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EDUARDO PACORI QUISPE

UNIVERSIDAD NACIONAL SAN CRSITOBAL DE HUAMANGA


AYACUCHO – PERU

2008
2

INDICE GENERAL

PROLOGO

INTRODUCCION

1 PROBLEMAS DE DEFINICIÓN Y CONCEPTO GENERAL DE PLANIFICACION


2 TRADICIONES Y METODOS EN LA PLANIFICACIÓN
3 ETAPAS EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACION
4 PLANIFICACIÓN, MODELO DE DESARROLLO Y DESARROLLO RURAL INTEGRAL
5 PLANIFICACIÓN REGIONAL Y DESARROLLO RURAL
6 TIEMPO, ESPACIO, CARÁCTER Y OBLIGATORIEDAD DE LA PLANIFICACIÓN
7 INTERESES Y ROLES EN LA PLANIFICACIÓN RURAL
8 PLANIFICACION DE PROYECTOS
9 REALIDAD Y PERSPECTIVAS DE LA PLANIFICACIÓN
10 BIBLIOGRAFIA UTILIZADA Y COMPLEMENTARIA
3

INDICE DETALLADO

PROLOGO ...................................................................................................................................... 05
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 07

1 PROBLEMAS DE DEFINICIÓN Y CONCEPTO GENERAL DE PLANIFICACIÓN ................ 10


1.1 PROBLEMAS DE DEFINICIÓN .............................................................................................................................. 11
1.2 CONCEPTO GENERAL DE PLANIFICACIÓN ....................................................................................................... 15
1.3 DISCUSION DEL CONCEPTO ............................................................................................................................... 17

2 TRADICIONES Y METODOS EN LA PLANIFICACIÓN ......................................................... 19


2.1 LA DIFERENCIA ..................................................................................................................................................... 20
2.2 LAS TRADICIONES EN LA PLANIFICACIÓN ........................................................................................................ 20
2.3 LOS METODOS EN LA PLANIFICACIÓN .............................................................................................................. 27
2.4 TRADICION Y MODERNIDAD EN LA PLANIFICACIÓN ........................................................................................ 37

3 ETAPAS EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN ............................................................ 39


3.1 EXAMEN DE LOS SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN .................................................................................... 40
3.2 DETERMINACION DEL AMBITO DE LA PLANIFICACIÓN .................................................................................... 40
3.3 RECONOCIMIENTO DE LA REALIDAD ................................................................................................................. 41
3.4 DETERMINACION DE LOS OBJETIVOS ............................................................................................................... 45
3.5 PROPUESTA ........................................................................................................................................................... 48
3.6 IMPLEMENTACION ................................................................................................................................................. 50
3.7 EJECUCION Y GESTION ........................................................................................................................................ 50
3.8 CONSIDERACIONES ADICIONALES ..................................................................................................................... 51

4 PLANIFICACIÓN, MODELO DE DESARROLLO Y DESARROLLO RURAL INTEGRAL ....... 54


4.1 PLANIFICACION Y MODELOS DE DESARROLLO ................................................................................................ 55
4.2 PLANIFICACION DEL DESARROLLO Y DESARROLLO RURAL INTEGRAL ....................................................... 56

5 PLANIFICACIÓN REGIONAL Y DESARROLLO RURAL ........................................................ 61


5.1 CONCEPTO DE REGION ........................................................................................................................................ 62
5.2 PLANIFICACION REGIONAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ...................................................................... 63
5.3 LA ECONOMIA REGIONAL ..................................................................................................................................... 65
5.4 LA PLANIFICACIÓN REGIONAL EN AMERICA LATINA ........................................................................................ 67
5.5 DESARROLLO Y ECONOMIA RURAL .................................................................................................................... 71
5.6 ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................................................. 76

6 TIEMPO, ESPACIO, CARÁCTER Y OBLIGATORIEDAD DE LA PLANIFICACIÓN ............... 81


6.1 HORIZONTE TEMPORAL EN LA PLANIFICACIÓN ................................................................................................ 82
6.2 CATEGORIAS ESPACIALES EN LA PLANIFICACIÓN ........................................................................................... 82
6.3 CARÁCTER DE LA PLANIFICACIÓN ...................................................................................................................... 88
6.4 OBLIGATORIEDAD DE LA PLANIFICACIÓN .......................................................................................................... 89
4

7 INTERESES Y ROLES EN LA PLANIFICACIÓN RURAL ...................................................... 91

8 PLANIFICACION DE PROYECTOS ........................................................................................ 94


8.1 PLANIFICACION Y PROYECTOS DE DESARROLLO ........................................................................................... 95
8.2 QUE ES UN PROYECTO? ...................................................................................................................................... 97
8.3 FORMULACIÓN DE UN PROYECTO ..................................................................................................................... 98
8.4 EL CICLO DEL PROYECTO .................................................................................................................................... 99
8.5 FASES, ETAPAS Y NIVELES DE ESTUDIOS ........................................................................................................ 100

9 REALIDAD Y PERSPECTIVAS DE LA PLANIFICACIÓN ...................................................... 107


9.1 EL CONTEXTO IDEOLÓGICO Y POLÍTICO EN LA PLANIFICACIÓN .................................................................. 108
9.2 ES LA PLANIFICACIÓN UNA OPCION VIABLE? .................................................................................................. 109
9.3 DESAFIOS FUTUROS DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO ................................................................... 114
10 BIBLIOGRAFIA UTILIZADA Y COMPLEMENTARIA ............................................................................. 117
5

PROLOGO

La presente publicación forma parte de una serie de libros y/o publicaciones


que, girando en torno al tema del planeamiento rural, desarrollan
sucesivamente los fundamentos teóricos y metodológicos, la problemática rural
y la planificación en el Perú y, finalmente, las herramientas metodológicas e
instrumentales de la planificación.

Una primera razón para la aparición de esta publicación es que, si bien es


cierto que existen en nuestro medio numerosos estudios sobre aspectos
puntuales de la planificación del desarrollo, son muy pocos los planificadores
que han documentado y sistematizado la experiencia práctica en concepción,
preparación y ejecución de planes, con el fin de mejorar las metodologías de
intervención a escala regional y local. En consecuencia, el objetivo principal de
este libro es comunicar a los planificadores, los académicos, los profesionales y
funcionarios de las organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales de
desarrollo, los estudiantes de carreras vinculadas a la planificación, al personal
administrativo encargado de conducir los procesos de implementación de la
planificación y a la comunidad en general, la experiencia acumulada en la
planificación del desarrollo rural y regional, a fin de que éstos puedan redefinir
sus roles e intereses en los procesos de desarrollo, pero también redefinir sus
metodologías a efectos de contar con un nuevo enfoque en sus trabajos de
intervención en el territorio de una región.

Una segunda razón, no menos importante que la primera, es la necesidad de


incorporar la componente ambiental en los procesos de planificación. A estas
alturas de la discusión conceptual, ya no se puede soslayar el echo de que
todos los procesos de intervención del hombre en el territorio generan una serie
de impactos que afectan al medio natural y al hombre mismo, como parte de
este. Desde el momento en que comenzaron a considerarse los aspectos
ambientales como un tema en la agenda del desarrollo, se ha reconocido que
el mejor método de incorporarlos es mediante un enfoque integral del
planeamiento. Se han formulado muchas hipótesis en el sentido de que, si las
consideraciones ambientales pudieran integrarse sistemáticamente en la
planificación del desarrollo, desde un primer momento, muchos de los llamados
impactos ambientales negativos podrían ser evitados.
También se ha sostenido que el enfoque multisectorial o integral de la
planificación del desarrollo proporciona un marco adecuado para encarar los
numerosos conflictos reales y potenciales que surgen durante la planificación y
la implementación en materia de uso de los recursos. Sin embargo, la teoría no
se ha verificado adecuadamente en la práctica. La necesidad de contar con
estudios de casos sobre planificación regional y manejo ambiental fue
identificada aun antes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972. Sin embargo, durante la década
posterior a dicha conferencia es muy poco lo que se ha publicado sobre esta
materia. Entendemos que, dentro de las principales tareas de la Universidad
Nacional de San Cristóbal de Huamanga, están la investigación y la difusión del
conocimiento científico, especialmente de aquel ligado al desarrollo de las
regiones rurales del país.
6

El Area de Planeamiento y Gestión Empresarial (APGE) es uno de los cuatro


Áreas Académicos que posee la Escuela de Formación Profesional de
Ingeniería Agrícola (EFPIA), que a su vez, es una de las Veintiséis Escuelas
que conforman la Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga (UNSCH).
La Ingeniería Agrícola viene trabajando desde hace varias décadas en los
campos del planeamiento rural y regional, y en los temas vinculados a ellos.
Esto se lleva a cabo mediante el dictado de una serie de asignaturas a nivel de
pregrado (Planeamiento Rural I, Planeamiento Rural II, Evaluación y Monitoreo
de Proyectos de Ingeniería, Asentamientos Rurales, Vivienda Rural, Caminos
Rurales, Ingeniería Sanitaria Rural I, Ingeniería Sanitaria Rural II, entre otras);
mediante la elaboración de una serie de proyectos de investigación y mediante
el desarrollo de un gran número de proyectos de desarrollo rural en beneficio
de la colectividad.

A través del “Laboratorio de Planeamiento, Modelamiento y Ordenamiento


Territorial”, La EFPIA provee asistencia técnica a los organismos de desarrollo
gubernamentales y no-gubernamentales, en materia de planificación del
desarrollo integrado y formulación de proyectos. La EFPIA puede ofrecer
servicios profesionales a las instituciones y la comunidad organizada, en
respuesta a las solicitudes de asistencia que recaen dentro de sus atribuciones
y posibilidades. No provee asistencia financiera para la realización de estudios
ni fondos para el desarrollo. Todos sus esfuerzos se llevan a cabo en
colaboración con otras instancias de la UNSCH y de instituciones asociadas y,
el objetivo fundamental de su asistencia es la formación, mediante la
capacitación técnica e institucional y la transferencia de tecnología. Su
perspectiva proviene de muchos años de experiencia en materia de
planificación regional y rural, manejo de cuencas hidrográficas, evaluación de
recursos naturales y manejo ambiental.
El presente trabajo pretende brindar una visión general acerca del actual
estado de la teoría de la planificación del desarrollo regional, de los métodos
mas comúnmente empleados en su ejecución, de las etapas en los procesos
de planificación del desarrollo, de los actores involucrados y los intereses que
intervienen en el proceso, así como de las tendencias y perspectivas de la
planificación del desarrollo en el Perú. Para ello recurrimos a la confrontación
del discurso teórico tradicional con la experiencia práctica, producto de mas de
cuarenta años de acción en nuestro medio de la Ingeniería Agrícola. Los
resultados del análisis invitan a efectuar una profunda reflexión. Ella debe, en
última instancia, contribuir con uno de los grandes objetivos institucionales, cual
es la construcción de una nueva concepción teórica para confrontar el reto del
desarrollo en las regiones rurales del país.
7

INTRODUCCIÓN

Algunas consideraciones acerca de los fundamentos


conceptuales y metodológicos de la planificación.

En anteriores publicaciones he mencionado que, a menudo, los escépticos


mencionan en tono sarcástico que, planificar es cambiar la casualidad por el
error. Esta afirmación, si bien es algo malévola en sí, no deja de reflejar, aun
cuando sea a manera de caricatura, los problemas con los que se ve
confrontada la práctica -y en consecuencia también la teoría- de esta disciplina.

La planificación, como parte del conocimiento científico, no escapa a un


proceso que en nuestro tiempo es común denominador para todas las ciencias
sociales y naturales: el cuestionamiento a su vigencia. En la actualidad no hay
campo alguno de la ciencia que no se encuentre en situación de crisis -o
cuando menos, de severo cuestionamiento-, tanto en los resultados que arroja
en la acción práctica, como en la validez de su fundamentación teórica. Esto es
cierto para disciplinas tan disímiles entre sí como la física, la política, la
filosofía, la economía, entre otras. Ciertamente el fenómeno no se da
simultáneamente en todas las ciencias; es en algunas -principalmente en
las ciencias sociales- que el proceso se advierte con anticipación; en otras, la
corriente llega con cierto retraso. La planificación, como es natural, no escapa
de esta situación y probablemente el cuestionamiento de su base teórica no se
origina cuando se propaga la desilusión que produce el examen de sus
resultados a lo largo de cuarenta años, sino que se origina bastante antes, en
8

el momento mismo en que se produce el cuestionamiento de las ideologías, lo


cual está a su vez relacionado con la pérdida de vigencia de los paradigmas. Al
respecto es necesario efectuar algunas precisiones:

En la planificación, pese a ser ésta una ciencia relativamente joven, existe


una base teórica que -aunque a menudo se aduce, es parcialmente
"prestada"1- es en rigor real; y tan real es, que constituye materia de estudio en
innumerables instituciones en todo el mundo.

En la planificación es posible constatar la presencia de paradigmas. Ellos se


definen de acuerdo al contexto: temporal, ideológico y espacial.

Temporal, por cuanto los paradigmas son, en esencia, producto de una época
y su contexto, vale decir, están en función al momento histórico.
Ideológico, por cuanto el paradigma es por definición determinado por la
ideología, es por así decirlo, el producto que nos ofrece la ideología para
convencernos de su bondad.

Espacial, por cuanto él variará de acuerdo a como varíe la categoría espacial


en la que se desea intervenir.

Para entender mejor la afirmación precedente recurriremos a dos ejemplos:


Brasilia, desde su fundación y hasta mediados de los años setenta (tiempo),
en pleno auge del modernismo y funcionalismo (ideología), se constituyó en
una suerte de paradigma para la planificación urbana (espacio). Por otra parte,
a partir de inicios de los años ochenta (tiempo), los tigres del sudeste asiático
se erigen para las naciones del tercer mundo (espacio) como paradigma de
desarrollo económico basado en las leyes de una economía de libre mercado
(ideología).

La teoría de la planificación y sus paradigmas se encuentran en una situación


de crisis, por ello, es necesario efectuar un trabajo de reconstrucción de los
fundamentos teóricos2 y de los modelos de desarrollo.

La teoría de una ciencia, en este caso de la planificación, se enriquece sobre la


base de la experiencia práctica y a la reflexión sobre la experiencia. A su vez
los paradigmas varían tal como varía el contexto que los determina.
Recordemos que el tiempo cambia, la historia se enriquece, el espacio es
dinámico, las ideologías se desarrollan y languidecen.

Por lo tanto, es absolutamente natural que exista crisis ideológicas y del


conocimiento, ello es síntoma de cambio y de evolución. Es positivo que los

1
Si bien es cierto que la practica de la planificación es antiquísima, la ciencia es relativamente moderna.
Debemos recordar que la planificación es una disciplina científica que, como tal, tiene su origen recién a
inicios del presente siglo, cuando ingresa a las universidades del viejo mundo como materia de estudios
en el claustro académico. Su aceptación universal la obtiene a partir de la primera Guerra Mundial, Como
sabemos, las conflagraciones bélicas son situaciones ideales para que los estados puedan implementar
una política de planificacion centralizada en la que todos los recursos y potencialidades de una nación
pasan a ser administradas y programadas de forma centralizada y con el propósito de lograr un objetivo
primordial. Ella desarrolla y nutre su base teórica gracias a los aportes de ciencias colaterales, como la
economía, la geografía, la sociología, la estadística, y el análisis matemático, entre otras.

2 Justamente, el propósito de este documento pretende ser una modesta contribución al gran objetivo que
es la construcción de una nueva concepción de planificación, concepción adecuada a la realidad de las
naciones latinoamericanas y, en una relación de respeto para con el entorno natural.
9

paradigmas se adecuen al curso de la historia. El resultado de estos procesos


de cambio debe ser una ciencia permanentemente enriquecida.

Es en el contexto de crisis de los paradigmas y cuestionamiento de la teoría de


planificación, que se hace de imperiosa necesidad efectuar, primero un
minucioso análisis del estado actual de la disciplina, lo cual nos permitirá
reconocer las causas que las originan, y luego -a partir de lo anterior-, asumir
una actitud de reflexión y autocrítica que permita finalmente avanzar hacia la
construcción de una nueva concepción de planificación adecuada a nuestro
contexto espacial, temporal, social.
10

Capítulo 1: PROBLEMAS DE DEFINICIÓN Y CONCEPTO


GENERAL DE PLANIFICACION

En la literatura existe, en modo alguno, consenso acerca del


significado del termino planificación. Al parecer, la mejor
manera de llegar a un entendimiento es expresar, de manera
general, nuestra forma de concebir la planificación. Ello se
hace sobre la base de la formulación de una definición sencilla,
acompañada de algunos conceptos adicionales.
A nuestro entender la planificación es el proceso de tránsito,
desde un mundo real, actual, existente, que es dominado por
una situación problemática, hacia otro mundo, virtual, futuro,
aún inexistente, que es dominado por la Imagen Objetivo. En
tal sentido, la planificación es un proceso preparatorio del
conjunto de decisiones y previsiones para la intervención en el
futuro. Se orienta hacia el logro de objetivos, mediante el uso
óptimo de los recursos. Una pequeña explicación acerca de
cada uno de los términos de la definición precedente
contribuirá a aclarar el significado y la implicancia de la misma.
11

1.1 PROBLEMAS DE DEFINICIÓN

Hasta el presente, tanto en el campo de la reflexión teórica, como en el de la


acción práctica, existe un cierto desconcierto en torno a la definición y a los
alcances de la planificación. Probablemente se deba ello al siguiente dilema: si
se definiera con rigurosidad lo que se entiende por planificación (una definición,
que ciertamente involucrara conceptos tales como "coherencia", "racionalidad",
“sostenibilidad”, etc.), entonces se tendría que aceptar que, en muchísimos
casos (en países, regiones, municipios, instituciones), no se hace planificación,
pese a que en ellos se llevan a cabo procesos que allí son entendidos como de
planificación. Por otra parte, si se prescindiera de terminologías precisas y
definiciones rigurosas, y se quisiera entender por planificación a todo lo que así
se denomina, se diluiría este concepto de forma tal, que se lo confundiría con
otros que se refieren realmente a temas mucho más amplios: En el caso de la
planificación nacional, se corre el riesgo de confundirla con la política
económica, y en algunos casos, hasta con acciones de naturaleza meramente
política.

Si en medio de este dilema se insistiera en otorgar prioridad a la rigurosidad


académica, se estaría en términos concretos restando validez al aporte
proveniente de la investigación empírica. Es por ello que no nos debería
sorprender que, precisamente aquellos autores que cimientan su conocimiento
y autoridad científica en actividades relacionadas con la investigación empírica,
sean los que muestren una marcada predilección hacia una suerte de
ampliación conceptual (hasta llegar en algunos casos a la casi vaguedad o
indefinición) del término planificación. Por ejemplo, Waterston3 opina:

"....most authorities agree that it (la planificación) is, in essence, an organized,


conscious and continual attempt to select the best available alternatives to
achieve specific goals.....For the purpose of this study, countries were
considered to be engaged in development planning if their governments were
making a conscious and continuing attempt to increase their rate of economic
and social progress and to alter those institutional arrangements which were
considered to be obstacles to the achievement of this aim."

La imprecisión en el significado del término planificación se hace con


Waterston tan notorio como con Gross4, quien entiende la planificación como:"a
process of intended adaptive rationality in pursuit of goals...."

3
Waterston 1965
Albert Waterston, Development planning. Lessons of experience, Baltimore.
Constituye hasta la fecha la obra mas importante en torno a los problemas de carácter práctico en la
planificación. Datos provenientes de 55 países garantizan la representatividad de los resultados. Temas
centrales del trabajo son la organización de la planificación, los roles en los procesos de planificación y
ejecución, las unidades de planificación subnacional (regiones, estados federales, prefecturas,
departamentos, etc.) y las relaciones con la estructura administrativa gubernamental. Por el contrario, el
tratamiento de los problemas políticos de la planificación no es muy convincente. El sistema político es
considerado solamente como restrictivo o promotor para la planificación.

4 Gross 1965a

Bertram M. Gross, The great vista: National planning research, en: Social Science Information, boletín
trimestral del International Social Science Council, Pags. 7-20.
Historia de la investigación de la planificación estatal y el debate relacionado con las técnicas
econométricas para el análisis empírico. Conceptos e hipótesis acerca de la planificación, vertidos en una
conferencia en Minowbrooke.
12

En consideración a la enorme variedad de fenómenos y procesos, que en


contextos muy diferentes se entienden como planificación, no podemos asumir
otra actitud que la de aceptar esta especie de "desborde" conceptual. El
persistir tercamente en una estricta y estrecha definición del término,
significaría obtener, en función a una visión dogmática, solo una imagen parcial
de la realidad. En razón de ello, será necesario efectuar una somera revisión
de las definiciones más comúnmente usadas, como paso previo para la
aproximación hacia una comprensión cabal de lo que realmente debemos
entender por planificación:

Planung ist die geistige Vor-formulierung eines Organismus, Organs oder eines
Funktionsablaufs5. (Planificación es la formulación/concepción mental
anticipada de un organismo, un órgano o de un proceso funcional).
Speaking generally, planning is deciding in advance what is to be done, that is,
a plan is a projected course of action6. (En términos generales, planificar es
decidir con antelación lo que se debe hacer, es decir, un plan es un curso de
acción proyectado).

Planning....is the working out in broad outline the things that need to be done
and the methods for doing them to accomplish the purpose set for the
enterprise7. (Planificación. es la preparación, en un perfil amplio, de las cosas
que se deben hacer y de los métodos que se deben emplear para hacerlas,
con el fin de lograr los propósitos fijados para una empresa).

Otra escuela de pensamiento hace referencia a la racionalidad y a la utilización


del conocimiento como características esenciales en la planificación:

Planning is an organized effort to utilize social intelligence in the determination


of national policies. It is based upon fundamental facts regarding resources,
carefully assembled and thoroughly analyzed; upon a look around at the
various factors which must be brought together in order to avoid clashing of
policies or lack of unity in general direction; upon a look forward and a look
backward. Considering our resources and trends as carefully as possible,
planner look forward to the determination of the long-time policies8.
(Planificación es un esfuerzo organizado para utilizar la inteligencia social en la
determinación de políticas nacionales. Se basa en acciones fundamentales
relacionadas con los recursos, cuidadosamente escogidos y minuciosamente
analizados; en una visión de los diversos factores que deben ser conjugados a
efectos de evitar conflictos en las políticas, o falta de unidad en la orientación
general; en una visión hacia atrás y otra hacia adelante. Tomando en
consideración nuestros recursos y coyunturas, tan cuidadosamente como esto

5 Stefanie-Allmayer 1950
Karl Stefanie-Allmayer, Allgemeine Organizationslehre, Edit. Humboldt, Viena, Pag. 136.

6 Newman 1958
William H. Newman, Administrative Action, Pitman Publishing Corp., New York, Pag. 15.

7 Gulick 1937
Luther Gulick, Notes on the Theory of Organization, Papers on the Science of Administration, Institute of
Public Administration, New York, Pag. 13.

8
Merriam 1941
Charles E. Merriam, The national resources planning board, en G.B. Galloway (Editor), Planning for
America, Henrry Holt & Co., New York, Pag. 486.
13

sea posible, el planificador mira hacia adelante para determinar las políticas de
largo plazo).

Planning consists in the systematic, continuous, forward-looking application of


the best intelligence available to programs of common affairs in the public
field.... Planning is a continuous process, and necessitates the constant
reexamination of trends, tendencies, and policies, in order to adapt and adjust
governmental policies with the least possible friction and loss.... Planning is not
an end, but a means, a means for better use for what we have, a means for
emancipation of millions of personalities now fettered, for enrichment of human
life....9 (Planificar es la aplicación sistemática, continua, anticipada de la mejor
inteligencia en provecho de programas de asuntos comunes en el sector
público.... La planificación es un proceso continuo y requiere de una
permanente revisión de las coyunturas, tendencias y políticas con el propósito
de adaptar y acomodar las diferentes políticas gubernamentales con la menor
fricción posible. Planificar no es una finalidad, sino un propósito, un propósito
para el uso óptimo de los recursos, un propósito para la emancipación de
millones de individuos actualmente encadenados, para el enriquecimiento de la
vida humana....).

Planning is one of the functions of the manager, and, as such, involves the
selection, from among alternatives, of enterprise objectives, policies,
procedures, and programmes. It is thus decision making affecting the future
course of an enterprise...Planning is thus an intellectual process, the conscious
determination of courses of action, the basing of decisions on purpose, facts,
and considered estimates.10 (Planificar es una de las funciones del gerente, y
como tal, involucra actitudes de selección a partir de un conjunto de
alternativas, de los objetivos empresariales, de las políticas, de los
procedimientos, y de los programas. De esta manera, la planificación se
entiende como un proceso intelectual, como la conciente determinación de
cursos de acción, como la fundamentación de decisiones en propósitos, hechos
y estimados considerados).

.... Planning is more and more regarded as equivalent to rational social action,
that is, as a social process for reaching a rational decision. 11 (La planificación
está siendo crecientemente considerada como equivalente a acción social
racional, esto es, como un proceso social para alcanzar decisiones racionales).

De especial interés puede ser la definición de un economista de la ex-Unión


Soviética:

By planning we mean the fullest and most rational utilization of all work and of
all the material resources of the community, in the light of a scientific forecast of
the trends of economic development and with strict observance of the laws of

9 National Resources planning Board 1934


National Resources Planning Board, A report on national planning and public works, New York, Pags. 83-
84.

10 Koontz/O'Donnel 1964
Harold Koontz y Cyril O'Donnel, The nature and purpose of planning, en: David W. Ewing, Long-range
planning for management, Harper & Row, New York, Pags. 21-22.

11 Dahl 1959
Robert A. Dahl, The politics of planning, International Social Science Journal, Vol. 11, No. 3, Pag. 340.
14

social development12. (Entendemos por planificación al más completo y racional


uso de todo el trabajo y de todos los recursos de la comunidad, orientados por
una previsión científica sobre las tendencias del desarrollo económico y con
estricta observancia de las leyes del desarrollo social).

Algunas de las definiciones citadas incluyen de antemano conceptos orientados


hacia el "bien social". Este ingrediente adquiere singular predominancia en las
siguientes definiciones:

Planning is the means by which the discipline of science applied to human


affairs will enable man to incarnate his purposes. It is the inevitable link
between means and ends. Moreover, it is in itself an inspiring ideal. For once it
is realized that there is no natural harmony of nature, no Divine or odder
purpose hidden beneath the flux and chaos of present planlessness, it becomes
immoral to let poverty, ignorance, pestilence, and war continue if they can be
obliterated by a plan. Although there is some disagreement as to the nature and
desirable limits of planning, students of administration are all "planners" 13.
(Planificación es el instrumentario por medio del cual las disciplinas de la
ciencia aplicada a los asuntos humanos capacitarán al individuo para que logre
sus propósitos. Este es el nexo inevitable entre instrumentario y producto final.
Por lo demás, ella es en sí misma un ideal de inspiración. Para algunos está
sobreentendido que no existe una armonía natural en la naturaleza, ni
propósito divino escondido debajo del desborde y caos del presente. Esta
situación se torna inmoral al permitir que continúen la pobreza, ignorancia,
pestilencia y la guerra, si ellas son susceptibles de ser eliminadas por un plan.
A pesar de que existen algunos desacuerdos, como aquellos que se refieren a
la naturaleza y a los límites deseables de la planificación, todos los estudiosos
de la administración pueden ser llamados "planificadores").

Planning is an activity by which man in society endeavors to gain mastery over


himself and to shape his collective future by power of his reason...Planning is
nothing more than a certain manner of arriving at decisions and action, the
intention of which is to promote the social good of a society undergoing rapid
changes14. (Planificación es una actividad por medio de la cual el individuo,
como parte de la sociedad, intenta adquirir dominio sobre sí mismo y formar su
colectivo futuro gracias al poder de la razón. Planificar no es otra cosa que una
cierta manera de llegar a decisiones y acciones, cuya intención es promover el
bienestar social de una sociedad que soporta cambios rápidos).

Otros estudios, sobretodo aquellos que se centran en la administración pública,


han intentado ofrecer definiciones mas elaboradas sobre la base de la
composición de varios elementos:

12 Touretzki 1959
Ch. Touretzki, Regional planning of the national economy in the U.S.S.R. and its bearing on regionalism,
International Social Science Journal, Vol. 11, No. 3, Pag. 380.

13 Waldo 1948
Dwigth Waldo, The administrative state, Ronald Press Co., New York, Pag. 67.

14
Friedmann 1959
John friedmann, Introduction (Introducción a una serie de artículos sobre el estudio y la práctica de la
planificación), International Social Science journal, Vol. 11, No. 3, Pags. 329-329.
15

Planning.... is that activity that concerns itself with proposals for the future, with
the evaluation of alternative proposals, and with the methods by which these
processes may be achieved. Planning is rational, adaptive thought applied to
the future and to matters over which the planners or the administrative
organizations with which they are associated have some degree of control 15.
(Planificación. es aquella actividad que se compromete a sí misma con
propósitos para el futuro, con la evaluación de alternativas propuestas, y con
los métodos por medio de los cuales estos propósitos pueden ser logrados. La
planificación es racional, es un juicio equilibrado aplicado al futuro y a asuntos
sobre los cuales el planificador o las organizaciones administrativas con las
cuales él está asociado tiene(n) un determinado grado de control).

Tomando en cuenta tal variedad de definiciones, no es de extrañar que algunos


autores se impacienten y se afanen con desesperación en la elaboración de
una definición para la planificación, cuya validez sea general e incuestionable:

Planning is a word of many meanings. To some it means an imposition for the


future; to others it means only foresight, and action with the forward policies of
the government for regulation of the economy as a whole. To some it means
government responsibility to take whatever action is necessary to ensure that
the economic system operates efficiently, to others it means only that the
government should correlate whatever functions it undertakes toward desired
overall objectives16. (Planificación es un término que tiene muchos significados.
Para algunos es una imposición para el futuro; para otros significa solamente
previsión y acción sobre la base de las políticas gubernamentales para la
regulación de la economía en su conjunto. Para algunos significa la
responsabilidad gubernamental de efectuar cualquier acción que sea necesaria
para asegurar el eficiente funcionamiento del sistema económico, para otros
significa solamente, que el gobierno debería cumplir, de acuerdo a las
funciones que le corresponden, con el logro de los objetivos deseados).

1.2 CONCEPTO GENERAL DE PLANIFICACIÓN

La planificación es una disciplina tan antigua como el mismo hombre. Cualquier


actividad humana apunta hacia la obtención de un objetivo y requiere de cierto
grado de preparación y organización. Cuando revisamos las crónicas que
relatan la administración y gestión de los antiguos imperios de la humanidad,
quedamos sorprendidos al advertir el gran avance que estos tenían en materia
de planificación17. En términos filosóficos se la puede entender como el
tránsito desde un mundo real, actual, existente, que es eventualmente

15Simon/Smithburg/Thompson 1950
Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Public Administration, Edit. Alfred A.
Knopf, New York, Pags. 423-424.

16
Redford 1952
Emmette S. Redford, Administration of national economic control, Macmillan Co., New York, Pag. 18.

17 Roma y Grecia son casos relativamente recientes. Antes que ellos existieron grandes imperios cuya
administración exigía una enorme capacidad de planificación. No podemos dejar de advertir lo avanzado
del sistema de planificación en culturas tan antiguas como la china, la india y la egipcia. Pero aun antes
que ellos, en la región de la baja Mesopotamia, unos cinco mil años antes de Cristo, ya los individuos
organizados habían tomado el control de la naturaleza, planificando sus actividades agrícolas y todas
aquellas que estaban relacionadas con la vida cotidiana.
16

dominado por una situación problemática, hacia otro mundo, virtual, futuro,
deseado, pero aún inexistente, que es dominado por la Imagen Objetivo.

PLANIFICACION

MUNDO
VIRTUAL

MUNDO
REAL

En las páginas anteriores hemos revisado, de forma rápida, algunas de las


definiciones más conocidas sobre planificación. Podríamos continuar
revisando, ininterrumpidamente, un gran número de definiciones en torno a
este concepto18, o podríamos también analizar la sustancia de cada definición,
para descubrir que la gran mayoría de ellas poseen una validez limitada, que
en algunos casos incluyen elementos irrelevantes, y en otros, son parcialmente
insatisfactorias. En todo caso, parece ser que la mejor manera de llegar a un
entendimiento es expresar, de manera general, nuestra forma de concebir la
planificación. Ello se hace sobre la base de la formulación de una definición
sencilla, acompañada de algunos conceptos adicionales. A nuestro entender
la planificación es el tránsito desde un mundo real, actual, existente, que
es dominado por una situación problemática, hacia otro mundo, virtual,
futuro, aún inexistente, que es dominado por la Imagen Objetivo.

En tal sentido, la planificación es un proceso preparatorio del conjunto de


decisiones y previsiones para la intervención en el futuro. Se orienta
hacia el logro de objetivos, mediante el uso óptimo de los recursos. Una
pequeña explicación acerca de cada uno de los términos de la definición
precedente contribuirá a aclarar el significado y la implicancia de la misma.

18De echo, estamos procediendo a hacerlo, en el capítulo referido a los temas de PROBLEMAS DE
DEFINICIÓN y LA DISCUSIÓN CONCEPTUAL
17

1.3 DISCUSION DEL CONCEPTO

 La planificación es un proceso: Ciertamente, la planificación es un


proceso19, es decir una actividad continua y unitaria, que requiere del
suministro de una serie de recursos y energías para sostenerla. La
planificación, como proceso, debe ser claramente diferenciada de lo que es
un "plan". Un plan puede ser definido como "un conjunto de decisiones para
la acción en el futuro", y es algo a lo que se puede llegar, a través de la
planificación o de alguna otra forma -racional o irracional- de toma de
decisiones.

 Preparatorio: La planificación es en esencia -y en la mayoría de los


casos también formal y legalmente- un proceso de preparación de un
conjunto de decisiones a ser aprobadas y ejecutadas por otras instancias.
Aún en el caso de que la misma instancia combinara funciones de
planificación con aquellas de aprobación, de financiamiento y de ejecución,
estas funciones -aunque estrechamente interrelacionadas- tienen lugar en
procesos diferentes que deben ser mantenidos estrictamente separados.

 Del conjunto: Aquí es muy importante hacer énfasis en la diferencia


que existe entre planificación, por una parte, y toma de decisiones y
determinación de políticas, por otra. Ciertamente la planificación es una
forma de tomar decisiones y determinar políticas, pero su característica
específica es la capacidad que tiene de manejar de manera simultanea un
conjunto de decisiones, es decir de enfrentar con éxito una matriz de
decisiones interdependientes y sistemáticamente ordenadas en series
secuenciales.

 De decisiones para la intervención: La planificación está dirigida


en primera instancia hacia la acción (léase intervención), y no hacia otros
objetivos, como puede ser la búsqueda pura del conocimiento, el desarrollo
profesional de los planificadores, etc. Naturalmente que la planificación
tiene de hecho varios efectos colaterales, como son los anteriormente
anotados, o como el desarrollo ejecutivo, el entrenamiento del equipo
profesional, etc. Pero, en la medida en que estos resultados permanezcan
solamente como objetivos secundarios, la función planificadora no resultará
perjudicada. Es cierto que a menudo, la planificación es utilizada como
divisa para movilizar recursos, reforzar las relaciones públicas, etc. Si éste
fuera el caso, el proceso no se puede calificar como de "planificación" en el
sentido más correcto. Es necesario recordar que la planificación está
esencialmente orientada a la acción o intervención en la realidad.

 En el futuro: Casi todas las definiciones reconocen con acierto que


la planificación está orientada hacia el futuro. Tal vez la característica más
importante de la planificación a este respecto es la introducción de los
elementos de predicción e incertidumbre y el condicionamiento de todas las
variables al cumplimiento de determinados supuestos en la planificación.

19Quiero hacer especial énfasis en que, la planificación es precisamente un proceso, un producto siempre
inacabado, que permanentemente requiere de reajustes y reacomodos. Siendo la realidad esencialmente
cambiante, no es posible anticipar con absoluta precisión los desarrollos futuros, por lo que la planificación
deberá ir adecuándose a las realidades cambiantes.
18

FUTU
RO

REALIDAD

 Se orienta hacia el logro de objetivos: El proceso de planificación


no será eficiente, a menos que se tengan definidos los objetivos a los que
las recomendaciones de intervención en el futuro están dirigidas. Esto no
significa que el proceso de planificación comienza siempre a funcionar con
objetivos claramente definidos. Por el contrario, en la mayoría de los casos,
durante la primera fase de planificación, la actividad principal está
relacionada a la formulación de metas operacionales sobre la base de un
conjunto de objetivos a menudo ambiguos e indefinidos.

 Mediante el uso óptimo de los recursos: La verdadera naturaleza


de la planificación, entendida como actividad destinada a orientar de forma
racional, y de acuerdo a nuestros deseos los procesos futuros dependen
en gran medida del uso que se puedan dar a los recursos reales -tanto
disponibles, como potenciales- para lograr los objetivos de desarrollo
propuestos. Se sobreentiende que el uso de los recursos deberá ser
cuidadoso y racional; es decir que, la dinámica de los procesos que
conducen al desarrollo no debe en modo alguno conducir al deterioro las
fuentes de suministro de los recursos. Ello, en el entendimiento de que el
desarrollo es un proceso que se debe dar en plena armonía con la
naturaleza.
19

Capítulo 2: TRADICIONES Y MÉTODOS EN LA


PLANIFICACIÓN

No siempre está claro entre los estudiantes el concepto acerca


de lo que son las tradiciones en la planificación. A diferencia
de esto, el concepto de método está mucho mas claro y
extendido. Es por ello que, con frecuencia, el concepto de
método suele, involuntariamente, ser extendido al de
planificación. En términos generales, ambos conceptos hacen
referencia a la forma en que se enfrenta un problema de
intervención en el territorio 20; sin embargo, existe una sensible
diferencia entre ambos conceptos, diferencia que pasamos a
explicar de inmediato.

20
El territorio, según Raffestin (1983), es el producto que resulta a partir de los espacios proyectados por
los grupos sociales a través de redes, circuitos y flujos.
Por su parte, la geografía moderna considera que el territorio se apoya en los espacios, pero no son
términos equivalentes. El territorio es generado a partir de los espacios y es el resultado de la acción de
los distintos agentes, desde el Estado al individuo, pasando por organizaciones pequeñas o grandes. En
la apropiación y transformación del espacio, los distintos agentes territorializan y producen el territorio.
El término territorio hace también referencia a la noción de límites. Esta noción explica la relación que
mantienen un grupo con una porción del espacio. La acción de este grupo genera inmediatamente la
delimitación, como ocurre en los estados donde las fronteras son las que determinan el área territorial de
estos.
20

2.1 LA DIFERENCIA

Las tradiciones en la planificación representan los modos en los que ella es


enfocada por determinados grupos sociales, en contextos históricos,
geográficos, políticos, y económicos diferenciados. Ellas responden de forma
genérica a las grandes interrogantes de la planificación y están referidas a
vastos periodos en la historia de la humanidad a grandes regiones del mundo.
Así, podemos hablar de la „Tradición Feudal“, asociada a una de las Edades
en la historia de la humanidad; de la „Tradición Socialista“, asociada a una
ideología política del mundo moderno; de la „Tradición Francesa“, asociada a
un espacio geográfico definido y que, años mas tarde daría origen a la política
francesa denominada “amenagement du territoire” y a la “Teoría de los
Polos de Desarrollo”; y así, sucesivamente.

Por otro lado, los métodos en la planificación representan el conjunto de


acciones, representadas a menudo, en forma secuencial y esquemática, que
sirven de orientación para actuar sobre la realidad. Suelen ser modelos de
operación para los planificadores. Por lo general los métodos se desprenden
de una sistematización de experiencias prácticas previas, desarrolladas en
situaciones semejantes. Los métodos suelen ser las formas en las que se
enfrentan situaciones específicas, por lo que su validez universal no es válida.
Un problema particular de planificación exige una forma particular de
resolverlo, en consecuencia, para afrontar un problema particular, será
necesario escoger el método adecuado, o desarrollar uno apropiado para tales
efectos.

Las tradiciones son modos de intervención de carácter muy general y son


supraregionales en cuanto a su ámbito de vigencia. Los métodos tienden a ser
guías para la intervención de carácter mas específico y de vigencia local. En
otras palabras, mientras que la tradición es el reflejo del pensamiento de una
sociedad, el método es el reflejo del pensamiento del individuo.

2.2 LAS TRADICIONES EN LA PLANIFICACIÓN

Después de efectuar una somera revisión sobre el desarrollo de civilización


humana, la historia de sus culturas y la forma de gobierno y administración de
sus pueblos, podríamos llegar a distinguir la presencia de numerosas
tradiciones en materia de planificación, tantas, que difícilmente sería posible
encontrar un consenso entre los estudiosos del tema, sobre cuales de ellas
son las mas significativas. A manera de ejemplo, señalaremos solo a aquellas
que se definen como las más importantes, para los objetivos del presente
texto:

A. Tradición Clásica: La antigüedad clásica está representada por


las dos civilizaciones más importantes del mediterráneo: la griega y la romana,
las que sentaron las bases de la cultura y el pensamiento occidental 21. Al

21 Fueron los griegos, quienes primero supieron elaborar juicios certeros y lúcidos en relación a la
planificación; pero fueron los romanos quienes aplicaron con maestría estos conceptos, llegando a sentar
los antecedentes prácticos de la que, mas tarde, se conocería como ciencia del “acondicionamiento
21

interior de su inmenso legado cultural aparece también el legado referente a la


planificación. Y, si bien es cierto que fueron los grandes arquitectos de la
antigüedad clásica quienes se ocuparon de la planificación urbana, fueron los
filósofos quienes supieron sintetizar el pensamiento de la época y plasmarlo
para la posteridad.

ANÁLISIS DEL SINTESIS DE UNA


MUNDO REAL NUEVA
REALIDAD

La tradición clásica es entonces aquella representante del pensamiento clásico


greco-romano y liderada por Platón. Ella entiende la planificación como un
proceso que tiene dos grandes momentos: Análisis y Síntesis22. Bajo este
concepto se entiende a la realidad como un universo o sistema complejo,
compuesto por infinidad de elementos que guardan entre sí relaciones difíciles
de entender a simple vista. En consecuencia, para entender este universo,
para comprender su naturaleza y las fuerzas o relaciones interiores que
gobiernan su comportamiento, es necesario recurrir, primero, al igual que en la
química, a la separación y estudio de sus elementos componentes. En la
actualidad conocemos este momento de la planificación como “diagnostico”. El
otro momento de la planificación, la síntesis, consiste en componer o construir
una nueva realidad, una realidad deseada, una imagen objetivo, sobre la base
de un reordenamiento de los elementos componentes de la misma y de la
redefinición de las relaciones que estos guardan entre sí. En la actualidad
conocemos este momento de la planificación como la etapa de “propuesta”.

B. Tradición Medieval: Si el legado de la antigüedad clásica es


importante y reconocible aún en el territorio que abarcó la civilización
grecolatina, no menor importancia tuvo para la configuración de los
asentamientos humanos actuales lo que podemos llamar la herencia medieval.

territorial”. Esto sería para ellos particularmente importante, pues el manejo de un extenso imperio, como
el de los romanos, presupone un acertado y planificado manejo del territorio.

22 El conocimiento científico en Grecia estaba notablemente influenciado por los conceptos emanados a
partir de las ciencias naturales. No es de extrañar entonces que, para entender un concepto relativamente
abstracto, “planificación”, se haya recurrido a conceptos mucho mas cercanos, tomados de la química,
ciencia en la que los antiguos griegos poseyeron notables avances.
22

El oscuro periodo que siguió a la caída del Imperio romano, caracterizado por
la inseguridad y la inestabilidad, así como por la rotura del orden económico y
cultural, supuso también un claro retroceso de varios siglos en lo que respecta
a la situación urbana. Una economía de subsistencia volvía a dispersar a la
población hacia formas de vida rural bajo una nueva forma de organización
política, económica y social: el feudalismo. Este suponía una relación de
dependencia (vasallaje) en la que los campesinos, a cambio de cultivar los te-
rrenos del señor y pagarle lo establecido, recibían su protección militar. El
castillo era así un centro de gobierno territorial y por ello actuó como
aglutinante de unos primeros crecimientos urbanos a su alrededor, que en
muchos casos fueron conformándose en la forma de anillos concéntricos que
se iban adaptando a la configuración fisiográfica de la zona.

Esta misma situación se puede observar en el caso peruano, donde,


inmediatamente después de la conquista española se da inicio a un proceso de
colonización caracterizado por la presencia de las reducciones y
reparticiones, primero y las comunidades campesinas y haciendas,
después. Ambas supusieron en su momento la presencia de un “señor
feudal”, con pleno dominio del territorio y de sus “vasallos” (los campesinos).

En resumen, A diferencia de la tradición clásica, a la que podemos calificar de


tradición “ilustrada”, con una visión científica y filosófica del mundo, la tradición
medieval está asociada a ese periodo de nuestra historia conocido como
feudalismo y caracterizada por el oscurantismo. La tradición medieval concibe
la realidad como un mundo aislado y autocrático. Reniega del conocimiento
científico y de la racionalidad. Hace gala de un pragmatismo brutal y desprecia
cualquier reflexión teórica. De acuerdo a esta tradición, lo que cuenta es la
acción practica, centralizada, desde arriba hacia abajo 23.

23 En nuestro medio, encontramos en la “Hacienda” y su forma de conducción, un estilo de tenencia y


producción de la tierra estrechamente asociado a esta tradición. Al igual que un señor feudal, el
hacendado es dueño y señor de las tierras, animales y personas que se hallan en el ámbito de a la
hacienda y, como tal, las gobierna con mano férrea, sin asomo de democracia. Este fenómeno no es
casual, ya que la hacienda deriva de la “Repartición”, que es una forma de tenencia de la tierra
23

C. Tradición Renacentista: La historia nos relata que, luego de un


periodo de oscurantismo en el devenir de la humanidad, esta accede a una
época de reivindicación de la ciencia, del humanismo y del idealismo. El
ambiente cultural y espiritual que había caracterizado a la sociedad medieval
del mundo, con la preeminencia religiosa y el autoritarismo teocrático que la
caracterizan, da lugar a nuevas orientaciones en el pensamiento, el arte y la
ciencia. En ellas juegan un papel importante algunos notables acontecimientos
de la humanidad, tales como el descubrimiento de América y el descubrimiento
y recreación idealizada de las culturas de la antigüedad clásica. Todo esto se
difunde gracias al invento de la imprenta y al inevitable avance del
conocimiento científico.

Ciencia, arte y filosofía comienzan a mostrar una creciente curiosidad por el


hombre y el entorno natural. El individuo vuelve a ser objeto de interés y centro
de la naturaleza. En este periodo, se mezclan planificación y diseño en una
sola disciplina. En ambas prima la inspiración, por sobre la razón. La
planificación está básicamente relacionada con la planificación de ciudades. Se
entiende la planificación como un proceso de creación artística, en el que el
planificador elabora el plan casi como si estuviera elaborando una pintura o
una escultura. Si bien no se hace explicita una negación de la racionalidad, la
tradición renacentista hace gala de idealismo. Es el triunfo del sentimiento
sobre la razón.

D. Tradición Barroca: Cronológicamente, esta tradición coincide con


el período que en la historia general de la cultura se denomina Barroco24. Ella

proveniente de España y que se vincula directamente a las formas de organización y gobierno del
territorio en la España feudal.

24 En el campo del arte se suele entender al Barroco como un estilo en el que se observa una rigurosa
visión de conjunto armónico, simétrico, ordenado y jerarquizado. En él se introduce el concepto de la
perspectiva, que apunta hacia un elemento central, dominante, estructurador del conjunto. Las jerarquías
son rigurosamente respetadas y es a partir del elemento central dominante que se van desprendiendo
elementos de segundo, tercero y cada vez menor orden; cada uno de ellos con una función clara y
determinada. Pero el dominio y la presencia del poder central es innegable en todo el elemento. La
relación de la tradición barroca con las sociedades centralistas y autoritarias es innegable.
24

tiene unas manifestaciones características, que pueden identificarse en la


historia de la ciudad, de la planificación urbana y de la planificación en general.
Esas manifestaciones han contribuido poderosamente a configurar la fisonomía
actual de las ciudades europeas y también las de otras regiones del mundo, y
contribuyen todavía con su presencia a mantener la imagen más evocadora de
las mismas.

Pero la configuración de las ciudades y los territorios, en este periodo de la


historia universal, no es sino una manifestación física del pensamiento y de las
estructuras sociales y políticas que dominaron al mundo de entonces y que,
parcialmente, continúan teniendo gran vigencia en algunas regiones del
mundo. Recordemos que la ciudad y el territorio no son sino testimonios
materiales que nos permiten una lectura de las sociedades pasadas.

COMO UN EJEMPLO CLÁSICO


DE PLANIFICACIÓN BARROCA
ESTA EL TRAZADO URBANO
DE LA CIUDAD ALEMANA DE
KARLSRUHE, DONDE, A PARTIR
DEL CENTRO DOMINANTE (EL
PALACIO DEL GOBERNANTE),
SE INICIAN UNA SERIE DE EJES
VIALES QUE DELIMITAN LAS A-
REAS URBANAS (EN AMARI-
LLO). EN LAS PARTES POSTE-
RIORES Y LATERALES SE LO-
CALIZAN LAS ZONAS VERDES
Y RECREACIONALES. AQUÍ SE
CUMPLE LITERALMENTE QUE
“TODOS LOS CAMINOS CONDU-
CEN AL PALACIO”.

La tradición barroca es una apología del centralismo y autoritarismo. Todas las


decisiones deberán ser asumidas a partir de un centro del poder. La ciudad se
convierte en sede de ese poder central y le da las espaldas al campo,
produciéndose la primera división del territorio en dos espacios, esencialmente
complementarios, pero a menudo antagónicos. Así como en la tradición
medieval es el señor feudal el centro del poder y el elemento dominador sobre
sus vasallos; del mismo modo, en la tradición barroca es la ciudad el centro del
poder político, económico y administrativo en el territorio, sometiendo a los
espacios rurales a una situación de dominio y explotación.

E. Tradición Moderna: Esta tradición, cuyo florecimiento


coincide con el periodo de la historia vinculado a la edad moderna y a la
sociedad industrial, reivindica el triunfo de la ciencia, de la tecnología, la lógica
y la razón por sobre la emoción y el sentimiento. La tradición moderna sostiene
que la realidad es un echo absolutamente explicable y que las leyes que
gobiernan las relaciones entre sus componentes obedecen a una lógica
25

matemática, susceptible de ser sustentada. No hay echo o acontecimiento que


no tenga una explicación racional. La realidad puede ser analizada y
comprendida en detalle. Mas allá, la lógica moderna sostiene que, si es posible
entender las leyes que gobiernan el comportamiento de los elementos
conformantes del mundo real, entonces es también posible predecir los
desarrollos futuros. En consecuencia, el futuro es predecible y capaz de ser
modelado.

LnP = AX3 + BX2 + CX + D

De acuerdo a esta tradición, el planificador, como en otras disciplinas


científicas, debe prescindir de las reacciones humanas como el sentimiento, la
intuición o la sensibilidad. Ellas no hacen sino enturbiar el análisis y el juicio
certero. La planificación es un fenómeno lógico y racional. El planificador se
deberá limitar a aplicar el método de forma rigurosa.

En el campo de la planificación regional, Engels y Marx habían explicado el


antagonismo entre el campo y la ciudad y denunciado la explotación del
primero por la segunda. Ello se relaciona con las propuestas de eliminación de
la división social del trabajo y de integración de industria y agricultura, que
conducen a la condena de la gran ciudad. Lenin recogerá este planteamiento y,
apoyándose en las posibilidades ofrecidas por la energía eléctrica, propondrá el
reparto territorial y la diseminación de la industria y la población como forma de
superar aquel antagonismo.

Mientras tanto, en el mundo socialista, o de “economía planificada”, se había


puesto en marcha todo el gran aparato de la planificación económica y el
mecanismo de los Planes Quinquenales. La productividad tiene primacía sobre
cualquier discusión teórica y los técnicos deben dar respuestas inmediatas a
las perentorias necesidades suscitadas por una política intensiva de desarrollo
industrial con la correspondiente atención a las masivas movilizaciones de po-
blación que se producen.
26

En el mundo capitalista, la planificación esta en función de las políticas de


desarrollo económico de los respectivos gobiernos, siendo esta, muchas veces
una declaración de intenciones, sin instrumentación administrativa, política y
económica, capaz de materializarla. El “mercado” se convierte en el principal
indicador para diseñar las políticas de gobierno y desarrollo.

Es recién a partir de los años sesenta, cuando se constata de manera


fehaciente el fracaso de la mayor parte de los grandes planes nacionales,
regionales y locales, que se comienza a hablar de la “ilusión de la planificación
científica”, la desilusión del método y de los modelos matemáticos, la
desconfianza en la racionalidad absoluta, la crisis de las metodologías y los
paradigmas, entre otros temas que serán cuestionados por la tradición
postmoderna.

F. Tradición Post-moderna: No es en modo alguno la negación de


la Modernidad. En términos muy sencillos se la puede entender como una
corriente iconoclasta y conciliadora, al interior de la planificación. Iconoclasta,
por que rompe con los mitos, juicios, valores y paradigmas de la modernidad y,
de conciliación, por que pretende reconocer e incorporar en su esencia lo
mejor y mas valioso de cada una de las tradiciones anteriores, incluyendo a la
tradición moderna.

Así como la tradición moderna representa el triunfo de la lógica, la ciencia y la


razón en la planificación; por su lado, la tradición post-moderna reconoce los
límites del método, de la ciencia y la racionalidad; e igualmente, redescubre
los valores de la intuición, el sentimiento, la sensación. Estos últimos se
convierten en factores a tener en cuanta en los procesos de planificación. Es
decir, reivindica aquellos elementos que no pueden ser racionalmente
explicados y que, en consecuencia, habían sido arrogantemente dejados de
lado por la planificación moderna.
27

El surgimiento del post-modernismo irrumpe como una revolución en el campo


de la planificación a partir de 1960, época en que se comienzan a conocer en
todo el mundo los fracasos y las limitaciones de la planificación moderna o
científica. Recordemos que la planificación es una ciencia relativamente joven,
cuya antigüedad no alcanza aun un siglo; en consecuencia, es lógico que los
primeros resultados de su uso y aplicación sean evidentes recién a partir de la
segunda mitad del siglo XX.

Al fracaso de la planificación25 se suma el movimiento mundial de crisis de los


paradigmas. No solo en el campo de esta ciencia, sino también en el campo
de todas las ciencias y artes se inicia un proceso mundial de cuestionamiento
de los paradigmas. Este fenómeno conduce a una verdadera revolución en
todos los ámbitos del conocimiento, las artes y los valores de la sociedad
mundial.

La Tradición Post-moderna no es pues una tradición de negación o de


confrontación con las anteriores. Es mas bien una tradición que pretende
reconocer el aporte y la validez parcial de cada una de las tradiciones,
pretende así mismo advertir sobre la relatividad del método científico y, busca
que recomendar soluciones heterodoxas y particulares para cada realidad
especifica; haciendo uso ciertamente de la ciencia, la lógica y la racionalidad;
pero también de las creencias locales, de la cultura regional, de la idiosincrasia
de las poblaciones locales, del sentimiento y las sensaciones del individuo,
como actor principal en los procesos de desarrollo.

2.3 LOS MÉTODOS EN LA PLANIFICACIÓN

Aunque hemos ofrecido ya algunas apreciaciones sobre el concepto de método


en la planificación, en este capitulo se pretende brindar un pequeño aporte para
la discusión acerca de una de las cuestiones más difíciles en el planeamiento:
como planificar. Las diferentes metodologías que aquí se muestran buscan
que dar una respuesta satisfactoria a esta pregunta. Mediante una
representación secuencial y ordenada del proceso se quiere facilitar la labor del
planificador. Con este propósito se ofrece una serie de esquemas que
representan algunos de los varios enfoques en la planificación del desarrollo.

En sus inicios, el planeamiento físico estaba estrechamente vinculado al


planeamiento urbano. Todavía no se hablaba, en modo alguno, de
planeamiento regional, ordenamiento territorial o planeamiento rural. Estos son
conceptos que irían apareciendo a lo largo del siglo XX. El gran científico
español, Ildefonso Cerdá, había propuesto desde 1867 la construcción de una
ciencia general del urbanismo. Años después, en 1915, Patrick Geddes,
apuntando en el mismo sentido, propone la creación de la “politologia”. No es
entonces errado afirmar que, los intentos de construcción de una ciencia de la
25
En el caso peruano es interesante anotar que, a partir de 1960, con la creación del Instituto Nacional de
Planificación, se da inicio a una febril y extendida elaboración de planes y programas de desarrollo a nivel nacional,
regional y local. Esta actividad se extiende posteriormente, con la Ley General de Municipalidades y el imperativo
que de ella emana: “las Municipalidades deben elaborar sus Planes de Desarrollo”. De pronto irrumpen los famosos
Planes Reguladores. El modelo para la elaboración de los mismos surge en el Ministerio de Vivienda y Construcción,
primero; y con el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano, después. Posteriormente, las Municipalidades se encargan
de desarrollar sus planes de desarrollo, la mayoría de los mismos, denominados Planes Reguladores. Sin importar la
denominación de los mismos, en su inmensa mayoría se revelarían después como una serie de intentos infructuosos,
desarticulados, pretendidamente científicos, pero sobre todo ineficaces, para conducir los procesos de desarrollo.
28

planificación territorial están presentes desde los inicios del siglo XX y


continúan hasta nuestros días. Durante la primera mitad del siglo XX no se
advierten muchas iniciativas, permaneciendo vigente la acepción de Geddes,
de clara formulación científica (a la etapa de Información le sigue la de Análisis
y, finalmente, culmina el proceso con el Plan). Pero la aspiración al rigor
científico se incrementará a partir de los años cincuenta. Por una parte, el
urbanismo se encuentra inserto en el general movimiento de las ciencias
sociales que, alentadas por los planteamientos derivados de la filosofía
analítica de la ciencia, y por el respaldo del empirismo lógico al viejo modelo
positivista, se embarcan en empresas de redefinición y hasta de refundación de
sus propias bases disciplinares, en un sistemático empeño de objetivación y de
cuantificación del conocimiento de la realidad. Por otra parte, se produce una
ilusionada afirmación de la capacidad de la propia disciplina urbanística para
dar respuestas incuestionables, garantizadas por la cientificidad del proceso de
su construcción, a los problemas urbanos y territoriales. Esta afirmación se
apoya en la adopción por el urbanismo de una parte importante de las diversas
aportaciones realizadas desde las ciencias sociales al conocimiento de la reali-
dad urbana y en la suposición que esas ciencias mantenían de que dicha
realidad, entendida como conjunción de aspectos espaciales y sociales, obe-
decía, en sus disposiciones y en su funcionamiento, a leyes generales. Ello
sería posible gracias al desarrollo y utilización de nuevas técnicas cuantitativas
de análisis. Estas técnicas están en la base de la utilización de modelos
matemáticos en urbanismo. Un modelo es, esencialmente, una representación
simplificada de la realidad, que permite captar y explicar el comportamiento de
esa realidad en circunstancias en las que por razones técnicas, económicas o
políticas, no es posible experimentar con la propia situación real.
29

En urbanismo, los modelos sirven para describir o explicar (fase de en-


tendimiento y comprensión de los problemas) y para predecir o anticipar
situaciones futuras, a partir de la presente (fase de planeamiento). El gran
desarrollo de la modelística aplicada al urbanismo, durante los años sesenta,
produjo construcciones complejísimas para tratar de representar y predecir
aspectos del funcionamiento urbano. E1 más conocido, el modelo de Lowry (
1964), se basa en las interrelaciones entre población, empleo y medios de
comunicación, y proporciona un procedimiento para ver cómo, a partir de ellas,
se produce la localización espacial de la población y él empleo en la ciudad.
Paralelamente al desarrollo y puesta a punto de estos métodos de análisis y
proyección; tiene lugar una profunda reflexión sobre la naturaleza y los
procedimientos del propio proceso de planeamiento. La critica de la base
fuertemente intuitiva del planeamiento anteriormente practicado conduce a la
decantación de un procedimiento compuesto por una secuencia de
operaciones tipificadas para obtener una forma de planeamiento que ya no se
conforma con anticipar una imagen ideal intuitivamente prefigurada, sino que
pretende asegurar la racionalidad de las decisiones a tomar sobre la realidad,
para condicionar su desarrollo.

El proceso de planeamiento que así se construyó y generalizó, montado a


imitación de los procesos de racionalización de toma de decisiones, se refleja
en gráficos de representación del camino crítico a seguir. El esquema y la
literatura que lo suele acompañar producen gran impresión de objetividad y de
racionalidad, de modo que parece que, en efecto, se ha abandonado la
intuición, sustituyéndola por un método indiscutible qué automáticamente
conduce a la solución mejor, sin más que alimentarlo con la información
necesaria y apoyarlo en los modelos adecuados. Todo esto produjo unos
cambios importantes en la práctica del planeamiento. El énfasis en la
investigación metodológica desmesuró la importancia del procedimiento frente
a los resultados. De ese modo, el planeamiento se transformó ,en una actividad
especializada, de laboratorio, en manos de una elite profesional. Pero, como
vamos a ver después, la pretensión de producir planeamiento científico por
estos procedimientos tropezó con problemas prácticos irresolubles. La
experiencia ha puesto de manifiesto que la propia pretensión era ilusoria en su
formulación más ambiciosa y que, en todo caso, estos procedimientos,
incluidos los modelos, a lo más que pueden aspirar es a proporcionar ayudas
parciales y de validez relativa.

Los métodos desarrollados son muchos y muy variados; van desde lo que es
un esquema de planeamiento en su concepción mas elemental, hasta los
modelos de simulación muy complejos, producto del mas acabado
planeamiento científico.

Sólo a modo de referencia, se presentan aquí algunos de los esquemas


metodológicos mas usados en el planeamiento regional, en el entendimiento de
que, finalmente, el método es una cuestión que obedece a circunstancias
específicas. Vale decir que, un método no es aplicable para cualquier ejercicio
de planificación y que, así mismo, para cada situación específica es posible
encontrar uno o mas métodos adecuados.
30

A. CONCEPCIÓN CLÁSICA

Hace referencia a la tradición clásica, de la cual ya nos hemos ocupado


anteriormente y concibe a la planificación como un proceso que tiene dos
grandes momentos: Análisis y Síntesis26. Bajo este concepto se entiende a la
realidad como un universo o sistema complejo, compuesto por infinidad de
elementos que guardan entre sí relaciones difíciles de entender a simple vista.
En consecuencia, para entender este universo, para comprender su naturaleza
y las fuerzas o relaciones interiores que gobiernan su comportamiento, es
necesario recurrir, primero, al igual que en la química, a la separación y estudio
de sus elementos componentes. En la actualidad conocemos este momento de
la planificación como “diagnostico”. El otro momento de la planificación, la
síntesis, consiste en componer o construir una nueva realidad, una realidad
deseada, una imagen objetivo, sobre la base de un reordenamiento de los
elementos componentes de la misma y de la redefinición de las relaciones que
estos guardan entre sí. En la actualidad conocemos este momento de la
planificación como la etapa de “propuesta”.

SINTESIS

ANALISIS

26 Ver detalles en el Pie de Pagina No. 31


31

B. ESQUEMA ELEMENTAL

Constituye una radical simplificación de lo que es el enfoque dialéctico 27 de la


ciencia. De acuerdo a este enfoque, el conocimiento científico se construye a
partir de la existencia de dos polos: la teoría y la práctica. La ciencia se mueve
en el espacio que separa a estos dos polos, con un movimiento permanente y
fluctuante. Ese movimiento, que unas veces coloca el conocimiento mas cerca
de la teoría y otras, de la practica, es la dinámica que alimenta el conocimiento
científico.

En consecuencia, toda teoría da lugar a una acción practica y, esta ultima, a


una teoría mejorada, ya que ella se apoya sobre la base de la experimentación
efectuada.

TEORIA PRACTICA TEORIA


MEJORADA

Es recién a partir de los años ochenta que, en el caso peruano, se reconoce la


importancia de la intervención práctica como verdadero sustento de una teoría
de planificación realmente eficiente, capaz de conducir los procesos de
desarrollo de nuestra realidad. Siempre será necesario recurrir a la teoría
foránea, pero esto es válido solo como un referente, pues al ser nuestras
realidades diferentes a las foráneas, los métodos a usar y las soluciones
propuestas también habrán de ser diferentes.

27Mas que un método, este esquema constituye una representación del enfoque dialéctico enunciado por
Karl Marx en su obra El Capital.
32

C. ESQUEMA ELEMENTAL MEJORADO

PRACTICA

TEORIA
EVALUACION
EVALUACION

PRACTICA TEORIA
MEJORADA MEJORADA

Este esquema es una versión ampliada del esquema elemental presentado


anteriormente. Como novedad se introduce el concepto de evaluación, que
se entiende como una etapa de critica valorativa de la practica y, así mismo,
de elaboración de conclusiones que darán lugar a una teoría siempre
mejorada.

La teoría tradicional sostenía que la “modelación en laboratorio” del futuro


era perfectamente posible, por lo que, la construcción de una ciencia –a
semejanza de la filosofía- podía prescindir enteramente de la práctica. Esta
creencia, que dio lugar a una desmesurada mitificación de la ciencia entre las
décadas de los 60s. Y 70s. del siglo XX, comenzó a desvanecerse con la
crisis de la planificación y la llamada desilusión del planeamiento científico,
que se suscita en nuestro medio a partir de la década de los 80s. del mismo
siglo.
33

D. MODELO WATERSTON28

1. Identificación
1. Identificaciónde
de los
los problemas
problemas relevantes
relevantes

2. Determinación de los recursos disponibles

3. Selección del
2. Selección proyectoyy la
de proyecto estrategia
estrategia para
para la
la solución de los problemas.
solución de los problemas.

4. Desarrollo de una estrategia.

5. Determinación de objetivos y del horizonte


temporal.

6. Determinación de los objetivos secundarios


basados en los problemas a resolver.

Es un representación bastante esquemática y secuencial de un proceso que se


inicia con la identificación de los problemas mas importantes a resolver y, paso
a paso, llega hasta la determinación de los objetivos secundarios, que deberán
ser alcanzados en una segunda fase de intervención.

28 Waterston, Albert: Eine Lösung des dreifachen Planungsdilemmas. En


Finanzierung und Untwicklung 9. Jg. H. 2(1972).
34

E. MODELO HEIMPEL29

FORMULACION FORMULACION
DE LA DE
PROBLEMATICA OBJETIVOS

DESARROLLO SELECCIÓN
DE NUEVAS DE
ALTERNATIVAS CRITERIOS

EVALUACIÓN DESARROLLO
DE DE
OBJETIVOS ALTERNATIVAS

VERIFICACIÓN
DE LOS DOCUMENTACION
SUPUESTOS

ANÁLISIS CONSTRUCCIÓN
DE DE
SENSIBILIDAD MODELOS

VALORACIÓN
DE COSTOS Y
DESEMBOLZOS

29 Heimpel, Christian Planung regionaler Entwicklungsprogramme. En Schriften des deutschen


Instituts für Entwicklugspolitik (DIE), tomo 15, Berlin 1973.
35

F. ESQUEMA RACIONAL

HIPÓTESIS
Supuestos de la planificación

RECONOCIMIENTO
DEL MUNDO REAL

PROBLEMAS

RECURSOS RESTRICCIONES

Reales Potenciales Reales Potenciales

DEFINICION DE OBJETIVOS

DETERMINACIÓN DE
ALTERNATIVAS DE SOLUCION

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4

Eval. Alt. 1 Eval. Alt. 2 Eval. Alt. 3 Eval. Alt. 4

SELECCION DE LA MEJOR ALTERNATIVA

DESARROLLO DE LA PROPUESTA

IMPLEMENTACION

EJECUCION Y
SEGUIMIENTO

OPERACION

EVALUACION EX-POST
36

G. METODO ZOOP

Planificación de Proyectos orientada a Objetivos30

ZOPP es la sigla de la denominación alemana "ZielOrientierte ProjektPlanung"


y constituye uno de los varios métodos de planificación que buscan lograr una
definición realista y clara de los Objetivos en una perspectiva a mediano y largo
plazo, Mejorar la comunicación y cooperación entre los participantes a través
de la planificación conjunta; utilizando documentos precisos y definiciones
claras, Definir las áreas de trabajo como base del Plan Operativo y Establecer
la base para el Monitoreo y la Evaluación del Proyecto.

30Herrmann & Herrmann


Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GMBH
Ministerio Federal de Cooperación Económica (BMZ). 1997 -2991
37

2.4 TRADICION Y MODERNIDAD EN PLANIFICACION

Tradicionalmente la planificación había concentrado su atención en dos


niveles: por un lado estaba la planificación del desarrollo nacional, con una
inclinación marcadamente macroeconómica, pensada para largos horizontes
temporales y abarcando todo el territorio de un país; por otro lado estaba la
planificación urbana, con un sesgo decididamente físico, ignorando casi por
completo la trascendencia de los fenómenos económicos y sociales que se
sucedían a escala regional, fenómenos que eran producto de una
transformación de la sociedad en su conjunto y sobre la cual existía dicho sea
de paso, escasa capacidad de predicción. Ambas formas de planificación se
encuentran en una relación mutuamente deficitaria, pues mientras la una
concentra su atención fundamentalmente en el desarrollo de las variables
macroeconómicas, la otra se encierra en la contemplación del echo local con
una perspectiva sumamente reducida.

Es recién a partir de los años treinta de nuestro siglo, con el surgimiento de la


ciencia regional, que la planificación adquiere una nueva dimensión: la
regional. Ella se concibe inicialmente como una ampliación de la escala
urbanística (por lo tanto, es la ciencia urbanística la que le brinda sustento
teórico de partida) y se nutre con los aportes de las ciencias sociales y
naturales (economía, sociología, geografía, estadística, etc.) a efectos de
encontrar una argumentación mucho más racional para los fundamentos
metodológicos que utiliza con el propósito de explicar y predecir -a veces con
exactitud arrogante- el desarrollo futuro. Este propósito se revela mas adelante
como una mera ilusión, la "ilusión del planeamiento científico", lo cual genera a
su vez, a partir de los años sesenta, y con mayor intensidad durante los
setenta, un fuerte desencanto que se extiende no sólo a la planificación
regional, sino también a la planificación en general.
38

Una posición teórica, representada por los defensores a ultranza del método
científico, rechaza el problema surgido y sostiene que todo se reduce a mejorar
el sistema de información y a perfeccionar los métodos y modelos de
simulación. Otra posición es la del pragmatismo político, la cual rechaza toda
teoría como demagogia política y sostiene que la práctica es él la única opción,
como fundamento del conocimiento para la intervención. Una tercera actitud es
aquella que, en lugar de negar el problema lo elude, afirmando que la
planificación es imposible e inútil. Los esfuerzos los concentra en las
intervenciones puntuales, aduciendo que el conjunto de ellas constituye una
respuesta concreta a los problemas del desarrollo regional. Finalmente, hay
una cuarta postura, desde la que se propugnan formas de orientar el desarrollo
regional al margen de las ofrecidas por la ciencia tradicional. En ella se
sostiene que, como manifestaciones concretas de voluntades de
democratización y autodeterminación, el proceso de toma de decisiones y la
gestión del desarrollo regional deben involucrar -como actores principales- a la
sociedad en su conjunto.

En éste contexto, el futuro de la planificación regional ofrece un panorama


complejo y plural, en el cual ninguna de estas posiciones puede reclamar
validez excluyente. La forma de orientar los procesos de desarrollo de una
sociedad debe ser resultado de un cuidadoso equilibrio entre los diversos
principios de planeamiento, equilibrio sustentado por un conocimiento profundo
de su realidad particular.

Finalmente es preciso entender que, en materia de planificación, la


racionalidad científica no es ni puede ser sustento final, que la intervención en
la realidad está relacionada con la ideología, que la toma de decisiones tiene
una naturaleza política, que es necesario insertar el proceso de toma de
decisiones en la sociedad, y que es fundamental fomentar la participación de
ésta en la conducción del desarrollo comunal. Así, la planificación deja de ser
un proceso tecnocrático y se convierte en un conjunto de conocimientos
destinados a solucionar conflictos y a asesorar la toma de decisiones.
39

Capítulo 3: ETAPAS EN LOS PROCESOS DE


PLANIFICACION

META

La teoría clásica de la planificación considera a ésta como un


proceso racional, secuencial y claramente definido. Racional,
en la medida en que es producto de la reflexión y obedece a un
proceso lógico; secuencial, debido a que se divide en una serie
de etapas sucesivas; y definido, por que cada etapa, estando
claramente delimitada, comienza donde la anterior termina. El
origen de esta visión se remonta a la antigüedad clásica, en la
que los filósofos griegos desarrollaron una lógica racionalista
que explicaba el proceso de planificación 31. Esta concepción,
válida en su esencia, no pierde vigencia con el transcurso del
tiempo, mas bien se confirma, adquiriendo eso sí, nuevas
formas de presentación que pretenden explicar los procesos
de planificación de forma más detallada. Si bien es cierto que
existe una enorme cantidad de métodos y enfoques para
conducir los procesos de planificación, es también cierto que,
en términos generales, se pueden apreciar, en todos ellos, las
etapas que a continuación se indican.

31
Recordemos que, según la concepción socrática, la el proceso de planificación se divide en dos
grandes etapas. Por un lado está la etapa del análisis, en la cual la realidad se desagrega en sus
componentes elementales con la finalidad de conocerla y entender la naturaleza de las leyes que la rigen.
A continuación viene la etapa de la síntesis, en la cual los elementos del mundo real se recomponen en
un nuevo orden, que permita orientar los futuros procesos y por ende, alcanzar los objetivos deseados.
40

3.1 EXAMEN DE LOS SUPUESTOS DE LA PLANIFICACIÓN

Entendemos por supuestos de la planificación al conjunto de políticas,


programas y planes de rango superior, de instrumentos legales y normativos, y
de otros supuestos que en mayor o menor grado condicionarán la orientación
del proceso. La naturaleza de estos supuestos dependerá básicamente del
ámbito de planificación y del enfoque que se quiera dar a la intervención -
integral o sectorial.

Si, por ejemplo, el ámbito de la intervención involucrara a todos -o parte de- los
países integrantes del Grupo Andino, sería necesario revisar cuidadosamente
el acta de creación del Acuerdo de Cartagena, los estatutos, los acuerdos
sectoriales, los convenios bilaterales, las constituciones de las naciones
involucradas, etc. Tomando otro ejemplo, si se tuviera el propósito de elaborar
de un plan de desarrollo para una región del Perú, sería entonces necesario
revisar la Constitución Política del Perú, la legislación existente en materia de
planificación, la "Ley de Bases de la Regionalización", la ley de creación de la
región materia del trabajo, los planes nacionales de desarrollo -a largo,
mediano y corto plazo-, los planes sectoriales, etc.

Este examen nos permitiría, por una parte armonizar el plan de desarrollo que
queremos efectuar con el marco político, legal, administrativo y técnico
correspondiente; y por otra, identificar algunos objetivos de rango superior, los
que deberán ser recogidos, desarrollados, ampliados y complementados. El
examen igualmente brindará información sobre lo que debemos hacer, sobre
los límites que no podemos transgredir, y sobre algunas posibilidades que se
brindan -en el contexto nacional para los objetivos en el ámbito regional o local.
El cuidadoso examen de los supuestos de la planificación es de especial
trascendencia precisamente en los estados latinoamericanos, en los que,
debido a la falta de una considerable tradición en materia de planificación, hay
muy pocas experiencias -sobretodo en planificación regional- en las que el
planificador se pueda apoyar.

3.2 DETERMINACIÓN DEL ÁMBITO DE LA PLANIFICACIÓN

El ámbito de la planificación no solo está referido al ámbito físico de ella, sino


que, será necesario tomar en cuenta –en primer término- a las tres categorías
espaciales que anteriormente hemos estudiado (físico-geográfica, económica y
social) y, en segundo término, a la naturaleza de la intervención (planificación
integral o sectorial). Esto significa que, de inicio, el equipo de planificación
deberá tomar clara posición sobre el ámbito territorial de la planificación, sobre
la naturaleza de la misma (si es integral o sectorial), sobre los alcances de los
estudios y productos y sobre las limitaciones de los mismos.

Tomando como referencia los ejemplos que presentamos en el subtítulo


precedente, en el primer caso, el ámbito espacial es el que corresponde a la
macro-región conformada por los países integrantes y está delimitada por las
fronteras externas; siguiendo con el mismo ejemplo, la naturaleza de la
planificación podría ser variada; tomemos como supuesto el caso de una
integración arancelaria; en éste caso se trataría fundamentalmente de un plan
de naturaleza sectorial (económica, aunque eventualmente con connotaciones
políticas). Para el segundo ejemplo, el ámbito de planificación queda definido
primero por el espacio -en su acepción amplia- regional, y segundo, por la
naturaleza de la intervención, que en éste caso seguramente será integral, es
decir que involucrará todos lo sectores de la planificación.
41

Debe quedar absolutamente claro que cualquier intervención propuesta


(políticas, programas, proyectos, actividades específicas) deberá respetar los
linderos que se han determinado. Naturalmente que con frecuencia nos
encontraremos con situaciones que requieren de coordinaciones y
entendimientos a escala extra-regional. En éste caso, es claro que la propuesta
que al respecto se introduzca en el plan (medidas que trasciendan el ámbito de
intervención previamente definido) no tendrá carácter mandatorio, sino
solamente recomendatorio. Teóricamente no está descartada la posibilidad que
estas recomendaciones puedan ser recogidas por los planes de rango superior
(en este caso, por los planes nacionales), desgraciadamente ello no es muy
frecuente en las sociedades latinoamericanas; de allí que sea extremadamente
importante la capacidad de movilización, de convencimiento y de "manejo"
político -en esferas superiores- que puedan tener los promotores de la
planificación.

3.3 RECONOCIMIENTO DE LA REALIDAD

Toda intervención en el mundo real requiere de un reconocimiento de la


realidad. Toda propuesta para el futuro requiere de un entendimiento cabal de
los procesos del pasado que dan lugar a la situación presente. Al respecto no
existe mayor discrepancia entre los teóricos de la planificación. Por
consiguiente, la importancia de los diagnósticos es evidente. Donde todavía no
existe consenso, es en el reconocimiento de la verdadera naturaleza que
deben tener los diagnósticos. Por lo general se suele asociar al diagnóstico con
un echo (estático) y no con un proceso (dinámico); es decir se le asocia a una
imagen fiel y precisa de la realidad en un momento determinado de la historia.
Si bien es cierto que, cuando se fundamenta en datos verídicos y completos,
una fotografía del mundo real puede ser un elemento de enorme utilidad para la
comprensión del mismo, y consiguientemente para la planificación de los
procesos de desarrollo, la imagen estática resulta de por sí insuficiente. El
reconocimiento de la realidad se logra no en base al examen de un momento
en la historia, sino a la reflexiva comparación de una secuencia de momentos,
lo cual nos lleva a un entendimiento de los procesos que han conducido a la
situación presente y de cómo ellos evolucionarían en el futuro. Es por ello que
sostenemos, que el diagnóstico debe ser entendido como un proceso dinámico
que brinda información sobre tendencias de desarrollo. Ello nos permite
efectuar con fundamento proyecciones para el futuro, es decir, nos permite
planificar.

La formación de una imagen verídica y completa del mundo real, o parte del
mismo -como pueden ser la economía de una nación, o la sociedad en su
conjunto- presupone la existencia de, y accesibilidad a, un conjunto complejo,
confiable y completo de datos estadísticos. Pero es precisamente en los países
del llamado tercer mundo -en los que la planificación, como estrategia de
desarrollo, es realmente imprescindible-, donde la información es escasa, cara
y poco confiable. Luego de entender a cabalidad la importancia de la base
estadística y las características de la relación existente entre los binomios:
información/reconocimiento de la realidad, reconocimiento de la
realidad/planificación y planificación/desarrollo; podemos exponer en apretada
síntesis el problema central de la información:
42

A. En primer lugar, la planificación central de carácter


integral requiere de gran cantidad y enorme calidad
de información, en todo caso, en niveles muy
superiores a los que exige la planificación
descentralizada (regional, municipal, etc).

B. En segundo lugar, la información que suele


encontrar es en muchos casos de escasa
credibilidad. Ella es por lo demás, costosa e
incompleta.

C. En tercer lugar, la información disponible se utiliza


en la aplicación de sofisticados modelos
matemáticos para la toma de decisiones.

D. En cuarto lugar, la información, con gran esfuerzo


recabada, deviene rápidamente en la obsolescencia.

En relación con A : La planificación central integral requiere -si no desea


verse superada por la planificación descentral- de una agregación del
conocimiento sobre economía y sociedad de las regiones que se encuentran al
interior del país. Para ello, éste conocimiento, a menudo difuso y desordenado,
debe ser transformado a una lectura sistematizada y con elevado nivel de
abstracción. El problema surgido se agudiza, debido a que la experiencia y el
conocimiento locales -información- que podrían ser suficientes para asegurar el
éxito de pequeños proyectos regionales, difícilmente se dejan transformar a
ese lenguaje abstracto que el planificador requiere para trabajar con grandes
agregados. En consecuencia, la transformación de información a formas con
elevados niveles de abstracción significa necesariamente pérdida de
información.

En relación con B : La obtención y el procesamiento de información


requieren de gran inversión de tiempo y recursos, por consiguiente la
información procesada es cara. A menudo encontramos que las instancias de
planificación concentran el uso de sus -de por si escasos- recursos en la
obtención de información, la cual en lugar de ser compartida, intercambiada,
comparada, completada; es celosamente almacenada, dándosele además
escaso o nulo uso. Resultado de esto, es que por doquier se encuentran
pequeños y sumamente incompletos paquetes de información que se repiten, y
con frecuencia, contradicen.

En relación con C : En base a las deficiencias de información en los países


de América Latina y relacionando esto a sus grados de desarrollo, podemos
establecer la siguiente conclusión: la optimización ideal, de carácter
estrictamente científico-matemático (solamente por medio de ella es posible
acceder al óptimo teórico), presupone que la evaluación de alternativas y la
decisión de proyectos se basa en el suministro de información absolutamente
completa y veraz. De inmediato se puede constatar que esta última
condicionante (y especialmente en los países con el nivel de desarrollo de
América Latina) es posible sólo en teoría. En consecuencia, toda elección de
política, programa o proyecto será sub-óptima. Justamente, dependiendo del
grado de eficiencia o deficiencia de la información de base sería posible
acercarse en mayor o menor medida al ideal de óptimo, en materia de
planificación.
43

En relación con D : Este es un problema que se observa con mayor


frecuencia en los niveles regional y local; la poca información que con tanto
esfuerzo se pudo conseguir, deviene al poco tiempo, gracias a la dinámica de
los procesos económicos y sociales en la total obsolescencia y, por lo tanto, en
la inutilidad. Resulta casi rutinario observar que, durante cada periodo
gubernamental, las acciones de planificación se limitan a la recolección de
información, lo que permite cuando mucho la elaboración de un diagnóstico sin
llegar ni siquiera a formular el plan o programa de desarrollo deseado. Para el
siguiente periodo gubernamental el diagnóstico carece de interés (político) y de
valor (técnico); por lo cual el círculo vicioso comienza de nuevo.

Dejando a un lado los problemas arriba señalados y para los efectos de la


acción práctica, pasemos ahora a examinar la forma en que debemos conducir
el proceso de reconocimiento del mundo real.

Ya hemos señalado que el mundo real es un sistema complejo, conformado por


infinidad de elementos integrantes que interactúan entre sí. El análisis de un
sistema complejo requiere de una metodología de intervención, pues corremos
el riesgo de perdernos en un universo de elementos a estudiar, si es que no los
hemos clasificado oportunamente.
No existe un único criterio o método para conducir el proceso de estudio de la
realidad, pero existe cierto consenso en cuanto a que es necesario establecer ,
de inicio, grandes sectores o bloques temáticos primarios, de los cuales se
desprenden los de segundo orden (con una mayor especialización temática), y
luego los de tercero; y así, sucesivamente. Conforme al árbol de la estructura
temática de análisis se va ramificando, la información (y su consiguiente
análisis) se van tornando cada ves mas específicas y detalladas.

La naturaleza del plan, programa o proyecto en cuestión definirá cual es la


configuración del árbol de análisis, reconocimiento o diagnostico. En términos
generales recomendamos comenzar dividiendo a la realidad (o Mundo Real) en
tres grandes ramas:

 Mundo Físico-Espacial
 Mundo Económico
 Mundo Social

AGUA

MUNDO
SUELOS
FISICO
OTROS

MUNDO
MUNDO
REAL ECONOMICO

MUNDO
SOCIAL
44

De cada una de estas tres grandes ramas se desprenderán una serie de ramas
secundarias y, de estas, otras terciarias; y así, sucesivamente, tal como se ha
señalado anteriormente, hasta llegar al nivel de detalle deseado en el análisis
en cuestión.

El análisis del Mundo Real no debe ser un proceso frió y mecánico en el que se
pretenda revisar de forma indiscriminada todas las componentes del Mundo
Real. Ello nos conduciría indefectiblemente a un diagnostico incompleto y
mediocre. El análisis debe mas bien ser un proceso de búsqueda inteligente,
dirigido a la identificación de problemas, recursos y restricciones del desarrollo.
Recomendamos seguir el siguiente esquema:

A. Análisis de los problemas: debe ser un estudio minucioso del


abanico de problemas que aquejan al objeto de planificación. Tan
importante como establecer cuales son los problemas, es
identificar con claridad la naturaleza, origen y trascendencia de
los mismos. Esto último nos permitirá por una parte
sistematizarlos, y por otra parte determinar cuales son los
problemas estructurales, o de origen, que son justamente los que
se deben atacar de inicio.

B. Análisis de los recursos: en todo ámbito de planificación, aún en


aquellos que se presentan a primera vista como muy pobres y
carentes de riqueza, existe una enorme diversidad de recursos de
variada naturaleza que pueden ser usados con diferentes grados
de eficacia para una estrategia de desarrollo. Los recursos
pueden ser tanto reales, como potenciales; en ambos casos
deben ser cuidadosamente inventariados y reconocidos en su real
valor.

C. Análisis de las restricciones: del mismo modo que los recursos,


las restricciones están también siempre presentes. Ellas también
pueden ser reales o potenciales. A menudo se suele sobre-
dimencionar el estudio de las restricciones de carácter
económico, físico y técnico, y así mismo, descuidar aquellas de
carácter social (político, cultural).

En resumen: La planificación central, especialmente aquella tan propagada, de


carácter integral, exige por definición un suministro de información más elevado
que la planificación descentralizada (regional, micro-regional, local, etc.).
Elevados niveles en calidad y cantidad de información no son precisamente
característica de los países en vías de desarrollo. En consecuencia, se podría
afirmar que la planificación descentralizada representa para el caso peruano
notables ventajas -en cuanto a resultados- respecto a la planificación central.

Finalmente, es importante reconocer dos cosas:

Primero, que la planificación es un proceso orientado hacia el futuro. La base


informativa para efectuar las proyecciones dan lugar a la determinación de
tendencias. Pequeños errores en la información transformada y sistematizada
pueden al cabo de cortos periodos de tiempo originar -debido a su efecto
incremental en las matrices de planificación- distorsiones de tal magnitud, que
el fracaso de la planificación estaría garantizado;
45

Segundo, mas importante que la frenética búsqueda permanente de


información, que cada vez comienza de cero y que conduce a diagnósticos de
rapidísima obsolescencia, es el diseño de un sistema que permita actualizar
permanentemente y con poco esfuerzo las bases de información de las
instancias de planificación.

3.4 DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS

La siguiente etapa en el proceso de planificación, la determinación de los


objetivos, está vinculada precisamente a los objetivos y a las estrategias
fundamentales del desarrollo. Aún cuando de acuerdo a los cánones de la
teoría clásica de planificación esta etapa es de responsabilidad del sistema
político, la realidad, basada en la experiencia práctica, se presenta diferente, tal
como se explica a continuación.

La relativamente abstracta determinación de objetivos no suele ser actividad


cotidiana -ni predilecta- de la cúpula política, esto debido a que con demasiada
frecuencia la formulación de metas y objetivos generales de desarrollo suele
estar separada de la acción práctica por periodos de tiempo demasiado largos,
lo cual a su vez no encaja adecuadamente en las estrategias del elemento
político tradicional. Por el contrario, son aquellas decisiones conflictivas y de
actualidad las que atraen de inmediato su atención.

OBJETIVOS

OBSTACULOS

A ello debemos agregar el problema que representa la diferencia en los


lenguajes que utilizan, el político por un lado, y los planificadores por el otro.
Estos suelen expresarse en un lenguaje poco asequible al político -y por que
no decirlo, al resto del los involucrados en el proceso de planificación también-,
mientras que aquellos suelen expresarse en un idioma cargado de retórica y a
menudo sin mucho contenido concreto. Todo esto dificulta, naturalmente, el
entendimiento y la fluidez en la comunicación que deberían estar presentes en
46

las relaciones entre los unos y los otros para arribar a un acuerdo en la
formulación de los objetivos.

En la práctica, los objetivos de planificación son determinados por medio de un


proceso de naturaleza compleja, en el que intervienen no solamente los
elementos políticos y las instancias de planificación, sino también la población
organizada. Vente32 plantea la cuestión de la siguiente manera:

 Los objetivos, o son previamente conocidos, o se van recién a


determinar,
 En relación a los objetivos conocidos, estos se adoptan luego
de una selección, o no se hace ninguna selección,
 En relación a los objetivos escogidos, a estos se les asigna
una valoración (a efectos de jerarquizarlos), o no se les asigna
ninguna valoración,
 En relación a los objetivos valorados, se escogerán uno o mas
de ellos.

Por lo demás, en el proceso de determinación y selección de objetivos se


pueden determinar hasta cinco grupos de actores:

A. La instancia política,
B. La instancia financiera,
C. El aparato administrativo,
D. La población y
E. El planificador

Contrariamente a lo que sostienen los postulados de la teoría clásica33, tanto el


personal administrativo como la instancia financiera y los integrantes del equipo
técnico de planificación han tenido siempre un rol importante, a menudo
protagónico, en los procesos de determinación y jerarquización de los
objetivos. Si bien en teoría este equipo (político-financista-administrativo-
planificador) podría parecer suficientemente convincente para la tarea, la
evaluación de los resultados de varias décadas de planificación arroja
suficientes razones para dudar de la eficacia del esquema. Es recién a partir de
finales de los años sesenta, con el auge de la investigación participativa 34, que
se comienza a reconocer el enorme potencial que encierra para la planificación
el conocimiento popular, y es entonces cuando se empieza a involucrar a la
población -organizada y no organizada-, no solo en los procesos de
diagnóstico, sino también en la determinación de los objetivos y de las
alternativas de solución en los procesos de desarrollo. Con ello se da
formalmente inicio a la era de la planificación participativa.

Sea cual fuere el proceso seguido para determinar los objetivos de


planificación, el resultado suele ser con demasiada frecuencia un conjunto de

32Vente 1969
Rolf E. Vente, Planung - wozu?, Baden Baden, Pag. 145

33 Que le atribuyen la toma de decisiones al aparato político.


34La investigación participativa es el precedente inmediato a la planificación participativa. Se caracteriza
por involucrar a la población en los procesos de planificación.
47

intenciones que no guardan mayor relación entre sí. Es necesario por lo tanto
construir un sistema35, el cual, como corresponde, debe poseer un orden, una
estructura interna y una jerarquización.

El conjunto de objetivos determinado no está exento de conflictos, es más, la


existencia de conflictos entre objetivos es una situación absolutamente normal
en los procesos de planificación; de lo que se trata entonces es de -con el fin
de evitar graves contradicciones- armonizar en la medida de lo posible los
objetivos entre sí. La jerarquización de los objetivos permitirá, así mismo, tomar
decisiones drásticas -que a veces pueden conducir a la eliminación de uno o
mas de ellos- en casos muy conflictivos, aunque es conveniente señalar que en
la práctica, no es posible evitar los del todo los conflictos.

El primer mandato de la teoría clásica establece que siempre existe -o debe


existir- un objetivo de primer orden, que oriente a los demás y que prevalezca
por sobre los otros. Si bien a primera vista esto podría parecer muy racional y
convincente, en realidad no lo es, ya que:

A. En contextos sociales complejos (a la realidad rural peruana


se la puede definir como tal) no es posible la orientación de la
planificación hacia un objetivo primario único 36,
B. La comprensión y el enjuiciamiento de todas las
interdependencias entre objetivos, sobre todo de los conflictos,
solo se haría posible a partir de la información absoluta, lo cual
es en la práctica imposible de alcanzar.

El segundo mandato exige la unicidad temática, temporal y espacial, es decir


los mismos temas, los mismos horizontes temporales y los mismos objetivos
para todos las sub-unidades espaciales (regiones, departamentos, etc.). Esto
es, en la práctica, evidentemente también imposible de alcanzar.

Por lo tanto, podemos afirmar que:

 La determinación de objetivos es una función


multidimencional, de acuerdo a las diversas valoraciones e
intereses de los grupos que intervienen directamente en su
definición o que tienen influencia sobre ellos,
 Ella está al mismo tiempo cargada de conflictos en razón a
que, con demasiada frecuencia, la presencia de conflictos
entre objetivos es inevitable,
 El sistema (si se le puede llamar así) de objetivos está rara vez
correctamente articulado, ya que el elemento político evita, en
lo posible, precisarlos a fin de negociar el mayor consenso
posible y obtener con ello un beneficio político,
 Los objetivos son variables en el tiempo, en la medida en que
también cambian los valores de una sociedad.

35 Entendiendo como sistema al conjunto ordenado de elementos que, conformando una estructura, se
comportan de acuerdo a reglas definidas en sus relaciones al interior y al exterior.
36 Mills 1970

El mismo Mills, en Summum Bonum - the gratest hapiness for the greatest number of people no encuentra
ninguna solución para el objetivo primario.
John Stuart Mills, Utilitarism, Edit. Warnock, Mary, Fontana; Londres, Pag. 390
48

3.5 PROPUESTA

Según la teoría clásica, la etapa de propuesta es la segunda fase en el proceso


de planificación37. Esto, aunque tiene mucho de verdad, no es rigurosamente
cierto, tal como lo veremos mas adelante. La etapa de propuesta comienza
verdaderamente, regresando momentáneamente a etapas anteriores, con la
identificación y definición de los problemas realmente relevantes, lo cual implica
de por si ya un proceso previo de evaluación y selección de los problemas
inicialmente detectados.

Como se ha mencionado anteriormente en este mismo trabajo, la realidad se


compone de un número ilimitado de factores, los que en teoría podrían ser
sujetos de análisis. El reconocimiento del status quo en cada uno de estos
factores implica de inmediato, de parte del planificador, un juicio evaluatorio en
el que se pueden presentar dos opciones:

A. El factor es para los propósitos de la planificación irrelevante o


poco significativo, en cuyo caso se lo deja de lado, o
B. El factor es relevante, es decir que su influencia en el conjunto
(mundo real) es para el propósito de la planificación
significativa, en cuyo caso se procede a efectuar un juicio
respecto a su status quo.

En el caso que el factor sea relevante para nuestros propósitos, se pueden


presentar nuevamente dos posibilidades:

A. La situación es satisfactoria, en cuyo caso no será necesario


modificar el status quo. Sin embargo, es posible que para
mantenerlo se haga necesaria una intervención, o
B. La situación es insatisfactoria, en cuyo caso será necesario
modificar el status quo. Para ello será presumiblemente
necesario efectuar una intervención.

La propuesta, en realidad no es otra cosa que el conjunto de decisiones


(intervenciones) relacionadas con cada uno de los factores relevantes para
nuestro ejercicio de planificación. Como se trata de un conjunto de
intervenciones, en el cual están presentes también las interrelaciones que
existen entre cada una de las intervenciones puntuales con las restantes, es
entonces natural que se presenten diferentes formas de combinarlas, con lo
que se obtienen diferentes alternativas de solución.

En líneas generales podemos afirmar que la etapa de propuesta contempla las


siguientes sub-etapas:

a. Determinación de las alternativas de solución: cada


propuesta contempla una o varias alternativas de solución. Las
alternativas pueden diferir radicalmente entre sí –por ejemplo,
cuando se presenta el caso de conflicto entre objetivos de primer
orden, suele suceder que se desarrollan alternativas en las que
priman sucesivamente cada uno de los objetivos en conflicto- o

37 Según esta teoría, existen dos grandes etapas sucesivas en la planificación. Primero está la etapa de
diagnóstico (o conocimiento del mundo real), y a continuación viene la etapa de propuesta (o intervención
en el mundo real).
49

pueden presentar diferencias que no son de fondo; en éste último


caso se habla de variantes. En resumen, la propuesta se puede
presentar en forma de opción única, o en forma de alternativas;
así mismo, una alternativa puede ofrecer una o mas variantes.

b. Evaluación de las alternativas: las alternativas


presentadas deberán ser evaluadas (valoradas) a efectos de
poder arribar a una decisión. Para evaluar la bondad de cada una
de las alternativas propuestas caben dos actitudes radicalmente
opuestas: o se elige guiándose por el sentimiento (vale decir, por
una impresión general, por el gusto personal), o se elige
guiándose por la razón, es decir utilizando un método basado en
la racionalidad científica. Para esto último será necesario el
diseño de un sistema de evaluación que sea capaz de calificar de
manera sistemática cada una de las variables contenidas en las
diversas alternativas.

c. Decisión: Tradicionalmente se había considerado que la


etapa de decisiones era responsabilidad exclusiva del elemento
político, limitándose la tarea del planificador a preparar y alcanzar
alternativas, con el propósito de que sea éste último el que tome
la decisión. Contrariamente a esta creencia, en la práctica le
corresponde al planificador un considerable grado de
responsabilidad en la toma de decisiones, ya que un buen
número de ellas serán asumidas directamente por él. No se trata
en éste último caso (como fácilmente podría suponerse)
solamente de decisiones menores, sin mayor trascendencia, sino,
que un buen número de ellas son decisiones de gran
trascendencia en los resultados finales.

d. Desarrollo de la alternativa escogida: el proceso de


evaluación de las diversas alternativas (y variantes, si las hubiera)
termina con la selección de la alternativa óptima, es decir de
aquella que con mayor eficacia orientará el desarrollo hacia los
objetivos deseados. Lo que a continuación sobreviene es un
proceso de desarrollo de la alternativa escogida, que
dependiendo de la naturaleza del plan, contendrá políticas,
programas, proyectos, acciones, etc.
50

3.6 IMPLEMENTACIÓN

El término implementación es un anglicismo que, en nuestro idioma, es ya


ampliamente aceptado -aunque a menudo erróneamente utilizado- para
algunas ciencias, entre las que se encuentra la planificación. Realmente, no
hay en español ninguna palabra que pueda traducir con exactitud el término
inglés original (implementation).

Entendemos por implementación de la planificación al conjunto de acciones


que permitan asegurar, mediante una instrumentación adecuada, la ejecución
del plan. La implementación está en consecuencia estrechamente ligada a la
preparación de todos los medios que sean necesarios y que puedan ser
utilizados, a efectos de alcanzar los objetivos inicialmente trazados.

A nivel nacional y regional se entiende a la implementación como una etapa en


el proceso de planificación en la que, mediante la obtención de los fondos
requeridos, se asegura la ejecución de los planes, sus programas, los
proyectos y las acciones que lo conforman. Diferente es la acepción a nivel
local o a escala de proyecto. En éste último caso, la acepción suele ser más
amplia: se la entiende como el conjunto de acciones que permiten conseguir -y
por ende poner a disposición de la instancia ejecutora- no sólo los recursos
económicos, sino también los recursos en general (tecnológicos, humanos,
materiales, disponibilidad de ánimo, etc.) necesarios para asegurar el logro de
lo planificado.

Aún cuando por regla general se entiende que la implementación comienza


luego de que en las correspondientes instancias políticas y administrativas se
han adoptado las decisiones que permitan ejecutar el plan, en la práctica la
evaluación comienza mucho antes, comienza en realidad inclusive antes de
haber empezado los estudios preliminares, comienza en el momento en que se
efectúan las primeras conversaciones entre los elementos (o actores)
involucrados en el proceso de planificación 38, lo cual permite sondear la
voluntad del elemento político y de las instancias administrativas, y así mismo,
calcular la reacción de la población y de las instituciones regionales a las
acciones propuestas.

3.7 EJECUCIÓN Y GESTIÓN

Las tradiciones clásicas consideran que el proceso de planificación concluye


con la formulación -eventualmente, en los casos mas exigentes con la
instrumentación- del plan, siendo las tareas posteriores a esta etapa
responsabilidad de las instancias ejecutoras, no de las planificadoras. En
contraposición a ello, en nuestros días es cada vez más aceptado, que el
proceso de planificación -proceso en el que el planificador está necesariamente
involucrado- no termina sino cuando lo planificado ha sido ejecutado y se
encuentra en plena operación.

Naturalmente que existen diversos grados de responsabilidad del planificador


dentro de las diferentes etapas en el proceso. Mientras que su responsabilidad
es mayor (frente a las de los otros grupos de involucrados) en las etapas de
reconocimiento y análisis de la realidad, así como en la formulación del plan; en
otras etapas -como en la que estamos tratando- o durante la toma de

38
ver capítulo referido a intereses y roles en los procesos de planificación.
51

decisiones, determinación de objetivos, etc., su responsabilidad es menor y


eventualmente es sólo colateral. Ello no desdice el echo que el planificador
tiene responsabilidad directa por la ejecución y los buenos resultados de la
propuesta.

Esta tendencia se ve ciertamente fortalecida por las nuevas corrientes en la


planificación. Tanto la planificación por acciones, como la planificación
participativa y la de los pasos pequeños -por citar solo algunas corrientes-
permiten que el planificador se libere de la exclusiva responsabilidad en
algunas labores y, consecuentemente, refuerce su injerencia y participación en
otras. La planificación participativa, por ejemplo, exige la presencia de los otros
actores sociales durante todas las etapas de la planificación, en algunos
momentos, el elemento planificador se libera completamente de su rol
tradicional, delegando responsabilidades en los otros actores; es durante esos
periodos que debe reforzar su concentración en tareas relacionadas con la
implementación, la ejecución y la operación.

El planificador debe entonces hacer las veces de un administrador de la


planificación, es decir, debe dar los pasos iniciales, orientar y capacitar a los
otros participantes, controlar los resultados, anticiparse a las necesidades y
requerimientos, organizar los tiempos y actividades, etc. Sólo entonces será
posible que el planificador pueda gerenciar la instrumentación y orientar la
ejecución de un plan.

Por otra parte, las corrientes actuales de planificación -la de "los pasos
pequeños", por ejemplo- generan una dinámica tal, que el planificador no
puede sustraerse a sus responsabilidades en lo tocante a la ejecución y
operación del plan; en ella, los procesos de planificación correspondientes a
los diferentes proyectos (los que en su conjunto constituyen la esencia de la
planificación, según los postulados de esta corriente) se hallan
permanentemente en diferentes estados de desarrollo, por lo que es muy
corriente que exista superposición de etapas iniciales, en algunos, con etapas
finales en otros.

3.8 CONSIDERACIONES ADICIONALES

La planificación regional se concibe inicialmente como una ampliación de la


escala urbanística (por lo tanto, es la ciencia urbanística la que le brinda
sustento teórico de partida) y se nutre luego con los valiosos aportes de las
ciencias sociales y naturales (economía, sociología, geografía, estadística, etc.)
a efectos de encontrar una argumentación mucho mas racional para los
fundamentos metodológicos que utiliza a fin de explicar y predecir -a veces con
exactitud arrogante- el desarrollo futuro. Este propósito se revela mas adelante
como una mera ilusión, la "ilusión del planeamiento científico", lo cual genera a
su vez, a partir de los años sesenta, y con mayor intensidad en los setenta, un
fuerte desencanto que se extiende no solo a la planificación regional, sino
también, a la planificación en general.

La posición teórica, ortodoxa, representada por los defensores radicales del


método científico, sostiene que en los procesos de planificación debe
prevalecer por sobre todo la racionalidad, y que la eficacia de los instrumentos
de planificación (planes) es producto de una optimización en el sistema de
información y en el perfeccionamiento de los métodos y modelos de simulación.
Otra posición es la del pragmatismo político, la cual rechaza toda teoría como
demagogia política y sostiene que la práctica es el la única posibilidad de
adquirir legitimidad en la fundamentación del conocimiento para la intervención
52

(planificación). Una tercera actitud es aquella que, en lugar de negar el


problema lo elude, afirmando que la planificación es imposible e inutil:
concentra sus esfuerzos en las intervenciones puntuales, aduciendo que el
conjunto de ellas constituye una respuesta concreta a los problemas del
desarrollo regional. Finalmente, hay una cuarta postura, desde la que se
defienden formas de orientar el desarrollo regional al margen de las ofrecidas
por la ciencia tradicional. En ella se sostiene que, como manifestaciones
concretas de voluntades de democratización y autodeterminación, el proceso
de toma de decisiones y la gestión del desarrollo regional deben involucrar
como actores principales a la sociedad en su conjunto.

El futuro de la planificación regional ofrece un panorama complejo y plural, en


el cual ninguna de las posiciones arriba mencionadas puede reclamar validez
excluyente. La forma de orientar los procesos de desarrollo de una sociedad
debe ser resultado de un cuidadoso equilibrio entre los diversos principios de
planeamiento, equilibrio sustentado por un conocimiento profundo de su
realidad particular.
En este sentido, es preciso entender que:

 en materia de planificación, la racionalidad científica no es ni puede


ser sustento final, que la intervención en la realidad está relacionada
con la ideología, que la toma de decisiones tiene una naturaleza
política, que es necesario insertar el proceso de toma de decisiones
en la sociedad y que es fundamental fomentar la participación de
ésta en la conducción del desarrollo comunal;

 que el plan no es en sí objetivo final de la planificación. Debe


entendérselo mas bien como un instrumento de la planificación
destinado a orientar los procesos de desarrollo;

 que frente a un conjunto limitado de información sobre el mundo real,


lo cual nos permite en todo caso obtener sólo una visión aproximada
de la realidad, se hace necesario planificar con consecuencia, es
decir, con los niveles correspondientes de aproximación, con la
flexibilidad suficiente capaz de permitir correcciones y ajustes en
forma oportuna;

 que el proceso de planificación no debe ser concebido como un


proceso lineal y secuencial, en el que una etapa comienza luego de
que la anterior termina -tal como equivocadamente se podría derivar
de los diagramas que explican el proceso-, él es un proceso
sumamente dinámico en el que las etapas parcialmente se
superponen;

 que la búsqueda del método es una búsqueda individual. No existen


recetas de validez universal, aunque sí es posible -y necesario- el
análisis de las experiencias cercanas a nuestra realidad, lo cual será
de ayuda en la búsqueda personal;

 que la planificación se define como un proceso dinámico, en


permanente búsqueda de nuevos objetivos e incesante cambio de
estrategias;

 que una de las tareas más urgentes en la planificación regional es el


diseño de un sistema que permita la permanente actualización de la
información de base,
53

 que los paradigmas de la planificación son sólo referenciales, en este


punto no hay mayor diferencia con otros tipos de paradigmas. Los
paradigmas son en general una suerte de "modelos" que pueden
servir de orientación y a los que no se debe intentar copiar;

 finalmente, que debemos entender al desarrollo como un proceso de


cambio que se efectúa en armonía con el conjunto de las leyes de la
naturaleza y con pleno respeto del medio ambiente social y natural.

De esta manera, la planificación deja de ser un proceso estrictamente


tecnocrático y se convierte en un conjunto coherente de conocimientos
destinados tanto a solucionar conflictos y a asesorar la toma de decisiones;
como de acciones destinadas a hacer un uso óptimo de los recursos, con el fin
de orientar el desarrollo futuro en concordancia con los objetivos propuestos.
54

Capítulo 4: PLANIFICACIÓN, MODELO DE DESARROLLO


Y DESARROLLO RURAL INTEGRAL

CRECIMIENTO EQUIDAD
ECONOMICO

DESARROLLO
SOSTENIBLE

SOSTENIBILIDAD

En el presente capítulo es nuestro propósito efectuar una


reflexión rápida sobre algunas cuestiones de permanente
actualidad en torno a la planificación, tales como los modelos
de desarrollo y el desarrollo rural integrado.

En el capítulo I de este texto hemos visto cuán difícil es


acercarse a una definición universal de planificación. En
términos generales, y con el ánimo de recordar parte de lo
anteriormente expresado, podemos afirmar que la validez de
una definición del término se encuentra, en gran medida,
limitada al discurso que la envuelve y, que el concepto que de
ella se tiene, se ajusta a los propósitos que tiene en mente el
sujeto.
55

4.1 PLANIFICACION Y MODELOS DE DESARROLLO

El tema de fondo de la literatura científica que se ocupa de la planificación se


concentra sin lugar a dudas en el problema de la metodología de planificación.
Los problemas de carácter técnico relacionados con el acabado de un plan de
desarrollo, la optimización de estrategias para alcanzar los objetivos
propuestos, cuestiones relacionadas con la balanza de pagos, con el
desempleo y con las tasas de crecimiento poblacional; son algunos de los
temas que también se tratan, aunque algunos de ellos –por ejemplo los
relacionados a aspectos poblacionales- muy al margen. La planificación en
general, y la planificación regional en particular, está estrechamente ligada al
modelo de desarrollo adoptado por un país o imperante en una región.

Las naciones latinoamericanas poseen mucho en común, tanto, como ningún


otro (sub)continente sobre la tierra: el pasado colonial dependiente de las
monarquías ibéricas; un universo racial semejante, con las mismas influencias
étnicas; idioma, cultura, religión, idiosincrasia comunes etc. No es de extrañar
entonces que su historia en general, y naturalmente también la historia de sus
procesos de desarrollo, tenga muchas similitudes y coincidencias. Todas las
naciones latinoamericanas luchan por atravesar las fronteras que separan al
subdesarrollo del desarrollo.

Etimológicamente, la palabra modelo se originaría de la raíz indoeuropea MED,


la cual está relacionada a la meditación; también de ella provendría la palabra
médico. Entonces, así como el médico medita frente a una situación patológica
del paciente y busca una solución sobre la base de la aplicación de terapias
que han dado resultados positivos en casos similares, son modelos aquellas
concepciones que prometen conducirnos -como grupo social- hacia estados
deseados (Mariano Grondona, El Modelo chileno, informe especial de "Visión",
15.06.95).

Desde la independencia de las coronas europeas, las economías de los


estados latinoamericanos han estado sujetas -bajo la tutela de Inglaterra
primero, y EEUU después- a los dictados de un orden mundial que les asigna
el rol de abastecedores de recursos naturales para las naciones
industrializadas. La Segunda Guerra Mundial, cuyas causas no están
desligadas de los cambios y redefiniciones en la lucha por la supremacía
económica, origina de forma violenta condiciones favorables para un
reordenamiento a escala mundial. Para América Latina el periodo de la Post-
guerra fue excepcionalmente favorable para el desarrollo del sector exportador
primario, lo que en algunos casos originó un extraordinario auge de la
economía -ejemplares son los casos de Argentina y Venezuela-. Este
fenómeno, originado por el sostenido crecimiento económico de las naciones
industrializadas y que se prolongó hasta mediados de los años sesenta, se
asoció al auge del capitalismo -acumulación de capital- y generó en todos los
países latinoamericanos la ilusión del desarrollo por medio de la
industrialización, la que se concibió como entonces como el nuevo modelo de
desarrollo. A ello apuntan los esfuerzos de la CEPAL y de la "Alianza para el
Progreso", y con esa perspectiva se desarrolla la doctrina económica de
sustitución de importaciones creada e impulsada por la CEPAL.

Este modo de alcanzar el desarrollo debe, sin embargo, coexistir con otra
corriente, la que propone el desarrollo de las sociedades con base en la
doctrina socialista. Esta corriente no es nueva en el continente, está en realidad
ligada con la declarada justificación de casi todos los movimientos insurgentes
56

latinoamericanos en el siglo XX, tales los casos de la revolución mexicana y de


la revolución de Sandino en Nicaragua. Ambas revoluciones son, hacia
mediados del presente siglo, experiencias inconclusas del pasado. Todo lo
contrario de la revolución cubana, la cual en (relativamente) corto tiempo
modifica radicalmente, no sólo la estructura económico-productiva de Cuba,
sino que modifica también las estructuras sociales de la isla en grado nunca
antes visto. En mérito a que el experimento cubano consigue sustanciales
mejoras en el campo de la reivindicación social (salud, educación, trabajo,
vivienda, etc.), no es de extrañar que se convirtiera rápidamente en otro
modelo para el desarrollo, entendiéndolo esta vez como proceso integral. El
modelo cubano seducía por entonces a la intelectualidad latinoamericana, que
veía en él la cristalización de la esperanza del desarrollo social. Ella esperaba
rescatar los valores positivos de esta experiencia para aplicarlos a las
realidades de los diferentes países.

Por muchos años -más de treinta- las corrientes de opinión en América Latina,
respecto del modelo de desarrollo, se dividen entre seguidores de una y otra
tendencia, aunque es preciso mencionar que, tradicionalmente, las elites
intelectuales han sentido predilección -o por lo menos así lo han declarado- por
el modelo de la revolución cubana. A inicios de la década de los noventa, él se
ha convertido en un anti-modelo para América Latina. Cuales son las razones
para que ello ocurra?

De nuevo recurrimos a Grondona, quien nos indica que la fase ascendente de


los modelos ocurre cuando se los sigue espontáneamente, en mérito a su
ejemplaridad. Posteriormente, en su fase descendente, el modelo pretende
imponerse por la fuerza.

Por lo tanto, a medida que el modelo cubano se apartaba del ideal, sus
seguidores optaban por alguna de las siguientes actitudes:

- cansados y desilusionados, abandonan el ideal, reniegan del modelo y


condenan al régimen cubano,
- pretenden haber rescatado los valores más destacables de la experiencia
cubana y enarbolan un discurso demagógico que se traduce -en caso de llegar
a la acción concreta- en populismo, reformas inconclusas, revoluciones fallidas,
aislamiento internacional, crisis económica, etc., o
- blandieron el fusil de la guerrilla y comienzan a abandonar el modelo en
mérito a una radicalización de la ideología.

Los años noventa ofrecen a América Latina una nueva posibilidad, un nuevo
modelo, nuevos paradigmas; el objeto de atención general se encuentra ahora
mas lejos. No se trata ya de las naciones del norte industrializado, paradigmas
del capitalismo; ni del espejismo cubano, paradigma del socialismo; ahora se
trata del paradigma del sudeste asiático, donde un grupo de naciones adopta a
partir de los años sesenta un modelo de desarrollo basado en el crecimiento
económico, en el autoritarismo y en la estabilidad política. El modelo,
aparentemente exitoso en esas latitudes, es actualmente elemento
fundamental en las políticas de desarrollo de los países latinoamericanos.

4.2 PLANIFICACION DEL DESARROLLO Y DESARROLLO RURAL


INTEGRAL

Partimos de la idea de que, la planificación del desarrollo debe ser la elección


de la mejor alternativa para alcanzar un objetivo determinado, esto es, la
57

optimización de las relaciones entre medios y fines. Esta labor implica la


elaboración de planes y determinación de mecanismos necesarios para
ejecutarlos. Se fundamenta en acciones coordinadas e institucionalizadas que
permitan concretar políticas de desarrollo en un marco adecuado al proceso de
toma de decisiones, definir y concretar las acciones a corto, mediano y largo
plazo.

Esta forma de planificación es generalmente estructurada a nivel nacional, no


obstante la experiencia ha demostrado que este tipo de planificación no ha
constituido una respuesta adecuada frente a las rigideces estructurales y no
responde a situaciones de coyuntura. Uno de los problemas asociado a la
planificación de tipo nacional a nivel sectorial es el de que, por sus
características intrínsecas, ha debido valerse de un conjunto de indicadores de
desarrollo que no toma en cuenta la distribución social y espacial de los
beneficios del proceso. Como consecuencia de esto, se ha provocado al
interior del País una excesiva concentración de actividades económicas en
pocos centros hipertrofiados, acentuando los desequilibrios regionales, y otros
problemas que generalmente han sido propios de esta situación, posiblemente
por no aplicarse el concepto de que la Planificación es un proceso continuo que
requiere de una sistemática y permanente evaluación para aplicar medidas
correctivas, reformular objetivos, metas, estrategias, políticas y programas de
acción.

Frente a este fenómeno, ha surgido como alternativa la planificación regional


como la opción más viable que, al incluir la variable espacial, asegura que los
frutos del desarrollo beneficien equitativamente a todos los sectores del País, al
compatibilizar y coordinar la planificación nacional con la planificación regional.
Esta ultima generalmente se ha venido dando a nivel de comunidad, ciudad o
zona, sin mayor vinculación con la nacional. Dentro del enfoque de la
planificación regional se destacan los esfuerzos de promover el desarrollo de
58

las áreas rurales que han permanecido al margen del crecimiento de la


economía nacional.

En líneas generales, el enfoque del Desarrollo Rural Integral es aplicable a


todas aquellas áreas que permanecen al margen del crecimiento económico
del país, entre otras causas, por la falta o insuficiencia de vías adecuadas de
acceso; áreas en las cuates, la mayor parte de su población se encuentra
dispersa y afincada en parcelas individuales, distantes unas de otras;
particularidad que dificulta la prestación de servicios asistenciales, debido a la
imposibilidad de su construcción e instalación. Al producirse los procesos de
concentración poblacional en los llamados "centros urbanos", recintos,
caseríos, etc., usualmente es conservan las mismas características de
ruralidad debido a su aislamiento, deficiencia de servicios y una radical
dependencia de los sectores primarios de la economía.

El mantenimiento de una economía agraria tradicional provoca un desequilibrio


social y económico que se manifiesta en pobreza, marginalidad, deficientes
condiciones alimentarias, de salud y educación; situación que, a su vez, es
reflejo de una marcada deficiencia en la distribución del ingreso, entre otros
factores. Esto determina el aparecimiento de áreas estancadas, en las cuales
la escasez de capital, es otra de las características sobresalientes, que se
manifiesta por la baja capacidad de ahorro de su población. El retraso puede
estar dado por su ubicación geográfica, dificultad de acceso a los principales
mercados de consumo y a la ausencia de actividades dinamizadoras, tales
como: industrias, artesanías, explotaciones mineras, etc.

Finalmente, el estado de marginalidad puede deberse a factores exógenos. La


organización institucional pública y privada no ha respondido a la realidad y no
se ha adaptado a las necesidades dinámicas de la región. Los defectos
organizacionales dificultan la tecnificación de la producción, acceso al sistema
financiero, a la administración pública y la privada. Muchas veces, las
deficiencias institucionales llegan al extremo de carecer de organización
suficiente para ofrecer asistencia de orden social y económico. Por
consiguiente, el enfoque del desarrollo rural tiene que orientarse a través de
acciones globales sobre todos los sectores en su conjunto, generando una
economía controlada dentro de sus fronteras, sin pretender introducir modelos
normativos de desarrollo distintos a la realidad nacional y regional.

Las soluciones que se propongan deben tender a crear condiciones de


ordenamiento a través de "polos estratégicos", que aún cuando no sean
motrices desde su inicio, puedan actuar como centros inducidos que
concentren y transmitan a su área de influencia los impulsos generadores del
desarrollo, que integren a la población rural a una sociedad mejor organizada.
Para ello habrá de lograrse que los recursos de capital tiendan a ser invertidos
en las áreas rurales, estableciéndose las condiciones adecuadas de orden
institucional, administrativo y financiero que lo atraigan.
59

Para la Organización de Estados Americanos, a traves del Departamento de


Desarrollo Regional39 las definiciones de los términos "región", "desarrollo",
"planificación" e "integrado" son casi tan numerosas como las personas que los
emplean.

La OEA define a una REGION como cualquier área subnacional que un país
identifica como tal para fines de desarrollo o de planificación. Una región podría
comprender también partes de más de un país. Puede ser una unidad
geográfica, como por ejemplo una cuenca hidrográfica, o una subdivisión
política, como sería el caso de uno o más municipios, provincias o estados.
Podría ser el lugar donde se presenta un problema, como por ejemplo un área
de elevado desempleo, o un área vacía que ha perdido su identidad nacional
debido al flujo de colonos extranjeros, o bien incluso una unidad de
planificación espacial arbitrariamente definida. El Paraguay designó un área de
desarrollo de forma triangular para la cual se preparó un plan.

La experiencia de DESARROLLO RURAL en el Perú se extiende a regiones


con superficies que varían desde unos pocos cientos hasta cerca de medio
millón de kilómetros cuadrados, regiones que incluyen zonas metropolitanas y
áreas fronterizas, y regiones que representan una amplia gama de condiciones
culturales, ecológicas e institucionales. En síntesis, como áreas de estudio, las
regiones no tienen características generales que las distingan. Sin embargo, la
metodología para la planificación del desarrollo regional sí las tiene, y es
probable que lo que aquí se describe pueda aplicarse a una amplia variedad de
áreas de estudio y a distintos problemas.

El término DESARROLLO, tal como se lo emplea aquí, conlleva el concepto de


sustentamiento, y va más allá de la controversia entre "crecimiento" y
"crecimiento con distribución". En verdad, el sustentamiento requiere
estabilidad dinámica lograda a través de un cambio que es económicamente
saludable y socialmente justo, y que mantiene la base de recursos naturales.
Según este modelo, el desarrollo significa cambio con crecimiento y equidad. El
desafío principal del desarrollo es iniciar y sostener un proceso por medio del
cual se mejora el bienestar material y espiritual de la población, y los resultados

39
El Departamento de Desarrollo Regional (DDR) de la Secretaría Ejecutiva para Asuntos Económicos y
Sociales de la Organización de los Estados Americanos provee asistencia técnica a los gobiernos
latinoamericanos en materia de planificación del desarrollo integrado y formulación de proyectos.
Desde hace años, el DDR ha venido registrando sistemáticamente su experiencia en beneficio de los
estados miembros de la OEA. En 1969 publicó un manual que contiene los trabajos realizados durante los
seis años precedentes: “OEA, Secretaría General, Investigación de los Recursos Físicos para el
Desarrollo Económico: Un Compendio Práctico de Experiencia de Campo de la Organización de los
Estados Americanos en América Latina, OEA, Washington, D.C., 1969”.
En ese libro se documentó la metodología aplicada exitosamente en estudios integrados de recursos
naturales. Su mensaje principal es que los relevamientos de recursos naturales y la recopilación de datos
son tareas muy costosas, que la recolección de información debe estar "orientada al desarrollo", y que no
termina después de concluido el trabajo. En este libro se recalca la necesidad de llevar a cabo estudios
integrados de recursos naturales en forma gradual, que evolucionen rápidamente del análisis general de
una extensa área, a investigaciones específicas de áreas limitadas que presentan potencial de desarrollo.
En él se destaca repetidamente que los proyectos de desarrollo de recursos constituyen el producto final
del levantamiento de recursos y la única verdadera justificación de las inversiones en materia de
recopilación de datos. Se señala asimismo la inutilidad de la recolección sistemática de información
detallada para la cual no se han identificado necesidades concretas.
En la publicación se registra una primera etapa en la evolución de las metodologías del DDR. La
experiencia posterior y la ampliación de sus responsabilidades técnicas han extendido el alcance de las
inquietudes del DDR. Al interés técnico por los datos y las posibilidades de desarrollo se ha agregado una
profunda preocupación por las necesidades de desarrollo de la gente.
60

del desarrollo se distribuyen equitativamente de acuerdo con principios de


justicia social.

El vocablo PLANIFICACION, tal como se lo emplea aquí, se refiere al proceso


mediante el cual los gobiernos nacionales, regionales, locales y, además, las
otras instituciones o agencias de desarrollo, gubernamentales o no
gubernamentales, producen planes y seleccionan proyectos de desarrollo. El
producto final es el informe que contiene el plan, los proyectos y programas de
desarrollo recomendados, y los correspondientes antecedentes. La serie de
pasos requeridos para preparar el plan y los proyectos constituye lo que
corrientemente se denomina “estudios”. Es importante recordar que la
planificación del desarrollo regional es uno de los primeros pasos del proceso
de desarrollo, y que su producto final es un informe que contiene una propuesta
de acción, aunque el verdadero desarrollo puede no producirse durante algún
tiempo.

El término INTEGRAL o INTEGRADO, cuando se emplea en relación con la


planificación del desarrollo regional, tiene por finalidad enfatizar el carácter
multisectorial y multidisciplinario de este tipo de planificación. También lo
diferencia claramente de la planificación sectorial más tradicional, que se critica
en esta obra cuando constituye la única base para la planificación y la
formulación de proyectos. Este libro se refiere a la planificación multisectorial
en unidades espaciales definidas.
61

Capítulo 5: PLANIFICACIÓN REGIONAL Y


DESARROLLO RURAL

El surgimiento aparición de nuevos paradigmas para el


desarrollo rural y, así mismo, la aparición de estudios
económicos regionales mas recientes, relacionados con la
distribución de la población en el territorio y con la migración
interna, plantean desafíos e interrogantes para las economías
regionales. Este proceso se da frente a un futuro que, a la vez
que contempla los tradicionales problemas migracionales -del
campo a la ciudad, así mismo, comienza a revelar una novísima
tendencia de las poblaciones tradicionalmente urbanas, a vivir
en sectores rurales, ya sea como modo de vida, ya sea por
comodidad laboral o, por ambos motivos.
62

Una de las primeras conclusiones que establecemos en la planificación regional


es que, los fenómenos espaciales y la precaria base económica de las
regiones, especialmente la de las regiones mas pobres del Perú, hacen
indispensable introducir variables no estrictamente económicas para enfrentar
la situación del mundo rural peruano. En este sentido, es imprescindible recurrir
a la historia y al estudio de las relaciones sociales y de producción de las
sociedades locales.

También es necesario examinar escenarios de migración interna y externa en


una perspectiva de largo plazo, haciendo hincapié en las enormes
consecuencias para la distribución de la población y en los volúmenes de
recursos necesarios para hacer frente a ello. Al respecto se deben plantear
varias tareas, como el dimensionamiento de la magnitud del proceso, la
probabilidad de su ocurrencia y la repercusión económica del fenómeno. Así,
pues, es necesario reflexionar sobre este porvenir posible, llamando la atención
sobre él, y proponiendo la dedicación de esfuerzos a elaborar una prospectiva,
que por si misma es un desafío inédito para la economía regional de nuestro
país.

5.1 CONCEPTO DE REGION

Si bien no hay acuerdo entre las diversas disciplinas científicas relacionadas


con la planificación sobre el significado de región (particularmente entre los
economistas, geógrafos, políticos y sociólogos; con visiones parciales del
asunto), entre los planificadores regionales se va llegando poco a poco a un
consenso, como lo demuestra la apreciación de Stecher 40.

Para la elaboración del concepto de región que, junto con estudios más
concretos de nuestros departamentos y junto con la evolución del movimiento
regionalista, nos ayudará a orientar mejor esa mutación de departamentos en
regiones y sus adaptaciones necesarias, se propone interrelacionar los
conceptos de “región-sistema” y “región para el desarrollo” con el de “región-
unidad económica y social con una historia y conciencia común” (Ver Bernex,
Córdova Flores Galindo).

Esto significa, en otras palabras, considerar como regiones a espacios


geográficos en los que la historia ha generado relaciones económicas y
sociales y un sentimiento de cohesión, que junto con sus recursos naturales y
de ubicación constituyen el punto de partida para un proceso de desarrollo
distinguible dentro de la vida nacional.

Se entiende así a la región a la vez como producto siempre inacabado, de un


proceso histórico y como de desarrollo de una lucha entre diferentes

40
Stecher Schauer, A.: Los Departamentos y La Delimitación Regional.
Descentralización, Regionalización, Micro regionalización. CER – LIMA. 1985.
63

alternativas de conducción política alrededor de la utilización y potenciación de


sus recursos.

5.2 PLANIFICACION REGIONAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Se trata de dos expresiones equivalentes para designar una actividad seme-


jante. Esta no consiste simplemente en extender la acción ordenadora del
urbanismo fuera del ámbito urbano y aplicarla a un amplio territorio, sino,
fundamentalmente, en ponerla en relación con la política económica al servicio
de objetivos de desarrollo.

Históricamente, la preocupación por el tratamiento conjunto de todos estos


aspectos se remonta a la segunda década de este siglo, pero el factor que
contribuyó de modo más decisivo al posterior desarrollo del planeamiento
regional fue la depresión económica de finales de aquella década. Las altas
tasas de desempleo movieron a los gobiernos a buscar medidas para paliarlo.
El problema hizo aparecer la gravedad de los desequilibrios regionales, ya que
se mostraba especialmente agudo en determinadas áreas geográficas.

Ya en los años treinta, diversos estudios realizados en Inglaterra ponían de


manifiesto los inconvenientes de una distribución concentrada de la población
industrial en grandes ciudades (especialmente Londres) y recomendaban la
descentralización para reducir las diferencias de desempleo. Esto influyó en el
planeamiento de Londres y en la política de creación de las ciudades nuevas.
La política urbanística y el planeamiento urbano se sometían así a los dictados
64

del planeamiento regional que, a su vez, surgían de consideraciones econó-


micas. Para el famoso Informe Barlow (1940) los principales problemas de las
grandes ciudades y el problema del desempleo en las regiones deprimidas
eran aspectos complementarios del mismo tema. El planeamiento urbano, que
no se planteaba el problema de la distribución de la población entre ciudades,
debía ser complementado con una visión más global que la puramente
urbanística. Así aparecía la escala y la misión del planeamiento regional.

Pero andando el tiempo, el problema iba a complicarse más por incidencia de


los nuevos enfoques políticos del desarrollo económico y también iba a adquirir
una mayor consistencia doctrinal e institucional. En ello tuvo una parte
fundamental la experiencia de planificación centralizada que muchos países
tuvieron que poner en marcha durante la Segunda Guerra Mundial y que ayudó
a fortalecer la autoridad estatal y a incrementar su maquinaria administrativa en
países tan poco dados a ello como Estados Unidos e Inglaterra. En ese
contexto, el planeamiento regional pasa a ser una pieza dentro de las es-
trategias de desarrollo económico, en las cuales el objetivo prioritario es el
crecimiento global de la economía nacional.

Los años cincuenta y especialmente los sesenta vieron abrirse camino a la


doctrina del desarrollo desigual o polarizado, según la cual un crecimiento
económico, rápido y sostenido, apoyado en la dinamicidad de centros o
«polos» de desarrollo, se traduciría a la larga en desarrollo de las regiones
deprimidas, haciendo innecesarias las políticas de redistribución o atención
especial hacia éstas.
65

Esta doctrina, formulada simultáneamente en Estados Unidos y en Francia por


famosos economistas, con base en una pretendida «ciencia regional», sirvió de
fundamento a la política francesa denominada amenagement du territoire,
probablemente la más sistemática y organizada experiencia de planeamiento
regional desarrollada en países no socialistas. Su influencia directa en el
modelo adoptado por la planificación económica española en los años sesenta
está fuera de toda duda, aunque aquí no llegó a instrumentarse una maquinaria
administrativa a nivel estatal y regional como en Francia.

La práctica actual del planeamiento regional, tal como se desarrolla en muchos


países, está en función de las políticas de desarrollo económico de los
respectivos gobiernos, siendo muchas veces una declaración de intenciones
sin instrumentación administrativa capaz de materializarla. Y ello puede
extenderse, incluso, a países socialistas, donde la centralización administrativa
podría facilitar la tarea.

Actualmente se desarrolla un movimiento de crítica y revisión de los


fundamentos teóricos y de los enfoques prácticos del planeamiento regional.
Se basa tanto en una constatación de las experiencias realizadas como en un
cuestionamiento de la validez de la propia teoría. El crecimiento, desigual en
muchos casos, ha agravado los desequilibrios, y en otros ha obligado a pagar
altos costes sociales en congestión, disfuncionamientos y deterioro ambiental.
La crítica teórica denuncia la adaptación de aquellas formulaciones a la
dinámica espontánea del capitalismo y el papel ideológico jugado por esta
«cientifización» que, en definitiva, ha servido para apoyar una estrategia
política.

5.3. LA ECONOMIA REGIONAL

Aunque hasta ahora los especialistas discuten la definición de economía


regional, hay unanimidad en que - como lo afirma Nijkamp41- considerarla como
la economía dentro de una región es completamente insuficiente 42. Esto deriva
de razones sencillas, como la de que se ignoran los componentes de
interacción entre regiones, por ejemplo. El problema principal, sigue siendo lo
que afirma Isserman43: "Para mayor dificultad, los datos disponibles para
esfuerzos de modelación nacional a menudo no son confiables o consistentes,
ni tabulados a nivel regional. Consecuentemente, métodos y estrategias de
modelación deben ser inventados de tal manera que reconozcan y compensen
estas limitaciones de datos. Los modelos mismos son, entonces, el producto de
un intrincado interjuego de teoría, datos y método". La publicación en Chile de
un opúsculo del Ministerio de Planificación ( MIDEPLAN ), dedicado a métodos
y técnicas de análisis regional44, siendo un esfuerzo para orientar la tarea de

41
Nijkamp, P. Regional Economics: a state of an art. Regional science and Urban Economics(24):649-
659, 1994
42
Berliant, M y Raa ten, T. Regional Science: The state of art. Regional science and Urban
Economics(24):6631-647, 1994
43
Isserman, R. En: Handbook of regional and urban economics. Amsterdam, North Holland, 1986. p
545
44
MIDEPLAN. Métodos y técnicas de análisis regional. Santiago, Chile, 1995
66

los que trabajan en el área, devela, por la multiplicidad de técnicas de diversos


orígenes teóricos o ideológicos, la ausencia de una teoría de base común en el
aspecto económico, suficientemente compartida y aceptada.

El artículo de Berliant y Raa45 plantea bien los numerosos problemas que se le


agregan a un tratamiento adecuado de la economía regional, como son : la
localización de las actividades en el espacio geográfico; una red de puntos,
distancias y estados; la movilidad residencial y la ubicación de las habitaciones
y los hogares; los flujos dinámicos que ligan los diversos puntos donde se
acumulan actividades o alojamientos; en fin, la consideración del espacio real
en las decisiones económicas, como son el paisaje, la topografía, orografía,
localización de recursos no móviles. También, los mismos autores coinciden
con Isserman en que, el problema de la obtención de datos significativos en
una región normalmente es casi insoluble.

A cinco décadas de discusión, en el Perú, sobre la problemática regional, se ha


llegado a la constatación que, en la región (tomada como un área amplia de un
país que pueda ofrecer trazas y características comunes a un nivel posible de
integración humana, poblacional y económica ) el tratamiento de la economía
como un mercado perfecto y cerrado es una utopía. No hay información

45
Berliant, M y Raa ten, T. op. cit. p. 640
67

detallada por sectores económicos, y la mayor parte de la veces son


inexistentes46. Además, no se poseen conocimientos de las transacciones con
el exterior que apuntan a las otras regiones y, también a otros países.

A la economía regional hay que agregar la consideración del espacio, y por lo


tanto, la introducción de las distancias y las fricciones que se provocan por el
transporte, la comunicación y las prestaciones de servicios. Entonces, la
localización de las actividades y de las personas, con su concentración y
dispersión en el espacio, en cada región como un todo, pasa a ser una
condicionante indispensable de los resultados económicos. Así pues, se
advierte la necesidad de incluir en la economía regional, temas y variables que
no necesariamente pueden ser calificados como económicos, pero que
constituyen una influencia real, específica, que busca explicaciones tanto en el
ámbito económico como en otros. De esta manera, en el ámbito regional se
perciben los problemas del espacio, las fricciones y localizaciones junto con la
relación espacio geográfico, recursos naturales y población. Es ahí donde se
constata la presencia del mundo rural, aunque haya una participación notable
del sector urbano.

En consecuencia, se intenta presentar un grupo de conexiones entre la


economía regional y el mundo rural en su aspecto de desarrollo, tratando de
mostrar que queda mucho por crear, hacer y elaborar para comprender y
proyectar la forma de habitabilidad del hombre en la tierra, que incluya el
paisaje, la naturaleza en su vida normal.

5.4. LA PLANIFICACIÓN REGIONAL EN AMERICA LATINA

Los primeros antecedentes sobre economía y planificación en el campo de lo


regional los encontramos en la política del desarrollo de cuencas, donde el
ejemplo más famoso es el de la Autoridad del Valle del Tennesee, en los
Estados Unidos de Norteamérica, iniciada con impulso estatal por el gobierno
de Franklin D. Roosevelt, durante la depresión de los años treinta en este siglo.
Esta iniciativa fue replicada en otras cuencas como el río Columbia, o en el
Magdalena u otras hoyas de mayor o menor nivel que su original. El punto
principal estaba centrado en la puesta en riego de áreas agrícolas importantes
y a la vez, con una combinación que permitiera la generación de energía
hidroeléctrica a bajo costo, que complementaba el desarrollo de la cuenca.

Mas adelante, en Chile, entre los años 1974-1977, para el desarrollo que se
llamó integral de Aisén se contrató a expertos de la Autoridad del Valle del
Tennesee (TVA) para un proyecto de complejo hidroeléctrico industrial para el

46 Una honrosa excepción a esto es el esfuerzo desplegado entre 1990 y 1991, conjuntamente por el
gobierno de la Región Inca y el Centro de Estudios Regionales Andinos “Bartolomé de Las Casas”, por
elaborar la “Tabla Insumo-Producto de la Región Inca”. Pese a que este instrumento de planificación
fuera trabajado, y satisfactoriamente concluido por muy calificados especialistas, la carencia e inexactitud
de los datos de entrada han determinado que la información de salida tenga una validez solamente
referencial.
68

río Baker y Pascua 47, tratando de utilizar el conocimiento adquirido por el TVA.
A esa altura la valiosa cooperación de aquella agencia fue útil para establecer
carencias que hacían la experiencia chilena diferente. Entre ellas estaba la
escasa población de la XI región, la falta de recursos agrícolas, la ausencia de
lugares para emplazamientos industriales, la disminución de la densidad
forestal y la pérdida de suelos irrevocable en algunas de las cuencas.

Posteriormente se ha seguido trabajando en una línea de cuencas en que el


problema se ha centrado más bien en regulación de flujos, el riego, la
conservación de los suelos y la vegetación, ya sea en zonas templadas o
tropicales. Paralelamente, dada la situación deprimida de los campesinos, se
incidió en mecanismos de extensión agraria, de reforma en la tenencia de la
tierra y en metodologías de introducción de tecnologías, nuevos hábitos
económicos y con acciones por un lado solidarias y por otras participativas,
para superar parcialmente la pobreza. Este modelo se ha aplicado numerosas
veces en América Latina, pero nunca se ha levantado eficientemente los
obstáculos económicos y en gran parte se ha dejado de aplicar, o bien se ha
dejado sobrevivir a los campesinos con un apoyo limitado a sus necesidades
más esenciales. La concepción de las economías campesinas, adquirió una
identidad dentro del cuadro de sistemas socio-económicos deprimidos.

Si bien es cierto que en Perú el Ministerio de Agricultura ha venido efectuando


algunas intervenciones a nivel de cuencas hidrográficas, es recién a mediados
de la década de los años 80s., con la creación de PRONAMACHS 48, que el
estado interviene sistemáticamente en el desarrollo e cuencas, como estrategia
de planificación regional.

A medida que se popularizó en América Latina la tendencia a la planificación y


se crearon oficinas de planificación y aún Ministerios de planificación, se
introdujo formalmente la concepción de la regionalización y de los polos de
desarrollo, dando origen a diferentes esquemas de descentralización y
regionalización, en cada uno de los países de América Latina. Por la vía de la
CEPAL y el ILPES principalmente, se recogió la inquietud por la economía
regional dedicada a poner en órbita una concepción de lo que hoy se llama
equidad para los habitantes de regiones, en especial los campesinos más
pobres, entre los que se encontraban los minifundistas y los inquilinos. Hubo
gobiernos que privilegiaron a los trabajadores dependientes, otros se dirigieron
a los minifundistas.

Desde los sesenta hasta los ochenta el paradigma para la solución económica
se centró en la industrialización. El tema de la localización industrial se

47
Revisar los tres documentos que a continuación se indican:
 Corporación de Fomento de la Producción. Prefactibilidad general del desarrollo
integral de Aisén. Comisión para el Desarrollo de Aisén(R. Valderas, Secr. Ejec.).
Santiago, Chile : CORFO, 1974.
 Corporación de Fomento de la Producción. Proyecto de desarrollo hidroeléctrico de los
Ríos Baker y Pascua. Preparado por ENDESA para la Comisión de Dearrollo de Aisén,
1975 p. 113.
 Valderas, R. Complejo electroindustrial ed Aisén. IV Congreso de Ingeniería Química.
Concepción, Chile 4-6 de octubre 1977, p 17
48
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos.
69

transformó en prioritario, así como la organización espacial de los centros


urbanos divididos en jerarquías y prioridades de desarrollo. Ello hizo necesario
absorber los temas de economía regional, que eran avanzados en Estados
Unidos, en Europa y en los países de la órbita soviética como Polonia.
Friedmann49 puntualiza: "La nueva doctrina de la planificación regional apunta,
entonces, a la creación en las regiones rezagadas de economías
industrialmente avanzadas. Los fondos para las zonas deprimidas fueron en
muchos países una clase de caridad pública. Así, en los ochenta los polos de
crecimiento no crecieron, la pobreza se continuó acumulando en las ciudades y
las desigualdades permanecieron engranadas como siempre al paisaje".

Esa fue la época en que Isard, Kuklinski, Perroux, Richardson, Stohr y otros
eran leídos y citados para lograr comprender e implementar soluciones en lo
rural, urbano y regional. La multiplicidad de puntos de vista fue realmente
positiva y no hizo más que despejar la enorme complejidad de la tarea, pues, a
partir de un paradigma económico para solucionar la pobreza hubo que
introducir al análisis métodos de decisión, teoría económica, econometría,
demografía, planificación, gestión y administración, la innovación tecnológica,
las cuentas nacionales, la teoría de la matriz insumo producto, y la teoría de los
complejos industriales.

En la actualidad, después de tres décadas de pensamientos y actitudes


diferentes50, se puede observar que en los aspectos formales o de modelos no
se ha hecho algún avance significativo. Más bien se está ante la absorción de
teorías de decisión donde conviven la planificación estratégica y lo que se
puede denominar planificación situacional, dejando a los esquemas anteriores
con el rótulo de planificación clásica o normativa51.

Sin embargo, no deben dejar de mencionarse la aplicación del modelo de


Ámsterdam por Boisier, quien estampa en una obra de 1976 ese esfuerzo 52.
Este es un modelo de programación lineal monoobjetivo en que se plantea el
crecimiento desagregado de las regiones compatibilizado con la tasa de
crecimiento nacional del producto interno bruto. Valderas hace un trabajo
similar basado en una concepción de mínimo de costos y de máximo del valor
agregado nacional53.

Posteriormente, la preocupación por integrar a los modelos económicos


variables como el empleo y el ingreso, vinculados a la distribución más racional
de la población en el país llevó a presentar un modelo en el que las regiones
49
Weaver, C y Friedman, J. Territory and function. Berkeley, USA: Universidad de California, 1982.
50 De entusiasmos por las nuevas doctrinas económicas generadas en América latina y el rol del estado
como promotor de la producción, en los 70s.; de desilusiones por los resultados obtenidos, en los 80s. y;
finalmente, en los 90s., de renovado entusiasmo por el neoliberalismo económico, la globalización de la
economía mundial y el rol del mercado.

51 MIDEPLAN. 1995, op.cit.

52Boisier, S. Diseño de planes regionales. Madrid, España : Colegio de Ingenieros de Puertos Canales y
Caminos, 1976. p. 289.
53Valderas R. Modelos de desarrollo regional, ingenieros, 93: 25-28, Colegio de Ingenieros, Santiago, ,
1983.
70

ascendían en su complejidad económica pasando del estrato de actividades


primarias a una economía más compleja, donde aumenta el empleo en
servicios e industrias. Este modelo utilizó un clasificación comunal que proveía
de una diferenciación de partida entre ellas para el ámbito rural e industrial. Un
bloque demográfico proveía la información de la velocidad de crecimiento de la
población y de la fuerza de trabajo, y un modelo alimentador de la matriz
principal contiene la productividad estimada de los sectores económicos
regionales. Esta información alimenta el modelo de programación lineal cuyos
objetivos son el máximo empleo compatible con el mejor ingreso per cápita. A
nivel de restricciones se tiene un bloque paramétrico que permite elegir el
óptimo condicionado para el conjunto del país 54.

Existen avances interesantes en el planteamiento de modelos a nivel


multiregional y nacional para resolver el desarrollo económico regional. Un caso
es el de Courbis para el modelo nacional francés 55. Otro es el modelo de
Madden, centrado en aspecto económicos demográficos 56. Issaev y
colaboradores han efectuado una revisión a nivel mundial de los modelos
económicos regionales57. Los métodos de solución más socorridos son las de
las variables que adoptan la relación lineal, seguida por formas mixtas lineales
y log-lineales. Se incluyen, también formas cuadráticas. Los estudios con
modelos de simulación predominan sobre los de programación lineal,
normalmente mono objetivos. Existe en la revisión un modelo multiobjetivo el
MACEDOINE de Despontin. Dentro de los más elaborados está el REGINA de
Courbis y el modelo de Madden. Respecto de las dificultades y desafíos se ha
señalado en otra parte58, que debe tomarse en cuenta :

 Los efectos de la política regional en los complejos de


producción territorial.
 La desigualdad en el sistema de regiones.
 Los impactos inesperados y las incertidumbres de largo plazo,
proveniente de los cambios estructurales.
 Los efectos de los movimientos políticos para establecer una
autonomía regional.
 El efecto de los precios energéticos sobre la localización a
nivel urbano y regional.
 El impacto de los desarrollos tecnológicos y de las políticas
nacionales sobre la competitividad relativa de las regiones.

54Valderas R., Análisis de sistemas zonales, 1988, Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Agrarias y
Forestales, pág. 189-202. Esta parte de la obra se basa en la presentación hecha en el Tercer Congreso
Latinoamericano de Ingeniería de Sistemas, y publicado en los Anales del Congreso de 1989. Editado por
A. Weintraub y M. Bosch, Departamento de Ingeniería Industrial.
55 Courbis R., 1979, The Regina model.- A regional-nátional modelforfrenchplannig, Regional and Urban
Economics 9: 117-139, North-Holland.
56 Madden M., 1985, Demographic economic analysis in a multizonal region, Regional Science and Urban

Economics, 15: 517-540, North Holland.

57jssaev B., Nijkamp P., Rietveld P., y Snickars F., 1982, Multíregional economic model modelingpractice
andprospect. Series Regional Sciences and Urban Economics, Amsterdam, North-Holland.

58Valderas R., 1988, Análisis de sistemas Zonales, en Cap. VI, Modelos multirregionales, pp. 204-220,
Universidad de Chile, Ed. Fac. Cs. Agrarias y Forestales, Santiago, Chile.
71

5.5 DESARROLLO Y ECONOMIA RURAL

A. El espacio rural

Al tratar de otear el porvenir surge la conveniencia de plantear los


escenarios previsibles conforme al grado de conocimiento e imaginación
que se maneja hoy. Una forma es hacer el ejercicio de comparar cómo
se agrupa la gente en el espacio territorial peruano actualmente
conocido. Es destacable señalar que el área metropolitana de Lima
equivale a una pequeña fracción de la superficie nacional. Aquí vive más
de un tercio de la población peruana. Antes de seguir adelante es
oportuno corregir de inmediato una posible aseveración respecto a la
densidad poblacional: el área metropolitana de Lima no es la más densa
del mundo; antes bien se caracteriza por tener baja densidad
poblacional, debido a que predomina la edificación de uno o pocos pisos
y, a que existen extensos espacios dedicados a estacionamientos, zonas
de cultivo, sitios eriazos, etc.

Sin embargo, podría asegurarse que el área metropolitana en promedio


es cientos de veces más densa que el resto de territorio. No es
conveniente exagerar el valor de una conclusión como esta, ya que del
total de la superficie del país, cuatro quintas partes están prácticamente
vacías y su ruralidad es la del yermo. El desierto, las montañas, las
selvas inundadles, los lagos, las nieves y la soledad cubren esos
espacios, siendo testigos de esa inmensa soledad los propios enclaves
mineros, los faros, las estaciones de control fluvial o climáticas, los
guardias fronterizos, los pasos cordilleranos y muchos otros lugares. Las
provincias de la costa ostentan densidades entre tres mil y doce mil
72

habitantes por kilómetro cuadrado; en cambio, las provincias rurales de


la sierra y selva exhiben densidades que oscilan entre treinta y
doscientos cincuenta habitantes por kilómetro cuadrado. Estas cifras
confirman la apreciación anterior, no obstante revelan una variedad de
situaciones que habría que considerar en su momento.

Si se tuviera que tomar en cuenta los numerosos distritos y anexos


relativamente vacíos en esta comparación, los datos mostrarían una
dispersión aún mayor, porque en ellos se encuentran enclaves que en un
punto del espacio concentran a toda su escasa población. Allí, entonces,
salta a la vista que la presencia del hombre es casi insignificante. Esta
realidad equivale a decir que un poblador en el distrito de Pausa (en el
departamento de Ayacucho) dispone para el solo de del equivalente a la
superficie del distrito de Miraflores (en el departamento de Lima), o que
el habitante del distrito de Acora (en el departamento de Puno) dispone
para el solo del equivalente a la superficie del distrito de San Isidro (en el
departamento de Lima). La diferencia es que, al poblador localizado en
la región metropolitana su ubicación le otorgaría la esperanza de llegar al
menos una vez al día a la ciudad o de disponer de acceso y
comunicaciones. Estos habitantes rurales de Pausa o Acora tienen que
superar los campos de hielo, o los cerros empinados. En consecuencia,
subsisten aun la geografía, la infraestructura y lo que los economistas
regionales llaman fricciones, como obstáculos tremendos por superar
dentro de una realidad interna muy heterogénea.

B. El desarrollo rural

La conjunción del desarrollo regional y el desarrollo rural, ayudada


teóricamente por la economía regional, ha constituido un proceso de
convergencia en países o zonas donde el sector agrícola ha sido
proporcionalmente mayoritario en la producción de bienes con respecto
73

a otros sectores de la economía nacional. Sin embargo, en las últimas


décadas se ha ido reduciendo la proporción de la agricultura como sector
económico y ocupador de mano de obra en casi todos los países del
mundo. El Perú no es una excepción y ha pasado de detentar una
proporción de la población rural respecto de la población total de: dos
tercios en la década de los 50s.; a un tercio, en la década de los 90s.

Las zonas rurales de nuestro país se han caracterizado,


tradicionalmente, por constituir espacios habitados por amplios sectores
poblacionales, de escasísimos recursos, en situación de extrema
pobreza, con ocupaciones de agricultura y ganadería de subsistencia,
con bajísimos índices de alfabetismo y de salubridad, sometidos, en
muchos casos, a regímenes de explotación inmisericorde y abandono
total. No es de extrañar entonces que, cualquier otra situación de vida en
las ciudades, aun las de carencia extrema y marginalidad, sea por ellos
preferida a la de su miseria rural.

Se incrementa, por otro lado, dentro del tema del desarrollo, el


tratamiento del destino de la población o de los grupos humanos, tanto
en el campo o como en la urbe. Se añade, además, la preocupación por
conocer la suerte del territorio que va siendo en parte abandonado 59 y en
otros casos ocupado60 sin considerar las consecuencias que derivan del
deterioro de este patrimonio común. Surgen como recurrentes ante los

59 En la década de los 80s. se produjo una gran deserción de las poblaciones rurales, especialmente de la
sierra del País, con destino hacia los centros urbanos, a consecuencia de la violencia terrorista.

60 Es impresionante observar como se ha formado un verdadero cinturón de miseria en torno a todos los
centros urbanos del país, producto de la pobreza, las migraciones desmedidas y la ocupación ilegal y no
planificada del territorio.
74

ojos del público, los problemas del equilibrio ecológico y la conservación


del ambiente. Aparece también, como efecto de la presión urbana, la
irrupción sobre el espacio natural, (agrícola, forestal, montaña, playas,
lagos, ríos) de un flujo de ocupación del sector rural, sea como extensión
de la metrópoli, por el anhelo de una vida que permita disfrutar del
paisaje, del aire puro, y de un clima adecuado; o como la búsqueda de la
liberación personal o grupal de restricciones o malestares como la
contaminación acústica, el contacto diario obligado con las grandes
multitudes, o la aspiración a la paz cotidiana, asociada con el regreso al
hogar. En este último caso, el mundo rural viene a convertirse en un
lugar privilegiado para vivir. Entonces, se llega al paradigma que es
gozar las ventajas de la vida urbana y de la vida rural,
simultáneamente61.

Estas tendencias, pueden llevar a una transformación de los patrones de


ocupación del territorio, y al nacimiento de nuevos tipos de distribución
de la población, que llega por nuevos motivos a la vida rural. Así por
ejemplo, antiguos territorios forestales, agrícolas, montañosos o
cercanos al mar, a lagos o a ríos, dan cabida hoy día a las parcelas de
desahogo para poblaciones urbanas o a condominios que llevan la
instalación de nuevos centros de servicios y originan demandas. Por
otro lado, extensas zonas rurales van siendo abandonadas por sus
habitantes, quienes acuciados por la pobreza, el abandono, las
carencias, se dirigen a las ciudades en busca de mejores oportunidades
de vida, encontrándose con un panorama de desilusión y aun mayores
carencias.

La predicción de los escenarios futuros adquiere relevancia inmediata,


por lo cual puede postularse también, una asociación derivada de la
economía regional con lo que clásicamente se llama el desarrollo rural.
Dicho de otra manera se visualiza un mundo rural que no sólo sobrevive,
sino que se expande con una fortaleza interna que pueda sostener
paradigmas como el desarrollo sustentable.

Aun cuando la economía regional podría enfrentarse a regiones con


mayor población urbana y medios productivos (que llevaría a constituir
ciertas unidades económicas válidas, acompañadas de tamaños de
escala productiva, flujos nuevos que ayuden a generar un mercado, con
ciertas fronteras identificables), el mundo rural continuaría su existencia,
transformándose en una malla que puede dar nacimiento a la conjunción
de una vida favorable, similar a la urbana, con la diferencia que los
espacios que ofrece pueden ser más atrayentes, más amplios, más
manejables. Allí, además, los grupos humanos alcanzarían a mantener
nexos de solidaridad e intercambio a escala "humana".

61En la ciudad de Lima, las cuencas de los ríos Rímac y Chillón han sido ya casi completamente
urbanizadas, ahora le toca el turno a la cuenca del río Lurín, como espacio de desahogo para la metrópoli.
75

C. La economía rural

Ya Christaller y Dickinson62 hace mucho tiempo se preocuparon del


problema del espacio ocupado por los seres humanos y las distancias
que los separan. Las localidades pobladas históricamente en algunas
áreas de países europeos, estaban distribuidas de acuerdo a lo que era
capaz de recorrer una carreta o un caballo o diligencia. Más tarde el tren
y el automóvil sustituyeron los antiguos patrones de distancia-tiempo
entre los agrupamientos. Si se adoptara un criterio como ese, buscando
las homogeneidades de terrenos o sorteando los obstáculos, se podrían
definir distancias de diez kilómetros entre centros poblados para gente
en bicicleta, moto, o tractor. Es posible que éste sea un criterio muy
simple de planificación. Por ejemplo, si tomamos el criterio de los
conquistadores para la localización de las ciudades que hasta hoy
subsisten en la costa y sierra del Perú, estaban definidos por el
aprovisionamiento de agua, la defensa del lugar y la presencia de mano
de obra o recursos como el oro o la plata. Son válidos criterios análogos
a la hora de fundar nuevos centros, si ello estuviera en las políticas
nacionales. Lamentablemente la planificación del estado le han prestado
casi nula importancia a las políticas de urbanización y ocupación del
territorio. Los planes nacionales de desarrollo han apenas mencionado
estos temas y, en las oportunidades en que lo han hecho, estos no se
han visto reflejados en acciones concretas o realidades.

Las ideas que se han estado exponiendo, confirman que los fenómenos
del ámbito rural-regional llevan necesariamente a considerar una
dimensión temporal que supera los plazos de gobiernos y aún de
generaciones. Estos son cambios que afectan a cuerpos sociales
enteros. La población se renueva a la tasa del 2.3 % al año, o sea que,
en términos simples, si la renovación poblacional fuera sólo auto

62 Dickinson, R. City, Region and Regionalism. London, England: Routledge and Kegan Lted, 1956
76

generativa, recién en quince años se tendría una generación de relevo


en el campo del trabajo y de las ideas. Debemos sumar esto a la inercia,
la lentitud de cambio de residencia y la tasa del cambio de propiedad de
la tierra o de los hogares o de las habitaciones. La residencia viene a ser
una fricción o inercia espacial para el cambio, ya sea por la inversión que
se necesita para construir nuevos hogares o porque en el Perú no existe
en gran magnitud la transhumancias, el nomadismo o la construcción
desarmable y trasladable. La permanencia de los hijos en el hogar
supera hoy fácilmente los quince o veinte años; eso agrega un factor
más de inercia espacial por la necesidad de la educación o instrucción
de la prole. Incluso, el fin de los sistemas de producción o del tipo de
actividad en un lugar, aunque ellos hayan agotado el recurso o su
viabilidad económica no asegura la movilidad de la población. Por
diversas razones las familias tienden a quedarse y buscan formas de
prolongar su arraigo hasta que la situación llega a extremos críticos
(zonas mineras, o lugares donde se construyen represas, etc,). Por eso
los factores de la localización y la distribución de las actividades
económicas y la ubicación de las familias son puntos que diferencia la
economía regional de la macroeconomía, asociándola a la vida rural.

En una economía convencional los flujos económicos son válidos; en el


campo de lo rural y de la economía regional el integrar la dimensión
espacial hace que la atención también se focalice en otra clase de flujos.
Valderas y Svart63, al efecto, señalan que "el análisis espacial tiene
como sujeto de estudio el conjunto de actividades económicas
localizadas en el espacio geográfico; los fenómenos y relaciones que se
observan entre ellos sobre el espacio geográfico tales como flujos e
intercambios y el efecto de la fricción espacial sobre la organización
económica y social. Se entiende por fricción espacial, el efecto negativo
que la distancia o el obstáculo físico produce sobre las interrelaciones
entre las diversas unidades localizadas en diversos puntos del territorio".
Justamente donde con mayor dramatismo se percibe la importancia de
la malla localizada, de la fricción espacial y de la geografía es en el
terreno de lo rural .

5.6 ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

La dura experiencia muestra que los planes de desarrollo regional muy amplios
son demasiado costosos, insumen demasiado tiempo, son muy detallados, y
por lo tanto resultan demasiado frágiles para resistir las realidades del
desarrollo latinoamericano. Formularlos puede producir satisfacción intelectual,
pero raras veces se ven convertidos en realidad. Simplemente, existen
demasiadas variables incontrolables y vicisitudes políticas que impiden justificar
inversiones en planes regionales sumamente detallados. Por otra parte, un

63Valderas, R. y Svart, I. Nociones elementales para el diseño de un programa de acción regional.


Santiago, Chile: Instituto de Estudios Regionales , Doc. Trabajo N|°6, 1982
77

simple agrupamiento de proyectos no constituye una base para el desarrollo


planificado.

A. EL ENFOQUE DE LA OEA SOBRE DESARROLLO REGIONAL 64

La Organización de Estados Americanos 65 ha desarrollado un enfoque


intermedio inspirado en la experiencia práctica en América Latina y la
interpretación del desarrollo expresada en la Carta de la OEA. Este enfoque
del desarrollo regional integrado se caracteriza por distintas fases que
emanan de un análisis general de la región dentro del contexto del plan
nacional, y evolucionan hacia un análisis más detallado de las áreas de
desarrollo más promisorias. Sus tres elementos esenciales son el
diagnóstico, la estrategia y el desarrollo de proyectos.
 Diagnóstico: Un rápido análisis para determinar los problemas
principales, el potencial y las limitaciones de una región. El diagnóstico
del desarrollo puede incluir una evaluación de los recursos naturales y
las condiciones socioeconómicas; la delimitación y el análisis de
subregiones; la identificación de instituciones, sectores y áreas
geográficas críticas; la generación de nueva información y la recopilación
de ideas para proyectos de inversión.

 Estrategia: Selección de temas apremiantes y oportunidades que


deberán encararse con los recursos disponibles. Estas oportunidades
sugieren acciones que sean políticamente factibles dentro de un plazo
suficientemente corto para mantener el impulso (los temas menos
críticos pueden dejarse para una segunda ronda). Pueden presentarse
estrategias alternativas para que el gobierno pueda elegir.
 Desarrollo de Proyectos: Preparación de proyectos de inversión
interrelacionados para implementar la estrategia seleccionada. Los
proyectos, desarrollados usualmente al nivel de prefactibilidad (véase el
Glosario), proveen un equilibrio entre la infraestructura, las actividades
de producción, y los servicios. Colectivamente, su relación de costo-
beneficio debe ser aceptable para los gobiernos y las instituciones que
proveen los fondos. Los proyectos se presentan al gobierno,
conjuntamente con las acciones auxiliares requeridas, en un plan de
acción con una duración de corto a mediano plazo.

64 “Planificación del Desarrollo Regional Integrado: Directrices y Estudios de Casos Extraídos de la Experiencia de
la OEA.”
Departamento de Desarrollo Regional / Secretaría Ejecutiva Para Asuntos Económicos y Sociales / Organización
de Estados Americanos.
En colaboración con: Servicio de parques nacionales de los EE.UU. – Agencia de los EE.UU. Para el Desarrollo
Internacional.
Washington D.C., enero de 1984.
65 El Departamento de Desarrollo Regional (DDR) de la Secretaría Ejecutiva para Asuntos Económicos y
Sociales de la Organización de los Estados Americanos provee asistencia técnica a los gobiernos
latinoamericanos en materia de planificación del desarrollo integrado y formulación de proyectos. El DDR
ofrece servicios profesionales a los Estados Miembros en respuesta a las solicitudes de asistencia que
recaen dentro de sus atribuciones y posibilidades.
78

B. NECESIDAD DE INTRODUCIR CAMBIOS EN LA METODOLOGÍA DE


INTERVENCIÓN EN LAS REGIONES

El pronóstico precedente tiene algunas implicaciones sobre las


metodologías de planificación del desarrollo regional integrado descritas
en este libro. Por lo tanto, es importante indicar los probables cambios
futuros en materia de metodología, algunos de los cuales ya están en
marcha.
a. La escasez de fondos disponibles para realizar estudios y la menor
necesidad de identificar nuevos proyectos de inversión impulsarán el
constante esfuerzo por acortar la fase de diagnóstico de la planificación
del desarrollo. Puede ser que esa tendencia se compense en parte con
un análisis más profundo de los proyectos cuya implementación ya esté
decidida pero cuya eficiencia pueda aumentarse.

b. La energía, como componente decisivo del desarrollo regional ya está


recibiendo mayor atención en los diagnósticos del desarrollo. Deberán
desarrollarse nuevas metodologías para evaluar rápidamente la
demanda y la oferta de energía en términos geográficos, identificar
soluciones eficientes y de bajo costo para los problemas energéticos, y
preparar planes de inversión de amplio alcance orientados
espacialmente hacia la producción y distribución de energía.
c. El suministro de alimentos y los problemas de distribución recibirán
mayor atención, de manera que deberán identificarse más problemas
para hacer frente a estos aspectos como parte de la estrategia de
desarrollo regional y de lucha contra la extrema pobreza, sobretodo, para
las regiones rurales mas pobres del Perú.
d. Las metodologías relacionadas con la solución de conflictos sobre el
uso de recursos naturales deberán refinarse aún más para hacer frente a
los problemas que abarcan a más de un país. Un ejemplo de ello es el
problema de la contaminación a través de las fronteras, que está
haciéndose grave en algunos lugares. Este problema sólo podrá
resolverse mediante la acción conjunta de los gobiernos. La
contaminación del aire y del agua, así como otros problemas a lo largo
de la frontera entre Perú y Ecuador, ya son objeto de estudios conjuntos.
Asimismo, la distribución de derechos de aguas entre países ribereños
en cuencas hidrográficas internacionales también está adquiriendo
importancia. La participación de organizaciones internacionales de
asistencia técnica puede resultar apropiada para ayudar a los países
ribereños en la identificación de usos alternativos y arreglos de
distribución, y para prestar asesoramiento sobre la creación de
instituciones para administrar y controlar las aguas internacionales.
e. Se necesitan nuevos métodos para tratar los problemas críticos del
crecimiento urbano. Los nuevos mecanismos para evaluar la capacidad
de carga de los sistemas de recursos naturales que sustentan a las
ciudades son de especial importancia, ya que es necesario tener una
79

mayor comprensión de la base de recursos para mejorar la eficiencia de


las inversiones urbanas.

f. Las migraciones dentro y entre regiones incluyen en estos momentos


tanto a refugiados políticos como económicos. Para poder acomodar a
ambos tipos de refugiados es preciso contar con nuevas metodologías
para la planificación de asentamientos a más largo plazo a fin de lograr
que estos individuos sean más autosuficientes, reduciendo de esa
manera la carga sobre la región que los recibe.
g. En los planes de desarrollo regional deberían incluirse defensas
contra desastres naturales. La clave en este sentido es incorporar mejor
información sobre evaluación de riesgos y diseñar proyectos para reducir
al mínimo los daños ocasionados a las inversiones en casos de
inundaciones, terremotos, huracanes y otros desastres.
h. Deberá prestarse más atención a la preparación de otras propuestas
distintas a los proyectos de inversión. Adquirirán más importancia las
recomendaciones en materia de incentivos tributarios, cambios en los
mecanismos para la formulación de precios, modificación de
reglamentaciones y mejoramiento de la capacidad de manejo de las
instituciones de desarrollo. También podrán diseñarse mejoras
institucionales para aumentar sustancialmente la eficiencia en el uso de
los recursos financieros disponibles.
i. Probablemente se perfeccione la evaluación de proyectos de inversión
y la preparación de planes de acción. La necesidad de contar con más
análisis económicos integrados podría llevar a una mayor utilización de
los modelos de simulación regionales, tanto para formular como para
evaluar programas y proyectos de desarrollo. Al disponer de modelos
que representen las relaciones económicas dentro de la región estudiada
y entre la región y el resto del país, los planificadores podrán estudiar el
impacto de grupos de proyectos y de proyectos individuales sobre la
región y el país. Estos modelos también ayudarán a los encargados de
tomar decisiones a aceptar o rechazar proyectos y grupos de proyectos
sobre la base de indicadores seleccionados que revelen los impactos del
desarrollo.
j. Parece prácticamente inevitable el mayor uso de análisis de sistemas y
de computadoras para procesar el creciente volumen de datos que se
necesitan para la planificación del desarrollo regional integrado. La
integración de datos y de insumos profesionales durante la planificación
constituye uno de los temas centrales de este libro.
Desafortunadamente, a medida que aumenta el caudal de conocimientos
humanos y se circunscriben las especialidades profesionales, el
problema de la integración se hace mucho más difícil. Más que en
ninguna otra disciplina, ello se evidencia en los aspectos llamados
ambientales. Para impulsar la eficaz interacción entre personas e
instituciones en relación con estos aspectos, las entidades de asistencia
técnica y las universidades tendrán que ofrecer el tipo de adiestramiento
multidisciplinario que permita que los profesionales se conviertan en
integradores y jefes de equipo más eficientes. Además, quizá los simples
80

mecanismos de integración que se aplican en la actualidad deban


reemplazarse gradualmente por "sistemas" más perfeccionados
manejados por computadoras.
k. Por último, será preciso contar con mejores medios para hacer más
eficientes los esfuerzos de asistencia técnica en materia de formación de
instituciones. Si bien el adiestramiento en servicio es una actividad que
da buenos resultados en la práctica, empleando métodos
convencionales se requerirían muchos años para que esos servicios
alcancen a todos los gobiernos estatales o provinciales, al personal de
las entidades regionales y a las autoridades de cuencas hidrográficas
que podrían beneficiarse de ellos. La asistencia a las entidades de
desarrollo para que se ayuden entre sí y el fortalecimiento de los
organismos que proveen asistencia a grupos seleccionados de países
permitirá acelerar el proceso de "cooperación horizontal".
81

Capítulo 6: TIEMPO, ESPACIO, CARÁCTER Y


OBLIGATORIEDAD DE LA PLANIFICACIÓN

El tiempo y el espacio son dos variables de primer orden en


cualquier ejercicio de intervención en la realidad. Frente a la
planificación de corto plazo (a menudo tildada de
“inmediatista”) surge la planificación de largo plazo, y al centro
se ubica la de mediano plazo.
Por otro lado, como respuesta a la mutua deficiencia que
ofrecen las acepciones espaciales nacionales y locales, surge
el espacio regional como ámbito en el que es posible integrar
las realidades urbanas y rurales y, así mimo, tratar temas cuya
importancia trasciende los espacios urbanos o locales.
Finalmente, en el presente capítulo se tratan de forma muy
breve los temas relacionados con el carácter y la
obligatoriedad de la planificación en los sectores publico y
privado.
82

6.1 HORIZONTE TEMPORAL EN LA PLANIFICACIÓN

La terminología convencional separa la planificación en: de corto, mediano y


largo plazo. Por lo general se asocia a la planificación de mediano plazo con
horizontes temporales que fluctúan entre los cuatro y seis años.
Consecuentemente, a las otras formas de planificación se asocian periodos
respectivamente por debajo y por encima de este rango. Esta apreciación
generalizada no es obstáculo para que, en casos particulares, se hayan
establecido periodos de tiempo diferentes. En el caso peruano, por ejemplo, se
ha considerado que los tres horizontes temporales en mención, corresponden a
periodos de: de uno a dos, de cinco a diez y de diez a veinte años,
respectivamente. Un caso especial es el de los "planes quinquenales". Como
es de amplio conocimiento, este tipo de plan, recogido de la experiencia
soviética de la post-guerra, tuvo enorme acogida en gran parte de los países
latinoamericanos. Aún cuando no en su contenido original, por lo menos en su
horizonte temporal este tipo de plan no sufrió variaciones en la adaptación a
otras realidades: se mantuvo como un instrumento de planificación de cinco
años de duración. Una discusión aparte es el análisis de por qué cinco años, y
no cuatro o seis, por ejemplo.

6.2 CATEGORÍAS ESPACIALES EN LA PLANIFICACIÓN

El concepto de espacio suele ser entendido, a menudo, en forma equivocada o


parcial. En este sentido, y por ser el concepto uno de los más relevantes en el
campo de la planificación y el ordenamiento de las actividades humanas, es
nuestro propósito en las siguientes líneas contribuir a una correcta
interpretación y análisis de su significado.

En primer lugar, es necesario dejar absolutamente claro que, todas las


acciones y procesos relevantes de la planificación tienen una repercusión
innegable en el espacio. Esto nos conduce inmediatamente hacia una
constatación: el espacio no es en modo alguno un ámbito elástico e indiferente
a la intervención; por el contrario, él está estrechamente vinculado a las
acciones que en él se desarrollan, reacciona muy sensiblemente a ellas y es,
en última instancia, producto de las intervenciones del hombre sobre su medio
ambiente. A partir de este reconocimiento, debemos observar que:

A. El concepto de espacio, si bien es cierto es entendido


mayoritariamente en su acepción geográfica, debe ser
concebido de manera mucho más amplia. Podemos hablar de
espacio cultural, lingüístico, folclórico, físico, etc. El espacio
puede tener entonces una naturaleza muy variada. Sin
embargo, en el terreno de la planificación, y especialmente en
el análisis regional, es conveniente determinar por lo menos
tres categorías espaciales: el espacio económico, el social y el
natural.66

66
Es interesante anotar que, para los ingenieros agrícolas, civiles, arquitectos, etc., a diferencia de los
científicos sociales, los economistas y otros científicos que trabajan en el medio abstracto, el espacio esta
referido, fundamentalmente, al echo físico. El ingeniero, sin desconocer la importancia de los otros
ámbitos del espacio, trabaja esencialmente en el ámbito físico. Su lenguaje es la obra de infraestructura y
su objetivo es transformar el espacio físico en beneficio de las sociedades.
83

B. Todo espacio limitado es siempre un espacio individual. Un


espacio climáticamente inestable ofrece a las actividades
humanas condiciones diferentes a las que un espacio
climáticamente estable puede ofrecer. Un espacio
moderadamente poblado reacciona a los procesos de
intervención de manera diferente a un espacio densamente
poblado.

C. El espacio, debido a la enorme diversidad de sus


componentes es, en su naturaleza, complejo y difícil de
entender. Todo proceso de intervención presupone un previo
reconocimiento y entendimiento del medio. En consecuencia,
será posible entender el espacio sólo en la medida en que se
haga una simplificación en el análisis, lo cual nos arroja por
supuesto una imagen sólo aproximada de él. Estas dos
características, unicidad y complejidad, deben ser observadas
en todos los casos. Ello nos lleva a concluir que, si bien es
posible pensar en el uso de modelos y tipologías
preestablecidas para el análisis espacial, ellas sólo nos
brindan una visión mas o menos aproximada (de acuerdo a la
rigurosidad empleada) de la realidad67.

D. No hay espacio autónomo sobre la tierra. Todo espacio está -


en mayor o menor grado, en forma total o parcial- relacionado
con su contexto por medio de una suerte de interdependencias
múltiples. Es cierto que las interdependencias pueden ser -y
de echo lo son- asimétricas, pero existen; es decir que el
espacio más insignificante sobre la tierra influye en el más
importante, y -naturalmente- viceversa ("El aleteo de una
mariposa en China, produce un aguacero en New York"). A
partir de éste reconocimiento podemos concluir que el análisis
del medio debe tener un carácter universal (multidisciplinario),
y que, así mismo, ningún elemento puede ser -en teoría-
excluido del análisis espacial.

En medio de esta situación se plantea la interrogante acerca de los límites en el


análisis espacial. Sin ningún reparo se podrían incluir en un análisis muy amplio
todas las ciencias sociales y naturales de manera interactuante (análisis
matricial), lo cual nos conduciría hacia un proceso inexorablemente complejo.
Por otro lado, se podría limitar el análisis al uso de las ciencias sociales y
naturales en forma independiente, lo cual nos conduce obviamente a
resultados insatisfactorios, por incompletos. Lo que se acaba de señalar es
sólo una aproximación a la comprensión sobre los límites en la investigación
espacial: ellos se pueden extender indefinidamente, ya que todos los objetos y
procesos, sin excepciones, se encuentran involucrados en el sistema espacial,
indistintamente si provienen del ámbito natural o del ámbito de las actividades
humanas. Es cierto que existen objetos o circunstancias cuya existencia es
cuasi irrelevante para el espacio circundante: en medio del paisaje árido, un
árbol, o un arbusto solitario que puede extender sus raíces sin competencia

67
Esta visión nunca será completa. La enseñanza que recibimos a partir del fracaso de la planificación
científica es que, por muy elaborados y cuidadosos que sean nuestros esfuerzos por analizar la realidad y
sus componentes, estos esfuerzos serán insuficientes para arribar a una visión completa, por cuanto la
realidad es un sistema complejo, conformado por un numero infinito de componentes. Al ser nuestros
recursos (humanos, de tiempo, de información, etc.) limitados, el resultado del análisis es necesariamente
incompleto y la visión final será, en mayor o menor grado, parcial.
84

alguna, en la medida en que su fuerza fisiológica lo permita; su único efecto en


el espacio será (previsiblemente) una sombra minúscula. Pero, por otra parte
existen objetos tan complejos y cuya existencia es incuestionablemente
determinante para el espacio circundante, como por ejemplo una gran planta
hidroeléctrica, para la cual se construyen carreteras, campamentos, embalses,
represas, etc. Sus efectos en el espacio pueden ser cualitativa y
cuantitativamente inmensos, e inclusive pueden llegar a modificarlo
radicalmente. Hasta aquí hemos analizado las relaciones en un solo sentido
(objeto-espacio). Si invertimos el sentido de nuestra observación, llegamos a la
conclusión de que para ambos ejemplos, el espacio es causa determinante
para la existencia (o no existencia) del objeto. En síntesis: el espacio y cada
uno de los elementos por él contenidos se encuentran en una permanente
relación de interacción. Este fenómeno se puede expresar matemáticamente
mediante una matriz que tiene tantas entradas, como elementos tiene el
espacio.

Es conveniente señalar que todo espacio es susceptible de ser caracterizado


en razón a la sustancia que por él contenida y puede ser catalogado en razón a
la dominancia de los factores que lo conforman. Todos los espacios sobre el
planeta están referidos a un entorno físico, muchos están ocupados y definidos
por actividades económicas, y así mismo, son marco para las actividades
humanas. En razón a ello, no es posible acceder a un conocimiento mas o
menos satisfactorio del medio natural (espacio), si no recurrimos a, cuando
menos, tres categorías (ámbitos) de análisis espacial: el ámbito económico, el
social y el geográfico.

Finalmente, es necesario resaltar que, lo que en la ciencia regional


denominamos "espacio", no es a priori un echo exclusivamente geográfico, no
es el espacio euclidiano tridimensional, ni el espacio bidimensional -como lo
representa la cartografía68, sino es el resultado de la síntesis del producto
intelectual del hombre, el cual solamente se entiende en el contexto de
determinados procesos sociales y de sus correspondientes prioridades de
acepción. En éste sentido, en lugar de hablar de "espacio" en términos
generales, lo cual como estamos viendo puede llevar a complicar la
comprensión del término, sería más prudente hablar de conceptos, acepciones
o categorías espaciales; aclarando de inmediato (mediante el empleo de los
adjetivos correspondientes, como por ejemplo: físico, geográfico, social,
económico) el contexto en el que pretendemos utilizar el término.

El espacio económico

El espacio económico es uno de los objetos principales de investigación en la


geografía económica. Luego de una fase esencialmente vinculada a la
investigación del producto netamente geográfico, se comienza a partir de los
años treinta, gracias a la valiosa contribución de la ciencia económica en el
análisis espacial, a definir el campo de la geografía económica: los espacios de
características (físicas, sociales y económicas) homogéneas, sus estructuras y
funciones. Por ese entonces se efectuaron numerosas monografías sobre
naciones, entendiéndolas como unidades económico-espaciales. Al mismo
tiempo salieron a la luz en Europa numerosos trabajos similares sobre puertos

68Aquí es conveniente destacar que la concepción puramente físico-geográfica del espacio puede ser uno
de los impedimentos principales para la fundamentación científico-social del análisis regional. En este
sentido es necesario corregir la apreciación del prestigioso sociólogo urbano Manuel Castells, quien en el
prefacio de su libro "la cuestión urbana" expresa que el espacio es una dimensión física.
85

y parques industriales. En 1933 aparece la obra "El espacio económico.


Reflexiones en torno a su visión geográfica" 69 y en 1935 se publica "Los
espacios económicos y su significado en la geografía económica" 70.

Aproximadamente en la misma época en que se trataba de dilucidar la claridad


científica del término "espacio económico" -en el marco de la economía
geográfica-, se inició también la discusión en torno a los denominados "lugares
centrales". La discusión estuvo liderada por dos eminentes teóricos: H. Bobeck
y W. Christaller. En ambos casos se trató no de una especulación
exclusivamente teórica, sino que estuvo alimentada -como debe serlo en todo
proceso de reflexión teórica- por la acción práctica. Mientras que H. Bobeck
abordó la discusión al amparo del análisis de la geografía urbana de
Innsbruck71, W. Christaller se afanaba en el delineamiento de una teoría que
explicara el rol de los "lugares centrales" en el desarrollo regional,
fundamentando sus anotaciones en el estudio de la región sur de Alemania 72.
Tanto desde el punto de vista de la geografía, como de la economía, el
planteamiento general de esta teoría es bastante lúcido e inteligente, por lo
cual resulta bastante convincente. Es así que la "teoría de los lugares
centrales" fue rápidamente reconocida y se extendió, a partir de los años
cuarenta, a los círculos académicos y científicos de todo el mundo,
convirtiéndose en uno de los principales fundamentos teóricos de la ciencia
regional. A raíz de la constatación de la enorme diversidad de asentamientos
(léase lugares centrales), surge automáticamente la discusión sobre el grado

69Krauss 1933
Th. Krauss, Der Wirtschaftsraum. Gedanken zu seiner geographischen Erforschung, Köln.

70Schrepfer 1935
H. Schrepfer, Ueber Wirtschaftsgebiete und ihre Bedeutung für die Wirtschaftsgeographie, Köln.
Ver también, como complemento, otra obra del mismo autor: Ueber Wege der Raumgliederung in der
Länderkunde, en: Allgemeine Geographie und Länderkunde, Erdkündliches Wissen/Geogr. Zeitschrift
No.16, Wiesbaden, 1967.

71Bobek 1928
H. Bobek, Insbruck, Eine Gebirgsstadt, ihr Lebensraum und ihre Erscheinung, en: Forschung zur
deutschen Landeskunde, tomo 25, No. 3, Stuttgart.

72
Christaller 1933
W. Christaller, Die zentrale Orte in Süddeutschland. Eine ökonomisch-geographische Untersuchung über
Gezetsmässigkeiten der Verbreitung und Entwicklung der Siedlungen mit städtischen Funktionen, Jena.
86

de influencia real de los lugares centrales sobre su entorno. Igualmente se


plantea la interrogante acerca de las fronteras del ámbito de influencia de los
centros, vale decir, acerca de las fronteras de espacios económicos definidos
por lugares centrales. Esta discusión, pese al tiempo transcurrido hasta la
fecha, lejos de haber llegado a consensos, permanece abierta y actual.

Naturalmente es necesario reconocer que, una gran parte del conjunto de las
relaciones existentes en un espacio económico definido por un lugar central, se
refieren no necesariamente a relaciones de carácter económico, sino a
relaciones de índole administrativa, a tradiciones históricas, etc.

En la actualidad, se entiende al espacio económico como un ámbito abstracto,


aunque necesariamente referido a un territorio, en el que se desarrollan una
serie de relaciones de naturaleza económica. El espacio económico es diverso,
tanto en su magnitud, como en su categoría. El número de categorías que se
pueden definir depende del número de sectores de la economía que se quieran
considerar. Junto a espacios económicos agrícolas, existen espacios
económicos industriales, de transportes, urbanos, de servicios, etc. La
diferencia entre los diversos espacios económicos depende no solamente de
su categoría, sino también de su magnitud: los espacios económicos
industriales, por ejemplo, pueden tener una magnitud relativamente reducida en
el caso de una ciudad; su escala es diferente en el caso de una región, o
cuando se habla del espacio económico industrial de un país determinado. En
pequeña escala, el centro de negocios de una ciudad o la zona industrial de la
misma puede albergar un espacio económico; a gran escala, el (en proceso de
desaparición?) ámbito de la economía planificada (el ex-bloque socialista /
comunista), o el ámbito de la economía de libre mercado (la mayor parte del
mundo occidental), pueden ser entendidos como espacios económicos. En este
sentido, es posible también tipificar a los países del tercer mundo como un
espacio económico con características y procesos internos similares.

El espacio social

Si analizamos el desarrollo histórico de las formas del pensamiento humano y


de las acepciones científicas, llegaremos al claro convencimiento de que, la
concepción físico-geográfica del espacio comienza a imponerse recién partir
del renacimiento.
87

Los resultados de numerosos estudios etnológicos se concentran en el análisis


del concepto dominante del término "espacio" en nuestra civilización. Esos
resultados demuestran que las sociedades primitivas tenían muy diferentes
conceptos de espacio, conceptos casi siempre referidos al individuo y
estrechamente vinculados a las interrelaciones del hombre con la naturaleza.
Por ejemplo, en nuestras antiguas unidades de medida -pié, codo, brazo- se
encuentra aún presente esa relación antropométrica elemental, muestra de la
estrecha vinculación entre el ser social y la concepción del espacio.

El espacio social puede a su vez ser catalogado, Läpple 73 los separa en tres
categorías:

A. Micro-espacio, es el que envuelve y contiene al individuo,


donde el cuerpo humano es el elemento central. Es en éste
espacio donde el hombre efectúa sus experiencias espaciales
elementales,

B. Mezo-espacio, es por ejemplo el espacio de las relaciones


laborales en una región, o el de las diferentes relaciones
sociales de una ciudad.

C. Macro espacio, es el espacio definido por una característica


social de orden complejo. Por ejemplo, el espacio definido por
una nacionalidad, con sus múltiples estratos sociales, grupos
culturales; o el espacio definido por una ideología, por tomar
una: el capitalismo.

La anteriormente señalada persistencia en relacionar al espacio sólo con las


dimensiones físico-espaciales es uno de los obstáculos más importantes que
impiden una fundamentación científica sólida para la planificación regional.
Para desterrar esa concepción banal de espacio, es necesario entender al
espacio social como el resultado de las relaciones sociales, no en vano se
afirma que toda ciudad (espacio físico) no es otra cosa que un reflejo de la
sociedad a que alberga, es un pedazo cristalizado de historia que permite
entender los procesos de su desarrollo.

El espacio natural

Formulado en sus términos más sencillos, se entiende en la física clásica al


"espacio físico" como una especie de "recipiente" vacío y amorfo. Al interior de
este "espacio" es posible representar el echo natural y explicar su causalidad.
La distribución de la materia en este "espacio-contenedor" se efectúa de
acuerdo a leyes que en modo alguno están internamente relacionadas con el
"espacio". De acuerdo a los principios de la física, desde la época de Einstein,
se concibe al espacio y la materia, no de forma separada, sino estrechamente
relacionados, ya que el "espacio" sería inseparable de la estructura espacial y
así mismo de la distribución de la materia. en consecuencia, "espacio y materia
forman una unidad..."74. En esta acepción, tanto el espacio, como la estructura

73 Läpple 1993
Dieter Läpple, Thesen zu einem Konzept gesellschaftlicher Räume, Univ. Hamburg-Harburg, Alemania.
74 Ganser 1966
88

espacial son determinados por la localización y ubicación (en un sistema con


un orden interno) del objeto físico.

A primera vista parecería ser el espacio físico la categoría más fácilmente


reconocible e identificable. Para concebirlo no es necesario efectuar
complicados análisis estadísticos; será suficiente hacer una observación
completa del entorno físico, así como un inventario sistematizado de los
factores naturales que lo conforman, adecuada por cierto a la escala de
observación deseada, es decir, a escala local, regional, nacional, etc. Para los
geógrafos, la comprensión del espacio físico se efectúa a partir del
reconocimiento de pequeñas unidades territoriales (o cuadrículas), las cuales
deberán ser sistemáticamente estudiadas, representadas simbólicamente en la
cartografía y planimetría, y analizadas en conjunto con el objeto de llegar a un
entendimiento del sistema del ordenamiento físico natural que gobierna al
espacio. Factores importantísimos en la concepción del espacio son la
configuración de la superficie terrestre y el sistema de aguas. Algunos otros
aspectos, como la tipología de suelos y la configuración de los estratos
geológicos son también rápidamente anotados; lo propio sucede con la formas
de vegetación tanto natural como cultivada.

6.3 CARÁCTER DE LA PLANIFICACIÓN


A. Planificación integral Vs. planificación sectorial

Aquí nos estamos refiriendo a los sectores de la economía o de la


sociedad que van a ser intervenidos (planificación sectorial): frente a la
planificación industrial se ubica la planificación del agro, y frente a ésta
última, la planificación social; y así sucesivamente. A medida que el
abanico se amplía, se acrecienta también la dificultad para definir con
precisión los linderos de cada uno de los sectores de la planificación, así
como para entender el concepto de planificación. Esto último conduce a
confundir dicho concepto con el de "política social y económica" 75.

B. Ganser, Sozialgeographische Gliederung der Stadt München aufgrund der verhaltensweise der
Bevölkerung bei politischen Wahlen, en: Münchener Geographische Hefte, No. 23, Kallmünz, Regensburg.
75 Shafer 1966

R.J. Shafer, Mexico: Mutual adjustement planning, Syracuse (N.Y.).


89

B. Planificación nacional, regional y local

Aqui nos referimos, no a los diferentes sectores de sociedad y economía


en la planificación, sino a los ámbitos espaciales de intervención: frente
a la planificación nacional se ubica la planificación regional, y a
continuación la planificación urbana. Naturalmente que entre uno y otro
ámbito es posible ubicar algunos niveles intermedios (planificación de
estados federados, macro-regional, regional, departamental, provincial,
de cuencas, de conurbaciones, etc.). A este respecto existe literatura
abundante que, por lo general, no está referida a los países en vías de
desarrollo.

6.4 OBLIGATORIEDAD DE LA PLANIFICACIÓN

En oposición a la planificación de carácter indicativo76 se sitúa la planificación


de carácter obligatorio77. La proximidad de cada realidad particular a uno u otro
esquema se mide precisamente en el grado de obligatoriedad de la
planificación central (estatal) para el sector privado.

No es de sorprender que esta discrepancia sea muy marcada y frecuente en


las zonas de influencia de la teoría francesa de planificación: ella otorga
especial importancia a la reglamentación jurídica. El alto grado de formalidad
jurídica en muchos países latinoamericanos no necesariamente es indicador de
una real obligatoriedad de la planificación para el sector privado, en ellos se
dictan toda suerte de leyes, que por lo general permanecen sólo en el papel.

Una discrepancia que parcialmente se confunde con la anterior -y está


estrechamente ligada al instrumentario para su concretización- es la siguiente:
De manera muy simple se puede expresar como la diferencia existente entre
planificación dirigida (by direction) y planificación orientadora (by inducement).
Nos estamos refiriendo a la clásica discusión sobre el rol del estado en los
procesos de desarrollo: como orientador de las actividades económicas (a
través de incentivos de diversa naturaleza),o como árbitro y locomotora de los
mismos (mediante dispositivos legales, prohibiciones, otorgamiento de
licencias, etc.). Frente a esta situación, cabe poner en tela de juicio la
capacidad y eficiencia de las instancias de planificación y del aparato
administrativo del estado en su conjunto.

Historia, fortalecimiento, entorno y procesos de la planificación en México. El trabajo es especialmente


importante para el tema relacionado con el significado de la planificación y se base en la visión mexicana
de rechazar la planificación central y amplia (comprehensive planning).

76 Jacquot 1974
Henri Jacquot, Les aspects institutionnels de la planification économique au Camerun, en: Bulletin de
l`Institut International d`Administration Publique, No. 30, Pags. 107-149.
El carácter general de la planificación en Camerún, estructura y procesos de la planificación. El extraño
fenómeno del entrampamiento en el inventario del instrumentario jurídico.

77 Voss 1971: cap. 6


Joachim Voss, Der progressistische Entwicklungsstaat. Das beispiel der Republik Guinea, Hannover.
Parte V, sección 6, muestra el fracaso de la planificación para el desarrollo en Guinea. El estado se había
erigido en el motor y responsable absoluto de los procesos de desarrollo del país.
90

También es necesario mencionar la clásica discrepancia entre planificación


desde abajo "Planning from the bottom" y planificación desde arriba "Planning
from the top"78. La primera de estas dos formas se basa en la integración de un
conjunto de proyectos que tienen su origen en las "bases", es decir en las
unidades de gestión y producción descentralizadas, con intervención de la
comunidad organizada. La segunda de ellas parte de la política económica
gubernamental y su instrumentación, Por ejemplo: los montos de inversión para
un determinado lapso de tiempo y su distribución entre los diferentes sectores
de la economía. En líneas generales se recomienda no adoptar ninguno de
estos esquemas de forma rígida: mientras que el esquema de planificación
central estimula la imagen de un aparato rígido y autoritario, los defensores a
ultranza de la planificación desde abajo79, aparentemente no se percatan de la
necesidad de contar con una instancia central de coordinación. Ella deberá
mantener un mínimo de coherencia en lo referente a los recursos económicos,
personales y de tiempo. El persistir tercamente en una sola de estas visiones
redunda negativamente en el grado de consistencia del plan. Es por ello que
con frecuencia se recomienda una síntesis de ambas: La planificación desde
arriba y aquella desde abajo deberán complementarse mutuamente 80.

78Bessonov 1974; Waterston 1972; Behrens 1966: 49,78.


S.A. Bessonov 1974, Economic planning in the developing countries of Africa, Budapest.
Historia y episodios de la planificación en Africa. Causa de la crisis de los años ochenta.
Recomendaciones para remediarla.
Albert waterston, An operational approach to development planning, en: Faber/Seers 1972: I,
Pags. 81-104.
Werner E. Behrens, Die Bedeutug staatlicher Entwicklungsplanung für die wirtschaftliche Entwicklung
unterentwickelter Länder, Berlín.
Diferentes tipos de planificación, un análisis meramente instrumental. Breve referencia a la necesidad de
una burocracia eficiente.

79 Sénegal 1969

80Seidman 1974
Ann Willcox Seidman, Planning for development in sub-Saharan Africa, New York/Washington/London.
Estudio minucioso de la planificación en el Africa negra. Deformaciones económicas coloniales no
cuestionadas por la planificación. Estratificación clasista; necesidad de reformas en la idiosincrasia.
91

Capítulo 7: INTERESES Y ROLES EN LA


PLANIFICACIÓN RURAL

Cuales son los roles e intereses que despliegan los actores


participantes en los procesos de planificación? La teoría
clásica de planificación asigna a cada actor un rol, en función a
los intereses que representa o debería representar. La
experiencia producida por la práctica nos lleva a concluir que,
a menudo, los actores olvidan los roles que le son asignados y,
en consecuencia, comienzan a representar intereses
particulares. Cual es la actitud que compete al planificador? El
presente capítulo efectúa una muy breve apreciación al
respecto.
92

El rol del planificador está definido con precisión por la teoría clásica de
planificación. Formulado en términos muy sencillos se puede decir que su tarea
consiste en la transformación de las directivas políticas en propuestas
concretas, las cuales deberán ser aprobadas por el sistema político y
realizadas con ayuda del aparato administrativo. También se le atribuye al
planificador la responsabilidad de clarificar los efectos de las diferentes
alternativas -en la medida que estos sean previsibles- a efectos de facilitar la
toma de decisiones, lo cual debe redundar finalmente en beneficio de la
comunidad. Esta (supuesta) objetividad se haría posible gracias la habilidad
técnica especializada del planificador, que libre del prejuicio político (?), es
capaz de presentar de manera imparcial las ventajas y desventajas de cada
una de las alternativas, e inclusive, de presentar la opción que a su juicio es la
más recomendable para satisfacer con equidad los intereses de todos los
actores que intervienen en el proceso de planificación.

A partir de lo anteriormente señalado se puede identificar en el proceso a cinco


actores principales, a los que la teoría clásica de planificación otorga roles
específicos:

A. El elemento político, elegido por la comunidad como su


representante, recoge, analiza y sistematiza las aspiraciones
de la población, y gracias a su habilidad negociadora y poder
de convocatoria, es capaz de trazar una estrategia para
satisfacerlas de la mejor manera posible. Requiere de asesoría
técnica y de un aparato administrativo capaz de concretizar su
pensamiento.

B. El elemento financiero, supuesto promotor del desarrollo,


quien suministra los recursos financieros que permitirán la
implementación del plan, programa o proyecto. La teoría
clásica asigna al agente financiero un actitud de absoluta
neutralidad política; sin embargo, en la práctica, el agente
financiero y el político suelen estar supeditados, el uno al otro.

C. El elemento administrativo, apoya al aparato político en la


ejecución del plan, así mismo, asume gran responsabilidad en
el proceso de suministro de información al planificador y en el
de implementación del plan,

D. La población, que es en realidad la base que sustenta a todo


el sistema, elige a sus representantes y canaliza por medio de
ellos sus aspiraciones, y

E. El planificador, que debiendo asumir una posición política


neutral, se limita a brindar lo mejor de su capacidad técnica
para preparar las mejores opciones de desarrollo con el mejor
uso posible de los recursos y respetando en forma equitativa
los intereses de los otros actores.

Esta, a primera vista convincente presentación es lamentablemente


desmentida por la realidad. Son muchas las cosas que en la práctica funcionan
de otra manera; entre ellas podemos citar las siguientes:

 No es totalmente cierto que el político represente los intereses


de la comunidad. En la generalidad de los casos, él superpone
sus propios intereses a los de la comunidad; pero como
93

requiere periódicamente del apoyo popular, suele hacer buen


uso de sus pretendidas dotes políticas (léase demagogia,
populismo, etc.). Por lo demás, él posee -sobre todo en las
sociedades latinoamericanas demasiado poder- en contraste
con la escasa oportunidad de fiscalización de parte de la
sociedad.

 En la generalidad de los casos, la supuesta neutralidad política


de los agentes financieros se ve -en la práctica- desmentida.
Desde los grande agentes financieros (como el Banco
Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la
Corporación Andina de Fomento, etc.), hasta los relativamente
pequeños (como los Fondos Contravalor, las Agencias de
Cooperación Técnica, las instituciones financieras, etc.) suelen
supeditar sus intervenciones a la situación política y/o a sus
relaciones con los estamentos de gobierno central, regional o
local.

 El aparato administrativo adolece con frecuencia de desinterés


en las tareas encargadas, se limita en muchos casos a cumplir
lo estrictamente indispensable para no perder su fuente de
trabajo y, lo cual es muy común en el caso peruano, debido a
las en extremo bajas remuneraciones que perciben, es
susceptible de caer en la tentación de la corrupción. El poder e
influencia de este grupo no es en modo alguno desdeñable, ya
que es capaz de obstaculizar y demorar la ejecución del plan.

 La población, que es la que soporta a todo el sistema, no


cuenta con los canales de comunicación que le permitan llegar
al elemento político, ni con suficientes posibilidades de
fiscalización y de participación. Contrariamente a los que se
afirma en teoría, es el grupo que menor influencia tiene en la
determinación de las alternativas y en la conducción de los
procesos que se orientan al desarrollo.

 El planificador, que se convierte en la contraparte del elemento


político, como persona no puede -ni siquiera en teoría-
renunciar a su condición de sujeto político. Antes de pretender
renunciar a un compromiso político, deberá fortalecerlo con el
propósito de asumir la representatividad de los sectores
poblacionales, dado el abandono que el político hace de esta
función (de representación). Es decir que, el planificador no
solamente no debe ser sujeto apolítico y sí sólo técnico, sino
que sí debe ser sujeto político a la vez que técnico. Sólo de
esta manera puede él asumir con cierta legitimidad la
representación de los intereses de la población y traducirlos en
propuestas concretas.
94

Capítulo 8: PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS

En los últimos tiempos, la planificación, entendida como


actividad de previsión y conducción de los procesos de
desarrollo futuros, ha pasado a ser una disciplina muy
dinámica, dominada por la presencia de proyectos. Ya no
hablamos de largos y complicados diagnósticos, a cuyo
termino podríamos pasar a elaborar una completa y compleja
propuesta, sino hablamos, mas bien, de planificación para la
acción, un concepto de planificación dominado por la acción
concreta e inmediata. Los problemas a tratar exigen a menudo
soluciones rápidas, que no pueden esperar cambios profundos
en la realidad, entonces se hace necesaria la intervención
directa, en el corto plazo; a la vez que, a mediano y largo plazo
se va trabajando en otras formas de intervención. En este
sentido, el tópico referido a la formulación y evaluación de
proyectos se ha transformado en un instrumento de uso
prioritario en la planificación del desarrollo, ya que la calidad
del estudio para la ejecución de un proyecto es esencial para la
asignación de recursos con vistas a la implementación de
iniciativas de inversión.
95

8.1 PLANIFICACIÓN Y PROYECTOS DE DESARROLLO


Si entendemos a la planificación como un proceso mediador entre el futuro y el
presente81, entonces es preciso también entender que son lo proyectos
aquellos instrumentos que permitirán transformar la realidad. En este sentido,
el transito de un mundo real, actual; hacia un mundo virtual, futuro, tiene
necesariamente que estar asociado a la presencia de una serie de
intervenciones que, en el ámbito de la ingeniería se los suele conocer como
proyectos.

Las intervenciones que efectuemos en la realidad, ahora, intervenciones en la


forma de planes de desarrollo, programas, proyectos o acciones, incidirán en la
configuración del futuro. Por ello, como lo señala el profesor Carlos Matus, "el
primer argumento que hace necesaria la planificación reside en que un criterio
para decidir qué debo hacer hoy se refiere a si esa acción de hoy será eficaz
mañana para mí"82.

Siguiendo este raciocinio, podemos arribar a la conclusión que, explorar e


indagar sobre el futuro ayuda a decidir anticipadamente en forma más eficaz. Si
no se efectúa esa indagación y no se prevén las posibilidades del mañana, se
corre el riesgo evidente de actuar en forma tardía ante problemas ya creados u
oportunidades que fueron desaprovechadas por no haberlas previsto con la
suficiente antelación. En cualquier proyecto, es necesario tomar decisiones
trascendentes antes de la ejecución. Para comenzar, se debe decidir cuánto
será el monto de la inversión que debe ser efectuada para su puesta en
marcha. Sin embargo, esa decisión estará sustentada en proyecciones de
mercado, crecimiento de la población, del ingreso, de la demanda, de las
características propias del bien o servicio que se desea producir, etcétera.
Sobre la base de esa exploración del futuro se adopta hoy una decisión que, en
definitiva será tanto más o menos acertada, cuanto mejor sea la calidad y
acuciosidad de la investigación y de sus proyecciones. Pero las decisiones a
adoptar no se limitan a los montos de inversión, también deberemos decidor
sobre las posibilidades de financiamiento, las alternativas tecnológicas, las
modalidades de gestión del proyecto, las repercusiones en el medio natural,
etc.

También se ha señalado anteriormente, en esta misma publicación que, es


necesario actuar con mucho cuidado a la hora de tomar decisiones para el
mañana, por cuanto la capacidad que poseemos para proyectar
acontecimientos futuros es muy limitada. Esta capacidad se ve seriamente
afectada por la inestabilidad de la realidad actual. Sobre todo en los países
latinoamericanos y en particularizando el análisis para el caso peruano,
podemos señalar que la realidad es tan compleja y variable; que los elementos
que pueden causar disturbios están siempre presentes, que es sumamente
difícil efectuar pronósticos detallados. En consecuencia, el tipo de planificación
a la que debemos apuntar es aquella de carácter esquemático y referencial,
aquella que no entra a muchos detalles y que permitirá reacomodos o reajustes
en el momento oportuno. Me estoy refiriendo a planificación flexible o
planificaron sobre la marcha.83 Los planes que se formulen deberían ser mas

81Nassir Sapag Chain y Reinaldo Sapag Chain.


Preparación y Evaluación de Proyectos.
Edit. Mc Graw Hill. Santiago, Chile, 2000.

82Matus, Carlos.
Adiós, Sr. Presidente.
Editorial Pomaire, Chile, 1987, p- 24.

83 Actino Planning. Ver el capitulo 1 de este texto.


96

bien esquemáticos, sin entrar a mucho detalle en la propuesta. Sin embargo, el


mayor mérito de estos planes estará en la identificación de los proyectos mas
evidentes, aquellos que necesariamente –y sin lugar a dudas- deberán ser
ejecutados. Por ejemplo, quizás resulte muy complicado prever con
certidumbre cuál podrá ser, dentro de diez años el nivel de ingreso de la
población y su distribución. Sin embargo, resultará mucho más acertada la
determinación de las tendencias de crecimiento/ o decrecimiento del ingreso de
la población y, sobre todo, la determinación de los rubros en los que se invertirá
el posible incremento del ingreso o, caso contrario, en que rubros se suprimirá
el gasto. De lo anterior se puede también desprender que, la planificación debe
no tan sólo prever cuantitativamente los resultados posibles del desarrollo
global o sectorial, sino que, además, el comportamiento de los distintos
componentes de la sociedad.

Como acertadamente señalan Nassir y Reinaldo Sapag Chain 84, el marco


político e institucional, las leyes, reglamentos, las políticas tributarias y
económicas se encuentran en permanente evolución y, por lo tanto, lo que
resulta ser válido y coherente en el momento actual no lo será en el futuro. Sin
embargo, en la preparación y evaluación de proyectos ha de estimarse un
horizonte donde se pueda vislumbrar un futuro cuyas situaciones
necesariamente serán distintas a las actuales. El preparador y evaluador de
proyectos siempre se encontrará inserto en una determinada realidad, en que
los planes de desarrollo existentes influirán necesariamente en la búsqueda de
las técnicas más adecuadas, capaces de entregar resultados en la
construcción del flujo de fondos del proyecto, aun cuando al producirse
posteriormente un cambio en la estrategia de desarrollo, esa metodología y sus
resultados no tengan la misma validez. Estos cambios que pueden influir
también en los aspectos tecnológicos o en los gustos, costumbres y deseos de
los consumidores se encuentran incorporados en un marco de incertidumbre
que no sólo puede afectar los proyectos sino que la vida misma de todas las
personas de una comunidad.

En esa misma perspectiva, el raciocinio del profesor Carlos Matus adquiere de


nuevo plena validez cuando señala: "Los procesos sociales, como procesos
humanos ricos y complejos, están muy lejos de poder ser precisados y
explicados con variables numéricas. La calidad y la cantidad se combinan para
dar precisión a nuestras explicaciones y diseños. En la jerarquía de las
precisiones está primero la calidad y después la cantidad como una condición a
veces necesaria de la precisión, pero nunca como una condición suficiente. No
podemos, por consiguiente, eliminar lo cualitativo de nuestros planes y
disociarlo de lo cuantitativo con el pretexto de que lo no medible no influye" 85.
También aseveran Nassir y Reinaldo Sapag que “planificar el desarrollo
significa determinar los objetivos y las metas en el interior de un sistema
económico para una forma de organización social y para una determinada
estructura política en un horizonte de tiempo determinado. De esta forma, la
planificación, y dentro de ella la preparación y evaluación de proyectos, tiene
un carácter neutral y puramente técnico, ya que no puede considerársele como
característica de un determinado sistema político, económico o social”. Esta
aseveración es harto polémica, pues contrasta diametralmente con Wolff86,
quien señala que el planificador, sobretodo el planificador en un país del tercer

84 Op.Cít.
85
Op.Cít.
86 Jürgen H. Woff.

Planung in Entwicklunsländer. Eine Bilanz aus politik- und verwaltungswissenschaftlicher Sicht.


Editorial Duncker & Humblot. Berlin, 1976.
97

mundo87 debe dejar de ser un sujeto apolítico, cuya acción sea de carácter
eminentemente técnico y limitada a preparar las opciones para una elección
que deberá ser tomada por los representantes del poder político. De acuerdo a
Wolf, el planificador deber ser un sujeto político y, según su opinión, este
deberá ser, en primera instancia sujeto político y luego, sujeto técnico.

A estas alturas de la discusión resulta innecesario señalar que tanto el


planificador, como el proyectista tienen una posición política y es oportuno que
sea así, pues ellos son sujetos parte de una comunidad y, como tales, sus
vidas se verán, en algún grado, afectadas a consecuencia de las
intervenciones o proyectos. En este sentido, su labor debe dirigirse a conseguir
que la asignación de recursos se efectúe con criterios de racionalidad, de
previsión de hechos, de fijación de metas coherentes y coordinadas.

8.2 QUE ES UN PROYECTO?

Un proyecto es una actividad de inversión, no necesariamente inversión de recursos


económicos y financieros, sino también de recursos humanos, tecnológicos, sociales,
etc., que mediante un proceso racional y planificado apunta hacia la búsqueda de una
solución inteligente al planteamiento de un problema generado por las necesidades
humanas y de su entorno. Cualquiera sea la idea que se pretende implementar, la
inversión, la metodología o la tecnología por aplicar, ella conlleva necesariamente la
búsqueda de proposiciones coherentes destinadas a resolver las necesidades de la
persona humana.

Todo proyecto surge como respuesta a una "idea" que busca, ya sea la solución de
un problema (reemplazo de tecnología obsoleta, abandono de una línea de
productos) o la forma para aprovechar una oportunidad de negocio, que por lo
general corresponde a la solución de un problema de terceros (demanda insatisfecha
de algún producto, sustitución de importaciones de productos que se encarecen por
el flete y la distribución en el país).

90
80
70
60
50
Este
40 Oeste
30 Norte
20
10
0
1er 2do 3er 4to
trim. trim. trim. trim.

87 Asevera que en los pises del tercer mundo los sistemas democráticos y de fiscalización del poder político están aún
en un estado relativamente incipiente y, en consecuencia, su eficiencia es -a menudo- escasa o nula. De allí que no
exista un adecuado control de su accionar.
98

Si, por ejemplo, se desea evaluar un proyecto de creación de un nuevo


negocio, ampliar las instalaciones de una industria o bien a reemplazar
tecnología, cubrir un vacío en el mercado, sustituir importaciones, lanzar un
nuevo producto, proveer servicios, crear polos de desarrollo, aprovechar los
recursos naturales, sustituir producción artesanal por fabril o por razones de
Estado y seguridad nacional, ese proyecto debe evaluarse en términos de
conveniencia, de tal forma que se asegure que habrá de resolver una
necesidad humana en forma eficiente, segura y rentable. En otras palabras, se
pretende dar la mejor solución al "problema económico" que se ha planteado, y
así conseguir que se disponga de los antecedentes y la información necesarios
que permitan asignar en forma racional los recursos escasos.

8.3 FORMULACION DE UN PROYECTO

La formulación de un proyecto es un proceso que, como cualquier ejercicio de


planificación, posee un carácter complejo y no acepta plantillas rígidamente
preestablecidas. Es cierto que cada realidad es esencialmente diferente a las
demás y, en consecuencia, los modos de intervención deberán ser también
diferentes. Sin embargo, existen elementos comunes que caracterizan a todos
los proyectos y, a partir de estas similitudes, podemos elaborar alguna patrones
para la formulación y evaluación de proyectos. Para comenzar, podemos
establecer tres características comunes en todo proyecto:

A. Un proyecto busca que generar rentabilidad.

Necesariamente todo proyecto busca que generar una rentabilidad o un


beneficio, el cual suele coincidir con el (los) objetivo(s) del proyecto.
Esto significa que, el beneficio o la rentabilidad no necesariamente
deben ser de carácter económico/financiero sino que el o ella pueden
extenderse a otros escenarios. De allí que se hable de proyectos
sociales, ambientales, etc., es decir, cuando los beneficios se traducen
precisamente en estas esferas. Naturalmente que en la medida que un
proyecto sea rentable y que, además genere beneficios económicos, el
proyecto será rentable y sostenible. Por ejemplo, un parque ecológico,
que tenga por objeto un beneficio de carácter educativo y ambiental,
podría además ser económicamente rentable. En este caso, el beneficio
es doble.
B. Un proyecto se desarrolla por aproximaciones sucesivas.

En armonía con el método universal de la planificación, la


preparación o formulación de un proyecto se efectúa a través de
una serie de etapas y aproximaciones sucesivas. Al principio se
tiene solo una vaga idea del proyecto, luego se avanza hacia un
primer nivel o una primera aproximación en los estudios, el perfil
del proyecto. A partir del perfil y, en la medida en que los
resultados vayan saliendo alentadores, el proyecto va ganando en
definición y consistencia, a medida que se suceden las etapas o
aproximaciones de los estudios.

C. Un proyecto se entiende como un proceso cíclico.

Ciertamente la formulación de un proyecto obedece a un proceso


de carácter cíclico. El ciclo comienza con la identificación de la
idea de proyecto, continua con la preparación o formulación del
99

mismo. A continuación sobreviene la evaluación preliminar o


evaluación ex-ante; luego de ella se da paso a la ejecución del
proyecto y, al termino de la ejecución, tiene lugar la evaluación ex-
post, o evaluación finalEs a partir de esta evaluación, que los
objetivos del proyecto pueden ser replanteados, para éste o
futuros proyectos.

IDENTIFICACION

EVALUACIÓN FORMULACION
EX - POST OBJETIVO
S

EVALUACIÓN
EJECUCION
EX - ANTE

8.4 EL CICLO DEL PROYECTO

A. Identificación

La identificación del proyecto es la primera parte del ciclo y


consiste en investigar y definir proyectos que, sobre la base del
análisis de los problemas y las posibilidades de solución, reales y
potenciales, procuren alcanzar los objetivos deseados.

B. Formulación

Consiste en realizar los estudios de viabilidad, técnica,


económica, financiera, legal, ambiental y organizacional. Ellos
proporcionan la información suficiente para poder conducir la
ejecución del proyecto. Involucra los diferentes niveles de estudio
señalados: Preliminar, Prefactibilidad, Factibilidad y Definitivos. El
grado de detalle de ellos depende de la complejidad del mismo.
100

C. Evaluación Ex – Ante

Consiste en el análisis crítico y minucioso de los estudios de


viabilidad. Comprende la formulación de recomendaciones
relativas a los aspectos técnicos, económicos y financieros.
Representa una nueva oportunidad para analizar los estudios,
previa a la ejecución. Suele ser realizada por los organismos
financieros.

D. Ejecución

Representa la materialización del proyecto. Para ello, se hace


necesario conducir las actividades inicialmente previstas y
administrar eficientemente los recursos necesarios y disponibles,
a efectos de alcanzar los objetivos o resultados específicos del
proyecto.

E. Evaluación Ex - Post

Representa la etapa final en el ciclo de los proyectos y comprende


el examen sistemático de los elementos de éxito o fracaso que se
registran en el proyecto. Tiene por objeto cuantificar el grado de
consecución de los objetivos inicialmente previstos. Es posible
efectuarla durante la ejecución del proyecto, con el propósito de
posibilitar un re-diseño.

8.5 FASES, ETAPAS Y NIVELES DE ESTUDIOS

Si bien es cierto que, en la bibliografía sobre proyectos, no existe ninguna


precisión en cuanto a la diferencia entre fases, etapas y niveles (de los
estudios) de un proyecto, podemos considerar, para los efectos de este texto,
las siguientes precisiones:

A. FASES EN LA FORMULACION DE UN PROYECTO

Se refiere a los dos grande momentos por lo que atraviesa un


proyecto: La Preinversión y la Inversión. La Preinversión se refiere
a todas las actividades que se realizan con anterioridad a los
estudios definitivos, dentro de esta se incluyen los estudios a nivel
de Preliminares, Prefactibilidad y Factibilidad. Por otro lado, la
Inversión es la fase que incluye a todas las actividades realizadas
a partir de la elaboración de los Estudios Definitivos, en ella se
incluye, además de la confección de los Estudios Definitivos, a la
Ejecución, la Operación y la Evaluación Ex – Post.

B. ETAPAS EN LA FORMULACION DE UN PROYECTO

En el Ciclo del Proyecto88 consideramos la existencia de cuatro


etapas:

88 Que no debemos confundir con la formulación del proyecto. Las etapas del proyecto están mas
relacionadas con la secuencia total del proyecto y además de la formulación, comprenden también a la
ejecución, la operación y la evaluación ex - post.
101

a) Etapa de Estudios: Comprende la ejecución de los


estudios a nivel de Preliminares, Prefactibilidad, Factibilidad
y Definitivos.

b) Etapa de Ejecución: Comprende todas aquellas


actividades relacionadas con la materialización final
(tangible o intangible) del proyecto.

c) Etapa de Operación: Es la etapa que se inicia con el


final del proceso de ejecución de la obra y se extiende
durante todo el periodo útil -o de vida- del proyecto.

d) Etapa de Evaluación Ex – Post: Los efectos del


proyecto, es decir el impacto sobre el mundo real, o la
verificación del cumplimiento de los objetivos inicialmente
trazados, no necesariamente pueden ser observados a
partir del inicio de la operación del proyecto. En muchos
casos, el impacto real del proyecto se puede observar
solamente después de transcurrido un periodo de tiempo.
Es en este momento que se efectúa un proceso de
evaluación del grado de consecución de los objetivos y los
impactos generados por el proyecto. A este proceso
valorativo se lo conoce como evaluación ex –post.

C. NIVELES DE LOS ESTUDIOS PARA UN PROYECTO

La clasificación por niveles se refiere únicamente al grado de


profundidad y complejidad de los estudios en la etapa de formulación u
operación. Sin ánimo de pretender establecer un formato rígido, se
pueden establecer cuatro niveles en el desarrollo de los estudios de un
proyecto:

a) Estudios preliminares: Producto de los estudios


preliminares es el Perfil de Proyecto, que se elabora a partir
de información preliminar y la experiencia profesional
proyectista en obras de naturaleza similar. Antes que
calcular la rentabilidad el proyecto, el perfil busca que
determinar si existe razón alguna para justificar el
abandono de una idea o, caso contrario, si existe
fundamento para proseguir con los estudios. En este nivel
de los estudios, por lo general se seleccionan aquellas
opciones de proyecto que se muestran mas atractivas para
la solución de un problema o para el aprovechamiento de
una oportunidad.

b) Estudios de prefactibilidad: Este nivel de estudios


tiene por objeto profundizar los estudios preliminares y se
efectúan, fundamentalmente, sobre la base de información
proveniente de fuentes secundarias. Busca que definir con
cierto grado de detalle las variables referidas al mercado,
los montos de inversión requeridos, la capacidad financiera
de los inversionistas, las alternativas técnicas del proyecto
y la selección de la mejor alternativa.
En términos generales, se estiman las inversiones
probables, los costos de operación, así como los ingresos
102

demandará y generará el proyecto. Contando con mejores


elementos de juicio que los estudios preliminares, , la
prefactibilidad se caracteriza por descartar soluciones
inicialmente consideradas y recomendar el desarrollo de la
mejor.

E
T
A ESTUDIOS
P
A
EJECUCION OPERACIÓN EVALUACION
N EX-POST
I
V PRELIM. PREFACT. FACTIBILIDAD DEFINITIVO
E
L

PRE-INVERSION INVERSION
F
A
S
E
S
PROYECTO

c) Estudios de factibilidad: Este es el nivel de


estudios mas acabado en la fase de Preinversión. Tiene
por objeto desarrollar la alternativa recomendada por los
estudios de prefactibilidad (o por los estudios preliminares,
si no se hubiera efectuado estudios de prefactibilidad) y se
elabora sobre la base de antecedentes precisos, utilizando
fuentes de información esencialmente primarias.
Comparado con los estudios anteriores, las variables
cualitativas que usa son mínimas. El cálculo de las
variables económicas y financieras debe ser lo
suficientemente convincente, como para justificar la
ejecución. Finalmente, al ser el último de los estudios de
preinversión, debe ofrecer una respuesta contundente
respecto de la factibilidad / o no factibilidad del proyecto.

d) Estudios definitivos: Entendemos por estudios


definitivos del proyecto al conjunto de documentos que,
gráfica o literalmente, brindan información precisa y
103

completa sobre las características del mismo y su forma de


ejecución. Para las obras de infraestructura física se
asocia, por lo general, el término “estudios definitivos” con
otro conocido como “expediente técnico”.

En los casos en los que el proyecto está referido a una


obra de infraestructura física, se habla del “expediente
técnico”, que no es otra cosa que el conjunto de
documentos que se requiere oficialmente para la ejecución
de la obra -sobre todo para el caso de licitaciones públicas.
El Reglamento Único de Licitaciones y Contratos de Obras
Publicas considera que el Expediente Técnico consta de lo
siguiente:

 Bases de licitación: Es el conjunto de normas


establecidas por la entidad contratante y que tienen
por objeto dirigir una licitación determinada siempre
y cuando se adecuen a la legislación
correspondiente, sobre todo, al “Reglamento Único
de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas”.

 Memoria descriptiva: Es el documento que


complementa la información ofrecida por el paquete
de planos. Tiene por objeto hacer explícita la
finalidad del proyecto, los requerimientos de
expresión arquitectónica, el cuadro de áreas de los
diferentes componentes del proyecto, y en general
toda la suficientemente explicada en los planos.

 Estudio de suelos: Este estudio permite


determinar con precisión la naturaleza y las
características del suelo sobre el que se pretende
edificar. En suelos aparentemente complejos este
tipo de estudio es indispensable para determinar el
tipo de cimentación a emplear y la profundidad de la
misma. El estudio de suelos de un terreno nos
permite determinar con precisión la aptitud portante
o de sustentación del predio en base a pruebas
directamente efectuadas sobre el terreno o bien por
ensayos efectuados en laboratorio a partir de
muestras tomadas en el sitio.

 Estudio geológico: Forma parte de los


estudios geotécnicos -que se pueden realizar a nivel
regional o local- y brindan abundante y muy útil
información relacionada con los reconocimientos
puntuales que se hagan en la zona. El estudio
geológico es fundamental para el caso de grandes
obras de ingeniería en la medida en que contribuye
104

a determinar las singularidades de relieves antiguos,


cauces abandonados, meandros, zonas lacustres,
etc., cuya delimitación sería sumamente difícil a
partir de datos aislados. Adicionalmente, él
constituye un valioso aporte en la apreciación de la
naturaleza del sustrato y en la determinación de su
grado de confiabilidad para conocer la potencia y
continuidad de las capas de apoyo de las
cimentaciones. Por lo demás, advierte sobre
posibles riesgos relacionados con inestabilidad,
hundimientos, bolsones, etc. La tarea de los
geólogos consiste entonces en establecer sobre un
mapa topográfico, el mapa geológico de las
diferentes zonas y definir el proceso de su
formación.

 Planos de arquitectura: Es el conjunto de planos


que explican la concepción arquitectónica del
proyecto y a los cuales se sujetarán las obras. La
concepción arquitectónica precede a la solución
estructural y a las correspondientes a las
instalaciones electromecánicas y sanitarias. Por lo
general, el proyecto de arquitectura incluye planos
de ubicación (a escala diversa según la naturaleza
del proyecto), de ejes, de plantas, de cortes, de
elevaciones, de mobiliario -cuando sea el caso, de
desarrollo de los vanos, de detalles constructivos, de
tratamiento de áreas libres, etc; y así mismo, un
cuadro general de áreas con indicaciones de
porcentajes (área del lote, área construida total, área
libre) zonificación, coeficiente de edificación, retiros,
números de pisos.

 Planos de estructuras: Es el conjunto de planos


que explican la solución estructural del proyecto
como respuesta satisfactoria y coherente a una
propuesta arquitectónica y con observancia a las
implicancias en las soluciones de instalaciones
sanitarias y electromecánicas. Usualmente será
necesario hacer uso de esquemas aclaratorios e
isometrías para conseguir un mejor entendimiento
de la propuesta. Cuando frente a una propuesta
arquitectónica definida se plantean grandes
problemas en la solución estructural, la propuesta
arquitectónica puede ser devuelta para una
reconsideración parcial debidamente fundamentada.

 Planos de instalaciones electromecánicas: Es el


conjunto de planos que brinda una solución al
proyecto desde el punto de vista de las instalaciones
105

eléctricas y electromecánicas. En ellos se hace


explícita la naturaleza del proyecto, sistemas o
instalaciones consideradas, forma como ha sido
concebida cada instalación, los materiales a
emplearse y los métodos constructivos a seguirse.
Se incluirán planos generales de distribución
indicando la ubicación de las salidas, planos de
conjunto indicando la posición relativa de los
distintos componentes del sistema y planos de
detalles necesarios para la mejor comprensión del
proyecto.

 Planos de instalaciones sanitarias: Es el


conjunto de planos que permiten entender al
proyecto desde el punto de vista de las instalaciones
sanitarias. En el caso de pequeños proyectos
comprende básicamente dos rubros: sistema de
suministro y distribución interna de agua potable
para el consumo humano y sistema de eliminación
de aguas servidas. En obras de mayor complejidad
existen una serie de instalaciones especiales para
fluidos, tanto en la parte de suministro y distribución,
como en lo tocante a la eliminación de los residuos.
También en este paquete debe hacerse explícito lo
siguiente: los sistemas considerados, la forma como
ha ido concebida cada instalación, los materiales y
los métodos constructivos a utilizarse en su
ejecución.

 Metrados: El metrado es la cantidad de obra por


ejecutar, por partidas y por unidades de medición.
En los presupuestos a suma alzada él es sólo de
carácter referencial. En las licitaciones por precios
unitarios será necesario hacer valorizaciones
periódicas -cada 15 o 30 días, según la naturaleza
de la obra. Dichas valorizaciones se efectúan en
base al metrado de las partidas realmente
ejecutadas, en comparación a los metrados
establecidos en las bases de la licitación.

 Análisis de costos unitarios: Es el conjunto de


los precios de los diferentes insumos que intervienen
en la obra en relación a la unidad de medida
correspondiente.

 Presupuesto base: Es un documento en el


que consigna el valor de las obras clasificadas por
partidas y que contienen los costos directos, los
gastos generales, la utilidad del contratista y el
monto de los impuestos de ley vigentes en la fecha.
106

 Fórmulas polinómicas de actualización: Son


aquellas fórmulas que, como consecuencia de la
variación de los precios de los insumos que
intervienen en la construcción de la obra, permiten
reajustar en forma automática las valorizaciones de
la misma.

 Calendario de avance de obra: Es en cronograma


en el que se indica la programación mensual
valorizada de la ejecución de la obra contratada. El
nos permite efectuar las valorizaciones mensuales,
al contrastar los avances programados en el
calendario con aquellos efectuados en la práctica.

 Proforma de contrato: Es una proforma o


borrador que sirve como base para elaborar el
documento aceptado y suscrito por la entidad
contratante y por el contratista que obtenga la buena
pro de la licitación. En el contrato principal se
establecen los derechos y deberes de cada una de
las partes, en concordancia con lo establecido por el
expediente técnico y por los dispositivos legales
vigentes.
107

Capítulo 9 : REALIDAD Y PERSPECTIVAS DE LA


PLANIFICACIÓN

En una publicación anterior he señalado que ciertamente nos


encontramos inmersos en medio de una crisis de la
planificación. También he mencionado que la pregunta real es,
si alguna vez la planificación no ha estado en crisis. Uno de los
mas prestigiosos teóricos de la planificación, Wolff, reconoce
plenamente este echo ya en 197689. Desde esa fecha hasta el
presente, la crisis ha cobrado mayor evidencia en todo el
mundo.

89
Wolff 1977. Jürgen H. Wolff, Planung in Entwicklungsländern. Eine Bilanz aus Politik- und
erwltungswis-senschaftlicher Sicht, Duncker & Humblot, Berlin, Pags. 170-171.
Una exelente documentación de la planificación en los países en vías de desarrollo. Análisis de las fallas en los
procesos de planificación. Ecología de la planificación.
108

9.1 EL CONTEXTO IDEOLÓGICO Y POLITICO EN LA PLANIFICACIÓN

También en los capítulos iniciales de este libro he mencionado que la crisis de


la planificación se ubica en el contexto de una crisis mas amplia, la crisis de las
ideologías. Sería probablemente injusto afirmar que la crisis en las ideologías
es también permanente, probablemente ellas estén mas bien en cambio
constante: surgen, alcanzan su máximo esplendor y finalmente decaen.
Justamente, cuando decaen, es que se habla propiamente de una crisis.
Asistimos en nuestro tiempo a la decadencia de una de las ideologías mas
importantes de la historia de la humanidad, la ideología comunista, a menudo
confundida con el concepto de socialismo. Aunque ambos términos no son
equivalentes, para efectos prácticos recurriremos, una vez mas, a la
cotidianamente aceptada simplificación de considerarlos mas o menos
equivalentes.

Con una gran dosis de dramatismo, algunos ideólogos consideran que el fin del
comunismo90 es en realidad el fin de la historia; Barnechea(28) cita en su
comentario a Francis Fukuyama como autor de esta aseveración y la califica de
ingeniosa, pero a la vez ingenua; y no le falta razón, veamos por que: como el
mismo Barnechea apunta, el comunismo nació en el centro más desarrollado y
cosmopolita de Europa, las grandes obras de Marx fueron escritas en la
Biblioteca Británica. Por una ironía del destino -que es por cierto plenamente
explicable- el comunismo no triunfa, como lo predijera Marx, en el corazón de la
Europa industrial capitalista, sino en los mucho menos desarrollados estados
del este europeo, desde donde comenzó a irradiar su influencia hacia todos los
confines del mundo (sí, hasta a los centros del capitalismo mas avanzado,
aunque dicho sea de paso, en esos lugares sus efectos fueron muy discretos),
pero especialmente a los países del tercer mundo.

Barnechea sugiere en su ensayo que el atractivo del comunismo para estos


países se debió fundamentalmente a que la estructura autoritaria que lo
caracteriza encajó fácilmente con los esquemas de las elites de poder del
tercer mundo. En el caso latinoamericano, la elite más entusiasta fue la
intelectual, que vio con enorme interés las promesas de justicia social y
desarrollo con equidad.

Pero el experimento fracasó, el sistema socialista demostró que era


extraordinariamente eficaz para consolidar una partidocracia en el poder, pero
en el aspecto económico fue un rotundo fracaso. Por lo menos, así lo vemos
hoy. Cuando a finales de la década de los ochenta el colapso alcanzó a la ex-
URSS y a los otros países de Europa oriental, hacía bastante tiempo que
numerosas naciones del tercer mundo -fundamentalmente en África, Asia y
América- presentaban una economía totalmente arruinada. Pero el mito aún
persistió, en la medida en que las naciones comunistas lo sostenían (a duras
penas). Tan pronto como ellas no lo pudieron hacer más, la crisis ideológica se
extendió por todo el orbe y el paradigma socialista dejó de pronto de tener
vigencia.

90
No hay una fecha precisa que marque en realidad el fin del comunismo, como si la hay para marcar el fin de otros
acontecimientos en la historia universal; es mas, considero sumamente aventurado hablar de un fin del comunismo;
con seguridad sería mas apropiado hablar del final de un periodo en una ideología, ya que como veremos la parte
final de esta obra, las ideologías no terminan, se transforman. Por lo demás, cuando en la vida cotidiana se quiere
asociar el fin del comunismo a una fecha en particular, se lo asocia significativamente al día en que cayó el muro de
Berlín, elemento que ha simbolizado la división de oriente y occidente, de capitalismo y comunismo.

(28)Barnechea 1993
Alfredo Barnechea, La tentación de oriente, art. publicado por el diario "Expreso" el 15.07.93, Lima.
109

De forma casi simultanea al derrumbe del paradigma socialista, comienza a


levantarse uno nuevo, uno premunido de una envidiable aureola de éxito; se
trata del modelo asiático. Barnechea apunta que países que hace solo tres
decenios eran los parias de la tierra, se han transformado de repente en
algunas de las economías más prósperas del mundo. Existen numerosos
intentos de explicar las razones de ese desarrollo, algunos apuntan que se
debe al sistema político autoritario y a la consiguiente estabilidad política; otros
opinan que se debe mas bien a la filosofía oriental, que propicia particulares
actitudes del individuo para con la empresa y la sociedad; otros sostienen que
ello se debe -al igual que en los casos de Alemania y Japón- al hecho de
desarrollarse bajo el paraguas y protección de los EEUU. No falta quien señala
que ello se debe en realidad a la existencia de mano de obra barata y de
mercados lo suficientemente grandes como para iniciar el despegue del
proceso. Como es usual en estos casos, todas las razones son válidas y
ninguna es verdadera.

El Perú, al igual que el resto de los países de América Latina, se dirige en los
años noventa con inusitado entusiasmo en dirección al nuevo paradigma, copia
esquemas y pretende crear situaciones ventajosas comparables a las de los
tigres del sudeste asiático. Esa es la tendencia general. Aún Cuba, el último
enclave del socialismo en el mundo, se ha visto forzado a remover sus
estructuras económicas y a renunciar -por lo menos en parte- a la rigurosidad
ideológica; lo que no es sino el primer paso para una inexorable -y próxima-
transformación del sistema en su conjunto, tal como sucedió hace poco en
Europa del este. En los años 90, el colectivo de las naciones de América
Latina se lanzó hacia una nueva aventura que -pese al fervor que despierta,
como todo comienzo- no ofrece garantía alguna de éxito. Es cierto que el
modelo ha dado ya algunos resultados exitosos en nuestro continente; hay que
ver el caso chileno, o los casos más recientes de México y Colombia. Sin
embargo, no debemos olvidar que el desarrollo no es nunca producto de una
teoría, ni de un modelo; sino de la suma de voluntades con la conjunción
fortuita de una serie de circunstancias que a menudo escapan del control de los
interesados.

9.2 ES LA PLANIFICACIÓN UNA OPCION VIABLE?


El primer problema que se presenta cuando queremos enjuiciar el éxito de la
planificación como estrategia de desarrollo sobreviene al momento de
establecer con claridad los parámetros de evaluación. Es cierto que podemos
recurrir al criterio tradicional, y hasta cierto punto de vista muy lógico, de medir
el éxito de la planificación en relación al grado de correspondencia entre los
objetivos declarados y los resultados obtenidos. Ello resulta ser, sin embargo,
un método unilateral e insuficiente. En todo caso, como pasamos a ver de
inmediato, resulta sumamente difícil lograr un juicio certero sobre los resultados
de la planificación.

La planificación, como quiera que se la defina es ya un fenómeno universal; en


consecuencia no es posible efectuar una comparación entre naciones que
planifican y aquellas que no lo hacen. Solo una comparación de ese tipo
brindaría la posibilidad de estudiar con minuciosidad los efectos de la
planificación y consecuentemente, de llegar a un juicio imparcial sobre esta.
Desechada entonces esta posibilidad, por irrealizable, no nos queda más que
110

recurrir a la comparación en el tiempo, es decir, al estudio de la situación en un


mismo país antes y después de la introducción de la planificación. De
inmediato se presenta el segundo problema: la determinación exacta de una
fecha de introducción de la planificación. Si para evitar este escollo recurrimos
a periodos de tiempo bastante separados entre sí, serán junto a la planificación
tantos los cambios sucedidos, que sería absurdo pretender que el desarrollo
(bueno o malo) sea consecuencia exclusiva de ese factor. Aquí aparece una
vez mas el conocido problema de la causalidad en las ciencias sociales, y
aparece en forma realmente aguda, debido a que el fenómeno a investigar
reclama para si una amplísima gama de responsabilidades.

Adicionalmente al problema que acabamos de señalar, está también el hecho


que los críticos de la planificación, aún aquellos que basan su argumentación
no sólo en la especulación teórica, sino también en la acción práctica, son
vistos con profundo desagrado, sus opiniones suelen ser materia de escándalo
y se les reprocha el no proponer de inmediato una alternativa mejor. Al
respecto debemos manifestar que las Lessons of experience91 (lecciones de la
experiencia) deben ser cuidadosamente procesadas y aprendidas, de modo
que las propuestas reformistas se basen en suelo firme. Aún en el caso de que
no se brindara mas aporte que el solo hecho de descubrir que estamos
avanzando por sendas equivocadas, significaría esto dar un paso
importantísimo hacia una discusión realista -y no sobrecargada de ideología-
en materia de planificación.

Las circunstancias actuales y tendencias futuras son empero inequívocas, la


planificación, tanto en el Perú, como en América Latina, se encuentra en crisis,
en descrédito. Esta es, hasta cierto punto, una situación lógica (reacción
entendible frente a los fracasos del pasado) y consecuente con las políticas
nacionales de desarrollo de los años 90 (economías de libre mercado con una
drástica reducción del aparato estatal y severa restricción de sus
intervenciones directas en el sistema económico). Esto lógicamente no significa
una retirada total de la planificación, sino un periodo de reflexión y reacomodo,
una etapa de asimilación de las experiencias del pasado y de reformulación, no
ya de mágicos modelos de validez absoluta, sino, de principios rectores
elementales adaptables a las diferentes realidades latinoamericanas. En pleno
año 2001, la mayor parte de los entusiastas del “mercado” comienzan, recién, a
reconocer sus limitaciones y aceptan que una economía de libre mercado, a
raja tabla, es con seguridad nefasta para las aspiraciones de desarrollo de
nuestra sociedad.

Sin mayores referencias respecto a las fuentes de información,


Caiden/Wildavski92 presentan como alternativas reales a seguir las siguientes:

A. Suprimir la planificación:

Ya hemos aclarado anteriormente las razones por las cuales esta


alternativa no es realizable, por lo menos no del todo. Tampoco sería
deseable: la sola existencia de los planificadores, como grupo, y de la
planificación, como actividad -a los que la dirigencia política se ha
91 Waterston 1965
Albert Waterston, Planning the planning, Syracuse, New York, Pags. 141-160.
Lessons of experience es un subtítulo de la obra que mencionamos y que se constituye como uno de los trabajos más
importantes sobre los problemas prácticos de la planificación en 55 países.
92 Caiden/Wildavsky 1974

Naomi Caiden y Aaron Wildavsky, Planning and budgeting in poor countries, New York, Pag. 212.
Estudio sobre planificación y políticas económicas basado en encuestas realizadas en once países.
111

ligado eventualmente por imagen-, representa un cierto grado de


fiscalización sobre la acción del político y la del aparato administrativo.
Por lo demás, es completamente imposible suprimir radicalmente la
planificación, ella es inherente al desarrollo de las actividades humanas.
Afortunadamente, la planificación es inevitable. Es posible, eso si,
transformar la presencia e la planificación central, la planificación estatal,
a niveles mas reducidos.

SUPRIMIR LA
PLANIFICACION
INTENSIFICAR
LOS
ESFUERZOS

MODIFICAR
LOS
ALCANCES

MODIFICAR LOS
METODOS

ESPERAR
TIEMPOS
MEJORES

B. Intensificar los esfuerzos en planificación:

Es necesario buscar el momento adecuado para reforzar los esfuerzos


del estado en materia de planificación, en caso de que esto significara
mayores esfuerzos y mayor inversión. La tendencia actual en la mayoría
de los países de América Latina. es diferente, se avanza mas bien en
sentido contrario: por doquier se observan acciones tendientes a reducir
la planificación central. Por otra parte, intensificar los esfuerzos de
planificación significaría el empleo de mayor cantidad de recursos
humanos y materiales, lo cual, en vista del fracaso -por lo menos,
parcial- de la planificación, sería un pedido -por decir lo menos-
inoportuno. Ello no se opone al echo que se puedan -y deban- realizar
112

efectivamente mayores esfuerzos en planificación, siempre y cuando


éstos se concentren en la revisión de cuestiones de fundamento, de
concepción, de método, de operatividad, de concertación, etc.; y no
signifiquen la inversión de mayores recursos, ni la habilitación /
ampliación del aparato administrativo-institucional.

C. Modificar los métodos de planificación:

A partir de mediados de la década de los setenta comienzan a ser


desarrolladas algunas nuevas tendencias que plantean la renovación de
los métodos tradicionales de planificación. A diferencia de épocas
anteriores, en las que las innovaciones se desarrollaban en las naciones
industrializadas, en esta época los cambios se comienzan a producir en
los países del tercer mundo. La planificación participativa y la de los
pasos pequeños, o la "Project Planning" son claros ejemplos de ello. En
el caso peruano tenemos que destacar la enorme importancia que ha
tenido la organización popular, no solamente en el marco de las luchas
de reivindicación social, sino también en la búsqueda imaginativa de
soluciones a los gravísimos problemas asociados con la miseria y la
carencia de los mas elementales derechos del ser humano.

D. Modificar los alcances de la planificación:

Esto es algo que ha sido seriamente asumido por la mayoría de las


naciones de América Latina. Aquí se trata, en primer lugar, de entender
los resultados negativos que una economía centralmente planificada trae
consigo. Se trata de entender que el estado, en las cuestiones
relacionadas con los sectores productivos, solo interviene como
regulador del mercado y para cubrir los aspectos sociales que una
economía de mercado no llega a hacer. Es importante también asimilar
la experiencia de las últimas décadas y aceptar que, frente a una
planificación central e "integral", que tan ingratos resultados ha traído,
reviste mayor interés la planificación sectorial, la regional, y sobre todo,
la planificación local.

E. Esperar a tiempos mejores:

La quinta alternativa propone un periodo de pausa, de tregua; incluso, de


retirada parcial (siguiendo una estrategia de la ideología maoísta?) para
retornar con renovados bríos; un periodo que debe ser utilizado para
madurar la experiencia del pasado y reflexionar sobre las perspectivas
futuras. Esta alternativa se basa en la teoría pendular o cíclica, que
concibe la evolución de las ideologías, de las ciencias, de los hechos del
mundo real, como una sucesión infinita de "altas" y "bajas".

Sin pretensiones de llegar a conclusiones universalmente valederas, ni de


evadir la responsabilidad en materia de crítica y aporte que nos compete,
estimamos que "la alternativa" más adecuada para cada realidad específica es
resultado de la combinación cuidadosa de las alternativas arriba mencionadas.
Ninguna de ellas es totalmente correcta y todas son parcialmente válidas. Una
alternativa apropiada para cada caso específico será producto de un
reconocimiento detallado de la situación particular, de una reflexión basada en
la acción concreta, y de una cuidadosa dosificación de las propuestas
contenidas en cada alternativa.
113

Finalmente, consideramos oportuno efectuar algunas precisiones relacionadas


con la crisis y las tendencias futuras:

 La década de los ochenta en América Latina, mal llamada "la década


perdida", no es en modo alguno realmente una década perdida; por el
contrario, es uno de los períodos más interesantes y "ricos" en la historia
de América Latina, rico en experiencia y en enseñanza respecto a lo que
podemos y no debemos hacer. El que ésta década se convierta en el
futuro mas bien en una "década prodigiosa" dependerá del uso que
podamos dar a la valiosísima experiencia acumulada.

 La década de los años 90, que podría ser conocida como la década del
“espejismo del mercado”, también nos brinda importantísimas lecciones
que deberán ser tomadas en cuenta por nuestros gobernantes para el
diseño de las futuras políticas de gobierno. A inicios del nuevo milenio es
posible entender que comunismo y capitalismo, que socialismo y
mercado, son en sus extremos, modelos inapropiados para los países
latinoamericanos, que una opción de desarrollo con justicia, equidad y
en democracia, necesariamente debe respetar las reglas del mercado,
pero así mismo, debe contemplar en su diseño una componente de
solidaridad social.

 En América Latina existen -por lo menos- tantas realidades diferentes,


como países hay en el subcontinente; por lo tanto, no se puede hablar
de una estrategia común de desarrollo. Podemos hablar sí de modelos,
pero sólo en caso de que ellos sean lo suficientemente flexibles como
para adaptarse a las diferentes situaciones.

 El modelo asiático, que tan buenos resultados -por lo menos en el


aspecto económico- trajera a los países del sudeste asiático, no
necesariamente funcionará en América Latina Recordemos que mientras
que ese modelo basó su eficacia en la existencia de regímenes
autoritarios, América Latina avanza hacia la democracia.

 Frente a algunas tendencias hacia el autoritarismo -presente en ciertos


sectores latinoamericanos-, lo cual es visto en cierto modo como una
amenaza para la democracia en el resto de las naciones del continente,
es necesario aclarar que la llamada "crisis de la democracia" no es en
realidad una crisis, ni siquiera se trata propiamente de una crisis de los
partidos políticos -como fácilmente podría asumirse-, sino, la crisis está
mas bien en las dirigencias políticas. Esto debe ser prontamente
remediado, pues la dirigencia es imprescindible en la conducción de los
partidos. Por lo demás, tampoco existe verdadera democracia sin la
presencia de los partidos políticos; y finalmente, la democracia con
consensos y amplia participación ciudadana es requisito indispensable
para un desarrollo integral.

 Frente a una tendencia generalizada en América Latina hacia la


formación de bloques regionales económico-comerciales, la posición del
Perú -luego de su experiencia en el Grupo Andino- debe ser
extremadamente cautelosa. Probablemente sea correcta la posición que
se insinúa: abrirse al mundo y no cerrarse al interior de un bloque, sin
embargo, pareciera ser que el rol del Perú en el contexto
latinoamericano, es el de constituirse en eje integrador (bisagra) de los
diferentes bloques regionales.
114

 Diferentes experiencias en materia de planificación, entre ellas los


procesos de regionalización, enseñan que no hay planificación real sin
consenso. Se entiende por consenso a la aceptación general con
diversos grados de consentimiento, que van desde la aceptación
entusiasta, hasta la aceptación a regañadientes. El consenso es
demostración de democracia y se constituye en elemento indispensable
para la convivencia pacífica.

 En la década de los noventa, con el ocaso del sistema socialista, el


mundo pasa, de ser una estructura bipolar, a convertirse en una
monopolar. Algunos teóricos -sobretodo aquellos influenciados por la
dialéctica marxista- sostienen que la monopolaridad será en definitiva
motivo para la declinación del mundo capitalista. Independientemente de
la eventual declinación de los EEUU, es importante acotar que, tanto las
potencias tradicionales, como el escenario de la "historia" podrían ser en
el siglo XXI diferentes a la situación presente. Es cierto que la
Comunidad Económica Europea no está cumpliendo aún el rol que de
ella se esperaba (contrapeso de los EEUU), sin embargo, el
impresionante desarrollo económico asiático (Japón, China y los tigres
del sudeste asiático), que como bloque son ya la primera potencia
económica del planeta, asegura cambios en el panorama mundial. Al
respecto, no hay que menospreciar el rol que corresponderá a América
Latina -que, no olvidemos, está inscrita en la cuenca del pacífico- en el
nuevo escenario mundial para el próximo siglo.

9.3 DESAFIOS FUTUROS DE LA PLANIFIACION DEL DESARROLLO

Más allá de los ajustes metodológicos a corto plazo bosquejados en este


volumen, existen desafíos más profundos que deben enfrentar los gobiernos y
las instituciones internacionales. El futuro del trabajo conjunto de los actores en
el desarrollo regional depende del éxito con que las nuevas técnicas para
solucionar problemas se apliquen a las necesidades que vayan surgiendo:
115

1. La promoción de conceptos de planificación regional dentro de la


planificación del desarrollo económico y social a nivel nacional, de
manera de encarar más eficientemente el equilibrio geográfico de la
creciente demanda de empleo y de necesidades básicas.

2. El establecimiento de fluidos vínculos funcionales entre la


planificación regional y la planificación nacional y sectorial. Así mismo,
la planificación local, a nivel de municipios provinciales y distritales, debe
convertirse en cimiento de la planificación regional.
3. El mejoramiento sustancial de la implementación del desarrollo
regional mediante el fortalecimiento de las instituciones regionales y la
efectiva transferencia de poder y competencias a las regiones.
4. La integración definitiva de aspectos ambientales dentro de la
metodología corriente del desarrollo regional, seguida de una
clarificación adicional de los mecanismos prácticos para el manejo
ambiental regional.
5. La participación de la población organizada, en todas las etapas
de la planificación, como sustento de la toma de escisiones y del
desarrollo en democracia.

6. La introducción de la programación regional como método para


diseñar e implementar proyectos de desarrollo por parte de las
principales instituciones de financiamiento para el desarrollo.
El éxito o el fracaso que se logren al enfrentar estos desafíos harán que el
enfoque de la planificación del desarrollo regional integrado continúe o no
teniendo validez. Asimismo, el éxito o el fracaso en algunos de estos aspectos
podría decidir el futuro mismo del desarrollo.

El futuro de la planificación regional ofrece un panorama complejo y plural en el


que ninguna estrategia de desarrollo puede reclamar validez excluyente. La
forma de orientar los procesos de desarrollo de una sociedad debe ser
resultado de un cuidadoso equilibrio entre los diversos principios de
planeamiento, equilibrio sustentado por un conocimiento profundo de su
realidad particular y por una forma de intervención con pleno respeto del
individuo y del medio ambiente. Con respecto al individuo, es necesario
entender que la planificación es un proceso que atañe al ser individual y a la
sociedad en su conjunto, por lo tanto, la tarea del desarrollo deberá ser
enfrentada en conjunto y con consenso. En lo que respecta al medio ambiente,
es necesario entender que sólo un desarrollo en armonía con la naturaleza, con
pleno respeto del medio ambiente, evitará los grandes desastres del pasado y
nos conducirá a un desarrollo libre de conflictos.

Para terminar, es preciso también entender que en materia de planificación,


tanto la excesiva racionalidad científica, como la acción frenética e irreflexiva
no pueden ser sustento único para la intervención; que toda intervención en la
realidad está estrechamente relacionada con la ideología; que toda toma de
decisiones tiene una naturaleza política, por lo que es necesario insertar el
proceso de toma de decisiones en la sociedad en su conjunto; y que es
fundamental fomentar la participación de ésta en la conducción del desarrollo
comunal. Así, la planificación deja de ser un proceso tecnocrático y se
convierte en un conjunto de conocimientos y estrategias destinadas a
116

solucionar conflictos, a asesorar la toma de decisiones, a instrumentar la


intervención y a concretizar los objetivos de desarrollo de una sociedad.
117

Capítulo 10 : BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA Y


COMPLEMENTARIA

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