Curso Lei de Diretrizes Orçamentárias

para Municípios

Módulo
2 Conteúdo da LDO: parte II

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Dyogo Henrique de Oliveira

Secretario de Orçamento Federal:

George Alberto Aguiar Soares

Secretários-Adjuntos:
Bruno César Grossi De Souza
Geraldo Julião Júnior
Orlando Magalhães Da Cunha
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Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Dariuch neto
Zarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Desenvolvimento Institucional

Marcos da Costa Avelar
Organização do Conteúdo
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Revisão do Conteúdo
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Karina Rocha Martins Volpe
Suzana Ferreira Guimarães

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Revisão Gramatical e Ortográfica
Renata Carlos da Silva

Projeto Gráfico e Diagramação

Tiago Ianuck Chaves

Colaboração
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Bruno Rodolfo Cupertino
Fernando César Rocha Machado
Francisca Belkenia Fernandes Sousa
Karen Evelyn Scaff

Informações:

www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

Apresentação.................................................................................................. 5

1. Política de Pessoal....................................................................................... 5
1.1 LRF e a Despesa com Pessoal.......................................................................... 6
1.2 Despesa de pessoal na LDO........................................................................... 11

2. Transferência de Recursos.......................................................................... 15
2.1Transferência Voluntárias............................................................................... 16
2.2 Transferências para o setor privado.............................................................. 18

3. Alterações na Legislação Tributária............................................................ 20

4. Outras Disposições.................................................................................... 25
4.1 Agências financeiras oficiais de fomento...................................................... 25
4.2 Transparência e a LDO................................................................................... 26

Revisão do Módulo........................................................................................ 27

Gabarito dos Exercícios.................................................................................. 28

Referências Bibliográficas.............................................................................. 29
Módulo
2 Conteúdo da LDO: parte II

Apresentação

Como informado no módulo I, dividimos o conteúdo da LDO em dois blocos. Na primeira parte
abordamos a estrutura básica da LDO, as metas e prioridades da Administração Pública e as
orientações para elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Neste módulo estudaremos a despesa com pessoal, as transferências de recursos, as

alterações na legislação tributária, além das agências de fomento e algumas disposições sobre
transparência.

Cabe ressaltar que a divisão em dois módulos foi simplesmente com o intuito de facilitar o seu
aprendizado e deve ser entendida como um único bloco de assuntos/temas.

Para uma melhor compreensão sobre o tema, apresentaremos ainda exemplos do município
fictício de Sofianópolis, tomando como base a LDO federal de 2017 (Lei nº 13.408, de 26 de
dezembro de 2016).

Na última unidade, discutiremos algumas disposições sobre transparência governamental,

que embora não seja um conteúdo exigido por lei, vem sendo inserido na LDO federal.

Esperamos que ao final do módulo você seja capaz de entender como a LDO apresenta a
despesa com pessoal, as transferências de recursos e as alterações na legislação tributária.

1. Política de Pessoal

Esta unidade tem como objetivo discutir o impacto da despesa

com pessoal nos gastos governamentais, apresentando os
dispositivos da LRF que tratam do assunto e mostrando a
importância da LDO neste contexto.

Toda política de pessoal, de acordo com a Constituição Federal,

deve ser definida em lei, seja para criação de planos de cargos,
fixação e reajustes de vencimentos e subsídios, limites máximos
para despesa de pessoal, etc. (MENDES, 2010). Mas, o que você
entende como despesa de pessoal?

De acordo com a LRF entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do
ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da
aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo
ente às entidades de previdência.

5
Nesse contexto, qual a relação da LDO com a política de pessoal? Pois bem, a Constituição
Federal exige autorização específica na LDO para concessão de vantagens funcionais, criação e
ocupação de cargos e empregos públicos além de reformulação no plano de cargos e salários.

Atendendo às manifestações dos professores de ensino

fundamental, o prefeito de Sofianópolis decide conceder
aumento para essa categoria profissional. Como o
prefeito deve proceder?

De acordo com a Constituição Federal, art. 169, §1º, a concessão de qualquer vantagem ou
aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura
de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, só poderão
ser feitas:

• se houver autorização específica na LDO;

• se houver prévia dotação orçamentária 1 suficiente para atender às projeções de
despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.

Assim, se o prefeito de Sofianópolis deseja conceder aumento para os professores, deve inserir
essa autorização na LDO e ter dotação orçamentária suficiente para atender ao aumento da
despesa. A LRF trouxe outras exigências, que discutiremos nas próximas páginas.

Antes de aprofundarmos ainda mais nesse assunto, convido você a fazer as seguintes reflexões:

• Na LDO 2016 de seu município consta autorização para aumento da remuneração de

alguma categoria profissional?
• Existe algum limite para despesa de pessoal no âmbito municipal?

Conhecer as respostas à esses questionamentos é muito importante para quem trabalha

direta ou indiretamente na prefeitura municipal com a elaboração da LDO ou com a política de
recursos humanos do município.

1.1 LRF e a Despesa com Pessoal

Tanto a Constituição Federal como a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) disciplinam a despesa com
pessoal. O cuidado especial com esse dispêndio se dá
porque a despesa com pessoal é um dos principais itens
da despesa do setor público no Brasil, e o seu descontrole
pode ser nocivo às contas públicas (DIAS, 2009).

Todavia, essa preocupação com o controle das despesas com pessoal não é uma inovação da
Constituição de 1988 ou da LRF. Desde a Constituição de 1891 já era delegado ao Congresso
Nacional, por meio de lei, a competência para aprovar a criação de empregos e fixação de
vencimentos (DIAS, 2009).

1. Dotação Orçamentária é o valor monetário autorizado, consignado na lei do orçamento (LOA), para atender uma
determinada programação orçamentária. É toda e qualquer verba prevista como despesa em orçamentos públicos e destinada
a fins específicos. Fonte: Senado Federal;

6
Como tem uma participação importante na despesa pública, qualquer alteração na política
de pessoal pode ter grande impacto no orçamento e precisa ser estudada e avaliada. Por isso
é tão importante sua previsão na LDO, já que é um momento de planejamento, estudo e
avaliação do impacto nas finanças públicas.

Um Município que utiliza a maior parte de sua receita para pagar pessoal, acaba comprometendo
as políticas públicas e os programas de governo por falta de recursos. O pagamento de pessoal
é uma despesa de caráter continuado2. Um grande problema dessa despesa é sua rigidez, em
virtude da estabilidade no cargo gozada pelos servidores públicos. Daí porque é necessário
controlar essa despesa para que não cresça acima de determinado limite (DIAS, 2009).

Além do dever de se planejar e avaliar o impacto da despesa com pessoal, a LRF limita essa
despesa em relação à Receita Corrente Líquida (RCL)3, estabelecendo o limite global de 60%
para Municípios.

Assim, o valor máximo com a despesa de pessoal para o Município é 60% da RCL. A LRF inovou
ainda ao repartir os limites globais da despesa de pessoal pelos Poderes Executivos, Legislativo,
Judiciário e Ministério Público.

Para os Municípios, que não têm Poder Judiciário e Ministério Público, o limite do Poder
Executivo Municipal para despesa com pessoal é de 54% da RCL, e do Poder Legislativo, 6%.

Veja no quadro a seguir os limites estabelecidos pela LRF para a despesa com pessoal.

Limite da Despesa de Pessoal % RCL

Poder Executivo 54%
Poder Legislativo 6%
LIMITE MÁXIMO 60%
QUADRO 1 | Limites para a despesa com pessoal no âmbito Municipal

A RCL do Município é a receita corrente deduzida as contribuições dos servidores para o custeio
do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira entre diferentes sistemas de previdência. Essa receita é arrecadada dentro do
exercício e aumenta as disponibilidades financeiras do Estado, constituindo um instrumento
para financiar os programas e ações das políticas públicas.

Falamos que a LRF estabelece limites para a despesa com pessoal. Mas, caso o ente da
federação ultrapasse o limite estipulado há alguma restrição ou penalidade? Existe algum
mecanismo de ajuste? Pense nisso!

2. De acordo com a LRF, considera-se de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato
administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
3. Receita Corrente Líquida (RCL) é o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos principalmente, os valores
transferidos, por determinação constitucional ou legal, aos Estados e Municípios, no caso da União consideradas ainda as
demais deduções previstas na Lei. As receitas correntes são arrecadadas dentro do exercício e aumentam as disponibilidades
financeiras do Estado. Constituem instrumentos para financiar os programas e as ações das políticas públicas. Classificam-se
como receitas correntes as provenientes: de tributos; de contribuições; da exploração do patrimônio estatal (patrimonial);
da exploração de atividades econômicas (agropecuária, industrial e de serviços); de recursos financeiros recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado quando destinadas a atender despesas correntes (que não contribuem, diretamente,
para a formação ou aquisição de um bem de capital).
A receita corrente líquida do Município é a receita corrente deduzida as contribuições dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre diferentes sistemas de
previdência. Fonte: Lei Complementar nº 101 de 2000. Manual Técnico de Orçamento 2013.

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Outra inovação trazida pela LRF foi a introdução dos limites de alerta e prudencial.

O limite de alerta ocorre quando a despesa com pessoal alcança 90% do

limite previsto na lei (para Municípios é 60% da RCL). Neste caso o Tribunal
de Contas alertará o Poder responsável (Executivo ou Legislativo).

O limite prudencial ocorre quando a despesa com pessoal atinge 95% do

limite da LRF. Neste caso, algumas vedações são impostas ao poder ou órgão,
que não poderão:

a) conceder aumento ou adequação de remuneração a qualquer título, ressalvada a

revisão geral anual da remuneração;
b) criar cargo, emprego ou função;
c) alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
d) prover cargo público, admitir ou contratar pessoal a qualquer título;
e) contratar hora extra, salvo as situações previstas na LDO.

Assim, uma das funções da LDO é prever as situações em que se pode contratar hora extra,
mesmo quando atingido o limite da despesa com pessoal. Veja a seguir o trecho da LDO 2015
do Município de São Paulo dispondo sobre as despesas com pessoal dos Poderes Executivo e
Legislativo a contratação de horas-extras.

LEI Nº 16.047 DE 18 DE JULHO DE 2014 – LDO/SP

Art. 23. No exercício financeiro de 2015, as despesas com pessoal dos Poderes
Executivo e Legislativo observarão as disposições contidas nos arts. 18, 19 e 20 da Lei
Complementar Federal nº 101, de 2000.

Art. 24. Observado o disposto no art. 23 desta lei, o Poder Executivo poderá encaminhar
projetos de lei visando a:

I - concessão e absorção de vantagens e aumento de remuneração de servidores;

II - criação e extinção de cargos públicos;

III - criação, extinção e alteração da estrutura de carreiras;

IV - provimento de cargos e contratações estritamente necessárias, respeitada a

legislação municipal vigente;

V - revisão do sistema de pessoal, particularmente do plano de cargos, carreiras e

salários, objetivando a melhoria da qualidade do serviço público por meio de políticas
de valorização, desenvolvimento profissional e melhoria das condições de trabalho do
servidor público.

§ 1º Fica dispensada do encaminhamento de projeto de lei a concessão de vantagens

já previstas na legislação.

§ 2º A criação ou ampliação de cargos deverá ser precedida da apresentação, por

parte da pasta interessada, do Planejamento de Necessidades de Pessoal Setorial e da

8
 demonstração do atendimento aos requisitos da Lei Complementar Federal nº 101, de
2000, de acordo com regulamentação expedida pelo Poder Executivo.

§ 3º O Poder Executivo respeitará as negociações realizadas no âmbito do Sistema

de Negociação Permanente (SINP) com respeito às despesas com pessoal e encargos.

Art. 25. Observado o disposto no art. 23 desta lei, o Poder Legislativo poderá
encaminhar projetos de lei e deliberar sobre projetos de resolução, conforme o caso,
visando a:

I - concessão e absorção de vantagens e aumento de remuneração de servidores do

Poder Legislativo;

II - criação e extinção de cargos públicos do Poder Legislativo;

III - criação, extinção e alteração da estrutura de carreiras do Poder Legislativo;

IV - provimento de cargos e contratações estritamente necessárias, respeitada a

legislação municipal vigente do Poder Legislativo;

V - revisão do sistema de pessoal, particularmente do plano de cargos, carreiras e

salários, objetivando a melhoria da qualidade do serviço público por meio de políticas
de valorização, desenvolvimento profissional e melhoria das condições de trabalho do
servidor público do Poder Legislativo;

VI - instituição de incentivos à demissão voluntária de servidores do Poder Legislativo.

§ 1º Fica dispensada do encaminhamento de projeto de lei a concessão de vantagens

já previstas na legislação.

§ 2º A criação ou ampliação de cargos deverá ser precedida da demonstração do

atendimento aos requisitos da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000.

Art. 26. Na hipótese de ser atingido o limite prudencial de que trata o art. 22 da
Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, a convocação para prestação de horas
suplementares de trabalho somente poderá ocorrer nos casos de calamidade pública,
na execução de programas emergenciais de saúde pública ou em situações de extrema
gravidade, devidamente reconhecida pela Chefia do Poder Executivo Municipal.

Perceba que o Município de São Paulo ao tratar das Despesas com Pessoal, o faz em harmonia
com as determinações contidas na LRF. O art. 26 da LDO do município de São Paulo faz
referência ao atingimento do limite prudencial, disciplinado pelo art. 22 da LRF.

Caso o ente ultrapasse os limites impostos pela LRF (60% da RCL), deverá adotar providências
para redução dessas despesas, aplicando, inclusive, os procedimentos de ajustes previstos na
Constituição Federal, art. 169, §3º:

• redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de
confiança;
• exoneração de servidores não estáveis;
• perda de cargo de servidores estáveis.

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A LRF prevê ainda, como medidas para contenção dos gastos, a redução da jornada de trabalho
com adequação dos vencimentos à nova carga de trabalho e a extinção de cargos e funções,
assim como a redução dos valores a eles atribuídos.

Ultrapassado o limite de 60% da RCL do Município, o percentual excedente terá de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro quadrimestre. Não
alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

• receber transferências voluntárias;

• obter garantia4, direta ou indireta, de outro ente;
• contratar operações de crédito.

Como vimos, o ente sofrerá restrições caso ultrapasse o teto para despesa com pessoal e não
consiga voltar aos limites nos dois quadrimestres seguintes.

Vamos analisar o seguinte exemplo:

Suponhamos que Sofianópolis tenha uma Receita

Corrente Líquida (RCL) de R$ 1 milhão de reais. O limite
para despesa com pessoal é de 60% da RCL, ou seja, R$
600 mil reais.

Quando o Município de Sofianópolis atingir o limite de

alerta, que é de R$ 540 mil (90% do limite da despesa
de pessoal) o Tribunal de Contas competente fará a
comunicação ao Município.

Caso o Município de Sofianópolis alcance o limite prudencial de R$ 570 mil (95% do limite
da despesa de pessoal) algumas vedações lhe são impostas, como: conceder aumento, criar
cargo, emprego ou função, contratar hora extra, etc.

Se ainda assim a despesa com pessoal ultrapassar R$ 600 mil, o município deverá corrigir o
excesso nos dois quadrimestres seguintes para não sofrer sanções, como por exemplo, deixar
de receber transferências voluntárias.

Veja o esquema a seguir com os limites da despesa com pessoal para o Município de
Sofianópolis.

4. Garantia corresponde ao compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual, assumido por ente da
federação ou entidade a ele vinculada. Em outras palavras, a garantia é um ativo entregue para assegurar que uma obrigação
será liquidada. Fonte: Tesouro Nacional

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 FIGURA 3 | Limites de despesa

1.2 Despesa de pessoal na LDO

Percebemos a seriedade com que a despesa com pessoal é tratada pela Constituição Federal e
pela LRF. Daí a importância deste tema na LDO. Caso o Município pretenda conceder reajuste
salarial no exercício financeiro seguinte, esta deverá ser planejada antecipadamente, de
forma que a LDO contenha tal autorização. Como dito anteriormente, essa autorização está
relacionada à necessidade de planejamento governamental.

Além da autorização na LDO, é necessário que a despesa com pessoal tenha autorização em
lei específica (ANDRADE, 2008). A LDO também disporá sobre o projeto de lei específica que
autoriza o aumento da despesa com pessoal, fixando, por exemplo, prazo para envio da lei ao
Poder Legislativo.

Outro ponto importante é a delegação da LDO à LOA para calcular os limites orçamentários
com pessoal, quantificar a criação e o provimento de cargos, funções e empregos, além da
especificação dos aumentos.

Isso ocorre porque a LDO é enviada ao Poder Legislativo de forma bastante antecipada, e
muitas vezes os acordos não estão fechados, não estando ainda definidos os percentuais de
reajustes e as categorias a serem contempladas.

Desta forma, a LDO obedece aos ditames Constitucionais ao autorizar os aumentos da despesa
com pessoal, mas delega à LOA a competência para demonstrar o impacto, já que nesse período
a previsão orçamentária é mais realista. Para compreender melhor, analise o exemplo a seguir:

11
 O Município de Sofianópolis pretende dar aumento aos
professores no ano de 2017. Na elaboração da LDO 2017
deve ser previsto esse aumento, mas só essa previsão
na LDO não é suficiente. O Executivo deve enviar ao
Poder Legislativo um projeto de lei específica para tratar
do aumento dos professores, e quantificar esse aumento
em sua LOA 2017.

No âmbito da União esses assuntos são tratados de forma similar. Para exemplificar veja um
trecho da LDO 2017 federal:

LEI Nº 13.408, DE 26 DE DEZEMBRO DE 2016.

[...]

Art. 101. No exercício de 2017, a realização de serviço extraordinário, quando a

despesa houver extrapolado 95% (noventa e cinco por cento) dos limites referidos no
HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm” \l “art20”
art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, exceto para o caso previsto no HYPERLINK
“http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm” \l “art57§6ii”
inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição Federal, somente poderá ocorrer quando
destinada ao atendimento de relevantes interesses públicos decorrentes de situações
emergenciais de risco ou de prejuízo para a sociedade.
Parágrafo único. A autorização para a realização de serviço extraordinário, no âmbito
do Poder Executivo, nas condições estabelecidas no caput, é de exclusiva competência
do Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

Art. 102. Os projetos de lei e medidas provisórias relacionados a aumento de gastos

com pessoal e encargos sociais deverão ser acompanhados de:

I - premissas e metodologia de cálculo utilizadas, conforme estabelece o HYPERLINK

“http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm” \l “art17” art. 17 da Lei
de Responsabilidade Fiscal;

II - demonstrativo do impacto da despesa com a medida proposta, por poder ou órgão

referido no HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm”
\l “art20” art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, destacando ativos, inativos e
pensionistas;

III - manifestação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no caso

do Poder Executivo, e dos órgãos próprios dos Poderes Legislativo e Judiciário, do
Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, sobre o mérito e o
impacto orçamentário e financeiro; e

IV - parecer ou comprovação de solicitação de parecer sobre o atendimento aos

requisitos deste artigo, do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional
do Ministério Público, de que tratam os HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm” \l “art103b” arts. 103-B e HYPERLINK
“http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm” \l “art130a”
130-A da Constituição Federal, tratando-se, respectivamente, de projetos de lei de
iniciativa do Poder Judiciário e do Ministério Público da União.

12
 § 1º Não se aplica o disposto no inciso IV do caput aos projetos de lei referentes
exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justiça, Ministério
Público Federal e Conselho Nacional do Ministério Público.

2º Os projetos de lei ou medidas provisórias previstos neste artigo, e as leis deles

decorrentes, não poderão conter dispositivo com efeitos financeiros anteriores à
entrada em vigor ou à plena eficácia.

3º Excetua-se do disposto neste artigo a transformação de cargos que, justificadamente,

não implique aumento de despesa.

4º Aplica-se o disposto neste artigo aos militares das Forças Armadas.

Art. 103. Para atendimento ao disposto no HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/

ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm” \l “art169§1ii” inciso II do § 1º do art. 169
da Constituição Federal, observado o inciso I do mesmo parágrafo, ficam autorizadas
as despesas com pessoal relativas à concessão de quaisquer vantagens, aumentos
de remuneração, criação de cargos, empregos e funções, alterações de estrutura de
carreiras, bem como admissões ou contratações a qualquer título, de civis ou militares,
até o montante das quantidades e dos limites orçamentários constantes de anexo
específico da Lei Orçamentária de 2017, cujos valores deverão constar de programação
orçamentária específica e ser compatíveis com os limites da HYPERLINK “http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm” Lei de Responsabilidade Fiscal.

Observe como a LDO federal de 2017, trata o assunto relacionado ao aumento da despesa com
pessoal, entre outras coisas:

• autorizou o reajuste que será definido em lei específica;

• delegou à LOA a discriminação da despesa de pessoal;
• vinculou o aumento da despesa com pessoal à discriminação a ser feita na LOA
(avaliação do impacto orçamentário, discriminação dos limites, das quantificações
para criação e provimento de cargos e especificações de vantagens, aumentos e
alterações na estrutura de carreira);
• autorizou a despesa com pessoal até o montante das quantidades e limites
orçamentários previstos na LOA 2017.

De acordo com a LRF, o ato que provoque aumento da despesa com pessoal, deverá ser
acompanhado de:

• estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor

e nos dois subsequentes;
• declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária
e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias;
• demonstrativo da origem dos recursos para seu custeio - fonte de financiamento;
• comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo de Metas Fiscais, devendo seus efeitos financeiros,
nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou
pela redução permanente de despesa.
Como vimos, com a LRF, tornou-se obrigatório o acompanhamento sistemático da despesa
com pessoal nas três esferas de governo. Esse controle é importante porque a despesa com
pessoal representa uma grande parcela dos gastos públicos.

13
O Sistema de Gestão de Pessoas - SIGEPE é o sistema informatizado de Gestão de Recursos
Humanos do Poder Executivo Federal, que controla as informações cadastrais e processa os
pagamentos dos servidores da Administração Pública Federal.

Como já dissemos, devido ao seu caráter antecipado, a LDO não faz os cálculos discriminados
da despesa com pessoal, delegando esse papel à LOA. Assim, a estimativa do impacto
orçamentário-financeiro do aumento da despesa com pessoal e o demonstrativo da origem
dos recursos ficam a cargo da LOA.

Mas, a LDO não se exime totalmente da responsabilidade. O anexo de Metas Fiscais da LDO ao
calcular a despesa primária, deve incluir a estimativa da nova despesa com pessoal.

O que não ocorre é a discriminação destes cálculos na LDO, até porque provavelmente à
época da elaboração da LDO, a exata quantificação ainda não é conhecida. No módulo IV,
estudaremos de forma mais aprofundada o Anexo de Metas Fiscais e voltaremos a abordar
esse tópico.

Agora, observe alguns artigos retirados da LDO 2016 do Município de Recife, que tratam das
despesas e da política de pessoal.

LEI Nº 18.148/2015 (LDO do Município de Recife)

[...]

Art. 31. A política de pessoal abrangendo servidores ativos e inativos do Município será
objeto de negociação com os órgãos representativos da classe, formalizada através
de atos e instrumentos normativos próprios, submetidos à deliberação da Câmara
Municipal do Recife, nos termos da legislação vigente.

§ 1º A negociação de que trata o caput dar-se-á através de mesa permanente

de negociação, composta de membros do Executivo Municipal, de entidades
representativas dos servidores, sendo garantidas todas as informações acerca das
receitas, da folha de pagamento e demais despesas.

§ 2º Os reajustes de vencimentos e demais vantagens que venham beneficiar os

servidores municipais serão concedidos de acordo com as determinações da política
de pessoal e aprovados pela Câmara Municipal do Recife através de instrumentos
legais específicos, observando-se a data base de 1º de janeiro.

Art 32. As despesas com pessoal ativo e inativo não poderão exceder os limites fixados
nos artigos 19, 20 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, no art. 29-A da
Constituição Federal de 1988, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 58
de 2000.

14
Exercício 1

Quanto às disposições sobre a política de pessoal, julgue as alternativas abaixo em:

(V) Verdadeiro
(F) Falso

( ) A Constituição Federal exige autorização específica na LDO para concessão de vantagens

funcionais, criação e ocupação de cargos e empregos públicos e reformulação no plano de
cargos e salários.

( ) A alteração na política de pessoal tem grande impacto no orçamento e precisa ser

estudada e avaliada. Por isso é tão importante sua previsão na LDO, já que é um
momento de planejamento, estudo e avaliação do impacto nas finanças públicas.

( ) A estimativa do impacto orçamentário-financeiro do aumento da despesa com

pessoal e o demonstrativo da origem dos recursos ficam a cargo da LDO.

( ) A LRF estabeleceu como limite para despesa com pessoal do Município 50% da
Receita Corrente Líquida.

( ) De acordo com a Constituição Federal, o aumento da despesa com pessoal só pode

ser concedido se houver prévia dotação orçamentária suficiente e autorização na
LDO.

( ) Quando a despesa com pessoal atinge 95% do limite estabelecido pela LRF,
algumas restrições são impostas ao poder ou órgão, como por exemplo, conceder
aumento de remuneração aos servidores.

2. Transferência de Recursos

Essa unidade tem como objetivo apresentar a ocorrência das transferências governamentais,
discutindo ainda como esse tema é abordado na LDO.

Para iniciar os estudos acerca dessa temática, considere a reflexão: Você sabe se seu Município
recebeu em 2016 alguma transferência de recursos federais? Caso tenha recebido, você
conhece a destinação desses recursos?

As transferências de recursos dizem respeito a todo e qualquer repasse de dinheiro que o

governo faz a terceiros, como a outros entes da federação, a pessoas jurídicas da iniciativa
privada, a organismos internacionais, a fundos, etc.

A transferência de recursos entre os entes da federação

pode ser do tipo constitucional, legal ou voluntária. As
transferências constitucionais correspondem a parcelas de
recursos arrecadados por um ente e repassado a outro ente
por força de mandamento estabelecido em dispositivo da
Constituição.

Dentre as transferências previstas na Constituição Federal

para repasse aos Estados, Distrito Federal e Municípios estão:

15
 • Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE);
• Fundo de Participação dos Municípios (FPM);
• Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX);
• Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (FUNDEB), etc.

As transferências legais são repasses de recursos regulamentados em leis específicas. Essas

leis determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de
contas. É o caso, por exemplo, dos royalties do petróleo que é repassado aos municípios a
título de indenização em virtude de lei.

Royalty é uma palavra de origem inglesa que se refere a uma importância cobrada pelo
proprietário de uma patente de produto, processo de produção, marca, entre outros, ou
pelo autor de uma obra, para permitir seu uso ou comercialização. No caso do petróleo, os
royalties são cobrados das concessionárias que exploram a matéria-prima, de acordo com
sua quantidade. O valor arrecadado fica com o poder público. Segundo a atual legislação
brasileira, estados e municípios produtores – além da União – têm direito à maioria absoluta
dos royalties do petróleo. A divisão atual é de 40% para a União, 22,5% para estados e 30%
para os municípios produtores. Os 7,5% restantes são distribuídos para todos os municípios
e estados da federação. Fonte: Senado Federal.

Nessas duas modalidades, não cabe ao gestor avaliar a conveniência de repasse dos recursos.
Ele está obrigado pela Constituição ou por lei a fazer a transferência.

Todavia, as transferências constitucionais e legais não são o foco deste trabalho. Nosso foco
são as transferências voluntárias e as transferências a entidades privadas. Vamos conhecê-las?

2.1Transferência Voluntárias

De acordo com o glossário do Tesouro Nacional, no âmbito federal, as transferências voluntárias

são os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios
em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares
cuja finalidade é a realização de obras ou serviços de interesse comum e coincidente às três
esferas do Governo.

Para facilitar seu entendimento a respeito das transferências voluntárias, imagine a seguinte
situação ocorrida em Sofianópolis no ano de 2016:

Com o advento das Olimpíadas do Rio de Janeiro em

2016 a prefeitura do Município de Sofianópolis pretende
aproveitar o evento esportivo para chamar turistas para
conhecer outras atrações da cidade. Planejou-se então,
a construção de um mirante popular. Não tendo recursos
suficientes para a obra, enviou para o Ministério do
Turismo seu projeto, pedindo o auxílio da União por
meio de transferência voluntária.

16
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal as transferências voluntárias são entregas de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou
assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal ou se destine
ao Sistema Único de Saúde-SUS.

Lembre-se de que no exemplo destacado, a prefeitura do Município de Sofianópolis pretendia

realizar uma obra de interesse comum das três esferas de governo e pediu ao Governo Federal
recursos para execução.

Note que esse repasse de recursos não constitui uma obrigação da União, que de acordo
com critérios específicos, analisa, e se lhe for conveniente e oportuno, faz uma transferência
voluntária ao Município. Cabe ressaltar que não é suficiente apenas haver o interesse dos dois
entes para que se realize a transferência. Existe uma série de exigências a serem obedecidas
pelo ente que irá receber os recursos.

A LRF estabelece algumas regras para a realização de transferências:

• existência de dotação específica;

• vedação de transferência voluntária para pagamento de pessoal;
• comprovação, por parte do ente beneficiário, de que se encontra em dia quanto ao
pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor,
bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
• comprovação do beneficiário quanto ao cumprimento dos limites constitucionais de
saúde e educação;
• cumprimento por parte do ente beneficiário dos limites de endividamento e com as
despesas de pessoal.

É vedado ainda a utilização dos recursos transferidos em finalidade diversa da

pactuada. Ou seja, se a União transferiu dinheiro para construção do Mirante, o
governo de Sofianópolis não pode utilizá-lo para construção de uma estrada, por
exemplo.

Além dessas regras, a LRF dispõe que a LDO estabelecerá

outras exigências para a realização de transferências
voluntárias. Ou seja, quem transfere os recursos, deve dispor
em sua LDO das obrigações sujeitas por aquele que recebe o
recurso.

Para cumprir essa tarefa, a LDO deve tratar dos critérios a

serem adotados quando do repasse de recursos, destacando
as obrigações que os referidos entes estarão sujeitos a cumprir
para que se tornem aptos ao recebimento dos recursos
(ANDRADE, 2008).

Lembre-se de que as transferências voluntárias são caracterizadas por serem repasses de

recursos a outro ente da federação.

Portanto, o que normalmente ocorre no âmbito Municipal é o recebimento de transferências

voluntárias. Neste caso, é a LDO da União ou do Estado transferidor que define as regras.

17
Uma das exigências previstas na LDO federal de 2017 para repasse de transferências
voluntárias é a previsão de contrapartida na lei orçamentária do Munícipio beneficiário. Ou
seja, o ente que deseja receber transferência voluntária da União, deve prever em sua lei
orçamentária a contrapartida financeira, estabelecida em termos percentuais do valor previsto
da transferência.

A LDO federal define que para Municípios de até cinquenta mil habitantes a contrapartida
financeira fica entre 2% e 4% do valor da transferência.

O Tesouro Nacional disponibiliza o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências

Voluntárias (CAUC). O Serviço Auxiliar presta informações quanto ao cumprimento das
exigências fiscais do convenente.

No ícone Leitura Complementar do AVA você encontra mais informações sobre o CAUC.
Disponibilizamos também, nesse espaço, informações sobre as transferências voluntárias
aos estados e municípios. Quer conhecer quanto seu município recebe de transferências
voluntárias da União e o seu respectivo objeto, inclusive os valores? Acessar nosso material
complementar.

2.2 Transferências para o setor privado

Ao longo desta unidade vimos que poderá ocorrer transferência voluntária da União (ou
Estado) para o Município, ou seja, transferência entre os entes federativos.

Você sabia que o setor público pode transferir recursos para o setor privado?

Pois bem, a LRF prevê ainda outra modalidade de transferência: a destinação de recursos
públicos ao setor privado. Neste caso, a transferência deve ser autorizada por lei específica,
atender às condições estabelecidas na LDO e estar prevista no orçamento ou em seus créditos
adicionais.

Note que, caso o Município deseje transferir recursos a entidades privadas são necessárias
três leis, de acordo com o art. 26 da LRF:

• Lei específica: deverá conter a autorização para o tipo de ajuda que será concedida e
os critérios para a concessão;
• LDO: estabelece critérios e condições para concessão;
• LOA: contém a previsão dos recursos a serem destinados.

Analise o exemplo:

O Município de Sofianópolis, com objetivo de apoiar

ações educativas, resolve conceder auxílio financeiro a
entidades privadas sem fins lucrativos que desenvolve
um programa de balé para crianças carentes. Para apoiar
estas entidades, o Município de Sofianópolis publica
uma lei específica autorizando a ajuda financeira e
estabelece regras na LDO para que instituições estejam
habilitadas ao recebimento de recurso.

18
Além disso, ao elaborar a Lei Orçamentária Anual deve fazer a previsão dos recursos a serem
repassados.

A LRF ao estabelecer uma série de regras para as transferências voluntárias buscou ampliar
a transparência na destinação de recursos públicos ao setor privado. Portanto, a LDO deve
definir, de maneira genérica, os requisitos e as condições básicas que permitam a identificação
das situações que darão ensejo à destinação de recursos públicos às instituições privadas.
(ANDRADE, 2008).

Alguns requisitos que a LDO pode exigir da entidade privada como condições para recebimento
de recursos são:

• não possuir débito de prestação de contas de recursos recebidos anteriormente;

• a instituição ser declarada por lei como entidade de utilidade pública;
• apresentar declaração de regular funcionamento emitida por autoridade local;
• apresentar os certificados de adimplência5 fiscal;
• apresentar plano de trabalho;
• prestar contas do recurso recebido.

Visite a Biblioteca Virtual do AVA e conheça as regras básicas para as transferências de

recursos financeiros definidas na LRF, nos artigos 25, 26 e 27.

Exercício 2

Quanto às Transferências, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo:

( ) As transferências voluntárias são entregas de recursos a outro ente da federação

a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

( ) A LRF exige que a LOA discipline as condições e exigências para as transferências

de recursos a entidades públicas e privadas.

( ) A LRF estabelece regras básicas para as transferências de recursos financeiros e

dispõe que a LDO estabelecerá outras exigências.

( ) O município que pretende conceder auxílio financeiro a entidade privada sem fins
lucrativos não precisa estabelecer em sua LDO as condições e exigências para esse
repasse de recursos.

5. Adimplente - cumprimento, em tempo hábil, das obrigações contratuais pelo contratante ou convenente. Adimplente é
aquele que cumpre com suas responsabilidades financeiras.

19
3. Alterações na Legislação Tributária

O objetivo desta unidade é discutir o impacto que as alterações

na legislação tributária provocam nas finanças públicas pontuando
o papel da LDO nesse cenário. Antes de iniciarmos nossos estudos
sobre esse tema, convidamos você a fazer as seguintes reflexões:

• Em sua opinião, qual o impacto das alterações na legislação

tributária nas contas do governo?
• Por que é importante inserir a previsão das alterações na
legislação tributária na LDO do seu município?
• Para discutirmos essas questões é importante, inicialmente,
entendermos o que é tributo.

De acordo com o art. 3º do Código Tributário Nacional, “Tributo é toda prestação pecuniária
compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato
ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Como você pode perceber, tributo é uma receita cobrada pelo Estado, tendo o contribuinte a
obrigação de pagar porque é determinado por lei, sendo, portanto, irrelevante a vontade das
partes.

A obrigação de pagar tributo independe da vontade ou até do conhecimento do cidadão

(ALEXANDRE, 2009).

O Estado, em virtude de seu poder soberano, pode retirar de seus cidadãos parcelas de suas
riquezas para a consecução de seus fins, visando ao bem-estar geral. É o Poder de Império do
Estado, que está acima das relações econômicas praticadas pelos particulares, assim como
sobre seus bens. O tributo constitui a principal renda do Estado (ALEXANDRE, 2009).

No entanto, o tributo é cobrado por atividade administrativa plenamente vinculada, ou seja,

a cobrança decorre de lei e a autoridade tributária não pode analisar se é conveniente e
oportuno cobrar tributo: tem o dever de cobrar (ALEXANDRE, 2009). Analise o exemplo:

O Sr. João, morador de Sofianópolis, decide se casar e

compra uma casa para morar com sua esposa. Depois de
algum tempo, chega uma correspondência para ele com
o valor do IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano).
João não está sendo punido, pois o IPTU é um imposto
que incide sobre a propriedade/posse de um imóvel.

Assim, o proprietário do imóvel tem a obrigação de pagar

IPTU. O dever de pagar o tributo independe da vontade de João, porque está estabelecido por
lei.

O dinheiro arrecadado pelo Município de Sofianópolis por meio de tributos é utilizado para
promover o bem estar da população.

E o que quer dizer alterações na legislação tributária? Falamos em alteração tributária quando
o governo promove aumento ou redução de seus tributos.
As alterações na legislação tributária seguem algumas regras, e uma importante limitação a
esse poder de tributar do Estado é o princípio da anterioridade tributária.

20
 Princípio da Anterioridade: Em regra, é vedado cobrar tributos no mesmo exercício
financeiro da publicação da lei que os instituiu ou aumentou. A ideia fundamental
desse princípio é proteger o contribuinte contra a imediata aplicação de normas que
aumentem a carga tributária. Mas, existem exceções a esse princípio, como o caso de
tributos que possuem características extrafiscais6 (Imposto de Importação, Imposto
de Exportação, Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros – IOF, etc.).
Esses tributos precisam de maior flexibilidade para gestão da política fiscal econômica.

Ainda relacionado ao princípio da anterioridade, a Constituição, visando proteger o contribuinte

contra mudanças que repercutem negativamente no seu patrimônio, estabelece um prazo
mínimo de 90 dias entre a data da publicação de uma lei que aumente ou crie tributos e sua
efetiva cobrança. E qual a relação entre alteração na legislação tributária e a LDO?

De acordo com a Constituição Federal, a LDO deve dispor sobre as alterações na legislação
tributária. Portanto, a LDO deve disciplinar as alterações na legislação tributária, em especial
aos projetos de lei que concedam ou ampliem incentivos ou benefícios de natureza tributária,
ou seja, que diminuam a arrecadação do governo (ALBUQUERQUE, MEDEIROS & FEIJÓ, 2008).

Os tributos representam grande parte da receita do Estado, portanto qualquer alteração tem
impacto nas contas do governo. Quando se faz a previsão de alteração na legislação tributária
na LDO, a discussão sobre onde alocar o recurso excedente (em caso de aumento de tributo)
ou como fazer a realocação de recursos (em caso de diminuição de tributo) é antecipada.

A exigência de constar na LDO a previsão da alteração na legislação tributária está relacionada

ao dever de planejar e manter o equilíbrio das contas públicas.

O objetivo desta previsão na LDO é possibilitar a inclusão na LOA dos impactos provenientes
da alteração da receita tributária, bem como da reversão dos recursos, caso o projeto de lei
não seja aprovado (ANDRADE, 2008).

O que isso quer dizer? A LOA deve prever a receita conforme a legislação atual, e pode também,
se autorizada pela LDO, fazer outras previsões baseadas num novo contexto, caso a alteração
na legislação tributária seja aprovada.

Observe o exemplo:

O Município de Sofianópolis pretende reduzir o valor do

IPTU de 1% do valor do imóvel para 0,9%. Essa redução
do valor do IPTU causa impacto nas contas públicas, pois
haverá redução de receitas.

6. Características extrafiscais - A maioria dos tributos é criada com uma finalidade específica: a arrecadação fiscal. É assim
porque o Estado necessita de recursos financeiros para fazer frente às despesas oriundas de sua intervenção na sociedade.
Logo, a fiscalidade, ou o caráter fiscal, nada mais é do que a finalidade arrecadatória que enseja a criação de grande parte das
receitas do sistema tributário brasileiro. Entretanto, quando a instituição de uma espécie tributária ocorre com um propósito
que vai além do meramente arrecadatório, diz-se que tais espécies são dotadas, além da fiscalidade, de um viés extrafiscal.
Consiste a extrafiscalidade no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecadatórias, indutoras
ou inibidoras de comportamentos na economia. Dessa forma, fica claro que a extrafiscalidade nada mais é que o objetivo
excepcional de um tributo, que ultrapassa o setor puramente financeiro, tendo reflexos no âmbito político, social e econômico.

21
A LDO prevê essa alteração, delegando à LOA o papel de prever esses dois cenários. Se o
projeto de lei reduzindo o IPTU for aprovado, algumas despesas serão excluídas, e a LOA já
contemplará essa situação, diante da autorização da LDO.

A exigência de previsão da alteração tributária na LDO ocorre porque a alteração das normas
tributárias reflete no total de recursos com os quais o poder público contará no exercício
seguinte para realizar as políticas públicas planejadas.

A alteração na legislação tributária poderá ter dois efeitos: redução da receita ou aumento da
receita.

1) Se a alteração levar a redução da receita

A LRF estabelece que a concessão ou ampliação de incentivo

ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de
receita7 deverá ser acompanhada de três condições:

a) Apresentar a estimativa do impacto orçamentário-financeiro

no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois
seguintes;
b) atender ao disposto na LDO;
c) demonstrar que a renuncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e
que não afetará as metas de resultados fiscais da LDO ou estar acompanhada de
medida de compensação.

2) Se a alteração levar ao aumento da receita:

A LDO poderá estabelecer que na estimativa das receitas do

projeto de lei orçamentária serão considerados os efeitos de
propostas de alteração na legislação tributária (ANDRADE,
2008).

A LOA, ao considerar esse aumento da arrecadação, deve

identificar as proposições que alteram a legislação e especificar
a receita adicional esperada em decorrência da aprovação do projeto de lei. (ALBUQUERQUE,
MEDEIROS & FEIJÓ, 2008).

A LDO contará ainda com critérios para cancelamento de crédito em virtude de não aprovação
de proposições de alteração na legislação tributária (ALBUQUERQUE, MEDEIROS & FEIJÓ,
2008).

Então, se a LDO contempla tal situação, no projeto da LOA poderão ser considerados os efeitos
de propostas de alterações na legislação tributária que estejam em tramitação no poder
Legislativo (ANDRADE, 2008).

Os recursos previstos na receita orçamentária, mas que dependam de aprovação de alteração

na legislação tributária para sua integralização, são denominados de Recursos Condicionados.

Os Recursos Condicionados podem estar previstos na LOA com um código especial, e quando
aprovada as proposições na Câmara de Vereadores, os recursos serão remanejados para as
destinações adequadas e definitivas (Portaria STN/SOF nº 02/2007).

7. Renúncia de receita são atos do governo que tenha como impacto a diminuição da receita pública, como, por exemplo, a
redução da alíquota de algum tributo.

22
Portanto, com autorização da LDO, a LOA pode incluir na sua previsão da receita os recursos
adicionais provenientes da alteração na legislação tributária em tramitação na Câmara de
Vereadores.

Se a alteração tributária for aprovada pelo Legislativo, então mais despesas poderão ser
executadas, conforme previsão na LOA. Analise a seguir a íntegra dos artigos da LRF comentados
no texto acima:

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão

os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas
de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois
seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas

[...]

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária

da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos
dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos
uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa

de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de
resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput,

por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da
base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão

de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de
cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros
benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput

deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor
quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. [grifo nosso]

Veja que as alterações na legislação tributária que levam tanto à redução quanto à majoração
das receitas devem estar previstas na LDO de forma a serem incorporadas ao planejamento
governamental do ano seguinte.

Agora, conheça alguns artigos da LDO federal que tratam das Alterações na Legislação
Tributária:

23
“LEI Nº 13.408, DE 26 DE DEZEMBRO DE 2016.

[...]

Art. 118. Somente será aprovado o projeto de lei ou editada a medida provisória
que institua ou altere receita pública quando acompanhado da correspondente
demonstração da estimativa do impacto na arrecadação, devidamente justificada.

§ 1º A criação ou alteração de tributos de natureza vinculada será acompanhada

de demonstração, devidamente justificada, de sua necessidade para oferecimento
dos serviços públicos ao contribuinte ou para exercício de poder de polícia sobre a
atividade do sujeito passivo.

§ 2º A concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios de natureza tributária,

financeira, creditícia ou patrimonial, destinados à região do semiárido incluirão a
região norte de Minas Gerais.

§ 3º As proposições que tratem de renúncia de receita, ainda que sujeitas a limites

globais, devem ser acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
e correspondente compensação, consignar objetivo, bem como atender às condições
“ art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

§ 4º Os projetos de lei aprovados ou medidas provisórias que resultem em renúncia

de receita em razão de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária, financeira, creditícia ou patrimonial, ou que vinculem receitas a despesas,
órgãos ou fundos, deverão conter cláusula de vigência de, no máximo, cinco anos.

§ 5º O Poder Executivo adotará providências com vistas a:

I - elaborar metodologia de acompanhamento e avaliação dos benefícios tributários,

incluindo o cronograma e a periodicidade das avaliações, com base em indicadores de
eficiência, eficácia e efetividade; e

II - definir os órgãos responsáveis pela supervisão, acompanhamento e avaliação dos

resultados alcançados pelos benefícios tributários.

Art. 119. Na estimativa das receitas e na fixação das despesas do Projeto de Lei
Orçamentária de 2017 e da respectiva Lei, poderão ser considerados os efeitos de
propostas de alterações na legislação tributária e das contribuições, inclusive quando
se tratar de desvinculação de receitas, que sejam objeto de proposta de emenda
constitucional, de projeto de lei ou de medida provisória que esteja em tramitação no
Congresso Nacional.

§ 1º Se estimada a receita, na forma deste artigo, no Projeto de Lei Orçamentária de

2017:

I - serão identificadas as proposições de alterações na legislação e especificada a

variação esperada na receita, em decorrência de cada uma das propostas e seus
dispositivos; e

24
 § 2º A troca das fontes de recursos condicionadas, constantes da Lei Orçamentária
de 2017, pelas respectivas fontes definitivas, cujas alterações na legislação foram
aprovadas, será efetuada até trinta dias após a publicação das referidas alterações
legislativas.

Art. 120. As estimativas de receita constantes do Projeto de Lei Orçamentária de 2017

e da respectiva Lei poderão considerar as desonerações fiscais que serão realizadas e
produzirão efeitos no exercício de 2017.

Perceba que a LDO federal para 2017 estabeleceu regras para alteração da receita pública em
tramitação no Congresso Nacional (demonstrativo do impacto na arrecadação e justificativa
da necessidade do aumento), além de permitir ao projeto de LOA considerar as alterações na
estimativa das receitas orçamentárias.

Portanto, quando a LDO antecipa a discussão das alterações na legislação tributária, busca
promover meios para garantir o equilíbrio das contas públicas. Isso porque as alterações
na arrecadação não podem impactar as metas fiscais estabelecidas.

Exercício 3

Leia as afirmativas abaixo e assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F):

( ) A exigência de constar na LDO a previsão da alteração na legislação tributária está

relacionada ao dever de planejar e manter o equilíbrio das contas públicas.

( ) De acordo com a Constituição Federal, a LOA deve dispor sobre as alterações na

legislação tributária.

( ) Para concessão de benefício de natureza tributária é suficiente sua previsão na

LDO.

( ) Mediante autorização na LDO, a LOA pode considerar na sua estimativa de receita

os efeitos da alteração na legislação tributária.

4. Outras Disposições

4.1 Agências financeiras oficiais de fomento

A Constituição Federal dispõe que a LDO estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.

De acordo com a Resolução do Banco Central nº 2828, de 30/03/2001, apenas a União, os

Estados e o Distrito Federal controlam agências de fomento. Logo, este tema não entra na LDO
dos Municípios e, por esse motivo, não nos aprofundaremos neste assunto.

25
Todavia, talvez você esteja se questionando: O que são agências financeiras oficiais de fomento
e para que elas servem? De acordo com o Banco Central, as agências de fomento têm como
objeto social a concessão de financiamento de capital fixo e de giro associado a projetos
no Estado ou Distrito Federal onde tenham sede. Tais entidades têm status de instituição
financeira, mas existe uma série de limitações para sua atuação no mercado.

Em linhas gerais, as agências financeiras de fomento são instituições financeiras não bancárias,
regulamentadas pelo Banco Central e controladas pela União, Estados ou Distrito Federal com
a finalidade de conceder empréstimos e financiamentos a projetos na Unidade de Federação
onde tenham sede.

Alguns exemplos destas instituições são: Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); Banco da
Amazônia (BASA); Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e
Caixa Econômica Federal (CEF).

Apesar dos Municípios não terem agências de fomento, eles

podem receber recursos destas agências.

A LDO trata de agências financeiras oficiais de fomento. Cabe ressaltar que a

denominação “agência de fomento” não é de uso exclusivo de instituições financeiras.
Desta forma, podemos ter autarquias municipais com a denominação “agência de
fomento”, como, por exemplo, a agência de fomento de Ponta Grossa. Ela não é uma
instituição financeira, e por isso não tem relação com o tema abordado pela LDO.

4.2 Transparência e a LDO

Como estudamos ao longo dos módulos deste curso, a LDO é uma ferramenta que aprimora a
transparência dos gastos públicos.

Para reforçar esse papel, desde 2014 a LDO federal trouxe um capítulo específico sobre
transparência. Apresentaremos aqui os principais tópicos abordados na LDO federal 2017:

• Exigência de publicidade sobre transferências a entidades privada e transferências

voluntárias;
• Obrigação de publicidade e clareza na elaboração e aprovação e execução do
orçamento, promovendo transparência na gestão fiscal e permitindo amplo acesso
da sociedade sobre as informações orçamentárias;
• Disposições sobre os relatórios que devem ser divulgados na internet (ex: projeto de
LOA, créditos adicionais, demonstrativo mensal de arrecadação, etc).

Embora não seja uma exigência legal para que a LDO contenha um capítulo sobre transparência,
a existência desta sessão reforça o esforço do governo em tornar suas contas mais transparentes.

26
Exercício 4

Leia as afirmativas abaixo e assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F):

( ) As agências financeiras de fomento são instituições financeiras não bancárias,

regulamentadas pelo Banco Central e controladas pela União, Estados ou Distrito
Federal.

( ) Um dos tópicos abordados pela LDO federal 2017 é a exigência de publicidade

sobre transferências a entidades privada e transferências voluntárias.

( ) A LDO é uma ferramenta que aprimora a transparência dos gastos públicos.

Revisão do Módulo

Algumas informações muito importantes estudadas por você nesse módulo merecem ser
revisadas. Vamos revê-las?

• A Constituição Federal exige autorização específica na LDO para concessão de

vantagens funcionais, criação e ocupação de cargos e empregos públicos além de
reformulação no plano de cargos e salários.
• Lembre-se de que qualquer alteração na política de pessoal tem grande impacto no
orçamento e precisa ser estudada e avaliada. Por isso é tão importante sua previsão
na LDO, já que é um momento de planejamento, estudo e avaliação do impacto nas
finanças públicas.
• A LRF estabeleceu o valor máximo com a despesa com pessoal para o Município: 60%
da Receita Corrente Líquida.
• Outra inovação da LRF foi a introdução dos limites prudenciais e de alerta para a
despesa com pessoal.
• O limite de alerta é quando a despesa com pessoal alcança 90% do limite previsto na
lei (para Municípios é 60% da RCL). Neste caso o Tribunal de Contas alertará o Poder
responsável (Executivo ou Legislativo).
• O limite prudencial é quando a despesa com pessoal atinge 95% do limite da LRF.
Neste caso, algumas vedações são impostas ao poder ou órgão.
• A LDO também disporá sobre a lei específica que autoriza o aumento da despesa com
pessoal, fixando, por exemplo, prazo para envio da lei ao Poder Legislativo.
• Agências financeiras de fomento são instituições financeiras controladas geralmente
pela União e pelos Estados com a finalidade de conceder empréstimos e financiamentos
a projetos na Unidade de Federação onde tenham sede. Como os Municípios não
controlam tais agências, a LDO municipal não dispõe sobre esse assunto.
• As Transferências Voluntárias são entregas de recursos a outro ente da federação a
título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
• Normalmente os Municípios recebem transferências voluntárias. Neste caso, é a LDO
da União ou do Estado que define as regras.
• Caso o Município planeje transferir recursos a entidades privadas deve: editar Lei
específica contendo a autorização para o tipo de ajuda que será concedida e os
critérios para a concessão; a LDO deve estabelecer critérios e condições para
concessão; a LOA deve conter a previsão dos recursos a serem destinados.
• A LDO deverá disciplinar a previsão de alteração na legislação tributária.

27
 • O objetivo da previsão na LDO é possibilitar a inclusão na LOA dos impactos
provenientes da alteração da receita tributária, bem como da reversão dos recursos,
caso o projeto de lei não seja aprovado.

Gabarito dos Exercícios

Exercício 1

(V) A Constituição Federal exige autorização específica na LDO para concessão de

vantagens funcionais, criação e ocupação de cargos e empregos públicos, nem
reformulação no plano de cargos e salários.
(V) A alteração na política de pessoal tem grande impacto no orçamento e precisa ser
estudada e avaliada. Por isso é tão importante sua previsão na LDO, já que é um
momento de planejamento, estudo e avaliação do impacto nas finanças públicas.
(F) A estimativa do impacto orçamentário-financeiro do aumento da despesa com
pessoal e o demonstrativo da origem dos recursos ficam a cargo da LDO. A LDO
delega à LOA a responsabilidade para calcular os limites orçamentários, quantificar
a criação e o provimento de cargos, funções e empregos, além da especificação
dos aumentos. Isso ocorre porque a LDO é enviada ao Poder Legislativo de forma
bastante antecipada.
(F) A LRF estabeleceu como limite para despesa com pessoal do Município 50%
da Receita Corrente Líquida. A LRF estabeleceu como teto para a despesa com
pessoal do Município 60% da Receita Corrente Líquida.
(V) De acordo com a Constituição Federal, o aumento de pessoal só pode ser concedido
se houver prévia dotação orçamentária suficiente e autorização na LDO.
(V) Quando a despesa com pessoal atinge 95% do limite estabelecido pela LRF,
algumas restrições são impostas ao poder ou órgão, como por exemplo, conceder
aumento de remuneração aos servidores.

Exercício 2

(V) As transferências voluntárias são entregas de recursos a outro ente da federação

a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de
determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
(F) A LRF exige que a LOA discipline as condições e exigências para as transferências
de recursos a entidades públicas e privadas. A LRF exige que a LDO discipline esse
assunto.
(V) A LRF estabelece regras básicas para as transferências de recursos financeiros e
dispõe que a LDO estabelecerá outras exigências.
(F) O município que pretende conceder auxílio financeiro a entidade privada sem fins
lucrativos não precisa estabelecer em sua LDO as condições e exigências para esse
repasse de recursos. A LDO deve definir, de maneira genérica, os requisitos e as
condições básicas que permitam a identificação das situações que darão ensejo à
destinação de recursos públicos.

Exercício 3

(V) A exigência de constar na LDO a previsão da alteração na legislação tributária está

relacionada ao dever de planejar e manter o equilíbrio das contas públicas. Isso
ocorre porque ao alterar as normas tributárias haverá reflexo no total de recursos
com os quais o poder público contará no exercício seguinte.

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 (F) De acordo com a Constituição Federal, a LOA deve dispor sobre as alterações na
legislação tributária. A LDO deve dispor sobre as alterações na legislação tributária
(F) Para concessão de benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de
receita é suficiente sua previsão na LDO. De acordo com a LRF a concessão de
benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá ser
acompanhada de três condições:
99 1) apresentar a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes;
99 2) atender ao disposto na LDO;
99 3) demonstrar que a renuncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e
que não afetará as metas de resultados da LDO ou estar acompanhada de medida
de compensação.
(V) Mediante autorização na LDO, a LOA pode considerar na sua estimativa de receita
os efeitos da alteração na legislação tributária.

Exercício 4

Leia as afirmativas abaixo e assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F):

(V) As agências financeiras de fomento são instituições financeiras não bancárias,

regulamentadas pelo Banco Central e controladas pela União, Estados ou Distrito
Federal.
(V) Um dos tópicos abordados pela LDO federal 2016 é a exigência de publicidade
sobre transferências a entidades privada e transferências voluntárias.
(V) A LDO é uma ferramenta que aprimora a transparência dos gastos públicos.

Referências Bibliográficas

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Brasília, 2008.

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado – 3º ed. atual. – Rio de Janeiro.

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ANDRADE, Nilton de Aquino (organizador) et al. Planejamento governamental para municípios:

plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. 2º.ed. – São Paulo:
Atlas, 2008.

DIAS, Fernando Álvares Correia. O Controle Institucional das Despesas Com Pessoal. Série
Textos para Discussão, Texto nº 54. Brasília: Senado Federal, 2009. Disponível em: <http://
www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD54-FernandoAlvaresDias.pdf>.
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Senado, 1998.

BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.

BRASIL. Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015.

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MENDES, Marcos. (2010). POLÍTICA DE PESSOAL DO GOVERNO FEDERAL: diretrizes para maior
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