multilate- Nueva Zelandia, las seis naciones de la
ral, hemisférica y regional, convendría evi- ASEAN y tres nuevos miembros: China,
tar que el posible espacio económico ame- Hong Kong y la provincia china de Tai-
ricano se transformara en una red de wán. Los países del Oriente que son parte
acuerdos de libre comercio entre los Esta- de la Cuenca del Pacífico constituyen alia-
dos Unidos y cada uno de los países o dos potenciales de América Latina y el
grupos de países latinoamericanos. La li- Caribe para avanzar hacia un sistema eco-
beralización debiera extenderse a las rela- nómico donde predominen reglas de ca-
ciones mutuas entre estos últimos países, rácter multilateral.
de manera de crear una verdadera zona d. La integración latinoamericana y cari-
hemisférica de libre comercio. Para ello, beña,n En los últimos dos años, los países
resulta necesario avanzar decididamente latinoamericanos y del Caribe han intensi-
por el camino de la integración latinoame- ficado los esfuerzos de integración entre sí.
ricana, lo que entre otras cosas requiere, Este proceso, además de haberse visto fa-
como condición previa, que tengan éxito vorecido por la mayor afinidad política
los esfuerzos de estabilización macroeco- entre gobiernos democráticamente elec-
nómica de las economías nacionales. tos, se facilita por las nuevas políticas de
c. La cuenca del Pacífico. Actualmente apertura comercial uniforme aplicadas en
sólo en Europa existe un bloque económi- el continente y por el mayor consenso en
co formalmente constituido; en América, torno a las mismas. Ello explica también
éste comienza a formarse. En Asia, la situa- las características de los nuevos compro-
ción es distinta. Los esfuerzos de creación misos de integración; en efecto, éstos ya no
de un grupo económico han sido protago- se conciben como una forma de sustituir
nizados por algunos países pertenecientes importaciones a nivel supranacional, sino
a la Asociación de Naciones del Asia Su- más bien como un medio para aumentar la
doriental (ASEAN),10 que han planteado la competitividad con miras a incrementar
formación de una agrupación regional de las exportaciones y la inserción, en condi-
países exclusivamente asiáticos, como se ciones favorables, en la economía interna-
contempla en el marco del East Asian Eco- cional. De ahí se deriva la semejanza de
nomic Caucus (anteriormente el East objetivos y metas de las nuevas iniciativas
Asian Economic Grouping). Pero, a dife- de integración, tendientes en general a
constituir mercados comunes o zonas de pacio económico ampliado, que pueda es-
libre comercio en plazos inusitadamente tar integrado con los países de América del
breves. Norte. En este sentido, los Presidentes de
La configuración de un mercado co- los 13 países latinoamericanos que compo-
mún para 1995 es el objetivo del MERCOSUR, nen el Grupo de Rio manifestaron en di-
creado en virtud del Tratado de Asunción, ciembre de 1991 su voluntad de seguir
que suscribieron Argentina, Brasil, respaldando los procesos de integración
Paraguay y Uruguay en marzo de 1991, y subregional en marcha, con el fin de que
del Grupo Andino, como se estipula en el culminen en el curso de la década, de ma-
Acta de la Paz firmada en noviembre de nera tal que, al llegar el año 2000, esté ya
1990. Asimismo, se dispuso en agosto de plenamente configurado el hemisferio
1990 la instauración de un mercado co- americano de libre comercio.13
mún en la CARICOM, y por su parte, el
Mercado Común Centroamericano (MCCA) iii) Regionalismo y multilatéralisme
se dispone a crear una Comunidad econó- Existe el riesgo de que el aumento de
mica entre sus miembros conforme a lo los intercambios y de la integración entre
dispuesto en su Plan de Acción Económica los espacios regionales se produzca sobre
de Centroamérica. México firmó en enero todo entre los países de mayor importan-
de 1991 un acuerdo con los países del cia relativa en cada uno de estos espacios
MCCA tendiente a crear una zona de libre (la CEE, los Estados Unidos y el Japón),
comercio. Es este también el objetivo del quedando las demás naciones vinculadas
llamado Grupo de los Tres, compuesto por principalmente al país predominante de
Colombia, México y Venezuela. A estas su propia zona, lo que en el caso de la
iniciativas subregionales se añade un núme- mayoría de los países latinoamericanos y
ro creciente de acuerdos bilaterales dirigi- caribeños significaría una creciente inte-
dos a eliminar las barreras comerciales entre racción con los Estados Unidos. 14 Por con-
países latinoamericanos.12 Uno de los desa- siguiente, el desafío de la región consiste
fíos más importantes de América Latina y el en evitar una posible tendencia hacia una
Caribe consiste en compatibilizar todos es- relación excesivamente concentrada en un
tos acuerdos, para evitar que provoquen solo mercado. Ello no implica menospre-
efectos de desviación del comercio, o que ciar las posibilidades que ofrece la Inicia-
puedan distorsionar las ventajas competiti- tiva para las Américas, sino tener presente
vas de los propios países de la región. que ésta no debería ser la única opción
El desafío siguiente consistirá en am- posible. Se trata de mantener vivo el espí-
pliar la red de acuerdos bilaterales y subre- ritu del multilatéralisme, para lo cual los
gionales de modo que para fines del dece- países de la región deben persistir en sus
nio exista una sola zona latinoamericana y esfuerzos por lograr una liberalización del
caribeña de libre comercio, o un único es- comercio a escala mundial, velar por que
12 Véase CEPAL, La integración económica en los años noventa: perspectivas y opciones (LC/R.1042), 29 de
agosto de 1991.
13 Declaración conjunta de la V Cumbre Presidencial del Mecanismo Permanente de Consulta y
Concertación Política, celebrada en Cartagena de Indias, Colombia, del 1 al 3 de diciembre de 1991.
14 Esto podría suceder, habida cuenta de las posibles características del comercio dentro de esos
espacios y entre ellos. El comercio entre los "polos" parece tener un contenido alto y creciente de
intercambio intrasectorial horizontal, esto es, de distintas variedades de los mismos productos. El
comercio de manufacturas entre cada polo y los demás países de su espacio económico podría tener
un componente importante de intercambio intrasectorial vertical: exportación de partes y compo-
nentes de los primeros a los segundos para ser ensamblados y reexportados nuevamente al país de
origen. (Véase CEPAL, informe de la reunión de expertos sobre perspectivas de la economía mundial y opciones
de América Latina y el'Caribe (LC/R.1065), 24 de octubre de 1991, pp. 3 y 4.) La aplicación de estrictas
reglas de origen, cuestión delicada en las negociaciones para la integración con los Estados Unidos
y en la CEE, aseguraría que esta última modalidad comercial sólo tuviera lugar dentro del espacio
económico, con exclusión de las partes y componentes procedentes de terceros países.
58 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
la creación de una posible zona de libre sión. En los últimos tiempos se han regis-
comercio con los Estados Unidos no lleve trado ciertos avances hacia la reducción
consigo un aumento del proteccionismo del peso de la deuda; esta reducción, con-
contra terceros países, e impulsar las rela- juntamente con la integración creciente del
ciones económicas con las demás regiones, mercado internacional de capitales, han
particularmente con el Este Asiático y con abierto nuevas posibilidades para captar
Europa. recursos financieros en esos mercados.
Ambas circunstancias han permitido re-
b) El contexto internacional y los
ducir la transferencia neta de recursos al
recursos para el desarrollo
exterior, que en 1989 representaba 20% del
La transformación productiva con valor total de las exportaciones de bienes
equidad requiere un aumento sustancial y servicios, a 13% en 1990, el nivel más bajo
de la tasa de inversión, lo cual, a su vez, registrado desde que se inició la crisis de
supone un alza concomitante de las fuen- la deuda en 1982; por último, en 1991,
tes de financiamiento, esto es, un incre- gracias también a la drástica reducción de
mento importante del ahorro, ya sea exter- los tipos de interés en los Estados Unidos,
no o interno. Las condiciones del entorno se tornó positiva por primera vez en una
internacional influyen tanto en uno como década.1" Además, es probable que el nue-
en el otro, y la situación actual tiene una vo clima de distensión entre el Este y el
connotación particular, que la hace distin- Oeste haga posible un aumento del ahorro
ta de la del decenio pasado. interno público mediante una disminu-
En primer lugar, los acontecimientos ción de los gastos militares.
recientes hacen prever una mayor compe-
tencia por obtener recursos externos. Se i) Iniciativas a nivel internacional para la
estima que la unificación alemana, el fi- solución del problema de la deuda
nanciamiento de la transición en Europa Luego de un largo período de demora
oriental y los programas de reconstrucción en cuanto a reconocer la gravedad del pro-
en el Medio Oriente traerán consigo una blema de la deuda externa de los países en
mayor demanda de ahorro externo, lo cual desarrollo y la consecuente necesidad de
a su vez tenderá hacia una renovada alza lograr una disminución importante de la
de las tasas de interés en los mercados misma, a partir defines de los años ochen-
financieros internacionales.15 Surge, por ta se ha comenzado a observar una gestión
consiguiente, la necesidad de elevar la tasa oficial algo más flexible por parte de los
de ahorro en el mundo, y en particular en países acreedores.
América Latina, donde, habida cuenta de Una manifestación de este mayor gra-
la probable mayor competencia por lograr do de flexibilidad ha sido la consolidación
recursos externos y del mayor costo de los de varios acuerdos de rebaja de las obliga-
mismos, convendrá intensificarlos esfuer- ciones con la banca comercial dentro del
zos que ya se realizan para aumentar el marco del Plan Brady, anunciado a princi-
ahorro interno y mejorar la productividad pios de 1989. Hasta el momento cuatro
del capital. países (Costa Rica, México, Uruguay y Ve-
Por otro lado, sin embargo, ciertas ca- nezuela) han concertado acuerdos de esta
racterísticas del entorno internacional fa- índole, y se espera que otros deudores
vorecen el aumento del ahorro externo e importantes, como Argentina y Brasil, lle-
interno en América Latina. En los años guen a acuerdos similares. Según cálculos
ochenta, la pesada carga de la deuda exter- del Fondo Monetario Internacional, la dis-
na impidió disponer de una elevada pro- minución neta efectiva de la deuda obteni-
porción de ahorro interno para la inver- da por aquellos cuatro países latinoameri-
15 Fondo Monetario Internacional (FMI), Perspectivas de la economía mundial, Washington, D.C., octubre
de 1991.
16 CEPAL, Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe 1991 (LC/G.1696), Santiago de
Chile, diciembre de 1991.
EL PANORAMA INTERNACIONAL 59
canos asciende a 11 000 millones de dóla- de giro, introducido en 1990 para regula-
res, suma que representa 15% del valor rizar la posición de aquellos países que se
total de las obligaciones exigibles antes de encuentran en una prolongada situación
aplicarse los programas respectivos.17 Por de moratoria con el Fondo Monetario In-
otra parte, se ha observado la acumulación ternacional. Mediante este mecanismo, el
no oficial de atrasos en materia de servicio país deudor acumula derechos de refinan-
de la deuda. Ello ha constituido una vál- ciamiento simultáneamente con el cumpli-
vula de escape temporal frente al endeu- miento de las metas de un programa de
damiento excesivo y a la lentitud de cul- ajuste. Una vez aplicado con éxito el pro-
minar las negociaciones para lograr grama, el país cancela sus atrasos al Fondo
reducciones permanentes. mediante la organización de un préstamo
La deuda oficial bilateral también ha de transición otorgado por un grupo de
sido objeto de reducción, lo que se ha gobiernos "de apoyo", y posteriormente
realizado mediante criterios diferenciados convierte los derechos acumulados en un
según el nivel de ingreso de los deudores. desembolso de recursos del Fondo como
Tras la adopción en 1988 de los Términos parte de un programa normal con ese or-
de Toronto, para otorgar condiciones es- ganismo. En América Latina este esquema
peciales a los deudores de bajos ingresos, está siendo empleado como pilar central
en 1990 los gobiernos acreedores agrupa- de la normalización de la situación del
dos en el Club de París, en virtud de los Perú con sus acreedores externos.
Términos de Houston, acordaron ofrecer Como resultado de la aplicación de
nuevas facilidades de pago, entre ellas la estas medidas, y asimismo de la disminu-
conversión de deuda en moneda local, a ción significativa de la deuda bancaria lo-
los países de ingreso medio bajo. Los pri- grada merced a diversos mecanismos na-
meros términos se aplicaron en 1990 a Bo- cionales (que han tenido gran importancia
livia y Guyana, y los segundos a El Salva- en el caso de Chile), el tema de la deuda
dor, Honduras, Jamaica, Perú y la externa ha ido perdiendo relevancia en
República Dominicana. La rebaja, a la mi- algunos países latinoamericanos en los úl-
tad al menos, de las obligaciones oficiales timos tiempos. No obstante, el endeuda-
bilaterales de Polonia y Egipto constituyó, miento excesivo persiste en muchos de
además, un precedente de condonación de ellos, y sus consecuencias estructurales
la deuda en países de ingreso medio. continúan gravitando en el grado de liber-
Por último, en el marco de la Iniciativa tad de la política económica y en las posi-
para las Américas se han propuesto meca- bilidades de crecimiento. Para aquellos
nismos para reducir la deuda de la región países, resulta imprescindible reducir una
con los Estados Unidos por un valor de porción importante de la deuda si es que
12 000 millones de dólares. Hasta fines de en realidad están dispuestos a lograr avan-
septiembre de 1991, los Estados Unidos ces significativos en materia de equidad.
habían condonado deudas por un total de Si bien la reducción de deuda ha ad-
1 500 millones de dólares a siete países de quirido creciente aceptación como parte
la región. Por tratarse, en su mayor parte, integral de un programa de ajuste estruc-
de países con economías relativamente pe- tural, las disminuciones contempladas en
queñas, las rebajas otorgadas fueron muy el contexto del Plan Brady y del Club de
significativas: en los casos de Honduras, París son aún demasiado limitadas. Por
Nicaragua y Guyana, el monto condonado una parte, los recursos financieros oficia-
representó 90% del total adeudado, y en les disponibles para financiar la recompra
los de Bolivia y Haití, alcanzó a 70%. de la deuda bancaria, o su conversión en
En cuanto a la deuda con organismos bonos, suelen ser insuficientes. Por otra,
multilaterales, merece destacarse el llama- una reducción efectiva requiere aplicar
do enfoque de acumulación de derechos una presión institucional más coherente y
17 Fondo Monetario Internacional (FMI), International Capital Markets: Developments and Prospects,
Washington, D.C., mayo de 1991, cuadro 15, p. 76.
60 EQUIDAD TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
sostenida sobre los acreedores. Existe una y los esquemas oficiales de alivio, como
cierta compensación recíproca entre estas son los "grupos de apoyo" y el "enfoque
dos variables: cuanto más voluntario sea de derechos" del FMI, sólo surgen después
el proceso, mayor será el financiamiento de que un país ha caído en situación de
requerido para lograr una cierta reducción grave moratoria. Dada la reciente multi-
de la deuda, y viceversa. plicación de tales casos, no cabe duda acer-
La estrategia internacional frente al ca de la conveniencia de introducir nuevos
problema parece haber llegado ahora a mecanismos concesionarios de refinancia-
una encrucijada, lo que sugiere la necesi- miento, para tratar con anticipación los
dad de dar nuevos pasos hacia adelante. El problemas de una carga excesiva de la
limitado financiamiento oficial disponible deuda multilateral.
para apoyar planes de reducción de la
deuda parece indicar la necesidad de bus- ii) Los mercados internacionales de capital
car mecanismos "menos voluntarios", que Los mercados financieros internacio-
eviten las presiones alcistas en el mercado nales se han caracterizado en los últimos
secundario durante el proceso de reduc- años por una integración creciente entre
ción voluntaria de la deuda. Un esquema países, entre segmentos del mercado, en-
que limite más el margen de opción de los tre instituciones y entre instrumentos fi-
participantes permite además reducir la nancieros. Esta integración ha tenido re-
deuda sobre la base de una estimación más sultados positivos, por cuanto ha
realista de la capacidad de pago de media- fomentado un mayor grado de competen-
no plazo del país deudor, y asegurar que cia entre instituciones financieras y una
todos los bancos participen en dicha dis- mayor eficacia en el proceso de interme-
minución. 18 Ese esquema, si bien no tiene diaciónfinanciera a nivel mundial. Sin em-
un carácter estrictamente voluntario, no bargo, también ha llevado a acentuar la
hace sino reproducir un procedimiento de inestabilidad de los precios de los activos
uso bastante común en los mercados fi- financieros y ha planteado problemas se-
nancieros de los países industrializados, rios en lo que se refiere a la supervisión
en aquellos casos en que los acreedores bancaria y al manejo de la política mone-
deben enfrentar a un deudor que no debe taria y cambiaria.
o no puede quebrar. El volumen de recursos que se mue-
En cuanto a la deuda bilateral con el ven en el mercado financiero mundial ya
Club de París, tema excepcionalmente im- es enorme; a título de ejemplo, cabe seña-
portante para los países pequeños de la lar que el valor de los empréstitos contraí-
región, se avanzaría mucho si otros gobier- dos entre 1982 y 1990 en los mercados
nos acreedores siguiesen el ejemplo de la internacionales de capital se duplicó hasta
Iniciativa para las Américas, y considera- alcanzar 423 000 millones de dólares en
ran una condonación que abarcara 50% o este último año. 19 Todo parece indicar, por
más de las obligaciones pendientes de los otro lado, que el proceso de integración
países sobreendeudados. avanzará aún más en el futuro. Estas dos
Finalmente, para un cierto número de circunstancias constituyen oportunidades
países, también en su mayoría de tamaño y desafíos importantes para los países la-
pequeño, la deuda multilateral representa tinoamericanos, ya que la visión cada vez
un tercio o más de la deuda pública total. más global de los inversionistas institucio-
(Véase el cuadro II-2.) En la actualidad, nales, así como el interés de los mismos en
estas obligaciones no son reprogramables diversificar sus carteras de activos me-
18 Como se señaló en CEPAL, ibid., la estimación de la capacidad de pago debería surgir de un programa
de ajuste con el FMI que estableciera metas explícitas aceptables de inversión y de crecimiento.
Además, los acuerdos de reducción podrían contener cláusulas contingentes que permitieran que
los pagos subieran o bajaran si la evolución ex post de la capacidad de pago difiriera marcadamente
de la estimación ex ante.
19 Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Financial Market Trends, N® 49, junio
de 1991.
EL PANORAMA INTERNACIONAL 61
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62 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
estos gastos permitiría aumentar el ahorro coordinación era necesaria para hacer
global para hacer frente a las nuevas nece- frente a la integración de los mercados
sidades de inversión, e incluso facilitar un financieros y para tratar de limitar los
mejor equilibrio presupuestario en las fuertes desequilibrios de balanza de pagos
principales economías desarrolladas, con provocados por los movimientos masivos
efectos positivos en las tasas de interés de capital que respondían a los cambios en
reales y en la economía mundial. Además, los tipos de interés y en la paridad de las
si se destinara una parte de esos recursos monedas. 20 El Acuerdo del Plaza, suscrito
a actividades orientadas al desarrollo, los en 1985 y el Acuerdo del Louvre, firmado
países en desarrollo podrían resultar di- en 1987, son ejemplos de esos esfuerzos de
rectamente beneficiados. También Améri- coordinación. En cambio, la concertación
ca Latina y el Caribe tiene ahora una opor- ha sido menos exitosa en los últimos años,
tunidad para aumentar el ahorro público como lo señala la experiencia de la caída
interno y la inversión para el desarrollo, del dólar, virtualmente abandonado a las
disminuyendo sus propios presupuestos fuerzas del mercado en 1990.
militares. Por otro lado, las perspectivas de cre-
La disminución de los gastos militares cimiento económico en un mundo multi-
en los distintos países se vería además polar y globalizado, en que el progreso
favorecida y facilitada por el reforzamien- técnico desempeña una función crucial, se
to de la función de las Naciones Unidas en han hecho más dependientes de la expan-
materia de solución y prevención de con- sión del comercio internacional. Durante
flictos, y por el clima internacional favora- un largo período, el crecimiento del co-
ble a la mencionada disminución. La Or- mercio ha superado el aumento del pro-
ganización está ahora en mejores ducto mundial (excepto en 1985), y desde
condiciones de contribuir a garantizar la 1988 lo ha duplicado. Por ello, adquieren
integridad territorial de los países, de ma- gran importancia los esfuerzos multilate-
nera que los gobiernos puedan reducir sus rales de liberalización y armonización
presupuestos militares con mayor grado realizados en la Ronda Uruguay del
de confianza. GATT y en el marco de las agrupaciones
regionales.
c) La evolución de la economía mundial Si se cumplen las condiciones de ma-
yor coordinación y armonización y tienen
La actual coyuntura económica pone éxito los esfuerzos multilaterales de libe-
de manifiesto ciertos elementos de vulne- ralización comercial, podrían hacerse
rabilidad de la economía mundial y los realidad las previsiones que otorgan a la
riesgos que éstos llevan consigo para una economía mundial un razonable creci-
estrategia de transformación productiva miento a mediano plazo, que sería supe-
con equidad en el futuro. Por un lado, la rior a 3% como promedio anual entre 1993
coordinación y la armonización de las po- y 1996, según el Fondo Monetario Interna-
líticas públicas son cada vez más necesa- cional. El nuevo orden mundial estaría así
rias, pero la configuración de un orden en condiciones de contribuir a un entorno
multipolar las hace más difíciles. Las deci- internacional relativamente favorable pa-
siones en materia de política económica ra los esfuerzos internos de desarrollo de
están cada vez más descentralizadas, pero los países latinoamericanos.
los países son cada vez más interdepen- En los últimos años las condiciones no
dientes. Durante los años ochenta se des- han sido tan favorables. En 1990, la tasa de
plegaron importantes esfuerzos para crecimiento de la economía de los Estados
coordinar las políticas monetarias y fisca- Unidos comenzó a disminuir en forma
les de los principales países industrializa- apreciable; ello dio lugar a una caída del
dos reunidos en el Grupo de los Siete. Esta producto de ese país en 1990 y comienzos
Gráfico II-1
ESTADOS UNIDOS, JAPON Y REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
INDICE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO
de 1991, situación que afectó también a cos. La variable que tipifica esta situación
los demás países anglosajones: Australia, es el tipo de interés: la mayor dificultad de
Canadá, Nueva Zelandia y el Reino Unido. mantener alineados los tipos de interés
De esta manera, se puso fin a un largo constituye un elemento perturbador.
período de crecimiento de la economía Como se observa en el gráfico II-l, la
estadounidense, a la par de la economía economía estadounidense registró un cre-
mundial, que se extendió durante los años cimiento sólido, mayor que el de los otros
ochenta a partir de la grave recesión de dos países, después de la crisis de 1982. Sin
1982. embargo, esa posición favorable comenzó
Dadas las limitaciones impuestas a la a ceder, y ya en 1988 el crecimiento de la
política monetaria de los Estados Unidos economía había caído por debajo del de
por la necesidad definanciar el saldo de la Japón. En 1990 se produjo por primera vez
balanza de la cuenta corriente más allá de una situación de crecimiento divergente;
situaciones puramente coyunturales, la mientras la economía estadounidense en-
evolución de la economía de ese país se ha traba en recesión, las economías alemana
hecho más dependiente de las condiciones y japonesa seguían creciendo, con lo que el
externas, en particular de las políticas crecimiento de la primera parece estardes-
adoptadas en los demás centros económi- tinado a caer también por debajo del creci-
EL PANORAMA INTERNACIONAL 65
miento de la economía alemana. Por con- nia (4.5% en 1990) y del Japón (5.6% en
siguiente, el escenario actual se caracteriza 1990). Progresivamente, estas últimas de-
por la asincronía: recesión en los Estados berían entrar a su vez en una fase de menor
Unidos, cuya tasa de crecimiento fue de crecimiento en el período 1991-1992,
sólo 1% en 1990, estimándose que alcanza- mientras que la economía de los Estados
rá a -0.3 en 1991, y crecimiento de las eco- Unidos tal vez podría comenzar a recupe-
nomías de la República Federal de Alema- rarse parcialmente en 1992.21
21 Fondo Monetario Internacional (FMI), Perspectivas de la ..., op. cit., estimaciones y proyecciones
diversas.
Capítulo III
LA ESTABILIZACION
ECONOMICA
Recuadro III-l
COSTOS DE LA INFLACION Y RIESGOS RECESIVOS DE LA ESTABILIZACION
Tanto los costos de la inflación como los riesgos tentes (en la inflación ocasional) o poco consoli-
recesivos de un programa de estabilización va- dadas (en la hiperinflación), los riesgos recesi-
rían según la inflación sea ocasional, persistente vos son relativamente escasos. La estabilización
o aguda en vías de hiperinflación. de la hiperinflación se ve beneficiada, además,
Los costos de la inflación suelen tener una por el hecho de que como todos los precios se
forma sinusoidal. Son proporcionales a la tasa, ajustan diariamente, dicho ajuste tiende a seguir
mientras ésta sea inesperada. En cambio, en la el único parámetro importante de los costos que
medida que la inflación se hace persistente, las también varía diariamente y cuyo precio es co-
expectativas inflacionarias generan mecanis- nocido por todos: el tipo de cambio libre. La
mos de indización que en gran parte eliminan estabilización del tipo de cambio permite ali-
la caída salarial, el déficit de balance de pagos y near todos los precios en forma rápida y sincro-
la merma del ahorro normalmente asociados nizada.
con la inflación ocasional. Por ello, la inflación De ahí que las estabilizaciones menos recesi-
persistente y alta, incluso a ritmos cercanos a los vas (Costa Rica 1982 y Bolivia 1985) y aun aque-
tres dígitos, puede ser compatible con un creci- llas con crecimiento, como la de Argentina des-
miento satisfactorio, y en ese sentido ser tolera- de el segundo semestre de 1990, hayan tendido
ble, siempre que sea relativamente estable. Sin a darse en estos dos tipos de inflación. Por el
embargo, los costos se vuelven intolerables si la contrario, las mismas expectativas y mecanis-
inflación es aguda en vías de hiperinflación, mos de indización que hacen tolerable una in-
pues se reducen los plazos de los contratos y con flación persistenterigidizanlos precios frente a
ello el horizonte de planificación, dificultando una desaceleración de la demanda agregada,
enormemente el cálculo económico. con lo que el riesgo recesivo es alto (cabe pensar
En cambio, losriesgosrecesivos de un pro- en los casos de estabilización recesiva en
grama antiinflacionario tienen la forma de una Argentina y Chile a mediados de los años
U invertida. Como las expectativas son inexis- setenta).
Fuente: Reñí Cortázar, "Políticas macroeconómicas y concertación", Inflación rebelde en América Latina,
Josi Pablo Arellano (comp.), Santiago de Chite, Corporación de Investigaciones Económicas para
Latinoamérica (CIEPLAN)-Hachette, enero de 1990.
LA ESTABILIZACION ECONOMICA 71
1 Después de la Segunda Guerra Mundial algunas hiperinflaciones pudieron contenerse sin recesión.
En períodos más recientes, Indonesia redujo su tasa de inflación de 1000% anual a 10% entre 1965
y 1970 sin sacrificar su proceso de crecimiento; Bolivia la redujo de 63% en 1974 a 11% en 1975
mientras crecía 6%; y Uruguay, de 125% anual en 1968 a 20% en 1969 sin caer en recesión.
2 Aunque ha ocurrido que en los países sin una base tributaria amplia que permita recaudar
impuestos, la elevación de las tarifas públicas ha llegado a provocar cambios sustanciales de los
precios relativos, como el incremento del precio de los combustibles en Bolivia.
LA ESTABILIZACION ECONOMICA 73
Recuadro III-2
PROGRAMAS DE ESTABILIZACION HETERODOXOS
Argentina (1985), Israel (1985), Perú (1985), Bra- bio y la caída de la producción de granos expor-
sil (1986) y México (1987) introdujeron progra- tables y la consiguiente presión sobre el tipo de
mas de estabilización que, además de las políti- cambio.
cas tradicionales de control de la demanda Tanto el plan mexicano como el israelí han
agregada destinadas a atacar las presiones infla- conseguido reducir la inflación sin mayor rece-
cionarias básicas, enfatizaban el uso de políticas sión. En ambos casos se adoptaron medidas
de precios, ingresos y desindización (de ahí su para controlar el déficit fiscal. En la estabiliza-
apelativo de heterodoxos). Esto último se logró ción israelí tuvo especial importancia el fuerte
por concertación social en Israel y México y por apoyo f inanciero adicional que recibió el plan de
decreto en los demás. Salvo en México, en que parte del gobierno norteamericano (equivalente
la aplicación fue más gradual, en los demás a más de 3.5% del PIB durante 1985 y 1986). Este
hubo un congelamiento inicial, después de un apoyo no se utilizó, pero frenó todo intento de
período previo de ajuste de los precios relativos corrida contra el tipo de cambio. En el caso
más rezagados. Finalmente, en Argentina, Bra- mexicano, el acuerdo con los acreedores redujo
sil y Perú, una ingeniosa reforma monetaria por un tiempo la presión sobre el tipo de cambio
acompañó al congelamiento con el objeto de y evitó la necesidad de establecer una elevada
minimizar el impacto redistributivo aleatorio tasa de interés interna para defenderlo.
que éste tendría sobre los contratos suscritos en Las cinco experiencias muestran que una po-
días previos al congelamiento y que preveían la lítica de precios e ingresos puede ser efectiva
continuación de la alta inflación vigente (15-30% para reducir la inflación (el componente iner-
mensual). cial) sin producir recesión, pero su efecto no es
Bajó la inflación drásticamente y de inmedia- duradero si no va acompañada de políticas que
to, sin mayor contracción económica, lo que atacan los desequilibrios "fundamentales" -el
generó confianza y credibilidad en los progra- déficit fiscal y el desequilibrio externo. La supe-
meis. Sin embargo, los resultados fueron efíme- ración del déficit externo dependerá tanto de la
ros en Brasil y Perú por el desajuste de la deman- aplicación de políticas interneis como de los
da -que eliminó el superávit comercial inicial y acuerdos suscritos con la banca, el apoyo de
eventualmente aceleró de nuevo la inflación. A organismos multilaterales y países centrales, y,
la postre, el programa fracasó también en Ar- por cierto, de la evolución favorable o no del
gentina por la insuficiencia de las medidas para contexto externo en general (términos de inter-
controlar el déficit fiscal, problema que se agra- cambio, tasas de interés internacional, deprecia-
vó por el deterioro de los términos de intercam- ción del dólar, etc.).
PRINCIPALES CARACTERISTICAS DE LOS PROGRAMAS
HETERODOXOS DE ESTABILIZACION
Control de Control de la Superación del
precios y demanda desequilibrio Resultados
salarios agregada externo
Israel Sí Sí Sí (Ayuda de Duraderos, sin
(Concertado) Estados Unidos recesión
Recuadro III-3
INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS DE LA POLITICA ECONOMICA DURANTE LA
ESTABILIZACION
Los instrumentos que se destacan como comple- En un contexto recesivo, la determinación de
mentarios de la política económica durante la un piso a la caída del salario real, establecido por
estabilización se relacionan con la política sala- el "salario de equilibrio" o de largo plazo, tiene
rial, las políticas complementarias de comercio plena justificación. En efecto, en las recesiones
exterior y la disponibilidad de recursos exter- por restricción de ventas la demanda de trabajo
nos. pasa a estar en función de las ventas más que de
En materia de recursos externos en Colombia los costos,razónpor la cual la reducción del
la disponibilidad de reservas internacionales salario real no constituye un estímulo efectivo al
acumuladas en el período anterior a la crisis empleo. Por eso la política de mantenimiento
contribuyó poderosamente a hacer más gradual del salario mínimo sobre este piso sirvió para
y menos costoso el proceso de ajuste externo e evitar la regresividad del ajuste fiscal tanto en
interno. En Costa Rica, tanto las donaciones del Costa Rica como en Colombia.
gobierno de Estados Unidos como la reanuda- Por último, dado que la devaluación de la
ción rápida de los créditos externos permitieron moneda nacional puede tener en el corto plazo
destinar fondos significativos a la importación un efecto contractivo sobre la demanda (la de-
de productos intermedios que evitaron la caída manda interna cae más rápido de lo que se
de la producción, y contribuyeron a reducir el expanden las exportaciones, por el rezago en la
déficit externo sin una brusca devaluación. En reasignación de recursos hacia el sector transa-
Bolivia, fueron fundamentales para el cierre de ble), podría resultar pertinente la aplicación tran-
las cuentas externas la suspensión del pago del sitoria de sobretasas arancelarias y estímulos
servicio financiero de la deuda comprometida adicionales a las exportaciones durante la tran-
con la banca privada internacional y los présta- sición.4 Estas medidas se adoptaron en Colom-
mos otorgados por el FMI en 1986: uno com- bia; contribuyeron a sostener la oferta interna y
pensatorio, al que le siguió otro de ajuste estruc- evitar larecesióndurante el período de ajuste
tural. externo, y fueron eliminadas progresivamente a
partir de 1986.
* Las sobretasas implican de entrada una presión hacia el alza de precios; cuando se aplican a productos competitivos de la oferta
local en sectores oligopólicospueden dar lugar a alzas en los sobreprecios; si recaen en bienes intermedios no competitivos, puede
haber un efecto contractivo, que es lo que precisamente se quiere evitar.
76 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
de menor magnitud. Dos razones apoyan concepto, con lo que el déficit efectivo que
esta conclusión. restaba por reducir en 1986 no equivalía a
En primer lugar, durante las inflacio- 16% del PIB (el déficit nominal) ni a 2% (el
nes elevadas, el grueso de los intereses operacional), sino a un poco más de 1 % del
sobre la deuda pública interna correspon- PIB.5 El ajustefiscal efectivo requerido, en-
de a la pérdida del valor real del principal tonces, es el necesario para reducir el défi-
por concepto de inflación, por lo que cit operacional, ajustado por la mayor re-
representan una amortización acelerada caudación producto de la misma
de capital y no un gasto corriente; mientras estabilización.
mayor sea la inflación mayor será el pago En la medida en que no se logre un
de intereses sobre la deuda pública y ma- éxito inicial en reducir la inflación actuan-
yor resultará el déficit convencional. Estos do sobre la inercia y las expectativas, la
pagos por concepto del componente infla- situación se vuelve mucho más compleja y
cionario de la tasa de interés pueden ser se incrementa la probabilidad de efectos
financiados con un mayor endeudamiento recesivos. En este caso, el ajuste inicial ne-
nominal sin elevar la deuda real. Inversa- cesario de las cuentas del sector público
mente, mientras menor sea la inflación crece hasta igualarse, llevado al extremo,
menor será la tasa de interés nominal; por con el déficit nominal. A medida que se
ende, los pagos de intereses y el déficit logre desacelerar la inflación se podrá re-
convencional caerán automáticamente ducir gradualmente la severidad del ajuste
durante un programa de estabilización fiscal pari-passu con la materialización de
exitoso. El déficit que necesariamente debe los efectos positivos de la desaceleración
reducirse no es el de la contabilidad inflacionaria sobre el déficit.
habitual (el déficit nominal), sino el que Conviene tener presente que dichos
excluye el componente inflacionario de los efectos positivos de la desaceleración in-
intereses (el déficit operacional), pues es flacionaria sobre el déficit público se con-
este último el que explica, a la larga, las vierten en negativos si la inflación vuelve
aceleraciones o desaceleraciones de la a acelerarse por efecto de impactos inter-
inflación.3 4 nos o externos, incluidos los cambios de
En segundo lugar, en la medida que el expectativas. Por eso, cualquier estrategia
programa de estabilización desacelere la antiinflacionaria debe contemplar mane-
inflación atacando los factores inerciales y ras de enfrentar rebrotes ocasionales de
de expectativas, tenderá a elevar los ingre- inflación.
sos tributarios en términos reales, al redu- Obviamente, el déficit público puede
cirse la desvalorización producto del ine- disminuirse elevando los ingresos o redu-
vitable rezago entre la generación del ciendo los gastos. El aumento de los ingre-
ingreso por el cual se tributa y su recauda- sos no sólo se refiere a mayores tarifas o a
ción (efecto Olivera-Tanzi). Así, por ejem- mayores tasas impositivas, sino al incre-
plo, se estimó que un programa de estabi- mento de la recaudación por ampliación
lización en México podría incrementar la de la base tributaria, indización de los im-
recaudación real en 0.7% del PIB por este puestos pagados con rezago, reducción de
3 Sin embargo, si la tasa de interés nominal se mantiene alta (por ejemplo, si las expectativas no se
moderan por completo), se plantean grandes dilemas: en caso de que la inflación efectivamente
baje,los intereses reales y, por lo tanto, el déficit operacional, serán muy elevados. Por esto, si bien
el déficit nominal previo a la desinflación no es muy indicativo de la posiciónfiscal, el desequilibrio
nominal después de empezado un programa es importante para entender las disyuntivas de
política.
4 La diferencia de magnitudes entre ambos conceptos puede ser grande; así, por ejemplo, mientras
que el déficit nominal mexicano era del orden de 16% del PIB en 1986 (con una inflación sobre 100%),
el déficit operacional era de 2%; en Brasil en 1987, los mismos conceptos alcanzaron a 30% y 6%,
respectivamente, con una inflación de 400%.
5 La magnitud requerida del esfuerzo fiscal podría ser mayor en aquellos países en que existe un
gasto contenido y/o fuertes resistencias ante aumentos de la tributación efectiva.
LA ESTABILIZACION ECONOMICA 77
las múltiples exenciones tributarias o dis- Con todo, ello no constituye condición su-
minución de la evasión. Asimismo, la re- ficiente para aminorar la inflación. En efec-
ducción de gastos no sólo se refiere a baja to, cuando la reducción del servicio de la
de los salarios o del nivel de inversión deuda se utilizó para expandir otros gas-
(ambos ya deprimidos), o a un menor em- tos fiscales - o sea, para persistir en una
pleo público, sino también a reducciones política de desajuste fiscal, como sucedió
(y focalización) de subsidios, al cobro en Brasil a fines del Plan Cruzado y en
real por créditos públicos y a la reduc- Perú a partir de 1986- el abuso de esta
ción de los costos financieros de la deu- holgura llevó a que la presión inflacionaria
da, tanto interna como externa (sea por se mantuviese, aunque ahora su origen se
una menor tasa de interés o por el castigo había trasladado desde el plano externo al
de la deuda). interno.
Si bien tales medidas tienen un efecto En efecto, el déficit externo y el déficit
similar sobre la demanda agregada nomi- fiscal suelen retroalimentarse a través del
nal, su riesgo recesivo y sus consecuencias tipo de cambio: una corrida contra la mo-
sobre la equidad son distintas. Por ejem- neda eleva el cambio paralelo y presiona
plo, a veces el ajuste que requieren las los precios en forma directa (costos) o in-
cuentas fiscales implica una drástica re- directa (expectativas); por otro lado, el al-
ducción de subsidios a artículos de consu- za de la tasa de interés interna para contra-
mo popular, lo que podría tener efectos rrestar tal presión cambiaria eleva el gasto
muy dañinos para la población de más (y el déficit) fiscal por concepto de intere-
bajos ingresos. En algunos casos, se pue- ses sobre la deuda interna.
den aminorar los efectos sociales más gra- Por otra parte, para evitar una rece-
ves de esas medidas focalizando el subsi- sión han de favorecerse las medidas de
dio en los grupos de más bajos ingresos. disminución del déficit que afecten el
Asimismo, es obvio que el costo para grueso de la economía, y no aquellas que
el país será menor mientras más factible se concentran en pocas actividades (lo que
sea efectuar un ajuste fiscal fundado en virtualmente asegura ajustes de cantidad
reducciones del pago de intereses sobre la y no sólo de precios), salvo en los casos de
deuda externa. Aunque sólo sea durante precios de servicios públicos obviamente
sus inicios, la reducción de la transferencia desalineados. Ello de por sí establece una
de recursos al exterior puede ser funda- presunción a favor de reducir el déficit por
mental para ganar tiempo mientras las de- medio de aumentos de ingresos más que
más medidas fiscales (muchas de las cua- por la reducción de gastos, ya que el au-
les pueden demorar en dar resultados) mento de los ingresos públicos suele afec-
surten efecto. Así, los nuevos créditos o la tar la economía en forma más pareja que
suspensión (total o parcial) del pago de una disminución del gasto:6 recae sobre el
intereses pueden dar el margen necesario sector privado, que es el mismo beneficia-
para lograr mayor credibilidad con res- do por los efectos expansivos de la reduc-
pecto a la estabilidad cambiaria -central ción del impuesto inflacionario. Con ello
en todo programa de estabilización- y evi- es probable que los ajustes se hagan me-
tar así una corrida especulativa contra la diante desaceleración de los precios más
moneda y hacia el dólar. No deja de ser que de la producción. En cambio, como el
sugerente que las exitosas estabilizaciones gasto público se centra en los servicios
de Costa Rica (1982), Bolivia (1985), Israel públicos o en la construcción, su contrac-
(1986) y Alemania (1923), se efectuaron ción hace recaer el ajuste sobre una frac-
con suspensión del servicio de la deuda o ción pequeña de la economía, lo que no
fuerte apoyo financiero del extranjero. sólo es poco equitativo sino que hace más
6 Una importante excepción a lo anterior podría ser la reducción de los costos de servir la deuda
interna o de financiar subsidios (generalizados). En la medida que la posesión de esta deuda esté
generalizada en la economía, su redenominación y reestructuración puede ser una medida eficaz y
poco dolorosa para reducir el déficit, como contraparte de la reducción del impuesto inflacionario.
Igual argumento valdría para la reducción de subsidios relativamente generalizados.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro III-4
En los años ochenta hubo ajustes fiscales exito- siera de recursos (ingresos). La reforma tributa-
sos. En efecto, los grandes esfuerzos desplega- ria introducida en 1986 permitió consolidar la
dos por Bolivia, Colombia, Costa Rica, Chile y reducción del déficit merced a un mayor flujo
México prosperaron merced a que en casi todos permanente de ingresos, y no a meras reduccio-
ellos el sector público solía tener un superávit en nes transitorias de los egresos; habría resultado
divisas, por ser propietario del principal recurso contraproducente tratar de mantener por un pe-
natural transable o derivar de éste parte impor- ríodo prolongado algunas de estas últimas, co-
tante de la recaudación. Por otra parte, cuando mo las que afectaban a los gastos sociales y de
las finanzas públicas dependen demasiado de inversión.
los vaivenes del precio de un producto clave de
exportación los déficit externo y fiscal se retro- El ajuste fiscal chileno impresiona porque,
alimentan: positivamente, cuando la cotización pese a los importantes déficit en 1982-1985, en
internacional mejora (el cobre en los años ochen- ningún año de la década la inflación fue superior
ta), o negativamente, cuando se deteriora (el a 30%. Ello obedeció en buena parte a que lets
petróleo). reformas tributarias, la disminución del gasto
corriente y el mejoramiento de la gestión de las
Particularmente impresionante fue la reduc- empresas públicas, entre otras medidas impul-
ción del déficit fiscal en Bolivia a fines de 1985, sadas en los años setenta, hicieron que el país
después del desborde hiperinflacionario. El 75% entrara a la crisis con superávit fiscal, muy baja
de la reducción del déficit fiscal (sobre 7% del inflación y escaso endeudamiento interno del
PIB) fue el fruto de la decisión de vender com- sector público. El fisco pudo entonces endeudar-
bustible en el mercado interno al precio interna- se fuertemente en el mercado interno y ganar
cional valorado conforme al nuevo tipo de cam- tiempo para que los efectos de lasrestantespo-
bio (maxidevaluado) y, posteriormente, a la líticas llegaran a materializarse. Particularmente
aplicación de un impuesto a los combustibles. El importantes resultaron las devaluaciones a par-
resto provino de una restricción de los gastos tir de 1982 -impuestas por la escasez de divisas-
(inversión y gasto corriente), que significó inclu- que elevaron automáticamente los ingresos fis-
so la moratoria del pago de intereses sobre la cales derivados del cobre. De hecho, las demás
deuda externa. El ajuste adquirió mayor credi- medidas posteriores a la crisis tuvieron un im-
bilidad al aplicarse el criterio de que los gastos pacto neto menor.
se sufragaban en la medida en que la caja dispu-
' La inestabilidad del precio del petróleo, en especial sus abruptas cafdas en 1982 y 1986, ha dificultado el cierre del déficit en México.
A la baja consiguiente de los ingresos fiscales se ha agregado la desconfianza suscitada respecto a la estabilidad del tipode cambio
y a la trayectoria de la tasa de interés real interna, que debe elevarse para evitar o limitarla fuga de capitales. De ahí que la brecha
externa y el desequilibrio fiscal se retroalimenten: negativamente, cuando hay desconfianza en cuanto a la brecha exlerna, como
antes del acuerdo con la banca acreedora en 1989; y positivamente, en un contexto promisorio, como sucedió después del acuerdo,
cuando la tasa de interés interna descendió, aliviándose asf el servicio de la deuda interna y la externa.
b
Esta incluyó el reemplazo del impuesto a la compraventa por uno al valor agregado y la ampliación de la base tributaria.
LA ESTABILIZACION ECONOMICA 79
probable que la desaceleración de la de- rios más que en empleo, pues las rebajas
manda frene la producción y no sólo la (desaceleración) salariales reducen el gas-
inflación. Estas consideraciones parecen to pero no el volumen de servicios, mien-
contribuir a explicar los éxitos relativos de tras que la merma del empleo tiende a
Israel y Bolivia, por ejemplo, ya que el 75% reducir el volumen de servicios (aparte de
de la reducción de su déficit se logró me- tener consecuencias distributivas más re-
diante aumentos generalizados de sus in- gresivas). Asimismo, ha de evitarse, en la
gresos. medida de lo posible, recortar la inversión,
Por razones análogas de corto plazo es porque, esto reduce el volumen de la pro-
preferible frenar el gasto público en sala- ducción presente y futura.7 Si no pudieran
7 A no ser que el efecto de la reducción del gasto en inversión en construcción pueda centrarse en la
desaceleración de los precios de sus insumos -en cuyo caso podría mantenerse el volumen real de
inversión con un gasto nominal inferior.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
pecto a los demás precios, entre otros: i) el trañar, por consiguiente, que entre los paí-
tipo de cambio (lo que incide negativa- ses que han logrado ajustes fiscales signi-
mente sobre el balance de pagos); ii) las ficativos y estables destacan Bolivia, Co-
tarifas públicas (que elevan el déficit fis- lombia, Chile y México -que son
cal); iii) los precios agrícolas (que frenan el precisamente países donde el sector públi-
crecimiento de la producción de alimentos co es dueño del recurso natural principal
básicos); iv) los intereses (lo que obstaculi- de exportación y se beneficia en caso de
za una asignación eficiente de la inversión una devaluación.
y da lugar a fuertes e injustificadas redis- Por otra parte, no bastafijar de una vez
tribuciones de ingreso desde los ahorran- un tipo de cambio real alto: hay que man-
tes hacia los deudores); y v) los salarios tenerlo estable, pues la reasignación de
reales (lo que redistribuye el ingreso en recursos es un proceso gradual que requie-
forma regresiva y tiende a generar una re incentivos consistentes para surtir efec-
contracción de los sectores productivos to. Asimismo, un tipo de cambio alto (en
que abastecen el mercado interno). términos reales) implica un crecimiento de
Por ello, para que el programa de esta- los precios de los bienes no transables a
bilización sea duradero y eficaz y no se tasas menores que la devaluación. En par-
limite tan solo a reducir transitoriamente ticular, el salario ha de caer en relación al
la inflación, es necesario corregir estos de- tipo de cambio para estimular la produc-
sequilibrios de los precios relativos. El re- ción de bienes y servicios transables, que
ajuste de los precios rezagados o conteni- aumentan así su rentabilidad; pero ha de
dos puede ser considerado (errónea- subir en términos de productos no transa-
mente) por los agentes económicos como bles (para que la rentabilidad de estas ac-
un indicador de la probable inflación futu- tividades baje, induciendo así una reasig-
ra y no sólo como un ajuste correctivo, y nación de la inversión hacia la producción
las expectativas inflacionarias pueden su- de bienes y servicios transables). El efecto
perar la meta de inflación implícita en la final sobre la magnitud de la caída de los
política monetaria y fiscal. Por esto, el nú- salarios reales en el corto plazo dependerá
mero, frecuencia y monto de estos ajustes de muchos factores, entre ellos la caída de
correctivos se debe limitar al mínimo in- la demanda global, los valores de las elas-
dispensable. ticidades relevantes, la rapidez de absor-
Un ajuste correctivo particularmente ción de mano de obra por parte de los
clave es el del tipo de cambio, pues la sectores productores de bienes y servicios
posibilidad de saldar el déficit externo de- transables, la importancia relativa de éstos
pende en gran medida de que el valor real en el total de la producción y la naturaleza
de éste sea alto y estable. Asimismo, la de los bienes transables y no transables
corrección del tipo de cambio tiene inci- (alimentos, minerales, etc.).
dencias fiscales importantes. En efecto, en La credibilidad se refuerza fijando los
el caso de países donde el sector público precios relativos claves no necesariamente
suele tener un superávit en divisas -por a niveles de equilibrio, sino a aquellos a los
ser propietario del principal recurso natu- cuales el público cree que se pueden man-
ral exportable del país o derivar buena tener y que desalentarán una corrida des-
parte de su recaudación de éste- tal deva- de el dinero hacia los bienes o las divisas.
luación real no sólo reducirá el déficit ex- Desafortunadamente, el sobrepasarse en
terno sino que reducirá automáticamente la corrección de precios relativos también
el déficit fiscal. Lo inverso sucede en países tiene sus costos -al menos si se intenta
donde el sector público es un comprador mantenerlos así por un tiempo- pues re-
neto de divisas. En este último caso, la duce la demanda agregada por debajo del
devaluación necesaria para disminuir el nivel de equilibrio. Estas presiones recesi-
déficit externo transfiere recursos hacia el vas se agravan si, con el mismo razona-
sector privado, ampliando así el déficit miento, se fijan tarifas públicas más altas
fiscal, con lo que se hace imperioso un que las requeridas, se frena la oferta mo-
ajuste fiscal aún más fuerte. No ha de ex- netaria más de lo necesario (olvidando que
LA ESTABILIZACION ECONOMICA
8 Alternativamente, la prohibición de que el Banco Central le preste al sector público puede introducir
algo de disciplina. No obstante esto puede ser eludido -como se ha visto- vía el endeudamiento
interno y la colocación de títulos a plazos cada vez más cortos con el público, con lo que en la práctica
el fisco pasa a ser otro agente emisor.
LA ESTABILIZACION ECONOMICA
mación productiva con equidad y susten- te admita ese uso alternativo- ayudaría a
tabilidad ambiental. reducir el déficit externo. Sin embargo, si
Tanto por el peso de la deuda externa no se aprovechan fracciones crecientes del
y la consiguiente estrechez de divisas ac- nuevo ingreso para ahorro e inversión, la
tual, como por el descuido sistemático del región no podrá alcanzar (debido a la fuer-
sector exportador que significó, en la prác- te transferencia de recursos al exterior) los
tica, la estrategia de industrialización niveles adecuados de inversión respecto al
orientada preferentemente a abastecer la PIB, que exceden el 20%. De ahí que la
demanda interna, es razonable suponer recuperación deba ser encabezada no sólo
que el crecimiento ha de ser liderado por por las exportaciones (para superar el dé-
la difusión del progreso técnico y su incor- ficit externo) sino también por la inversión
poración al proceso productivo, con miras (para superar el déficit productivo).
a lograr una competitividad creciente. Si La necesidad de fomentar el ahorro y
es que existe hoy alguna "industria inci- la inversión sugiere tanto los méritos de
piente", ésta es la penetración y conquista desalentar el consumo como los de fomen-
de mercados nuevos y externos, donde se tar la inversión. Ello apunta a una política
puedan aprovechar plenamente el progre- tributaria que favorezca más la reinver-
so técnico y las economías de escala. sión de utilidades que su distribución, así
Dada la falta de ahorro interno y exter- como impuestos progresivos a la renta que
no para elevar la inversión, la expansión eximan los montos destinados a la inver-
de las exportaciones y la sustitución efi- sión directa o financiera. Asimismo, y
ciente de las importaciones habrán de mientras no se supera la crisis, la tendencia
realizarse, en un comienzo, sobre la base será a limitar el aumento salarial general9
de una reasignación y mejor aprovecha- al crecimiento de la productividad.
miento de la capacidad instalada actual- Finalmente, será necesario tomar me-
mente ociosa, y financiarse en parte im- didas para sanear los debilitados sistemas
portante, como se sugirió en el capítulo financieros actuales, así como para forta-
anterior por medio de una reducción, al lecer la regulación de su gestión, a fin de
menos transitoria, de la transferencia de que éstos cumplan su función de captar
recursos al exterior. ahorros y canalizarlos hacia la expansión
El uso creciente de la capacidad ociosa de actividades productivas rentables en el
orientada a las exportaciones -en la medi- contexto de una economía más abierta y
da en que la capacidad productiva existen- más estable.
9 Sin embargo, dado la gravedad con que la crisis ha golpeado los grupos de más bajos ingresos, los
esfuerzos de austeridad han de eximir el 25% más pobre de la población que no sólo vive en pobreza
extrema sino que suele recibir apenas 4% del ingreso nacional. Por el contrario, han de hacerse
esfuerzos para que ellos recuperen lo perdido, y para que se corrija este desequilibrio social junto
con la recuperación de los equilibrios macroeconómicos. Mejorar su situación significará un
esfuerzo de austeridad adicional, pero no imposible, de parte del 75% menos pobre de la población:
por ejemplo, implica reducir la participación de estos últimos en el ingreso nacional de 96% a 95 o
94%, para elevar la del 25% más pobre.
Capítulo IV
FORTALECIMIENTO DE LAS
FINANZAS PUBLICAS
1 Sólo a título de ejemplo, la reforma tributaria de 1978 en México tuvo como finalidad distribuir la
carga impositiva de manera más equitativa, para lo cual se procuró cambiar la estructura impositiva
más que incrementar los tributos ya existentes. Más concretamente, se elevó la participación de los
impuestos directos ampliando la base de los ingresos respecto de los cuales se tributaba -para incluir
gravámenes a las ganancias de capital, rentas, dividendos, ingresos no financieros, así como los
ingresos del trabajo. Como resultado de lo anterior, el sistema tributario se hizo mucho más
progresivo de lo que ya era. (Véase el cuadro IV-1.) En efecto, la presión tributaria de los cinco deciles
de los ingresos más bajos desciende de aproximadamente 13% en promedio a menos de 11%; en
cambio, sube en alrededor de dos puntos porcentuales en los dos deciles de más altos ingresos.
Véase F. Gil Díaz, "Some lessons from Mexico's tax reform", The Theory of Taxation for Developing
Countries, David Newberry y Nicholas Stern (comps.), Nueva York, Oxford University Press, 1987.
90 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Cuadro IV-1
COMBUSTIBLES PP PATRIMONIO MP
Fuente: Oscar Ahimir y Mattia Barbera, "Tributación y equidad en América Latina. Un ejercicio de evaluación cuantitativa", Santiago de Chile, CEPAL,
octubre de 1991, inédito.
' El indicador fiscal que se precenta a continuación ha «ido formulado para mostrar el diferencial de carga tributaria entre los dos deciles más ricos de la
población y los cuatro más pobres. La cumatoria del producto entre k» diferenciales de cada impuesto oon respecto a su valor efectivo en cada pals hace
posible cuantificar la cantidad de recursos que una determinada carga y estructura tributarias permiten redistribuir desde los estratos más pobres hacía
los más ricos, o vice vería. Si se supone que el gasto fiscal es neutral en términos redistributivos, este indicador señala el sesgo y la magnitud
redistributiva de un determinado sistema fiscal. El signo [1] Índica la fórmula que se ha utilizado para calcular el indicador descrito:
IX— porcentaje del impuesto j que te recauda en k» do. decile* más rico..
JJL, « porcentaje del impuesto j que te recauda en lot cuatro decile, máa pobres.
Cuadro IV-2
AMERICA LATINA: ESTIMACION DE LA CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA
DE ALGUNOS SISTEMAS TRIBUTARIOS a
Cuadro IV-3
COMPARACION DE LA CARGA FISCAL ENTRE LOS PAISES DE AMERICA LATINA, LOS
MIEMBROS DE LA OCDE Y LAS NACIONES DE INDUSTRIALIZACION RECIENTE
(Promedio del período 1987-1989 como porcentaje del PIB)
de la OCDE.2 Con todo, excluida la seguri- ingresos fiscales pero reduce la carga tri-
dad social y los ingresos no tributarios butaria privada), la carga tributaria de la
(que en el caso de los países de la región región es inferior en promedio en más de
ricos en recursos naturales, hace elevar los 10 puntos del producto interno bruto a la
de los países de la OCDE. (Véase nueva- de mayores recursos. Pese a las dificulta-
mente el cuadro IV-3.) Ello sugiere que des teóricas y prácticas que supone el aná-
existe una capacidad de maniobra impor- lisis de los diferentes grados de incidencia
tante para ampliar los recursosfiscales de de los distintos tributos, los escasos estu-
la región sin afectar significativamente el dios disponibles en la región permiten
bienestar colectivo ni la competitividad apreciar: i) que la mayoría de los impues-
internacional. tos directos (a la renta, al patrimonio, a la
Por otro lado, si bien la carga tributaria herencia, a las ganancias de capital) son
de la mayoría de los países de la región muy progresivos; ii) que el impuesto al
es similar a la existente en los países del valor agregado es ligeramente progresivo
Sudeste Asiático, la gravitación conside- cuando se eximen del pago los bienes de
rablemente mayor que tienen en éstos los primera necesidad3 y regresivo cuando es
impuestos directos plantea no sólo la posi- generalizado, y iii) que la mayor parte de
bilidad de establecer sistemas tributarios los demás impuestos indirectos (constitui-
más progresivos, sino también la viabili- da por impuestos específicos y derechos
dad económica y política de aumentar la de importación), son regresivos. (Véanse
carga tributaria directa en el contexto de los cuadros IV-1 y IV-2.)
economías competitivas y en desarrollo. A diferencia de los países industriales,
De hecho, la carga tributaria directa de la en que, como en Francia, la imposición
región equivale a la mitad de la de los directa es como mínimo 8% y suele ubicar-
países del Sudeste Asiático (lo que repre- se en torno a 13% del producto y aporta
senta 3.5 puntos porcentuales menos del entre un tercio y más de la mitad de la
producto interno bruto) y la cuarta parte carga tributaria, la mayoría de los países
de la de los países de la OCDE (lo que signi- de América Latina tiene una carga directa
fica 10 puntos porcentuales menos del -excluida la apropiación de rentas de las
producto interno bruto que en éstos). exportaciones estatales- que se ubica entre
(Véase nuevamente el cuadro IV-3.) 2% y 4% del producto y que generalmente
En suma, las comparaciones en el ám- representa entre una quinta y una cuarta
bito internacional indican que existe un parte de la carga tributaria. (Véase nueva-
importante margen para elevar la carga mente el cuadro IV-3.)
tributaria en varios países de la región y Estas estructuras tributarias, sesgadas
para modificar su estructura, sin afectar hacia los impuestos menos progresivos, y
significativamente el bienestar colectivo ni en algunos casos, hacia los más regresivos,
la competitividad internacional. contribuyen poco a mejorar la equidad en
la distribución del bienestar, cuando se
b) Mejoramiento de la equidad de laconsidera su incidencia diferencial en los
estructura tributaria
diversos grupos de ingreso. La capacidad
estimada de las diferentes estructuras tri-
Los impuestos indirectos son regresi- butarias latinoamericanas para redistri-
vos o, en el mejor de los casos, mucho buir ingresos reales -mediante la inciden-
menos progresivos que los impuestos di- cia diferencial de la combinación (mix) de
rectos, pues, en definitiva, recaen en los impuestos de cada país sobre el 20% de los
hogares de menores recursos en propor- hogares más ricos y el 40% de los hogares
ciones relativamente mayores que en los más pobres- hacia fines de los años ochen-
3 Si bien las exenciones del IVA (o la disminución de las tasas) para los bienes de primera necesidad
hacen progresivo este impuesto, esta progresividad será puramente teórica si no puede ir acompa-
ñada por una buena campaña contra la evasión tributaria. En efecto, la experiencia en materia de
administración tributaria, sobre todo en países sin mayor tradición de cumplimiento de la legisla-
ción, indica que, mientras mayor sea el número de productos con exenciones o con tasas diferen-
ciadas, mucho más difícil será la fiscalización tributaria, y, por tanto, mayor la probable evasión
tributaria. De ahí que las excepciones, cuando existan, deban ser pocas; por ejemplo, podrían
aplicarse a ciertos alimentos frescos de primera necesidad, de difícil fiscalización, aun sin IVA
diferenciado, por venderse en general en mercados informales.
94 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
4 El supuesto desaliento a la inversión extranjera también es discutible. Por un lado, la carga tributaria
directa, así como las tasas marginales en los países de América Latina, suelen ser considerablemente
inferiores a la de los países de origen de las empresas transnacionales. Por otro lado, la competencia
por obtener estas inversiones entre países del Tercer Mundo está más determinada por la renta de
los recursos naturales, el costo relativo de la mano de obra y la estabilidad y perspectivas de progreso
del país (entre las que cuenta el mejoramiento de la equidad social), que por diferencias impositivas
de moderada magnitud. Asimismo, la fuga de capitales de principios de los años ochenta en la
región fue mucho más sensible a la estabilidad macroeconómica y cambiaria y a las reglas de
reglamentación que a diferencias en las tasas impositivas entre los países.
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS UBICAS 95
Recuadro I V-1
CAMPAÑA CONTRA LA EVASION TRIBUTARIA EN CHILE
En 1977, se inició una importante campaña con- 35% por encima del aumento del producto en
tra la evasión tributaria en Chile, cuyo resultado ese mismo período. Los elementos centrales de
principal fue que cuatro años más tarde la re- esta campaña fueron los siguientes:
caudación tributaria había subido entre 22% y
4. Campañas de publicidad
Cada campaña de fiscalización (pago del IVA, simulación, cada campaña de fiscalización era
revisión de declaraciones sobre la renta, control acompañada por el envío de notificaciones de
de guías de despacho en las carreteras) fue revisión del tipo anunciado a un número impor-
acompañada por una campaña de publicidad, tante de contribuyentes, con lo que se estableció
cuyo mensaje central rezaba que era más conve- un alto grado de credibilidad en la acción del SU.
niente evitar problemas con Impuestos Inter-
nos. Asimismo, aunque había un cierto grado de
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS Í'UBI.ICAS 97
Fuente: C. Eyzaguirre, "Resumen de la experiencia de control de la evasión tributaria en Chile, 1977-81", Santiago de Chile, 1985,
inédito.
durante el año anterior. Esto tiende a ami- contar el pago de intereses, hay áreas es-
norar la importancia práctica de esta alter- pecialmente promisorias que permitirían
nativa, sobre todo después de varios años derivar posibles ahorros hacia mayores
de reiteradas e importantes reducciones gastos destinados a programas sociales.
presupuestarias, tanto de gastos corrien- Una de esas áreas, que ha sido men-
tes como de capital, en casi todas las áreas cionada por diversas fuentes,5 se re-
del gasto público. laciona con el potencial que existe a ni-
Con todo, el propio proceso de rees- vel mundial y regional para reducir
tructuración del sector público entraña gastos de armamentos y en defensa, a
una redefinición de prioridades, lo cual raíz de las nuevas realidades surgidas
significa cambios en la estructura de gas- del final de la guerra fría. Si bien
tos totales. Un primer renglón que admite América Latina no está entre las re-
generar recursos adicionales es el pago de giones con mayor incidencia del gasto
intereses, que disminuirá en función del militar en relación al producto interno
proceso de reconversión de deuda. Pero bruto, sin duda en varios países existe
aún si se considera el gasto público sin una importante posibilidad de reducir
5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo humano: informe 1991, Bogotá,
Tercer Mundo Editores, 1991; Michel Camdessus, "Objetivos capitales del FMI en el período de
transición que se avecina", Boletín del FMI, Washington, D.C., 11 de noviembre de 1991; texto de la
alocución inaugural pronunciada en Bangkok, el 15 de octubre, ante la Junta de Gobernadores del
Fondo.
98 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Cuadro IV-4
AMERICA LATINA: GASTO PUBLICO Y GASTO SOCIAL
(Porcentajes del PIB)
Gasto social
Gasto social ' pér capita
Gasto Gasto 1982- 1986-
País Año público Inte- total sin Déficit 1985
total intereres Seguro Vivienda Resto 1988
social (Indices, base
1979-81=100)
Argentina b 1989 32.8 5.3 27.5 5.2 c 4.1 c 5.8 c 8.8 85.5 c 86.3 c
Boliviad 1987 26.1 4.7 21.4 2.0 0.1 4.3 d 8.5 75.5 d 76.5 d
Brasil 1988 31.2 6.3 24.9 5.1 10.7 4.0 7.4 97.2 113.5
Colombia 1989 23.8 3.7 20.2 2.0 nd nd 2.2 nd nd
Costa bRica 1989 36.4 6.4 30.0 7.4 e 1.1 8.1 e -0.5 83.1 98.3
Chile 1989 36.3 6.6 29.7 7.1 3.0 e 5.2 0.8 108.8 95.5
Ecuador 1987 29.2 3.9 25.4 nd 0.2 5.9 4.4 91.0 95.9
Guatemala 1987 11.8 1.4 10.4 nd 0.3 e 3.6 e 2.5 60.6 83.1
México 1989 31.1 13.0 18.1 2.1 e1 0.1 1 3.1 5.4 88.2 69.2
Paraguay 1988 14.6 1.4 13.2 1.3 0.2 2.2 1 2.4 129.3 89.0
Perú 1989 13.2 1.7 11.5 nd nd nd 5.5 nd nd
Uruguay 1987 28.0 2.5 25.5 9.5 h 0 1
h 5.5 h 0.7 97.5 100.5
Venezuela 1987 27.0 4.2 22.9 1.6 0.9 h 7.5 3.4 90.6 85.5
Fuente: CEPAL, s o b r e la b a s e d e cifras oficiales y del FMI.
a
Incluye el gasto y la concesión neta de préstamos del gobierno central en materia de educación, salud,
seguridad/asistencia social, vivienda/servicios comunitarios, y esparcimiento/cultura/religión. b Gobierno
general. No incluye la concesión de préstamos sociales de organismos descentralizados. c 1987. d No comprende
los gastos en vivienda, ni los gastos en educación y salud de estados y municipios, que son de magnitudes
considerables (entre 1984 y 1986, probablemente alcanzaron a alrededor de 1.9% y 0.5% del producto interno bruto,
respectivamente. Fuente: IBGE/DEASPy FMI). e1988. ' 1987. Base 1981=100. 8Base 1979=100. h1986. '1987.
No incluye la concesión neta de préstamos.
Recuadro IV-2
LIMITACIONES DE LAS POLITICAS DE GASTO SOCIAL
a) Acceso segmentado Sería claramente más equitativo concentrar el
Muchos servicios sociales estatales han limi- gasto público en ampliar y mejorar la formación
tado su cobertura a segmentos reducidos de la básica, y crear sistemas de crédito para que los
población. En ciertos momentos históricos, gru- estudiantes de bajos ingresos puedan cursar
pos corporativos muy variados fueron logrando estudios superiores contribuyendo a cubrir el
concesiones gubernamentales que les recono- costo real de su educación universitaria a los
cían el derecho a recibir beneficios, de los cuales demás.
se excluía, o bien se incorporaba muy tardía- d) Inercia o discontinuidad
mente, a los grupos más necesitados. Ello fue Se observan resistencias para reorientar la
especialmente notorio en la esfera de la seguri- política social. Resulta muy difícil suspender
dad social, que hasta el presente no ha incorpo- programas, aun en casos en que se acumulan
rado a los campesinos sin tierra ni a los trabaja- comprobaciones sobre ineficacia o ineficiencia.
dores por cuenta propia de la ciudad. El Tanto la burocracia encargada de éstos como la
financiamiento, generalmente tripartito, impli- clientela que los aprovecha, se resisten al cam-
ca un subsidio estatal que no se distribuye de bio.
acuerdo con las necesidades de los prestatarios, Sin embargo/ también existe el defecto inver-
sino según la capacidad de presión de cada so. La discontinuidad de las políticas sociales
grupo. hace abortar iniciativas antes de que se puedan
b) Universalismo excluyente evaluar los resultados. En ocasiones, un cambio
En muchos casos, la ley garantiza el derecho de gobierno puede introducir nuevas priorida-
a la atención igualitaria de las personas por des y abandonar programas que requieren más
parte de los servicios públicos. En la práctica, sin tiempo para lograr resultados.
embargo, son justamente los más pobres los que e) Proliferación temática y fragmentación
no pueden acceder a tales prestaciones. La edu- institucional
cación es un caso crítico, por cuanto la falta de Continuamente aparecen nuevos temas so-
acceso a la misma contribuye a reproducir el ciales en la agenda de los gobiernos. A todos se
círculo vicioso de la pobreza. Por ejemplo, la ley atribuye importancia; todos reclaman atención,
habla de educación primaria gratuita e incluso recursos y capacidad administrativa. El resulta-
obligatoria, si bien las familias más pobres que do es insatisfactorio en cada uno de los temas,
no pueden afrontar los costos indirectos o de lo cual contribuye a reducir los efectos en los
oportunidad de la educación, culminan retiran- beneficiarios. En otras palabras, faltan criterios
do a sus niños de la escuela, aunque el Estado claros y definidos para asignar prioridades.
asuma el costo directo de la educación. Ciertas intervenciones reclaman un nivel mí-
c) Regresividad nimo suficiente de esfuerzos y recursos, por
Muchos programas sociales contribuyen a debajo del cual no habrá resultados y se desper-
aumentar las desigualdades, ya que son aprove- diciarán los recursos.
chados por grupos sociales relativamente privi- Asimismo, la continua creación de institucio-
legiados. Los que son redistributivos podrían nes suele redundar en conflictos de competencia
aumentar su efecto social si se perfeccionaran de interinstitucional; se disputan recursos y ámbi-
manera de reducir las distorsiones anotadas. En tos de acción y se actúa sin coordinación, con lo
la región,formar a un universitario cuesta lo que se reduce la eficacia del gasto social.
mismo que educar diez escolares primarios.
materia de gestión burocrática los patro- servicios. En este sentido, cabe señalar que
nes de racionalidad indispensables para el suelen crearse estrangulamientos y redu-
funcionamiento de un Estado moderno. cirse significativamente la eficacia de mu-
Algunas de las reformas que pueden chos programas por no tener suficiente-
mejorar significativamente la eficacia del mente en cuenta la necesidad de mantener
gasto social, en diferentes combinaciones un adecuado equilibrio en el uso de insu-
de costo-eficacia y mejoramiento de la mos complementarios claves. Por ejemplo,
equidad, se enumeran a continuación: a menudo existen desequilibrios en las re-
i) Velar por una adecuada complementa- laciones del personal, como ocurre, por
riedad de recursos claves en la prestación deejemplo, entre médicos y paramédicos, o
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS UBICAS 101
6 Si bien la focalización es un criterio evidente de que se está asignando prioridad a los grupos más
necesitados, hay que tomar en cuenta que es costoso identificar estos grupos con precisión. De tal
modo que puede ser preferible ampliar la cobertura -o inclusive hacerla general dentro de ciertas
categorías (por ejemplo, la población rural)- si es que se considera que esas categorías abarcan a
gran parte de los más necesitados o a grupos con necesidades no demasiado inferiores. Asimismo,
debe considerarse la manera en que la focalización afectará a los grupos adyacentes a los sectores
pobres seleccionados, y si al focalizar se originarán, por desprotección, nuevos focos de pobreza.
Una discusión más amplia sobre este Btema figura en Ana Sojo, "Naturaleza y selectividad de la
política social", Revista de la CEPAL, N 41 (LC/G.1631-P), Santiago de Chile, CEPAL, agosto de 1990.
7 Véase Nancy Birdsall y Estelle James, Efficiency and Equity in Social Spending: How 9and Why
Governments Misbehave, serie Policy, Research, and External Affairs Working Papers, N 274,
Washington, D.C., Banco Mundial, 1990.
102 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
que el nivel superior absorbe menos de políticas tarifarias fueran más acordes con
una tercera parte que el nivel intermedio.8 los costos de oportunidad de los factores-
Los dos tipos de "errores" previamen- se produjo un mejoramiento importante
te comentados son de muy difícil solución, en su desempeño financiero. En efecto,
pues implican el funcionamiento de activi- entre los períodos 1980-1981 y 1986-1987
dades en torno a las cuales existen podero- (últimos años sobre los que se cuenta con
sos intereses creados. De este tipo son tam- datos comparables acerca de un número
bién, al menos en parte, las causas de la significativo de países), el número de éstos
"rigidez" o "inflexibilidad" del gasto pú- con un déficit global significativo de sus
blico. empresas públicas bajó de cuatro, en el
iv) Velar por que los subsidios alcancen aprimer período, a dos -Argentina y Brasil-
sus beneficiarios legítimos de la manera más en el segundo. Asimismo, entre 1986 y
eficiente posible. Esto puede lograrse, por 1987 el superávit promedio de los nueve
ejemplo, si se evita que las líneas de crédito países respecto de los cuales se tiene infor-
subsidiado para la compra de la casa pro- mación comparable alcanzó al equivalente
pia por parte de los grupos de bajos ingre- a 2.6% del producto interno bruto, cifra
sos sean aprovechadas por personas per- que se reduce a 1% si se excluyen Venezuela
tenecientes a estratos económicos más y las empresas petroleras mexicanas y
elevados, y asimismo si se controla que el ecuatorianas. (Véase el cuadro IV-6.) De
crédito subsidiado no se utilice para la ahí que los recursos liberados entre los dos
compra de casas de segunda o tercera ma- períodos señalados fueron, en promedio,
no, las que ante una súbita elevación de la el equivalente a 1.4% del producto interno
demanda suelen experimentar alzas de bruto entre los del grupo de los nueve
precios que se transfieren inesperadamen- países mencionados (y 2% entre los de la
te a la renta de los propietarios. segunda agrupación).
Si bien, en general, esta reorganización
5. Otras formas de elevar el ingreso y de las empresas públicas no se tradujo en
de reducir el gasto público un aumento del gasto social, de todas ma-
neras ayudó indirectamente a mejorar la
La reestructuración de las empresas públi- distribución del ingreso, por cuanto la re-
cas tiene un papel potencialmente impor- ducción del desequilibrio fiscal contribu-
tante desde la óptica de las finanzas yó a la estabilizar la economía y a reducir
públicas, en la medida que libere o genere el impuesto de la inflación que, como se
recursos fiscales adicionales que puedan señaló en el capítulo precedente, perjudica
ser destinados afinanciar políticas públi- relativamente más a los grupos de meno-
cas orientadas a una mayor equidad. Las res ingresos.
principales opciones consisten en rees- Asimismo, a comienzos de los años
tructurar la empresa, conservar la propie- ochenta se generó, simultáneamente con la
dad estatal, y vender y privatizar/ reestructuración, una creciente tendencia
La crisis de los años ochenta y la nece- hacia la venta y privatización de las em-
sidad de controlar y reducir el alto déficit presas públicas. La privatización genera
global del sector público obligó a las recursos para el fisco mediante la actuali-
empresas públicas a un importante ajuste zación de los ingresos netos futuros de la
durante la década. Gracias a esos ajustes empresa. Cabe subrayar, además, que es-
-sobre todo los que permitieron que las tos recursos no han sido para nada despre-
8 Véase A. Komenan, Improving the Quality of Education, Washington, D.C., Banco Mundial, 1987.
9 Existe una amplia gama de posibilidades dentro de la reestructuración de la empresa pública, que
incluyen mayor autonomía de la empresa estatal, subcontratación de ciertas operaciones, contratos
de administración, empresas conjuntas y otras, muchas de las cuales contienen importantes com-
ponentes de "privatización". Asimismo, incluso cuando se vende y se privatiza una empresa, ello
suele hacerse dentro de un marco regulatorio que hace que la operación no sea completamente
"privada". No obstante, parafines de simplificación, nos referimos a las dos situaciones polares,
según la propiedad1 sea pública (reestructuración) o privada (privatización).
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS UBICAS 103
Cuadro IV-6
AMERICA LATINA: AHORRO Y DEFICIT DE LAS EMPRESAS PUBLICAS, 1980-1981 Y1986-1987
(Porcentajes del PIB)
D D D* D* Variación
País 1980-1981 1986-1987 1980-1981 1986-1987 absoluta D'
(1) (2) (3) (4) (5)=(4)-(3)
Argentina -3.39 0.59 -4.92 -2.75 2.17
Bolívia 0.10 -2.90 3.65 7.95 4.30
Brasil a -1.69 0.10 -3.10 -2.10 1.00
Chile -1.33 0.78 5.47 10.33 4.86
- Excluida CODELCO b
el mercado en el cual opera la empresa que ii) Reformar tarifas y reorganizar la em-
se va a licitar antes de la venta, y si éste es presa antes de que sea vendida y privatizada.
un monopolio natural, establecer un mar- Habida cuenta de la gran ineficiencia de
co claro de regulación pública antes de algunas empresas, es probable que se pue-
iniciar el proceso de privatización. dan lograr ciertas reformas microeconó-
En efecto, la experiencia indica que las micas y tarifarias antes de la venta. Esas
ventas de empresas públicas sistemática- reformas permitirían al Estado incorporar
mente enfrentan el riesgo de una subvalo- previamente algunos de los beneficios de
ración. En investigaciones realizadas en mayor eficiencia futura, aumentando el
países con larga experiencia en materia de valor mínimo de la empresa en el mercado.
privatizaciones -tales como el Reino Uni- Además, las reformas probablemente se-
do, Francia y Chile- se ha comprobado que rán necesarias de todas maneras para re-
las cotizaciones (excluidos los costos de la ducir el riesgo percibido por el mercado,
transacción) fueron, en promedio, 15 a de modo de ampliar el número de compra-
30% inferiores al valor comercial de la em- dores potenciales. La mayor viabilidad de
presa. 1 0 Establecer el precio correcto de la empresa pública también puede signifi-
una empresa es claramente una tarea difí- car que el Estado decida no cederla, lo que
cil y legítimamente debatible. No obstante, aumentará su poder de negociación con el
además de las consideraciones anterior- sector privado.
mente señaladas, algunos procedimientos iii) Retener una "acción de oro" para el
son especialmente importantes para ami- Estado. Dado que la estimación del valor
norar el riesgo de subvaloración: de una importante empresa suele presen-
i) Realizar una cuidadosa programación tar grandes incertidumbres, se puede con-
de la venta. En contraste con la retórica siderar la posibilidad de que el Estado la
popular, la mejor privatización no es nece- venda con la condición de poder retener
sariamente la que se realiza en el menor para sí una acción especial, que le otorgue
tiempo posible. Para lograr un buen precio un dividendo extraordinario en el caso de
de venta y captar una parte importante del que el retorno futuro de la empresa exceda
beneficio de una mayor eficiencia, se re- considerablemente las proyecciones mu-
querirá una juiciosa preparación de las in- tuamente acordadas en el contrato de ven-
vitaciones para que la licitación sea lo más ta. En efecto, la "acción de oro" sería un
competitiva posible. Dado quefijar el pre- instrumento contingente que obligaría a
cio "correcto" es a menudo un proceso de repartir el riesgo entre ambas partes. Aun-
ensayo y error, podría considerarse conve- que podría inicialmente deprimir el precio
niente la venta progresiva de "paquetes" de venta, también otorgaría un derecho de
limitados de control de la empresa. Una opción para una posterior recuperación de
estrategia de ese tipo permitiría auscultar su valor.
el mercado, corregir errores y beneficiarse iv) Vender al mejor postor con un mínimo
de cualquier revalorización posterior del de metas adicionales. En particular, debe
"paquete" de residuo de las acciones. Una ejercerse cautela frente a la llamada estra-
venta escalonada también puede ser con- tegia de "capitalismo popular"', por la cual
veniente cuando haya un gran número de las autoridades del gobierno venden una
empresas o acciones por privatizarse, o parte o el total de las acciones de la empre-
cuando la economía nacional esté atrave- sa en forma preferente a algunos grupos es-
sando una etapa recesiva. pecíficos. En efecto, si bien la desconcen-
10 Véanse, entre otros, John Vickers y George Yarrow, Privatization: an Economic Analysis, Cambridge,
Massachusetts, MIT Press, 1988; R. Seth, "Distributional issues in privatization", Federal Reserve Bank
of New York Quarterly Review, vol. 14, verano de 1984; Mario Marcel, La privatización de empresas
públicas en Chile, 1985-88, serie Notas técnicas, N° 125, Santiago de Chile, Corporación de Investiga-
ciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN), enero de 1989, y Enrique Errázuriz y Jacqueline
Weinstein, Capitalismo popular y privatización de empresas públicas, serie Documentos de trabajo,
NB 53, Santiago de Chile, Programa de Economía del Trabajo, Academia de Humanismo Cristiano,
1986.
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS UBICAS 105
11 A menudo puede ser deseable vender un "paquete" de acciones a los trabajadores de la propia
empresa en condiciones de cierta preferencia (tal vez a cambio de sus fondos de indemnización),
para comprometerlos más con los resultados de la empresa, así como para facilitar su racionalización
y venta. No obstante, han de pesarse cuidadosamente los costos (en menor ingreso fiscal) que supone
esa opción. En ese sentido, una alternativa a menudo preferible para superar la posible resistencia
de los trabajadores a la privatización y racionalización de la empresa consiste en negociar compro-
misos de inversión y expansión como condición de la licitación.
106 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro IV-3
Fuente: CEPAL, Información y telecomunicaciones: vector de la transformación productiva con equidad (LC/R.1102), Santiago de ChUe,
diciembre de 1991.
FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS UBICAS 107
Cuadro IV-7
AMERICA LATINA: INTERESES DEVENGADOS DE LA DEUDA EXTERNA PUBLICA
COMO PORCENTAJE DEL PIB Y DE LOS INGRESOS CORRIENTES
DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO
Con atrasos
Costa Rica 3.6 11.3 8.9 22.8 6.8 18.3 4.5 12.0
Sin atrasos
PROGRESO TECNICO Y
COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL
1 Las innovaciones interrelacionadas técnica y económicamente forman los sistemas tecnológicos que
pueden afectar varias ramas del aparato productivo. Un sistema tecnológico conjuga innovaciones
en insumos, productos y procesos con innovaciones organizativas y gerenciales. Las revoluciones
tecnológicas aluden a constelaciones de sistemas tecnológicos con una dinámica común.
112 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
2 El nivel de agregación del análisis es el de rubros identificados con tres dígitos en la Clasificación
Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI), Rev.2. La metodología puede aplicarse a otros
mercados y niveles de agregación. De disponerse de información, podría aplicarse incluso a nivel
de empresas en lugar de países.
3 Los conceptos se centran principalmente en la interacción entre competitividad y los cambios de
estructura del mercado. La metodología se basa en la matriz de competitividad (O. Mandeng,
"Competitividad internacional y especialización", Revista de la CEPAL, N° 45 (LC/G.1687-P),
Santiago de Chile, diciembre de 1991.
114 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Gráfico V-l
JAPON Y ESTADOS UNIDOS: ESTRUCTURA COMPETITIVA GLOBAL
Fuente: Fernando Fajnzylber, "Inserción internacional e innovación institucional", Revista de la CEPAL, N° 44 (LC/G.1667-P),
1
Santiago de Chile, CEPAL, agosto de 1991, gráfico 3.
Los tres dígitos entre paréntesis indican el grupo correspondiente en la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional
(CUCl), Rev.2.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 115
Cuadro V-l
COMPETITIVIDAD EN EL MERCADO DE LA OCDE
4 Esta categoría la integran los siguientes países: China, España, Finlandia, Japón, la República de
Corea, la República Dominicana, México, Portugal, Singapur, Tailandia, Turquía y Yugoslavia. En
el caso de China es interesante destacar que el coeficiente de exportación pasa de 4% en 1978 a 19%
en 1990.
5 Desafortunadamente, este análisis tiene el defecto de que no distingue el grado de valor agregado
ligado a la exportación, ni sus eslabonamientos internos. De ahí que el propio método tiende a
exagerar la importancia de la maquila. Por cierto, la maquila puede contribuir al desarrollo de un
país, sobre todo en sus primeras fases de exportación. Sin embargo, su competitividad de más largo
plazo dependerá de si es capaz de integrarla crecientemente al resto de la economía, generando
valor agregado adicional por medio de un aprovechamiento de los eslabonamientos "descendentes"
y "ascendentes". En 1988 la proporción de maquila en las exportaciones de México a Estados Unidos
alcanzaron a 46%, y en la República Dominicana, en 1990, la proporción se estima en dos tercios del
total. Sobre México, véase Wilson Peres, Foreign Direct Investment and Industrial Development
Mexico, Paris, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), 1990. Sobre la Repú-
blica Dominicana, véase CEPAL, "Misión de apoyo a lareestructuraciónindustrial en la República
Dominicana", Santiago de Chile, División Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnología, 1991,
inédito, y "República Dominicana: propuesta de programa de promoción de exportaciones",
Santiago de Chile, División Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnología, 1991, inédito.
6 Esta categoría de países la integran: Brasil, Costa Rica, Chile, Grecia, Israel, Noruega y Uruguay.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 117
Gráfico V-2
Á Situación de oportunidades
Situación de oportunidades
perdidas 8.19% perdidas 5.99%
Situación de retirada 1.19%
Situación de retirada 4.08% Situación de vulnerabilidad
9.81%
Situación de
vulnerabilidad 46.27%
Fuente: Fernando Fajnzylber, "Inserción internacional e innovación institucional", Revista de la CEPAL, N" 44 (LC/G. 1667-P),
Santiago de Chile, CÇPAL, agosto de 1991, gráfico 6.
' Los tres dígitos entre paréntesis indican el grupo correspondiente en la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional
(CTJCI), Rev .2.
118 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
7 Esta categoría la integran: Alemania, Canadá, Dinamarca, Francia, Italia, Suécia y Suiza.
8 Este grupo de países está constituido por la ex República Democrática Alemana, Bulgaria, Checos-
lovaquia, los Estados Unidos, Filipinas, Hungría, Malasia, los Países Bajos, el Reino Unido y
Rumania. Malasia exporta crecientemente manufacturas no basadas en recursos naturales; si tal
tendencia persiste, pronto ingresará a la categoría de "competitividad creciente".
9 Este grupo lo integran: Australia, Ecuador, Indonesia y Paraguay. Australia, país desarrollado,
exportador derecursosnaturales, ilustra el caso de una economía que muestra rezagos para adecuar
su estructura productiva a la demanda internacional.
10 Este grupo lo integran: Argentina, Bolívia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nueva
Zelandia, Perú, Polonia, Unión Soviética y Venezuela.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 119
11 Véase CEPAL, Las exportaciones latinoamericanas de productos básicos: cuestiones de política (LC/G.1658),
División de Comercio Internacional y Desarrollo, Santiago de Chile, 22 de abril de 1991.
12 Entre sus otras limitaciones destacan: el tratamiento de los energéticos, cuya falta de dinamismo fue
en gran parte autoinducida por su política de precios; la subestimación de la expansión física de
sectores cuyo rápido cambio técnico condujo a una caída de sus precios relativos; la falta de
discriminación entre exportaciones con altos eslabonamientos internos y aquellas con pocos (por
ejemplo, las exportaciones de maquila, que tienden a exagerar la situación favorable de la República
Dominicana); el alto nivel de agregación usado (tres dígitos); y la no discriminación entre competi-
tividad auténtica y espuria.
120 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
13 Para un análisis de las políticas de apoyo a la competitividad en tales ámbitos, véase CEPAL,
"Fundamentos de la transformación productiva con equidad social y dilemas que plantea", Trans-
formación productiva con equidad, op. cit., capítulo IV.
14 En el caso europeo, los subsidios bordean el 10% de los gastos del Estado. La mitad consiste en
donaciones, básicamente orientadas a la formación de capital. Las exenciones o reducciones tribu-
tarias, los préstamos blandos y la participación accionaria, son otros instrumentos destacados del
apoyo sectorial. Véase Robert Ford y Wim Suyker: "Industrial subsidies in the OECD economies",
OECD Economic Studies, N® 15, París, 1990.
15 Véase por ejemplo, D. Okimoto, Between MTTiand the market, Stanford, California, Stanford University
Press, 1989.
16 La prioridad que Japón otorga al esfuerzo prospectivo conjunto entre el Gobierno y el sector privado
queda de manifiesto en N. Makino, "La proyección total de los noventa: el mundo", Tokio,
Mitsubishi Research Institute, 1990, y "El sector manufacturero será eterno", Tokio, Toyokeijaisin-
bosha, 1990.
122 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
17 Véase Bon Ho Koo: "Korea's Industrialization and Social Capability", y Linsu Kim, "Absorptive
Capacity and Industrial Growth: A Conceptual Framework and Korea's Experience", documentos
presentados en el seminario "Economic Growth of Developing Countries: 1940's-1980's", organiza-
do por el Korea Development Institute, Seúl, julio de 1991.
18 Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), Industrial Restructuring in Asia and
Pacific ( ST/ESCAP/960), Bangkok, 1991.
19 Veáse CEPAL, Transformación productiva con equidad, op. cit., pp. 89-91. Asimismo, la experienc
que tales apoyos deben ser altamente selectivos y decrecientes en el tiempo. Mejor aún si tales apoyos
se otorgan según los resultados de exportación, conforme a una modalidad ex post. Véase B. Song,
The Rise of the Korean Economy, Nueva York, Oxford University Press, 1990.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 123
Recuadro V-l
INSTITUCIONES DE APOYO TECNOLOGICO EN EL SUDESTE ASIATICO
A raíz de la presión competitiva en sus merca- les de procesos de producción automatizados
dos de exportación las economías con gran di- basados en la microelectrónica. Se dispone de
namismo exportador del Sudeste Asiático han un centro de demostración de la automatización
establecido instituciones especializadas en la ex- flexible que presenta los alcances de la tecnolo-
ploración, asimilación y difusión de tecnologías. gía y ofrece capacitación y asistencia técnica en
En la República de Corea, la Corporación de su uso.
Promoción de la Pequeña y Mediana Industria En la provincia china de Taiwán, el Centro
(SMIPC) provee asistencia financiera, capacita- Chino de Productividad (CPC) no provee finan-
ción así como servicios de información y asisten- ciación, sino que se concentra en capacitación y
cia tecnológica y gerencial. El Instituto Coreano asistencia técnica. Aparte de ofrecer una amplia
de Economía y Tecnología (KIET) es un instituto gama de cursillos e información técnica, envía
autónomo de investigación económica y de in- equipos de ingenieros experimentados a visitar
formación técnica establecido para apoyar la planteis en todo Taiwán paira ayudar a los fabri-
competitividad de empresas coreanas en merca- cantes a resolver problemas específicos de tec-
dos externos. Con cinco oficinas en el exterior y nología y productividad. Los equipos estudian
una fuerte representación del sector privado en los problemas y formulan recomendaciones pa-
su directorio, buena parte de las actividades del ra superarlos. En dos años el CPC visitó más de
instituto se orienta a la identificación de oportu- mil plantas y formuló más de cuatro mil reco-
nidades de mercado para productos coreanos y mendaciones. También llevó a cabo más de 500
la asistencia a empresas coreanas que deseen proyectos de investigación para mejorar la efi-
aprovechar estas oportunidades. El KIET dispo- ciencia productiva. En caso de problemas tecno-
ne también de un extenso banco de datos on-line lógicos mayores el CPC promueve el contacto
conectado a fuentes de datos internacionales. La entre los empresarios y los centros de investiga-
red es accesible desde 16 ciudades principales ción especializados.
en Corea. El Centro Coreano de Productividad
(KPC) promueve la adopción por empresas loca-
Fuente: Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), Industrial Restructuring in Asia and the Pacific
(ST/ESCAP/960), Bangkok, 1991.
Recuadro V-2
LA POLITICA AUTOMOTRIZ EN MEXICO
La industria automotriz mexicana es un caso importaciones, tanto en cuanto a sus modalida-
exitoso de readecuación competitiva a las con- des específicas, como, por cierto, en cuanto al
diciones internacionales y a las nuevas orienta- mercado a que se orientaban. Para la instalación
ciones de política económica. Luego de treinta y de la planta Ford en Hermosillo en 1985, el
cinco años de crecimiento al amparo de un aran- Gobierno Federal, el Gobierno estadual y algu-
cel diferenciado, a raíz de presiones sobré la nas empresas paraestatales aportaron lo si-
balanza comercial, el sector se orienta a comien- guiente: la extensión del gasoducto de Cananea
zos de los años sesenta a fomentar el grado de a Hermosillo; la donación del terreno; instala-
integración nacional, con requisitos mínimos de ciones ferroviarias, vías de acceso para la planta
contenido local, estimulando el crecimiento de y aceleración de la construcción de la carretera
las autopartes y reestructurando las plantas eh- de cuatro carriles Hermosillo-Guaymas; un
sambladoras. En 1972, se le impone a las empre- aporte al costo de la antena terrestre para la
sas del sector, por decreto, la obligación de com- conexión vía satélite; la interconexión de los
pensar con exportaciones parte de las divisas circuitos de alimentación de la red eléctrica; la
requeridas para importaciones. Se establecen construcción de un acueducto, y el fortaleci-
cuotas de producción y limitaciones en cuanto miento de los programas de formación profesio-
al número de modelos a producir, de manera de nal y del Instituto Tecnológico de Hermosillo.
adecuarse a las dimensiones del mercado y ex- A fines de los ochenta se modificaron radi-
plotar economías de escala. Más adelante se calmente las políticas sectoriales en México. Con
flexibilizan estas disposiciones y se fortalecen el objetivo de lograr la competitividad interna-
las señales para promover las exportaciones. Sin cional de la industria, se aplicó una política de
embargo, el sector automotor representaba en apertura comercial y de desregulación. Para el
1981 el 58% del déficit comercial del país. En sector automotor, sin embargo, dada su relevan-
1983 se emitió un decreto para racionalizar la cia en la economía, continuarán vigentes por
industria automotriz, orientado a la generación algún tiempo algunas reglamentaciones especí-
neta de divisas. ficas. El cambio en la política económica exige
Sin embargo, el cambio de mayor impacto en que el fomento público al sector adquiera nue-
el sector fue externo. Ante la pérdida de compe- vas formas; de allí que en el futuro cercano las
titividad de los fabricantes norteamericanos en preocupaciones principales giren en torno al
su propio mercado, se inició formalmente en acuerdo de integración comercial con Estados
1985 la exportación de vehículos desde México Unidos, en cuyas negociaciones el tema de los
a Estados Unidos. Estas exportaciones arrojaron automotores está muy presente. Aquí la activa
importantes beneficios en generación de divi- política del Gobierno mexicano busca armoni-
sas, modernización de las instalaciones produc- zar la legislación y las normas técnicas de ambos
tivas y actualización de los vehículos produci- países, aspecto fundamental para el éxito com-
dos en el país. Fueron necesarias medidas de petitivo de las plantas establecidas en México.
apoyo fiscal, pero éstas fueron de índole muy
distinta a las políticas sectoriales sustitutivas de
Fuente: Wilson Peres, Foreign Direct Investment and Industrial Development in Mexico, OCDE, Centro de Desarrollo, Paris, 1990, y
Reestructuración y desarrollo de la industria automotriz mexicana en los ochenta. Evolución y perspectivas (LC/G.1672-P), serie
Estudios e Informes de la CEPAL, N® 83 (en prensa).
Se examinan en este caso sólo dos de nacional por la vía de la inversión directa
ellos: la dinámica de expansión en el exte- en la década de los ochenta. El trabajo
rior de los grupos empresariales líderes y constituye una aproximación inicial para
el apoyo financiero a la pequeña y media- sustentar políticas que impulsen el proce-
na empresa. Se tratan de manera diferente so de inversión en el exterior, consideran-
debido a la amplitud y profundidad radi- do las necesarias evaluaciones de sus im-
calmente distintas de los análisis disponi- pactos sobre la competitividad y el nivel
bles sobre los mismos. En el caso de las de actividad en los países de la región.
empresas líderes de capital nacional, se En cuanto a la pequeña y mediana
presenta lo que puede constituir el primer empresa, se formulan recomendaciones
estudio existente sobre su expansión inter- sobre medidas de apoyo financiero en con-
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 125
Recuadro V-3
LA POLITICA INFORMATICA EN BRASIL
El desarrollo de la industria informática en Bra- mente, el proceso inflacionario y la recesión li-
sil en los últimos quince años se fundó en la mitaron la difusión tecnológica en el sector in-
política de reserva de mercado. Para ello, la dustrial, en tanto las sucesivas devaluaciones
intervención pública protegió el mercado local afectaron la situación financiera del sector de
y estableció restricciones al capital extranjero. informática, el que hubo de sobrellevar una ele-
Pese al fuerte dinamismo industrial y tecnológi- vada inversión en condiciones de endeuda-
co del sector en los años ochenta, persistieron miento creciente.
algunas debilidades estructurales y se generali- En 1989se reorientó la política de informática
zaron las críticas al desempeño de la industria buscando estimular la competitividad del sec-
local, con lo cual la política informática fue per- tor, con eliminación gradual de las barreras no
diendo aliados. arancelarias y arancelarias que lo afectaban. Se
En lo medular, el establecimiento de esta modificó la definición de "empresa nacional"
industria naciente hizo recaer sobre los usuarios para permitir una participación de capital ex-
elevados precios relativos y problemas de cali- tranjero hasta el 49% del capital de las empresas.
dad y confiabilidad de los productos. Al mismo Se mantuvo la idea de una política integrada
tiempo, las políticas estructurales de apoyo al para el complejo electrónico, identificando la
sector resultaron frágiles, particularmente en microelectrónica y los programas como seg-
torno a la construcción de la infraestructura mentos prioritarios y objetos del crédito prefe-
científica y tecnológica, dadas las limitaciones rencial de la política industrial. Se concedieron
del gasto público en la década de la crisis. En exenciones de impuestos y depreciación acele-
tercer lugar, las limitaciones a la inversión ex- rada a las inversiones en modernización indus-
tranjera en el sector afectaron actividades con trial realizadas por los sectores usuarios de in-
fuertes barreras a la entrada, inhibiendo tam- formática y automatización industrial.
bién el ingreso de empresas nacionales. Final-
20 Se entiende por empresa latinoamericana aquella en que la propiedad o el control de los activos
depende de capitales que son al menos mayoritariamente de propiedad de ciudadanos de la región.
El carácter de líder varía según los países, pero se vincula al tamaño absoluto de la empresa y su
cuota de mercado (en general, pertenencia al grupo de las cuatro o cinco mayores en cada mercado).
126 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.,
21 Fuente: Survey of Current Business, "The international investment position of the United State
1990", Washington, D.C., Departamento de Comercio de los Estados Unidos, junio de 1991, cuadro
7, p. 32, y Ned G. Howenstine, "U.S. affiliates of foreign companies: operations in 1988", Survey of
Current Business, vol. 70, N8 7, Washington, D.C., Departamento de Comercio de los Estados Unidos,
julio de 1990, y Steve D. Bezirganian, "U.S. affiliates of foreign companies: operations in 1989",
Survey of Current Business, vol. 71, NQ 7, Washington, D.C., Departamento de Comercio de los Esta
Unidos, julio de 1991.
22 Estos seis trabajos se realizaron en el marco del proyecto regional PNUD/CEPAL, "Diseño depolíticas
para el fortalecimiento de la capacidad de innovación tecnológica y elevación de la competitividad
internacional en el ámbito empresarial latinoamericano" (RLA/88/039).
23 Naturalmente, la diferencia de tamaño de los mercados internos de ambos países cumple también
un papel importante en la persistencia de estilos de desarrollo diferentes.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 127
Recuadro V-4
EXCELENCIA EN CALIDAD E INVERSION EN EL EXTERIOR: METAL LEVE, S.A.
La empresa brasileña Metal Leve, S.A. fue fun- la empresa debe estar cerca del cliente en el
dada en 1950 para producir piezas para motores momento en que éste comienza a pensar en el
de automóviles, en especial pistones, cuyas ven- nuevo motor. En los años setenta, el cliente es-
tas se orientaban básicamente al mercado inter- pecificaba íntegramente el diseño del producto
no de reposición. En la actualidad, Metal Leve (la empresa terminal). A partir de los años
es la segunda empresa de la industria de auto- ochenta, la empresa terminal pasó a definir el
partes en volumen de ventas (366 millones de desempeño del producto y el diseño quedó a
dólares en 1989) y es considerada la mejor em- cargo de los productores de piezas y componen-
presa del sector en términos de eficiencia, inno- tes. Tal ha sido el caso del pistón articulado
vación y calidad. desarrollado por Metal Leve y adquirido por
La penetración del mercado internacional Caterpillar y Volvo.
por la vía de las exportaciones comenzó en los Los cambios en la dinámica de la industria
años sesenta. Metal Leve identificó un nicho llevaron a que Caterpillar demandara que Metal
claro en el mercado de pistones para motores de Leve entregara los pistones oportunamente y
aviones y obtuvo la certificación de la Federal que los fabricara en los Estados Unidos. Para
Aviation Agency de los Estados Unidos. En la mantener su mercado con Caterpillar la empre-
década de 1970, el mercado en Estados Unidos sa brasileña tuvo que invertir un monto equiva-
se amplió para incorporar la venta de partes lente a 5% de sus ventas anuales para construir
para motores diesel a Caterpillar. En 1985, se la planta mencionada, la que tiene ventas del
crearon tres filiales en el exterior (Londres; Ann orden de los 15 millones de dólares al año.
Arbor, Michigan; y Weinstadt, Alemania) para Paralelamente a la inversión anterior, Metal
prestar asistencia técnica y comercial de manera Leve decidió instalar una fábrica de juntas para
eficiente, continua y rápida a los compradores motores en Indiana en coinversión igualitaria
de sus productos exportados desde Brasil. Estas con KS de Alemania (empresa que compite con
filiales posibilitaban además un seguimiento Metal Leve en el mercado brasileño de juntas).
cercano de los adelantos de la industria automo- A partir de julio de 1991, los centros tecnológicos
triz en los grandes centros productores. Final- de ambas empresas en Brasil y Alemania inicia-
mente, a partir de 1988, la empresa instaló una ron un estrecho proceso de cooperación.
planta de producción de pistones en Orange- El proceso de internacionalización de Metal
burg, South Carolina, y estableció un grupo de Leve parece seguir una pauta en la que la exce-
tecnología de alto nivel en Pittsfield, Michigan. lencia en calidad e innovación requirió conquis-
La decisión de internacionalizarse fue toma- tar mercados internacionales. Sostener estos lo-
da por la dirección de Metal Leve teniendo en gros, dados los cambios en la relación
cuenta la dinámica tecnológica del mercado de cliente-proveedor, requirió una estrategia de in-
pistones, cuyo éxito depende de la participación versión directa en el exterior, la que posiblemen-
en la producción internacional de motores, en la te se extienda en el futuro próximo a la instala-
que se definen las nuevas tecnologías de pro- ción de una planta productora de pistones en un
ductos y materiales. La estrategia básica es que país de la Comunidad Económica Europea.
Fuente: Vivianne Ventura Dias,/t internacionalizaço das empresas brasileiras, Brasilia,septiembre de 1991; documento presentado al
Seminario Regional del Proyecto PNUD/ CEPAL RLA 88/ 039 "Diseño de políticas para el fortalecimiento de la capacidad
de innovación tecnológica y elevación de la competitividad en el ámbito empresarial latinoamericano", Santiago de Chile,
25 al 27 de septiembre de 1991.
Recuadro V-5
LAS GRANDES INVERSIONES EN EL EXTERIOR DE LAS EMPRESAS
MEXICANAS PRODUCTORAS DE VIDRIO Y CEMENTO
A partir de 1989, dos grandes grupos privados gociado con sus bancos acreedores y haber teni-
de capital mexicano, VITRO, S.A. y Cementos do el apoyo gubernamental para convertir su
Mexicanos, S.A., una vez consolidada su posi- deuda en dólares en deuda en pesos, la empresa
ción en el mercado interno, avanzaron con fuer- debía sólo 15 millones de dólares. Una política
za en la colocación de inversiones directas en el de diversificación eficiente y el apoyo público
mercado de Estados Unidos. en la reconversión de deuda fueron las bases de
La primera adquisición hostil exitosa de una su nueva fortaleza en el escenario internacional.
corporación estadounidense por un grupo me- En la industria del cemento, otro grupo pri-
xicano fue realizada por VITRO, una empresa can vado mexicano (CEMEX - Cementos Mexicanos,
participación controladora que es la productora S.A.), después de haber adquirido a su principal
líder en México de envases de vidrio, vidrio competidor en el mercado interno para prevenir
plano y para la construcción, máquinas para la la absorción del mismo por uno de los mayores
fabricación de productos de vidrio, parabrisas productores mundiales, decidió también em-
de automóviles y aparatos electrodomésticos, y prender inversiones directas en Estados Unidos.
cuyas ventas alcanzaron los 2 850 millones de Las adquisiciones de CEMEX se concentraron
dólares en 1990. A finales de 1989, VITRO adqui- en plantas de producción de cemento y concreto
rió 95% de Anchor Glass Container Corpora- que eran propiedad de Blue Circle Industries.
tions, el segundo productor de envases de vi- Las adquisiciones en México permitieron a
drio en Estados Unidos. El costo de esa CEMEX aumentar en 20 puntos porcentuales su
adquisición se estima en más de 900 millones de participación en el mercado interno y proteger
dólares, que incluye 460 millones en deudas de sus exportaciones a los mercados del sur de
Anchor y la compra de Latchford Glass Com- Estados Unidos. Esas compras y la adquisición
pany por 48 millones de dólares. de plantas en los estados de California, Texas y
VITRO tiene una larga experiencia en opera- Arizona llevaron a CEMEX a ser el cuarto produc-
ciones conjuntas con grandes empresas esta- tor mundial de cemento, con ventas del orden
dounidenses (Ford, Ingersoll Rand, Owens- de los 1350 millones de dólares. La estrategia de
Corning Fiberglass o Whirlpool); sin embargo, diversificación internacional permitirá aCEMEX,
la estrategia que condujo a la compra de Anchor según lo sostiene su dirección, aumentar su efi-
Glass es bastante reciente. De acuerdo a decla- ciencia mediante economías en los gastos de
raciones de su máximo nivel directivo, VITRO operación de múltiples plantas, mejorar sus ca-
invirtió en el exterior porque, si deseaba conti- nales de distribución y reducir los costos de
nuar siendo una empresa productora de vidrio, transporte.
no podía seguir estando satisfecha sólo con su Dado el tamaño de las inversiones de VITRO
posición dominante en el mercado mexicano y y CEMEX en Estados Unidos, es manifiesto que
cierto nivel de exportaciones (alrededor de 25% esas empresas están aplicando estrategias en las
de sus ventas). "Con una economía mexicana que los elementos que determinan la estructura
más abierta, nuestra estrategia tenía que cam- de sus industrias y su posición competitiva es-
biar". tán definidos en un mercado integrado de Mé-
Aunque la estrategia aplicada por VITRO era xico y Estados Unidos. En ambos casos, la ex-
muy probablemente su única manera de man- pansión internacional fue un paso natural para
tenerse como productor mundial en una indus- grupos de capital privado que habían consoli-
tria en proceso de fuerte reestructuración, el dado su posición en el mercado interno y que
hecho de que pudiera seguirla una empresa sólo pueden defender eficientemente esa posi-
mexicana merece especial atención. En 1983, la ción transformándose en empresas de nivel
deuda externa de VITRO era de 758 millones de mundial.
dólares; seis años después, luego de haber rene-
Fuente: Wilson Peres N., From Globalization to Regionalizalion: The Mexican Case, Paris, Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), agosto de 1990; documento presentado al Seminario Regional del Proyecto PNUD/CEPAL RLA
88/039 "Diseño de políticas para el fortalecimiento de la capacidad de innovación tecnológica y elevación de la
competitividad en el ámbito empresarial latinoamericano", Santiago de Chile, 25 al 27 de septiembre de 1991.
PROGRESO TECNICO Y COMPETTIVIDAD INTERNACIONAL 129
Recuadro V-6
LA EXPANSION INTERNACIONAL DE PETROLEOS DE VENEZUELA, S. A.
La expansión internacional de la empresa esta- activos situados en el Medio Oeste, entre los que
tal Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) la ha se cuentan la totalidad de una refinería en Cor-
transformado en una empresa multinacional en pus Christi. Además de la refinería, PDVSA ad-
sentido estricto. La primera acción de interna- quirió una planta de mezcla y envasado de lu-
cionalización se concretó en 1983 mediante la bricantes con cuatro terminales, doce terminales
formación de una asociación con la empresa para combustibles automotores, una de com-
alemana Veba Oel. La compañía resultante po- bustibles para aeronaves y una red propia de
see instalaciones de refinación (300 MBD de estaciones de servicio. La empresa así constitui-
capacidad) y petroquímica, y es accionista im- da se denomina The UNO-VEN Co.
portante de empresas que operan terminales de En 1989, PDVSA arrendó, por un período de
embarque, plantas de almacenamiento y redes cinco años renovable, una refinería en Curazao,
de oleoductos. propiedad del gobierno de esa isla. Ese mismo
La segunda gran operación fue la adquisi- año, también fue adquirida íntegramente Bonai-
ción de la empresa CITGO, que realiza activida- re Petroleum Corporations N.V. (BOPEC), cuyos
des de refinación, distribución y comercializa- activos incluyen una terminal de 9.5 millones de
ción; producción, mezcla y envasado de barriles, con el objetivo de consolidar las entre-
lubricantes; operación de oleoductos y poliduc- gas de crudo y productos a sus clientes, especial-
tos. Asimismo, en 1986 PDVSA se asoció con la mente de Estados Unidos. El mismo propósito
empresa sueca, Neste Oy, para formar la empre- la llevó a adquirir una terminal petrolera en
sa Nynas Petroleum, propiedad de los socios en Bahamas, con capacidad de almacenamiento de
un 50% cada uno. Esta asociación permite a 20 millones de barriles de crudo y derivados, y
Venezuela el acceso al mercado europeo de es- un puerto de aguas profundas.
pecialidades petroleras. El principal efecto de la estrategia de adqui-
Entre 1987 y 1989, PDVSA adquirió la empresa siciones en el exterior ha sido la mayor integra-
Champlin Refining Company, localizada en ción de PDVSA. En la actualidad, esa empresa es
Corpus Christi, Texas, con lo que accedió a 50. la más integrada de las 10 mayores del mundo
terminales de distribución que abarcan 10 esta- en el área del petróleo: la relación entre produc-
dos del sur y el sureste de los Estados Unidos, ción de líquidos (2 001 MBD) y las ventas de
donde se colocan cerca de 120 MBD. Además, la productos (1 800 MBD) es de 110%. La inversión
refinería tiene capacidad para el procesamiento directa en el exterior permite a PDVSA aumentar
de crudos pesados con alto contenido de azufre considerablemente el precio medio de su paque-
y está equipada para producir gasolinas de te de exportación, el que, de otra manera, estaría
acuerdo con las normas ambientales de Estados compuesto por crudo relativamente pesado y
Unidos. con bajo precio en el mercado.
En la Union Oil Company of California,
PDVSA posee desde 1989 la mitad de una serie de
Fuente: Julián Villalba y Rómulo Sánchez, la industria petrolera venezolana: PDVSA, Caracas, marzo de 1991.
donde se hallan las empresas matrices y, rrollo de los años noventa: se trata de una
menos aún, los efectos correspondientes PYME moderna que busca la innovación y
sobre el nivel de bienestar en esos países.24
el crecimiento; se destaca por su activa
La repercusión de las políticas guber- inserción en la estructura industrial y per-
namentales sobre la internacionalización cibe el cambio como el principal desafío
de empresas de la región dista aún de estar del pequeño empresario moderno. Sus
definida. Sin embargo, es posible que, in- ventajas competitivas se basan en emplear
cluso antes de tener evaluaciones precisas obreros cada vez más calificados para es-
sobre el impacto del fenómeno en cues- pecializarse en productos y procesos que,
tión, se pueda afirmar que avanzar en la por su naturaleza, no tienen muchas eco-
negociación de acuerdos que eviten la do- nomías de escala, como productos electró-
ble tributación y eliminar trabas innecesa- nicos y otros productos intermedios.26 El
rias a losflujosde capital para la inversiónaporte de esta clase de PYME tiene grandes
directa son pasos adecuados para aumen- potencialidades que van mucho más allá
tar la competitividad y fortalecer la base de la contribución directa en términos de
empresarial latinoamericana. Propiciar empleo y valor agregado actual.
medidas adicionales de políticas implica a. PYME y competitividad internacional.
un conocimiento de tales impactos mucho Por una parte, por medio de los eslabona-
más preciso que el accesible en la actuali- mientos productivos, las exigencias de
dad. precio y calidad internacional se trasladan
a las PYME, con lo que éstas, como provee-
ii) El papel de la pequeña y mediana empresa doras de actividades transables, pueden
en el proceso de la transformación convertirse en un exportador indirecto de
productiva con equidad enorme relevancia para la competitividad
La plena inserción de la pequeña y de los productos transables, mejorando la
mediana empresa (PYME) en la transforma- calidad y cantidad de los insumos y pro-
ción productiva se justifica por razones ductos intermedios. Por otra parte, se ob-
ocupacionales, dado el carácter intensivo serva cada vez más la inserción internacio-
en empleo del sector, y porque la rápida nal directa de industrias pequeñas y
incorporación y difusión tecnológica exige medianas con productos especializados.
desarrollar una base empresarial amplia y b. PYME y articulación. El proceso de
dinámica. De hecho, el análisis comparati- modernización industrial genera nuevas
vo del patrón de desarrollo en diferentes formas de eslabonamiento productivo en
países muestra que estructuras producti- función de redefiniciones de la escala óp-
vas bien articuladas, particularmente en lo tima. Surgen así instrumentos como la
referente a las vinculaciones entre empre- subcontratación, la comercialización con-
sas de diferentes tamaños, tienden a favo- junta, y las operaciones conjuntas, entre
recer el desarrollo industrial.25 otros, que tienden a romper las barreras
Dado que el término PYME abarca un antiguas entre sectores oligopolizados. La
grupo de empresas muy heterogéneas, PYME se convierte en una especie de amor-
conviene resaltar algunas características tiguador que absorbe los trastornos de la
de aquel tipo de PYME que será particular- demanda e incrementa laflexibilidadde
mente importante en el proceso de desa- respuesta de las grandes empresas. Para-
24 La aceptación social y política de tales inversiones se ha menoscabado por esa falta de evaluación.
En algunos países, el propio acceso a la información empresarial es difícil en la medida en que los
procesos de inversión directa en el exterior son confundidos con la fuga de capitales, el agotamiento
del ahorro interno e incluso la falta de patriotismo. Con toda seguridad, una mejor información y
evaluación con cierto nivel mínimo de precisión contribuirán a reducir los juicios preconcebidos
que constituyen una verdadera traba para las inversiones en el exterior.
25 Véase CEPAL, La pequeña y mediana industria en América Latina: experiencias y poten
(LC/R.661), Santiago de Chile, 1988.
26 Véase, por ejemplo, Comisión Económica para Asia y el Pacífico (CESPAP), Industrial Restructuring in
Asia and the Pacific (ST/ESCAP/960), Bangkok, 1991.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 131
27 Véase H. de Soto y S. Schmidheiriy (comps.), Las nuevas reglas del juego, Bogotá, Editorial Oveja
Negra, 1991.
132 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro V-7
PROGRAMAS DEL CONACYT DE MEXICO PARA APOYAR EL DESARROLLO
TECNOLOGICO
En mayo de 1991, el Consejo Nacional de Cien- exactas, naturales, de la tierra, sociales, huma-
cia y Tecnología de México (CONACYT) dio a nas y de la conducta, aplicadas y de la salud.
conocer un conjunto de proyectos de apoyo al 5. Creación de un registro de instituciones de
desarrollo científico y tecnológico que implica posgrado de excelencia en disciplinas científi-
un gasto cercano a 100 millones de dólares por cas. Los estudiantes de aquellos posgrados que
año, que se agregan a los aproximadamente mil obtengan su inscripción en el padrón respectivo
millones de dólares anuales que gasta México dispondrán de becas para pago de inscripción y
en ciencia y tecnología (alrededor de 0.4% del colegiaturas, una asignación mensual para gas-
PIB). tos de mantención y seguro médico.
Los programas en cuestión comprenden: 6. Fondo de investigación y desarrollo para
1. Fondo para repatriar a los investigadores la modernización tecnológica que financiará
mexicanos y retenerlos en el país. proyectos cuyo usuario final es una empresa
2. Fondo para el fortalecimiento de la infraes- privada.
tructura científica y tecnológica; en particular, 7. Fondo para el fortalecimiento de las capa-
para el financiamiento parcial de la adquisición cidades científicas y tecnológicas estratégicas
de equipos y materiales científicos. mediante el cual el Gobierno Federal participará
3. Fondo para la creación de cátedras patri- con recursos simultáneos en la creación de cen-
moniales de excelencia en instituciones de edu- tros de investigación y desarrollo tecnológico
cación superior y centros e instituciones de in- conjuntamente con empreseis de una misma ra-
vestigación. ma económica, cámara industrial o sector.
4. Fondos para el financiamiento de proyec-
tos de investigación en las áreas de ciencias
Fuente: México, Secretarla de Programación y Presupuesto, Programa Nacional de Ciencia y Modernización Tecnológica, 1990-1994,
México, D.F., 1990.
mente por el sector público hasta un plazo elementos que tienen una incidencia deci-
definido, a partir del cual deberá alcanzar- siva en la competitividad de los productos;
se el autofinanciamiento. a saber, la comercialización de las exporta-
ciones, la modernización portuaria y el
c) Impulso a la articulación productiva desarrollo del sector información y teleco-
municaciones. Luego, se esbozan algunas
Si bien el carácter sistémico de la com- orientaciones para las agroexportaciones,
petitividad internacional alcanza a vis- con énfasis en las políticas que refuercen
lumbrarse cuando ésta se considera a nivel la articulación intersectorial y la competi-
de los países, se percibe con toda su nitidez tividad sistémica del sector.
cuando se considera a nivel de los produc-
tos. En la medida que los productos expor- i) Competitividad y canales de
30
tados desde un país determinado sean comercialización
competitivos en los mercados de destino, La competitividad de un producto
se dice entonces que ese país es competiti- siempre está referida a los mercados de
vo en esos mercados. A continuación se destino y depende de las características
sintetizan algunos resultados obtenidos del producto, el lugar en que esté disponi-
en investigaciones en el terreno sobre los ble para la venta, la oportunidad en que
Recuadro V-8
PERU: COOPERACION EN BIOTECNOLOGIA Y CULTIVO DE LA PAPA
Un caso de interés alrespectoes la cooperación una planta, el caupí, que tiene la propiedad de
entre una empresa líder en el campo de la bio- provocar serios trastornos al sistema digestivo
tecnología, una universidad y un centro interna- de los insectos que la atacan. Dicho material
cional de investigación. Los resultados de este genético logró ser transmitido con éxito al taba-
trabajo conjunto pueden beneficiar considera- co y en la actualidad la Agricultural Genetics
blemente a un gran número de pequeños pro- Company, la Universidad de Durham y el Cen-
ductores agrícolas. Agricultural Genetics Com- tro Internacional de la Papa de Perú, trabajan
pany, empresa del Reino Unido, es una de las para introducirlo en la papa, cultivo básico esen-
más grandes dedicadas a la biotecnología. En cial para los pequeños productores de muchos
conjunto con científicos de la Universidad de países en desarrollo.
Durham lograron aislar el material genético de
Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Información Pública, "La papa biotecnológica enferma a los insectos", Foro de!
desarrollo, vol. 19, N® 4, Nueva York, julio-agosto de 1991.
31 Véase CEPAL, Cambios estructurales en los puertos y ta competitividad del comercio ext
Latina y del (LC/G.1633-P), serie Cuadernos de la CEPAL, N° 65, Santiago de Chile, marzo de
Caribe
1991. Publicación de las Naciones Unidas, N8 de venta: S.90.II.G.10.
32 Se estima que los costos operativos del puerto de Buenos Aires triplican los de Barcelona y
Rotterdam y duplican los de Nueva York. En eventos recientes, los exportadores brasileños han
señalado que las trabas en los servicios portuarios constituyen un problema central en la competi-
tividad de ese país. Los exportadores chilenos estiman, a su vez, que la inversión insuficiente en
infraestructura portuaria les acarrea pérdidas anuales cercanas al costo de construcción de un nuevo
muelle.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 137
e. Definir un marco regulador para las mente. De ahí que la competencia en las
telecomunicaciones que distinga claramente exportaciones agrícolas seguirá siendo
los servicios de los medios físicos, con una muy intensa en los años noventa. Ello
autoridad normativa dotada de atribucio- constituye un punto de partida para perfi-
nes claras, como la de establecer mecanis- lar las estrategias de inserción.
mos de fijación de tarifas según pautas que Diversificación, flexibilidad y compe-
incluyan costos marginales de largo plazo titividad son los elementos básicos para
asociados a innovaciones reales, incre- conseguir una buena inserción internacio-
mentos de productividad, rentabilidad, y nal agroexportadora, pues facilitan logros
así sucesivamente. Esto tiene particular de posicionamiento y eficiencia en el co-
importancia en relación con la privatiza- mercio internacional. El éxito agroexpor-
ción, si es que se opta por este camino. tador, de acuerdo al dinamismo diferen-
Para el sector de las telecomunicacio- ciado de los productos en los mercados
nes se propone un marco regulador estruc- internacionales, tendría que ser considera-
turado en torno a cuatro objetivos-. do como una etapa de un proceso más
a. Universalidad del servicio. Con miras general de evolución competitiva, condu-
a dar acceso al teléfono a cada habitante de cente al momento en que sea oportuno
la región, se postula alcanzar metas de acceder al desarrollo agroindustrial. Junto
densidad de 20 o más líneas principales con facilitar el acceso a la lógica industrial
por cada 100 habitantes, con mínimas es- y la absorción de progreso técnico en las
peras, así como satisfacer imperativos so- actividades agrícolas, este proceso favore-
ciales en materia de telefonía rural y case- cería una transformación agrícola compa-
tas públicas. tible con estructuras agrarias menos con-
b. Integridad de la red. Se trata de garan- centradas, con mayor productividad y con
tizar al público la total conectividad nacio- vínculos funcionales entre la agricultura y
nal e internacional de los servicios, junto la industria, eslabón que es débil en la
con altos estándares de seguridad. industrialización latinoamericana. Tal
c. Defensa del usuario. La existencia de evolución, por lo demás, la confirma la
monopolios y posiciones dominantes hace experiencia reciente de varios países en
imprescindible la protección y adecuada desarrollo como Brasil, Chile, Malasia y
información de los consumidores. Tailandia.
d. Autofinanciamiento. Se postula que el También son esenciales para una in-
sector debe autofinanciarse sin recurrir a serción exitosa la productividad de las
subvenciones para financiar la cuantiosa agroexportaciones. La permanente incor-
inversión social requerida. poración de nuevas tecnologías, entre las
que destacan la biotecnología y la ma-
iv) Agricultura y estrategias de inserción nipulación genética,34 desempeña un pa-
En la actualidad, los mercados interna- pel de gran importancia en este ámbito.
cionales de productos agrícolas presentan A causa de los avances biotecnológi-
un panorama complejo dominado por la cos es dable pronosticar una cierta pérdida
creciente competencia entre países expor- de dinamismo en los productos alimenta-
tadores y por precios decrecientes para rios tradicionales, en la medida que las
productos básicos importantes. A pesar de principales investigaciones se han orienta-
las negociaciones en el marco de la Ronda do hacia nuevas especies e híbridos de alta
Uruguay, no cabe esperar que a mediano productividad que paulatinamente segui-
plazo la situación descrita cambie radical- rán incorporando en los mercados de paí-
34 Las técnicas asociadas a la biotecnología y la manipulación genética han permitido crear, en menos
tiempo y a menor costo, nuevas variedades de plantas resistentes a diversas condiciones ambien-
tales. Ello puede alterar considerablemente el mapa de las ventajas comparativas agrícolas, reza-
gando la demanda internacional de algunos bienes agrícolas relevantes para las economías en
desarrollo. Ilustran esta situación los edulcorantes sustitutos del azúcar de caña y la producción de
esencia de vainilla. Véase A. Sasson y V. Costarini (comps.), Biotechnologies in Perspective: Socioeco-
nomic Implications for Developing Countries, Paris, UNESCO, 1991.
PROGRESO TECNICO Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL 139
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD
DEL TRABAJO
1 El tema de la capacitación se trata más extensamente en el estudio que sirvió de base a esta
subsección: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Oficina Regional de
Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe, Educación y conocimiento: eje de la
transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL/UNESCO, 1992.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..,
que los recursos humanos pueden quedar todavía no se determina claramente cuáles
rezagados con respecto a las nuevas exi- son su tipo y modalidad más convenien-
gencias, tanto en materia de conocimien- tes).2 La evaluación de los programas de
tos técnicos como de la capacidad para formación profesional desarrollados en
adaptarse a un entorno productivo carac- Brasil por el Servicio Nacional de Apren-
terizado por cambios más frecuentes y de dizaje Industrial (SENAI), en Colombia por
mayor envergadura. La reducción de este el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
desfase requiere de un dinámico progra- y en Chile por el Instituto Nacional de
ma de capacitación de la fuerza de trabajo Capacitación Profesional (INACAP), que in-
-no una sola vez, sino en el transcurso de cluyen cursos de aprendizaje, de forma-
toda la vida laboral- así como de una edu- ción inicial y de complementación, de-
cación formal de mejor calidad y orientada muestra que sus grados de rentabilidad
hacia el trabajo. social son variados, pero siempre aprecia-
En efecto, las deficiencias del actual bles, del orden de 25% y nunca inferiores
sistema educativo (tema que se tratará en a 10%;3 naturalmente, la rentabilidad indi-
el capítulo sobre la inversión de recursos vidual en beneficio de los participantes es
humanos) determinan en gran medida las aún superior (sin tomar en cuenta las di-
necesidades de capacitación, y seguirán versas externalidades asociadas a la capa-
haciéndolo por mucho tiempo. Los analfa- citación y a la educación, cuyo valor neto
betos totales o funcionales requieren cur- es razonable suponer que resulta positi-
sos básicos de reforzamiento antes de po- vo), ya que el Estado y las empresas finan-
der beneficiarse de programas cian el grueso de los costos directos de
tradicionales de capacitación, mientras tales programas.
que los trabajadores que terminaron la en- Pese a sus ventajas, las actividades de
señanza primaria (algo más de la mitad de capacitación en la región son relativamen-
la fuerza de trabajo) ya están en principio te escasas. Sólo 2% de los trabajadores asis-
en condiciones de aprovecharlos. En vista ten a cursos de este tipo en institutos ofi-
de que la educación y la capacitación se ciales de formación profesional; general-
fortalecen mutuamente, han de ampliarse mente, su duración es de 80 a 120 horas, lo
y mejorarse en forma simultánea. Sin em- que implica que el Estado ofrece apenas el
bargo, la capacitación merece un particu- equivalente de dos semanas (a jornada
lar esfuerzo, por cuanto se dirige al grueso completa) de capacitación especial a cada
de la fuerza de trabajo actual, y constituye trabajador en cada período de 50 años.
una inversión con un período de gestación Aun si los centros privados de formación
inusualmente corto, pues comienza a dar laboral tuvieran la misma capacidad que
frutos casi de inmediato. los establecimientos oficiales,4 se podría
Los numerosos estudios que se han concluir que el trabajador típico no recibirá
llevado a cabo en la región confirman la más que el equivalente de 4 o 5 semanas de
gran utilidad de la capacitación (aunque capacitación durante toda su vida laboral.
La capacitación en la región no sólo es tiene una visión de más corto plazo y teme
escasa, sino que -salvo en el caso de pro- que el trabajador, una vez capacitado, exi-
gramas con fines específicamente socia- ja una mayor remuneración o se traslade a
les- se concentra en las empresas más otra firma. Asimismo, como el nivel de
grandes. En efecto, son éstas las que ocu- escolaridad de los obreros de estas empre-
pan el grueso de las franquicias tributarias sas suele ser más bajo, su aprovechamien-
en apoyo a la capacitación, cuando tales to de la capacitación es menor, a menos
incentivos existen (como, por ejemplo, en que sea precedida por una actualización
Brasil y en Chile)5 y gastan varias veces de sus conocimientos básicos de lectura y
más en capacitación por trabajador que las aritmética.
firmas más pequeñas. Así, en un estudio Esta falta de interés también es atribui-
realizado en México se demostró que las ble a la distinción conceptual entre dos
empresas cuyo personal superaba las 100 tipos de capacitación: una general, que sir-
personas gastaban tres veces más en capa- ve en cualquier lugar de trabajo (cursos
citación por trabajador que las empresas básicos de lectura de instrucciones y de
con menos de 100 empleados (en ambos planos, o de matemáticas), y otra específi-
casos la suma era ínfima, del orden de 30 ca con respecto a la empresa en que está
dólares y 10 dólares al año, respectiva- ocupado el trabajador. En estricto rigor, el
mente). empleador sólo estará dispuesto a capaci-
Si esta actividad es tan importante co- tar en esas tareas que son específicas de la
mo los estudios sugieren, ¿por qué se ca- empresa, pues únicamente en ese caso las
pacita tan poco? ¿y por qué la pequeña y mejoras de la productividad le beneficia-
la mediana empresa, que ocupan la mayor rán sin exigir un aumento significativo en
parte de la fuerza de trabajo, son especial- el salario del trabajador.
mente deficientes en este aspecto? En cambio, la empresa será reacia a
Pese a que la gran mayoría de los em- financiar capacitación general que, si bien
presarios a menudo lamenta la baja prepa- eleva la productividad de la mano de obra,
ración técnica de su personal, no sienten la puede producir el mismo efecto en mu-
necesidad de capacitar; más bien conside- chas otras firmas también. De ahí que el
ran que es una función estatal. En efecto, trabajador pueda cambiar de empleador si
el enfoque de la política tradicional sobre no se le paga su mayor productividad. Por
recursos humanos en la región es de muy lo tanto, las empresas ofrecerán mucho
corto plazo, ya que las empresas tienden a menos capacitación de lo que sería social-
adaptarse a los requerimientos de califica- mente conveniente, pues no querrán im-
ción inmediatos y no a los que demandará partir la de nivel general; ésta la dejarán al
el progreso tecnológico en el futuro. A su Estado o al propio trabajador. Asimismo,
vez, esta perspectiva de corto alcance de- es probable que las pequeñas y medianas
riva del pasado, cuando no era tan necesa- empresas capaciten aún menos que las
rio satisfacer normas internacionales de grandes, ya que gran parte de las tareas y
calidad, ya que la producción estaba orien- oficios de su actividad no son específicos,
tada al mercado interno, y del arraigado sino comunes a todas las que laboran en la
concepto de que es el Estado el responsa- misma área.
ble de la formación profesional, incluso la
de tipo especializado. a) El fomento de políticas activas de ca-
pacitación por parte de las empresas
Este tradicional desinterés en la capa-
citación suele ser aún mayor en la pequeña Dada esta tradicional aversión de los
y la mediana empresa, pues este sector empresarios hacia la capacitación -incluso
5 En Brasil, una evaluación del uso de los incentivos fiscales a la capacitación demostró que no más
de 7% de las franquicias potenciales había sido utilizado y que la participación de las pequeñas y
medianas empresas era más bien escasa, de lo que se desprende que su efecto fue reducido y
altamente concentrado. Véase Centro Interamericano de Investigación y Documentación sobre
Formación Profesional (CINTERFOR), op. cit. En Chile, si bien el uso de las franquicias disponibles
alcanza 15%, igualmente esta proporción es baja y se centra en las empresas más grandes.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQU
su poco uso de franquicias tributarias para otra parte, lo que es entrenamiento general
ella- es crucial considerar incentivos adi- desde el punto de vista de una sola firma,
cionales para que la falta de mano de obra puede ser capacitación específica cuando
capacitada no llegue a obstaculizar la in- se trata de todas o de gran parte de las
serción internacional de las economías de empresas del área; de ahí que pudiera te-
la región. Para ello urge sensibilizar a los ner sentido para ellas financiar la capacita-
directivos y mandos medios de las empresas ción como grupo, pues así internalizarían
respecto a los beneficios de la capacitación, sus beneficios (al menos mientras actuaran
así como informarlos sobre las experiencias en conjunto). De hecho, ya se han dado
de capacitación en su rama y región. casos de empresas de la región que han
En un nivel más general, los institutos desarrollado esfuerzos concertados de ca-
públicos de formación deben redefinir su pacitación para lograr niveles de calidad
rol en función de las demandas del entor- que les permitan acceder a los mercados
no. Por ejemplo, donde exista una abun- internacionales.
dante oferta privada de capacitación, pue- Como incentivos en ese sentido pue-
den concentrarse en regular la calidad de den considerarse la creación de centros,
tales actividades, preparar instructores y sectoriales o regionales, de gestión empre-
proporcionar servicios de certificación. En sarial. Estos servirían para facilitar el diag-
cambio, cuando la actividad privada sea nóstico de problemas y la presentación de
limitada, deberán complementarla con sus alternativas de solución, para fomentar el
propios programas, sea mediante educa- aprovechamiento colectivo de experien-
ción a distancia, elaboración de manuales cias y la cooperación empresarial, y po-
para el aprendizaje, o establecimiento de drían beneficiarse, para su puesta en mar-
centros de asistencia técnica, con un nuevo cha, de un financiamiento público
énfasis en programas de capacitación ge- temporal (hasta un plazo definido a partir
neral y de apoyo a grupos prioritarios que, del cual deberá alcanzarse el autofinancia-
sin este aporte, quedarían muy desatendi- miento), como complemento del financia-
dos. Puede incentivarse esta apertura de miento privado.
los institutos públicos de formación a su
entorno autorizando el uso de parte de las b) La generación y el apoyo de la
cotizaciones obligatorias para la capacita-
demanda de capacitación en sectores
ción (donde existan) para programas de
sociales marginados o vulnerables
capacitación dentro de las mismas empre-
sas -opción que ha dado muy buenos re- En materia de capacitación existen
sultados en Brasil, por ejemplo.6 cuatro grupos sociales prioritarios en ra-
Simultáneamente, se podría incorpo- zón de su poca capacidad organizativa y
rar la capacitación en programas generales de la magnitud de sus necesidades: las
de política industrial; por ejemplo, inte- personas ocupadas en la pequeña y media-
grar componentes de capacitación de la na empresa (PYME), las que laboran en el
mano de obra en programas crediticios o sector informal, urbano o rural, los desem-
tributarios de apoyo a la modernización pleados y los que recién se incorporan al
tecnológica. También se pueden conside- mercado de trabajo sin calificación alguna.
rar mecanismos que estimulen acciones i) La pequeña y mediana empresa. Aparte
conjuntas entre empresas. Esto tiene dos de sus menores posibilidades de capacita-
grandes ventajas: por una parte, se produ- ción específica, lo que naturalmente limita
cen economías de escala que permiten de- su interés, la reticencia de las empresas
sarrollar planes de formación que resul- pequeñas y medianas (PYME) ante la capa-
tarían demasiado costosos si fueran citación se debe a una serie de problemas
llevados a cabo individualmente; por
intrínsecos, como la escasa utilidad que les una capacitación que les permita reincor-
reportan los incentivos tributarios diseña- porarse rápidamente al mundo del traba-
dos para promoverla o la imposibilidad de jo. La solución debe ser expedita, ya que
beneficiarse de economías de escala al en- un largo período de inactividad se con-
trenar a su personal. Esta persistente re- vierte en una dificultad adicional para en-
nuencia podría ser superada mediante ini- contrar empleo. Es particularmente con-
ciativas del sector público destinadas a dar veniente que los programas de formación
a conocer a los empresarios las ventajas para desocupados incluyan períodos de
que ofrece la capacitación. Asimismo, la entrenamiento en empresas, lo que consti-
formación del personal podría incluirse tuye una vía potencial hacia una inserción
explícitamente en un conjunto integral de laboral más duradera. (Véase el recuadro
medidas de apoyo a la pequeña y mediana VI-1.)
empresa que comprenda elementos alta- iv) Los que se incorporan por primera vez
mente valorados por ésta -control de cali- al mercado laboral. En el caso de estos jóve-
dad, técnicas de comercialización, avances nes es esencial crear puentes entre la edu-
tecnológicos, y otros- cosa que ya se hace cación formal y el mundo de trabajo. Por
en varios países de la región. una parte, ello implica la necesidad de
ii) El sector informal. El apoyo a la capa- reorientar la educación, especialmente la
citación de los trabajadores del sector in- secundaria, más hacia el ámbito laboral y
formal y de las microempresas debe ser no tanto hacia la enseñanza superior. Sin
mucho más permanente y activo, ya que embargo, por mucho que esto se logre, a
esta formación es casi siempre de tipo ge- los que se emplean por primera vez les
neral, por lo que no sólo tendrá que ser faltará experiencia. De ahí que sea impor-
impulsada, si no financiada exclusiva- tante ofrecer varias alternativas de forma-
mente por el sector público. ción o pasantías en empresas, a la gran
Tres elementos son cruciales en el di- masa de jóvenes que recién ingresan o
seño de estos programas, sea que se desti- ingresarán al mercado de trabajo sin ma-
nen a zonas urbanas o rurales: en primer yor preparación práctica. Con ello no sólo
lugar, la formación debe adecuarse a las se llenaría el vacío entre la educación for-
posibilidades reales de esos grupos, y per- mal y el trabajo, sino que se estaría posibi-
mitirles mejorar sus ingresos dentro del litando una vía atractiva a innumerables
propio sector informal o bien aumentar jóvenes que no pueden ni quieren pasar a
sus probabilidades de acceder al mercado la educación superior, o que no tienen con-
del empleo formal, lo que implica una ac- tactos que les permitan conseguir un em-
tualización de los conocimientos básicos pleo inmediatamente después de egresar
indispensables para que la capacitación de la secundaria. (Véanse los recuadros
pueda ser aprovechada; en segundo lugar, VI-2 y VI-3.)
hay que ofrecer al capacitado la oportuni-
dad de percibir un ingreso durante su for- c) Las oportunidades de capacitación
mación, en particular, mediante la venta
autofinanciada
de lo producido durante el período de
enseñanza; y, por último, se tiene que pre- Si se considera que el trabajador es
ver que con frecuencia será necesario pro- uno de los principales beneficiados por la
porcionar becas o créditos transitorios pa- capacitación, es probable que él mismo
ra la compra de materiales, dado que se desee tener la posibilidad de financiar su
trata de personas cuyos ingresos no les formación (general, por cierto), sin tener
permiten solventar esos gastos en forma que depender exclusivamente de la inicia-
autónoma. tiva de la empresa o del Estado. De hecho,
iii) Los desemplcados. Es importante entre los trabajadores existe un gran inte-
proporcionar a los cesantes, y sobre todo a rés por capacitarse -sobre todo entre los
los trabajadores desplazados por el proce- recién ingresados al mercado de trabajo-
so de reconversión productiva, cuya for- incluso pagando por . ello en estableci-
mación corresponde a sectores en retirada, mientos privados, que proliferan en la
146 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
Recuadro VI-1
PROGRAMAS DE RECAPACITACION PARA TRABAJADORES AFECTADOS POR LOS
PROCESOS DE RECONVERSION INDUSTRIAL EN MEXICO
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social de necesidades económicas de los participantes, di-
México ha desarrollado desde 1984 un progra- cho monto resultó insuficiente para evitar una
ma de recapacitación para los trabajadores cuyo alta deserción. No obstante, al aumentar el in-
empleo haya sido afectado por los procesos de greso a un salario mínimo esta tasa bajó a menos
reconversión industrial. Cada año se imparten de 10%.
cursos intensivos de uno a seis meses de dura- En general, los resultados del programa han
ción a un promedio de 40 000 participantes en sido positivos. Entre 80% y 90% de los egresados
especialidades cuya demanda prevista es cre- encontraron trabajo, la mayoría de ellos en el
ciente, como contabilidad, mecánica automo- sector formal. La buena aceptación de estos tra-
triz, carpintería, instalación y mantenimiento bajadores en las empresas, así como el creciente
eléctrico. déficit de técnicos semicalificados, facilitaron
Este programa ha sido concebido como un luego la colaboración entre el sector público y los
complemento temporal de los programas regu- empresarios; esto permitió la realización de cur-
lares de capacitación de adultos y tiene la parti- sos mixtos que combinan un período de capaci-
cularidad de estar centrado en un grupo especí- tación formal con otro de entrenamiento poste-
fico: los obreros desempleados <Je más escasos rior, en una empresa asociada; en este esquema
recursos, preferiblemente jefes de hogar, con un conjunto, las empresas participan en el diseño
nivel de educación que permita capacitarlos del currículo, definen los requisitos de entrada,
efectivamente como trabajadores calificados o seleccionan a los candidatos, comparten los
semicalificados. Al comienzo, se ofreció a los costos de la formación, y se comprometen a
beneficiados un ingreso equivalente a medio contratar a una parte (en general 80%) de los
salario mínimo general durante su asistencia a egresados.
los cursos; sin embargo, dadas las apremiantes
Fuente: CEPAL/UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad (LC/G.1702(SES.24/4)), Santiago
de Chile, 1992.
región (por ejemplo, en Uruguay, el 40% tos años, confines de capacitación. Asimis-
de los jóvenes de 15 a 29 años de edad ha mo, habría que promover la convicción de
asistido a cursos de formación privados que la capacitación es beneficiosa tanto
durante un semestre o más). para la empresa como para el trabajador,
No obstante, una vez que el trabajador pues muchas veces las iniciativas de auto-
es adulto, y tiene responsabilidades fami- capacitación son recibidas por la empresa
liares, la capacitación autofinanciada es con indiferencia e incluso con hostilidad.
muy poco viable, debido a que su costo es
doble: el valor directo del curso, que puede d) Los costos de la capacitación
ser prohibitivo para el asalariado, dada la
precariedad de sus recursos, típica de la Los costos de un programa de capaci-
región, y el costo indirecto, o sea el sacrifi- tación a nivel nacional dependerán de sus
cio de su escaso tiempo libre en las noches características y de su magnitud. No obs-
o la renuncia a parte de su ingreso, si deja tante, sería razonable establecer como me-
de trabajar o reduce su jornada para asistir ta un aumento en el gasto directo actual en
a los cursos. La suma de ambos costos capacitación equivalente a un 1% del PIB;
puede resultar demasiado onerosa para el de este monto adicional la mitad (0.5% del
trabajador, por muy rentable que sea la PIB) sería gastado directamente por las em-
capacitación a largo plazo. Estos obstácu- presas, que llegarían así a duplicar sus ac-
los serían superables si, por una parte, se tuales actividades de capacitación financia-
creara un mercado de capital que otorgara das con recursos propios; el otro 0.5% se
préstamos para inversiones en capacita- destinaría a los programas prioritarios del
ción y educación. Por otra, habría que mo- sector público; a un costo promedio de 500
dificar la legislación laboral para permitir dólares por participante, esto permitiría ca-
permisos sin goce de sueldo equivalentes a pacitar anualmente:
cierto número de meses-hombre cada tan-
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 147
Recuadro VI-2
PROGRAMA DE CAPACITACION ORIENTADO A LOS JOVENES EN CHILE
En Chile, el Servicio Nacional de Capacitación El programa se inició afines de 1991 con
y Empleo (SENCE) del Ministerio del Trabajo y financiamiento del BID, y su meta es capacitar a
Previsión Social ha elaborado un programa de cien mil jóvenes en un plazo de cuatro años. Los
capacitación laboral destinado a jóvenes de es- participantes recibirán una beca de subsistencia
casos recursos y con poca experiencia ocupacio- de cuatro meses de duración como máximo.
nal, que les ofrece oportunidades de formación El programa posee además una serie de ca-
y de práctica para mejorar sus posibilidades de racterísticas originales en materia de mecanis-
inserción en el mundo del trabajo. mos financieros y de asignación. En primer lu-
El propósito del programa es enfrentar los gar, los cursos, de espectro muy amplio y
problemas del persistente desempleo juvenil y completamente adaptables a la realidad local,
de la elevada proporción de jóvenes que cada serán licitados a entidades públicas o privadas
año se incorpora al mercado de trabajo sin nin- de capacitación reconocidas por el SENCE. Las
guna formación profesional. La capacitación corporaciones elegidas tendrán la oportunidad
impartida en el marco de este programa se con- de modernizar sus equipos mediante un proce-
sidera principalmente como un medio para so de leasing y también de acceder a cursos de
ofrecer a jóvenes de sectores marginados, que formación para profesores e instructores. Por
no trabajan ni estudian, una primera oportuni- otra parte, el pago que recibirán estará vincula-
dad de trabajar en una empresa. Por lo tanto, en do a indicadores del éxito del curso impartido:
esta formación predomina la modalidad de las cuanto éste termine, a las entidades capacitado-
pasantías en empresas, sea como parte de un ras se les entregará sólo 50% de su valor y el
proceso de aprendizaje alternado o de una ca- resto se pagará en función de las tasas de asis-
pacitación profesional seguida de un período de tencia y de deserción de los alumnos, así como
práctica. El programa contempla además dos de su colocación en empresas para la realización
opciones adicionales, orientadas a jóvenes en de prácticas laborales.
situación de marginalidad aguda y a los que se
preparan para el empleo por cuenta propia.
Fuente: CEPAL/UNESCO, Educación y conocimiento: eje de Ia transformación productiva con equidad (LC/ C.1702(SES.24/4)), Santiago
de Chile, 1992.
—10% de los trabajadores del sector nes de personas y hay cerca de 100 millones
informal y de pequeñas empresas urbanas de hogares en la región, se concluye que 1.5
y rurales; de los integrantes de un hogar típico forman
—10% de los pequeños empresarios; parte de la fuerza de trabajo. De ahí que el
—10% del personal del sector público; ingreso familiar puede aumentar en forma
—un tercio de los cesantes; y muy significativa si otro de los miembros se
—la gran mayoría de los que ingresan incorpora al empleo. Es evidente que esto es
por primera vez a la fuerza de trabajo sin especialmente importante en el caso de ho-
calificación. gares de bajos ingresos, pues puede repre-
Si se lograra capacitar anualmente sentar la diferencia entre vivir en la pobreza
10% y más de la fuerza laboral, cada traba- o con un ingreso mínimo tolerable.
jador participaría en actividades de forma- De hecho, hace varias décadas que vie-
ción tres o cuatro veces en promedio a lo ne creciendo en la región la tasa de parti-
largo de su vida laboral, lo que haría reali- cipación de la fuerza de trabajo "secunda-
dad la meta de una capacitación continua. ria" -es decir, la de los no jefes de hogar.
Tras ello se ocultan dos tendencias: una
3. El incremento de la participación de reducción en la participación en etapas de
la fuerza de trabajo secundaria relativamente baja productividad del ciclo
de vida- es decir, en las edades jóvenes
El ingreso de cada hogar depende no sólo (por la mayor escolaridad) y avanzadas
del nivel salarial de la mano de obra sino (por jubilación); y un crecimiento impresio-
también del número dé sus miembros que nante de la participación femenina, sobre
trabaja. Como la fuerza laboral de Améri- todo de mujeres casadas. De hecho, la tasa
ca Latina alcanza a alrededor de 150 millo- global de participación femenina se duplica
148 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro VI-3
PROGRAMA DE CAPACITACION DUAL ORIENTADO A LOS JOVENES EN REPUBLICA
DOMINICANA
entre 1950 y 1990, con lo que hoy día las sector terciario. (Dicho sector tiene altas
mujeres constituyen el 30% de la fuerza de tasas de empleo femenino y es el más di-
trabajo de la región y su vida laboral espe- námico en cuanto a generación de empleo
rada es de veinte años (en comparación en los últimos 40 años.) Estos cambios han
con menos de diez años en 1950). contribuido a su vez a generar un cambio
Este notable aumento en la participa- cultural, por cuanto las mujeres ya no con-
ción femenina se debe a muchos factores, sideran el hogar como su único ámbito
entre los cuales destacan: su mayor educa- posible de acción. Por último, el desem-
ción, que eleva su productividad en el pleo o la fuerte baja del salario de los jefes
mercado laboral; su menor fecundidad y de hogar durante las crisis de los años
su mayor esperanza de vida 8 que aumen- ochenta llevó también a muchas mujeres a
tan el tiempo de que dispone para las acti- incorporarse a la fuerza laboral. Con todo,
vidades fuera del hogar, así como la urba- es en los hogares pobres donde es menor
nización, que la aparta de actividades el número de miembros adultos que parti-
rurales de autosubsistencia y la vuelca ha- cipan en la fuerza de trabajo.9 Asimismo,
cia empleos de mercado, sobre todo en el gran parte del aumento de la participación
7 Es de notar que es probable que las estadísticas subestimen la participación efectiva de la mujer, ya que a menudo
ella cumple funciones económicas que por no serremuneradasno se registran como una participación laboral.
Esto se da sobre todo en zonas rurales, en que labores en el predio no son contabilizadas como tal participación.
8 En los últimos 40 años la fecundidad media de la mujer ha descendido de casi 6 hijos por mujer en los
años cincuenta a poco más de 3 hijos en la actualidad. Si se toma en cuenta además que su esperanza de
vida ha crecido 15 años en ese mismo período, el que las mujeres vivan más y tengan menos hijos implica
que sus posibilidades de inserción laboral son mucho mayores. Véase J. Chackiel, "América Latina: Notas
sobre la dinámica de la población. Período 1950-2000", Santiago de Chile, CELADE, 1990, inédito.
9 De hecho, varios estudios muestran que entre los factores que explican que un hogar sea o no pobre
figuran tanto el mayor desempleo que suele padecer, como la menor participación de sus miembros
adultos en el mercado laboral en general y en el empleo formal en particular. Véase, por ejemplo,
M. Pollack, Pobreza y mercado9 de trabajo en cuatro países: Costa Rica, Venezuela, Chile y Perú,
serie Documento de trabajo, N 309, Santiago de Chile, PREALC, 1987; y A. Uthoff, Interrelaciones
entre población y desarrollo: bases para políticas de población en el Istmo Centroamericano, serie
Documento de trabajo, N° 339, Santiago de Chile, PREALC, 1989.
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 149
femenina se ha dado en empleos de bajos para que sea neutro con respecto al uso de
ingresos y productividad en el sector in- factores y no un impuesto sobre la nómina,
formal, lo cual ha llevado a un observador como en la actualidad. Una manera senci-
a hablar de la feminización del sector in- lla de lograr este efecto es disponer que la
formal.10 contribución del empleador por concepto
Entre los factores que contribuyen a de este tipo de prestaciones sea un porcen-
restringir el acceso de las mujeres al sector taje del valor agregado de la empresa y no
formal, y a limitar así sus opciones labora- de la planilla de remuneraciones. De este
les y su mayor participación, figuran cier- modo, si bien el aporte patronal promedio
tos costos no salariales que elevan el costo será el mismo, se producirá una redistri-
efectivo para la empresa y desincentivan bución de los costos entre empresas y ac-
la contratación de mujeres.11 En efecto, tividades: las más intensivas en capital pa-
algunas prestaciones -como suele ser el garán más que ahora y las más intensivas
caso de las pensiones y la atención de sa- en mano de obra, menos; así crecerán el
lud, en que el beneficio es relativamente empleo y el producto sin que varíe el monto
independiente del aporte 12 -, producen de capital.
una diferencia inconveniente entre el costo No obstante, aun si se introdujeran
de la mano de obra para la empresa y el estas correcciones, los trabajadores que no
valor que le atribuye el trabajador, sobre son jefes de hogar 13 (o secundarios) en-
todo el trabajador secundario, al total de frentan otras dificultades derivadas de
sus remuneraciones directas más presta- esas prestaciones que inhiben su contrata-
ciones. Esta diferencia desincentiva la con- ción. Por ejemplo, la atención de salud que
tratación, al menos en el sector cubierto recibe la familia no mejora porque un se-
por seguridad social. gundo miembro del hogar contribuya al
Existen dos soluciones posibles a este sistema. De ahí que este aporte adicional
problema. La ideal sería reestructurar la no sea valorado por el trabajador secunda-
prestación de tal modo que sea plenamen- rio, por lo que no estará dispuesto a absor-
te valorada por el trabajador (de hecho, berlo en detrimento de su salario.
éste ha sido uno de los motivos del reem- Asimismo, el que no es jefe de hogar
plazo de los sistemas de jubilación de re- suele preferir un mayor ingreso líquido,
parto por otros basados en la capitaliza- debido a que su tasa de descuento en tér-
ción individual). La solución alternativa minos del futuro es mayor que la del jefe
consistiría en eliminar esta distorsión en de hogar (quien sí tiene responsabilidades
contra del empleo mediante la modificación familiares de más largo plazo). En conse-
del financiamiento de las prestaciones cuencia, el aporte patronal destinado a la
10 Véase V. Tokman,B "Policies for the heterogenous informal sector in Latin America", World Develop-
ment, vol. 17, N 7, julio de 1989.
11 Por cierto, el trabajo de la mujer sufre de problemas mucho más serios que el aquí indicado, sobre
todo de discriminación laboral por sexo en la contratación, de acceso segmentado a las ocupaciones,
y de diferencias salariales, de capacitación y de ascensos. Todos ellos requieren de acción sistemática
y persistente. Aquí nos referimos sólo a obstáculos para su contratación. Sobre la discriminación
laboral por sexo en todas sus dimensiones, y las medidas para enfrentarla, véase CEPAL, La mujer en
América Latina y el Caribe: el desafío de la transformación productiva con equidad (LC/L
documento presentado a la Quinta Conferencia Regional sobre la Integración de la Mujer en el
Desarrollo Económico y Social de América Latina y el Caribe, Curazao, 16 al 19 de septiembre de
1991.
12 Los costos no salariales como los pagos por días feriados, vacaciones, semana corrida, decimotercer
mes, etc., son exactamente equivalentes a mayores pagos en efectivo; luego, no alteran el costo final
de contratación, pues serán absorbidos totalmente por el trabajador por la vía de un menor salario
diario. Un efecto similar se produce con las asignaciones familiares que, en promedio, no influyen
sobre el costo total de la mano de obra, sino que redistribuyen el ingreso entre trabajadores, pero
no entre el capital y el trabajo.
13 Este argumento es válido sólo para el no jefe de hogar, sea hombre o mujer. En efecto, una mujer,
jefa de hogar, valorará estas prestaciones tanto como el hombre jefe de hogar.
150 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
cuanto la participación laboral de los tales características, así como las nuevas
miembros adultos de éstos es baja en la exigencias de calidad y diversificación, ha-
actualidad. Con ello, la esperanza de vida cen necesario privilegiar la flexibilidad y
laboral de la mujer podría subir de 15 años el control de calidad ex ante y no sólo ex
en la actualidad hasta 28 años a fines del post. De ahí que la tendencia actual de las
siglo (según proyecciones de la orr, si se empresas modernas consista en transfor-
sigue una política activa para elevar la mar estructuras productivas centralizadas
participación femenina en la región). 16 y jerárquicas en otras descentralizadas y
horizontales, con escalas de producción
4. La modernización de las relaciones más reducidas, que permitan adaptar rá-
laborales: los salarios participativos pidamente la producción a las exigencias
de una demanda cambiante, elevar los ni-
Acelerar la generación de empleo produc- veles de calidad y movilizar la iniciativa,
tivo requiere cambios sustanciales en las la creatividad y la responsabilidad de la
relaciones laborales. Ello implica, ante to- fuerza de trabajo.18
do, respetar el derecho de las partes a de- Si bien la evolución de los mercados en
fender sus intereses por medio de la América Latina y el Caribe no ha sido
negociación colectiva, y más concretamen- necesariamente tan radical como en los
te respetar el derecho de los trabajadores países desarrollados, su orientación es si-
a organizarse en sindicatos -derecho a me- milar. Asimismo, la creciente importancia
nudo restringido en el historial reciente de de las exportaciones también indica que
la región. Sin embargo, más allá del respe- las nuevas tendencias deben ser tomadas
to por las condiciones mínimas de una en cuenta. Igualmente relevante, sin em-
negociación colectiva equitativa, debe su- bargo, es el hecho de que una menor escala
perarse la tendencia pasada de menospre- de producción y una estructura organiza-
ciar el recurso humano, tratándolo como tiva más horizontal responden mejor a las
un simple factor de producción.17 De he- características de la demanda de los mer-
cho, las tendencias actuales de muchos cados actuales, que exige una producción
mercados hacia la heterogeneidad y la di- en lotes más pequeños, y ahorran un re-
versificación, así como la importancia curso escaso (capital fijo altamente espe-
otorgada a la calidad, han vuelto poco cializado).
eficiente esa organización tradicional de la En efecto, el rendimiento del trabaja-
producción. En efecto, la estructura verti- dor -a diferencia del de una máquina- no
cal y altamente dividida en compartimien- es ni automático ni una simple función del
tos estancos puede ser óptima para tiempo y tampoco depende sólo de la
responder a una demanda homogénea, es- energía con que trabaje, sino de la inteli-
table y masiva, pero es demasiado rígida gencia que aplique, de su voluntad de co-
cuando ésta se hace heterogénea y cam- laborar y del espíritu de equipo que se
biante. La atención de un mercado con logre crear dentro de la empresa. Esto
16 Véase Shirley Nuss, Women in the World of Work. Statistical Analysis and Projections to t
capítulo 6, serie Women, Work and Development, NQ18, Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo
(OIT), 1989.
17 Este enfoque de los recursos humanos se suele denominar "fordismo", por ser Henry Ford quien
creara el concepto de la producción en masa basada en la división del proceso productivo en una
serie de tareas simples.
18 La tendencia hacia la descentralización también está conduciendo a un mayor uso de subcontrata-
ción. Modernizar estas relaciones -entre empresas grandes y sus subcontratistas- es otro compo-
nente importante en la mejora de la productividad y la equidad. Para lograrlo, algunas empresas
de la región han empezado a desarrollar redes de apoyo, en términos de asistencia técnica,
capacitación y plarteación, dirigidas particularmente hacia empresas subcontratistas con las cuales
tienen relaciones productivas regulares. Dichas redes tienen por objeto asegurar la calidad, afianzar
la confiabilidad y mejorar la capacidad de adaptación de éstas a ciclos más cortos, tanto tecnológicos
como de productos.
152 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
19 Es indudable que el pago de un salario por tiempo trabajado no elimina por completo el vínculo
entre la remuneración y la productividad. De hecho, siempre se exigen niveles mínimos de esfuerzo
y los ascensos, al igual que los despidos, no son ajenos al desempeño individual. Sin embargo, el
efecto de tales medidas es, a lo sumo, un sustituto imperfecto del que se obtiene al relacionar el
salario con la productividad.
20 Véanse, entre otros, los trabajos recogidos en A. Blinder (comp.), Paying for Productivity: A Look at
the Evidence, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1990, y las múltiples referencias que ahí
figuran.
21 Véanse M. Weitzman y D. Kruse, "Profit Sharing and Productivity", Paying for Productivity: A Look
at the Evidence, Alan Blinder (comp.), Washington, D.C., The Brookings Institution, 1990. Este trabajo
sintetiza los resultados de más de 200 estudios de casos detallados de empresas que aplican
esquemas participativos, de seis estudios de opinión de trabajadores que laboran en más de 200
empresas de este tipo, de 15 estudios de opinión de ejecutivos de más de 4 000 empresas, de 16
estudios econométricos sobre casi 5 000 empresas en Alemania, Francia, Italia, Reino Unido y
Estados Unidos, así como del análisis del sistema de bonos de producción que se utiliza en Corea
y en Japón.
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 153
22 En la práctica, este efecto es menor cuando sólo una parte del ingreso es variable y el resto
corresponde a un salario base, o en caso que el mercado de trabajo sea segmentado, con precios
distorsionados y relaciones de poder y capacidades de negociación desiguales, como suele ser la
realidad de la región. Lo importante es que los salarios participativos apuntan en la dirección
correcta. De ahí qüe mientras más elevado sea el componente variable, mayor será la posibilidad
de que el costo marginal de la contratación de mano de obra sea inferior al ingreso marginal que
ésta producirá, lo que impulsará a la empresa a contratar más trabajadores bajo las mismas
condiciones de pago (variable más fijo).
154 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Cuadro VI-1
EFECTO DE LOS SALARIOS PARTICIPATIVOS SOBRE LA CONTRATACION DE
MANO DE OBRA
A. Datos básicos
Precio = $ 5 OOG/par de zapatos
Costo de materiales = $2 500/par
Número de trabajadores TrlOO T=101
Al. Nivel de producción (Q) 1000 1005
A2. Ingreso bruto (PQ) 5 000 000 5 025000
A3. Costo de materiales 2 500 000 2 512 500
A4. Ingreso neto (Valor agregado = A2-A3) 2 500 000 2 512 500
A5. Ingreso marginal por trabajador 15 000 12 500
B. Salarios fijos
Bl. Salario medio = costo marginal 15 000 15000
B2. Masa salarial (Bl.T) 1500 000 1515 000
B3. Costo de materiales 2 500 000 2 512 500
B4. Costo total (B2+B3) 4 000 000 4 027 500
B5. Ingreso bruto (A2) 5 000 000 5 025 000
B6. Utilidades (B5-B4) 1 000 000 997 500
C. Salarios participativos (supuesto: masa salarial acordada = 60% del valor agregado)
Cl. Valor agregado (A4) 2 500 000 2 512500
C2. Masa salarial (60% del valor agregado) 1500 000 1507 500
C3. Costo marginal para la empresa
(incremento de masa salarial) 15 000 7500
C4. Utilidades (40% del valor agregado) 1000 000 1005 000
C5. "Salario" por trabajador 15 000 14 900
puestos están a salvo. En este caso, empe- tener, o aun de elevar, el nivel de sus ven-
zarán a preferir mayores salarios de base tas (alternativa B), pues así obtiene mayo-
-aun a riesgo de reducir el empleo- pues res utilidades. Esto ocurre porque parte
éstos los benefician directamente, mien- del costo que implica la rebaja de precios
tras que el peligro de no contratación o de es automáticamente compartida con sus
desempleo lo corren los trabajadores in- trabajadores: el salario medio se reduce 6%
gresados más recientemente. Aun cuando ($900) con respecto al de la empresa con
este tipo de comportamiento frenará la ex- contrato fijo convencional, pero tanto el
pansión del empleo en fases de auge, si empleo como la masa salarial que genera
una proporción importante de los salarios son mayores (10% y 4.4%, respectivamen-
es variable, de todas maneras la empresa te). En efecto, la empresa tradicional tien-
por lo menos reducirá los despidos al mí- de a compensar un descenso de la deman-
nimo en fases recesivas. da reduciendo su producción y su
En efecto, como puede verse en el cua- personal y sólo vuelve a contratar cuando
dro VI-2, la reacción más probable de una el aumento del desempleo ha hecho bajar
empresa con contratos convencionales los salarios reales -lo que es un proceso
frente a una crisis (un descenso de 10% de largo y costoso. En cambio, la empresa con
la demanda) será la de reducir la mano de salarios participativos llega a esta situa-
obra contratada y la producción, pero ción final directamente, sin pasar por las
mantener constantes los precios (alternati- fases de disminución del empleo y de la
va A), pues de esa manera maximiza sus producción, pues la remuneración de sus
utilidades. Por el contrario, la empresa con trabajadores se ajusta de inmediato a la
salarios participativos enfrentará la crisis reducción de la demanda (y del precio) del
rebajando sus precios, con el objeto de sos- producto, lo que permite mantener los ni-
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 155
Cuadro VI-2
EFECTO DE LOS SALARIOS PARTICIPATIVOS SOBRE EL MANTENIMIENTO DEL PLENO
EMPLEO DURANTE PERIODOS DE CRISIS
23 En una representación gráfica del proceso de ajuste, en el caso de contratación con salarios
convencionales, la curva de oferta de trabajo de corto plazo a la empresa es horizontal. Por lo tanto,
para adaptarse a los cambios en la demanda del producto habrá que modificar la cantidad de mano
de obra contratada. En cambio, el contrato con salarios participativos hace que, por convenio, la
curva de oferta de trabajo de corto plazo (es decir, de los actualmente contratados) se vuelva vertical,
por lo menos en el segmento que interesa. De ahí que se pueda enfrentar los descensos de la demanda
con reducciones de precios y de los ingresos de los trabajadores y no tanto con disminuciones de la
producción o del nivel de empleo. Finalmente, cabe señalar que lo que cambia por contrato es la
curva de la oferta de trabajo de corto plazo de los actualmente contratados. En ambos casos, la curva
de la oferta de trabajo de largo plazo permanece igual -en el supuesto de que al trabajador le sea
indiferente tener un empleo inestable a cambio de un ingreso fijo (contrato convencional) o un
ingreso variable, pero mayor estabilidad en el empleo (contrato con salarios participativos).
156 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
fijo con otra variable o participativa. El uso individual y, por lo tanto, se vuelve menos
de este tipo de contratos se ha extendido eficaz como incentivo real a una mayor
mucho en los países desarrollados,24 sobre productividad. Por eso es importante que
todo en Japón, donde el componente va- los trabajadores participen en la determi-
riable representa una fracción elevada del nación de la fórmula de pago, pues si ésta
ingreso total del trabajador y es la base de es impuesta y complicada puede carecer
la capacidad de las principales empresas de credibilidad. De ahí también que mu-
del país para ofrecer empleo permanente. chas empresas opten por utilizar algún
Si bien tanto la teoría como la práctica indicador relativamente sencillo, asociado
sugieren que el aumento de la productivi- a las utilidades, pero no las utilidades pro-
dad, de la estabilidad en el empleo y de la piamente tales; por ejemplo, en el caso de
producción justifica la inclusión de un los vendedores, puede ser el valor de las
componente de salario participativo en el ventas menos el costo financiero de las
contrato, la magnitud de estos beneficios cuentas por cobrar; en el de los trabajado-
depende de la forma concreta que asuman res manufactureros, el valor agregado de
tales fórmulas a nivel de empresa. Por su sección o la producción física de buena
ejemplo, la experiencia plantea que la pro- calidad menos la rechazada, multiplicada
porción variable debería corresponder por por dos o por tres; cuando se trata de
lo menos a 10% del ingreso del trabajador, choferes de camión, el número de kilóme-
si se espera inducir efectos importantes tros manejados sin accidentes o la diferen-
sobre su productividad (así como sobre el cia entre los ingresos por fletes menos los
empleo, ya que la estabilidad laboral es gastos de operación del vehículo, y así
función directa de la magnitud del compo- sucesivamente.
nente variable con respecto al costo total Por último, es fundamental extermi-
de la mano de obra). De ahí que sistemas nar a qué nivel se establecerán los incenti-
como los de Japón, Corea y la provincia vos. Estos serán más eficaces mientras más
china de Taiwán, donde el porcentaje del directamente dependan del desempeño
ingreso total que varía es significativo del individuo. Así, es muy frecuente que
(25%, 15% y 15%, respectivamente) suelen el salario de un vendedor se fije según su
repercutir muy positivamente sobre la rendimiento, o que se pague por pieza en
productividad, lo que no sucede con aque- la industria de la confección. Sin embargo,
llos en que el trabajador participa incluso estas fórmulas pueden ser inaplicables en
en la propiedad, pero de ello obtiene sólo una fábrica moderna, donde la producción
una pequeña fracción de su ingreso total. es más compleja y las tareas muy interde-
Asimismo, la fórmula de pago debe pendientes, lo que hace que el rendimiento
conciliar facilidad de comprensión y de no sea atribuible al individuo, sino a la
cálculo con eficiencia económica. Desde el colectividad. Además, puede ser adminis-
punto de vista de esta última, lo que inte- trativamente complejo y costoso llevar
resa no es sólo un mayor rendimiento una cuenta detallada del rendimiento de
cuantitativo, sino la elevación de la cali- cada trabajador. Por ello puede ser prefe-
dad, el ahorro de materiales y otros efectos rible para la empresa incentivar el desem-
afines; es decir, un aumento de la eficiencia peño de toda una sección o departamento
en el uso de todos los factores que inciden en lugar del de cada individuo. Por una
sobre las utilidades. Sin embargo, mien- parte, esto implica el riesgo de diluir el
tras más elementos comprenda la fórmula incentivo para el trabajador y de provocar
de pago y más compleja sea ésta, menos el problema de que prefiera beneficiarse
evidente es para el trabajador la relación del mayor esfuerzo de los demás, pero sin
entre este indicador y su desempeño contribuir personalmente ("free rider").
24 De hecho, en época tan reciente como principio de los años sesenta, un máximo de 60% de la fuerza
de trabajo industrial de Suecia, Inglaterra y los Países Bajos llegó a estar contratada bajo alguna de
las fórmulas de remuneración según rendimiento. Posteriormente, su aplicación en esos países ha
disminuido, lo que se puede atribuir en parte a la mayor difusión de tecnologías en las que el proceso
condiciona el ritmo de trabajo.
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 157
Por otra, sin embargo, crea una "cultura" el tema, su uso aún no se ha extendido en
de compromiso con la empresa y de coo- América Latina y el Caribe. Una de las
peración entre los trabajadores, en la que primeras respuestas posibles es que debi-
la presión del grupo propicia la mayor do al bajo costo de la mano de obra se ha
productividad. De todas maneras, mien- descuidado la administración eficiente y la
tras más pequeño sea el grupo destinata- plena utilización del recurso humano. Se-
rio del eventual bono, mayor tenderá a ser gundo, las fórmulas de salarios participa-
el estímulo. tivos recién han recibido un renovado res-
Las anteriores consideraciones apun- paldo teórico y empírico, que les imprimió
tan a que un sistema bien diseñado de nuevo impulso. Tercero, una de las venta-
salarios participativos puede ser un im- jas de estas fórmulas -la tendencia hacia el
portante instrumento para elevar la pro- pleno empleo- es una externalidad para el
ductividad y los ingresos de la mano de trabajador, lo que significa que si es sólo
obra, sin requerir una mayor inversión. una la empresa con salarios participativos,
Esto se aplica especialmente a los siguien- aumenta el empleo, pero en detrimento
tes casos: i) establecimientos medianos y del ingreso de los ya ocupados; en cambio
pequeños o firmas grandes cuyas funcio- si todas las empresas los ponen en práctica,
nes sean divisibles en unidades económi- se genera empleo pleno y estable, así como
cas de menor envergadura; ii) empresas en mayores ingresos para todos. Es esta ex-
las que el costo de la mano de obra y su ternalidad la que justificaría que el Estado
productividad sean factores particular- no sólo difundiera la idea de los salarios
mente críticos para su desempeño o aque- participativos, sino que la fomentara. De
llas intensivas en capital en que el descui- hecho, en numerosos países desarrollados
do o la incapacidad del operario puedan se han establecido incentivos, incluso tri-
afectar seriamente la productividad del butarios, a la implantación de esquemas
capital; iii) tareas en las que sea posible salariales de este tipo y, sobre todo, para
que el desempeño del trabajador varíe sig- que se dé acceso a los trabajadores a la
nificativamente por efecto del incentivo propiedad accionaria.
fijado, sobre todo funciones cuyo ritmo no La introducción de fórmulas de remu-
es impuesto por la tecnología de proceso neración participativa podría resultar es-
(aunque incluso en este caso la calidad del pecialmente provechosa en la actual co-
trabajo puede alterarse); y iv) cuando el yuntura de la región, tanto con el fin de
trabajador sea sensible a los incentivos pe- minimizar las contracciones de la produc-
cuniarios (generalmente, su susceptibili- ción y del empleo que pudieran provocar
dad será mayor mientras más bajo sea su los procesos de estabilización o de rees-
nivel de ingresos). Es por esto que las fór- tructuración que se están llevando a cabo,
mulas de pago según el rendimiento son como para darles legitimidad social. En
más importantes en los países en desarro- efecto, precisamente debido a que flexibi-
llo que en los desarrollados, pues el tama- lizan los costos laborales simétricamente, su
ño de sus empresas suele ser menor, sus introducción permitiría que los trabajado-
tecnologías más intensivas en mano de res no sólo compartieran, como ya lo ha-
obra, el ritmo de sus procesos no tan do- cen por medio de la baja de sus ingresos,
minado por la tecnología, y su fuerza de los costos del ajuste o de la reestructura-
trabajo menos bien pagada. 25 ción, sino también que participaran de los
Si las fórmulas de pago según el ren- frutos de tales esfuerzos en forma clara y
dimiento tienen el potencial anotado, ca- directa según los porcentajes preestableci-
bría preguntarse cómo es que aparte del dos en los convenios.
pago por pieza y de la comisión por ven- Por otra parte, tales esquemas contri-
tas, y no obstante el interés suscitado por buyen igualmente a satisfacer la necesidad
25 Por estas mismas razones, sin embargo, el trabajador podría estar menos dispuesto al riesgo y, por
lo tanto, más deseoso de un ingreso estable. Habría que comparar los valores que atribuye a esta
variabilidad del ingreso y a una mayor estabilidad en el empleo, pues la renuencia al riesgo incluye
ambos componentes.
158 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro VI-4
CASOS DE SALARIOS PARTICIPATIVOS EN BRASIL
En los círculos empresariales, sindicales y de SEMCO, S.A., una empresa que produce equi-
gobierno de Brasil existe un creciente interés en pos industriales, aplica un original sistema de
los sistemas de salarios basados en la participa- participación, que contribuyó a que la empresa
ción en los resultados de las empresas. Tanto es pudiese triplicar sus ventas durante los años
así que esta idea se incorporó en calidad de ochenta pese a la crisis. Cada semestre, algo más
derecho en la Constitución de 1988 y ahora sólo de 20% de las utilidades de cada división es
falta reglamentarla para que entre en vigencia. depositado en un fondo especial, administrado
Tal vez lo más importante es que en el país ya por los respectivos trabajadores, que pueden
hay interesantes experiencias en materia de re- determinar libremente el destino que se le dará
muneraciones participativas, como lo ilustran (reparto monetario, compra de acciones, gasto
los siguientes cuatro casos. colectivo, etc.). El departamento técnico del sin-
Pese a la dura crisis de los años ochenta, la dicato verifica los datos de la empresa. Además,
empresa Método Ingeniería ha registrado un para lograr una utilización más plena y una
rápido crecimiento de sus ingresos, de 14 millo- mayor identificación de los trabajadores con la
nes de dólares en 1979 a más de 170 millones de empresa, se han creado comisiones para el me-
dólares en 1989. Tan notables han sido su avance joramiento del ambiente físico del área fabril y
y su gestión que la principal revista brasileña para facilitar la comunicación entre los emplea-
sobre economía, Exame, la seleccionó cuatro ve- dos y la dirección por intermedio de pequeños
ces durante la década como la mejor empresa grupos designados para llevar a cabo tareas
del sector de la construcción, según criterios de específicas, con objetivos y plazos para respon-
crecimiento, rentabilidad, productividad, liqui- der claramente definidos; se han adoptado ade-
dez y capitalización. Este excelente desempeño más, mecanismos de evaluación conjunta de la
se debe en buena parte al sistema de participa- empresa (dos o tres veces al año, con participa-
ción que ofrece a sus 2 500 trabajadores. Además ción de todos los empleados), de la gerencia
de distribuir 17% de las utilidades a sus ejecuti- inmediata (dos veces al año los empleados ma-
vos, jefes de sección y capataces, a lo largo de la nifiestan sus opiniones sobre su supervisor, el
década ha puesto en práctica mecanismos que cual puede ser alejado del cargo en caso de
permiten a los trabajadores participar en la ges- calificaciones consecutivas desfavorables) y pa-
tión de la empresa para mejorar la productivi- ra la selección de nuevos jefes (los candidatos
dad y reducir los costos. Así, los obreros que son entrevistados por sus futuros subordina-
superan las metas preestablecidas pueden reci- dos). Los niveles salariales de la empresa tam-
bir incrementos en sus ingresos de 40% y hasta bién son definidos en forma conjunta.
de 50%. Gracias a este sistema se ha logrado Este sistema de participación amplia no sólo
aumentar notoriamente la productividad y re- le permitió a SEMCO un crecimiento notable du-
ducir la rotación laboral a un tercio del prome- rante la década, sino que le ha dado la necesaria
dio del sector. flexibilidad -basada en la confianza y en la par-
El Banco América do Sul es uno de los 20 ticipación- para enfrentar períodos recesivos y
bancos privados más grandes del Brasil, con 133 de alta inflación mediante la reducción de sus
agencias y 8 900 trabajadores. Desde la década costos de planilla, al crear empresas satélites
de los cincuenta, el Banco ha desarrollado un subcontratistas constituidas por ex trabajadores
programa de distribución de utilidades. Para a las que SEMCO proporciona equipos y financia-
ello se rige actualmente por dos criterios: el miento.
desempeño de la agencia según las metas estra- Finalmente, tal vez el sistema de participa-
tégicas del Banco y el resultado de la evaluación ción más antiguo en Brasil es el del Grupo Ipi-
individual de los empleados. Así, se premia ranga, que lo introdujo en 1937, cuando era
tanto el esfuerzo individual como el colectivo apenas una pequeña refinería de petróleo en Rio
por identificarse con los objetivos de la empresa. Grande do Sul. Hoy día es un conglomerado de
Para evitar favoritismo o abusos de poder, el 27 empresas, con ventas anuales que alcanzan a
trabajador participa en su propia evaluación, casi 3 000 millones de dólares, lo que la ha
junto a su jefe inmediato, pero la calificación transformado en una de las mayores empresas
definitiva se realiza a nivel central. En 1990, los petroquímicas privadas del país. Anualmente,
empleados recibieron cerca de 21% de las utili- sus trabajadores reciben por parejo 3% de las
dades, lo que significó que sus ingresos se incre- utilidades por concepto de participación, lo que
mentaron entre 8% y 20% con respecto del sala- permite a los que ganan un salario más alto
rio anual básico. elevar sus ingresos en 4% y hasta en 16% a los
con salarios base más bajos.
Fuente: Oficina de la CEPAL en Brasilia, sobre la base de entrevistas y recortes de prensa.
160 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro VÎ-5
SALARIOS PARTICIPATIVOS EN CHILE
Aparte de incentivos individuales, como los de los camiones reciben un bono proporcional a
convenios a trato y las comisiones por ventas la diferencia entre los ingresos por fletes, menos
que siempre han existido, en muchas empresas los gastos del vehículo, más una bonificación
(cerca de 20% de las del sector formal o moder- adicional si no tienen accidentes. Los empleados
no) también existen incentivos ligados a la pro- del taller mecánico tienen incentivos diseñados
ductividad del colectivo. En estos casos los bo- para aumentar la durabilidad de su trabajo y
nos de producción y/o participación en las minimizar los costos. Con este sistema se ha
utilidades más allá de lo que exige la ley, repre- logrado que los trabajadores perciban los inte-
sentan cerca de 15% del ingreso de los trabaja- reses de la empresa como propios, y que el
dores. Los siguientes tres casos ejemplifican su grado de autosupervisión y ae colaboracion en-
aplicación y sus efectos. tre trabajadores se eleve significativamente. Así,
SODIMAC, S.A., empresa de ventas de mate- los choferes buscan las rutas más cortas, la ben-
riales de construcción donde trabajan 1000 per- cina más barata y evitan accidentes. Los mecá-
sonas, ha puesto en práctica un amplio esquema nicos tratan de hacer un trabajo durable, de
de incentivos, que varía según la función de- encontrar materiales baratos y de buena calidad
sempeñada. Los vendedores, el grueso de su y de detectar a los choferes que no cuidan los
personal, reciben un porcentaje sobre las ventas, vehículos.
que es mayor mientras más alto sea el margen Finalmente, la Compañía Manufacturera de
de utilidad del producto, menos un descuento Papeles y Cartones es ejemplo de otro tipo de
por pérdidas (en el caso de los que trabajan en incentivo grupai bastante extendido. En su
los locales), y menos los costos de venta y los planta en Puente Alto, que ocupa a 1 000 traba-
costosfinancieros de las cuentas por cobrar jadores, los bonos de estímulo se fijan en función
(cuando se trata de vendedores fuera de los del porcentaje en que se supera la meta de pro-
locales). Así, no sólo se incentivan las ventas de ducción preestablecida para un turno de traba-
los productos de mayor rentabilidad para la jo, menos una deducción por productos recha-
empresa, sino que se inducen ahorros en los zados. De este modo se incentiva la
costos. Esta proporción variable representa un productividad sin descuidar la calidad. Todos
elevado porcentaje de los ingresos del personal:- concuerdan en que el efecto de estos incentivos
fluctúa entre 30% y 150% de los salarios base y sobre la productividad es considerable. Se pro-
su promedio alcanza a 80%. Con ello se ha lo- mueve el trabajo en equipo -cuando una máqui-
grado aumentar las ventas, mejorar la atención na no funciona bien todos colaboran en su arre-
a los clientes, fomentar la colaboración y no la glo, para no interrumpir el proceso de
competencia entre los vendedores de un mismo producción. Asimismo, los mismos trabajado-
local y reducir las cuentas incobrables, al igual res idean formas de producir más o de acortar
que los plazos de los créditos en el caso de las el tiempo entre etapas de producción.
ventas externas. Todos los ejemplos demuestran la efectivi-
dad de los esquemas de participación salarial
El personal de la administración central reci- para elevar la productividad individual y gru-
be un bono determinado según las utilidades pai, mediante una mayor identificación de los
que, en promedio, eleva sus ingresos 25% al año. intereses de los trabajadores con los de la em-
Si bien el bono en sí no induce una mayor pro- presa, lo que adicionalmente hace mucho más
ductividad, por el hecho de ser un ingreso que flexibles los costos salariales de esta última; sin
varía en relación con el desempeño dela empre- embargo, también ocurre que los ya empleados
sa, flexibiliza los costos, lo que redunda en una tienden a querer absorber los aumentos de la
alta estabilidad del empleo. demanda de trabajo con su propio esfuerzo, en
La cadena de supermercados Marmentini y vez de que la empresa expanda la contratación.
Letelier también ha adoptado un extenso siste- Por otra parte, al menos a nivel microeconómi-
ma de incentivos para todo su personal, ligado co, estos esquemas reducen la inestabilidad la-
a la "rentabilidad de cada departamento y no boral en períodos recesivos, sin ser tan expansi-
sólo a las ventas. Por ejemplo, la sección carni- vos en los de auge, por lo que ejercen una acción
cería recibe un porcentaje ae la diferencia entre moderadora de los ciclos económicos; en cuanto
sus ventas y sus compras (lo que promueve el a su efecto expansivo sobre el empleo, sólo se
incremento de las ventas y el mejor aprovecha- producirá cuando su aplicación sea lo suficien-
miento de los cortes así como el ahorro en los temente generalizada.
costos de compra, y la disminución del desper-
dicio y de las pérdidas). Asimismo, los choferes
Fuente: David Bravo, "Los salarios participativos y su efecto sobre la productividad del trabajador y la estabilidad en el empleo",
Colección Estudios CIEPLAN, N C 29, Santiago de Chile, Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica
(CIEPLAN), s e p t i e m b r e d e 1990.
INGRESO Y PRODUCTIVIDAD DEL TRABAJO 161
de las respectivas empresas, lo que redun- ción- renunciando al uso indebido del ins-
daría en beneficio de la productividad y, trumento microeconómico a su alcance a
especialmente, del empleo. En todo caso, cambio de que todos los demás hagan lo
el cambio en los sistemas salariales requie- mismo. Así, no sólo se acuerda mantener
re un acuerdo social para asegurar su fac- los aumentos de precios y de salarios den-
tibilidad. tro de ciertos límites, sino que se pide al
Las posibilidades de participación no gobierno que supervise que así se haga.
se agotan ni con los salarios participativos Luego, la concertación propicia la coordi-
ni a nivel de empresa; hay un importante nación y también el control. Forman parte
potencial a nivel macrosocial. Se trata de del acuerdo las medidas en los ámbitos
la posibilidad de recurrir a la concertación monetario, fiscal y cambiario que el go-
social para propiciar soluciones basadas en bierno se compromete a adoptar, pues
la cooperación entre los diversos actores ningún programa de estabilización puede
económicos, en pos del bien común. En tener efectos duraderos si sólo se basa en
efecto, tal como se señaló en el capítulo la concertación de precios y salarios. Por
sobre la estabilización económica, cada otra parte, pocos serían los agentes socia-
agente individual tiende a defenderse co- les que aceptaran autodisciplinarse sin an-
mo puede con los instrumentos a su alcan- tes tener la seguridad de que el gobierno
ce, aun cuando se percate de que si los también contribuirá al éxito del programa.
demás actuaran de la misma manera todos La concertación social también puede
resultarían perjudicados. Como las herra- ser un poderoso instrumento para lograr
mientas de que se dispone son general- acuerdos sociales de más largo alcance so-
mente microeconómicas -subir sus pre- bre materias especialmente conflictivas.
cios en el caso del empresario, presionar En este sentido, cabe destacar los progra-
por un mayor salario si se trata de un mas de reforma tributaria, de gasto social
sindicato, y así sucesivamente- la acción o de reestructuración y modernización del
espontánea de cada actor social contribu- aparato estatal, cuya aprobación requeri-
ye a hacer fracasar el programa de estabi- ría de coaliciones amplias y de múltiples
lización, sin mejorar la situación de ningu- intercambios "políticos" entre los actores
no. Desafortunadamente, aunque todos se sociales, pues afectan a intereses podero-
den cuenta del efecto de sus acciones, a sos e implican importantes cambios distri-
nivel microeconómico les es imposible butivos. Cuando se logra concertar tales
evitarlas. En efecto, autodisciplinarse y no acuerdos, tienen la ventaja -a diferencia de
pretender un aumento de salario (o de decisiones impuestas unilateralmente por
precio) superior a la tasa de inflación fijada el poder ejecutivo o incluso aprobadas por
como meta por el gobierno, sólo contribu- el poder legislativo- de que la participa-
ye al logro de ese objetivo en forma infini- ción de los actores sociales en ellos les
tesimal; en cambio, se corre el riesgo de confiere legitimidad haciéndolos mucho
sufrir una brusca reducción de ingreso si más estables.
los demás no moderan también sus expec-
tativas. Es por esto que ningún agente so- 5. Las condiciones ambientales
cial tiene incentivos microeconómicos pa- favorables para el rendimiento de la
ra sumarse al programa de estabilización fuerza laboral
y, en tales circunstancias, hasta el mejor
plan está condenado a rebasar la inflación
propuesta como meta y, si el gobierno per- Sabido es que el medio ambiente físico que
sistiera en sus propósitos, a enfrentar una rodea al trabajador tiene una significativa
recesión. influencia en su rendimiento y, por lo tan-
to, en su productividad. Uno de los facto-
Estas consideraciones explican la ar- res centrales del ambiente físico laboral en
gumentación a favor de la concertación este sentido es la seguridad y salud ocupa-
social, ya que se trata de un medio que cional. Condiciones deficientes en esta
permite a cada agente optar por una solu- materia implican deterioro en la producti-
ción ideal -por ejemplo, reducir la infla- vidad por varias razones; causan acciden-
162 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD
DEL CAPITAL
3 En efecto, la incitación permanente a adquirir bienes y servicios supérfluos está adquiriendo una
fuerza y seducción que contrasta con la capacidad de compra de vastos sectores de la población.
Aparte de los efectos en materia de inseguridad en la convivencia social, que tiene parte importante
de su explicación en dicho contraste, esta incitación también contrarresta y perjudica los esfuerzos
que puedan hacerse para expandir el ahorro.
O Y PRODUCTIVIDAD DEL A 165
4 Esto también se realiza en Inglaterra y Japón. Véase Transformación productiva con equidad, op. cit.
5 De este modo se supera el falso dilema entre el aumento del ahorro y una distribución regresiva del
ingreso. En efecto, a menudo se arguye que debido a la mayor propensión al ahorro por parte de
los grupos de ingresos más altos, al elevar el ahorro y, por tanto, el crecimiento se requiere transferir
ingresos regresivamente, desde los grupos asalariados hacia los de ingresos más altos, por ejemplo,
por medio de una caída en los salarios reales. La alternativa de elevar el ahorro de los asalariados,
incluso por medio de mecanismos de ahorro forzoso, es claramente superior, pues, a diferencia de
la propuesta de transferir ingresos hacia los grupos de ingresos más altos, permite reducir el
consumo presente de los asalariados de forma similar, haciéndolos acreedores de los ingresos
futuros que provengan de esos ahorros.
6 J. Remenyi, Where Credit is Due: Income Generating Programmes for the Poor in Developing
Londres, Intermediate Technology Publications, 1991.
166 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
nacional.7 El efecto sobre el ahorro depen- al subsidio fiscal para complementar las
derá del tipo de sistemas de jubilación, que pensiones de los pasivos que no logran
son básicamente dos: el de reparto, tradi- alcanzar a un nivel mínimo.
cional en la región, y el de capitalización Como la idea central del sistema de
individual. pensiones basados en el reparto consiste
Mediante el denominado sistema de re- en que -salvo ajustes por cambios demográfi-
parto, los ingresos de los trabajadores acti- cos- cada generación financie a la anterior,
vos son captados para beneficiar a los pa- esta última suele no generar ahorros, he-
sivos en función de beneficios cho confirmado por la experiencia de los
predefinidos, pudiendo acumularse fon- países de la región en que se ha aplicado
dos de reserva de propiedad común. En este sistema de pensiones. En cambio, la
este último caso, y teniendo en cuenta la instauración de un sistema de pensiones
"hipótesis de la miopía", el sistema contri- basado en la capitalización individual
buiría a incrementar el ahorro privado. obligatoria aumentará el ahorro neto ya
Por cierto, tales ahorros desaparecerán en que, aunque exista un cierto grado de
la medida que se utilicen para financiar miopía, los recursos ahorrados serán ma-
otros gastos corrientes delfisco o el consu- yores que los ahorros voluntarios. Sin em-
mo de otros agentes de la economía. Ello bargo, este resultado tiende a anularse si
ocurriría, por ejemplo, si conjuntamente un sistema de capitalización es reemplaza-
con introducir una cotización para la jubi- do por uno de reparto ya existente y con
lación se destinara el total de los recursos relativamente amplia cobertura. En efecto,
a financiar las jubilaciones de la población si bien las cotizaciones de los nuevos inte-
mayor de 65 años, que hasta la fecha no grantes del sistema de capitalización ele-
disponía de tal derecho, o si los fondos de varán el ahorro privado, el déficit produ-
reserva creados por las cotizaciones se cido en el antiguo sistema de reparto por
destinaran a inversiones de escasa utili- la no incorporación de la nueva genera-
dad. ción (que se suponía que financiaría a la
El sistema de capitalización individual población jubilada), generará un desaho-
consiste, en primer lugar, en hacer un ba- rro en el sector público por un monto equi-
lance financiero de cada participante, en- valente. El efecto neto sobre el ahorro será
tre las cotizaciones debidamente capitali- nulo, salvo por diferencias en la estructura
zadas y los beneficios actualizados, demográfica en cuanto a ingresos de las
limitando el principio de equidad para be- poblaciones antiguas y nuevas. De lo ante-
neficiar a cada cual según sus aportes de- rior, cabe concluir que como la gran mayo-
bidamente capitalizados. Los fondos cap- ría de los países de la región ya cuentan
tados cada año sobre la base de las con un sistema de pensiones de reparto,
cotizaciones de los activos constituyen, se- probablemente no sería posible elevar el
gún la "hipótesis de la miopía", aumentos ahorro en forma significativa si se lo reem-
netos del ahorro privado por parte del plazara por uno de capitalización indivi-
sistema. Este sistema opera en forma sepa- dual. 8
rada con respecto al presupuesto fiscal, Sin embargo, aún hay posibilidades de
pero en materias de equidad, el Estado lo elevar el ahorro en forma sustancial mejo-
regula y lo supervisa, como asimismo, rando el sistema de reparto ya que por un
cumple funciones solidarias recurriendo lado, en la actualidad muchos sistemas
7 Es razonable suponer que por razones de restricciones de liquidez y del menor monto de sus
ingresos, la tasa de descuento de los asalariados de menores ingresos sea mayor que la de los
rentistas y asalariados de más altos ingresos. De ahí que muchos modelos incluso suponen una
escasa o nula propensión marginal al ahorro de parte de la gran mayoría de trabajadores.
8 Por cierto puede haber otras razones que aconsejen adoptar el sistema de capitalización individual;
entre ellas, contar con un modo de aminorar la evasión, o de elevar el ahorro financiero de largo
plazo, lo que (como externalidad positiva) contribuiría a una mayor profundización del mercado
de capital de largo plazo. Ocurre, sin embargo, que no hay efecto de primer orden en lo que se refiere
al ahorro una vez que ya haya un sistema extendido de reparto.
O Y PRODUCTIVIDAD DEL A 167
tienen déficit de caja, con lo que si se eli- guos y con más amplia cobertura, en la
minara ese déficit, podría elevarse de ma- región, que son los de Argentina, Cuba y
nera importante el ahorro nacional;9 y por Uruguay, tienen déficit de caja de entre 2%
otro, aun los sistemas que no tienen déficit y 6% del producto interno bruto.
de caja pueden tener un déficit actuarial Además, aun cuando no haya déficit
(aspecto que será explicado en seguida), de caja, puede haber déficit actuarial, en el
con lo que si se redujera el déficit actuarial sentido de que la cotización actual no está
subiría el ahorro, al menos durante una tomando en cuenta la evolución previsible
buena parte de la presente década. de la relación entre pasivos y activos, ge-
En efecto, a menudo existen déficit en nerando un fondo de reserva en el presen-
los sistemas de pensiones basados en el te, en prevención de un aumento en la
reparto, pues éstos no sólo transfieren los relación entre pasivos y activos. En efecto,
ingresos desde las personas activas hacia en el diseño de un sistema de pensiones
las que están en edad de retiro, sino que basado en el reparto es fundamental pre-
suelen hacerlo en la práctica a base de ver las consecuenciasfinancieras que im-
beneficios definidos para los pasivos y plica el paulatino envejecimiento de la po-
aportes proporcionales a las remuneracio- blación, pues una población que envejece
nes de los contribuyentes. Como a menu- aumenta potencialmente la relación entre
do en el pasado los beneficios preestable- beneficiarios y activos. Este problema es
cidos fueron generosos -pues al inicio del especialmente importante en los países de
sistema había superávit de caja- tienden a la región, donde el envejecimiento de la
ser excesivos y nofinanciables con las con- población ocurre como consecuencia de
tribuciones vigentes, al extenderse a una los bruscos y considerables descensos de
población de jubilados mucho mayor. Asi- la fecundidad, que se suman a los avances
mismo, como la pensión suele pagarse se- en materia de reducción de la mortalidad.
gún los ingresos declarados en los últimos Por ejemplo, como se señaló en el ca-
años antes de jubilar y no de acuerdo con pítulo I, las proyecciones de población
los aportes efectuados a lo largo de la vida realizadas por el CELADE para el período
laboral, se tiende a evadir el pago de la 1990-2020 en América Latina prevén una
cotización, declarando ingresos más bajos, prolongación en la esperanza de vida des-
salvo en los últimos años antes de jubi- pués del momento de la jubilación, así
lar. 10 Ninguno de estos defectos son inhe- como una caída en la tasa de fecundidad,
rentes al sistema de reparto. Sin embargo, por lo que se espera que la relación entre
algunos estudios realizados por la CEPAL la población en edad de trabajar y la mayor
revelan que este tipo de falla es muy co- de 65 años descienda de la cifra actual de
mún, lo que, conjuntamente con el uso de 12.6 potenciales activos por cada pasivo a
fondos de reserva para propósitos fiscales 8.7 en el año 2020. Esto significa una dis-
de corto plazo o su no mantención, han minución de aproximadamente 30%, por
contribuido a que muchos de los sistemas lo que un sistema de reparto que funcione
hayan quedado con déficit de caja signifi- en este contexto demográfico debiera pre-
cativos.11 De hecho, los sistemas más anti- ver aumentos en las cotizaciones de 30%
9 A la larga corregir estos déficit aumentando el ahorro es beneficioso para el crecimiento y para la
equidad, pues permite elevar el ahorro y la inversión, y con ello el empleo productivo. Más aún, no
reducir el déficit de esta manera implica hacerlo de manera no equitativa -ya sea entre generaciones
(por ejemplo, mediante un mayor endeudamiento público), o entre las poblaciones atendidas y otras
no atendidas (por ejemplo, con financiamiento basado en la inflación).
10 Por cierto, dado que la jubilación se relaciona mucho más estrechamente con los aportes del
trabajador a lo largo de toda su vida laboral, el problema de evasión es mucho menor en un sistema
de capitalización individual.
11 Véase A. Uthoff y R. Szalachman, Proyecto Regional Políticas Financieras para el Desarrollo. Sistema
de pensiones en América Latina: diagnóstico y alternativas de reforma. Costa Rica, Ec
Venezuela, Santiago de Chile, 1991, como asimismo, el capítulo IX de este documento, relativo a
seguridad social y transferencias.
168 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
entre esos años -lo que elevaría el ahorro vidual han de ser evaluadas por cada país
en este período en varios puntos del pro- conforme a sus objetivos y a las caracterís-
ducto interno bruto- o bien tendría que ticas demográficas y laborales de su pobla-
recurrir al déficit fiscal, al aumento de im- ción.
puestos o a reducciones de beneficios en el Entre tanto, los sistemas de reparto
futuro para afrontar este obstáculo. En pueden perfeccionarse si se aplican medi-
efecto, un sistema de reparto que anticipa das orientadas a lograr un equilibrio ac-
previsibles aumentos en la relación entre tuarial de sus ingresos y gastos. Entre las
pasivos y activos ya tiene un déficit actua- recomendaciones más importantes res-
rial, aunque no de caja, si no prevé estos pecto a este problema de financiamiento del
cambios en la programación de beneficios sistema de pensiones figuran las siguien-
de los pensionados y de las cotizaciones de tes: 12
los participantes. Si los tiene en cuenta en i) Implantación de mecanismos trans-
forma anticipada, como debería hacerlo parentes de programación actuarial que
para mantener relativamente estable la re- permitan visualizar los aumentos que re-
lación entre cotización y beneficio de cada quieran las tasas de cotización y la reduc-
generación, evitando así grandes faltas ción de los beneficios, a fin de corregir
de equidad intergeneracional, debería eventuales desequilibrios financieros;1^
elevar la cotización (o reducir los benefi- ii) Creación de mecanismos de indiza-
cios) desde ya, con lo que aumentaría el ción de los activosfinancieros del sistema
ahorro nacional en períodos como los ac- que eviten la erosión inflacionaria de los
tuales. fondos de reservas, o introducción de ins-
Las observaciones anteriores sugieren trumentos financieros sujetos a régimen
tres grandes vías de reforma a los sistemas de tasasflotantes de interés;
de pensiones existentes en la región, que iii) Prohibición legal de usar los fondos
consisten en: i) introducir mejoras a los de reserva para propósitos ajenos a la de
sistemas de reparto, corrigiendo las fallas inversión para fines previsionales;
del pasado con el objeto de preservar su iv) Reducción de la morosidad me-
solvenciafinanciera; ii) establecer un siste- diante el establecimiento de un sistema de
ma de capitalización individual, en que se sanciones al trabajador o a la empresa que
destaque el necesario rol solidario del Es- esté en situación morosa, posiblemente
tado para garantizar pensiones mínimas, ampliando el período de aportes a que
y iii) establecer algún tipo de régimen mix- corresponden los beneficios;
to. (Véase el capítulo IX.) Asimismo, seña- v) Mejoramiento de la administración
lan que la oportunidad y las características del sistema, mediante la apertura a la par-
de las reformas a los sistemas de pensiones ticipación del sector privado, mutual o
de reparto y la posible incorporación en ambos.
éstas de elementos de capitalización indi-
12 Como es obvio, los sistemas de seguridad social experimentan otros problemas, aparte de los de
financiamiento, que deberían ser tomados en cuenta y que están relacionados con la equidad. Entre
los principales figuran la muy insuficiente cobertura de la seguridad social en la población econó-
micamente activa (varía de menos de 20% a más de 60% en la región), particularmente en el sector
informal urbano y los trabajadores temporeros o jornaleros en la agricultura; y la desigualdad de
beneficios a que tiene acceso la población (en general en cuanto a cobertura) según la institución o
mutual a través de la cual es asegurada. Véase Uthoff y Szalachman, op. cit.
13 Esto debería contemplar la posibilidad de mantener la tasa de cotización jr.el/fnonto de la pensión,
ampliando la edad de jubilar, con lo que se elevarían los ingresos por concepto de cotizaciones y se
reduciría el pago en pensiones. De hecho, más allá de razones de carácterfinanciero, la prolongación
de la esperanza de vida más allá de la edad actual de jubilación -que aumentó tres años entre 1950
y 1990- de por sí sugiere que esta última ya no interpreta la realidad actual ni menos la futura.
Alternativamente, podría considerarse que la jubilación a los 65 años sólo diera derecho a una
pensión parcial, y que la jubilación completa sólo se recibiera a partir de los 68 años, o algo similar.
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAP 169
Sin embargo, aún en los países en que América Latina y el Caribe. Ello obedece al
las cooperativas de vivienda han mostra- sesgo de las políticas públicas hacia la
do su viabilidad económica (mayor núme- construcción de viviendas básicas para ser
ro de miembros, ahorros crecientes y bue- adquiridas en forma definitiva, como asi-
nos índices de reembolso de los créditos), mismo, al hecho de que las reglamentacio-
los volúmenes de fondos canalizados son nes y normas relativas al arriendo y com-
pequeños. Las cooperativas de vivienda praventa de estas viviendas han restado
del Uruguay constituyen una importante atractivo a ese tipo de inversiones.
excepción; han llegado a movilizar casi iii) Ahorro previo para acceso a subsidio
30% de los fondos dedicados a la construc- habitacional. Los mecanismos de selección
ción de viviendas a mediados de la década de los programas públicos de vivienda
de 1970. Las cooperativas de ayuda mutua social o básica deberían contemplar un
mostraron una ventaja de costo de hasta requisito de ahorro previo como medida
50% en relación con las constructoras pri- del esfuerzo propio y de la responsabili-
vadas, excluida la mano de obra aportada dad individual de los beneficiarios. Para
por los propios beneficiarios. Las coopera- incentivar el ahorro, podría asignarse pun-
tivas lograron construir conjuntos habita- taje al ahorro acumulado a fin de que pu-
cionales económicos, de buena calidad, y diera ser considerado como uno de los
con espacios y servicios habitacionales factores para acceder al subsidio público,
bien concebidos. Por otra parte, los coope- en calidad de fuente complementaria de
rados mostraron un mejor comportamien- financiamiento. (Véase el recuadro VII-1.)
to con respecto al pago de sus préstamos Dado que el nivel de ingreso de mu-
que otros deudores, no obstante sus meno- chas familias es muy bajo, debería consi-
res ingresos. 15 derarse la posibilidad de que éstas com-
ii) Aportes de capital privado a la vivienda pensaran parte del ahorro previo con el
social. EÍ arriendo de una vivienda básica aporte de su propia mano de obra en la
satisface especialmente las necesidades de construcción, mediante programas de
las familias jóvenes de menores ingresos y autoconstrucción, respecto de los cuales
se vislumbra como una etapa previa a la ha habido numerosas experiencias exito-
adquisición definitiva. Una alternativa in- sas en la región. En efecto, muchas familias
termedia, que también puede llegar a ju- de menores ingresos disponen de mano de
gar un papel significativo, es el leasing de obra y de iniciativa para emprender pro-
viviendas sociales, que consiste en que una yectos de autoconstrucción y mejoramien-
empresa adquiere tales viviendas para to de la vivienda. Por cierto, en una econo-
arrendarlas a los interesados con un con- mía sólida, en que toda la fuerza de trabajo
trato de largo plazo, que incluye una op- tuviera acceso a un empleo productivo, la
ción de compra por éstos. En efecto, el autoconstrucción masiva violaría los prin-
leasing hace posible el uso y la eventual cipios elementales de la especialización y
adquisición de una vivienda por parte de de la división de trabajo. No obstante, en
una familia de bajos ingresos que de otro economías en desarrollo, caracterizadas
modo no podría acceder a ningún tipo por altos niveles de subempleo y subutili-
habitual definanciamiento para tal efecto. zación de la fuerza de trabajo, es importan-
Mediante este sistema, no sólo puede ad- te movilizar estos recursos, que de otro
quirir una vivienda mejor que la que nor- modo podrían quedar ociosos, y con ello
malmente podría comprar, sino que para fomentar la solidaridad y la ayuda mutua.
alcanzar el mismo objetivo, hace un es- Asimismo, es importante focalizar los
fuerzo de ahorro que de otro modo no programas de ayuda estatal de modo de
haría. favorecer prioritariamente a los sectores
Hasta ahora, no ha habido inversión de menores ingresos, limitando su aplica-
de capital privado en viviendas básicas en bilidad a viviendas de un nivel máximo
Recuadro VII-1
LA EXPERIENCIA CHILENA SOBRE AHORRO PREVIO Y SUBSIDIO
A LA DEMANDA DE VIVIENDAS
Las cuentas de ahorro para la vivienda aumen- miento de las cooperativas de vivienda que
taron en el quinquenio 1986-1990 a razón de orientan sus actividades a los estratos de meno-
100 000 por año. A fines de 1990 la banca registró res ingresos.
casi 550 000 cuentas con depósitos equivalentes El subsidio a la demanda ha operado con
a más de 200 millones de dólares y con planes de subsidios "directos" otorgando capacidad de
ahorro en marcha por casi 500 millones de compra a los beneficiarios cuando las viviendas
dólares. tenían un precio mínimo de mercado de 8 000
El subsidio a la demanda consiste en un mon- dólares aproximadamente. En el trienio 1988-
to en dinero no reembolsable que el beneficiario 1990 este sistema logró un ritmo anual superior
puede aplicar a la adquisición de una vivienda a 30 000 unidades, equivalentes a más de un
nueva, y con ciertas limitaciones, a una vivienda tercio del total de viviendas construidas durante
usada. El cumplimiento de un plan de ahorro es ese período.
requisito para acceder al subsidio público. En el caso de las viviendas de menor valor
El sistema de subsidio a la demanda ha per- (desde un precio mínimo de aproximadamente
mitido desarrollar un mercado habitacional 4 000 dólares), se ha recurrido al subsidio "indi-
competitivo con una industria privada de vi- recto" a la demanda. El Estado ha actuado como
vienda social que cuenta con gran capacidad comprador de viviendas y las ha asignado a las
empresarial y profesional. La industria opera familias beneficiadas. En este caso, sin embargo,
con altos niveles de productividad y eficiencia y no se ha observado el mismo nivel de mejora-
ha producido un visible mejoramiento en la ca- miento en la calidad de la vivienda que ha traído
lidad de la vivienda en favor de los beneficiarios. consigo el otorgamiento de los subsidios
Al mismo tiempo, ha fortalecido el funciona- directos.
Fuente: Sergio Almarza Alamos (consultor), "Financiamiento de la vivienda para las familias de menores ingresos", Santiago de
Chile, Proyecto Regional de Políticas Financieras para el Desarrollo CEPAL/PNUD, 1991, inédito.
16 Las familias más pobres carecen de ingreso suficiente para acceder a una vivienda de tamaño inicial
y calidad que puedan considerarse adecuados. Esta limitación, aunada a la restricción de los
recursos públicos, indica la conveniencia de diseñar viviendas sociales como un primer escalón
susceptible de ampliación y mejoramiento y no como una opción definitiva y, asimismo, de aportar
la infraestructura y el equipamiento de servicios públicos, recreación y comercio que contribuyan
a preservar el valor comercial de las viviendas en el tiempo.
172 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
morosidad significativa simplemente in- dad, así como la búsqueda de otras fuentes
ducirá mayores niveles de morosidad, lo de financiamiento.
cual impedirá ampliar el programa habita- Pese a que la inversión en educación y
cional a otros grupos de personas necesi- en capacitación es sumamente convenien-
tadas. te para el país y para las personas, no sólo
Sin perjurio de lo anterior, surge tam- desde el punto de vista social sino desde la
bién la necesidad de generar instrumentos perspectiva económica, en la práctica no
de ahorro para elfinanciamiento de la pro- existe un mercado de capital para finan-
visión de servicios de saneamiento básico ciar este tipo de inversiones. Ello hace que
(agua potable y alcantarillado, al menos) el país invierta poco en capital humano y
no sólo a las viviendas nuevas, sino tam- sacrifique así tanto el crecimiento como la
bién a una gran proporción de zonas don- equidad.
de existen viviendas de sectores pobres En efecto, la inversión en capital hu-
que no cuentan con estos servicios, o los mano es financiada básicamente por el Es-
tienen de calidad mínima. El impacto de tado o mediante autofinanciamiento por
estas carencias sobre la falta de equidad, parte del beneficiario individual o su fami-
tanto actual como intergeneracional, es lia. Dadas las restriccionesfinancieras ac-
muy fuerte por la vía del deterioro de las tuales, la gran mayoría de los gobiernos de
condiciones de vida y salud. la región no puede invertir todo lo que
En esta misma perspectiva, hay que sería económica y socialmente rentable pa-
señalar que el otorgamiento de subsidios ra el país en esta materia, especialmente en
y facilidades para adquisición de vivienda educación postsecundaria. Asimismo, a
en las ciudades más grandes (ciudades ca- causa de la severa restricción de liquidez
pitales y regiones metropolitanas), esti- que afecta a gran parte de las familias de
mula el proceso de migración (y concen- la región, la mayoría de éstas sólo está en
tración) de población pobre y sin vivienda condiciones de financiar con sus ahorros
hacia las grandes ciudades. Con ello, los una mínima parte de esas inversiones. Si
costos unitarios de provisión de infraes- bien podrían aportar los ingresos "futu-
tructura y de bienes y servicios habitacio- ros" esperables de los frutos de la capaci-
nales básicos tienden a ser crecientes y los tación o la educación, el mercado no otor-
requerimientos de ahorro individual para ga préstamos para tales inversiones. Ello,
sufinanciamiento, o de subsidios del Esta- combinado con las estrecheces financieras
do para el mismo fin, crecen también. del fisco y de las familias, se ve reflejado
en la aguda falta de inversión en educación
3. La creación de un mercado de capital y en capacitación.
para la inversión en educación y Otros capítulos de este trabajo abor-
capacitación dan el importante esfuerzo en educación y
capacitación que la región debería hacer si
Tradicionalmente se ha considerado la quiere realmente llevar adelante una
educación como una necesidad básica de transformación productiva con equidad.
la población, lo que justifica su financia- Aquí sólo se procura explicar el importan-
miento por parte del Estado. Sin embargo, te papel que puede jugar en esa estrategia
es enorme el costo de satisfacer tal necesi- la creación de un mercado de capital para
dad -sobre todo la de la educación postse- la inversión en capacitación y educación.
cundaria, ya sea universitaria, La razón de fondo por la cual no existe ese
técnico-profesional o la capacitación en un mercado es la insuficiente garantía que
oficio. Habida cuenta de la magnitud de tiene el acreedor para este tipo de inversio-
los recursos que ello supone y de las res- nes. Como la "prenda" es el propio deu-
tricciones definanciamiento del sector pú- dor, cuyo rendimiento futuro (aspecto
blico, son muy importantes las esencial, tratándose de mano de obra cali-
consideraciones de rentabilidad y equi- ficada) no puede ser creíble y eficiente-
mente asegurado por una simple promesa
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAP 173
17 Esto no impide que de hecho se celebren contratos que intentan comprometer trabajo futuro -como
ocurre con deportistas y artistas- mas éstos suelen ser la excepción, pues son contratos muy poco
eficientes. Por cierto, virtualmente no existen, salvo en el sector público, contratos que presten dinero
para mejorar la capacitación o educación contra una promesa de trabajo a futuro.
174 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
18 Existe una "externalidad" cuando los frutos de una inversión benefician no sólo a los que efectuaron
la inversión sino a otros. En este caso la rentabilidad social es superior a la privada, y de no haber
un factor compensatorio, habría una subinversión. El ejemplo clásico es el de un invento cuyos frutos
necesariamente benefician a todos, con tal que pueda ser imitado. Para evitar la subinversión
generada por la invención, se crean patentes que otorgan al inventor un monopolio temporal sobre
los frutos de su invento. Aun ésta es una solución imperfecta al problema de la "externalidad", pues
muchos inventos no son patentables (por ejemplo, la idea de un supermercado de la organización
de la producción según el criterio de sincronizar la producción y la demanda -just in time), y aun
cuando pueden serlo, no captan toda la externalidad; por ejemplo, el descubrimiento del transistor
no sólo fue valioso en sí mismo, sino que indujo a la búsqueda de otros materiales que cumplieran
la misma función.
19 En este acápite, a no ser que se indique lo contrario, se entiende por pequeña y mediana empresa
toda empresa que no se transe en la bolsa ni tenga acceso a créditos internacionales o nacionales,
salvo de corto plazo. Se trata no tanto de la microempresa o pequeña empresajnformal, sino sobre
todo del grueso de las empresas del sector formal que no tienen un acceso fluido al mercado de
capital.
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAP 175
20 En rigor, los 9 000 millones de pérdidas que debió absorber el Banco Central incluyen no sólo el
rescate del sistema financiero, sino que además los programas de reprogramación de deudas y las
pérdidas de las instituciones financieras que fueron liquidadas. Véase Nicolás Eyzaguirre y Osvaldo
Larrañaga, Macroeconomia de las operaciones cuasifiscales en Chile, Santiago de Chile
1989, documento presentado al Segundo Seminario Regional de Política Fiscal, Estabilización y
Ajuste, organizado por el Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL/PNUD, Santiago de Chile, agosto
de 1990.
176 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
sión, que son especialmente adecuadas y pequeña empresa, lo que permite incor-
para el financiamiento de la pequeña porar nuevos agentes a la actividad pro-
empresa. ductiva. Segundo, para desencadenar el
crecimiento no sólo es necesario aumentar
a) El leasing como alternativa de el nivel del ahorro; el ahorro disponible
financiamiento debe además canalizarse en forma eficien-
te hacia la inversión, a fin de evitar que se
El leasing consiste en la adquisición de filtre en otras direcciones. El leasing tam-
un bien de capital, a solicitud de una per- bién cumple con esta segunda condición,
sona interesada en obtenerlo en arrenda- al vincularse estrechamente con la adqui-
miento, por parte de una empresa de leas- sición de bienes de capital.
ing que actúa como institución financiera. Estas características explican la impor-
La propiedad directa de los equipos por tancia del leasing para el desarrollo de los
parte de esa empresa hace innecesarias la países de la región. No obstante, mientras
caución y las garantías prendarias que ca- en algunos países desarrollados el leasing
racterizan los préstamos bancarios. Esta ya representa una proporción significativa
característica permite a la pequeña y me- de la formación bruta de capitalfijo (sobre
diana empresa obtener en forma expedita 10% en los Estados Unidos, en el Reino
financiamiento para bienés de capital al Unido y en España), en América Latina y
cual normalmente no tendría acceso salvo el Caribe suele alcanzar a menos de 1 %. De
con fondos propios. ahí que el sistema aún tiene un gran poten-
El leasing no sólo es apto para la adqui- cial por desarrollar en la región.
sición de equipos nuevos, sino también Chile, que es el país más avanzado en
usados. Si bien esta última modalidad no materia de consolidación y difusión del
se ha extendido mayormente en la región, leasing en la región, parece haber encontra-
ofrece un campo particularmente intere- do una fórmula promisoria para favorecer
sante para la pequeña y mediana empresa, ampliamente a la pequeña y mediana em-
ya que muchas veces debe comprar equi- presa. (Véase el recuadro VII-2.) Las em-
pos usados, situación en que no hay posi- presas arrendadoras compiten con la ban-
bilidades de créditos de tipo convencional. ca comercial en subasta pública por los
Asimismo, la modalidad denominada recursos de los préstamos de instituciones
lease-back (compra de bienes de capital de financieras multinacionales. Ello les per-
una empresa y su posterior arrendamiento mite ampliar sus fuentes de refinancia-
a ésta) permite a los pequeños empresarios miento, con lo cual se reduce el costo de los
acceder a recursos para financiar capital fondos, aumenta la independencia de la
de trabajo de largo plazo. banca comercial y se incrementan las posi-
El leasing es un sistema especializado bilidades de colocación en empresas más
de financiamiento de la inversión, que pequeñas.
ofrece ventajas en relación con el financia-
miento bancario. Entre éstas se destacan la b) Fondos de garantía y garantía
posibilidad de evaluar mejor los riesgos y colectiva de créditos
de reducir los costos de gestión y de tran-
sacción. La empresa de leasing, como pro- Las dificultades que deben afrontar los
pietaria de los bienes de capital dados en pequeños y medianos empresarios para
arriendo, puede limitar los riesgos, ya que dar garantías adecuadas limitan su acceso
posee el control directo de su cartera y a los recursos del sistema financiero. El
puede verificar el correcto uso de estos cobro de tasas de interés sustancialmente
bienes en los proyectos de inversión. mayores, para compensar el riesgo indivi-
Las ventajas del sistema de leasing para dual, no suele ser una solución apropiada,
la transformación productiva con equidad por cuanto hace que se deteriore la calidad
se pueden apreciar en dos rasgos principa- de deudores de los prestatarios, o induce
les. Primero, esta actividad posee una es- a aprobar los créditos más riesgosos, fenó-
pontánea y fuerte orientación a la mediana meno conocido como "selección adversa".
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAPfírfih 177
Recuadro VII-2
LEASING Y PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN CHILE
En Chile, el sector del leasing ha experimentado volumen del mercado son cada vez menores, y
un continuo crecimiento desde 1986. Las tasas la garantía real en la actualidad tiene muy poca
de incremento en el volumen de los contratos importancia para el leasing (menos del 10%). El
han oscilado entre 15% y 25% al año, lo que llegó respaldo legal del título de propiedad de los
a representar 320 millones de dólares a media- bienes arrendados y la rentabilidad de los mis-
dos de 1991. El mercado ha madurado consi- mos han significado, en la práctica, un grado
derablemente en los últimos años y ha logrado mínimo de incobrabilidad.
ampliar la gama de bienes en arriendo, las mo- Para que la alternativa del leasing se vuelva
dalidades operativas y los sectores de la clientela. más atractiva todavía para el pequeño empresa-
Se observa una tendencia creciente entre las rio, será esencial incrementar sus posibilidades
empresas de leasing para incrementar sus ope- de refinanciamiento. Al respecto se podría ex-
raciones con la pequeña y mediana empresa. plorar la posibilidad de qUe las administradoras
Del total de contratos del primer trimestre del de. fondos de pensiones y las compañías de se-
año 1991 en tres de las principales empresas de guros inviertan en los bonos emitidos por las
leasing (casi 80% del mercado), 53% de las ope- empresas de leasing. Más recientemente estas
raciones fue destinado a empresas con volúme- empresas han obtenido acceso directo a los re-
nes de ventas inferiores a 400 000 dólares. Di- cursos internacionales (BID y Banco Mundial),
chos contratos corresponden a 19% de los mediante licitaciones públicas en competencia
recursos (excluidas algunas operaciones muy directa con la banca comercial. El 80% de la
grandes). El volumen promedio por contrato de primera licitación (24.7 millones de dólares) del
la totalidad del sector industrial alcanzó a 20100 proyecto multisectorial CORFO/BIDIII se asignó a
dólares; en estas operaciones, los valores extre- las empresas de leasing y aproximadamente la
mos fueron 1 200 dólares y 6.5 millones de dó- mitad fue colocada en operaciones con valores
inferiores a 50 000 dólares.
lares, respectivamente.
Las exigencias de garantía en dos empresas
de leasing que en conjunto representan 56% del
Fuente: 0"Higgins Leasing, "Perspectivas del leasing en Chile", Santiago de Chile, 1991, inédito; información proporcionada por
la Asociación Chilena de Empresas de Leasing, y Estrategia, Santiago de Chile, varios números.
Recuadro VII-3
SISTEMA NACIONAL DE GARANTIA RECIPROCA DE ECUADOR
En 1980 se creó en Ecuador el Sistema Nacional raciones, de donaciones de terceros y de las
de Garantía Recíproca, destinado a ampliar el instituciones financieras que así lo deseen. Los
acceso al crédito bancario a la pequeña empresa gastos de la Corporación de Retrogarantía se
industrial, agrícola, pesquera y comercial. cubren de forma análoga a los de las corporacio-
Los núcleos básicos del sistema son las cáma- nes. El riesgo crediticio se distribuye de la si-
ras, las entidades gremiales y las cooperativas guiente manera: 60% a 65%: Corporaciones de
de ahorro y crédito. Dichos núcleos, a su vez, Retrogarantía; 20% a 25%: las corporaciones, y
forman las corporaciones de garantía crediticia, 10% a 20%: las instituciones financieras.
que emiten certificados de garantía por medio Las garantías otorgadas se destinan a capital
de los cuales los empresarios pueden solicitar de trabajo e inversiónfija a plazos no superiores
préstamos bancarios. Los socios de los núcleos a dos años. El monto máximo de garantía es 2
son automáticamente miembros de las corpora- millones de sucres. Actualmente existen ocho
ciones. Estas se capitalizan mediante donacio- corporaciones activas en siete regiones. Como
nes iniciales y aportes periódicos de sus miem- intermediarios participan el Banco de Fomento,
bros. El patrimonio así constituido configura los seis bancos comerciales y otras tres instituciones
fondos de garantía de las corporaciones. Para financieras.
cubrir sus gastos, éstas cobran Una comisión de Puesto que los núcleos son instituciones con-
4% anual sobre el monto garantizado, que per- solidadas para propósitos múltiples, se puede
mite complementar los ingresos generados me- contar con mecanismos de control y responsabi-
diante la inversión de los fondos de garantía. lidad social de los propios beneficiarios. Ade-
El sistema tiene su centro en una institución más, de hecho solamente 10% de los beneficia-
de segundo nivel, la Corporación de Retroga- rios potenciales (miembros de los propios
rantía, que reavala partes de las garantías otor- núcleos) solicitan garantías, lo que facilita las
gadas por las corporaciones. La Corporación de operaciones. El multiplicador crediticio se ha
Retrogarantía se capitaliza con aportes del Ban- incrementado gradualmente entre 10 y 15.
co Central, del Banco de Fomento, de las corpo-
Fuente: Ecuador, Sistema Nacional de Garantia Crediticia y Corporación de Retrogarantía (CR), Sistema Nacional de Garantía
Crediticia. Manual jurídico, Quito, 1989, e información proporcionada por la Corporación de Retrogarantía.
total del crédito grupai haya sido cancela- len carecer de la información apropiada
do. La experiencia indica que cuando se para una gestión productiva que les per-
cumplen las anteriores condiciones se mita competir en las condiciones de des-
puede llegar a tasas de recuperación arrollo tecnológico vigentes. La provisión
superiores a las de otros tipos de cré- de asistencia técnica en aspectos producti-
dito. vos y comerciales contribuye a mejorar la
capacidad empresarial de éstos y su cali-
c) La concesión de créditos en virtud de dad como sujetos de crédito.
la asistencia técnica para la pequeña La asociación del otorgamiento de cré-
empresa ditos a la asistencia técnica constituye una
herramienta de enorme interés no sólo pa-
El aprovechamiento del potencial de ra efectos productivos y comerciales, sino
crecimiento de las pequeñas y medianas también para efectos ambientales. Particu-
empresas puede requerir un conjunto de larmente en el sector rural (pequeños agri-
medidas relacionadas con las políticas cre- cultores) dicha asistencia puede y debe
diticias. Tal es el caso de la asistencia téc- introducir elementos de sustentabilidad
nica y del apoyo a otros aspectos estrecha- de las explotaciones que -en muchos
mente vinculados con la actividad casos- introducen además mejoramientos
productiva de estas empresas. significativos en los rendimientos y viabi-
Los pequeños empresarios, urbanos y lidad económica de dichas explotaciones
rurales, no sólo deben enfrentar limitacio- tanto en el mediano y largo, como en el
nes en el ámbito financiero; también sue- corto plazo.
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAP 179
Recuadro VII-4
LOS FIDEICOMISOS DEL BANCO DE MEXICO INSTITUIDOS EN
RELACION CON LA AGRICULTURA
Un caso exitoso de apoyo integral a los peque- to de créditos por parte de la banca a producto-
ños agricultores, en términos de permanencia res de bajos ingresos, otorgando garantías par-
en el tiempo, eficiencia de la gestión y magnitud ciales y susbsidiando parte de la asistencia téc-
de los recursos movilizados, son los tres fideico- nica. En 1988 la asistencia técnica fue realizada
misos instituidos en relación con la agricultura por 1757 técnicos y originó reembolsos por 10.7
en el Banco de México. Constituidos en 1954, millones de dólares.
1965 y 1972, sus objetivos principales son: Una condición necesaria para acceder a los
i) Elevar la productividad de los pequeños créditos es que los beneficiarios aporten un de-
agricultores, fomentando la formación de capi- terminado porcentaje de los recursos necesarios
tal y la adopción de métodos productivos mo- para llevar adelante los proyectos: 5% para los
dernos. agricultores de bajos ingresos y 20% para los
ii) Fomentar la producción de alimentos bá- otros productores.
sicos con mayor déficit interno en cuanto a pro- El total de los créditos otorgados por la banca
ducción o consumo, estimular la exportación o dentro del programa de descuentos de los fidei-
sustitución de importaciones de bienes agrope- comisos fue de aproximadamente 1 170 millo-
cuarios y, recientemente, fomentar el desarrollo nes de dólares en 1988, los que beneficiaron a un
del potencial pesquero. total de 972 420 productores. Un 64% de los
iii) Incrementar la participación de la banca créditos se destinó a capital de trabajo y el 36%
en el crédito rural, en orden a favorecer especial- restante a inversiones en capital fijo; 63% de los
mente a los productores de bajos ingresos del préstamos se destinó a productores de alimen-
sector agropecuario. tos básicos, 13% al sector agroindustrial y 24%
En virtud de los fideicomisos, el Banco cana- a la exportación y otros fines.
liza recursos financieros y apoya el otorgamien-
Fuente: Banco de México, Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FKA), Informe anual 1988 de los fideicomisos
instituidos en relación con ¡a agricultura en el Banco de México, México, D.F., 1989 y "¿Qué es el FIRA? ", México, D.F., 1988,
folleto.
también gocen de altos potenciales de cre- fondos de capital de inversión, los aportes
cimiento y rentabilidad. del inversionista suelen ser de largo
Las nuevas empresas inspiradas en in- plazo. 21
novaciones tecnológicas suelen carecer de Otra fuente de recursos de capital de
garantías para obtener las inversiones ne- largo plazo son los mercados bursátiles.
cesarias. Asimismo, la falta de experiencia Estos tradicionalmente transan instru-
comercial y la inseguridad de las proyec- mentos emitidos por el sector público y
ciones sobre el plazo de la inversión impi- por las grandes empresas que cumplen
den financiar este tipo de proyectos en for- determinados requisitos de presencia en el
ma tradicional. Los mercados de valores mercado, volumen de oferta de títulos, y
tampoco pueden atender adecuadamente otras disposiciones de las entidades regu-
esta clase de necesidades, ya sea porque el ladoras y supervisoras. Por lo general, los
tamaño inicial suele ser reducido o porque volúmenes exigidos, la presencia en el
carecen de experiencia suficiente. mercado y otros requisitos legales no se
Las características del financiamiento adaptan a las posibilidades de las empre-
reflejan los intereses de los inversionistas sas de menor tamaño, por lo cual restrin-
y de los gestores. Los primeros procuran gen sus posibilidades de inversión y creci-
obtener una inversión de alto rendimiento miento.
y controlar los riesgos que han debido en- Sin embargo, la experiencia de países
frentar al participar en la gestión de la más desarrollados señala que, con modifi-
empresa. En esta asociación el inversionis- caciones apropiadas al marco regulatorio
ta generalmente obtiene una participación y de supervisión del mercado de valores,
inferior a 50% del capital. Los gestores es posible desarrollar una forma especiali-
procuran obtener un financiamiento en zada conocida como "segundo mercado".
términos adecuados al plazo de la inver- Este último es una bolsa adicional de valo-
sión y retener, en parte, la propiedad sobre res, o una segunda rueda de la bolsa, espe-
su resultado. Para incentivar el ahorro y la cialmente adaptada a las características y
responsabilidad individual, puede reque- necesidades de la pequeña y mediana em-
rirse que estos últimosfinancien una cierta presa. La introducción exitosa de un "se-
proporción del costo total de los proyec- gundo mercado" depende, entre otros, de
tos. Desde luego, tanto los instrumentos los siguientes factores: i) la posibilidad de
de ahorro como los de crédito que se utili- adecuar las normas de entrada y perma-
cen deberían ofrecer una rentabilidad real nencia en el mercado, teniendo en cuenta
adecuada. el menor volumen y frecuencia de las ope-
En los fondos de capital de riesgo la raciones con los títulos de las medianas y
participación de los inversionistas se limi- pequeñas empresas; ii) en caso necesario,
ta a un plazo determinado. Este último se la disposición de las empresas a transfor-
cumple cuando se prevé que el proyecto o marse en sociedades anónimas, con el ob-
empresa ha madurado lo suficiente como jeto de emitir y colocar sus acciones en la
para ser traspasado totalmente al gestor bolsa, y iii) el fortalecimiento de la deman-
original o a terceros. En cambio, en los da de estos títulos, principalmente me-
21 Brasil es uno de los pocos países en desarrollo que han hecho progresos significativos en cuanto al
establecimiento de sociedades de fondo de capital de riesgo para el financiamiento de la pequeña
y mediana empresa. La sociedad BNDES Participaces, S.A. (BNDESPAR), filial de capital de riesgo del
Banco Nacional de Desarrollo de Brasil, es en la actualidad el mayor proveedor de este tipo de
financiamiento para el sector público. Creado en 1982, es una institución orientada hacia la
promoción del desarrollo tecnológico y administrativo de las empresas nacionales, y hacia el
fortalecimiento del mercado de capitales. Asimismo, procura fomentar el control nacional de las
empresas, una distribución más amplia de la propiedad de acciones, y diversos tipos de asistencia
financiera de mediano y largo plazo. Esta institución pública provee financiamiento mediante la
emisión de acciones. En general, el BNDESPAR invierte en empresas mediante la compra de acciones
sin exceder de 33% del capital de las empresas.
AHORRO Y PRODUCTIVIDAD DEL CAP 181
22 Por cierto, no todo ingreso derivado de la producción agrícola es una renta pura, sino sólo aquel
que proviene de la tierra en sí, sin agregado de riego, fertilización, o cualquier otra inversión
destinada a elevar su productividad.
182 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
recursos que han sido perdidos. La vulne- Estas enmiendas, destinadas a perfec-
ración de los derechos de los pueblos indí- cionar el mercado de la tierra, se comple-
genas en relación con sus recursos debería mentarían respecto de los programas de
ser objeto de sanciones explícitas en los ampliación de fronteras agrícolas y de re-
cuerpos legales. Asimismo, se requiere forma agraria en marcha (Guatemala,
una clara reglamentación sobre asigna- Honduras y Nicaragua), o en estudio, co-
ción de tierras públicas. mo, por ejemplo, en Brasil, Ecuador y Pa-
En segundo lugar, la tributación apli- raguay. Asimismo, en un espacio geográ-
cada a la tierra agrícola podría hacerse fico como la región latinoamericana, en
depender de su valor productivo, el que que se han integrado alrededor de 200
puede medirse mejor por su valor de mer- millones de hectáreas a las actividades
cado, tanto más cuando se trata de un agrícolas en los últimos 40 años, y en que
factor fijo, que en gran medida genera ren- se mantienen activos varios procesos de
ta pura. De haber alguna excepción a esta expansión de la frontera agrícola de gran
regla, debería aplicarse exclusivamente a significación en la zona del Orinoco, en la
las propiedades pequeñas. Aparte de au- Amazonia y en otras zonas, resulta del
mentar los ingresos fiscales, tal impuesto más alto interés social y ambiental canali-
-ya que sería una suerte de costo fijo— zar estos procesos, a fin de dar opciones
induciría a una mayor productividad agrí- preferenciales a las familias rurales para
cola y a una desconcentración y reducción que se arraiguen en las nuevas tierras. Se
de las propiedades, si sus dueños se esfor- ha sugerido asimismo limitar las concesio-
zaran en ajustar el tamaño a su real capa- nes de tierras y de títulos a unidades de
cidad de trabajarlas de manera productiva escala adecuadas al trabajo familiar o al
y rentable. El aumento de la oferta de establecimiento de empresas medianas.
tierras agrícolas de tamaños más apropia- Cuarto, y preferentemente en asocia-
dos haría mucho más fluido el mercado de ción con el mecanismo del crédito, es ne-
la tierra, y sería más propicio para formar cesario establecer sistemas de asistencia
nuevos predios familiares. técnica que velen por que las tierras se
Tercero, para completar el cuadro por utilicen según sus características ecológi-
el lado de la demanda, es indispensable la cas, minimizando las externalidades, y, en
incorporación del sistema financiero al íntima conexión con el esquema tributario
mercado de la tierra. Por ejemplo, puede señalado más arriba, deben explorarse las
considerarse la creación de modalidades modalidades que permitan acercar las di-
especiales de ahorro y crédito destinadas versas formas de utilizar la tierra a su
a la compra de tierras. (Véase el recuadro capacidad ecosistémica.
VII-5.) Se sugiere vincularei financiamien- También son complementarias al per-
to para la adquisición de tierras a un mon- feccionamiento del mercado de tierras las
to de ahorro previo realizado por el inte- inversiones destinadas a la valorización
resado. La posibilidad de acceder a un de recursos naturales, tales como el desa-
crédito para la compra de tierra constitui- rrollo de sistemas de regadío. De hecho, en
ría un aliciente de ahorro mucho mayor los últimos 40 años se han realizado obras
que la tasa de interés. Asimismo, se redu- que han permitido regar algo más de 8
ciría el riesgo de la entidad financiera al millones de hectáreas (o sea, cerca de 8%
establecerse una relación de conocimiento de la tierra cultivada en la región) -a un
mutuo entre el usuario y el banco, espe- costo medio que fluctúa entre 3 500 y
cialmente respecto de la conducta de pago, 10 000 dólares por hectárea. De ahí que el
pues la condición esencial de un esquema regadío constituya la inversión pública de
de esta índole es que haya un mínimo de mayor magnitud realizada con propósitos
morosidad en el reembolso de los créditos. de desarrollo agrícola en varios países con
Finalmente, mientras mayor sea el ahorro tierras áridas o semiáridas. Es un caso con-
previo, menor será el crédito de largo plazo creto de una importante complementarie-
necesario y, por consiguiente, mayor la po- dad entre transformación productiva y
sibilidad de amortizar la deuda contraída. equidad. (Véase el recuadro VII-6.)
184 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
Recuadro VII-5
EL MERCADO Y EL ACCESO A LA TIERRA
3. Codeudores solidarios
Algunos bancos de fomento han establecido cré- Un factor clave de esta modalidad consiste en
ditos para compra de tierras a cooperativas que que cada prestatario de la cooperativa es codeu-
se hacen cargo de la administración y del riesgo dor solidario de los otros miembros, y frente al
de las operaciones. Las cooperativas, a su vez, incumplimiento de uno de ellos el grupo puede
financian a sus miembros mediante créditos in- disponer de inmediato de la parcela del miembro
dividuales. Este procedimiento permite reducir moroso para ser trabajada, arrendada o vendida.
de forma significativa el costo para los bancos.
Recuadro VII-6
INVERSION EN REGADIO, EMPLEO Y EQUIDAD
Al relacionar las situaciones de atraso con las ducción de uva de mesa. En otras palabras, se
áreas agroecológicas en las cuales las poblacio- incrementó de 0.06 empleos/año por hectárea a
nes rurales se encuentran asentadas, se com- 0.7, con los mismos cultivos, a 1.25 cuando se
prueba que las zonas áridas y semiáridas de producían tomates y cebollas y a 5 empleos
América Latina y el Caribe presentan los índices permanentes por hectárea y por año, cultivando
más elevados de indigencia y pobreza. Un 25% patronales. En el caso del proyecto Massangano
del territorio de la región latinoamericana co- del Valle de San Francisco, el costo de genera-
rresponde a zonas con escasas precipitaciones y ción de un empleo agrícola permanente durante
con períodos graves de sequía y, por lo mismo, los 40 años de vida útil del proyecto de riego en
con problemas serios de aridez o semiaridez. En la primera alternativa de cultivo, fue 10 000
esas condiciones, el camino más propicio para dólares; en el caso de cultivos hortícolas 5 600
superar estas restricciones naturales y socioeco- dólares, y en patronales, 4 600 dólares.
nómicas es el manejo racional de los escasos Esas conclusiones ponen en relieve en primer
recursos hídricos. lugar que el regadío es un instrumento podero-
En las agriculturas desérticas o semidesérti- so de modernización agrícola y de generación
cas puede ser notable el efecto del regadío como de empleos, esencialmente donde las condicio-
instrumento de desarrollo y de progreso para nes agroecológicas permiten tres cultivos anua-
las poblaciones rurales. Hay varias experiencias les de ciclo corto o cultivos permanentes que,
que así lo demuestran. Por ejemplo, en una como en el caso de la uva, soportan 2.5 cosechas
evaluación realizada en el Valle de San Francis- anuales; el aumento de productividad por hec-
co, en el nordeste de Brasil, sobre la creación tárea, en comparación con una no regada es
neta de empleo generado por el regadío, se es- excepcionalmente elevado. En segundo lugar,
tableció que las prácticas tradicionales del culti- el regadío, además de ser un instrumento rele-
vo de frejoles, maíz y otros en secano generaban vante y eficiente de modernización y creación
sólo 0.06 empleos permanentes al año por hec- de empleos, puede ser también un factor de
tárea, relación que aumentó 12 veces cuando los difusión de la propiedad de las tierras y de
mismos cultivos se efectuaron una vez al año en formación de productores agrícolas inde-
condiciones de riego, en 21 veces cultivando en pendientes, si las políticas públicas tienen esos
un año tomates o cebollas con riego y en 83 veces propósitos.
si se cultivaban con riego patronales para pro-
Fuente: orr (Organización Internacional del Trabajo)/PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)/(Programa
nacional de irrigación), Informe final, Proyecto impacto social de la irrigación (BRA/87/005), Brasilia, mayo de 1990.
LA INVERSION EN RECURSOS
HUMANOS
1 De hecho, la tasa global de fecundidad en los primeros años noventa había caído casi al nivel
proyectado según la hipótesis baja parafines de siglo hecha por el CELADE afines del decenio de 1970.
2 Cabe señalar que este cuadro tiende a subestimar la caída en fecundidad deseada, pues no incluye
el número de niños concebidos pero abortados. De incluirse, la fecundidad efectiva sería aún mayor,
con lo que la caída necesaria para llegar al número de hijos deseados sería aún mayor que la indicada
por el cuadro.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 189
fecundidad efectiva: casi 40% inferior en todo, estarían atendiendo a una necesidad
los casos de Bolivia, Brasil y Perú. Asimis- sentida a nivel de la pareja y, en particular,
mo, el cuadro VIII-2 sugiere que la propor- de la mujer.
ción en que la fecundidad efectiva excede Una de las consecuencias positivas de
a la deseada es en general mayor mientras la reducción de la fecundidad en las déca-
más pobre es el nivel socioeconómico. Es- das anteriores es que el número de escola-
tos antecedentes avalan, pues, la necesi- res en la región aumentará menos de 10%
dad de que las políticas de planificación en los años noventa. Como los ingresos
familiar y paternidad responsable lleguen públicos se elevarán más o menos según el
a estos grupos sociales rezagados. Esas crecimiento del producto (tal vez en 50% a
políticas, además de cumplir con requisi- fines de la década si el PIB crece a un ritmo
tos importantes de la sociedad como un de 4.1% anual), se dispondrá de la diferen-
Cuadro Vm-1
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD 3
1950-2000
i) Bajo 37.7 (2.4) 38.5 (2.5) 19.7 (1.1) 16.0 (1.0) 25.7 (1.5) 11.4 (0.8) 62.4 O 40.7 (2.3) 30.4 (1.6)
ii) Medio bajo 38.3 (2.3) 27.1 (1.4) 17.1 (0.7) 19.0 (0.9) 32.3 (1.7) 125 (0.7) 64.6 (*) 22.5 (0.7) 27.3 (1.2)
iii) Medio 31.1 (1.5) 13.6 (0.4) 8.5 (0.2) 10.4 (0.3) 22.5 (0.8) 17.9 (0.7) 59.6 o 24.6 (0.5) 13.8 (0.4)
ív) Alto 24.1 (0.7) 11.6 (0.3) 9.5 (0.1) 3.5 (0.1) 21.3 (0.5) 7.4 (0.2) 49.0 o - 9.1 (0.2)
Según zona de residencia
Urbana 35.0 16.1 12.3 16.2 14.6 58.5 21.9
Area metropolitana 26.9 63.3 26.2
Resto urbano 30.6 60.3 30.8
Rural 35.9 27.5 20.7 17.6 25.0 10.8 54.3 42.3 31.3
Fuente: Programa de Encuestas Demográficas y de Salud. Informes Nacionales. Bolivia: Instituto Nacional de Estadística (INE), Bolivia, Encuesta Nacional de Demografia y Salud 1939, Ministerio de
Planeamiento y Coordinación, La Paz, enero de 1990; Brasil: Sociedade Civil Bem-Estar Familiar no Brasil (BEMFAM) e Institute for Resource Development (IRD), Pesquisa Nacional sobre
Saúde Matemo-Infantil e Planejamento Familiar (PNSMIPF) - Brasil, 1986, Rio de Janeiro, diciembre de 1987; Colombia: Corporación Centro Regional de Población (CCRP), Ministerio de Salud
Pública de Colombia (MS) e Institute for Resource Development (IRD), Colombia, Tercera Encuesta Nacional de Prevalencia dd liso de Anticonceptivos y Primera de Demografia y Salud 1986,
Bogotá, 1988; Ecuador Centro d e Estudios de Población y Paternidad Responsable (CEPAR), Instituto Nacional de Investigaciones Nutricionales y Médico Sociales (ININMS) e Institute for
Resource Development (IRD), Ecuador, Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 1987, Quito, abril de 1988; El Salvador: Asociación Demográfica Salvadoreña (ADS). El Salvador, Encuesta
Nacional de Salud Familiar FESAU¡5, San Salvador, septiembre de 1987; Guatemala: Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP), Guatemala, Encuesta Nacional de Salud
Materno Infantil 1987, Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Ciudad de Guatemala, mayo de 1989; México: Dirección General de Planificación Familiar (DGPF), México, Encuesta
Nacional sobre Fecundidad y Salud 1987, México, D.F., julio de 1989; Perú: Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES), Informe general, Lima,
abril de 1988; República Dominicana: Consejo Nacional de Población y Familia (CONAPOFA), Encuesta Demográfica y de Salud DHÍ86, Santo Domingo, diciembre de 1987.
" En México no se hicieron preguntas para la estimación de la fecundidad deseada. En este caso, los valores dados en el cuadro representan la proporción de mujeres casadas o unidas que no
desean más hijos en el futuro. En consecuencia, no son cifras comparables con las del resto de los países. Respecto a la zona de residencia, la categoría urbana corresponde a ciudades de
20 000 habitantes y más, y la categoría resto uibano corresponde a ciudades de 2 500 a 19 999 habitantes.
b
La tasa global de fecundidad se ha calculado para un periodo de tres año6 anteriores a la encuesta. La fecundidad deseada y no deseada se calcula para el mismo periodo, atendiendo a si los
hijos habían sido deseados o si resultaron de un embarazo no deseado.
c
Esta proporción representa el peso porcentual de la fecundidad no deseada respecto a la fecundidad totaL
d
El nivel de instrucción se agrupa de menor a mayor, siendo diferentes las categorías para cada país. En d caso de Ecuador, Colombia, Bolivia y República Dominicana, las categorías son las
siguientes: i) Sin instrucción, ii) Primaria, iii) Secundaria o Media y iv) Superior o universitaria. En el caso de Perú, los primeros dos grupos (sin instrucción y primaria) están en uno solo. En
Brasil, México y Guatemala, los grupos son: i) Sin instrucción, ii) Primaria incompleta, iii) Primaria completa y iv) Secundaria y más. En Bolivia los grupos son: i) Sin instrucción, ii) Básica,
iii) Intermedia y iv) Media o más. En El Salvador, lo6 grupos son: i) Sin educación, ii) Básica 1-3, iii) Básica 4-9, iv) Media y superior.
(*) N o corresponde.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 191
cia para canalizar más recursos hacia el servicios (es decir, defiende el ejercicio de
mejoramiento de la calidad de la educa- un derecho) como porque contribuye a
ción y de la atención materno-infantil. Por debilitar el mecanismo de transmisión in-
cierto, se trata de un promedio, ya que la tergeneracional de la pobreza.
disponibilidad fiscal para estos fines va- Sin embargo, tales políticas deben in-
riará de un país a otro en función del des- cluir otros grupos relativamente desaten-
censo de la fecundidad. De igual modo, y didos hasta ahora: por ejemplo, las adoles-
sobre todo en la medida que el descenso centes, grupo en que hay una importante
de la fecundidad se haya iniciado con an- concentración de madres solteras, las que
terioridad, la población en edad de traba- tienen con mayor frecuencia embarazos y
jar desacelerará su crecimiento en esta dé- nacimientos no deseados. (Véase el recua-
cada a 2.3%, desde 2.7% anual en dro VIII-1.) De hecho, en la mayoría de los
1950-1990. (Véase el cuadro VIII-3.) países de la región las adolescentes pre-
Gracias a este descenso, los requeri- sentan tasas de fecundidad relativamente
mientos de inversión destinados a generar elevadas, superiores a 80 nacimientos por
suficientes empleos productivos para cada mil adolescentes (cifra que no incluye
quienes ingresen a la fuerza de trabajo en abortos, los que son más frecuentes entre
los años noventa disminuirán aproxima- jóvenes solteras). Evidentemente, este
damente 1.5% del PIB como promedio en problema social exigirá políticas de pla-
la región;3 alternativamente, con los mis- nificación familiar que hagan hincapié
mos coeficientes de inversión de antaño en que la maternidad y la paternidad
(en torno a 20% del PIB) crecerán la produc- responsables implican un compromiso
tividad y los ingresos de la fuerza de tra- económico y afectivo duradero, lo que
bajo un 0.3% anual más que lo que habría requiere normalmente una relación esta-
crecido de otro modo. Tales son algunos ble de pareja.
de los beneficios de la reducción de la Si bien se han ensayado en la región
fecundidad y de la diferencia entre fecun- variadas políticas de población, tanto por
didad deseada y efectiva en el pasado. diferencias de enfoque como por tener en
Asimismo, pueden lograrse tales benefi- cuenta las tradiciones culturales (véase el
cios en las próximas décadas si se siguen recuadro VIII-2), también son variadas las
aplicando políticas que eliminen dicha di- aproximaciones que han logrado éxito en
ferencia, sobre todo entre los grupos de promover una paternidad responsable y
más bajos ingresos y las mujeres de bajo disminuir la disparidad entre la fecundi-
nivel educativo, donde aún no han llegado dad deseada y la fecundidad efectiva de
los programas de planificación familiar. las parejas. (Véase el gráfico VIII-1.) Así,
Esto último es particularmente importan- ya existe una rica experiencia acumulada
te para una política de transformación que permitirá a cada país diseñar aquella
productiva con equidad, tanto porque en- política que más se adapte a sus necesida-
frenta la falta de equidad en el acceso a los des y valores.4
3 Sólo con el fin de establecer los órdenes de magnitud de que se trata, si para generar empleos
productivos a un ritmo de 2.7% anual entre 1950-1990 se requería un coeficiente de inversión neta
de 12.5% (20% bruta menos 7.5% por depreciación), para un ritmo de generación de empleos en los
años noventa 11.2% inferior (2.4% anual) se necesitará una inversión neta 11.2% menor, o sea,
aproximadamente 1.5% menos de PIB.
4 A este respecto, cabe señalar, por ejemplo, que el Primer Congreso Latinoamericano de Doctrina
Social de la Iglesia, celebrado en Santiago de Chile en octubre de 1991 y que reunió a teólogos y
expertos de todo el mundo católico , concluyó, en un documento titulado "Compromiso con los
principios de la Doctrina Social de la Iglesia", que era necesario "promover el derecho de las
personas a fundar una familia, así como las condiciones que favorezcan la reciprocidad del amor
de los esposos, la paternidad responsable y la educación de los hijos". En otras palabras, la Iglesia
Católica apoya la paternidad responsable; lo que sí objeta son ciertos métodos de planificación
familiar llamados "artificiales".
192 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQU
Cuadro Vffl-3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE CRECIMIENTO DE
LA POBLACION POR EDADES, 1950-2000
con problemas de desnutrición, los niños siones más importantes para evaluar
con bajo peso al nacer, los períodos de avances o retrocesos en la equidad, el
lactancia materna demasiado cortos, la in- mundo de los niños se constituye en un
gestión insuficiente de proteínas, calorías, ámbito privilegiado para juzgar el carácter
hierro y vitamina A, la exposición a am- más o menos equitativo de las sociedades
bientes sanitariamente inadecuados, la de- en cada momento del tiempo.
ficiente estimulación sensorial e intelec- Desde la posguerra se ha reducido
tual, la desorganización familiar, la fuertemente la mortalidad infantil y este
inestabilidad de las figuras paternas y las progreso ha continuado inclusive en los
carencias en la preparación preescolar son años ochenta. Sin embargo, salvo unos po-
algunos de los factores que limitan el de- cos países, estas tasas son varias veces más
sarrollo de las potencialidades físicas y elevadas que las de los países desarrolla-
mentales de los niños y por ende sus posi- dos. Desde el punto de vista del logro de
bilidades futuras de competir por el acceso condiciones más equitativas de bienestar,
a los bienes y a las posiciones más desea- éste ha sido sin duda un hecho muy signi-
bles en una sociedad. ficativo, por cuanto la mortalidad infantil
Dado que el grado de igualdad de está concentrada en los estratos de meno-
oportunidades en los primeros años de res recursos y, por lo tanto, su reducción
vida de las personas es una de las dimen- tiende a mejorar principalmente las expec-
Recuadro VIII-1
EL EMBARAZO DE ADOLESCENTES
La Declaración de Oaxaca (México, 10 de no- su educación escolar, lo que a su vez les restrin-
viembre de 1989), preparada al finalizar la Con- ge sus posibilidades de trabajo.
ferencia Internacional sobre Fecundidad en iv) Los hijos de parejas adolescentes tienen
Adolescentes en América Latina y el Caribe, menores posibilidades de recibir una atención
indica que la cifra estimada de las adolescentes de salud adecuada que los de las parejas mayo-
de la región que habían tenido por lo menos un res, ya que los jóvenes a menudo carecen de una
hijo antes de llegar a los 20 años alcanza actual- situación económica que les permita afrontar
mente a los 22.5 millones. esos gastos.
Aunque muchos embarazos de adolescentes Un indicador de la magnitud de este proble-
ocurren dentro del matrimonio, la actividad ma del embarazo de adolescentes es la tasa de
sexual temprana y los nacimientos de hijos de fecundidad de las mujeres entre 15 y 19 años de
parejas jóvenes representan en la actualidad un edad; en América Latina ésta alcanza valores
importante problema social debido a las conse- cercanos a los 80 nacimientos anuales por cada
cuencias que tienen sobre la salud de las madres mil adolescentes en promedio, y supera los 130
e hijos, así como a la interrupción de proyectos nacimientos por cada mil adolescentes en El
de vida que limitan el desarrollo futuro de los Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
hijos y los padres. Específicamente, el embarazo El embarazo de adolescentes puede ser evi-
de adolescentes, tanto dentro como fuera del tado y existen medios aceptables para los go-
matrimonio, tiene las siguientes consecuencias biernos, que han sido probados con resultados
adversas: positivos en algunos países de la región. Por
i) Los hijos de madres adolescentes tienen ejemplo, el Gobierno de México ha desarrollado
una mayor probabilidad de ser prematuros, de programas educativos para la vida familiar, in-
bajo peso y, por tanto, están expuestos a un cluyendo el tema de la reproducción humana,
mayor riesgo de muerte. la planificación familiar y la educación sexual,
ii) Muchos de los embarazos de adolescentes, que son enseñados a nivel de escuela primaria
especialmente los extramatrimoniales, son in- y secundaria. En el resto de la región, Brasil,
deseados, por lo que tienen una mayor proba- Perú, República Dominicana y otros países de
bilidad de terminar en abortos. habla inglesa del Caribe tienen programas simi-
iii) El embarazo precoz tiende a interrumpir lares, que cuentan con el apoyo de organismos
el proceso educativo y otras oportunidades edu- internacionales, como el Fondo de Población de
cacionales de las mujeres jóvenes. Muchas ado- las Naciones Unidas (FNUAP), entre otros.
lescentes embarazadas o con hijos no completan
Recuadro VIII-2
Son variadas las estrategias e instrumentos que zonas urbanas, a través del sistema "distribu-
han utilizado los países de América Latina que ción comunitaria", que persigue satisfacer la de-
muestran los logros más impresionantes en manda existente y generar mayor demanda a
cuanto a la extensión del control de la fecundi- través de actividades de información, educación
dad. Actualmente, Brasil y México tienen tasas y comunicación. La práctica anticonceptiva tam-
de fecundidad que son alrededor de la mitad de bién se encuentra hoy ampliamente extendida
lo que eran hace 20 a 30 años. México promulgó en Costa Rica, país que creó un Programa Nacio-
una Ley General de Población en 1973, creó poco nal de Planificación en 1968 y un Consejo Nacio-
después un Consejo Nacional de Población nal de Política de Población en 1978. Si bien este
(CONAPO), y se han venido formulando y apli- organismo no ha especificado una política para
cando programas nacionales de población des- modificar la tasa de crecimiento de la población,
de 1976. En Brasil, en cambio, la baja de la fecun- ha generado condiciones propicias para su des-
didad ha ocurrido en ausencia de un programa censo. La amplia disponibilidad y cobertura
de planificación familiar gubernamental; los geográfica en la prestación de servicios previs-
sectores privados voluntario y comercial, donde tos en el Programa Nacional de Planificación
se destaca la Sociedade Civil de Bem-Estar Fa- Familiar y Educación Sexual caracteriza al caso
miliar No Brasil (BENFAM), han desempeñado un costarricense; el éxito de su programa se atribu-
papel decisivo en este proceso, al proporcionar ye a la continua mejora de su sistema de distri-
servicios especialmente a las mujeres de más bución a nivel de comunidades y al uso de per-
bajos ingresos. En ambos países, la esterilización sonal auxiliar, como las matronas, para reducir
la participación de los médicos en los servicios
y la pildora son los métodos más comunmente
anticonceptivos. Este país se distingue de
utilizados, pero mientras en México la entrega
Colombia, y de gran parte de los países de la
de servicios e información acerca de la planifi-
región, en que se ha logrado un mayor predomi-
cación familiar se canaliza más a través del sis-
nio del uso de la pildora y otros métodos rever-
tema nacional de atención de salud, en Brasil es sibles por sobre la esterilización, como conse-
más común la propaganda en medios de comu- cuencia de cambios legales que requieren de una
nicación masiva. Recientemente, las campañas justificación médica - y no tan solo el deseo an-
de información acerca del SIDA en México (y ticonceptivo- para llevar a cabo esta última.
también en otros países) han conducido a un
mayor conocimiento del condón, como método Una visión ampliamente compartida acerca
tanto de prevención del SIDA como de planifica- del impacto de los programas de planificación
ción familiar. familiar es que ellos han actuado como facilita-
Algo similar al caso de Brasil tiene lugar en dores de la reducción de la fecundidad más que
Colombia, país en que las actividades de planifi- como iniciadores de este proceso, pero aun
cación familiar comenzaron en 1966 mediante la cuando su efecto directo puede evaluarse como
creación de instituciones privadas como la Aso- modesto, sus efectos indirectos, por medio de la
ciación Probienestar de la Familia (PROFAMILIA) difusión de información y la legitimización del
de Colombia, que se incorporaron gradualmen- uso de anticonceptivos, han sido significativos.
te a las actividades del servicio nacional de salud Aun cuando es posible mejorar la eficacia de los
pública, sin que se hayan promulgado objetivos métodos actualmente en uso, en la mayoría de
o políticas explíticas de población. Este país, sin los países de la región ésta es relativamente alta,
embargo, muestra uno de los cambios más por lo que se considera que las estrategias más
notables de la extensión de la anticoncepción prometedoras a futuro serán aquellas destina-
durante las dos últimas décadas. El éxito del das a aumentar la cobertura de los programas,
caso colombiano se explica por una expansión atrayendo progresivamente a parejas que no
temprana de la cobertura de servicios a zonas practican método alguno.
rurales y a las mujeres menos educadas en las
Gráfico VIII-1
EVOLUCION DEL USO DE ANTICONCEPTIVOS* EN
BRASIL, COLOMBIA, COSTA RICA Y MEXICO
Años
Fuente: Weinberger, 1990, cuadro A
*Incluye pildora, esterilización, dispositivo intrauterino, condón y otros.
V Brasil Colombia
Costa Rica • O • México
196 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
tativas de vida de los pobres. A ello se debe bienes y servicios, es posible que se man-
que, pese a que todavía se mantienen fuer- tengan las tendencias positivas que hoy se
tes diferencias en las tasas de mortalidad observan. No obstante, aún queda bastan-
infantil entre las distintas regiones y entre te por hacer en este plano, pues existen los
los distintos estratos sociales dentro de un medios para reducir en forma consider-
mismo país, tales distancias se han ido able y a costos relativamente bajos, la mor-
acortando en las últimas décadas. talidad infantil, como lo demuestra la ex-
Algunos adelantos en salud han teni- periencia de países de la región como
do ciertamente un efecto notable en el tra- Costa Rica, Cuba, Chile y varios países de
tamiento del problema. Innovaciones tec- habla inglesa del Caribe.
nológicas de amplia difusión Igualmente importantes, sin embargo,
internacional, como la terapia de rehidra- son los índices relativamente altos de mor-
tación oral que permite controlar los efec- talidad materna y de embarazos mal lleva-
tos de la diarrea infantil, una de las princi- dos, los porcentajes relativamente altos de
pales causas de mortalidad en ese período recién nacidos de muy bajo peso, y los
de la vida, han reducido el costo de la problemas de malnutrición durante los
infraestructura necesaria para enfrentar el primeros años. Aparte del daño y el sufri-
problema de manera eficaz y eficiente, po- miento inmediato que causan, todos se
sibilitando rápidos avances en este campo. combinan para reducir seriamente la capa-
En el mismo sentido operó la transmisión cidad posterior del niño para aprovechar
de información acerca de los beneficios la educación formal.
para la madre y el niño de los nacimientos De hecho, una de las diferencias más
espaciados, para lo cual se movilizaron notables entre los países desarrollados y
organizaciones públicas y privadas ya los países en desarrollo es la disparidad de
existentes en los países. Estas también fue- sus tasas de mortalidad materna. Aunque
ron utilizadas para el montaje de sistemas también se han realizado importantes pro-
ágiles de vacunación masiva contra las en- gresos en esta esfera (en parte debido al
fermedades de mayor riesgo en los prime- mayor espaciamiento de nacimientos pro-
ros años de vida. ducto de una planificación familiar) el ries-
También contribuyeron al descenso de go de morir durante el embarazo, el parto
la mortalidad infantil otros fenómenos de o el puerperio es entre 50 y 100 veces ma-
efecto indirecto, pero no menos importan- yor en los países en desarrollo. Un caso
tes. La urbanización facilitó el contacto de extremo es Bolivia, que tiene una tasa de
muchas madres con los centros de aten- mortalidad materna 120 veces mayor que
ción de salud y los programas de inmuni- la del Canadá (sin tomar en cuenta el pro-
zaciones, les amplió las posibilidades de blema de los subregistros, que incremen-
acceso al agua potable y alcantarillado, así tarían las distancias). Aún más impactante
como una mayor exposición a mensajes -al menos cuantitativamente- es la morbi-
sobre nutrición del niño, higiene, control lidad incapacitante derivada de la falta de
del embarazo, etc. La receptividad con res- atención adecuada durante el embarazo, el
pecto a estos mensajes y la adopción de las parto y el puerperio. Por cada mujer que
prácticas correspondientes fueron favore- muere durante el parto en América Latina,
cidas por el paralelo aumento de los nive- entre 12 y 15 quedan incapacitadas de dis-
les de educación femenina. tintas maneras. Lo trágico es que todas
Una característica importante de los estas muertes e incapacidades son, en su
factores que han causado la reducción de gran mayoría, evitables en la actualidad,
la mortalidad infantil, es que todos ellos sin tecnologías sofisticadas o costos muy
exhiben una autonomía relativamente alta elevados. Por eso suele afirmarse que, en
respecto de las vicisitudes de la economía, el mundo de hoy, una defunción materna
lo que permite anticipar que, en la medida (por causas no accidentales) es tan anacró-
que no se agudicen de manera extraordi- nica como las muertes por frío.
naria los problemas económicos y el nivel Dos tipos de razones explican esta si-
de desigualdad en la distribución de los tuación, que afecta mayormente a las mu-
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 197
jeres pobres de los países menos desarro- casi 10 millones de niños en esta situación.
llados. Una causa consiste en que aproxi- (Véase el cuadro VIII-4.) En algunos paí-
madamente la mitad de las mujeres emba- ses, este porcentaje supera un tercio. To-
razadas de estratos socioeconómicos bajos dos los datos disponibles apuntan siste-
tienen anemia ferropénica como resultado máticamente a que la desnutrición infantil
de la malnutrición, que es producto no es de carácter crónico, que a menudo co-
sólo de la pobreza, sino también de la dis- mienza con la malnutrición materna antes
criminación generalizada que sufren en del embarazo, lo que origina que entre el
razón de su género, lo que hace que tengan 6% y el 17% de los niños nazcan con un
índices de malnutrición considerable- peso anormalmente bajo al nacer, y que se
mente superiores a los que se presentan agrava posteriormente con una subali-
entre los hombres. La otra causa está en la mentación asociada a la situación econó-
dotación insuficiente de servicios médicos mica de la familia.
que permitan intervenciones oportunas. Nuevamente el sexo marca una dife-
De hecho, se estima que 130 millones de rencia importante en la incidencia de la
personas de la región carecen de un acceso desnutrición. Esta afecta desproporciona-
mínimamente aceptable a los servicios de damente al sexo femenino, siendo el factor
salud; de ese total, 90 millones son mujeres explicativo más importante del exceso de
en edad fértil o niños. mortalidad de las niñas de uno a cuatro
Por otra parte, la desnutrición es, sin años de edad. Estudios realizados en Bra-
duda, el problema principal que afecta a sil, por ejemplo, muestran que la distribu-
los niños menores de cinco años en la re- ción intrafamiliar de los alimentos favore-
gión: uno de cada seis niños de uno a cinco ce primero al hombre adulto, y después, al
años de edad es desnutrido, es decir, hay hijo hombre; las niñas y las mujeres son las
Cuadro VIII-4
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DESNUTRICION GLOBAL Y
DESNUTRICION CRONICA, EN PREESCOLARES POR EDAD 3
Desnutrición Desnutrición
País Año
global (%) crónica (%)
5 Esta sección se basa en un estudio detallado de la Secretaría sobre este tema, véase CEPAL/UNESCO,
Educación y conocimiento-.eje de la transformación productiva con equidad, op, cit.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 199
Cuadro Vffl-5
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES DEL SISTEMA EDUCATIVO
Analfabetismo
(como % de la % de Tasa bruta de i de población
población de 15 y sobrevivencia matricula urbana
más años de en educación educación (alrededorc
edad alrededor primaria9 superior de 1990)
de 1990)
América Latina
Uruguay 3.8 41.6 85.5
Argentina 4.7 38.7 86.2
Cuba 6.0 91.0 20.9 74.9
Chile 6.6 85.0 17.9 85.6
Costa Rica 72. 79.0 24.8 53.6
Paraguay 9.9 47.5
Venezuela 11.9 59.0 28.0 90.5
Panamá 11.9 82.0 21.0 54.8
México 127 68.0 15.8 72.6
Colombia 13.3 135 70.3
Ecuador 14.2 62.0 56.9
Perú 14.9 70.0 30JJ 70.2
República Dominicana 16.7 60.4
Brasil 18.9 10.7 76.9
Bolivia 225 17.7 51.4
Honduras 26.9 6.9 43.6
El Salvador 27.0 33.0 17.7 44.4
Guatemala 44.9 47.0 8.6 42.0
Haití 47.0 31.0 0.7 30.3
Caribe
Barbados 0.5 18.7 44.8
Jamaica 1.6 82.0 4.5 52.3
Guyana 3.6 84.0 2.1 34.6
Trinidad y Tabago 3.9 78.0 69.1
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Anuario Estadístico de América Latina y el
Caribe 1990 (LC/G.1651-P), Santiago de Chile, marzo de 1991. Publicación de las Naciones Unidas, N° de
venta: E/S.91.K.G.1.; y Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), Evolución cuantitativa de los sistemas educativos de América Latina y el Caribe: Análisis
estadístico, París, 1986.
' Cifras de 1982. b Número de matriculados de 20 a 24 años en educación post secundaria como porcentaje de
población de 20 a 24 años. c La definición de población urbana corresponde a la utilizada por cada país.
200 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE
problemas suscitados por la radical sepa- entre los públicos: unos pocos de calidad
ración entre las necesidades del desarrollo para los sectores medios y el resto en de-
y los sistemas educativos. Tales problemas plorable estado. Con ello se han ido con-
generalmente se manifiestan en los si- formando circuitos escolares segmenta-
guientes aspectos: la debilidad de la for- dos que atienden jerárquicamente a los
mación básica -sobre todo de lectoescritu- diversos grupos sociales según su nivel de
ra y matemáticas- y la ausencia de ingreso.
conocimientos instrumentales en la ense- La mayoría de la población tiene acce-
ñanza primaria y secundaria; la supervi- so únicamente a una educación de baja
vencia de una educación enciclopedista, calidad. Esto se refleja no sólo en sus altos
propia del humanismo de preguerra, porcentajes de repitencia y deserción, y
orientada solamente al ingreso a la univer- sus logros patéticamente bajos en las prue-
sidad y, por lo tanto, totalmente desvincu- bas nacionales, sino también en fuertes
lada del mundo del trabajo; la progresiva diferencias, inclusive entre esa misma po-
obsolescencia y creciente rigidez de ges- blación, sobre todo en los medios rurales,
tión de los circuitos de formación técnico- las comunidades indígenas y los poblado-
profesional; el crecimiento rápido y desor- res de barrios marginales urbanos. Por
denado del sistema de educación ejemplo, el cuadro VIII-7 revela que los
postsecundaria, con múltiples estableci- hijos de las familias del cuartil más bajo de
mientos y programas de dudosa calidad, ingreso y con un "clima educacional fami-
y con baja participación de las carreras liar bajo"6 alcanzan entre 2 y 3 años de
científicas y tecnológicas; y, a todo nivel, educación formal menos que los hijos de
la ausencia de estímulos a la formación de las familias del cuartil socioeconómico
un pensamiento racional y crítico y escasa más alto; la diferencia al nivel de la educa-
apertura de los sistemas educativos con ción superior sería, sin duda alguna, mu-
respecto a las sociedades, las tecnologías y cho mayor. Asimismo, como se puede ve-
los modos de organización y de expresión rificar en el cuadro VIII-8, el porcentaje de
contemporáneos, así como a las líneas pre- jóvenes de 15 a 19 años del estrato socioe-
visibles de transformación durante el siglo conómico "bajo" que abandonan sus estu-
XXI. dios con menos de seis años de educación
b. Un estilo de crecimiento no equitativo, alto (alcanza alrededor del 50% en Bra-
es
diferenciador y segmentador. Esta expansión sil) y es entre 73% y 30% mayor que en el
cuantitativa no sólo ha sido acompañada estrato "alto".
por un descuido de la calidad, sino tam- Todos éstos son signos de las muy
bién de la equidad. En efecto, el universa- desiguales oportunidades de acceder a los
lismo ha sido más bien aparente, a costa de distintos niveles del sistema educacional y
la necesaria mejora de la calidad en la gran de salir del mismo con un mínimo de lo-
mayoría de los establecimientos que atien- gros educacionales. En efecto, en lugar de
den a los hijos de los sectores mayoritarios. recibir una atención preferencial y suple-
Si bien la situación varía significativamen- toria de su menor nivel cultural familiar y
te de un país a otro, en general se ha regis- social o de su menor organización fami-
trado en dichos establecimientos una evo- liar, estos grupos suelen recibir una aten-
lución dispar y heterogénea de los ción aún peor que la del promedio, con lo
distintos niveles de la enseñanza, creándo- que sus rezagos han ayudado indirecta-
se una verdadera "división social del tra- mente afinanciar la extensión educacional
bajo educativo" entre los establecimientos hacia niveles superiores, a los cuales, en la
del sector público y del sector privado, y práctica, no tienen sino un acceso nominal.
6 Para fines del cuadro se define el "clima educacional familiar" como la cantidad media de artos de
estudio de sus miembros de 15 o más años de edad. A su vez, se subdividió éste en tres tramos:
"bajo" (menos de 6 años de educación), "medio" (de 6 hasta 9.99 años) y "alto" (10 y más años de
estudio).
7 Para un análisis detallado de la situación en un país, Uruguay, véase: CEPAL, Oficina de la CEPAL en
Montevideo, Qué aprenden y quiénes aprenden en las escuelas de Uruguay, Montevideo, 1990.
202 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
Cuadro VIII-7
INDICADORES SELECCIONADOS DE ACCESIBILIDAD Y LOGROS EDUCACIONALES,
POR CLIMA EDUCACIONAL FAMILIAR SEGUN AREA GEOGRAFICA
(Algunos países de América Latina)
Argentina
1986 A.M. c - - - - - 3.3 6.2
Brasil A.M. 39.7 86.4 7.6 0.0 48.3 3.9 2.8 4.6
1987 Urbana 36.9 84.4 8.4 0.4 59.5 6.0 2.2 4.5
Rural 18.9 60.5 10.3 . 76.7 3.6 1.4 4.2
Colombia A.M. - - 21.6 3.7 52.6 16.7 2.8 5.1
1986 Urbana - - 24.4 3.2 61.4 11.1 2.5 5.1
Costa Rica A.M. - - 21.8 11.9 36.6 8.8 2.7 5.2
1988 Urbana - - 19.9 4.0 38.9 4.5 3.2 5.7
Rural - - 31.7 11.7 48.8 8.6 2.9 5.0
Uruguay A.M. 25.0 89.8 3.3 0.0 44.3 3.1 3.4 5.8
1989 Urbana 21.0 83.6 8.1 1.6 27.3 1.1 4.4 6.0
Venezuela A.M. 16.5 47.3 19.0 1.2 44.9 20.5 2.9 5.7
1986 Urbana 16.7 49.4 15.9 1.5 45.9 14.6 3.1 5.9
Rural 10.6 47.2 24.9 2.4 53.6 17.5 2.5 5.6
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina
(LC/G.1688), Santiago de Chile, 31 de octubre de 1991.
a
Estrato bajo = un promedio de años de estudio de los miembros de la familia de 15 o más años de edad inferior a 6.
b
Estrato alto = un promedio de años de estudio de los miembros de la familia de 15 o más años de edad superior a 10.
c
- significa no disponible.
Cabe agregar, en cuanto a factores im- entre 10% y casi 50% inferiores a los hoga-
portantes en la determinación de los lo- res nucleares, con matrimonios legalmen-
gros educacionales, no sólo la calidad del te constituidos. Cabe señalar que éste es el
sistema educacional y el ingreso y nivel de perjuicio registrado después de controlar
educación de los padres (el "clima educa- por estrato socioeconómico y clima educa-
cional"), sino el grado de "organización" cional familiar.9 Desde el punto de vista de
de la familia. En efecto, un estudio de los hijos, la mayor estabilidad y posibili-
zonas urbanas de cuatro países revela 8 dad de una paternidad más responsable
(véanse los cuadros VIII-9 y VIII-10), que que se asocia a la unión legal y la presencia
los estudiantes de familias con menor gra- de ambos padres es tan importante que
do de organización -es decir, niños de frecuentemente los hijos de familias con
uniones libres o de hogares sin presencia uniones legalizadas en los cuartiles bajos
del padre- muestran logros educacionales de ingresos exhiben logros educativos ma-
Cuadro Vffl-8
INDICADORES SELECCIONADOS DE ACCESIBILIDAD Y LOGROS EDUCACIONALES
POR CLIMA EDUCACIONAL FAMILIAR SEGUN AREA GEOGRAFICA
(Algunos países de América Latina)
% de jóvenes de % de jóvenes de
15 a 19 años 20 a 24 años P r o m e d i o d e a ñ o s d e
que no estudian que no estudian e s t u d i o s d e j ó v e n e s d e
y aprobaron y aprobaron 15 a 24 años
País/Año Area menos de 6 menos de 10
años de estudios años de estudios
yores que los de los hijos de familias en tunidades, la compensación de las diferen-
unión libre en cuartiles de ingresos supe- cias, el desarrollo equilibrado y la cohe-
riores. Por lo tanto, como la frecuencia de sión del cuerpo social en su conjunto; el
uniones libres y de hogares con el padre otro, la eficacia (metas) y la eficiencia (me-
ausente suele ser mayor en los hogares de dios), evaluando rendimientos e incenti-
los estratos socioeconómicos bajos, es aún vando la innovación.
más importante dar atención preferente y Para lograr estos objetivos, se propone
supletoria a estos hogares, así como pro- un conjunto de orientaciones que, a nivel
mover políticas que estimulen y fortalez- central, tienden a fortalecer la capacidad
can una relación de mayor estabilidad de institucional de los países para garantizar
la pareja. la calidad de la educación, la igualdad de
oportunidades y la integración de todos
b) Políticas para una reforma los ciudadanos a códigos, valores y capa-
educacional cidades comunes; y que, a nivel local, con-
ducen a la descentralización y autonomía
Una estrategia de reforma para inte- de los establecimientos para ejecutar con
grar la educación a la transformación pro- mayor grado de pertinencia, de responsa-
ductiva con equidad y en democracia ne- bilidad por los resultados y de eficacia en
cesita responder a dos criterios esenciales: la asignación de sus recursos, los progra-
el de equidad y el de desempeño. El pri- mas educativos y la continua apertura e
mer criterio considera la igualdad de opor- interacción con el medio socioeconómico
en que están insertos.
204 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE.
Cuadro VIII-9
LOGROS EDUCACIONALES DE LOS HIJOS DE 10 A 1 4 AÑOS
EN HOGARES CON PADRES EN UNION LIBRE3
(Algunas zonas urbanas de America Latina, 1985-1990)
Países
c
Estratos
Colombia Costa Rica Uruguay Venezuela
Cl-El 73 74 72 81
C1-E2 86 87 89 91
C1-E3 93 98 89 91
C2-E1 71 d - 82
C2-E2 95 94 105 93
C2-E3 93 105 98 98
C3-E1 81 - - 76
C3-E2 99 75 _ 94
C3-E3 97 110 109 94
C4-E1 - - - 58
C4-E2 76 - - 89
C4-E3 80 100 83 98
Fuente: CEPAL, sobre la base de las encuestas de hogares de los países.
a
Se toma como base igual a 100 los logros de los hijos de la misma edad que viven en hogares con padres casados
legalmente.
Cl = 1er .cuartil de ingresos per cápita del hogar; C2 = 2o. cuartil; C3 = 3er. cuartil; C4 = 4o. cuartil.
c
El = clima educacional del hogar entre 0 y 5.99 años de estudio como promedio; E2 = 6 a 9.99 años de estudio como
promedio; E3 = 10 o más años de estudio como promedio.
d
significa que el tamaño de la muestra no permitió estimar la característica con un adeucado nivel de confiabilidad.
Cuadro Vffl-10
LOGROS EDUCACIONALES DE LOS HIJOS DE 10 A 14 AÑOS
ENHOCARES CON JEFE MUJER SIN CONYUGE 3
(Algunas zonas urbanas de América Latina, 1985-1990)
Países
c
Estratos
Colombia Costa Rica Uruguay Venezuela
Cl-El 79 d 71 88
C1-E2 90 87 89 94
C1-E3 93 96 99 94
C2-E1 92 . - 77
C2-E2 90 95 98 96
C2-E3 96 79 107 103
C3-E1 98 - - 71
C3-E2 106 - 96
C3-E3 99 114 99 101
C4-E1 - - - -
C4-E2 85 - - 106
C4-E3 91 91 115 100
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas de hogares de los países.
a
Se toma como base igual a 100 los logros de los hijos de la misma edad que viven en hogares con padres casados
legalmente.
b
Cl = ler.cuartil de ingresos per cápita del hogar. C2 = 2o. cuartil; C3 = 3er. cuartil; C4 = 4o. cuartil.
c
El = clima educacional del hogar entre 0 y 5.99 años de estudio como promedio; E2 = 6 a 9.99 años de estudio como
promedio; E3 = 10 o más años de estudio como promedio.
-: significa que el tamaño de la muestra no permitió estimar la característica con un adeucado nivel de confiabilidad.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 205
10 Para un trabajo que sintetiza varios estudios de casos sobre el tema, véase N. Dutcher, "The use of
first and second language in primary education: selected case studies", World Bank Staff Working
Paper No. 504, Washington, D.C., Banco Mundial, 1982.
206 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro VIII-3
LA ESCUELA NUEVA: UNA EXPERIENCIA DE ENSEÑANZA PERSONALIZADA
A ESCALA NACIONAL
Una experiencia colombiana ha demostrado o los que sugiera el maestro. Los alumnos deben
que es factible elevar sustancialmente la calidad escribir el resultado de cada análisis para ser
de la educación primaria con incrementos rela- examinado en el grupo y luego comparado con
tivamente modestos en el costo unitario por lo que presenta el texto, a fin de identificar
alumno. La Escuela Nueva de Colombia está aquellos otros aspectos que faltó examinar en
funcionando ahora en 20 000 escuelas rurales de esa oportunidad. Una vez completadas todas
uno y más maestros y las evaluaciones muestran las etapas sugeridas por el texto, el maestro debe
que los alumnos de esas escuelas logran mayo- evaluar el resultado final del trabajo del grupo
res niveles de rendimiento académico que los para decidir si deben realizar otras actividades
alumnos de las escuelas tradicionales. También o pasar al siguiente módulo. Eventualmente, los
se logra una mayor autoestima y motivación alumnos llegan a dominar un método de apren-
para el trabajo. dizaje (no memorístico) y los maestros a trans-
Este modelo ha logrado cambiar el papel del formarse en verdaderos guías de investigado-
maestro. En estas escuelas el maestro ya no tiene res. Los alumnos que pasan por este tipo de
que dedicar casi todo su tiempo a transmitir aprendizaje no tienen miedo de enfrentar situa-
instrucciones o conocimientos, que pueden es- ciones nuevas, porque han ejercitado y desarro-
tar escritos en un texto, sino que se asegura que llado su capacidad de identificar problemas,
cada alumno esté participando activamente en buscar y procesar información y escribir los re-
una experiencia de aprendizaje. Para ello los sultados de su proceso de indagación. Por su
alumnos disponen de textos de autoformación, parte, los padres, en la medida en que los alum-
en los cuales hay instrucciones detalladas sobre nos les piden datos para sus trabajos (canciones,
cada una de las etapas que es necesario realizar cuentos y adivinanzas locales, cómo preparan
para que tenga lugar una experiencia de apren- los alimentos, enfermedades que los afectan,
dizaje de real valor. Estas instrucciones no cons- cómo hacen su trabajo, formas de transporte,
tituyen la fuente del conocimiento, sino que son danzas, cría de animales o plantas) suelen tomar
el "mapa" de la ruta que el alumno debe recorrer interés en el trabajo de la escuela y prestar ma-
para llegar al tesoro del conocimiento personal. yor colaboración cuando el profesor la solicita.
Esas instrucciones llegan directamente a cada El proceso de llevar a la práctica la Escuela
alumno, los que las estudian en conjunto con un Nueva se ha sistematizado a medida que ya se
grupo de tres o cuatro compañeros, y recurren ha aplicado en 20 000 escuelas. Esta sistematiza-
al maestro cuando tienen dificultad para enten- ción facilita la aplicación en otros países. Si bien
der alguna parte de ellas. Esto reduce en gran los textos deben ser adaptados a cada país, el
medida el tiempo que ahora usa el profesor para método de dar instrucciones para tomar en
"transmitir" instrucciones verbalmente, o escri- cuenta el entorno local facilita su adaptación.
biéndolas en el pizarrón. Esto tiene especial va- Los materiales requeridos son proporcionados
lor en una región en que las horas anuales de por la comunidad o recolectados por los alum-
aprendizaje son un tercio o menos del total que nos, salvo las mesas cuya cubierta debe ser pla-
alcanzan las escuelas de los países desarrollados na (sin inclinación) y movibles a fin de facilitar
y cuando existen maestros sin formación peda- el trabajo en grupo. El entrenamiento de los
gógica adecuada (los textos permiten asegurar profesores se lleva a cabo en tres seminarios, de
niveles mínimos para las experiencias de apren- una semana de duración cada uno, que se llevan
dizaje). a cabo cuando se cumplen requisitos muy espe-
Uno de los principales aportes de la expe- cíficos de participación de la comunidad o de
riencia colombiana ha sido el diseño de un nue- trabajo con los alumnos. La mantención del pro-
vo tipo de texto modular de autoformación. grama se logra con visitas periódicas a las escue-
Cada texto tiene instrucciones detalladas que las de demostración y con reuniones mensuales
obligan al alumno a examinar una realidad local de los profesores en los llamados "microcen-
o un texto y a analizarla (solo y luego en grupo) tros" donde se discuten los problemas de puesta
desde los puntos de vista sugeridos por las ins- en práctica del programa y avances adicionales
trucciones, los que se les ocurran a los alumnos en la tecnología.
Fuente: Ernesto Schiefelbein, In Search of the School of the XXI Century. Is the Colombian Escuela Nueva the Right Pathfinder?, Santiago
de Chile, Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC) y Oficina Regional
del UNICEF para América Latina y el Caribe, 1991.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 207
11 Véase, por ejemplo, J. Lesourne, Education et société. Les défis de l'an 2000, Paris, Le Monde, Editions
Découverte, 1988.
12 George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, Education for Development: An Analysis of Investment
Choices, Nueva York, Oxford University Press, Banco Mundial, 1985.
20 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro VIII-4
SISTEMAS DE MEDICION DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA
EXPERIENCIAS REGIONALES
El Sistema de Medición de la Calidad de la No obstante, es el primer indicador el que
Educación (SIMCE) de Chile y el Sistema de In- recibe la mayor atención, pues mide la calidad
formación sobre la Calidad de la Educación Me- de la educación en función del logro por parte
xicana (SICEM) son dos sistemas periódicos y del alumno de los objetivos que el sistema edu-
sistemáticos de información, mediante los cua- cacional le propone en diferentes asignaturas.
les se pueden identificar y detectar en forma Es medido por pruebas de rendimiento en las
regular los problemas que afectan a la calidad asignaturas de matemáticas, castellano y redac-
de la educación. ción, ciencias sociales y ciencias naturales, apli-
El SICEM se aplicó por primera vez, en forma cadas a los alumnos de cuarto y octavo grado de
experimental, en 1987 y luego en forma más la enseñanza básica. Los contenidos que se in-
extendida en 1988, en los niveles de cuarto y cluyen son los que se consideran fundamentales
sexto grado de la escuela primaria. Intenta me- en los programas de estudio.
dir cuatro tipos de variables específicas: aspec- A su vez, la Oficina Regional de Educación
tos formativos, proceso de enseñanza-aprendi- para América Latina y el Caribe (OREALC) de la
zaje, apoyo operacional al sistema de educación UNESCO ha elaborado un proyecto de sistema de
y respuesta dela educación al desarrollo socio- medición de la calidad de la educación básica en
económico. El SICEM utiliza una metodología de la región, el cual, además de medir los logros de
apreciación del grado de presencia de un deter- los alumnos en materia de instrucción, permite
minado objetivo educacional por parte del do- conocer cómo inciden las diferentes dimensio-
cente en función de su apreciación personal. nes del sistema educativo en el rendimiento
Para corroborar algunas variables, y profundi- escolar y, de ese modo, orientar las acciones
zar en los aspectos más subjetivos, se realiza una correctivas. Paralelamente, se diseñaron los ins-
encuesta por muestreo, que se aplicó en 1988 a trumentos con el criterio de establecer un con-
5 500 alumnos y 420 docentes. junto común que pudiese ser adaptado a las
La originalidad del SIMCE se vincula a su diferentes realidades culturales, sociales, econó-
aplicación masiva y a la amplia difusión de sus micas y educativas de América Latina y el Cari-
resultados, acorde con su función de instrumen- be, a fin de poder acumular información sobre
to para promover acciones autónomas en bene- la calidad educativa de la región y generar un
ficio del mejoramiento de la calidad de la edu- conocimiento fundado sobre el tema. Para la
cación. En vez de definir una referencia única de medición de los logros de aprendizaje en los
calidad educacional, el SIMCE entrega diferentes niveles primero, segundo y cuarto de la ense-
indicadores que cada agente puede ponderar de ñanza básica, se han seleccionado las áreas de
acuerdo con su particular criterio para juzgar lenguaje y matemáticas. Esa medición de adqui-
dicha realidad. En 1988, las mediciones realiza- sición de conocimientos es complementada con
das apuntaron a cinco indicadores de calidad: el una prueba de competencias sociales, destinada
logro de objetivos académicos, el desarrollo per- a medir la adquisición de competencias que
sonal, la aceptación de la labor educacional, la sean útiles a los alumnos en su vida cotidiana.
eficiencia escolar y la cobertura.
Fuente: CEPAL/UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad (LC/G.1702(SES.24/4)), Santiago de
Chile, 1992.
población es analfabeta absoluta o funcio- economía. Para evitar que dicha diferen-
nal 13 y, por tanto, se halla total o parcial- ciación se profundice en los años venide-
mente excluida de los procesos de integra- ros, deberán organizarse programas de alfa-
ción social y modernización de la betización y de reforzamiento de la
13 Se suele considerar como analfabetas funcionales a las personas con menos de cuatro años de
enseñanza formal. Por ejemplo, varios estudios que relacionan los logros educativos con la produc-
tividad en la agricultura concluyen que sólo después de cuatro a seis años de enseñanza básica se
nota un claro aumento en la adopción y adaptación de nuevas tecnologías, así como en el buen uso
de los insumos. En efecto, la experimentación, adaptación y aplicación de las nuevas tecnologías
requieren de un buen dominio de las cuatro operaciones básicas, más el cálculo de porcentajes y la
aplicación de la regla de tres, conocimientos que requieren normalmente un mínimo de cuatro a
seis años de educación. Véase CEPAL, Educación y transformación productiva en la agricultura. Problemas
y propuestas (LC/R.1084), Santiago de Chile, 1991.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 20
Recuadro VIII-5
APRENDIZAJE Y NIVEL SOCIOCULTURAL DE LA FAMILIA
Los resultados de un trabajo reciente sobre el influya en la comunidad a través de niños y
sistema escolar uruguayo y el desigual desem- familia (escuela "actuante"), "se reduce en los
peño observado en el aprendizaje de los niños aprendizajes la brecha sociocultural de origen".
en función del enclave geosocioeconómico de la Pero si es al revés, y la comunidad afecta las
escuela a la que asisten ilustran el riesgo de que escuelas a través de las limitaciones de las fami-
la descentralización de decisiones pueda esti- lias y los niños, entonces "el más bajo nivel de
mular un predominio de la comunidad sobre los la comunidad pasa a definir el papel de la escuela".
establecimientos. Este, en las comunidades más Para evitar este tipo de efecto, es importante
carentes, podría tener efectos negativos en los que la descentralización vaya acompañada de
logros educativos. En el trabajo se concluye, una política que asegure que aquellas zonas más
entre otras consideraciones, que "cuanto más débiles en términos socioeconómicos reciban la
heterogénea es la composición sociocultural de debida asistencia gerencial y evaluación perma-
las escuelas y cuanto mayor es la participación nente, afin de garantizar que el establecimiento
de las familias de más alta educación, mayores educacional no sólo alcance niveles mínimos de
son los aprendizajes de los niños de más bajo calidad sino que sea capaz de compensar las
origen educativo" y que cuando el modelo de limitaciones del ambiente sociocultural y fami-
funcionamiento del sistema hace que la escuela liar de su alumnado.
Fuente: CEPAL, Oficina de la CEPAL en Montevideo, Qué aprenden y quiénes aprenden en las escuelas de Uruguay. Los contextos sociales e
institucionales de éxitos y fracasos, Montevideo, 1990, capitulo IV, p. 99 y ss.
formación básica de los adultos, que rela- entrada y salida y, en general, su capaci-
cionen las actividades de formación con su dad para relacionarse horizontal y verti-
entorno social y económico. Los horarios calmente dentro del sistema y con la socie-
de los programas, tanto de alfabetización dad. Para avanzar en la dirección señalada
(muchos de los cuales ya están en marcha) convendría dotar de autonomía a los esta-
como de reforzamiento, deberán ajustarse blecimientos, generar mecanismos flexi-
también a las necesidades de trabajo del bles de regulación y múltiples instancias
adulto, es decir, deberán ofrecerse normal- de coordinación y concertación. Lograr la
mente en horarios nocturnos. De este mo- apertura del sistema educacional requeri-
do, no sólo se posibilitaría la participación rá, sin duda, de acuerdos nacionales estra-
de las personas que trabajan, sino que se tégicos para llevar a la práctica las medi-
dejaría a esas personas en mejores condi- das necesarias.
ciones para financiar parte de sus estu- a. Autonomía de las unidades educativas.
dios. Asimismo, se aprovecharía mejor el La descentralización se concibe en una do-
plantel físico de los establecimientos edu- ble perspectiva: primero, como un despla-
cacionales. zamiento de las responsabilidades de ges-
ii) Establecimiento de una institucionali- tión de los establecimientos desde arriba
dad educativa abierta a los requerimientos dehacia abajo, hasta radicarías en cada uni-
la sociedad dad educacional, la cual adquiere así uto-
Se propone superar el actual aisla- nomía para innovar y adaptarse a su me-
miento del sistema educacional respecto dio; segundo, como un control por parte
de los requerimientos de la sociedad, del centro, en favor de la calidad y la equi-
abriéndolo a las exigencias de la vida coti- dad, sobre la base de los resultados y no
diana y al mundo de las prácticas del tra- de un control burocrático centralizado so-
bajo mediante la integración de las unida- bre los "insumos" pedagógicos.
des educativas, en todos los niveles del El control detallado, minucioso y uni-
sistema de formación de recursos huma- forme que ejercen actualmente sobre las
nos, con el medio o entorno real y la coor- escuelas los organismos centralizados del
dinación de esas unidades entre sí, multi- Estado puede reemplazarse por un esque-
plicando sus conexiones, puntos de ma que considere la administración local
20 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Recuadro VIII-6
EL PROGRAMA LOGOS II DE ENTRENAMIENTO DE LOS MAESTROS
Varios países de América Latina y el Caribe han En el Brasil, el programa Logos II ofrece cur-
utilizado alguna modalidad de enseñanza a dis- sos por correspondencia a los maestros que ejer-
tancia para la capacitación de los docentes, par- cen sin certificación. Estos cursos se comple-
ticularmente los maestros rurales. La principal mentan con actividades en centros de
ventaja de la enseñanza por radio, televisión o aprendizaje locales. El programa combina el re-
correspondencia es que permite llegar a las es- forzamiento de las materias del curriculum con
cuelas situadas en las zonas más apartadas, que cursos de formación pedagógica. El curriculum
suelen tener precisamente los docentes de me- es dividido en módulos o cursos cortos sobre
nor formación pedagógica y académica. La en- temas específicos. Cada módulo está apoyado
señanza a distancia ofrece a esos maestros la por material escrito. Los participantes estudian
posibilidad de seguir cursos de formación para el material escrito en su casa y vuelven al centro
luego presentarse a los exámenes de certifica- para realizar ejercicios y pruebas. El centro ofre-
ción y, potencialmente, mejorar sus ingresos y ce además otras actividades, como grupos de
lograr reconocimiento profesional, una perspec- estudio y discusión, clases sobre temas especia-
tiva generalmente atractiva para ellos. Además, les, etc. La duración del programa entero es de
los programas de capacitación docente a distan- 30 a 50 semanas, después de las cuales los par-
cia permiten combinar formación y práctica ticipantes pueden presentarse a los exámenes de
profesional, y reducen sustancialmente los cos- certificación profesional.
tos de capacitación de una población dispersa.
Fuente: Marlaine E. Lockheed y Adriaan M. Verspoor, Improving Primary Education in Developing Countries. A Review of Policy
Options, Washington, D.C.: The World Bank, 1990.
te como condición previa para el diseño de sistemas de evaluación periódica. Con ello
la nueva organización. se facilita que los jefes de esos estableci-
En tercer lugar, como es natural, la mientos asuman públicamente la respon-
descentralización también puede desper- sabilidad por su gestión, a la vez que per-
tar resistencias. En ese sentido, convendría mite identificar potenciales problemas y
como medida preventiva diseñar anticipa- deficiencias y, eventualmente, fomentar
damente los programas de capacitación y una búsqueda de soluciones en el marco
considerar la asociación de los organismos de las instancias de administración local.
representativos desde el inicio en la for- (Véase de nuevo el recuadro VIII-4.) Tales
mulación de la nueva política. sistemas permiten asimismo a las autori-
b. Mecanismos de regulación pública. La dades centrales y locales determinar cuá-
mayor autonomía de los establecimientos les son los establecimientos con mayores
exige que el Estado disponga de medios deficiencias en su desempeño, detectar las
eficaces para evaluar el cumplimiento de principales fuentes de desigualdades en el
las metas y para resguardar las orientacio- sistema y definir acciones para remediar
nes globales del sistema y su equidad, por esas situaciones.
lo que, en una primera etapa, el propio c. Instancias de coordinación y concerta-
Estado necesita mejorar sus capacidades ción. La mayor autonomía de las unidades
normativas y de orientación del conjunto de formación de recursos humanos nece-
del sistema. Con ese propósito, resulta im- sita ser acompañada por la creación de
portante reforzar las capacidades institu- múltiples y efectivas instancias de coordi-
cionales de diseño de políticas, de planea- nación y concertación, sin las cuales el sis-
ción y de investigación y análisis de los tema en su conjunto perdería coherencia.
organismos públicos pertinentes, capaci- La experiencia pasada de la región es más
tando a su personal y estableciendo siste- bien deficiente en este sentido. Por ejem-
mas de información ágiles y con acceso plo, la falta de coordinación o de puentes
descentralizado. entre los primeros ciclos (preescolar/pri-
Para incentivar una gestión eficaz de maria y, posteriormente, primaria/ secun-
los establecimientos, es esencial montar daria), aún en sistemas centralizados, ex-
2 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
vos, variarán según los países, su situación a la educación. Como la reforma requiere
inicial y sus requerimientos futuros, su un compromiso financiero estable y duradero,
organización institucional y sus priorida- es importante mostrar la factibilidad de
des relativas; de igual forma variarán, de conseguir elfinanciamiento.Tres factores
un país a otro, los costos de las medidas y pueden hacer esta meta alcanzable:
los términos de la selección entre potencia- i) Gracias a la fuerte desaceleración de
les instrumentos definanciamiento.No la fecundidad en las dos décadas anterio-
obstante esa previsible diferenciación na- res en la mayoría de los países de la región,
cional, aquí se procura establecer el orden el crecimiento de la población en edad es-
de magnitud de los recursos extraordina- colar será del orden de 10% en los próxi-
rios que se necesitarían para atender los mos diez años. Si el ingreso fiscal crece al
aspectos principales de tal reforma en un mismo ritmo que el PIB en ese período
"país promedio". (50%, si el PIB crece a un ritmo medio anual
Actualmente la región destina aproxi- de 4.1%), en el décimo año el peso relativo
madamente un 7.5% del PIB a la educación: del gasto educacional en el gastofiscalse
entre 4 y 4.5% corresponde al gasto públi- habría reducido considerablemente debi-
co y entre 3 y 3.5% corresponde a los ho- do a esta baja en la fecundidad. Es decir, al
gares (en forma de gastos en textos, mate- finalizar la década, la propia reducción en
rial escolar, transporte, así como el costo la fecundidad (que por cierto variará de un
de la educación privada). La estrategia país a otro) permitirá alfiscofinanciarcasi
propuesta -que para el año 2000 se propo- la mitad de los recursos que la reforma
ne elevar en 50% el número de graduados requiera.
de los ciclos primario y secundario, au- ii) La educación superior suele ocupar
mentar sustancialmente los sueldos de los entre el 20 y el 25% del gasto educacional
docentes, ofrecer atención preescolar al público. Se podría reducir el costofiscalde
grueso de los niños pobres de la región que ella en forma sustancial si se cobrara su
tengan de tres a seis años de edad, becar costo real al alumno -al menos en las ca-
en secundaria al 25% de los alumnos más rreras en que el mercado refleja su mayor
pobres y con buenas notas, eliminar el productividad en un mayor ingreso- y se
analfabetismo funcional, ofrecer desayu- otorgaran préstamos o becas a los estu-
nos o almuerzos a todos los niños pobres diantes que los necesitaran. (Véase la sec-
en enseñanza básica y financiar la rees- ción sobre la creación de un mercado para
tructuración institucional -requiere un in- inversión en recursos humanos en el capí-
cremento del gasto educacional del orden tulo VII.)
de 2.3% del PIB.14 Si dicho aumento se su- iii) La reforma se puede introducir en
ma al 7.5% del PIB dedicado actualmente a forma gradual. No obstante, es importante
ese sector, se llega a un gasto educacional tomar en cuenta el costo en oportunidades
total de alrededor de 10% del producto, de producción, bienestar y equidad que
cifra comparable a la de algunos países supone posponerla o mantener inalterado
industriales, pero todavía inferior al es- el actual sistema educativo, de capacita-
fuerzo que realizan la República de Corea y ción y de inversión en ciencia y tecnología,
la provincia china de Taiwán. con sus impresionantes deficiencias. A tí-
La reforma educacional transformará tulo ilustrativo, se puede calcular en forma
la calidad y equidad del sistema educativo aproximada el costo de la ineficiencia de la
en menos de una generación y, por ende, educación primaria en América Latina y el
el ritmo y orientación del desarrollo lati- Caribe, utilizando los diferenciales de sa-
noamericano. Sin embargo, su costo, 2.3% larios entre los que han terminado la edu-
del PIB, es sustancial, nada menos que el cación primaria y los que no la han termi-
50% del gasto fiscal actualmente dedicado nado como variable sustituía de su
14 A ello habría que sumar el costo estimado de los programas de capacitación de la fuerza de trabajo
propuestos en el capítulo VI. El detalle de los elementos tomados en cuenta para las estimaciones
de costo se encuentra en el documento CEPAL/UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transforma-
ción productiva con equidad, ya citado.
LA INVERSION EN RECURSOS HUMANOS 2
ciencia, sumadas a la exigencia de equi- grupo de que se trate. Así, por ejemplo, los
dad, sugieran la importancia de hacer militares y empleados públicos suelen ser
coincidir los avances en sistemas de aten- los primeros en obtener cobertura, segui-
ción social con mejoras simultáneas en las dos por los maestros, la policía, la banca y
condiciones ambientales y de los asenta- la marina mercante. El próximo gran con-
mientos humanos en que habitan los estra- junto es el de empleados y obreros, sobre
tos más vulnerables. todo los del sector formal urbano; los últi-
Capítulos anteriores han abordado mos suelen ser los trabajadores agrícolas,
otros aspectos de la lucha contra la pobre- el personal doméstico y los trabajadores
za. Este se ocupará de la política de segu- por cuenta propia. Por cierto, los que tie-
ridad social y transferencias, cuya finali- nen mucho mayor cobertura son las pro-
dad es crear una red que garantice un vincias, estados o departamentos más
bienestar mínimo en situaciones críticas desarrollados -con mayor grado de indus-
transitorias o permanentes. En definitiva, trialización, sindicalización y urbaniza-
la tarea de aliviar la pobreza constituye un ción, así como el más alto porcentaje de
doble desafío. Uno, para las políticas de asalariados y superior ingreso por habi-
transformación productiva, llamadas a tante. (Véase el cuadro IX-2.)
implantar un estilo de crecimiento econó- Asimismo, hay fuertes desigualdades
mico capaz de reducir la pobreza. El otro, en las prestaciones -tanto de salud como
para las políticas sociales, que deben ase- de pensiones- entre grupos ocupaciona-
gurar un nivel de bienestar mínimo a to- les, regiones y edades. Así, por ejemplo, el
dos aquellos que seguirán pobres por el cuadro IX-3 muestra las fuertes diferencias
hecho de quedar marginados de los bene- entre la pensión del régimen general de
ficios del crecimiento económico, en forma jubilación (igual a 1) y la pensión de distin-
temporal o definitiva, particularmente, en tos grupos profesionales: las fuerzas arma-
este último caso, a personas incapacitadas das reciben una pensión 2.5 a 8 veces ma-
o ancianas. yor; los bancarios, 3.4 a 5.8; la policía, 1.6 a
Se examinan dos tipos de programas 6.9; los empleados públicos, 1.2 a 3.8; los
desde esta perspectiva: los que se aplican peones rurales, 0.8; y el personal domésti-
a través de las instituciones de seguridad co, 0.7. En cuanto a los servicios de salud
social, y cuyo fin es asegurar un mínimo se refiere, éstos son peores mientras más
de bienestar en las distintas etapas de la pobres, rurales, remotas o con mayor con-
vida, y los destinados a transferir ingresos centración de población indígena sean las
en forma transitoria frente a crisis coyun- regiones. Como muestra el cuadro IX-2, las
turales (como los programas especiales de diferencias entre las zonas mejor y peor
empleo) o en forma permanente para si- atendidas son enormes. Por ejemplo, la
tuaciones de necesidad más crónica (como diferencia proporcional en cuanto a acceso
el reemplazo del salario mínimo por el a atención médica llega hasta 63: 1 en el
ingreso mínimo familiar). Perú, mientras que la relativa a camas de
hospital llega hasta 8:1 en México.
2. Programas de seguridad social Por último, existe una desigualdad
etaria. La mayor parte del gasto en presta-
La cobertura y prestaciones de los progra- ciones en los países con sistemas de segu-
mas de seguridad social presentan gran- ridad social más antiguos va a la población
des desniveles tanto entre los países como jubilada. Por ejemplo, en Brasil, el 4.3% de
dentro de cada país. (Véase el cuadro IX-1.) la población (la jubilada) recibe el 31% del
En efecto, al problema de la baja cobertura gasto en prestaciones. En cambio, el grue-
global en la mayoría de los países debe so del gasto en salud va a la población en
añadirse el de la fuerte desigualdad en el edad de trabajar, la cual tiene una inciden-
grado de cobertura entre grupos ocupacio- cia de enfermedad menor que la población
nales, ramas económicas y unidades geo- materno-infantil. Por ejemplo, en Perú, en
gráficas, que, en general, obedece a la 1985, el 30% de la población en edad pro-
mayor o menor capacidad de presión del ductiva estaba cubierta por el seguro so-
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 219
Cuadro IX-1
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: INDICADORES BASICOS DE LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL
Cobertura Financiamiento
Avanzados
Argentina 79.0 69.0 0.32 46.0 10.0 -2.3 15.1
Bahamas 85.3 85.9 - 8.8 0.7 1.4 0.8
Barbados 79.8 96.9 - 11.4 1.0 2.5 1.2
Brasil 96.0 96.0 0.18 26.0 5.0 -0.4 5.4
Chile 67.0 62.0 0.46 29.0 11.0 -5.7 16.3
Costa Rica 78.0 68.0 0.06 27.0 9.0 2.5 9.2
Cuba 100.0 93.0 0.21 10.0 9.0 -6.4 8.6
Jamaica 80.9 93.2 - 5.0 0.4 0.6 0.5
Uruguay 69.0 81.0 0.65 33.0 11.0 -4.3 11.8
Intermedios
Bolivia 25.0 18.0 0.33 25.0 3.0 0.1 11.4
Colombia 12.0 22.0 0.05 20.0 4.0 -0.2 18.4
Ecuador 8.0 23.0 0.15 21.0 3.0 1.3 39.4
México 53.0 42.0 0.08 18.0 3.0 0.1 5.4
Panamá 50.0 46.0 0.12 21.0 7.0 2.4 12.2
Paraguay 18.0 14.0 0.07 20.0 2.0 - 6.6
Perú 17.0 37.0 0.09 21.0 3.0 -0.1 15.7
Venezuela 45.0 50.0 0.06 14.0 3.0 - 2.9
Incipientes
El Salvador 6.0 12.0 0.08 12.0 2.0 0.8 21.0
Guatemala 14.0 33.0 0.06 20.0 2.0 0.3 11.3
Haití 1.0 2.0 n.a. 12.0 1.0 - -
rial, pero sólo lo estaba el 1.4% de la pobla- PIB y el gastofiscal,el grado de solvencia
ción menor de 14 años; en Colombia, las actuarial yfinanciera,y la estructura po-
proporciones eran 15% y 3.6%, respectiva- blacional de los participantes. Estas carac-
mente. Sin embargo, las tasas de mortali- terísticas sirven para clasificar a los países
dad infantil de estos dos países figuraban conforme al estado de desarrollo de su
entre las más altas de la región. sistema de seguridad social. (Véase el cua-
En suma, los sistemas de seguridad dro IX-1 y el recuadro IX-1.)
social en América Latina y el Caribe difie- Hay nueve países (Argentina, Baha-
ren en cuanto a la antigüedad del progra- mas, Barbados, Brasil, Costa Rica, Cuba,
ma de pensiones, el porcentaje de la pobla- Chile, Jamaica y Uruguay), con casi la mi-
ción cubierta, la contribución porcentual tad de la población regional, que tienen
que esfinanciadacon impuestos a la pla- sistemas relativamente avanzados, con
nilla de sueldos, el porcentaje del gasto en una cobertura bastante amplia (sobre dos
seguro/ seguridad social en relación con el tercios de la población), costos cercanos a
20 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
Cuadro IX-2
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DESIGUALDADES GEOGRAFICAS EN LA COBERTURA DE
SERVICIOS DE SALUD EN PAISES SELECCIONADOS, 1979 Y1986
Argentina (1980)
Capital Federal 100.0a 46.8 8.4
Formosa 6.0 a 8.1 4.3
Bolivia (1986)
Oruro 32.8 n.d. 0.9
Pando 10.7 n.d. 0.2
Colombia (1984)
Atlántico 24.7 n.d. n.d.
Chocó 2.7 n.d. n.d.
Costa Rica (1979)
San José 33.9b 12.4 5.7
Guanacaste 15.2b 1.9 1.1
Cuba (1982)
La Habana n.d. 41.2 11.2
Granma n.d. 7.2 4.1
Chile (1980)
Magallanes 95.0C 5.3 4.8
La Araucanía 39.3C 2.1 3.2
Ecuador (1979)
Pichincha 19.8 14.4 2.8
Morona 2.6 4.0 1.6
México (1980)
Distrito Federal 100.0 21.1d 3.3d
Oaxaca 17.2 2.4 0.4d
Panamá (1984)
Panamá 75.2 10.7 5.2
Darién 10.8 4.0 2.7
Perú (1981)
Lima 26.7 19.0 3.0
Apurímac 2.5 0.3 0.6
Uruguay (1984)
Montevideo 68.7* 35.4 3.8
Rivera 17.0d 6.5 1.8
Fuente: C.Mesa-Lago, "Aspectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe.
Tendencias, problemas y alternativas para el año 2000", documento preparado para el Departamento Técnico
Latinoamericano del Banco Mundial, 1990.
"1960.
b
Excluye a los dependientes.
C
PEA.
* 1970.
* Afiliados a instituciones colectivas, 1986.
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 21
Cuadro IX-3
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DESIGUALDADES ENTRE PENSIONES PROMEDIO DE
VARIOS GRUPOS DE ASEGURADOS EN PAISES SELECCIONADOS, 1980.1987a
Bolivia Colombia Costa Rica Chile México Uruguay
(1987) (1982) (1986) (1980) (1980) (1982)
10% del PIB (el grueso -debido a su anti- ción; mayor es el número de riesgos cu-
güedad- destinado a pensiones), y déficit biertos y de prestaciones ofrecidas, y más
de caja. liberales las condiciones de adquisición;
Otros ocho (Bolivia, Colombia, Ecua- mayor es el uso de regímenes financieros
dor, México, Panamá, Paraguay, Perú y de reparto y menor el de regímenes de
Venezuela), con más de 40% de la pobla- capitalización parcial o completa; menor
ción regional, tienen sistemas interme- es la generación de ahorro e inversión,
dios, con coberturas que oscilan entre 12% debido a la desaparición de las reservas y
y 50% de la población, costos de 3 o 4% del la aparición de crecientes déficit, y mayor
PIB (el grueso destinado a salud), y actua- es el impacto distributivo, neutro o pro-
rialmente deficitarios. gresivo, debido a la universalización de la
Los países restantes, con 10% de la cobertura y la incorporación de progra-
población regional, tienen sistemas relati- mas de asistencia social.
vamente nuevos (posteriores a la Segunda
Guerra Mundial), con coberturas reduci- a) La falta de equidad de los sistemas
das e incidencias de costos bajas (que se vigentes
destinan mayoritariamente a la salud) no
tienen serios problemas financieros. Lo anterior avala el creciente consenso
Asimismo, en general, mientras más de que la falla central de los sistemas de
"avanzado" el sistema mayor es su grado seguridad social de la región es su falta de
de estratificación, aunque pasado cierto equidad. Las evaluaciones recientes de es-
punto hay una tendencia hacia la unifica- tos sistemas en América Latina2 conclu-
2 Véanse, por ejemplo, A. Uthoff y R. Szalachman (comps.), Sistemas de Pensiones en América Latina
Diagnóstico y alternativas de reforma: Costa Rica, Ecuador, Uruguay y Venezuela, Santi
Proyecto Regional Políticas Financieras para el Desarrollo CEPAL/PNUD, 1991; C. Mesa-Lago, "As-
pectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe. Tendencias,
problemas y alternativas para el año 2000", documento preparado para el Departamento Técnico
Latinoamericano del Banco Mundial, 1990, y W. McGreevey, Social Security in Latin America. Issues
and Options for the World Bank, serie World Bank Discussion Papers N e 110, Washington, D.C., Banco
Mundial, 1990.
2 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro IX-1
TIPOLOGIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL
Un estudio comparativo patrocinado por la tura poblacional fluctúa entre el 12% y el 53%;
CEPAL clasiñcó en tres grupos los países según el 3) el porcentaje total de contribución sobre la
grado de desarrollo de sus sistemas de seguri- nómina salarial fluctúa entre 18% y 25%, y los
dad social. gastos de seguridad social normalmente fluc-
El grupo avanzado, que incluye a cinco paí- túan entre 3% y 4% del PIB y entre 14% y 23% del
ses pioneros en materia de seguridad social gasto fiscal; 4) la mayoría de dichos gastos se
-Argentina, Brasil, Cuba, Chile y Uruguay- y dedican a la atención de salud (porque son paí-
también a cuatro países con sistemas más recien- ses en etapas atrasadas de transición demográ-
tes pero con cobertura alta -Bahamas, Barbados, fica y con un índice de dependencia alto) mien-
Costa Rica y Jamaica- tiene, en general, las si- tras que sólo entre 20% y 40% se gasta en pen-
guientes características: 1) los primeros progra- siones (por la relativa juventud de este programa
mas de pensiones aparecen en las décadas de -menor madurez- y una esperanza de vida más
1920 y 1930; 2) la cobertura sobrepasa el 60% de baja que en el grupo alto); y 5) la razón pasivo/ac-
la población total y de la población económica- tivo fluctúa entre 0.05 y 0.15 (por las razones
mente activa; 3) el porcentaje total de contribu- antes explicadas, más una tasa de crecimiento
ción sobre la nómina salarial (suma de los por- poblacional alta y la gradual incorporación al
centajes de contribución del asegurado, el sistema de grupos no asegurados); y 6) el sistema
empleador y el Estado como tal) llega a o sobre- acusa un desequilibrio actuarial y se aboca a uno
pasa el 26%, los gastos de seguridad social fluc- financiero en el mediano o corto plazo.
túan entre 9% y 11% del PIB y promedian 33% El tercer grupo, que incluye El Salvador,
del gasto fiscal; 4) entre 44% y 79% de dichos Guatemala, Haití, Honduras y República
gastos son en pensiones debido a la antigüedad Dominicana, presenta las siguientes caracterís-
y madurez del programa y la alta esperanza de ticas: 1) los programas de pensiones aparecen en
vida; 5) la razón pasivo/activo es muy alta, las décadas de 1950 y 1960; 2) la cobertura es
llegando hasta 0.6, lo que significa que un pen- inferior al 10% de la población y al 19% de la PEA
sionado es financiado por menos de dos asegu- y se concentra en la capital y ciudades más
rados contribuyentes; esto se debe a la baja tasa importantes; 3) el porcentaje total de contribu-
de crecimiento de la población, al envejecimien- ción sobre la nómina salarial es bajo, entre 12%
to de ésta, la imposibilidad de incorporar a nue- y 16%, los gastos de seguridad social fluctúan
vos grupos de asegurados (porque la cobertura entre 1% y 2% del PIB y no sobrepasan el 18% del
es ya universal) y la maduración del programa gasto fiscal; 4) cerca del 80% de dicho gasto se
de pensiones; y 6) el sistema confronta un dese- dedica al programa de enfermedad y menos del
quilibrio actuarial y financiero serio, con ten- 20% a pensiones (por lo joven de este programa
dencia a empeorar en el futuro y que requiere y la esperanza de vida muy baja); 5) la razón
transferencias crecientes del fisco, por lo que pasivo/activo es bajísima, entre 0.02 y 0.08, de-
urge una reforma global del mismo. bido a las razones anteriores y a la muy elevada
El grupo intermedio, que incluye a Bolivia, tasa de crecimiento de la población y el potencial
Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay, para extender su cobertura; y 6) el sistema no se
Perú y Venezuela, tiene las siguientes caracterís- enfrenta, al menos a corto y mediano plazo, al
ticas: 1) los programas de pensiones aparecen desequilibrio financiero, pero puede tener un
entre la década de 1930 y la de 1940; 2) la cober- desequilibrio actuarial.
Fuente: C. Mesa-Lago, "Aspectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe. Tendencias,
problemas y alternativas para el año 2000", documento preparado para el Departamento Técnico Latinoamericano del
Banco Mundial, 1990.
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 2
yen: que éstos sirven básicamente a los Los beneficios de salud, en cambio,
intereses de una fracción de la población son ofrecidos sobre la base de las necesi-
constituida por los trabajadores de los sec- dades médicas de los contribuyentes antes
tores modernos de la economía, pero ex- que por los aportes al sistema; así, en teo-
cluyen las necesidades de los más pobres; ría, estas transferencias contribuirían a la
que el mantenimiento de sistemas múlti- equidad al interior del sistema. Sin embar-
ples de prestaciones agudiza las desigual- go, en la práctica, dada la cobertura parcial
dades y agranda las ineficiências, y que del sistema y el acceso selectivo a ella de
aquella parte del sistema de salud bajo la los grupos relativamente mejor situados
administración de la seguridad social in- en la sociedad, una alta proporción del
centiva la dependencia de una medicina gasto total del gobierno en salud no va a
costosa y de alta tecnología. La introduc- los más necesitados sino a los trabajadores
ción de mayor equidad en los sistemas de del sector formal y a las clases medias. Los
seguridad social exige ampliar la cobertu- pobres, especialmente aquellos en zonas
ra hasta abarcar a toda la población, espe- rurales, no tienen acceso a estos beneficios.
cialmente la que actualmente no está cu- En conjunto, los estudios advierten
bierta o recibe beneficios muy exiguos, y que la seguridad social repercute negati-
mejorar y equiparar las prestaciones por vamente sobre la distribución del ingreso,
beneficiario. ya que tiende a reproducir su desigualdad
Para aclarar el efecto sobre la pobreza actual. Ello obedece a la limitada cobertura
y la equidad de los actuales programas de y la coexistencia de diversos subsistemas
transferencias es preciso responder a tres con beneficios diferenciados. Existe una
interrogantes. ¿Quiénes se benefician de pirámide de beneficiarios, en cuyo vértice
las transferencias? ¿Quiénes las necesitan están aquellos que gozan de los mejores
y debieran beneficiarse de ellas? ¿Quiénes servicios, ya sea porque los pagan priva-
las financian? damente o pertenecen a alguna "corpora-
i) ¿Quiénes se benefician ción"
? Los beneficios estatal o privada que ha tenido el
que otorgan las pensiones guardan, en la poder suficiente como para obtenerlos del
mayor parte de los países, relación directa Estado. En la parte intermedia están aque-
con los aportes de los últimos años de llos con niveles medios de ingreso y poder
trabajo. Por eso tienden a favorecer a quie- y que reciben beneficios equivalentes. Fi-
nes tuvieron y declararon mayores ingre- nalmente, en la base están los que tienen
sos durante los últimos años de su vida ingresos o poder insuficiente y que sólo
activa y subdeclararon en los primeros. acceden, en el mejor de los casos, a pensio-
Como normalmente nadie puede declarar nes exiguas y a los servicios que brinda la
menos del salario mínimo, las posibilida- asistencia pública.
des de subdeclarar durante su vida laboral ii) ¿Quiénes deberían beneficiarse? Si el
y luego declarar al final sus mayores ingre- sistema de seguridad social fuera equitati-
sos efectivos son mucho mayores para las vo debería distribuir sus prestaciones se-
personas de ingresos más altos. Por ende, gún las necesidades de las personas y fa-
las pensiones benefician desproporciona- milias, y no de acuerdo a su ingreso o
damente a los sectores de más altos ingre- influencia. Sin embargo, los estudios con-
sos tanto al interior del sistema como en cluyen que quienes más necesitan de un
comparación con la población en su con- sistema de esta índole son los que menos
junto. están cubiertos y menos se benefician: los
pobres, sobre todo los rurales y los del
sector informal urbano, los incapacitados, En tercer lugar, se acota que esta forma
los enfermos crónicos, los niños y los an- de financiamiento es una suerte de im-
cianos de menores recursos. Sin embargo, puesto a la contratación de mano de obra,
el sistema tiende a canalizar sus servicios con lo que se corre el riesgo de desincenti-
hacia los ancianos acaso menos vulnera- var el empleo. En efecto, en la medida que
bles, incluyendo a aquellos que pueden los beneficios de la seguridad social para
financiar su propia jubilación y a adultos el trabajador sean relativamente inde-
activos relativamente sanos. De hecho, ba- pendientes de su contribución - c o m o
jo los actuales regímenes, la estructura de suele ocurrir con las pensiones y las aten-
los beneficios queda definida casi propor- ciones de salud 4 - se crea una diferencia
cionalmente por la distribución del ingre- entre el costo de la mano de obra para la
so y el poder sobre el Estado, marginando empresa y el valor que tienen para el tra-
precisamente a aquellos que se quisiera bajador su salario más los beneficios de la
beneficiar. seguridad social. Esta diferencia puede os-
iii) ¿Quiénes financian? La seguridad cilar entre 10 y 20% de las remuneraciones,
social suele financiarse a través de impues- con lo que las empresas tenderán a susti-
tos a la planilla de sueldos, lo que repre- tuir mano de obra por capital; asimismo,
senta teóricamente un costo para la empre- elevará artificialmente el costo de produc-
sa y el trabajador. Sin embargo, se ción de las empresas y actividades que
esgrimen tres razones respecto a lo poco hacen uso más intensivo de la mano de
equitativo que puede resultar continuar obra. En consecuencia, mientras se cotice
ampliando la cobertura con cargo a esta para la seguridad social según la planilla
fuente de financiamiento. En primer lugar, de remuneraciones (y no, por ejemplo,
algunos sostienen que, dado el contexto de conforme al valor agregado de la empresa)
determinación de precios de la mayoría de ésta no será equitativa por su impacto ne-
los países de la región, estos costos pueden gativo sobre el empleo y, por ende, sobre
transferirse al consumidor vía alzas de la masa salarial.
precios, pagándolos finalmente quienes
consumen bienes y servicios producidos
b) Extensión y calidad de la cobertura
por los sectores modernos de la economía.
De esta forma, los sistemas que carecen de Mientras los sistemas de seguridad so-
cobertura universal transfieren recursos cial favorecieron a una minoría fue posible
desde los sectores consumidores, muchas ampliar tanto las prestaciones como los
veces representados por los sectores más riesgos cubiertos en forma relativamente
pobres, hacia los trabajadores de los secto- generosa, pues estos grupos eran una frac-
res modernos de la economía. ción de la población y, en sus inicios, la
En segundo lugar, otros aducen que en relación entre pasivos y activos era baja.
aquellos países donde se ha ampliado la Así, por ejemplo, pudieron congelarse o
cobertura, ésta no puede continuar au- incluso reducirse las edades de retiro, pese
mentándose con cargo a mayores cotiza- a que la esperanza de vida iba en aumento;
ciones dado el pesado lastre ya existente. se permitieron retiros por antigüedad y no
Sin embargo, es posible mejorar la admi- sólo por edad, así como edades de retiro
nistración de su financiamiento controlan- menores para las mujeres (sin exigir ma-
do la erosión y merma de sus recursos, yores cotizaciones); se calculó el salario
recobrando la deuda del Estado y de las base para fines de retiro como el de un
empresas morosas con el sistema, y mejo- período corto correspondiente a los últi-
rando la política de inversiones de los fon- mos años de trabajo y no como el que se
dos que se acumulan. cotizó durante gran parte de la vida labo-
4 Por ejemplo, la atención de salud suele ser igual independientemente de la contribución (o sea, lo
que vale es estar cubierto, pero la atención no mejora por una mayor cotización); asimismo, la
pensión de vejez depende, en la mayoría de los casos, no tanto de la contribución del trabajador a
todo lo largo de su vida laboral sino del ingreso sobre el cual se cotizó en los últimos años. De ahí
que el trabajador no valore en 100% el aporte que hace a la seguridad social.
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 2
ral; se pagaron subsidios de enfermedad y cional relativamente bajo del PIB (menos de
maternidad equivalentes a porcentajes al- tres puntos porcentuales más): Jamaica,
tos del salario base sin exigir períodos pro- Bahamas, Barbados, Venezuela, México y
longados de cotización anterior (lo que Brasil. Los tres países del Caribe anglo-
incentivó a fingir enfermedades o entrar a parlante tienen porcentajes extrapolados
cotizar justo antes de una necesidad médi- más bajos debido a que excluyen los gastos
co-hospitalaria para dejar de cotizar inme- del sistema nacional de salud y su pro-
diatamente después). grama de pensiones se basa en una estruc-
Tales prestaciones privilegiadas, sólo tura poblacional juvenil; si se hubieran in-
en parte financiadas por los asegurados, cluido sus gastos en salud (para hacerlos
no sólo tuvieron un impacto regresivo so- más comparables con los gastos de los
bre la distribución del ingreso. Contribu- países de América Latina, todos los cuales
yeron también a la escalada de costos por tienen programas de seguro social de
asegurado que, o provocó un desequili- enfermedad-maternidad), los porcentajes
brio financiero y actuarial y un deterioro extrapolados de los tres países caribeños
del valor de las pensiones y de la calidad estarían al nivel del de Brasil. Por otra
de la atención de salud al intentar univer- parte, México y Venezuela tienen porcen-
salizarias, o simplemente impidió su ex- tajes extrapolados bajos debido a que los
tensión. En efecto, esa misma generosidad cálculos se basaron en los años del auge
dificulta la extensión horizontal (o univer- petrolero y, en consecuencia, en un PIB
salización) de las prestaciones básicas (por elevado que reduce el costo relativo de la
ejemplo, pensiones mínimas y atención de cobertura; en el caso de Venezuela, otro
salud primaria) a la mayoría de la pobla- factor que reduce el gasto es lo reciente de
ción, pues lo que es financieramente viable su programa de pensiones. Finalmente,
para una minoría de asegurados con po- México y Brasil han extendido signi-
der de presión -aunque injustificado des- ficativamente la cobertura del sector rural
de un punto de vista de equidad- no lo es con programas de costo relativamente
al unlversalizarse el sistema. bajo (véase el recuadro IX-2) y esto explica
De las conclusiones anteriores se des- el pequeño porcentaje extrapolado de
taca, por una parte, que si se desea contri- estos países.
buir a la equidad, y en especial favorecer ii) Los países con porcentajes extrapo-
a los grupos más pobres, es preciso au- lados mayores que los anteriores son Pa-
mentar la cobertura poblacional y los ries- raguay, Cuba y Costa Rica. Sin embargo,
gos cubiertos por la seguridad social. Por estos dos últimos prácticamente ya cubren
otra, que el costo de extender la cobertura la totalidad de la población, así que el
del seguro social a toda la población de incremento adicional requerido es reduci-
América Latina y el Caribe con los siste- do. Otro grupo de países que ya se aproxi-
mas vigentes no aparece en muchos países man a la cobertura universal, pero con
como económicamente viable. porcentajes extrapolados aún más altos,
Sobre la base de una extrapolación son Uruguay, Argentina y Chile. Pero es-
simple (y, por tanto, sólo ilustrativa de tos tres países, al igual que Costa Rica, ya
órdenes de magnitud), un estudio reciente tienen programas de seguro social (o salud
ilustra cómo se incrementarían los gastos pública) que protegen a los desposeídos,
del seguro social, sin contar la asistencia por lo que la extrapolación exagera el cos-
social, expresados como porcentaje del PIB, to de la universalización.
en 22 países de la región. (Véase el cuadro iii) En algunos de los países menos
IX-1.) Las estimaciones se realizan dando desarrollados de América Latina, el incre-
por supuesto que se cubre a toda la pobla- mento del costo requerido sería económi-
ción con el costo por habitante del actual camente inmanejable (sobre diez puntos
sistema. A grandes rasgos, se destacan tres porcentuales del PIB): Ecuador, Nicaragua,
conclusiones: El Salvador, Colombia y Perú. La univer-
i) Seis países podrían alcanzar la co- salización de la cobertura en estos países
bertura universal con un porcentaje adi- no puede lograrse con los actuales niveles
\
26 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro IX-2
LA EXTENSION DE LA COBERTURA A LOS SECTORES CAMPESINOS
En México, el Instituto Mexicano de Seguridad Inter- relacionamento de Açoes de Saúde e Sa-
Social (IMSS) comenzó a extender su cobertura a neamento, PIASS). Fundo de Assistência ao Tra-
las áreas rurales en 1954, pero el primer impulso balhador Rural (FUNRURAL) comenzó en 1971, de
notable se realizó en 1973 con la creación del manera independiente, otorgando pensiones y
programa de Solidaridad Social financiado en atención de salud asistencial a la población rural
un 60% por el Gobierno Federal y en un 40% por y pueblos menores de 20 000 habitantes; la red
el IMSS. En 1976 se estableció el programa de instalaciones (a través de convenios con sin-
de Coordinación General del Plan Nacional dicatos, estados, municipios y entidades priva-
de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados das) comprende puestos y centros de salud, po-
(COPLAMAR) y, en 1979, éste firmó un convenio liclínicos y hospitales; en 1977 FUNRURAL pasó a
con el IMSS para extender la cobertura de aten- ser parte del sistema de seguro social. El progra-
ción primaría de salud a las zonas marginales ma se financia con tres impuestos: i) 2.5% sobre
rurales. En 1985, 3 246 clínicas rurales y 65 la producción rural, recaudado por el productor
hospitales habían sido construidos por IMSS- y pagado por el comprador (correspondiente al
COPLAMAR. El máximo de cobertura de IMSS- 35% del total del ingreso en 1980); ii) 2.4% sobre
COPLAMAR se alcanzó en 1985 con una población la nómina salarial de empresas urbanas (63% del
cubierta estimada en 13.7 millones u 85% de la ingreso); y iii) 0.036% que pagan los empleado-
población potencialmente beneficiaría, pero en res rurales basados en la producción y el valor
1986 sólo quedaban 9.8 millones cubiertos por de la propiedad agrícola no cultivada (2% del
IMSS-COPLAMAR y el resto por los estados debido ingreso). Desde 1978 el programa ha arrojado un
a un proceso de descentralización. La población déficit que ascendió a 11% del ingreso en 1981,
cubierta recibe los siguientes beneficios: aten- resultado de la evasión, estimada entre un tercio
ción materno-infantil, medicina, identificación y y la mitad de la recaudación potencial de los
control de enfermedades crónicas, planificación impuestos. En 1982 se creó el Fondo para la
familiar, prevención y educación de la salud. Inversión Social (FINSOCIAL) con una contribu-
Estos servicios se prestan, a nivel primario, por ción del 0.5% del ingreso de todas las empresas
clínicas, y a nivel secundario, por hospitales del país para ayudar al financiamiento del pro-
(ambas instalaciones de IMSS-COPLAMAR); a nivel grama.
terciario se utilizan los hospitales de la Secreta- En Ecuador, el Seguro Social Campesino
ría de Salud (esta población no tiene acceso a los (ssc), que es parte del Instituto Ecuatoriano de
hospitales del IMSS). El programa cuenta con Seguridad Social (IESS), comenzó en 1968 y se
"pasantes" (médicos recién graduados que impulsó en 1973 y 1981. Cubre a campesinos
prestan un año de servicio) y asistentes que son organizados en cooperativas y asociaciones
jóvenes bilingües de la propia comunidad. En agrarias; en 1983 la cobertura era de 2.4% de la
1986 el presupuesto del programa fue financia- población total y 9% de la población campesina.
do en un 90.6% por el Gobierno Federal y en un El enfoque es de atención primaria a bajo costo
9.4% por el IMSS, pero éste aportaba además con y los servicios se basan en un puesto rural erigi-
costos indirectos de administración estimados do en terrenos de la comunidad, con una estruc-
como la mitad de los costos reales totales. Los tura básica proporcionada por el IESS y trabajo
asegurados no tienen que pagar contribución comunitario. Un médico itinerante ofrece aten-
monetaria pero sí deben contribuir con trabajo ción médica, de maternidad y dental, mientras
colectivo en construcción de instalaciones, pre- que el personal auxiliar brinda atención prena-
vención, sanidad, etc. El costo por habitante de tal, educación de la salud e inmunización. Los
los servicios de IMSS-COPLAMAR fue menos de la pacientes que no pueden ser atendidos en el
mitad del correspondiente a los servicios de la puesto rural deben ser trasladados a instalacio-
Secretaría de Salud que a su vez son muy infe- nes más complejas del IESS. El programa se fi-
riores a los del IMSS. nancia con una contribución del 1% de la nómi-
En Brasil, el Sistema Nacional de Previdencia na salarial de los asegurados del IESS (dividida
e Assistência Social (SINPAS) extendió la cobertu- en partes iguales entre el asegurado, el emplea-
ra al área rural en la década de 1970 a dor y el Estado) más el equivalente a un 1% del
través de dos programas: uno de seguro social salario mínimo que paga el campesino partici-
(FUNRURAL) y otro del ministerio de salud y los pante.
servicios de salud de los estados (Programa de
Fuente: C. Mesa-Lago, "Aspectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe. Tendencias,
problemas y alternativas para el año 2000", documento preparado para el Departamento Técnico Latinoamericano del
Banco Mundial, 1990.
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 1
ventes durante los años ochenta, aunque que se paga y lo que se recibe, basado en
cubrían menos de una cuarta parte de su la previsión privada. Tal estructura im-
población. La extensión de la cobertura plicaría un avance considerable hacia la
está limitada por barreras estructurales y equidad, sería políticamente más viable
la crisis económica que ha contribuido al y permitiría obtener mejores prestacio-
deteriorofinancieroen algunos países. nes a aquellos que hicieran un esfuerzo
Para enfrentar el aparente dilema en- personal.
tre la necesidad de universalizar la cober- En segundo lugar, la extensión a grupos
tura y los costos exorbitantes que esto in- no cubiertos debería proceder en forma
volucraría, dos de los países pioneros en la selectiva, tanto en relación con los grupos
implantación de sistemas de seguridad so- como con la clase de servicios cubiertos. En
cial, Cuba y Chile, han realizado reformas efecto, las necesidades de ciertos grupos,
radicales pero con criterios opuestos. Con- como el campesinado asalariado, suelen
forme al criterio de equidad y satisfacción ser mayores que las de otros, como ciertos
de las necesidades básicas de la población, trabajadores por cuenta propia. Por su
en Cuba se propició la estatización total parte, la atención de ciertos rubros, como
del sistema (en el decenio de i960). Con salud, es en general de mayor prioridad
ello se logró una cobertura universal, se que la de otros, como la extensión de las
unificó el sistema y se eliminaron la mayo- pensiones; y dentro de la atención de sa-
ría de las desigualdades (excepto que las lud, la atención primaria, así como la
fuerzas armadas mantienen un régimen materno-infantil, son esenciales. De hecho,
privilegiado y los campesinos privados es- varios países (México, Brasil y Ecuador
tán excluidos de las prestaciones moneta- -véase el recuadro IX-2) han ampliado la
rias). Sin embargo, el sistema enfrenta dé- cobertura de la seguridad social hacia sec-
ficit crecientes cubiertos por el Estado, lo tores tradicionalmente no cubiertos (los
que ha erosionado el valor real de las pen- campesinos en áreas rurales) y han mos-
siones. trado que se puede reducir sustancialmen-
En cambio, en Chile, en los años te el costo adicional de tales extensiones si
ochenta, se recurrió al criterio de la previ- se centran los beneficios en la atención
sión para privatizar progresivamente la primaria y preventiva, y se procura pro-
seguridad social, lo que ha permitido veer los servicios en forma eficiente. De
avanzar hacia la universalidad y la unifor- todos modos, tal extensión requiere un
midad (exceptuando también a las fuerzas subsidio estatal importante, pues la pobla-
armadas) y establecer un nuevo sistema ción tradicionalmente no cubierta suele te-
solvente de pensiones. Esto se ha hecho al ner un ingreso mucho más bajo que la
precio de un enorme incremento del défi- cubierta y es mucho más difícil de identi-
cit del sistema antiguo y de un subsidio ficar y de afiliar; también es más difícil
estatal para cubrirlo y otorgar pensiones controlar el pago de sus aportes.
mínimas. En tercer lugar, para reducir el costo de
las prestaciones y aumentar su equidad
d) Propuestas de reforma pueden recomendarse los siguientes cam-
bios principales: a) unificar los distintos
Sobre la base de estas experiencias y sistemas de jubilación (pública) para redu-
atendiendo a criterios de equidad y sol- cir costos (por economías de escala) y dis-
vencia financiera, se propone, en primer minuir diferenciaciones y desigualdades;
lugar, reformar la seguridad social sobre b) eliminar la jubilación por antigüedad y
la base de un sistema mixto que combine sólo mantenerla por edad (o, en casos es-
ambos criterios. Por un lado, un sistema peciales -incluidas las diferenciaciones
universal de prestaciones básicas, finan- por sexo- permitir la anticipada, pero con
ciado con recursos generales y basado en mayores cotizaciones); c) aumentar y ajus-
la solidaridad social; y, por otro, un siste- tar la edad de retiro a la mayor esperanza
ma de prestaciones públicas y/o privadas de vida pasados los 65 años; d) vincular la
con una equivalencia completa entre lo pensión a las cotizaciones pagadas duran-
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 29
te toda la vida laboral del asegurado y no familia. Cuando se comparan los ingresos
sólo a las de sus últimos años; e) uniformar familiares por persona entre las familias y
las condiciones de adquisición y cálculo de a lo largo del tiempo, se utilizan tradicio-
las prestaciones, especialmente las pensio- nalmente cuatro indicadores: i) el ingreso
nes; f) deducir el porcentaje del salario que por miembro ocupado de la familia, para
se paga como subsidio por enfermedad y representar la relación remuneracio-
fijar un período mínimo de espera para nes/productividad; ii) el número de
evitar patologías simuladas; g) eliminar miembros ocupados como proporción de
las prestaciones de enfermedad excesiva- aquellos que desean ocuparse, para repre-
mente generosas para el nivel de desarro- sentar la incidencia del desempleo entre
llo, como los viajes y tratamientos en el los miembros de la familia; iii) el número
extranjero; y h) dar prioridad a la atención de aquellos que desean ocuparse como
primaria de salud sobre la curativa. proporción de aquellos en edad de ocu-
En cuarto lugar, para minimizar los parse, para representar el deseo de parti-
desincentivos a la contratación de mano cipar en la fuerza de trabajo; y iv) el núme-
de obra, la parte de la cotización que pro- ro de personas en edad de trabajar como
viene del empleador debería pagarse se- proporción de las personas en edad pasiva
gún el valor agregado de la empresa y no en la familia, para representar la relación
según el monto de su planilla de remune- de dependencia demográfica de la familia.
raciones. Esto no afecta el financiamiento La crisis de los años ochenta cambió la
que proviene de las empresas, pero sí co- importancia de estos factores en la deter-
rrige el desincentivo a la contratación y minación de la incidencia de la pobreza
redistribuye la contribución desde empre- entre las familias, la que aumentó signifi-
sas que hacen uso intensivo de mano de cativamente entre aquellas que veían afec-
obra y las que hacen uso intensivo de ca- tados sus ingresos especialmente por caí-
pital. das de los ingresos provenientes del
trabajo de sus miembros ocupados (efecto
3. Programas de transferencias remuneraciones reales/productividad).
Asimismo, aumentó la incidencia de la in-
a) Los programas de empleo de digencia en aquellos hogares afectados
emergencia
por aumentos del número de desocupa-
dos (efecto desempleo). Las caídas de las
Dadas la importancia del empleo co- remuneraciones reales por persona ocupa-
mo fuente principal de ingresos para la da explicaron importantes aumentos de la
gran mayoría de la población, y la caída pobreza total, y los aumentos de la deso-
del empleo productivo que trajo consigo cupación explicaron importantes aumen-
la recesión de los años ochenta, diversos tos de la indigencia.6
países adoptaron en la década programas Esta situación ha llevado a la necesi-
especiales de empleo de emergencia para dad de recomendar transferencias anticí-
proteger en algo los ingresos de los grupos clicas para luchar contra el desempleo y
pobres más afectados. Fue, en efecto, una las caídas de las remuneraciones reales de
forma de transferir recursos hacia quienes los trabajadores como política para evitar
se consideraban pobres.5 los aumentos cíclicos de la pobreza. Por
i) La pobreza es altamente proporcional al cuanto las variaciones del desempleo y de
desempleo y al nivel de los salarios reales/ las remuneraciones se consideran transi-
productividad de los miembros activos de la torias y sujetas afluctuacionesen la econo-
5 José Wurgaft (comp.), Empleos de emergencia, Santiago de Chile, Programa Regional del Empleo para
América Latina y el Caribe (PREALC), 1988, y G. Rodgers (comp.), Urban Poverty and the Labour Market.
Access to Jobs and Incomes in Asian and Latin American Cities, Ginebra, Organización Internacional del
Trabajo (OIT), 1989.
6 Véase, por ejemplo, Molly Pollack y András Uthoff, Pobreza y empleo: un análisis del período 1969-1987
en el Gran Santiago, serie Documento de trabajo, N Q 348, Santiago de Chile, Programa Regional del
Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), julio de 1990.
20 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
mía, estas transferencias deben tener ese mantenimiento de un ingreso mínimo pa-
mismo carácter: transitorio y anticíclico, ra los grupos más afectados por la crisis,
conforme a los niveles de desempleo y de se orientan hacia los sectores más pobres.
salarios reales de los hogares más pobres. (Véase el recuadro IX-3.) De hecho, si están
ii) Para contribuir a la equidad los empleos bien diseñados, por el bajo nivel de ingreso
de emergencia deben ser productivos, pero noque ofrecen (típicamente inferior al salario
sustituir a otras fuentes de empleo. Los pro- mínimo) no atraen normalmente sino a los
gramas de emergencia elaborados con es- grupos más necesitados; así, tienen la vir-
tos propósitos comprenden tanto los de tud de que en cierta forma los necesitados
creación de puestos de trabajo mediante se autoseleccionan. Por otra parte, como
proyectos financiados con recursos públi- tienen una densidad de mano de obra
cos, como los que subsidian la contrata- anormalmente alta y suelen ser obras de
ción de mano de obra por parte de empre- baja rentabilidad privada, no suelen inci-
sas privadas, a través de distintos dir en otras fuentes de generación de
procedimientos. empleo.
Si bien se ha experimentado con sub- Todo esto implica una serie de restric-
sidiar la contratación de mano de obra por ciones tanto macro como microeconómi-
parte del sector privado -lo que integraría cas para su diseño. En el plano macroeco-
a los cesantes al verdadero mercado de nómico se requiere que los gastos del
trabajo- los programas de subsidios no gobierno sean autónomos, independientes
han prosperado. En situaciones recesivas de la demanda agregada, de modo de
las empresas se muestran mucho más sen- constituirse en un instrumento anticíclico
sibles al nivel de demanda que a los costos y no procíclico respecto de las tendencias
de su mano de obra. De ahí que los subsi- del empleo, y que el programa no sea in-
dios no aumenten significativamente el ni- flacionario, es decir, que esté financiado,
vel de empleo. En cambio, sí significan que que utilice insumos que se encuentren en
esas empresas que de todas maneras esta- exceso y que no presionen sobre la balanza
ban aumentando su empleo (tal vez por- de pagos. En consecuencia, los programas
que su demanda sí estaba aumentando) deben emplear mano de obra abundante,
ahora reciben además un subsidio. no generar excesos de demanda alzando
De ahí que los programas de emergen- artificialmente los salarios, y hacer uso in-
cia que más se han aplicado, y con mayor tensivo de insumos nacionales. En el plano
éxito, hayan sido losfinanciadosy lleva- microeconómico se requiere que las remu-
dos a cabo directamente por el Estado. neraciones por los trabajos realizados no
Difieren de los proyectos normales de eleven artificialmente los salarios en em-
obras públicas en que la condición central presas privadas donde existan alternati-
no es que sean proyectos económicamente vas de empleo para esa mano de obra.
rentables sino que sean proyectos de alta Una revisión de experiencias de pro-
densidad de mano de obra -la que repre- gramas de esta naturaleza en América La-
senta típicamente 80% o más de los costos. tina, hecha por PREALC, pudo constatar
Son, pues, atractivos política y socialmen- (véase el recuadro IX-3) que en períodos
te, no económicamente, y son particular- breves de tiempo, los programas habían
mente convenientes en situaciones de cri- logrado crear empleo para un número im-
sis, por cuanto son una manifestación clara portante de personas y que en esos mis-
de la voluntad de los gobiernos de enfren- mos períodos, los programas habían bene-
tar los problemas de empleo y de bajos ficiado a los grupos socialmente más
ingresos; provocan un efecto más rápido pobres. Los programas también habían fa-
que otras medidas que actúan a través del vorecido una cierta participación y vincu-
mercado, y permiten centrar los resulta- lación social a través del empleo y la con-
dos en los grupos más afectados por la sulta sobre las obras proyectadas entre los
crisis. miembros de la comunidad, y habían de-
Como el objetivo básico de estos pro- sarrollado proyectos de utilidad para la
gramas es la generación de empleo y el comunidad, aun cuando no lo suficiente
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 21
Recuadro IX-3
ESTIMACION DEL IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE EMPLEO DE EMERGENCIA
SOBRE LA POBREZA
Las estimaciones realizadas por el Programa familiar. Representa no menos del 50% del in-
Regional del Empleo para América Latina y el greso total en los dos tercios de las familias de
Caribe (PREALC) indican que los programas han los participantes del PAIT y en la mitad de las
cumplido con el objetivo de beneficiar a los familias de los integrantes del PEM y el POJH. En
grupos sociales más pobres. Los antecedentes ambos países esta incidencia puede ser mayor
disponibles respecto del Programa de Apoyo al todavía en los casos en que participa más de un
Ingreso Temporal (PAIT) de Perú, el Plan de miembro de la familia, lo cual ha sido relativa-
Empleo Mínimo (PEM) y el Programa de Ocupa- mente frecuente, aun cuando no hay informa-
ción para Jefes de Hogar (POJH) de Chile y el ción cuantitativa al respecto. En el FSE las remu-
Fondo Social de Emergencia (FSE) de Bolivia, neraciones constituyen el único ingreso del 50%
muestran que los trabajadores de éstos pertene- de las familias de los participantes y no menos
cen a familias indigentes en una proporción de la mitad de los ingresos en el 74% de éstas.
muy elevada y que el resto proviene de hogares Asimismo, no obstante la importancia para
pobres (véase el cuadro adjunto). Respecto al FSE la economía familiar de los salarios obtenidos a
se señala que si bien no se dispone de informa- través de la participación en los programas de
ción de esta índole, los datos sobre las caracte- empleo, que en algunos casos llegaron a consti-
rísticas de sus viviendas (30% carece de electri- tuirse en una condición de supervivencia, las
cidad, 78% carece de servicios higiénicos remuneraciones han sido frecuentemente insu-
instalados, 84% de alcantarillado y 46% no tiene ficientes, incluso en relación con las necesidades
acceso a la red de agua potable) permiten supo- esenciales: representaban apenas la cuarta parte
ner que los participantes del Fondo provienen del costo de la canasta básica en el PEM de Chile
también en su gran mayoría de hogares pobres. y la mitad en los casos del PAIT del Perú y del
Lo anterior se reafirma considerando la inci- POJH de Chile.
dencia de las remuneraciones en el ingreso
Fuente: José Wurgaft (comp.), Empleos de emergencia, Santiago de Chile, Programa Regional del Empleo para América Latina y el
Caribe (PREALC), 1988.
2 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
7 Véase Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), Empleo y equidad:
desafío de los 90, serie Documentos de trabajo, N Q 354, Santiago de Chile, 1990.
8 Entre otros, el Fondo de Inversión Social (FIS) en Bolivia; el Fondo de Solidaridad e Inversión Social
(FOSIS) en Chile; el Fondo de Inversión Social (FIS) en El Salvador; el Fondo de Inversión Social (Fis)
en Guatemala; el Fondo Hondureno de Inversión Social (FHIS); el Fondo de Inversión Social de
Emergencia (FISE) en Nicaragua; el Fondo de Emergencia Social (FES) en Panamá; el Fondo de
Inversión Social de Emergencia (FISE) en Uruguay; y el Fondo Venezolano de Inversión Social
(FONVIS). Asimismo, en México se ha establecido el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)
que, si bien no tiene la estructura de un Fondo, se orienta en el mismo sentido que los arriba
mencionados.
2 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
mentales (ONG), por un lado, y las entida- Entre esas limitaciones figura, en pri-
des internacionales donantes y financie- mer lugar, la de cubrir sólo a los asalaria-
ras, por otro. Como a menudo las ONG y los dos y muchas veces únicamente a los ur-
organismos estatales mantienen relacio- banos, con lo que algunos de los
nes distanciadas, los fondos pueden con- perceptores de ingresos más pobres que-
tribuir bastante a reducir esta distancia, lo dan fuera de su alcance. Este es el caso de
que puede redundar en la identificación los trabajadores por cuenta propia (que
de un mayor número de proyectos y una ascienden a cerca de un tercio de la fuerza
ejecución más eficaz. Asimismo, es carac- de trabajo de la región). No obstante, como
terístico de los fondos trabajar a través de virtualmente cualquier instrumento dis-
licitaciones -con las ONG, con empresas tributivo adolece de la misma falla, y posi-
privadas contratistas, o con comunidades blemente en mayor medida, la elevación
locales- lo que los libera de las tareas de del salario mínimo suele usarse para me-
realización, y les reserva las funciones jorar el ingreso (aunque en los años ochen-
centrales de recaudación y asignación de ta se utilizó más bien para frenar alzas
recursos, así como la evaluación de su salariales, dentro de programas antiinfla-
destino. cionarios).
Pese a su mayorflexibilidad,los fon- El salario mínimo tiene, sin embargo,
dos tienen también dificultades para llegar dos limitaciones más. Por un lado, es insu-
a los grupos más pobres de la población, ficientemente focalizado, pues se destina
los que por estar menos organizados tie- básicamente al trabajador no calificado o
nen menores posibilidades de ejercer pre- de poca experiencia laboral (jóvenes y mu-
sión, suelen disponer de menos capacidad jeres, sobre todo) y no tanto a los jefes de
de preparar proyectos, y muchas veces se hogar. Asimismo, recae en forma regresi-
ubican en zonas apartadas. Para contra- va con un costo relativo mayor en las em-
rrestar estos problemas los fondos deben presas menos productivas, menos renta-
contribuir, junto con sus contrapartes, a bles y más intensivas en mano de obra
crear mecanismos que fortalezcan la capa- -típicamente las más pequeñas. Por otro
cidad de la comunidad de formular pro- lado, si se eleva por sobre el salario de
yectos según un diseño técnico adecuado. equilibrio, tenderá (salvo en recesiones
Para ello, deben destinar recursos para por demanda agregada insuficiente o en
promover la capacitación de recursos hu- mercado monopsónicos) a elevar el ingre-
manos tanto en los municipios y las corpo- so de los asalariados, pero a costa del em-
raciones de desarrollo como en las comu- pleo. Esto obedece a que resulta para la
nidades locales. empresa una imposición que la incentiva
a una evasión legal, simplemente contra-
tando menos personas.
c) Transferencias para combatir la
pobreza crónica: el ingreso mínimo Además, la elevación del salario míni-
familiar mo puede ser una medida regresiva entre
los mismos asalariados, ya que cuando la
Entre los instrumentos tradicional- demanda de trabajo es relativamente ine-
mente disponibles para elevar el ingreso lástica (lo que ocurre para la mano de obra
-aunque no la producción-figurael sala- más calificada), la elevación del salario mí-
rio mínimo. Este instrumento también se nimo aumentará la masa de salarios; pero
ha utilizado con fines de estabilización, cuando la demanda es más elástica (mano
por lo que en los últimos años ha crecido de obra menos calificada) la masa de sala-
menos que los salarios medios y la produc- rios se reduce. Se produce así una redistri-
tividad en muchos países de la región. bución de la masa de salarios a favor de los
(Véase el cuadro IX-4.) Su utilización como más calificados.
instrumento para contribuir a la equidad i) Las políticas de ingreso mínimo familiar
presenta severas limitaciones que la polí- tratan de obtener los efectos positivos del sala-
tica de "ingreso mínimo familiar" preten- rio mínimo y reducir sus limitaciones. Con el
de corregir. propósito de superar las limitaciones del
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 2
Cuadro IX-4
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCION COMPARADA DEL SALARIO MINIMO, DEL
SALARIO MEDIO INDUSTRIAL Y DE LA PRODUCTIVIDAD ENTRE 1970-1980 Y1980-1990
Variaciones porcentuales
1980-1990 1970-1980
salario mínimo, las políticas de ingreso tras que el Estado bonifica la diferencia
mínimo familiar buscan mejorar el ingreso entre el salario mínimo costeado por la
de los trabajadores sin menoscabar el em- empresa y el ingreso mínimo familiar que
pleo, y centrar los beneficios en las familias se desea pagar al trabajador. Así el
más pobres. Para eliminar el desincentivo trabajador beneficiado recibe un ingreso
a la contratación que introduce el salario mayor que el salario mínimo, pero la em-
mínimo, la empresa sólo debe absorber el presa enfrenta costos variables inferiores.9
costo del salario mínimo anterior, mien- El Estadofinanciaríatales beneficios a tra-
9 Las prestaciones que se entregan como ingreso adicional al trabajador vienen a ser un beneficio
análogo a la asignación familiar que existe en muchos países de la región. La sociedad desea
beneficiar a los trabajadores que tienen más cargas familiares y que no pueden satisfacer sus
necesidades mínimas con su salario. Pero en vez de hacer que esta obligación recaiga directamente
sobre la empresa que contrata al trabajador -lo que desincentivaría la contratación de trabajadores
con cargas familiares- la sociedad asume esta obligación y la financia por medio del sistema
tributario general. Los costos directos de contratación para la empresa son iguales, y se hacen en
relación con consideraciones de productividad. Los costos del financiamiento para saldar los déficit
respecto a las necesidades de la familia se hacen con cargo al presupuesto fiscal. La empresa no
reduce el empleo de trabajadores con un alto número de cargas y éstos reciben un ingreso con dos
componentes: uno proporcional a su productividad con cargo a la empresa y otro proporcional al
déficit en relación con sus necesidades familiares con cargo al fisco.
26 EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
vés del sistema tributario general ciaría al mismo número de personas, pero
-estableciendo tal vez una cotización espe- se concentraría en los que más proba-
cial para las empresas en función de su blemente pertenecen a familias pobres
valor agregado- con lo cual se lograría redu- -los jefes de hogares de bajos ingresos. Lo
cir el desincentivo a la contratación de per- haría, además, sin desestimular su con-
sonal que requiere de un mínimo adicional. tratación.
La cobertura perfecta tampoco es po- Este ingreso mínimo familiar no sólo
sible. Se corre el riesgo de dejar fuera a no incentiva el desempleo sino que podría
algunos de los más pobres, o de incluir a inducir incluso la reducción del desem-
algunos que no lo son. Para evitar el peli- pleo de los jefes de hogar (a expensas, eso
gro de que ocurra lo primero, y crear apo- sí, de los que no lo son). Dado que la
yo político para el programa, es recomen- bonificación la reciben exclusivamente
dable que la cobertura se extienda en caso los jefes de hogar, un mismo puesto de
de duda. Esto acarrea, por cierto, costos trabajo resultaría más rentable para di-
fiscales, los que podrían reducirse en el chos jefes que para los demás trabajado-
ámbito administrativo mediante esque- res, por lo que sería razonable suponer
mas más simples y una cobertura más que los primeros tenderían a desplazar a
amplia. los segundos.
En el caso concreto de las políticas de ii) Efectos indirectos que deben considerse
ingreso mínimo, éstas se pueden centrar al diseñar una política de ingresos mínimos
en los más pobres, bonificando sólo a los familiares. La política de ingresos mínimos
jefes de hogares de bajos ingresos. Como familiares tiene dos efectos indirectos po-
estos últimos tienen una probabilidad mu- sitivos. El primero es que su financiamien-
cho mayor que un asalariado cualquiera to es neutro, por provenir mayoritaria-
de bajos ingresos (el más afecto al salario mente de impuestos generales que no
mínimo) de provenir de una familia pobre, inciden en la asignación de recursos entre
el hecho de otorgarles una bonificación factores y entre empresas pequeñas y
especial beneficiará más que el salario mí- grandes. De este modo, su financiamiento
nimo a los hogares pobres. Por ejemplo, la no afecta los niveles de empleo y su com-
bonificación podría circunscribirse a jefes posición entre empresas grandes y peque-
de hogar asalariados de bajos ingresos (tal ñas más allá de lo que exija la situación
vez, con remuneraciones inferiores a 11 / 2 coyuntural en que se desenvuelve la eco-
salarios mínimos),10 o sea, aquellos cuyas nomía.
familias muy probablemente son pobres. Por otro lado, si sufinanciamientono
Asimismo, podría pagarse un montofijoo tiene un efecto deficitario sobre el presu-
variable en proporción al número de car- puesto fiscal, su implantación no debería
gas entre cinco y 18 años de edad o a los generar presiones inflacionarias. Un alza
matriculados en el sistema educacional,11 de la bonificación especial del ingreso mí-
con lo que vendría a ser una suerte de nimo no influiría en la estructura salarial;
asignación familiar escalonada en función si lo hiciera, sería en menor medida que el
del ingreso (como se instauró en Chile a alza del salario mínimo. El ingreso mínimo
partir de 1991). Con ello, en lugar de bene- no afecta el salario base de los trabajadores
ficiar, por ejemplo, al 20% de los asalaria- no calificados, pero el salario mínimo sí.
dos más pobres -como ocurriría al elevar En caso de aumentar el salario mínimo
el salario mínimo- la bonificación benefi- pueden producirse múltiples efectos sobre
10 Por cierto, por razones prácticas (es decir, evitar un impuesto marginal de más de 100%) habría que
extender el beneficio hacia grupos de ingresos mayores -tal vez hasta 2 mínimos. De otra forma, un
jefe de hogar cuyo ingreso pasara de 11 / 2 salarios mínimos dejaría de percibir la bonificación con
lo que su ingreso final sería inferior al trabajador que gana menos de 1 1 / 2 salarios mínimos, pero
que recibe la bonificación.
11 Si el monto de la bonificación por carga fuese suficientemente alto podría incentivar la natalidad en
lugar de beneficiar a los más necesitados. De ahí que se sugiere, en esos casos, limitarlo a cargas en
edad escolar.
SEGURIDAD SOCIAL Y POLITICAS DE TRANSFERENCIAS 2
el resto de la escala salarial. Las presiones jefes de hogar), o bien situaciones recesi-
en torno al ingreso mínimo, en cambio, se vas (no por restricción de ventas sino de
ejercerían sobre el presupuestofiscal,para divisas), el ingreso mínimo familiar irá
ampliar la cobertura de las bonificaciones; totalmente en beneficio del trabajador. En
no sobre las empresas, para exigir salarios estos casos, el ingreso mínimo es el mejor
mínimos más elevados. instrumento: no genera desempleo, no es
También hay desventajas derivadas inflacionario, tiene un costo que se reparte
de la aplicación del ingreso mínimo fami- en forma equitativa entre las empresas y
liar. Estas se aprecian en situaciones de favorece a los más pobres. Tiende además
monopsonio y de recesiones por demanda a promover el empleo de los jefes de hogar
agregada insuficiente (casos en que es pre- de bajos ingresos en calidad de asalaria-
ferible aplicar una política de salario míni- dos. Finalmente, es una manera digna de
mo). En estos contextos económicos, las elevar los ingresos, pues complementa los
bonificaciones pueden favorecer más al ingresos de los jefes de hogar por el hecho
empleador que al trabajador, al subsidiar de estar ocupados, a diferencia de otros
la demanda y no la oferta de trabajo.12 complementos o subsidios que se otorgan
En cambio, cuando se dan situaciones sólo cuando están cesantes.
de pleno empleo (especialmente de los
12 Esto ocurre además de los problemas administrativos que requieren fiscalización, como cuando se
produce una colusión entre el empleador y el trabajador y se subdeclara el verdadero salario para
conseguir la bonificación. Para fiscalizar estas situaciones se requiere un sistema previsional
ampliamente extendido donde no se subdeclaren ingresos, o un sistema de impuestos al valor
agregado donde los salarios estén bien controlados.
13 En recesiones por restricción de divisas, sí suele haber una relación negativa entre el salario real y
el nivel de producción. Ello porque lo característico es que el tipo de cambio suba en tales situaciones.
Cabe notar que esta circunstancia -de recesión por restricción de divisas- es mucho menos frecuente
en economías abiertas y pequeñas.
Capítulo X
PARTICIPACION, TRANSFORMACION
PRODUCTIVA Y EQUIDAD
1 CEPAL, Transformación productiva con equidad, op. cit., pp. 57 a 62 y 154 a 162.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE..
2 Como en muchos casos las políticas sociales han respondido a impulsos de la demanda social, los
grupos beneficiados no siempre han sido los de mayores carencias sino aquellos con mayor
capacidad de presión y mayor articulación con el Estado.
PARTICIPACION, TRANSFORMACION PRODUCTIVA Y EQUIDAD 241
dos los que debieran beneficiarse con las equidad en su conjunto. Si bien para lograr
políticas que favorecen la equidad. Ade- esa finalidad es necesario fortalecer la ca-
más, la existencia de grandes focos de po- pacidad reivindicativa de los grupos mar-
breza y frustración no sólo implica la pér- ginados, también se requiere robustecer
dida de ingresos y de bienestar para toda múltiples instancias de concertación y me-
la sociedad; el peligro de desequilibrios diación, entre ellas los partidos políticos,
sociales también erosiona la viabilidad los organismos no gubernamentales, el
misma del proceso de desarrollo en su poder legislativo, las municipalidades y
conjunto. Puesto que la política económica los consejos regionales descentralizados.
y social favorable al desarrollo simultáneo Con ello se contribuirá a que las situacio-
de la competitividad y de la equidad aspi- nes que podrían transformarse en conflic-
ra a promover mayor participación popu- tos potenciales asuman la forma de proce-
lar en la reforma de instituciones, en la sos de negociación caracterizados por la
gestión de recursos, en la recepción de aceptación de reglas comunes de interac-
servicios y en la propia ejecución de pro- ción, la visión compartida sobre los gran-
gramas, se requiere un complemento polí- des lincamientos estratégicos de desarro-
tico: la presencia de las demandas de estos llo, el respeto a las reivindicaciones de
sectores en el discurso partidario, en el cada agente social, y el reconocimiento de
debate público, y en las decisiones que las capacidades y limitaciones de los pro-
atañen a la formulación de políticas y a la pios agentes para resolver sus problemas,
composición del gasto público. así como de las posibilidades reales de la
Una condición sine qua non es, pues, comunidad y del Estado para contribuir a
que los propios actores rezagados puedan su solución.
abrir canales de representatividad en el Dado que el Estado es la principal
procesamiento de las demandas y en las fuente de suministro de servicios básicos
instancias decisorias. Ello lleva a plantear sociales a los sectores más marginados en
temas tales como las formas de recoger la la región, también cabría pensar en refor-
iniciativa popular en aras de mayor pre- mas institucionales para fortalecer el sec-
sión social por democratizar el sistema po- tor estatal-social como receptor y transmi-
lítico y los mecanismos que utiliza el Esta- sor de demandas sociales dentro del
do para asignar recursos a la sociedad; las conjunto de organismos redistributivos
maneras de expresión activa de amplios del Estado.
contingentes de la sociedad civil para re- En los sectores rezagados urbanos, así
ducir y eliminar la corrupción, el cliente- como en amplios sectores campesinos sin
lismo o la burocratización en los procesos tierra, se combina una situación de margi-
decisorios; las demandas populares sus- nalidad espacial con otra de informalidad
ceptibles de convertirse en ejes de movili- laboral. Tanto la crisis económica como los
zación social para proveer un sustrato po- desequilibrios migratorios propios de mu-
lítico que impulse la transformación chos países de la región han provocado el
productiva con equidad; y los mecanis- aumento sostenido de los marginales-
mos más efectivos de intermediación entre informales urbanos y la desarticulación de
las demandas planteadas y las posibilida- sectores campesinos. Bajos niveles de ins-
des reales de satisfacerlas. titucionalización, poca resonancia en el
No se trata solamente de facilitar la debate público y en los responsables de
organización de los grupos marginados y políticas, y la atomización de sus deman-
la transmisión de sus reivindicaciones. El das, reflejan las modalidades marginales
desafío consiste en asegurar el procesa- con que dichos actores participan en la
miento de estas demandas a través de una vida pública.
amplia interacción de diversos agentes so- Históricamente, las instituciones esta-
ciales dentro de cauces institucionales que blecidas para articular las propuestas po-
favorezcan la equidad sin dar lugar a des- líticas con la participación y las demandas
bordes sociales que comprometan el es- sociales no contribuían forzosamente a la
fuerzo de transformación productiva con equidad. Actualmente presentan serias
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro X-l
COLOMBIA, LEY 11 DEL 16 DE ENERO DE 1986: UN CASO
DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA CON
DEMOCRATIZACION DEL PODER
Con la Ley 11 expedida el 16 de enero de 1986 — La presencia de las demandas comunitarias e
se ha buscado una forma de regulación jurídico- la oferta local de servicios públicos (arts. 27 a
administrativa orientada a optimizar la presen- mediante la participación de los usuarios de
cia de la comunidad organizada en la vida mu- estos servicios en las juntas y consejos directivos
nicipal, y sobre todo la definición y la ejecución encargados de su prestación. Para estos efectos,
de políticas sociales desde los poderes locales. la misma Ley 11 de 1986 autoriza a las munici-
Para ello, contempla la creación de tres nuevas palidades para contratar con juntas de acción
figuras administrativas, a saber: comunal, sociedades de mejoras y ornato, juntas
— Las Juntas Administrativas Locales y asociaciones
(arts. 16 de recreación, defensa civil y
a 21), establecidas en las comunas urbanas, cuya usuarios, el ejercicio de funciones o la prestación
población mínima sea de 10 000 habitantes, y en de servicios; y ordena en las juntas directivas de
los corregimientos rurales, con el fin de impul- las empresas a cargo de los servicios públicos
sar una mejor prestación de servicios y raciona- que una tercera parte de sus miembros sean
lizar la administración del municipio. Sus fun- delegados de entidades cívicas o de usuarios del
ciones comprenden específicamente la respectivo servicio (decreto 3446 de 1986).
programación presupuestaria, la recomenda- En el mismo marco de descentralización ad-
ción de aprobar impuestos y contribuciones, y ministrativa cabe mencionar dos prescripciones
la vigilancia y el control de los servicios munici- constitucionales: el Acto Legislativo N B 1 de
pales. Conforme a la disposición jurídica, no 1986, que institucionaliza las consultas popula-
menos de la tercera parte de sus miembros serán res municipales; y el art. 9 de la Ley 76 de 8 de
elegidos por votación popular de los habitantes octubre de 1985, relativo a la participación co-
del sector. munitaria en la planificación regional. Dicho
— La participación comunitaria (arts. 22 aartículo
25), prescribe la creación del comité de con-
en función de la cual todas las juntas y organi- certación para el desarrollo como órgano con-
zaciones cívicas, constituidas con arreglo a la sultivo de los consejos regionales de planifica-
Ley y sin fines de lucro, podrán celebrar con el ción económica y social, en el cual se otorga
municipio acuerdos y convenios que tengan por participación a distintos representantes comu-
fin canalizar esfuerzos dispersos en la solución nitarios y de organizaciones gremiales en la
de problemas comunes relativos a necesidades región.
básicas insatisfechas en el área de jurisdicción
del municipio.
Fuente: Federación Colombiana de Trabajadores Sociales (FECTS)/Consejo Nacional para la Educación en Trabajo Social
(CONETS)/Asociación de Trabajadores Sociales de Santander (ATSSAN), "Democracia, participación social y trabajo
social", Memorias del 6' Congreso Nacional de Trabajo Social, vol. I, Bucaramanga, Colombia, 22 al 25 de junio de 1988.
PARTICIPACION, TRANSFORMACION PRODUCTIVA Y EQUIDAD 245
Cuadro X-l
AMERICA LATINA: CONCENTRACION DE LA POBLACION EN CIUDADES
DE GRAN TAMAÑO, 1950-1990
Ciudades de 1 millón Ciudades de 5 millones
o más habitantes en: o más habitantes en:
Número de ciudades 7 18 23 38 1 4 4 5
Población (en miles
de personas) 17 099 56 803 84 707 132245 5 042 32 899 45 275 66 057
Porcentaje de la
población total 10.72 20.51 24.00 30.26 3.16 11.88 12.83 15.11
Porcentaje de la
población urbana 25.77 35.63 36.66 42.61 7.60 20.64 19.59 21.28
Número de ciudades 38 38 38 38 7 7 7 7
Población (en miles
de personas) 26 931 69 008 97583 132 245 17 099 38 648 52 081 67 840
Porcentaje de la
población total 16.88 24.91 27.65 30.26 10.72 13.95 14.76 15.52
Porcentaje de la
población urbana 40.59 43.29 42.23 42.61 25.77 24.25 22.54 21.86
Tasa media anual
de crecimiento
(por mil) 47.05 34.65 30.40 40.77 29.83 :26.44
Indice de predominio
urbano (por mil) a 3.22 -2.48 0.90 -3.04 -7.31 -3.06
Fuente: CELADE, América Latina: porcentajes urbanos, 1990, serie Boletín demográfico, N 8 47 (LC/DEM/G.97), Santiago
de Chile, enero de 1991; Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales Internacionales,
World Urbanization Prospects (ST/ESA/SER.A/121), Nueva York, 1991. Publicación de las Naciones Unidas,
N 8 de venta: E.91.X1II.11.
a
Corresponde a la tasa media anual de crecimiento del porcentaje de la población urbana que reside en las ciudades
de 1 millón o más de habitantes.
alimentación y de convergencia entre de- cesidades específicas sentidas por los dis-
mandas y posibilidades reales de satisfa- tintos grupos; y mayor acceso y presencia
cerlas. en los medios de comunicación de masas.
Se podrían así atender de manera efec- Sin embargo, subsisten los problemas
tiva y descentralizada diversas demandas, de escala: las escasas posibilidades de re-
como las siguientes: mayor presencia de producir experiencias que muchas veces
los sectores más pobres en la gestión de no trascienden su calidad de proyectos
programas sociales; mayor presencia de pilotos; la dificultad que tienen los actores
las organizaciones vecinales en decisiones de base para alterar la asignación social de
sobre canalización y uso de recursos en la recursos de distinto tipo, debido a una
esfera municipal; mayor apoyo estatal y influencia muy marginal y a la dificultad
privado a las organizaciones no guberna- de los partidos para incorporar las deman-
mentales que trabajan más de cerca con los das "moleculares"; y sobre todo la marca-
sectores populares; adaptación de servi- da discontinuidad que han exhibido las
cios de salud, de la educación pública y de organizaciones de base, la mayoría de las
programas de vivienda popular a las ne- cuales tiene un rápido desgaste por frus-
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro X-2
LOS FONDOS DE DESARROLLO SOCIAL COMO MECANISMO PARA FORTALECER
EL PAPEL DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
EN LAS POLITICAS DE APOYO A LOS POBRES:
UN PRIMER BALANCE EN LA REGION
En los últimos años, y sobre todo en 1990, se han bernamentales, y la inclusión de representantes
establecido fondos especiales en muchos de los del sector privado en los órganos de dirección y
países de la región destinados a financiar accio- administración.
nes sociales en beneficio de los más pobres y En el caso del Fondo de Solidaridad e Inver-
marginados durante los procesos de ajuste. Una sión Social (FOSIS) (Chile) las organizaciones so-
de las mayores novedades de los fondos de ciales participan en la definición de los recursos
desarrollo social creados en la región son las que maneja el fondo, en su forma de financia-
relaciones que a través de ellos se establecen miento y en el diseño y destino de sus gastos. En
entre el aparato social estatal y la sociedad civil. Guatemala el concepto de fondo se basa en la
Los fondos han sido concebidos como instancias participación activa de las organizaciones exis-
participativas que promueven la organización tentes que trabajan con las organizaciones de
social para que la propia base popular participe base, tales como las organizaciones no guber-
en la solución de sus problemas. De este modo, namentales, las cooperativas y las asociacio-
mediante los fondos se reúnen recursos que nes. Diversas instituciones del gobierno han
pueden ser utilizados evitando las inercias bu- iniciado programas que contemplan la parti-
rocráticas y los sesgos verticalistas que muchas cipación activa de las organizaciones no gu-
veces aquejan al sector público. En este sentido bernamentales en particular, buscando así
deben destacarse tres elementos comunes a dis- identificar necesidades sentidas por las comu-
tintas experiencias nacionales en esta materia: el nidades locales e impulsar programas partici-
fomento de la participación popular, el rol pro- pativos para satisfacerlas.
tagónico asignado a las organizaciones no gu-
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
campesina y de créditos a los pequeños presión sobre las instancias decisorias per-
productores agrícolas, al tiempo que se tinentes, y de hacerlo insertándose en las
convierte en agente multiplicador en ma- condiciones existentes de viabilidad polí-
terias tales como la adopción de tecnolo- tica y económica, pues así pueden recono-
gías, los talleres de experimentación agrí- cer esa misma viabilidad y emplearla en
cola y la organización comunitaria. beneficio propio cuando ello sea posible.
En el sector informal se ha desarrolla- Diversas pautas generales podrían ser
do un sinnúmero de asociaciones colecti- útiles para orientar la articulación entre las
vas formadas a fin de resolver conjunta- organizaciones de grupos marginados.
mente problemas básicos de generación de Primero, sería conveniente difundir las
ingresos. Existen talleres productivos en nuevas tecnologías de la información y
ese sector que son pequeñas unidades eco- telecomunicación hacia la base social. Esa
nómicas formadas por un número reduci- acción contribuiría a desencadenar un
do de trabajadores, con una división ele- efecto sinérgico sobre la articulación hori-
mental del trabajo y un manejo zontal entre organizaciones de base que
autogestionado de la organización, y que tienen necesidades y demandas comunes.
se consagran a producir bienes con escaso Asimismo, permitiría establecer sistemas
componente tecnológico. La unificación parecidos al de vasos comunicantes con el
de los esfuerzos de los organismos ligados fin de facilitar la incorporación de los sec-
al apoyo de talleres productivos (organi- tores más atomizados a los movimientos
zaciones no gubernamentales, institutos sociales ya constituidos en los cuales reco-
nacionales de capacitación y aprendizaje, nozcan como propias las demandas plan-
centros parroquiales), a fin de concertar teadas, y de "entramar" los movimientos
políticas nacionales podría tener un efecto sociales existentes en función de los inte-
movilizador importante sobre otros seg- reses y demandas compartidas.
mentos: programas de extensión de las El establecimiento de redes de infor-
universidades hacia estos talleres produc- mación haría un aporte valioso a la articu-
tivos, políticas de subvención para la in- lación. Son un instrumento muy útil, de
corporación de tecnologías en los talleres, bajo costo y es fácil aprender a usarlas, al
facilidades crediticias a trabajadores por tiempo que constituyen un mecanismo de
cuenta propia, y así sucesivamente. retroalimentación que puede contribuir a
situar tanto las reivindicaciones como la
ii) Mayores grados de articulación entre lassimple concertación dentro de un contexto
organizaciones reivindicativas de los más amplio de participación y de conver-
grupos menos integrados a los beneficios gencia de intereses, congruente con su via-
de la modernización bilidad política. Los efectos de la telemáti-
Hasta ahora buena parte de las orga- ca pueden ser amplios y decisivos. (Véase
nizaciones de los grupos excluidos han el recuadro X-3.)
tenido o bien una articulación subordina- Segundo, habría que redefinir las polí-
da a los partidos políticos, o bien una rela- ticas culturales en función de la cultura
ción poco continua con el Estado para ne- organizativa en el mundo popular. La cul-
gociar sus intereses. Para remediar esto, se tura organizativa desarrollada al margen
pueden seguir tres caminos: aumentar la de los procesos de modernización no sólo
capacidad de presión de los movimientos constituye un eslabón fundamental en la
sociales populares que cuentan con un supervivencia de amplios sectores pobres,
grado relativo de organización; mejorar la sino también ha permitido a estos sectores
organización de los actores pobres más idear formas colectivas de ejercer presión
atomizados, y mejorar la articulación de para que se satisfagan sus demandas. La
las diversas organizaciones de base. Por cultura grupai en amplios grupos en situa-
articulación se entiende, en este caso, una ción de pobreza, incluido el mundo incai-
densa red de movimientos sociales capa- co, maya o azteca y las organizaciones in-
ces de percibir sus demandas inmediatas dígenas campesinas, pero extendiéndose
y sus demandas estratégicas, para ejercer hacia las periferias urbanas, constituye un
PARTICIPACION, TRANSFORMACION PRODUCTIVA Y EQUIDAD 249
Recuadro X-3
LA EQUIDAD Y LOS EFECTOS SINÉRGICOS DE LA TELEMATICA
La difusión de tecnologías en la esfera de la blicos para obtener la satisfacción de sus deman-
telemática (la convergencia delas telecomunica- das con el apoyo de computadoras, bases de
ciones y la informática) abre grandes posibilida- datos propias, y redes informativas intervecina-
des en los distintos ámbitos de la equidad polí- les. En el mismo país, las federaciones campesi-
tica. Los precios decrecientes, los componentes nas están creando una base de da ios inde-
cada vez más pequeños y más portátiles, la pendiente para tener mayor control sobre los
progresiva sencillez en el uso de estas tecnolo- programas de crédito rural en el país, lo que les
gías y su fácil incorporación en usos muy dife- permite mejorar su poder de negociación con los
rentes, permiten su aprovechamiento con fines bancos estatales. Estos ejemplos aislados permi-
de articulación entre agentes muy diversos y ten ilustrar el potencial sinérgico que tendría el
dispersos. Los teléfonos pueden usarse sin ope- uso difundido de la telemática en la articulación
radores, los computadores sin programadores, de los agentes sociales para aumentar su actual
las bibliotecas pueden funcionar sin biblioteca- presencia y su capacidad de ejercer presión so-
rios, las estaciones radiales sin ingenieros, la bre las instancias decisorias del Estado. Este
filmación de videos puede hacerse sin técnicos potencial sinérgico se hace evidente al conside-
y pueden imprimirse boletines noticiosos sin rar la amplia gama de posibilidades que se
necesidad de tener imprentas. Pese a estas ven- abren: de acceso a la información (sobre servi-
tajas, la "conexión telemática" ha sido subutili- cios, derechos y demandas compartidas), de in-
zada hasta la fecha en el procesamiento público fluencia en la opinión pública (al disponer de
de las demandas de los agentes más dispersos o estaciones radiales, tener acceso a redes infor-
excluidos. matizadas, poner en circulación videocintas de
En el ámbito de los agentes sociales, la incor- denuncia, etc.), de agregación de reivindicacio-
poración de estas tecnologías puede ser decisiva nes (mediante la utilización de bancos de datos
para acrecentar la equidad política. Por una y mayor "interconexión telemática") y para tras-
parte, la instalación de terminales de bajo costo cender las barreras de la censura (empleando
y uso sencillo conectados a bases de datos, faci- redes horizontales de circulación de informa-
lita el acceso de campesinos y microempresarios ción).
urbanos a información sobre áreas de interés, En el ámbito de la pequeña escala la incorpo-
tales como créditos especiales y cooperación téc- ración de tecnologías telemáticas puede facili-
nica. La conexión entre estos agentes sociales, tar, en primer lugar, el manejo de la planifica-
por un lado, y el sector social estatal, por el otro, ción desde los entes descentralizados, mediante
utilizando estas nuevas tecnologías, permitiría mapas detallados de áreas y necesidades críti-
la adecuación constante de los programas de cas, de las demandas de pequeñas organizacio-
capacitación; mejorar la canalización del crédito nes locales y de la localización de inversiones
a pequeños empresarios, y localizar en forma con altos beneficios sociales. Asimismo, son
oportuna los servicios e infraestructura de muy útiles para el seguimiento y evaluación de
transporte y energía. Por otra parte, el hecho de los efectos de los programas municipales con
que se disponga de estas tecnologías para el alto grado de desagregación espacial y de los
procesamiento de la información y de telecomu- efectos por agentes. La aplicación de estas tec-
nicaciones podría ejercer un efecto sinérgico en nologías en los municipios permitiría facilitar
la articulación de demandas entre organizacio- los mecanismos de consulta popular a escala
nes populares. Existen precedentes al respecto. local, y el procesamiento de encuestas vecinales
En Guatemala, campesinos envían por fax men- y comunitarias para detección de inquietudes y
sajes sobre violación de derechos humanos a expectativas en los microagentes. También pue-
organizaciones no gubernamentales internacio- de ser muy provechoso que en el nivel de los
nales sin saber cómo usar la máquina de escribir. municipios y gobiernos provinciales se cuente
En la Amazonia del Brasil, indios analfabetos con un banco computadorizado de miniproyec-
pueden intercambiar videocintas que informan tos propuestos por organizaciones de barrio,
sobre costumbres vernáculas. Las teleconferen- asociaciones microempresariales y comunida-
cias ya se están usando para coordinar acciones des campesinas, cuyo procesamiento para eva-
entre un sinnúmero de organizaciones con de- luar su prioridad, viabilidad y rentabilidad po-
mandas ecológicas dispersas en la región e in- dría ser muy ágil. El diseño de los programas de
cluso con algunas situadas más allá de las fron- procesamiento automático de la información
teras nacionales. Las organizaciones para estos fines tiene un costo reducido, y se
reivindicativas vecinales en México han multi- aprenden y se usan con facilidad.
plicado las presiones ejercidas en espacios pú-
Fuente: Sheldon Annis, "Giving voice to the poor", Foreign Policy, N s 84,1991.
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Recuadro X-4
EL MOVIMIENTO CAMPESINO E INDIGENA EN EL ECUADOR: UN CASO DE
ACTOR POPULAR ORGANIZADO EN ZONAS RURALES
En la constitución del movimiento campesino e mentos estratégicos son planteados por la movi-
indígena de Ecuador existen distintos niveles de lización campesina e indígena: la lucha por la
agregación espacial de las demandas. En el caso tierra, la resistencia contra la discriminación ra-
de las "uniones", conocidas como organizacio- cial y la defensa contre el estilo concentrador de
nes de "segundo grado" que se constituyen den- colonización impuesto. En lo más inmediato, las
tro de un espacio de acción parroquial, la comu- demandas por lograr mejores condiciones de
nidad campesina participa de manera directa en vida se traducen en movilizaciones frente al
la discusión de sus demandas. Las federaciones costo de los insumos y bienes de consumo de
provinciales, por su parte, se constituyen en origen industrial y el del transporte, los proble-
torno a una cúpula dirigente que cumple una mas de comercialización de los productos pri-
función coordinadora de las organizaciones co- marios, la política de precios y la política de
munitarias dentro de la provincia. Finalmente, producción agrícola.
el movimiento campesino-indígena está adscri- Los principales actores en el sector campesi-
to a organizaciones sindicales o étnicas a nivel no e indígena son las comunidades campesino-
nacional. indígenas de la Sierra, los pequeños poblados
Las organizaciones a nivel nacional presio- serranos y las nueve nacionalidades indígenas
nan para que se satisfagan las demandas del de la costa, la Sierra y el Oriente. La articulación
conjunto del sector: el problema de la tierra, la que este sector ha consolidado entre sus organi-
reivindicación de la autodeterminación y la plu- zaciones reivindicativas a escala comunitaria,
rinacionalidad que ha sido recogida por el ac- provincial y nacional ha permitido abrir espa-
tual Plan Nacional de Desarrollo Económico y cios de negociación con el poder ejecutivo y
Social del Ecuador, y demandas económicas de contar con creciente cobertura en los principales
carácter general. En el espacio regional, tres ele- medios de comunicación de masas.
Fuente: Proyecto Apoyo a la Planificación del Desarrollo Social, Bases fundamentales para una estrategia de desarrollo social integrado
para el Ecuador, Quito, Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE)/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD)/Organización de las Naciones Unidas para ia Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)/Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), junio de 1991.
tejido sumamente denso y rico. Este tipo niente de una organización no guberna-
de acciones parece tener mayores poten- mental, de un municipio o de un programa
cialidades en países de fuerte presencia público, para conectar los movimientos
indígena, como en los países andinos, sociales de la base con las tendencias de la
Guatemala o México (véase el recuadro sociedad en su conjunto y reducir así los
X-4), o de fuerte desarrollo de las organi- niveles de segregación y fragmentación.
zaciones de base patrocinadas por la Igle- Su función, en este caso, es brindar apoyo
sia, como en el Brasil. a las organizaciones de base para orientar
En tercer lugar, correspondería refor- sus demandas o actividades de creciente
zar las iniciativas del Estado dirigidas a participación en la dirección que ha toma-
optimizar el impacto de la ayuda social en do el desarrollo a nivel nacional, en rela-
programas de diverso tipo: autoconstruc- ción con otros actores sociales, y en el mar-
ción de viviendas económicas, prevención co existente de concertación política. El
en materia de salud combinada con la ca- agente no debe asumir la representación o
pacitación de las madres en los barrios más el liderazgo de organizaciones populares,
expuestos, atención preescolar y nutricio- sino apoyar a las organizaciones cuando
nal a los niños en hogares comunitarios, y éstas lo necesiten. En este sentido, el agen-
otros. te externo podría brindar cooperación téc-
Finalmente, puede facilitarse el papel nica en materia de capacidad organizativa,
articulador del "agente externo", prove- de conocimientos sobre procesos deciso-
PARTICIPACION, TRANSFORMACION PRODUCTIVA Y EQUIDAD 251
Cuadro X-2
D E N S I D A D D E M U N I C I P I O S EN RELACION A LA SUPERFICIE
Y A LA P O B L A C I O N
Territorio Población de
Densidad
(miles de km 2 ) municipios
América Latina 20 877 17134 7518 439.3 15 600 1338 1098 482 28.2
Europa Occidental 1639 1373 929 229.3 63 086 26 22 15 3.6
Europa O r i e n t a l c 441 389 256 53.5 11300 39 34 23 4.7
URSS 22 402 15 492 6 042 288.7 48296 466 321 125 5.9
Canadá 6 052 4344 785 26.2 4 657 1299 933 168 5.6
Estados U n i d o s 9 372 6 965 4 313 248.0 19 200 488 363 224 12.9
Fuente: Elaborado por la División Agrícola CEPAL/FAO sobre la base de censos de población y Anuarios estadísticos
de varios países, y Agencia Española de Cooperación Internacional, Municipalismos en Centroamérica, Madrid,
noviembre de 1989.
a
Incluye bosques.
b
Incluye sólo Alemania Federal, España, Francia, Holanda e Italia.
c
Incluye sólo Checoslovaquia y Polonia.
Se excluyen las provincias del territorio del Yukon y los territorios del nordeste.
arriba", como conducto para recoger las plemente, a escala local, con la participa-
demandas de las microorganizaciones so- ción de las pequeñas organizaciones terri-
ciales según su distribución espacial. El toriales de arraigo popular.
municipio actuaría como mediador entre Muchas organizaciones no guberna-
la capacidad técnica estatal y las deman- mentales han actuado, durante la década
das sociales de su ámbito territorial, y en pasada, en el ámbito local y han promovi-
esa función mediadora radicaría su auto- do un sinnúmero de experiencias de desa-
nomía. rrollo en pequeña escala con énfasis en
La autonomía municipal podrá am- formas innovadoras de participación so-
pliarse progresivamente hacia distintos cial. Se han abierto canales no estatales
campos del quehacer local. Las áreas para para impulsar iniciativas de desarrollo so-
impulsar el ejercicio de esta autonomía cial difundidas en los sectores excluidos
podrán variar de un municipio a otro, y de de lasociedad civil. Partiendo de un "nivel
un país a otro, según la fase de descentra- micro", estas iniciativas han permitido
lización en curso. Podrían referirse, inicial- formular diagnósticos a partir de las nece-
mente, al mejoramiento ambiental como sidades sentidas por los sectores más vul-
un factor relevante de descentralización y nerables (y vulnerados por la crisis de los
participación; a la localización de obras de ochenta) y, con base en estos diagnósticos,
desarrollo comunitario; al desarrollo de idear líneas de trabajo donde la participa-
infraestructura del sistema educativo en ción de los beneficiarios y la movilización
zonas de mayor carencia, o a propuestas de la creatividad social aparecen como in-
de autofinanciamiento sometidas a con- sumos insustituibles. A causa de la propia
sulta popular. Pero si se busca mayor par- escasez de recursos físicos y de formación
ticipación de los sectores más deprimidos profesional, estas prácticas locales han
en decisiones sobre distribución de recur- aprovechado o generado recursos no con-
sos, es importante que este proceso de vencionales, tales como la cultura organi-
"municipalización" de decisiones se com- zativa, la capacidad de gestión local, la
EQUIDAD Y TRANSFORMACION PRODUCTIVA: UN ENFOQUE...
Publicaciones de la
CEPAL Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe /
Statistical Yearbook for Latín America and the
Caribbean (bilingüe)
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARI BE
Casilla 179-D Santiago de Chile 1980, 617 pp. 1987, 714 pp.
1981, 727 pp. 1988, 782 pp.
1982/1983, 749 pp. 1989, 770 pp.
PUBLICACIONES PERIODICAS 1984, 761 pp. 1990, 782 pp.
1985, 792 pp. 1991, 856 pp.
Revista dala CEPAL 1986, 782 pp.
La Revista se inició en 1976 como parte del Programa de (También hay ejemplares de años anteriores)
Publicaciones de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe, con el propósito de contribuir al examen
Ubros de la CEPAL
de los problemas del desarrollo socioeconómico de la
1 Manual de proyectos de desanollo económico,
región. Las opiniones expresadas en los artículos
1958,5a ed. 1980,264 pp.
firmados, incluidas las colaboraciones de los funcionarios
1 Manual on economic development projects,
de la Secretaría, son las de los autores y, por lo tanto, no
1958,2» ed. 1972, 242 pp.
reflejan necesariamente los puntos de vista de la
América Latina en el umbral de los años ochenta,
Organización.
1979,21 ed. 1980,203 pp.
La Revista de la CEPAL se publica en español e inglés Agua, desarrollo y medio ambiente en América Latina,
tres veces por año. 1980,443 pp.
Los bancos transnacionales y el financiamiento
Los precios de subscripción anual vigentes para 1992 son
externo de América Latina. La experience del Perú,
de US$16 para la versión en español y de US$18 para la
1980,265 pp.
versión en inglés. El precio por ejemplar suelto es de
Transnational banks and the external finance
US$10 para ambas versiones.
of Latin America: the experience of Peru,
Los precios de subscripción por dos años (1992-1993) son 1985,342 pp.
de US$30 para la versión español y de US$34 para la La dimensión ambiental en los estilos de desarrollo de
versión inglés. América Latina, por Osvaldo Sunkel, 1981, 2* ed.
1984,136 pp.
La mujer y el desarrollo: guia para la planificación de
Estudio Económico de Economic Survey of programas y proyectos, 1984,115 pp.
América Latina y el Latin America and Women and development: guidelines for
Caribe the Caribbean programme and project planning, 1982, 3' ed.
1984, 123 pp.
1980, 664 pp. 1980, 629 pp.
Africa y América Latina: perspectivas de la
1981, 863 pp. 1981, 837 pp.
cooperación interregional, 1983,286 pp.
1982, vol. 1693 pp. 1982, vol.1 658 pp.
Sobrevivencia campesina en ecosistemas de altura,
1982, vol.11 199 pp. 1982, vol.11 186 pp. vols. I y II, 1983,720 pp.
1983, vol.I 694 pp. 1983, vol.1 686 pp.
La mujer en el sector popular urbano. América Latina y
1983, vol.11 179 pp. 1983, vol. II 166 pp. el Caribe, 1984,349 pp.
1984, vol.1 702 pp. 1984, vol.1 685 pp. 10 Avances en la interpretación ambiental del desanollo
1984, vol.11 233 pp. 1984, vol.11 216 pp. agrícola de América Latina, 1985,236 pp.
1985, 672 pp. 1985, 660 pp. 11 El decenio de la mujer en el escenario
1986, 734 pp. 1986, 729 pp. latinoamericano, 1986,216 pp.
11 The decade for women in Latin America 33 andEducación y conocimiento: eje de la transformación
the Caribbean: background and prospects, productiva con equidad, 1992, 269 pp.
1988, 215 pp.
12 América Latina: sistema monetario internacional y
financiamiento externo, 1986, 416 pp. SERIES MONOGRAFICAS
12 Latin America: international monetary system and
external financing, 1986, 405 pp. Cuadernos de la C E P A L
13 Raúl Prebisch: Un aporte al estudio de su 1 América Latina: el nuevo escenario regional y
pensamiento, 1987,146 pp. mundial/Latín America: the new regional and
14 Cooperativismo latinoamericano: antecedentes world y setting, (bilingüe), 1975, 2* ed. 1985,103 pp.
perspectivas, 1989, 371 pp. 2 Las evoluciones regionales de la estrategia
15 CEPAL, 40 años (1948-1988), 1988,85 pp. internacional del desarrollo, 1975, 2*00.1984,73 pp.
15 ECLAC 40 Years (1948-1988), 1989,83 pp. 2 Regional appraisals of the International
development strategy, 1975, 2 1 ed. 1985,82 pp.
16 América Latina en la economia mundial, 1988,321 pp.
3 Desarrollo humano, cambio social y crecimiento en
17 Gestión para el desarrollo de cuencas de alta montaña América Latina, 1975, 2» ed. 1984,103 pp.
en la zona andina, 1988,187 pp. 4 Relaciones comerciales, crisis monetaria e integració
18 Politicas macroeconómicas y brecha externa: América económica en América Latina, 1975,85 pp.
Latina en los años ochenta, 1989,201 pp. 5 Síntesis de la segunda evaluación regional dela
19 CEPAL, Bibliografía, 1948-1988,1989,648 pp estrategia internacional del desarrollo, 1975,72 pp.
20 Desarrollo agrícola y participación campesina, 6 Dinero de valor constante. Concepto, problemas y
1989,404 pp. experiencias, por Jorge Rose, 1975, 2 1 ed. 1984,
21 Planificación y gestión del desarrollo en áreas de 43 pp.
expansión de la frontera agropecuaria en América 7 La coyuntura internacional y el sector externo,
Latina, 1989,113 pp. 1975, 2«ed. 1983,106 pp.
22 Transformación ocupacional y crisis social en América
8 La industrialización latinoamericana en los años
Latina, 1989,243 pp. setenta, 1975, 2« ed. 1984,116 pp.
23 La crisis urbana en América Latina y el Caribe: 9 Dos estudios sobre inflación 1972-1974. La inflación
reflexiones sobre alternativas de solución, 1990, en los países centrales. América Latiría y la inflació
197 pp. Importada, 1975, 2* ed. 1984,57 pp.
24 The environmental dimension In development s/n Canada and the foreign firm, D. Pollock, 1976,43 pp.
planning I, 1991, 302 pp. 10 Reactivación del mercado común centroamericano,
25 Transformación productiva con equidad, 1990, 3» ed. 1976,2* ed. 1984,149 pp.
1991, 185 pp. 11 Integración y cooperación entre países en desarrollo
25 Changing production patterns with social equity, en el ámbito agrícola, por Germánico Salgado, 1976,
1990, 3» ed. 1991,177 pp. 2» ed. 1985,62 pp.
26 América Latina y el Caribe: opciones para reducir 12 elTemas del nuevo orden económico internacional,
peso de la deuda, 1990,118 pp. 1976,2* ed. 1984,85 pp.
26 Latin America and the Caribbean: options 13 to En tomo a las ideas de la CEPAL: desarrollo,
reduce the debtburden, 1990,110 pp. industrialización y comercio exterior, 1977, 2» ed.
27 Los grandes cambios y la crisis. Impacto sobre la 1985, 57 pp.
mujer en América Latina y el Caribe, 1991,271 pp.14 En torno a las ideas de la CEPAL : problemas de la
27 Major changes and crisis. The Impact on women industrialización
In en América Latina, 1977, 2* ed.
Latin America and the Caribbean, 1992, 279 pp. 1984,46 pp.
28 A collection of documents on economic relations 15 Los recursos hidráulicos de América Latina. Informe
between the United States and Central America, regional, 1977,2* ed. 1984,75 pp.
1906-1956, 1991,398 pp. 15 The water resources of Latin America. Regiona
29 Inventarios y cuentas del patrimonio natural enreport, 1977,2* ed. 1985,79 pp.
América Latina y el Caribe, 1991,335 pp. 16 Desarrollo y cambio social en América Latina,
30 Evaluaciones del impacto ambiental en América Latina 1977, 2» ed. 1984,59 pp.
y el Caribe, 1991,232 pp. 17 Estrategia internacional de desarrollo y
31 El desarrollo sustentable: transformación productiva, establecimiento de un nuevo orden económico
equidad y medio ambiente, 1991,146 pp. Internacional, 1977, 3» ed. 1984,61 pp.
31 Sustainable development: changing production 17 International development strategy and
patterns, social equity and the environment, 1991, establishment of a new International economic
146 pp. order, 1977, 3» ed. 1985,59 pp.
18 Raices históricas de las estructuras distributivas 36 Un de análisis sobre la posibilidad de evaluar la solvencia
América Latina, por A. di Filippo, 1977,21 ed. 1983, crediticia de bs países en desarrolb, por A. Saieh,
64 pp. 1980,2* ed. 1984,82 pp.
19 Dos estudios sobre endeudamiento extemo, 37 Hacia bs censos latinoamericanos de bs años
por C. Massad y R. Zahler, 1977, 2« ed. 1986, 66 pp. ochenta, 1981,146 pp.
s/n United States - Latín American trade and s/n The economic relations of Latin America with
financial relations: some policy recommendations, Europe, 1980,2> ed. 1983,156 pp.
S. Weintraub, 1977,44 pp. 38 Desanolb regional argentino: la agricultura, por
20 Tendencias y proyecciones a largo plazo del J.Martin, 1981,2* ed. 1984,111 pp.
desarrollo económico de América Latina, 1978,3*39ed.Estratificación y movilidad ocupacional en América
1985,134 pp. Latina, por C. Filgueira y C. Geneletti, 1981, 2* ed.
21 25 años en la agricultura de América Latina: rasgos1985,162 pp.
40 Programa de acción regional para América Latina en
principales 1950-1975, 1978, 2» ed. 1983,124 pp.
los años ochenta, 1981,2» ed. 1984,62 pp.
22 Notas sobre la familia como unidad socioeconómica,
40 Regional programme of action for Latín America In
por Carlos A. Borsotti, 1978,2» ed. 1984,60 pp.
the 1980s, 1981,2* ed. 1984,57 pp.
23 La organización de la información para la evaluación 41 El desarrolb de América Latina y sus repercusiones
del desarrollo, por Juan Sourrouille, 1978, 2* ed. en la educación. Alfabetismo y escolaridad básica,
1984,61 pp. 1982,246 pp.
24 Contabilidad nacional a precios constantes en América 42 América Latina y la economía mundial del café,
Latina, 1978, 2» ed. 1983,60 pp. 1982,95 pp.
s/n Energy In Latín America: The Historical 43 El ciclo ganadero y la economía argentina, 1983,
Record,! Mullen, 1978, 66pp. 160 pp.
25 Ecuador: desafíos y logros de la política económica 44 Las encuestas de hogares en América Latina,
en la fase de expansión petrolera, 1979,2* ed. 1984, 1983,122 pp.
153 pp. 45 Las cuentas nacionales en América Latina y el Caribe,
26 Las transformaciones rurales en América Latina:1983,100 pp.
¿desanolb social o marginación?, 1979, 2* ed. 1984,45 National accounts In Latín America and the
160 pp. Caribbean, 1983,97 pp.
27 La dimensión de la pobreza en América Latina, 46 por Demanda de equipos para generación, transmisión
Oscar Altimir, 1979,21 ed. 1983,89 pp. y transformación eléctrica en América Latina, 1983,
193 pp.
28 Organización institucional para el control y manejo de
47 La economía de América Latina en 1982: evolución
la deuda externa. El caso chileno, por Rodolfo
general, política cambiaria y renegociación de la deuda
Hoffman, 1979,35 pp.
externa, 1984,104 pp.
29 La política monetaria y el ajuste de la balanza de
48 Políticas de ajuste y renegociación de la deuda extema
pagos: tres estudbs, 1979,2* ed. 1984,61 pp.
en América Latina, 1984,102 pp.
29 Monetary policy and balance of payments 49 La economía de América Latina y el Caribe en 1983:
adjustment: three studies, 1979,60 pp. evolución general, crisis y procesos de ajuste,
30 América Latina: las evaluaciones regáñales de la 1985,95 pp.
estrategia internacional del desarrollo en bs 49 añosThe economy of Latin America and the Caribbean
setenta, 1979,2» ed. 1982,237 pp. In 1983: main trends, the Impact of the crisis and
31 Educación, imágenes y estilos de desarrollo, the adjustment processes, 1985,93 pp.
porG. Rama, 1979, 2«ed. 1982, 72 pp. 50 La CEPAL, encarnación de una esperanza de América
32 Movimientos internacionales de capitales, por R. H.Latina, por Hernán Santa Cruz, 1985,77 pp.
Arriazu, 1979, 2* ed. 1984, 90 pp. 51 Hacia nuevas modalidades de cooperación económica
33 Informe sobre las Inversiones directas extranjeras entre en América Latina y el Japón, 1986, 233 pp.
América Latina, por A. E. Calcagno, 1980, 2» ed. 51 Towards new forms of economic cooperation
1982,114 pp. between Latin America and Japan, 1987,245 pp.
52 Los conceptos básicos del transporte marítimo y la
34 Las fluctuaciones de la industria manufacturera
situación de la actividad en América Latina, 1986,
argentina, 1950-1978, por D. Heymann, 1980,21 ed.
112 pp.
1984,234 pp.
52 Basic oncepts of maritime transport and Its present
35 Perspectivas de reajuste industrial: la Comunidad status In Latin America and the Caribbean, 1987,
Económica Europea y bs países en desarrollo, 114 pp.
por B. Evers, G. de Groot y W. Wagenmans, 53 Encuestas de Ingresos y gastos. Conceptos y métodos
1980, 2* ed. 1984, 69 pp. en la experiencia latinoamericana. 1986,128 pp.
54 Crisis económica y políticas de ajuste, estabilización 68 The y restructuring of public-sector enterprises:
crecimiento, 1986,123 pp. the case of Latin American and Caribbean porta,
54 The economic crisis: Policies for adjustment, 1992, 129 pp.
stabilization and growth, 1986,125 pp.
55 El desarrollo de América Latina y el Caribe: escollos,
requisitos y opciones, 1987,184 pp.
55 Latín American and Caribbean development:
Cuadernos Estadísticos de la CEPAL
obstacles, requirements and options, 1987,184 pp.
56 Los bancos transnacionales y el endeudamiento
1 América Latina: relación de precios del intercambio,
externo en la Argentina, 1987,112 pp.
1976, 2* ed. 1984,66 pp.
57 El proceso de desarrollo de la pequeña y mediana
empresa y su papel en el sistema industrial: el Indicadores del desarrollo económico y social en
2
caso de Italia, 1988,112 pp. América Latina, 1976, ? ed. 1984,179 pp.
58 La evolución de la economía de América Latina enSeries históricas del crecimiento de América Latina
3
1986, 1988,99 pp. 1978, 2*ed. 1984,206 pp.
58 The evolution of the Latin American Economy 4 Estadísticas
In sobre la estmctura del gasto de consumo
1986.1988, 95 pp. efe los hogares según finalidad del gasto, por grupos
59 Protectionism: regional negotiation and defence de ingreso, 1978, 110 pp. (Agotado, reemplazado
strategies, 1988,261 pp. por N® 8)
60 Industrialización en América Latina: de la "caja negra" 5 El balance de pagos de América Latina, 1950-1977,
"casillero vacio", por F. Fajnzylber, 1989, 2' ed. 1990, 1979, 2» ed. 1984,164 pp.
176 pp. 6 Distribución regional del producto interno bruto
60 Industrialization In Latin America: from the sectorial en bs países de América Latina, 1981,2* ed.
"Black Box" to the "Empty Box", F. Fajnzylber, 1985,68 pp.
1990,172 pp. 7 Tablas de insumo-producto en América Latina, 1983,
61 Hacia un desarrollo sostenido en América Latina y 383 el pp.
Caribe: restricciones y requisitos, 1989,94 pp.
8 Estructura del gasto de consumo de los hogares
61 Towards sustained development In Latin America
según finalidad del gasto, por grupos de ingreso,
and the Caribbean: restrictions and requisites,
1984,146 pp.
1989,93 pp.
9 Origen y destino del comercio exterior de los paíse
62 La evolución de la economia de América Latina en
de la Asociación Latinoamericana de Integración y de
1987.1989, 87 pp.
Mercado Común Centroamericano, 1985,546 pp.
62 The evolution of the Latín American economy In
1987,1989,84 pp. 10 América Latina: balance de pagos, 1950-1984,1986,
63 Elementos para el diseño de politicas Industriales357 pp.
y tecnológicas en América Latina, 1990, 2» ed. 11 El comercb exterior de bienes de capital en América
1991,172 pp. Latina, 1986,288 pp.
64 La industria de transporte regular internacional 12 yAmérica
la Latina: Indices de comercb exterior,
competitividad dei comercio exterior de los países 1970-1984, 1987,355 pp.
de América Latina y el Caribe, 1989,132 pp. 13 América Latina: comercio exterior según la
64 The International common-carrier transportation clasificación Industrial internacional uniforme d
Industry and the competitiveness of the foreign todas las actividades económicas, 1987, Vol. I,
trade of the countries of Latin America and the 675 pp; Vol. II, 675 pp.
Caribbean, 1989,116 pp. 14 La distribución del ingreso en Colombia. Antecedente
65 Cambios estructurales en los puertos y la estadísticos y características socioeconómicas de lo
competitividad del comercio exterior de América Latina receptores, 1988,156 pp.
y el Caribe, 1991,141 pp.
15 América Latina y el Caribe: series regionales de
65 Structural Changes In Ports and the
Competitiveness of Latin American and Caribbean cuentas nacionales a precios constantes de 1980,
Foreign Trade, 1990,126 pp. 1991, 245 pp.
67 La transferencia de recursos externos de América 16 Origen y destino del comercb exterior de los países d
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68 La reestructuración de empresas públicas: el casoIntegración, según capítulos de la clasificación
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1992, 148 pp. 1992, 299 pp.
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al comercb y al movimiento de capitales: un modeb de
1 Nicaragua: al impacto de la mutación política,
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1981, 2* ed. 1982,126 pp.
21 La empresa pública en la economía: la experiencia
2 Perú 1968-1977: la política económica en un proceso
argentina, 1982,2* ed. 1985,134 pp.
de cambio global, 1981, 2*ed. 1982,166 pp.
22 Las empresas transnacbnales en la economía de
3 La industrialización de América Latina y la cooperación
Chile, 1974-1980,1983,178 pp.
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23 La gestión y la informática en las empresas ferroviarias
reimpreso.)
de América Latina y España, 1983,195 pp.
4 Estilos de desarrollo, modernización y medio ambiente
24 Establecimiento de empresas de reparación y
en la agricultura latinoamericana, 1981,4* ed. 1984,
mantenimiento de contenedores en América Latina y el
130 pp.
Caribe, 1983,314 pp.
5 El desarrolto de América Latina en los años ochenta,
24 Establishing container repair and maintenance
1981, 2«ed. 1982,153 pp.
enterprises In Latin America and the Caribbean,
5 Latín American development In the 1980s, 1981,
a 1983,236 pp.
2 ed. 1982,134 pp.
25 Agua potable y saneamiento ambiental en América
6 Proyecciones del desarrolto latinoamericano en los
Latina, 1981-1990/Drinklng water supply and
años ochenta, 1981, 3' ed. 1985,96 pp.
sanitation In Latin America, 1981-1990 (bilingue),
6 Latin American development projections for the 1983,140 pp.
1980s, 1982, 2* ed. 1983,89 pp.
26 Los bancos transnacionales, el estado y el
7 Las relaciones económicas externas de América endeudamiento externo en Bolivia, 1983,282 pp.
Latina en los años ochenta, 1981,2* ed. 1982,180 pp.
27 Política económica y procesos de desarrolto. La
8 Integración y cooperación regionales en los añosexperiencia argentina entre 1976 y 1981, 1983,
ochenta, 1982, 2* ed. 1982,174 pp. 157 pp.
9 Estrategias de desarrollo sectorial para los 28 años
Estilos de desarrolto, energia y medio ambiente: un
ochenta: Industria y agricultura, 1981, 2* ed. 1985, estudio de caso exploratorio, 1983,129 pp.
100 pp.
29 Empresas transnacionales en la Industria de
10 Dinámica del subempleo en América Latina. PREALC,
alimentos. El caso argentino: cereales y carne, 1983,
1981,2* ed. 1985,101 pp.
93 pp.
11 Estilos de desarrollo de la industria manufacturera y
30 Industrialización en Centroamérica, 1960-1980,1983,
medio ambiente en América Latina, 1982,2* ed. 1984, 168 pp.
178 pp.
31 Dos estudbs sobre empresas transnacbnales en
12 Relaciones económicas de América Latina con los Brasil, 1983,141 pp.
países miembros del Xlonsejo de Asistencia Mutua
32 La crisis económica internacional y su repercusbn en
Económica", 1982,154 pp.
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13 Campesinado y desarrollo agrícola en Bolivia,
33 La agricultura campesina en sus relaciones con la
1982,175 pp.
industria, 1984,120 pp.
14 El sector extemo: indicadores y análisis de sus
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34
216 pp. Andino: el caso de bs minerales y metales no terrosos,
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1982,320 pp. 35 La agricultura campesina y el mercado de alimentos: la
16 Cinco estudbs sobre la situación de la mujer en dependencia extema y sus efectos en una economía
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16 Five studies on the situation of women In 36LatinEl capital extranjero en la economía peruana, 1984,
America, 1983, 2* ed. 1984,188 pp. 178 pp.
37 Dos estudios sobre poltica arancelaria, 1984,96 pp.
17 Cuentas nacionales y producto material en América
Latina, 1982,129 pp. 38 Estabilización y liberalización económica en el Cono
18 El financiamiento de las exportaciones en AméricaSur, 1984,193 pp.
Latina, 1983,212 pp. 39 La agricultura campesina y el mercado de alimentos: el
19 Medbión del empleo y de los ingresos rurales, caso de Haití y el de la República Dominicana, 1984,
1982,2» ed. 1983,173 pp. 255 pp.
19 Measurement of employment and Income In rural
40 La industria siderúrgica latinoamericana: tendencias y
areas, 1983,184 pp. potencial, 1984,280 pp.
41 La presencia de las empresas transnacionales en 64 laTres ensayos sobre Inflacbn y políticas de
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42 Precios, salarios y empleo en la Argentina: estadísticas
65 La industria farmacéutica y termoquímica: desarrollo
económicas de corto plazo, 1984,378 pp. histórico y posibilidades futuras. Argentina, Brasil
43 El desarrolb de la seguridad social en América Latina,México, 1987, 177 pp.
1985,348 pp. 66 Dos estudios sobre América Latina y el Caribe y la
44 Market structure, firm size and Brazilian exports, economía internacional, 1987,125 pp.
1985,104 pp. 67 Reestructuración de la industria automotriz mundia
45 La planificación del transporte en países de América
y perspectivas para América Latina, 1987,232 pp.
Latina, 1985,247 pp.
68 Cooperación latinoamericana en servicios:
46 La crisis en América Latina: su evaluación y
perspectivas, 1985,119 pp. antecedentes y perspectivas, 1988,155 pp.
47 La juventud en América Latina y el Caribe, 1985, 69 Desarrolb y transformación: estrategia para superar
181pp. pobreza, 1988,114 pp.
69 Development
48 Desarrolb de los recursos mineros de América Latina, and change: strategies for
1985,145 pp. vanquishing poverty, 1988,114 pp.
48 Development of the mining resources of Latin 70 La evolución económica del Japón y su impacto en
America, 1989,160 pp. América Latina, 1988,88 pp.
49 Las relaciones económicas internacionales 70 de The economic evolution of Japan and Its
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224 pp. 71 La gestión de los recursos hídricos en América Latin
50 América Latina y la economia mundial del algodón,y el Caribe, 1989,256 pp.
1985,122 pp. 72 La evolución del problema de la deuda externa en
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Latina y países miembros del CAME, 1985,90 pp.
72 The evolution of the external debt problem In Lat
52 Trade relations between Brazil and the United
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States, 1985,148 pp.
73 Agricultura, comercio exterior y cooperación
53 Los recursos hídricos de América Latina y el Caribe y
su aprovechamiento, 1985,138 pp. internacional, 1988,83 pp.
53 The water resources of Latin America and 73 the
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Caribbean and their utilization, 1985,135 pp. co-operation, 1989,79 pp.
74 Reestwcturación industrial y cambio tecnológico:
54 La pobreza en América Latina: dimensiones y políticas,
1985,155 pp. consecuencias para América Latina, 1989,105 pp.
55 Políticas de promoción de exportaciones en algunos75 El medio ambiente como factor de desarrollo, 1989
países de América Latina, 1985, 207 pp. 2* ed. 1991,123 pp.
56 Las empresas transnacbnales en la Argentina, 1986,76 El comportamiento de los bancos transnacionales y la
222 pp. crisis intemacbnal de endeudamiento, 1989,214 pp.
57 El desarrolb frutícola y forestal en Chile y 76 susTransnational bank behaviour and the Internationa
derivacbnes sociales, 1986, 227 pp. debt crisis, 1989,198 pp.
58 El cultivo del algodón y la soya en el Paraguay 77 y sus
Los recursos hídricos de América Latina y del Carib
derivacbnes sociales, 1986, 141 pp. planificación, desastres naturales y contaminación
59 Expansión del cultivo de la caña de azúcar y de la1990,266 pp.
ganadería en el nordeste del Brasil: un examen del
77 The water resources of Latin America and the
papel de la política pública y de sus derivaciones
económicas y sociales, 1986,164 pp. Caribbean • Planning hazards and pollution, 1990,
60 Las empresas transnacionales en el desarropo 252 pp.
colombiano, 1986,212 pp. 78 La apertura financiera en Chile y el comportamiento
61 Las empresas transnacionales en la economía del de los bancos transnationales, 1990,132 pp.
Paraguay, 1987,115 pp. 79 La industria de bienes de capital en América Latina y
62 Problemas de la industria latinoamericana en la fase Caribe: su desarrolb en un marco de cooperadón
crítica, 1986,113 pp. regional, 1991, 235 pp.
80 Impacto ambiental de la contaminación hídrica
63 Relaciones económicas internacionales y cooperación
regional de América Latina y el Caribe, 1987,272 pp. producida por la Refinería Estatal Esmeraldas: análi
63 International economic relations and regional técnico-económico, 1991,189 pp.
cooperation In Latin America and the Caribbean, 81 Magnitud de la pobreza en América Latina en los años
1987,267 pp. ochenta, 1991, 177 pp.
82 Amórica Latina y el Caribe: el manejo de la escasez
2 Resúmenes de documentos sobre cooperación entre
deagua, 1991, 148 pp. pafses en desarrollo, 1986,189 pp.
83 Reestmcturadón y desarrollo de la industria automotriz
3 Resúmenes de documentos sobre recursos hídricos,
mexicana en los años ochenta: evolución y 1987,290 pp.
perspectivas, 1992,191 pp.
85 Inversión extranjera y empresas transnacionales4 Resúmenes
en la de documentos sobre planificación y
economía de Chile (1974-1989). Proyectos de medio ambiente, 1987,111pp.
inversión y extrategias de las empresas
5 Resúmenes de documentos sobre integración
transnacionales, 1992,257 pp, económica en Amórica Latina y el Caribe, 1987,
86 Inversión extranjera y empresas transnationales273 enpp.
la
economía de Chile (1974-1989). El papel del capital
6 Resúmenes de documentos sobre cooperación entre
extranjero y la estrategia nacional de desarrollo,
países en desarrollo, II parte, 1988,146 pp.
1992,163 pp.
7 Documentos sobre privatización con énfasis en
América Latina, 1991, 82 pp.
Serla INFOPLAN: Temas Especiales del Desarrollo 8 Reseñas de documentos sobre desarrollo
1 Resúmenes de documentos sobre deuda externa,
ambientalmente sustentable, 1992, 217 pp.
1986,324 pp.
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