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EL DELITO AMBIENTAL.
REFLEXIONES DESDE EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
POR
R. MARTÍN MATEO
(1) El presente estudio debe mucho a la ayuda que ha sido prestada a su autor por J. J.
Díaz, joven y valioso penalista con el que por otras razones tengo contraída también una
importante deuda de agradecimiento.
(2) Vid. de este autor «Instrumentos jurídicos preventivos y represivos en la protección del
medio ambiente», en Documentación Administrativa núm. 190, 1982, pp. 463 y ss.; «Presente
y futuro de la protección penal del medio ambiente en España», en COBO DEL ROSAL Comentarios
a la legislación penal, I, Madrid, 1982, pp. 259 y ss., y especialmente «Delitos contra el medio
ambiente», en La reforma del Código Penal de 1983, Edersa, Madrid, 1985, pp. 828 y ss.
(3) «La ley alemana de reforma del Código Penal para la lucha frente a la criminalidad contra
el ambiente», en Cuadernos de Política Criminal núm. 18/1982, pp. 652 y ss., y «Protección
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penal de la ordenación del territorio y del ambiente, Tít. XIIILII PANCP 1983», en Documentación
Jurídica, monografía dedicada a la propuesta de Anteproyecto de nuevo Código Penal,
vol. 2/1983; Ecología y Derecho Penal, en BERISTAIN; DE LA CUESTA: La droga en la sociedad
actual, San Sebastián, 1986, pp. 277 y ss. Es de destacar que este joven tratadista ha realizado
también por su sólida aportación de Derecho comparado, particularmente alemán, vid. del
mismo «La Ley alemana de reforma del Código Penal para la lucha frente a la criminalidad contra
el ambiente», en Cuadernos de Política Criminal núm. 18/1982, y «Protección internacional del
medio ambiente y derecho ecológico», en Cursos de verano de San Sebastián, s/f, pp. 125 y
siguientes.
(4) Me remito a mi trabajo «Ambiente y recursos naturales. El sistema institucional», en
Revista de Derecho Urbanístico núm. 95/1985, pp. 871 y ss.
(5) Vid. al respecto RODRÍGUEZ RAMOS: «Delitos contra el medio ambiente», loe. cit., p.
830; RODRÍGUEZ DEVESA: «Derecho penal español. Parte especial», 10.a ed., Dykinson, Madrid,
1987, p. 1.101; BOIX: «Delitos contra el medio ambiente», en COBO DEL ROSAL y otros, «Derecho
Penal. Parte especial», vol. I, Tirant lo Blanch, Valencia, 1987, p. 368, y PERIS: Delitos contra
el medio ambiente. Valencia, 1984.
(6) Vid. por ejemplo y en relación con el desmesurado criterio de las primeras formulacio-
nes de política ambiental de la CEE, mi trabajo «El concepto de ambiente en la CEE», en
Informaciones de la CEE núm. 14/1986, pp. 47 y ss.
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(7) Así CAINIELLO: «Aspetti juiridicci della tutella dell'ambiente», en Archivo Guiridico
«Filippo Seraf¡ni», 1982, p. 365.
(8) Por todos MARGALEF: «Ecología», Planeta, Barcelona, 1981, para quien la ecología,
siguiendo a Haeckel, 1870, constituye un sistema de elementos interrelacionados describiendo
a «la naturaleza en términos de materia, energía y organización», p. 17. En parecidos términos
su edición in extenso Ecología, Barcelona, Omega, 1971. Otros clásicos modernos en la materia
se expresan en análogo sentido, así ODUM: Ecología, trad. esp., México, 1964, y WATT: Ecology
and Resource Management, McGraw Hill, New York, 1968.
(9) DE LA CUESTA: Protección Penal, cit., p. 922.
(10) Criterio en el que coincide, terminológicamente al menos, DE LA CUESTA: «Protección
penal de la ordenación del territorio y del ambiente», loe. cit., p. 879. Este autor adopta una
solución intermedia aunque no omnicomprensivo, invocando la autorizada opinión del académico
C. J. de Cela y de Fuentes Bodelón, quien recuerda el rechazo de la doctrina hispanoamericana
a la incorrección gramatical que supone fa rúbrica «medio ambiente» habitual en España
«Planteamientos previos para una formulación de un Derecho Ambiental», en Documentación
Administrativa, en 190, 1981, p. 113.
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(17) Con más precisiones en mi monografía «Derecho ambiental», IEAL, Madrid, 1977, pp.
79 y ss. También LÓPEZ RAMÓN: La conservación de la naturaleza: los espacios naturales
protegidos. Colegio de los Españoles de Bolonia, Zaragoza, 1980, p. 39.
(18) Tema éste magistralmente tratado entre nosotros por QUINTANA: «La repercusión de
las actividades mineras en el medio ambiente. Su tratamiento jurídico», Montecorvo, Madrid,
1987. Igualmente FERNÁNDEZ-ESPINAR: «El conflicto entre el medio ambiente y el desarrollo del
sector minero», en Revista de Administración Pública núm. 111/1986, pp. 237 y ss.
(19) Vid. mi obra «Bioética y Derecho», Ariel, Barcelona, 1987.
(20) Caso de la CEE como refleja el Cuarto Programa en materia del ambiente 1987-1992
que se ocupa de «las relaciones entre protección del medio y biotecnología», COM(86) 485 final,
Bruxelles, 8 de octubre de 1986, pp. 43 y 79.
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C) CONCEPTOS CONEXOS
a) Recursos naturales.
Constituyen el género al que pertenecen los elementos integran-
tes del ambiente, responden por tanto a una noción más amplia que
la de éste, por lo que, atendiendo a las aludidas peculiaridades de
tratamiento jurídico, la doctrina suele diferenciar sistemáticamente
los respectivos análisis (21).
Los recursos naturales se clasifican en dos grandes grupos:
renovables y no renovables, los primeros incluyen principalmente la
energía solar y después los componentes básicos apoyados en ella
que hacen posible la vida en la biosfera y a que nos hemos referido.
Como consecuencia de todo ello aparecen los seres vivos, incluido
por supuesto el hombre. Algunos de los recursos naturales renova-
bles son objeto de especial protección por especies, caso de la
ballena a escala internacional, o por áreas territoriales, zonas
húmedas (22).
Los recursos naturales no renovables son los inertes incluidos
en la litosfera o en los mares que por su accesibilidad y posibilidad
de explotación tienen relevancia económica. Revisten poco interés
a nuestros efectos, aunque deberían ser objeto de otro tipo de
(21) Así, CANO: «Derecho, Política y Administración ambientales», Depalma, Buenos Aires,
1978. La prestigiosa REVISTA argentina que este tratadista dirige, se denomina correctamente
Ambiente y Recursos Naturales. También LAMARQUE: Droit de la protection de la nature et de
l'environnement, cit.; CANO apunta que convendría seguramente revisar esta denominación para
aludir a la naturaleza sin más ya que el Derecho tiene que estudiar temas que desbordan la noción
de los recursos: inundaciones, ciclones, terremotos, etc., REVISTA, cit., núm. 3/1984, p. 122.
(22) Vid.: LÓPEZ RAMÓN: La conservación de la naturaleza: los espacios naturales
protegidos, 1980, cit., y SOSA WAGNER: «Espacios naturales protegidos y Comunidades
Autónomas», en Revista Española de Derecho Administrativo núm. 36/1983, pp. 343 y ss.
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b) Calidad de vida.
Se trata de un parámetro cuya generalización y difusión es
relativamente nueva a partir, a mi juicio, de la Conferencia de
Estocolmo. Su relevancia jurídica, como he tratado de demostrar en
otro trabajo (23), únicamente parece tener sentido en relación con
el ambiente con el que este concepto, en su corta historia, aparece
siempre asociado.
Se trataría de un criterio valorativo del ordenamiento ambiental,
o que amplía el manejo de los recursos naturales más allá de las
exigencias intrínsecas de conservación de las condiciones básicas
de vida, para intentar adicionar un plus de bienestar a los ciudada-
nos: paisaje, luminosidad, acústica, aromas, etc.; como lúcida-
mente se ha detectado en medios penalistas, una cosa es tutelar la
calidad de vida y otra la vida misma en el planeta (24).
D) LA DETERMINACIÓN LEGAL
a) La Constitución.
Estimo que la Constitución española recoge el modelo físico-
natural del ambiente, aunque lógicamente le conecta con el hombre,
ya que este texto incluye un catálogo de derechos, deberes e
instituciones relacionados con el ciudadano. Ello no empece el que
tenga en cuenta el ambiente en cuanto tal, dada la indudable
coincidencia de intereses de los de la naturaleza en su conjunto en
(23) «La calidad de vida como valor jurídico», en Homenaje a García de Eritema, en prensa,
parcialmente también en este sentido PÉREZ MORENO: La ordenación jurídica de la calidad de
vida, en 16 Seminario Internacional del FEAN, octubre 1987, p. 9. Ponencia fotocopiada que he
manejado por amabilidad de su autor.
(24) RODRÍGUEZ DEVESA: Derecho Penal español, p. 1103.
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B) LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA
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(46) Vid. una reseña de los principales fallos del Tribunal de Justicia en este sentido, en
BOULOUIS CHEVALIER: Grandes arréts de la Cour de Justice des Communités Européennes, I,
a
3. ed., París, 1983, pp. 163 y ss.
(47) Vid. MARQUÉS: «Jurisprudencia del Tribunal de las Comunidades Europeas. El efecto
directo», en Revista Valenciana de Estudios Autonómicos, 2/1983, pp. 247 y ss.
(48) Según el artículo 189 del Tratado CEE.
(49) Cit. MUÑOZ MACHADO: LOS principios de articulación de las relaciones entre Derecho
comunitario y el interno y las garantías jurisdiccionales para su aplicación efectiva, en GARCÍA
DE ENTERRÍA y otros: «Tratado de Derecho comunitario europeo», vol. I, Madrid, Civitas, 1986,
p. 514, con base en las Sentencias Ratti de 1979, Comisión V, Bélgica de 1980 y Úrsula Becker
de 1982.
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b) Normativa estatal.
Será la más numerosa, al menos en cuanto a leyes troncales, ya
que por el juego de los criterios constitucionales de distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
corresponde al Estado la legislación básica sobre montes y protec-
ción del medio ambiente (57), lo que se reitera para sectores
concretos como los cursos fluviales que afecten a más de una
Comunidad Autónoma, el derecho minero, etc. (58).
c) Comunidades Autónomas.
Más allá de la legislación básica que incumbe al Estado, las
Comunidades Autónomas pueden legítimamente sancionar Leyes
que afectan a sus intereses privativos y dictar normas adicionales
de protección (59) además de las competencias de que pueden
disponer de acuerdo con sus Estatutos conforme con lo previsto en
el artículo 148 de la Constitución (60), lo que ha respaldado
expresamente el Tribunal Constitucional en relación con los espa-
cios naturales protegidos (61) y la explotación de minas a cielo
abierto (62). Aunque, por supuesto, a las Comunidades Autónomas
les está vedado el promulgar leyes que impliquen sanciones
penales monopolizando el Estado estas represiones (63), sí pueden
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d) Municipios.
La justicia penal deberá también manejar, para precisar las
conductas punibles, los reglamentos y ordenanzas municipales que
en algunos supuestos constituyen el único soporte normativo
aplicable, caso de los ruidos urbanos y en otros un complemento
imprescindible, ya que la legislación estatal carece de desarrollo,
supuesto de los residuos sólidos (69), salvo en lo que afecte
también a las aguas subterráneas. Pero tampoco esto es una
novedad y hay en el Código otras conductas cuya valoración
precisa de estos soportes.
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(74) Así la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1980 no pudo acreditar la
relación causal entre los daños sufridos por una mejillonera y los responsables de los derrames
de petróleo que los produjeron, en los que podían estar implicados varios buques que navegaban
por la misma bahía.
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(75) Sí previsto en el Código Penal alemán, artículo 330.1 3. Vid. DE LA CUESTA: Protección
penal, op. cit., p. 922.
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Balance
Los, sin duda, estadísticamente pobres resultados de la
Reforma de 1983, en lo que al delito ambiental se refiere, pueden
ser contrapesados por otras consecuencias positivas de problemá-
tica patentización, como el efecto disuasorio de la amenaza penal.
Por otra parte, los más cualificados especialistas en estas
cuestiones han puesto de relieve la inviabilidad de hacer descansar
sólo sobre el Derecho penal la cobertura defensiva ambiental de la
sociedad, máxime cuando el efecto preventivo es aquí decisi-
vo (77). Una política criminal sobre el medio ambiente, se ha dicho,
ha de comenzar por reconocer que el acento ha de colocarse en las
medidas preventivas de tipo administrativo y civil (78), en lugar de
caer en el recurso evasivo, que brillantemente se ha descrito como
huida al Derecho penal (79).
Recordemos, no obstante, en favor del precepto comentado,
que ha sabido definir las nerviaciones básicas del ambiente, y
digamos también que ha sido receptivo hacia las más conocidas
manifestaciones de las agresiones ambientales agravándolas: clan-
destinidad, vertidos nocturnos en los ríos, emisiones de gases
polvos durante la noche; reiteraciones: vertidos contaminantes
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