ARTIGO

Paulo M. d’Avila Filho*

Leituras sobre
exercício do poder
para além
da política
[...] como a desigualdade existe de início, há duas orientações possíveis:
a que tende a apagar a desigualdade pelo esforço social; e a outra que, pelo
contrário, tende a recompensar todos na base de suas qualidades desiguais.
Weber afirmava [...] que entre essas duas tendências antitéticas [...] não há
escolha governada pela ciência, todo homem escolhe seu Deus ou seu
demônio por si mesmo (Raymon Aron).

O clientelismo é um destes termos que, como o populismo, usamos de

forma recorrente para explicar certos males nacionais que seriam prove-

nientes de uma condição inescapável de país atrasado. Diagnóstico

que vem acompanhado de todos os subprodutos que lhe são peculiares.

Uma elite constituída de “raposas velhas” que manipulam um povo

ignorante e indefeso em função da sua miséria e baixa escolaridade.

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Assim, populismo e clientelismo são
expressões que nos vêm à mente de imediato
quando nos defrontamos com determinada
forma de exercício do poder político com a qual
não compartilhamos. São termos “guerreiros”,
freqüentemente utilizados para desqualificar a
ação política de um outro.
Designam certo tipo de exercício do
poder que considera demandas específicas
de um potencial eleitor em seu cálculo polí-
tico, obtendo algum tipo de apoio por parte
desses demandantes. Quando
o mesmo cálculo preside ações
Populismo que consideramos positivas,
chamamo-las de representa-
e clientelismo ção democrática de interesses.
Clientelismo, no entanto,
são termos é um conceito que descreve
uma relação de troca política.
Um tipo de troca distinta das
“guerreiros”, trocas sociais em geral, mais
inespecíficas, pois trocamos so-
freqüentemente cialmente de tudo: afetos, re-
des de contatos, presentes etc.
utilizados para Diferente, também, das trocas
econômicas, regularmente bem
desqualificar mais específicas – trocas de
bens envolvendo mercadorias em
uma racionalidade monetária.
a ação política O que há em comum en-
tre as trocas sociais e as trocas
de um outro econômicas é que podem acon-
tecer entre atores sociais mais
ou menos assimétricos, entre
iguais ou entre sujeitos hierarquicamente dis-
postos. A troca pode, até mesmo, servir como
meio de definição hierárquica dos participan-
tes, como nos sugere Marcel Mauss, no qual o
mais generoso é também o mais poderoso.
As trocas políticas, por sua vez, se carac-
terizam por serem sempre assimétricas, seja
do ponto de vista do observador ou dos troca-
dores. Assimétrica porque opera em um eixo
vertical no qual um dos participantes da troca,
o demandante – classicamente chamado de
cliente –, independente de sua posição social
ou status, deseja obter as benesses dos recur-
sos de autoridade política que um outro – tradi-
cionalmente chamado de patronus –, de algum
modo, controla ou influencia. São os chama-
dos recursos patrimoniais do Estado sob ges-
tão dos poderes públicos. Toda a sociedade,
como nos sugere Weber, funda sua estrutura
de organização e poder com base no maior
ou menor controle desses recursos e no cará-
ter inexoravelmente discricionário com que se
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tem acesso a eles. A especificidade do caráter
clientelista da troca política diz respeito aos
termos não regulados pela lei – embora não
seja necessariamente ilegal –, mas fundados
em acordo político ou na expectativa mútua
entre patronus e cliente em auferir benefícios
com a troca.
Marca do atraso brasileiro
Os problemas de interpretação e aplicação do
conceito em nosso dia-a-dia não são aleatórios.
O tema do clientelismo é recorrente na litera-
tura brasileira. Uma determinada percepção de
que seríamos um país atrasado com relação às
conquistas de liberdade e igualdade, alicerces
de uma ordem exitosa nos modernos países
industriais, sugere essa chave de interpretação
das mazelas nacionais.
Com base nessa perspectiva, ocorre
uma estreita associação entre formas cliente-
listas de dominação e o fenômeno do atraso.
Essa identificação acaba por desagregar o valor
heurístico do conceito ao subsumi-lo a um con-
junto de denominações correlatas, porém não-
idênticas ao do domínio tradicional.
De um lado, aqueles que creditam os
males nacionais ao mandonismo privado das
oligarquias – cujo corolário do diagnóstico
aponta a captura das estruturas de poder por
parte dessas oligarquias. De outro, os que
apontam o caráter patrimonialista do Estado
brasileiro como grande impedimento à consti-
tuição do que seria a “boa ordem”, em cujo
diagnóstico imputa à cooptação pelas estru-
turas de poder do Estado a responsabilidade
sobre a ausência de uma sociedade pujante,
autônoma e empreendedora.
Esses olhares marcam as leituras sobre
o clientelismo no Brasil. A confusão que deriva
dessa associação corrobora a dificuldade de
entendimento e de uso do conceito mais recen-
temente. Ainda que sejam, patrimonialismo e
mandonismo, formas de clientelismo, não en-
cerram a amplitude do conceito.
O clientelismo acaba sendo encarado de
modo estático pelas duas linhas de interpre-
tação. Isso ocorre quando é explicitamente
identificado com formas tradicionais, pré-mo-
dernas de controle político (que tenderiam a
desaparecer com a modernização da socie-
dade), ou como categoria residual, que sobre-
vive por meio dos mecanismos igualmente
identificados com o atraso ou com formas
não-democráticas de organização política –
que permanecem como terreno fértil para

práticas clientelistas em meio à modernização
brasileira, acompanhada pela instabilidade de
suas instituições, pela desigualdade social e
pela exclusão política.
Desse modo, todo o problema é visto
como partindo de uma fórmula dicotômica:
clientelismo/atraso – universalismo/moderno.
Cidadania e clientelismo são, assim, termos anti-
téticos. O primeiro tende a suplantar o segundo
à proporção que a sociedade se moderniza.
O clientelismo como forma de entre-
laçamento entre Estado e setores popula-
res não pode se modernizar, alterando suas
fórmulas, com as instituições da sociedade.
O problema parece ser a insistência em uma
distinção inflexível entre a política clientelista
MARIANA SANTARELLI
LEITURAS SOBRE EXERCÍCIO DO PODER PARA ALÉM DA POLÍTICA
ou tradicional – vista como estática e resi-
dual – e a política “radical” – democrática
ou moderna –, tanto nas esferas populares
como nas legislativas.
Longe de simplesmente suprimir rela-
ções de clientela, o aumento da competição
política vem reduzindo a distância ou a desi-
gualdade entre patronus e clientes, possibili-
tando novos formatos e maior espaço de nego-
ciação entre as partes, com incidência direta
sobre as possibilidades do arranjo.
A recente transição para a democracia
testemunhou o grande aumento das dispu-
tas inter e intrapartido pelos votos. Da mesma
forma, o crescimento das organizações da
sociedade civil vem configurando um cenário
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pluralista cada vez mais poliárquico, que incre-
menta a competição entre lideranças e associa-
ções de perfil popular.
Se esse diagnóstico é correto, permite-
nos inferir que a democratização, o aumento da
competição política, a modernização, a univer-
salização do voto, o aumento da participação
e a organização da sociedade civil não contra-
ditam ou excluem formas de clientelismo polí-
tico, mas criam novas possibilidades de arran-
jos clientelistas, como apontam diversos autores,
entre eles, Eli Diniz (1982); Luiz Henrique N.
Bahia (1997); José Murilo de Carvalho (1998);
Robert Gay (1999) e Paulo d’Avila Filho (2000).
Tais fatores permitem a configuração de
um cenário onde, dentro de contextos demo-
cráticos competitivos, a alteração na correla-
ção de forças promovida pela necessidade de
atendimento à reivindicação de seus “clientes”
por parte dos patronus leva à possibilidade
de pensarmos esses arranjos a partir de uma
perspectiva ex parte populis. Ou seja, como
instrumento estratégico de política por parte
desses clientes, e não apenas ex parte principis.
Altera-se, dessa forma, o tradicional ângulo de
análise do fenômeno.
A questão central em debate é se, ao
falarmos de clientelismo, estamos diante de uma
herança, resíduo de uma sociedade hierarqui-
zada embutida dentro da sociedade moderna.
Se assim for, estaremos vivendo em uma soci-
edade que ainda não se modernizou completa-
mente e, ao fazê-lo, destruiria esses resíduos.
Ou, de outra forma, estamos diante de um tipo
de relação política que, ao contrário de defi-
nhar, tenderia a assumir formas de expressão
que disfarçam o seu conteúdo original e frus-
tram as expectativas de superação de traços
considerados residuais e passageiros.
Na gênese de toda a ordem social, con-
tudo, está presente uma macrotroca política.
Da gênese grega aos clássicos modernos até o
debate contemporâneo, estão presentes dife-
rentes teorias acerca dos fundamentos da “boa
ordem”, da justiça e dos governos. Todas elas,
no entanto, estão se referindo a processos de
macrotroca política – nos quais os sujeitos
sociais trocam a obediência por alguma noção
de ordem pública, bem coletivo, regras ou
garantias. Esse processo permitirá o funciona-
mento das sociedades.
A troca econômica não será possível,
no sentido macro, sem um mínimo de ga-
rantia fornecido pela troca política. A caracte-
rística fundamental a toda organização será
a produção de hierarquias e assimetrias de
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poder, presentes no seio da troca política.
As outras formas de troca serão autorizadas
por uma hierarquia de poder legitimada por
leis, consensos, costumes.
O entendimento central dessas consi-
derações para a análise seguinte sobre o fenô-
meno do clientelismo é de que o que se troca
em política não são favores pessoais, como acon-
tece entre indivíduos comuns. São favores de
autoridade. Em política, são os benefícios do
exercício da autoridade que entram na troca.
Os favores de autoridade não se restrin-
gem, é verdade, à autoridade pública, no sen-
tido da burocracia nomeada ou concursada, ou
dos legisladores ou executivos eleitos. Têm a ver,
também, com as trocas que envolvem o jogo
de poder dos diferentes grupos econômicos.
As trocas patrimoniais hierárquicas ou
assimétricas não são prerrogativas apenas do
poder público, tampouco estão circunscritas
contemporaneamente ao formato do mando-
nismo local. Elas não se limitam ao patrimonia-
lismo de Estado, tão caro à tradição patrimo-
nialista, e assumem formas mais modernas do
que aquelas denunciadas pela literatura que
opera no eixo do mandonismo.
Raiz da questão
A partir das considerações feitas, é possível
analisar que o clientelismo se enraiza intrinse-
camente na hierarquia inerente a toda organi-
zação. Não constitui, por isso só, um resíduo
da sociedade tradicional, um corpo estranho
na sociedade do capitalismo.
O clientelismo se manifesta em todos
os modos de poder, concorrendo para sua
conservação e distribuição nos espaços não
regidos pela lei. Pode ser, até mesmo, uma
forma de costume. No passado, essencial-
mente, e em nossa época, o clientelismo apa-
rece como fator endógeno às sociedades estru-
turadas. Não podem elas – organização e
hierarquia – prescindir dele, como nos suge-
riu Luiz Henrique Bahia (2003), em seu livro
O poder do clientelismo.
Alguns trabalhos de análise empírica
feitos em contextos de alegada expansão dos
direitos de cidadania, como nos Estados Unidos
da América, reforçam o argumento de que o
clientelismo será uma forma de intermedia-
ção de interesses onde quer que tenhamos
assimetrias políticas sobre os benefícios patri-
moniais. Ou seja, tanto em contextos ditos
menos desenvolvidos como em países consi-
derados de democracia avançada.

Aqui como lá ou alhures, o clientelismo
se apresenta como estratégia moderna de
obtenção de benefícios por parte dos atores
sociais minimamente organizados e desejosos
de auferir determinados benefícios, os clien-
tes, com os detentores legítimos dos benefí-
cios patrimoniais, materiais ou simbólicos,
seus patronus.
Visto por esse ângulo, portanto, o clien-
telismo não pode mais ser descrito como fe-
nômeno relacionado ao atraso ou à miséria.
Ocorre nos chamados países avançados tanto
como no terceiro mundo. É realizado por gran-
des empresas e conglomerados econômicos
dispostos a auferir benefícios de regulação ou
outros, e também por grupos mais ou menos
organizados em comunidades de baixa renda.
Não há nenhuma relação entre a prática do
clientelismo e o grau de escolaridade.
Outra perspectiva
É possível, com base na perspectiva aqui
adotada, reconsiderar o conceito de cliente-
lismo sustentando dois pontos fundamentais:
a) chamar a atenção para alguns problemas
provenientes da percepção do clientelismo
como um resíduo – marca do atraso que ten-
deria a ser superado por um processo de
modernização democrático –, o que tem di-
ficultado a compreensão do fenômeno como
endógeno à organização do poder político e
como fórmula moderna de intermediação de
interesses; b) sugerir a possibilidade de se pen-
sar o clientelismo como estratégia popular de
obtenção de benefícios – particularmente, em
contextos de baixa institucionalização de ca-
nais de acesso aos centros de decisão política,
canais que organizam a distribuição patrimo-
nial de bens e serviços e que se constituem em
poderoso instrumento de aquisição de apoio
político por parte do patronus.
É possível sustentar, ainda, que o cliente-
lismo é um fenômeno relacionado ao acesso
e à exclusão de bens e serviços não regulados
diretamente pela ordem jurídica e pelos va-
lores de mercado.
LEITURAS SOBRE EXERCÍCIO DO PODER PARA ALÉM DA POLÍTICA
REFERÊNCIAS * Paulo M.
d’Avila Filho
BAHIA, L. H. N. Raízes e fundamentos de uma teoria de troca
política assimétrica/clientelística. 1997. Tese Doutor em Ciência
(Doutorado em Ciência Política) – Iuperj, Política pelo Iuperj,
Rio de Janeiro. mimeo. professor e pesquisador
. O poder do clientelismo. Rio de Janeiro: do Programa de
Renovar, 2003. Graduação e de
CARVALHO, J. M. de. “Mandonismo, coronelismo e clientelismo: Pós-graduação em
uma discussão conceitual”. In: . Pontos
Ciências Sociais
e bordados, escritos de história e política.
do Departamento
Belo Horizonte: UFMG, 1999.
de Sociologia e Política
D´ÁVILA, P. F. Democracia, clientelismo e cidadania: a experiência
da PUC-Rio
do orçamento participativo no modelo de gestão
pública da cidade de Porto Alegre. 2000. <pdavilaf@puc-rio.br>
Tese (Doutorado em Ciência Política e Sociologia) –
Sociedade Brasileira de Instrução (SBI/Iuperj),
Rio de Janeiro. mimeo.
DINIZ, E. Voto e máquina política, patronagem e clientelismo
no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982.
GAY, R. Rethinking clientelism: demands, discourses and practices
in contemporary Brazil. Conecticut: Conecticut College,
1998. mimeo.
Os mecanismos que fazem parte da tro-
ca política assimétrica/clientelista ocupam
espaços vazios, onde não há garantias legais,
não constituem direitos, mas também não
constituem, necessariamente, ilegalidades.
Fazem parte do universo possível das trocas
políticas entre atores políticos socialmente
interessados. Assim, o clientelismo conde-
nável será freqüentemente o clientelismo
bem-sucedido do outro, não a minha troca
política legítima.
A única possibilidade de eliminação das
trocas políticas assimétrico-clientelistas de um
contexto social qualquer é na imaginação de
uma ordem social que elevasse ao limite a
máxima próxima da fabulação rousseauniana
– na qual a vontade geral ou a vontade do
demos e a autoridade política são uma e
mesma coisa. Imaginação política na qual está
eliminado o caráter discricionário do controle
dos recursos materiais ou simbólicos da au-
toridade política inerente à ordem social que
conhecemos, visto que todos, como autori-
dade política, controlam todos os recursos
em nome do todo e do bem comum.
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