INFORME

ASPECTOS JURÍDICOS DE UNA PROPUESTA

TÉCNICA SOBRE DATOS ABIERTOS EN EL PERÚ

Oscar Montezuma Panez

1
 ÍNDICE

1. Análisis normativo de la experiencia comparada.

1.1. Estados Unidos
1.2. Europa
1.3. Latinoamérica
1.3.1. Brasil
1.3.2. Chile
1.3.3. Colombia
1.3.4. Uruguay
1.4. Asia
1.4.1. Singapur
1.5. Documentos comparados que regulan principios aplicables a políticas de datos
abiertos (“open data”).
1.5.1. Los cinco principios de open data de Tim Berners Lee
1.5.2. Ocho principios para un gobierno abierto
1.5.3. Otras recomendaciones relevantes.
2. Análisis del marco normativo aplicable a los denominados datos abiertos en el Perú.
2.1. Antecedentes.
2.2. Marco normativo de transparencia y acceso a la información pública.
2.2.1. Sobre el marco legal aplicable a los archivos generales del Estado.
2.3. Marco normativo de la interoperabilidad.
2.4. Normatividad sobre propiedad intelectual.
2.5. Normas sobre privacidad y protección de datos personales.
2.5.1. Normatividad vigente previa a la entrada en vigencia del marco normativo
de datos personales
2.5.2. El secreto estadísticos
2.5.3. El secreto médico
2.5.4. Normatividad penal
2.5.5. Responsabilidad funcional.
2.5.6. Ley de protección de datos personales y normatividad complementaria.
2.6. Marco institucional aplicable a los datos abiertos.
3. Conclusiones y recomendaciones.
3.1. Análisis de contexto.
3.2. Objetivos, ámbito de aplicación, definiciones y condiciones de uso y re-uso que
deberá contener de una norma de datos abiertos.
3.3. Formatos, validación y/o aprobación.

2
El presente informe desarrollará diversos aspectos vinculados al desarrollo de una
propuesta normativa sobre datos abiertos en el Perú en el marco del Plan de Acción
del Perú para su incorporación a la Sociedad de Gobierno Abierto (en adelante el “Plan
de Acción”), aprobado por Resolución Ministerial Nº 085-2012-PCM .

A continuación presentamos nuestro análisis y recomendaciones.

1. Análisis normativo de la experiencia comparada

1.1. Estados Unidos

El Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto del año 2010 fue la primera acción
concreta llevada a cabo por el Presidente Barack Obama a fin de desarrollar principios
de apertura y transparencia durante su mandato y se estructura sobre la base de los
siguientes tres pilares: (i) transparencia, (ii) participación y (iii) colaboración.

● La transparencia promueve la responsabilidad en la toma de decisiones

(accountability) y ofrece información a los ciudadanos sobre las actividades que
desarrolla el Estado. Asimismo, la transparencia permite a los ciudadanos no
sólo encontrar de manera más sencilla información sino además utilizarla. Las
agencias deberán solicitar retroalimentación de los ciudadanos a fin de definir
qué información les es de mayor utilidad.
● Los gobiernos deben promover la participación ciudadana en la toma de
decisiones a fin de hacer que estas sean de mayor calidad y más eficientes.
● Debe promoverse una lógica de colaboración entre el ciudadano, empresa y las
diferentes instancias gubernamentales.

Posteriormente el gobierno del Presidente Obama desarrolló diversos documentos que

sustentaron su plan de gobierno orientado hacia la transparencia de la información y
los datos abiertos. Sin embargo consideramos que los siguientes documentos son los
principales documentos de referencia:

1. Open Government Directive de fecha 8 de diciembre de 2009 (“OGD”).

2. The Obama Administration‟s Commitment to Open Government publicado el 16
de setiembre de 2011 (“Status Report”).

3
 3. The Open Government Partnership - National Plan for the United States of
America del 20 de setiembre de 2011 (“National Plan”).
4. Open Data Policy - Managing Information as an Asset de fecha 9 de mayo de
2013 (“Open Data Policy”).

El OGD relata, entre otras cosas, algunos avances relacionados con la creación de
lineamientos orientados a facilitar la aplicación de la Freedom of Information Act
(FOIA), norma federal de transparencia y acceso a la información de Estados Unidos1.

Asimismo desarrolla ampliamente los siguientes puntos:

● Información del gobierno en línea. Se establece una presunción a favor de la

apertura de la información siempre que ello sea permitido legalmente y sujetos a
restricciones razonables de privacidad, seguridad u otras equivalentes.
Asimismo las agencias federales deberán colocar sus publicaciones de manera
oportuna ya que éste es un elemento medular de la transparencia.
Adicionalmente las agencias deberán publicar su información en línea en
formatos abiertos que puedan ser cargados, descargados, indexados y
localizados por herramientas comunes de búsqueda, entendiéndose “formato
abierto” como “aquel que tiene una plataforma independiente, es legible por
cualquier ordenador y es puesto a disposición del público sin restricciones que
impidan su reutilización”. La idea es promover la divulgación voluntaria de
información de manera proactiva que esperar los requerimientos legales
previstos por FOIA. Finalmente se establece que cada entidad deberá generar
una extensión /open en el nombre de dominio de su organización, ubicación en
la que implementará las disposiciones antes reseñadas promoviendo interacción
con la ciudadanía y estableciendo reportes periódicos de los avances en materia
de transparencia y acceso a la información.
● Mejora de la calidad de la información del gobierno. Se establece que
existan líderes dentro de cada agencia que puedan certificar la calidad y
objetividad de la información sobre todo aquella relacionada con gastos del
gobierno, bajo responsabilidad.
● Creación e institucionalización de una cultura de gobierno abierto. Se prevé
que cada entidad desarrolle un plan de gobierno abierto de acuerdo a los
parámetros establecidos en la OGD. Dicho plan deberá ser preparado por
equipos interdisciplinarios de profesionales.

1
De acuerdo a FOIA cualquier persona puede solicitar documentos que mantiene una agencia del Poder
Ejecutivo. Se presume que dicha información es accesible y no se requiere fundamentar el requerimiento
de la misma. La norma aplica únicamente a documentación que obre en poder de agencias del Poder
Ejecutivo y no así del Poder Legislativo o Judicial.

4
 ● Creación de una política pública de gobierno abierto. Respecto de este
punto se señala la importancia de incorporar las TIC en políticas de gobierno
abierto.

Seguidamente el 16 de setiembre de 2011 el gobierno estadounidense publicó “The

Obama Administration‟s Commitment to Open Government” documento que sintetiza
los principales logros del gobierno en materia de información abierta. Destacan los
siguientes aspectos:

1. Freedom of Information (FOIA). Se reportó que en el último año fiscal (2009-2010)

los pedidos a través de FOIA fueron atendidos en un 56%, es decir, 6% más que el
período anterior. Asimismo, las agencias se han amparado en menor medida en
excepciones para no entregar información reduciéndose el porcentaje en 6%. Por otro
lado diversas entidades registraron aumentos en las solicitudes de información de
hasta 50%. Finalmente las entidades registraron reducciones de, en promedio, 10%
respecto de solicitudes de información pendientes de atención. Se ha logrado de
manera gradual fomentar la publicación proactiva de información y no a propósito de
solicitudes de información al amparo de FOIA.

2. Open Government Directive y planes de las agencias gubernamentales. Como

indicamos anteriormente la OGD requirió a las diversas entidades desarrollar un plan
de gobierno abierto de acuerdo a ciertos parámetros o lineamientos referenciales.
Asimismo la OGD solicitó la creación de una matriz de cumplimiento que refleje los
avances de cada entidad del Estado en el cumplimiento de las directrices sobre
gobierno abierto impartidas en la referida directiva2. Dicha matriz incluyó la evaluación
de las siguientes áreas: (i) información de alto valor, (ii) integridad de la información, (iii)
página web de datos abiertos, (iv) consultas públicas, (v) cumplimiento del plan de
gobierno abierto según los parámetros establecidos en la OGD, (vi) formulación del
plan de gobierno abierto, (vii) transparencia, (viii) participación, (ix) colaboración, (x)
casos de éxito.

A setiembre de 2011 estos son algunos de las iniciativas emprendidas por algunas
agencias y entidades del Poder Ejecutivo:

a. El Departamento de Energía (DOE) lanzó su portal de contenido abierto

“Open Energy Information” (http://www.openEI.org) en el cual se ha publicado
información más de sesenta fuentes sobre energía limpia, incluyendo mapas
solares y eólicos, información climática y mejores prácticas sobre tratamiento
energético.

2
La matriz puede ser visualizada en http://www.whitehouse.gov/open/around

5
 b. El Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS) en conjunto con el
Instituto de Medicina publicaron diversos recursos de promoción de la salud.
c. La Administración para el Transporte y la Seguridad (TSA) desarrolló una
aplicación colaborativa (“crowdsourced”) que brinda información a los
ciudadanos sobre tiempos de espera en las filas para revisiones de seguridad,
equipaje permitido así como consejos y sugerencias de como empacar el
equipaje y optimizar el tiempo en las revisiones de seguridad.

3. Data.gov. A medida que las agencias desarrollaron sus planes de gobierno abierto,
gradualmente fueron poniendo a disposición del público diversa información a través de
una plataforma de gobierno centralizado, Data.gov, misma que brinda acceso a
390.000 datos de alto valor temas tan diversos como seguridad del transporte,
transporte aéreo, la calidad del aire, la seguridad laboral, seguridad de los
medicamentos, nutrición, delincuencia, obesidad, empleo y salud. Se han desarrollado
a su vez alianzas público-privadas que a través del uso de datos abiertos puedan
revertir y poner a disposición información con valor agregado de utilidad para los
ciudadanos.

4. Gastos transparentes.

Se han desarrollado las siguientes iniciativas en aras de la transparencia económica y

fiscal:

a. Desarrollo del portal Recovery.org con información comprensible y detallada sobre el

gasto público al amparo del American Recovery and Reinvestment Act de 2009
(Recovery Act).
b. Desarrollo de USASpending.gov, portal que provee información más detallada aún
sobre el gasto público interno.
c. Desarrollo de IT.usaspending.gov, portal que provee información sobre el gasto
público en tecnologías de la información.
d. Desarrollo de Paymentaccuracy.gov, portal que provee información sobre pagos
indebidos y los esfuerzos que las agencias realizan para recuperar esos pagos
indebidos o solucionar los errores que los generaron.
e. Desarrollo de “Taxpayer Receipt” 3 , iniciativa que permite a los ciudadanos saber
exactamente a donde se destina su pago de impuestos.

5. Información sensible del gobierno

El gobierno ha dispuesto una progresiva desclasificación de documentación sensible a
través de una serie de dispositivos legales y memorandos como la Executive Order No.

3
Puede consultarse la iniciativa en http://www.whitehouse.gov/2012-taxreceipt

6
13526 que crea el National Declassification Center dentro de la National Archives and
Records Administration (NARA). En ese sentido, según reporta el gobierno, se ha
modificado el proceso de clasificación documentaria y se ha reducido el personal
encargado de dicho proceso hasta en 7%.

Dentro de las críticas formuladas sobre la base de la retroalimentación ciudadana,

también contenidas en el informe bajo análisis, se alega que la medición cuantitativa no
es necesariamente reflejo o consecuencia directa de una mayor apertura y que aún se
puede mejorar el tratamiento de solicitudes según lo dispuesto por FOIA. Otras críticas
se inclinan por considerar que la información y datos abiertos disponibles se
encuentran en formatos inadecuados y en algunos casos inexactos o incompletos.

En segundo lugar destaca el National Plan iniciativa a través de la cual el Gobierno

Federal inició una serie de consultas públicas en las que se contó con el aporte de
diversas entidades privadas y grupos de sociedad civil. Asimismo se desarrolló un
grupo de trabajo de Gobierno Abierto, compuesto por representantes de alto nivel del
Poder Ejecutivo. Dichas iniciativas se enmarcan actualmente dentro de la Alianza para
una Sociedad de Gobierno Abierto con un enfoque de intercambio de mejores prácticas
a nivel internacional.

Finalmente destaca el Open Data Policy, documento del 9 de mayo del presente año,
mismo que, según se indica, ha sido elaborado en concordancia con el marco
normativo local vigente 4 . Dicho documento contempla disposiciones muy relevantes
para tomar en consideración en el presente informe. A continuación reseñamos los
aspectos más importantes:

● Se desarrolla un catálogo de definiciones tales como “información personal

identificable”, “información”, “datos”, “datos abiertos”, entre otros.
● Se desarrollan los siguientes principios que deberán seguir las políticas de
información abierta: (i) publicidad, (ii) accesibilidad, (iii) descriptibilidad, (iv) re-
utilización, (v) exactitud, (vi) oportunidad y (vii) gestión de la información a cargo
de un responsable.
● Las disposiciones se aplicarán a toda aquella nueva información, recolección,
creación, desarrollo de sistemas de información y proyectos de modernización
que impliquen el rediseño de sistemas de información existentes.
Adicionalmente se motiva a las agencias a mejorar sus sistemas de información
y “abrirlos” de acuerdo a las demandas de los ciudadanos y de acuerdo con el

4
Se citan entre otras normas las siguientes Paperwork Reduction Act, E-Government Act of 2002,
Privacy Act of 1974, Federal Information Security Management Act of 2002 (FISMA), Confidential
Information Protection and Statistical Efficiency Act of 2002 (CIPSEA), Freedom of Information Act,
Information Quality Act y el Federal Records Act.

7
 marco normativo vigente. Las agencias deberán ejercer discrecionalidad a fin de
evaluar los costos y beneficios de hacer pública determinada información.
● Se promueve la recolección de información sobre la base de principios de
interoperabilidad tomando en cuenta en particular:
○ El uso de formatos abiertos y legibles por cualquier ordenador, programa
o sistema informático. No obstante ello, si aún prevalecen formas de
recolección de información en formato no electrónico se procurará
contemplar que tanto las formas electrónicas como no electrónicas
puedan convivir y funcionar de manera conjunta.
○ Principios fundamentales de „apertura‟ e „interoperabilidad‟.
○ Priorizar la publicación de información y datos abiertos de acuerdo a las
demandas de la ciudadanía.
○ Designar personal responsable en cada entidad de promover iniciativas
de publicación de información en formato abierto.
○ Garantizar la privacidad y protección de datos personales en la ejecución
de las medidas antes señaladas.
○ Considerar el marco normativo vigente en materia administrativa, de
privacidad y de propiedad intelectual.

1.2. Europa

En el marco de la Unión Europea existe la Directiva 2003/98/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo de 17 de noviembre de 2003 relativa a la reutilización de la
información del sector público. Dicha Directiva es el documento base para la
implementación de políticas de datos abiertos a nivel comunitario.

En síntesis la referida norma contempla los siguientes aspectos y principios a tomar en

cuenta:

● El objeto y ámbito de aplicación de la Directiva se centra en regular la

reutilización y los instrumentos prácticos que faciliten la reutilización de los
documentos existentes conservados por organismos del sector público de los
Estados Miembros.
● Establece excepciones de acceso a información que salga del ámbito de la
misión de servicio público de los organismos públicos involucrados, información
restringida cuyo acceso se encuentre regulado por otros cuerpos normativos así
como documentos conservados por instituciones educativas, de investigación e
instituciones culturales tales como museos, bibliotecas o archivos.
● Se especifica que la Directiva no pretende desconocer los regímenes de acceso
a la información de cada Estado Miembros así como su régimen legal de
protección de datos personales y de derechos de autor.

8
 ● La Directiva define los términos “organismo del sector público”, “organismo de
derecho público”, “documento” y “reutilización”. En el caso del término
“documento” éste puede ser “cualquier contenido sea cual sea el soporte (escrito
en papel o almacenado en forma electrónica o como grabación sonora, visual o
audiovisual); o cualquier parte de tal contenido. En el caso de la “reutilización”
ésta se define como “el uso de documentos que obran en poder de organismos
del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o no
comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la
misión de servicio público para la que se produjeron. El intercambio de
documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades
de sector público no se considerará reutilización”.
● Se establecen los requisitos para el tratamiento de solicitudes de reutilización
por parte de los administrados sobre la base de criterios de razonabilidad.
● Se señala que los organismos del sector público facilitarán sus documentos en
cualquier formato cuando sea posible y oportuno sin embargo ello no significa
que dichos organismos deberán crear documentos o adaptarlos para satisfacer
una solicitud específica o cuando ello suponga un esfuerzo desproporcionado.
● Se contempla la posibilidad que se apliquen tarifas a la reutilización de
información del sector público mismas que deberán ser fijadas y publicadas de
antemano.
● Los organismos del sector público podrán autorizar la reutilización de
documentos sin condiciones o pueden imponer condiciones.
● Las condiciones que se apliquen para reutilizar un documento no deberá ser
discriminatoria para categorías comparables de reutilización.

El artículo 13 de la referida Directiva señala que la Comisión evaluaría los alcances de

la misma en el año 2008. Aparentemente dicha evaluación no se llevó a cabo y en el
año 2011 la Unión Europea (UE) emitió una nota de prensa indicando que la Directiva
sería revisada y modificada5 ampliando sus alcances en los siguientes términos:

● Será una regla general que todos los documentos difundidos por organismos
públicos puedan ser reutilizados por terceros para cualquier fin, comercial o no,
siempre que no estén protegidos por derechos de autor.
● Se establecerá el principio de que los organismos públicos no puedan cobrar
una cantidad superior a los costes que entrañe la petición individual de datos
(costes marginales), lo que supone, a efectos prácticos, que la mayoría de los
datos se facilitará de forma gratuita o casi gratuita, excepto en casos
debidamente justificados.
● Será obligatorio proporcionar los datos en formatos de uso común y legibles por
máquina para garantizar que los datos puedan ser reutilizados realmente.
● Se introducirá una supervisión normativa para hacer cumplir estos principios.

5
Ver al respecto http://europa.eu/rapid/press-release_IP-11-
1524_es.htm#PR_metaPressRelease_bottom (Consultada el 27 de mayo de 2013)

9
 ● Se ampliará radicalmente el ámbito de aplicación de la Directiva incluyendo, por
primera vez, las bibliotecas, los museos y los archivos; las normas vigentes de
2003 se aplicarán a los datos de esas instituciones.

Entre los beneficios que destaca la UE al promover políticas de datos abiertos se

encuentran las siguientes:

● Los datos públicos tienen un gran potencial para su reutilización en nuevos

productos y servicios. Beneficios económicos globales de la apertura de este
recurso podrían ascender a 40 mil millones € al año en la UE;
● Contar con políticas consistentes de datos abiertos pueden contribuir a descubrir
soluciones nuevas e innovadoras;
● El logro de mayor eficiencia a través de intercambio de datos dentro y entre las
administraciones públicas;
● Fomento de la participación de los ciudadanos en la vida política y social y el
aumento de la transparencia del gobierno.

A la fecha no se conocen mayores avances sobre la reforma de la norma comunitaria

bajo análisis, únicamente la creación de un portal de datos abiertos desarrollado de
manera conjunta con el Open Knowledge Foundation y que se ubica en la siguiente
dirección electrónica: http://open-data.europa.eu/

Sin perjuicio de lo anterior existen experiencias destacables por la propia Unión

Europea como el caso del Reino Unido que en el año 2012 publicó el documento “Open
Data White Paper: Unleashing the potential”6. Dicho documento prevé un glosario de
términos de corte similar al Open Data Policy de Estados Unidos, contempla la figura
de alianzas público privadas y traza los derroteros de la política de gobierno abierto del
Reino Unido. En línea con las iniciativas desarrolladas en Estados Unidos, el Reino
Unido ha desarrollado un portal de datos abiertos en la siguiente dirección electrónica
http://data.gov.uk/

1.3. Latinoamérica

1.3.1. Brasil

Brasil ha sido uno de los promotores, junto a Estados Unidos, de la Alianza para una
“Sociedad de Gobierno Abierto”. En esa línea destacan recientes acciones como la
promulgación de la Ley No. 12.527/2011 de acceso a la información 7 y su Reglamento,

6
Ver al respecto http://www.data.gov.uk/library/open-data-white-paper (Consultado el 29 de mayo de
2013)
7
Ver al respecto el texto de la norma en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2011/lei/l12527.htm (Consultada el 29 de mayo de 2013)

10
el Decreto 7845 de 14 de noviembre de 2012 8 . La referida norma contiene los
siguientes aspectos que resultan relevantes para efectos del objeto de la presente
consultoría:

● Contempla dentro de su ámbito de aplicación a las entidades públicas de los tres

poderes del Estado e incluso a aquellas entidades privadas sin fines de lucro
respecto de la información generada gracias al financiamiento que emplee
fondos públicos.
● El artículo 3 establece como principios básicos los siguientes:
○ La observancia de la publicidad como regla general y el secreto la
excepción.
○ La difusión de información de interés público, independientemente de las
solicitudes efectuadas.
○ La utilización de los medios de comunicación gracias a las tecnologías de
la información.
○ Promoción del desarrollo de una cultura de transparencia en la
administración pública.
○ Desarrollo del control social de la administración pública.
● El artículo 4 contempla un glosario de términos tales como “datos”, “documento”,
“información confidencial”, “información personal”, “procesamiento de
información”, “disponibilidad”, “autenticidad” e “integridad” de la información.
● El artículo 8 de la Ley indica los requisitos con que deberá cumplir la información
publicada:
○ Las agencias y organismos públicos deberán utilizar todos los medios
legítimos y los instrumentos a su alcance, siendo la divulgación en los
sitios oficiales de la World Wide Web (Internet).
○ Deberá contener herramientas de búsqueda de contenido que permita el
acceso a la información en un lenguaje objetivo, transparente, claro y de
fácil comprensión.
○ La posibilidad de guardar los informes en varios formatos, incluyendo
abierto y propietario, tales como hojas de cálculo y el texto con el fin de
facilitar el análisis de la información.
○ Permitir el acceso automático de los sistemas externos en formatos
abiertos y estructurados legibles por máquina.
○ Revelar detalles sobre los formatos utilizados para la estructuración de la
información.
○ Asegurar la autenticidad y la integridad de la información disponible para
el acceso.

8
Ver al respecto el texto de la norma en: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
2014/2012/Decreto/D7845.htm (Consultada el 29 de mayo de 2013).

11
 ○ Incluir la información más reciente disponible para el acceso.
○ Indicar la ubicación y las instrucciones para que el solicitante pueda tomar
contacto con el funcionario responsable en la entidad.

Finalmente, al igual que en el caso europeo y estadounidense, el gobierno brasilero ha

implementado un portal de datos abiertos denominado “Dados Abiertos” en la siguiente
dirección electrónica http://dados.gov.br/. La idea es centralizar a través de este portal
las iniciativas nacionales de datos abiertos.

1.3.2. Chile

El gobierno chileno ha desarrollado importantes avances en materia de datos abiertos

tomando en consideración los avances que sobre la materia se han desarrollado en
Europa y Estados Unidos y a los que hemos hecho referencia en el presente
documento. El gobierno chileno ha implementado un portal de datos abiertos
(http://datos.gob.cl) en línea con las experiencias de Estados Unidos, Reino Unido y
Brasil y ha desarrollado directrices concretas que sirven de referentes para todas las
entidades públicas de dicho país a fin de estandarizar sus políticas de datos abiertos.

Destacan los siguientes documentos9, que a continuación pasamos a reseñar:

● Norma Técnica para Publicación de Datos Abiertos en Chile, Versión 2.1 de

febrero de 2013 (Anexo 1).
○ Dicha norma establece que “toda institución interesada en publicar sus
“datasets” o “conjuntos de datos” deberá mantener un repositorio de datos
públicos, asegurando las condiciones operacionales para garantizar la
continuidad de los servicios (...) Adicionalmente, debe contar con
procedimientos y dirección centralizada en cada organización y tener un
responsable de su organización, mantenimiento y funcionamiento, que
asegure la integridad, autenticidad y permanencia en el tiempo de los
datos que posee”. La norma sugiere las siguientes consideraciones:
■ “Control de acceso: Solamente las personas o sistemas
autorizados deben tener acceso a la publicación y modificación de
datos y metadatos. Se recomienda documentar la política de
acceso, y usar mecanismos básicos de autorización (usuario,
contraseña) u otro como certificados inteligentes.

9
Ambos documentos pueden descargarse desde el siguiente enlace
http://instituciones.gobiernoabierto.cl/documentos-de-ayuda/norma-tecnica-de-publicacion-de-datos-
abiertos-de-chile.html (Consultado el 29 de mayo de 2013).

12
 ■ Integridad: Debe asegurarse que los datos no sean adulterados
durante la transferencia. Se recomienda usar URL fija como testigo
o firma, y en un nivel más exigente, usar SSL.
■ Autenticidad: Debe asegurarse que los datos provienen realmente
de la fuente de su publicador. Se recomienda usar URL fija como
testigo o firma, y en un nivel más exigente, usar SSL”.
○ Se establecen parámetros de preparación, validación de la información
así como condiciones que deberán cumplir los formatos en los que se
publicarán los datos a fin de facilitar su acceso expedito, abierto y sin
restricciones de uso.
○ Se establecen los siguientes formatos de datasets: (i) datos genéricos, (ii)
datos geográficos, (iii) imágenes y (iv) datos estadísticos.
○ En el caso de datos personales se hace referencia al marco legal
aplicable sobre la materia y se incluye un Anexo 6 con recomendaciones
específicas.
○ Se establecen parámetros de publicación de los datos propiamente así
como sus correspondientes metadatos.
○ Se sugieren licencias de tipo abierto (“open content”) tales como Creative
Commons, GNU GPL y ODbL como estándares con los que trabajará el
gobierno en su portal de datos abiertos.
○ Se articulan como principios rectores de la norma técnica de datos
abiertos: (i) la transparencia, (ii) privacidad y (iii) proyectos de publicación
de datos gubernamentales en el mundo.
■ Desde la óptica de transparencia destacan los siguientes:
● Relevancia
● Libertad de información
● Apertura o transparencia
● Máxima divulgación
● Divisibilidad
● Facilitación
● No discriminación
● Oportunidad
● Principio de control
● Responsabilidad
● Gratuidad

Asimismo se hace alusión al carácter constitucional de la

publicidad de actos y resoluciones de los órganos del Estado así
como a la Ley de Acceso a la Información Pública y su Reglamento
como sustento de los principios antes citados.

13
 ■ Desde el ámbito de la privacidad se hace referencia expresa al
marco normativo de datos personales vigente en Chile.
■ Desde las políticas de apertura de datos internacionales se
proponen los siguientes lineamientos:
● Énfasis en el acceso
● Plataforma abierta
● Datos desagregados (raw data)
● Crecer y mejorar utilizando el feedback (comunidades)
● Responsabilidad distribuida (velar por secretos, calidad,
contexto, entre otros)
● Incorporación rápida
● Buenas prácticas
● Localizado y enfatizado en norma.
● Alineado con privacidad y legislación.
○ Se adjunta un Anexo 3 con definiciones de términos tales como “datos
abiertos”, “conjunto de datos”, “reutilización”, etc.
● Guía rápida de publicación, “Datos abiertos para Chile”, versión 1.0 de abril de
2013 (Anexo 2), documento que sintetiza los principales aspectos de la norma
técnica antes reseñada.

1.3.3. Colombia

De acuerdo al United Nations E-Government Survey10, Colombia figura como segundo

lider regional en materia de servicios electrónicos y participación ciudadana.

La implementación de datos abiertos en Colombia se enmarca dentro del Programa

“Gobierno en línea” liderado por el Ministerio de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones. Dicha estrategia toma mayor importancia en el año 2011 donde
puntualmente se plantea un plan de acción dentro del que se encuentra el eje
“Gobierno Abierto y Datos Abiertos”. Para ello el gobierno colombiano realizó
previamente un análisis desde el ámbito político-legal, tecnológico, cultural,
organizacional y presupuestal.

Algunas de las conclusiones más importantes a las que arribó el gobierno colombiano y
que destacamos están las siguientes:

1. Es necesaria la asignación de presupuesto para la implementación de una

iniciativa de datos abiertos.

10Ver al respecto http://unpan3.un.org/egovkb/global_reports/12report.htm (Consultado el 1ro de julio de

2013)

14
 2. Es necesaria una política transversal de datos abiertos.
3. Ha sido importante incluir dentro de la Ley 1450 de 2011 que aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo los primeros lineamientos de datos abiertos.
4. No todas las páginas web del Estado se encuentran actualizadas.
5. No existe oficialmente un inventario de datos abiertos.
6. No hay una política consolidada de gestión de la información pública.
7. Las competencias de TI están enfocadas mayoritariamente en temas de
infraestructura más no en la generación de valor.
8. No se estableció un modelo de evaluación claro frente a los datos abiertos.
9. En Colombia no existe una tarifa expresamente establecida para la reutilización
de la información pública.
10. En la legislación colombiana no existen requisitos expresamente establecidos
para la reutilización de la información pública.
11. Los órganos de control de la vigilancia sobre la transparencia de la función
pública son la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de
la Nación.
12. Es necesario el análisis de la normativa vigente sobre protección de datos
personales.
13. Entre las sanciones existentes en Colombia para el funcionario renuente a
proporcionar información pública está la “pérdida del empleo”.
14. Los principios aplicables a la información pública en Colombia son:
transparencia, publicidad de la información pública y participación.
15. Con respecto a la calidad de los datos abiertos Colombia formuló los siguientes:
(i) exactitud, (ii) totalidad, (iii) oportunidad, (iv) consistencia, (v) formatos
permitidos y (vi) alineación con lenguaje común de intercambio.

En materia específica de datos abiertos, el gobierno colombiano desarrolló una versión

beta del portal http://www.datos.gov.co mismo que describe en los siguientes términos:
“Es un sitio que permite encontrar, de manera unificada, todos los datos publicados por
las entidades públicas de Colombia, en formato abierto, con el fin de que éstos puedan
ser usados por cualquier persona para desarrollar aplicaciones o servicios de valor
agregado, hacer análisis e investigación, ejercer labores de control o para cualquier tipo
de actividad comercial o no comercial”.

El portal a su vez define a los datos abiertos como “todos aquellos datos primarios, sin
procesar, en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y permiten su
reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas y que pueden
ser obtenidos y ofrecidos sin reserva alguna, de forma libre y sin restricciones, con el
fin de que terceros puedan re-utilizarlos y crear servicios derivados de los mismos”. El
portal cuenta además con una “Tienda de aplicaciones” donde se promueve el uso de
dicha información por parte de desarrolladores.

15
Sobre las características de los datos a ser publicados el referido portal indica que
deberán cumplir con lo siguiente:

● No estar sujetos a limitaciones de reserva previstas en disposiciones

constitucionales y legales.
● Disponibles en la fuente primaria, sin procesamientos y sin formas agregadas y
en diversos formatos, para ser accedidos, reutilizados y automatizados, sin
necesidad de registro o solicitud por parte de los usuarios.
● Actualizados oportunamente para preservar su valor, de acuerdo con la
información vigente.
● Estructurados para permitir su lectura, reutilización y automatización a través de
diversas herramientas tecnológicas.
● No tener exclusividad para su control y uso y deben estar libres de licencias, no
sujetos a derecho de autor o patentes.
● Su acceso debe hacerse en condiciones de seguridad

En esa línea el gobierno ha desarrollado una serie de documentos publicados en la

página web del Programa Gobierno en línea del Ministerio de Tecnologías de la
Información y Comunicaciones11, mismos que pasamos a reseñar:

 Guía para la Apertura de Datos en Colombia. Guía dirigida a los servidores

públicos, interesados en adquirir conocimientos y herramientas prácticas que
permitan a las entidades del Estado implementar procesos de apertura de datos
públicos.
 Guía para la Apertura de Datos en Colombia. Guía dirigida a los servidores
públicos, interesados en adquirir conocimientos y herramientas prácticas que
permitan a las entidades del Estado implementar procesos de apertura de datos
públicos.
 Formato de Inventario de Información. Conjunto de hojas en Excel que permiten
elaborar el inventario de información que sirve como base para la apertura de
datos.
 Lenguaje Común de Intercambio de Información en el contexto de los Datos
Abiertos en Colombia. Documento es un Anexo del documento titulado
―Lineamientos para la Implementación de Datos Abiertos en Colombia‖ y la
temática es la competencia de usar el Lenguaje Común de Intercambio de
Información en el contexto de la apertura de los datos públicos del Gobierno
Colombiano.

11
Ver al respecto http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/lineamientos.shtml?scrl=116&apc=ahx;x;x;x1-
&scr_116_Go=2 (Consultado el 15 de julio de 2013)

16
  Marco jurídico actual para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.
Documento que presenta el estado actual del marco jurídico de los datos
abiertos en Colombia, y constituye un insumo para la generación de marco
objetivo del modelo de datos abiertos.
 Resumen Ejecutivo Lineamientos para la implementación de Datos Abiertos en
Colombia. Documento que contiene una síntesis de la Estrategia de Datos
Abiertos para Colombia, representada en un Modelo de Datos Abiertos ajustado
a la Estrategia de Gobierno en línea, el cual permite, operativizar y administrar la
oferta y demanda de los datos de acceso público que actualmente poseen las
entidades del Estado Colombiano.
 Lineamientos para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.
Documento que presenta los lineamientos, el modelo objetivo y el mapa de ruta
a seguir para la implementación de Datos Abiertos en Colombia.

Destaca el análisis detallado y minucioso desarrollado por el gobierno colombiano de

manera previa a la implementación de una política de datos abiertos. Más aún la
existencia de un Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones que
impulsa en el plano técnico y político la referida iniciativa.

1.3.4. Uruguay

Uruguay cuenta con un marco normativo que contempla los siguientes dispositivos
legales:

 Plan de Gobierno Abierto mediante Resolución Nº 595 del año 2011. En ella se
determina que AGESIC será la coordinadora y gestora del Plan de Gobierno
Abierto, creándose además un grupo de trabajo integrado por representantes de
varias entidades públicas.
 Decreto Nº 259 del 2012 aprueba el Plan de Gobierno Abierto y señala que
Uruguay adhiere a la Declaración de Gobierno Abierto.
 Ley 18.331, de protección de datos personales y acción de Habeas Data 12
(2008) cuya autoridad es la Unidad Reguladora y de Control de Datos
Personales, órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del
Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del
Conocimiento (AGESIC).

12Ver al respecto http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18331&Anchor=

(Consultada el 1ro de julio de 2013).

17
  Ley 18.381, de acceso a la información pública13 (2008) cuya autoridad es la
Unidad de Acceso a la Información Pública órgano desconcentrado de la
AGESIC. Importante en esta norma es el hecho de poner énfasis que la
información pública deberá estar “organizada, sistematizada y disponible”. Al
respecto resulta importante señalar que adicionalmente el gobierno promulgó el
Decreto N° 484/009, de 03 de noviembre de 2009 en el que se exhortó a todas
las entidades del Estado a cumplir con la norma y a presentar una
autoevaluación de cumplimiento de la misma 14 . Finalmente el gobierno
uruguayo expidió el Decreto N° 232/010, de 2 de agosto de 201015 que regula la
aplicación de las normas y la ejecución de los procedimientos establecidos por
la Ley Nº 18.381, de 17 de octubre de 2008, de Derecho de Acceso a la
Información Pública.

Según se informa en la página web de la Alianza para un Gobierno Abierto, el gobierno

uruguayo ha trabajado durante el 2012 en “tres grandes bloques de proyectos que son:
aumentar la integridad pública, gestión efectiva de recursos y mejora en la prestación
de servicios públicos, encontrándose dentro del primero proyectos vinculados con
datos abiertos”.

En efecto, la creación del portal de datos abierto ubicado en datos.gub.uy cuyo

lanzamiento se realizó el 5 de diciembre de 2012 demuestra la clara vocación del
gobierno uruguayo en promover una cultura de apertura de la información pública. La
nota de prensa que detalla el referido lanzamiento describe los objetivos de dicho portal
de la siguiente manera:

“El catálogo es un portal que busca facilitar el acceso de los ciudadanos

a los datos públicos, fomentar su reutilización y el desarrollo de nuevos
servicios y productos.

Pretende incentivar a los organismos a publicar sus datos en formatos

abiertos y ofrecer espacios de participación y de colaboración ciudadana.
Los organismos estatales recogen, producen, reproducen y difunden
datos para cumplir con su función pública. Algunos de estos datos ya

13 Ver al respecto http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/leyes/2008/10/EC1028-00001.pdf (Consultada

el 1ro de julio de 2013)
14 Ver al respecto
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/294/1/agesic/decreto_n%C2%B0_484_009_de_03_de_noviembr
e_de_2009.html?menuderecho=1 (Consultada el 1ro de julio de 2013)
15 Ver al respecto
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/1121/1/agesic/decreto_n%C2%B0_232_010_de_2_de_agosto_d
e_2010.html?menuderecho=1 (Consultada el 1ro de julio de 2013).

18
 están publicados o debieran estarlo. Incorporar la publicación de datos
públicos en formatos abiertos abre la puerta a la posibilidad de que los
mismos sean reutilizados en nuevos proyectos, que puedan combinarse
con otras fuentes de datos y generar nuevas aplicaciones desarrolladas
por el gobierno, por la sociedad civil, organizaciones, empresas o
ciudadanos en general.

Actualmente no es posible acceder, desde un único punto, a los distintos

sitios Web y recursos del Estado que ofrecen información
pública. Además esta información es publicada siguiendo pautas
particulares de cada organismo. Es por eso que la posibilidad de contar
con un Catálogo Nacional de Datos Abiertos que presente la información
de forma centralizada, otorgándole mayor visibilidad, facilidad de uso y
acceso es un beneficio tanto para el Estado como para los ciudadanos”16.

El caso uruguayo resulta importante porque demuestra que la expedición de un marco

normativo sobre transparencia de la información no es suficiente para desarrollar
políticas concretas de apertura de la información. Es necesario impulsar la apertura a
través de los diferentes niveles de gobierno, de manera transversal y contando con el
liderazgo de una entidad coordinadora que en el caso uruguayo sería AGESIC.

1.4. Asia

1.4.1. Singapur

El portal data.gov.sg fue concebido como parte del plan de gobierno electrónico
eGov2015 Masterplan. El portal data.gov.sg tiene como objetivo impulsar el desarrollo
de aplicaciones innovadoras de los sectores privados y la población, y apoyar la visión
del plan de gobierno electrónico para constituirse en un elemento de creación
colaborativa e integración ciudadana.

Actualmente, según reporta el portal, existen más de 5.000 conjuntos de datos

disponibles al público a partir de 50 organismos públicos. Los datos incluyen tanto
datos abiertos textuales, así como espaciales (mapa). Algunos ejemplos de estos datos
incluyen datos económicos, de población, estadísticas del censo, número de visitantes
y datos meteorológicos.

16 Ver al respecto
http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/2398/1/agesic/de_coleccion:_se_presenta_catalogo_de_datos_a
biertos.html (Consultada el 4 de julio de 2013).

19
1.5. Documentos comparados que regulan principios aplicables a políticas de
datos abiertos o “open data”

1.5.1. Los cinco principios de “open data” de Tim Berners-Lee

Tim Berners-Lee, creador de la world wide web y uno de los pioneros en materia de
información vinculada estableció cinco principios que suelen ser tomados como
17
referencia en aspectos vinculados a datos abiertos .

A continuación presentamos dichos principios los cuales están ordenados de menor a

mayor valoración:

● Poner a disposición la información en Internet (en cualquier formato) bajo una

licencia abierta.
● Poner a disposición la información de manera estructurada (por ejemplo, en
formato Excel en vez de colocar una imagen escaneada del cuadro que contiene
la información).
● Uso de formatos no propietarios (por ejemplo, CSV18 en vez de Excel).
● Uso de URI (Uniform Resource Identifier, serie de caracteres que identifican un
sitio web) para resaltar aspectos de manera que los usuarios puedan dirigirse
hacia la ubicación exacta de la información.
● Enlazar tu información a otra información para contextualizar la misma.

1.5.2. Ocho principios para un gobierno abierto

Este es un documento que data del año 2007 19 pero que aparentemente fue un
documento pionero elaborado por académicos y activistas estadounidenses en torno a
los pilares de un gobierno abierto:

● Los datos deben estar completos. Todos los datos públicos deben estar
disponibles. Los datos pueden almacenarse electrónicamente, en grabaciones,
incluyendo documentos, bases de datos, transcripciones y grabaciones
audiovisuales. Es necesario tomar en cuenta limitaciones legales a la privacidad
ó seguridad.

17
Puede revisarse el documento completo en 5stardata.info (Consultada el 29 de mayo de 2013).
18 Un archivo CSV (comma separated variable) es un formato “open source” que puede ser visualizada
utilizando software no-propietario de terceros como Notepad o TextEdit.
19
Puede revisarse el texto completo en http://www.opengovdata.org/home/8principles (Consultada el 29
de mayo de 2013)

20
 ● Los datos deben ser de origen primario. Los datos publicados deben ser
aquellos recogidos en la fuente, con el nivel más fino posible de la granularidad,
no de manera agregada o modificada.
● Los datos deben hacerse disponibles de manera oportuna. Los datos se hacen
disponibles tan pronto como sea necesario para preservar el valor de los datos.
● Los datos deben ser accesibles. Los datos deben estar disponibles para la gama
más amplia de usuarios y de tipos de uso.
● Los datos deben ser procesable por máquina (“machine readable”). Los datos se
estructuran razonablemente para permitir el procesamiento automatizado de la
misma.
● El acceso a los datos no puede ser discriminatorio. Los datos deben estar
disponibles para cualquiera sin necesidad de registro.
● Los formatos de los datos no debe ser propietarios. Los datos deben estar
disponibles en un formato sobre los que ninguna entidad tiene el control
exclusivo de datos.
● Los datos deben ser licenciados de manera abierta, es decir, no deben estar
sujetos a ningún derecho de autor, patentes, marcas o reglamento secreto
comercial. Pueden existir restricciones legales de privacidad o de seguridad
razonables. Una persona de contacto debe ser designado para responder a las
personas que requieren la utilización de los datos. Una persona de contacto
debe ser designada para responder a las quejas sobre violaciones de estos
principios. Un tribunal administrativo o judicial debe tener la competencia para
revisar si la agencia ha aplicado estos principios de forma adecuada.

1.5.3. Otras recomendaciones relevantes.

Consideramos importante tomar en cuenta las recomendaciones propuestas por David

G. Robinson y Harlan Yu, mismas que se encuentran plasmadas en el Capítulo V,
“Apertura de datos: primeras lecciones para el diseño de políticas” del documento “El
desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la igualdad” editado por Gastón Concha
y Alejandra Naser y publicado por la Comisión Económica para America Latina y el
Caribe (CEPAL):
 Proporcionar datos abiertos no crea su propia demanda: los proyectos de datos
abiertos tienen éxito allí donde satisfacen la demanda existente de información
y compromiso, o donde el Gobierno cultiva el interés y el compromiso de los
interesados respecto de los datos concretos que ha decidido dar a conocer. El
verdadero éxito con los datos abiertos suele ser el reflejo de una asociación
activa entre el Gobierno y los actores privados.

21
  El balance general de la transparencia en el gobierno es una pregunta
sistémica, no una pregunta de datos abiertos. Los datos gubernamentales se
pueden haber vuelto más abierto pero no necesariamente el gobierno.
 Existen una segunda comunidad de grupos de interés que está menos
interesada en la provisión de servicios y más enfocada en la transparencia de
las instituciones. Es necesario articular ambos. Dicha meta se encuentra aún en
proceso.
 El gobierno también obtiene beneficios en el proceso de apertura de datos.
Primero, los programas de datos abiertos llevan al gobierno a organizar sus
datos de tal forma que beneficiarán de paso a los usuarios internos y
gubernamentales. Adicionalmente cuando los traductores de datos consideran
valiosos los nuevos usos de los datos de gobierno, éste puede absorber estas
innovaciones, permitiéndole entregar mejor y de manera más directa beneficios
a los ciudadanos.
 Es importante que el gobierno no sólo publique datos en formatos estructurados
lo cual permitirá el desarrollo de nuevas aplicaciones y servicios sino que
ofrezca y otorgue la mayor cantidad de herramientas a los traductores de datos
(desarrolladores de sotware, investigadores y periodistas) para que éstos
transformen y agreguen valor a dicha información. Su compromiso es
importante.
 Es muy importante que aspectos como los derechos de autor y la privacidad no
se conviertan en obstáculos para cualquier programa de datos abiertos.
Asimismo de particular relevancia que el gobierno garantice la autenticidad de la
información brindada. Para ello se sugiere el uso de firmas digitales y
criptografía asimétrica.

2. Análisis del marco normativo aplicable a los denominados datos abiertos en el

Perú

2.1. Antecedentes

En términos generales, en el Perú el marco normativo aplicable al gobierno electrónico

vinculado a iniciativas de gobierno abierto son las siguientes:

● Ley Nº 27269, Ley de Firmas y Certificados Digitales.

● Ley N° 27658 – Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
● Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
● Ley N° 29904 – Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red
Dorsal Nacional de Fibra Óptica.
● Ley N° 29976 – Ley que crea la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción.

22
● Ley N° 29968 – Ley que crea el Servicio Nacional de Certificación Ambiental
para las Inversiones Sostenibles (SENACE).
● Ley N° 30096 – Ley de delitos informáticos.
● Decreto Legislativo N° 1135 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio
del Interior.
● Decreto Legislativo Nº 604 - Ley de Organización y Funciones del Instituto
Nacional de Estadísticas e Informática (INEI). (Norma el Sistema Nacional de
Informática).
● Decreto Supremo Nº 066-2003-PCM; Fusionan la Subjefatura de Informática del
Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI y la Presidencia del
Consejo de Ministros, a través de su Secretaría de Gestión Pública.
● Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM; que define y establece las Políticas
Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno
Nacional.
● Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM; Reglamento de Organización y Funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros, modificado por el Decreto Supremo
Nº 057-2008-PCM, Decreto Supremo Nº 010-2010-PCM, y el Decreto Supremo
Nº 079-2011-PCM.
● Decreto Supremo Nº 048-2008-PCM; Aprueban la Reestructuración de la
Comisión Multisectorial para el Seguimiento y Evaluación del “Plan de Desarrollo
de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital Peruana”.
● Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM, Reglamento de la Ley de Firmas y
Certificados Digitales.
● Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM; que modifica el numeral 10 del artículo 2°
del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM.
● Decreto Supremo Nº 054-2011-PCM; Aprueba el Plan Bicentenario: El Perú
hacia el 2021.
● Decreto Supremo Nº 066-2011-PCM; que aprueba el Plan de Desarrollo de la
Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital Peruana 2.0.
● Decreto Supremo Nº 069-2011-PCM; que crea el Portal de información de Datos
Espaciales como un sistema interactivo de información a los ciudadanos a través
de Internet.
● Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM; que aprueba la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública.
● Resolución Ministerial Nº 181-2003-PCM; Crean la Comisión Multisectorial para
el Desarrollo de la Sociedad de la Información – CODESI.
● Resolución Ministerial Nº 035-2007-PCM; que constituye el Comité Coordinador
permanente de la Infraestructura Nacional de Datos Espaciales.
● Resolución Ministerial Nº 246-2007-PCM Aprueban uso obligatorio de la Norma
Técnica Peruana “NTP-ISO/IEC 17799:2007 EDI. Tecnología de la Información.

23
 Código de buenas prácticas para la gestión de la seguridad de la información.
2a. Edición” en todas las entidades integrantes del Sistema Nacional de
Informática.
● Resolución Ministerial Nº 281-2007-PCM; que aprueba el Plan Estratégico
Sectorial Multianual – PESEM de la Presidencia del Consejo de Ministros.
● Resolución Ministerial N° 381-2008-PCM que aprueba los Estándares y
Especificaciones de Interoperabilidad del Estado Peruano.
● Resolución Ministerial Nº 220-2010-PCM; que aprueba el Plan Estratégico
Institucional - PEI de la Presidencia del Consejo de Ministros.
● Resolución Ministerial Nº 19-2011-PCM, Formulación y evaluación del Plan
Operativo Informático de las entidades de la Administración Pública y su Guía de
Elaboración.
● Resolución Ministerial Nº 61-2011-PCM, Lineamientos que establecen el
contenido mínimo de los Planes Estratégicos de Gobierno Electrónico.
● Decreto Supremo No. 066-2011-PCM, mediante el cual se aprueba el Plan de
Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital
Peruana 2.0.
● Decreto Supremo N° 083-2011-PCM que crea la Plataforma de Interoperabilidad
del Estado (PIDE).
● Resolución Ministerial N° 197-2011-PCM que establece fecha límite para que
diversas entidades de la Administración Pública implementen el Plan de
Seguridad de la Información dispuesto en la NTP- ISO/IEC 17799:2007 EDI.
Tecnología de la Información. Código de Buenas Prácticas para la Gestión de
Seguridad de la Información.
● Resolución Ministerial Nº 115-2012-PCM; que aprueba los Indicadores y Metas
del Sector Presidencia del Consejo de Ministros para el Año Fiscal 2012.
● Resolución Ministerial Nº 125-2013-PCM, se aprueba el Plan de Implementación
de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública 2013 - 2016.
● La Agenda de Competitividad 2012 – 2013, aprobada en la Sesión del Consejo
Directivo del Consejo Nacional de la Competitividad del 9 de febrero de 2012.
● Decreto Supremo 081-2013-PCM, Plan Nacional de Gobierno Electrónico 2013 –
201720.

Las políticas de datos abiertos tienen como referente inmediato en nuestro país a las
normas sobre transparencia y acceso a la información pública. En ese sentido, las
políticas de datos abiertos constituyen una suerte de potenciación de la transparencia y
el acceso a la información pública actualizándolo a través del aprovechamiento de las

20
Ver el documento completo en
http://www.mef.gob.pe/contenidos/competitiv/documentos/Agenda_Competitividad_2012_2013.pdf
(Consultado el 29 de mayo de 2013).

24
tecnologías de la información y comunicaciones (TIC). Sin embargo tal como se
desprende de la experiencia comparada, dicho marco legal debe interactuar con otras
normas existentes en el ordenamiento jurídico. Consideramos que en el caso peruano
existen cuatro bloques normativos cuya consideración es necesaria al momento de
estructurar políticas de datos abiertos: (i) normas que regulen la transparencia y acceso
a la información pública, (ii) normas que regulen la interoperabilidad entre entidades del
Estado, (iii) normas sobre propiedad intelectual y (iv) normas sobre privacidad y
protección de datos personales.

A continuación presentamos una revisión y análisis del marco normativo peruano que
podría tener incidencia en el desarrollo de una política de datos abiertos en el marco
del Plan de Acción.

2.2. Marco normativo de la transparencia y acceso a la información pública

Tal como lo documenta el Plan de Acción de Gobierno Abierto del gobierno peruano, el
marco normativo vigente en el Perú en materia de transparencia y acceso a la
información pública es el siguiente:

● Constitución de 1993. Art. 5, inciso 5.- “Toda persona tiene derecho a solicitar
sin expresión de causa la información que requiera y recibirla de cualquier
entidad pública en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido”.
● Ley Nº 27245 Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal21.
● Decreto Supremo Nº 018-2001-PCM22 , Dispuso que las entidades del Sector
Público incorporen en sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos, un
procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la información que
posean o produzcan.
● Decreto de Urgencia Nº 035-2001, Acceso ciudadano a las Finanzas Públicas
● Decreto Supremo Nº 039-200-EF, Reglamento de la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal.
● Ley Nº 27482, Ley que regula la publicación de la declaración jurada de ingresos
y de bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado.
● Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, Art. 110.1 El
derecho de petición incluye el de solicitar la información que obra en poder de
las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y la Ley.
● Decreto de Urgencia Nº 077-2001 Creación del Portal de Transparencia
Económica y Oficina de Información Económica y Ciudadanía

21
Modificada por la Ley Nº 27958.
22
Derogado por la Ley Nº 27806.

25
● Decreto Supremo Nº 166-2001-EF Aprobación de incorporación de la Oficina de
Información Económica y Ciudadanía en la estructura orgánica del Ministerio de
Economía y Finanzas.
● Ley Nº 27658, Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado. Artículo
5.- El proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta
fundamentalmente en las siguientes acciones (…) f. Institucionalización de la
(…) rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a fin de
garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
● Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM, Reglamento de la Ley Marco de la
Modernización de la Gestión del Estado.
● Ley Nº 27838, Ley de transparencia y simplificación de los procedimientos
regulatorios de tarifas.
● Ley Nº 27927, Ley que modifica la Ley 27806 Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública.
● Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM Aprobación del Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
● Ley Nº 30035 que regula el Repositorio Nacional Digital de Ciencia, Tecnología e
Innovación de Acceso Abierto.
● Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM Aprobación del Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
● Decreto Supremo Nº 070-2013-PCM que modifica el Reglamento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por Decreto
Supremo Nº 072-2003-PCM.
● Decreto Supremo Nº 063-2010-PCM, aprueba la implementación del Portal de
Transparencia Estándar en las entidades de la Administración Pública
● Resolución Ministerial Nº 200-2010-PCM, aprueba la Directiva Nº 01-2010-
PCM/SGP, Lineamientos para la implementación del Portal de Transparencia
Estándar en las Entidades de la Administración Pública.
● Decreto Supremos Nº 042-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la inversión Privada en los Servicios
públicos.
● Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.
● Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM, Reglamento sobre transparencia,
acceso a la información pública y participación y consulta ciudadana en asuntos
ambientales.
● Ley Nº 29091, Ley que modifica el párrafo 38.3 del artículo 38º de la Ley Nº
27444, Art. 2º.- Publicación de documentos legales en el Portal del Estado
Peruano y Portales Institucionales
● Decreto Supremo 004-2008-PCM, Reglamento de la Ley Nº 29091 - Ley que
modifica el párrafo 38.3 del artículo 38º de la Ley Nº 27444, Ley del

26
 Procedimiento Administrativo General, y establece la publicación de diversos
dispositivos legales en el Portal del Estado Peruano y en Portales
Institucionales.
● Resolución Ministerial N° 301-2009-PCM que aprueba la Directiva N° 003-2009-
PCM/SGP.
● Resolución Ministerial N° 398-2008-PCM que aprueba la Directiva N° 004-2008-
PCM/SGP.
● Decreto Supremo N° 095-2003-PCM que modifica el artículo 2° del Reglamento
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
● Resolución Ministerial N° 051-2009-PCM que aprueba la Directiva N° 002-2009-
PCM/SGP “Guía para la elaboración del Informe de avances en la aplicación de
medidas contra la corrupción y para la resolución de denuncias.”
● Resolución Jefatural Nº 234-2001-INEI que aprueba la Directiva “Normas y
Procedimientos Técnicos sobre Contenidos de las Páginas Web en las
Entidades de la Administración Pública”.
● Decreto Supremo N° 027-2007-PCM que aprueba las Políticas Nacionales de
obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
● Decreto Supremo N° 090-2010-PCM que aprueba el consolidado de avances y
entrega de modernización.
● Decreto Supremo N° 028-2011-EM que crea la Comisión Multisectorial
Permanente para el Seguimiento y Supervisión de la Transparencia en el
empleo de los recursos que obtiene el Estado por el desarrollo de las industrias
extractivas minera e hidrocarburífera.

Sin embargo los principios rectores sobre la materia se encuentran definidos en la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento. Tanto la Ley
como el Reglamento establecen las siguientes disposiciones que consideramos
relevantes:

● Los artículos 2 y 9 de la Ley establecen que sus disposiciones serán aplicables a

toda entidad pública y aquellas privadas que gestionen servicios públicos o
ejerzan funciones administrativas del sector público.
● El artículo 3 de la Ley define el principio de publicidad de las actividades y
disposiciones de las entidades públicas comprendidas en ella. De acuerdo a
dicho principio toda la información que posea el Estado se presume pública
salvo las excepciones establecidas en la Ley.
● El artículo 10 de la Ley define como “información de acceso público” a la
contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético
o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida
por ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control. Asimismo, para los
efectos de esta Ley, se considera como información pública cualquier tipo de

27
 documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una
decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales”.
● El Titulo II de la Ley hace referencia a los portales de transparencia del Estado y
precisa la información que a través de ellos se debe difundir. Se establece
además responsabilidades para funcionarios dentro de cada entidad que
deberán cumplir con el mandato de la Ley.
● Sin embargo, para efectos del presente informe, quizás la sección más relevante
de la norma está constituida por las excepciones a la misma establecidas en el
artículo 15 de la Ley, mismo que declara que “el derecho de acceso a la
información pública no podrá ser ejercido respecto a la información
expresamente clasificada como secreta, que se sustente en razones de
seguridad nacional, en concordancia con el artículo 163º de la Constitución
Política del Perú, que además tenga como base fundamental garantizar la
seguridad de las personas y cuya revelación originaría riesgo para la integridad
territorial y/o subsistencia del sistema democrático, así como respecto a las
actividades de inteligencia y contrainteligencia del CNI dentro del marco que
establece el Estado de Derecho en función de las situaciones expresamente
contempladas en esta Ley”.
○ Concretamente la Ley establece restricciones en materia de información
clasificada en el ámbito militar y de inteligencia que deberán ser tomadas
en cuenta en cualquier política de datos abiertos.
● El artículo 16 de la Ley establece excepciones relacionadas con información
reservada, es decir, (i) información que por razones de seguridad nacional en el
ámbito del orden interno (por ejemplo, aquella relacionada con la criminalidad)
así como (ii) aquella cuya revelación originaría un riesgo a la seguridad e
integridad territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito externo, al
curso de las negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema
democrático.
● El artículo 17 de la Ley establece excepciones relacionadas con información
confidencial, entendiéndose ésta como:
○ Información que contenga consejos, recomendaciones u opiniones
producidas como parte del proceso deliberativo y consultivo previo a la
toma de una decisión de gobierno, salvo que dicha información sea
pública. Una vez tomada la decisión, esta excepción cesa si la entidad de
la Administración Pública opta por hacer referencia en forma expresa a
esos consejos, recomendaciones u opiniones.
○ Información protegida por el secreto bancario, tributario, comercial,
industrial, tecnológico y bursátil que están regulados, unos por el inciso 5
del artículo 2º de la Constitución, y los demás por la legislación pertinente.

28
 ○ Información vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio de
la potestad sancionadora de la Administración Pública, en cuyo caso la
exclusión del acceso termina cuando la resolución que pone fin al
procedimiento queda consentida o cuando transcurren más de seis (6)
meses desde que se inició el procedimiento administrativo sancionador,
sin que se haya dictado resolución final.
○ Información preparada u obtenida por asesores jurídicos o abogados de
las entidades de la Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar
la estrategia a adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso
administrativo o judicial, o de cualquier tipo de información protegida por
el secreto profesional que debe guardar el abogado respecto de su
asesorado. Esta excepción termina al concluir el proceso.
○ Información referida a los datos personales cuya publicidad constituya
una invasión de la intimidad personal y familiar. La información referida a
la salud personal, se considera comprendida dentro de la intimidad
personal. En este caso, sólo el juez puede ordenar la publicación sin
perjuicio de lo establecido en el inciso 5 del artículo 2º de la Constitución
Política del Estado.
○ Aquellas materias cuyo acceso esté expresamente exceptuado por la
Constitución o por una Ley aprobada por el Congreso de la República.
● Finalmente el Título IV de la Ley establece disposiciones específicas
relacionadas con el manejo de la transparencia en el campo de las finanzas
públicas.

Cabe precisar que la Resolución Jefatural Nº 234-2001-INEI establece los parámetros

técnicos que deben cumplir los portales y páginas web de la Administración Pública
detallando en su artículo 6.8 que “Los archivos de texto, que se ofrezcan en las
Páginas Web para descargar preferentemente utilizarán los siguientes formatos: HTML,
PHP, RTF, PDF y otros". Si bien consideramos que dicha norma establece parámetros
técnicos destinados a uniformizar la presentación de la información pública
consideramos que, dado el avance tecnológico y a fin de evitar generar parámetros
rígidos que requieran de modificaciones legislativas constantes, se desarrolle una
norma técnica que sustente los principios básicos de datos abiertos que si deberían
formar parte de una reforma legislativa. Dicha norma técnica deberá ser
periódicamente actualizada.

Adicionalmente resaltar que Ley Nº 30035 que regula el Repositorio Nacional Digital de
Ciencia, Tecnología e Innovación de Acceso Abierto define como “acceso abierto” lo
siguiente: “sitio centralizado donde se mantiene información digital resultado de la
producción en ciencia, tecnología e innovación (libros, publicaciones, artículos de

29
revistas especializadas, trabajos técnico-científicos, programas informáticos, datos
procesados y estadísticas de monitoreo, tesis académicas y similares)”. La norma
añade en su artículo 2 lo siguiente: “Dicha información es de acceso libre y abierto, sin
fines de lucro y sin requerimientos de registro, suscripción o pago alguno y está
disponible para leer, descargar, reproducir, distribuir, imprimir, buscar o enlazar textos
completos; considerando los derechos de autor, establecidos en el Decreto Legislativo
822, Ley sobre el Derecho de Autor”.

Si bien la norma hace claras referencias al Decreto Legislativo No. 822, consideramos
que debería contener precisiones relacionadas con el cumplimiento del marco
normativo vigente en materia de datos personales. Por otro lado nótese que la norma
no habilita la reutilización. Asimismo cualquier política de acceso abierto debería estar
alineada con la política nacional de datos abiertos de manera que se pueda promover
no sólo el acceso sino la reutilización en formatos técnicos que así lo permitan. Dado
que la Ley Nº 30035 se encuentra en proceso de reglamentación será muy importante
que se consideren dichos aspectos en el mismo. El concepto de reutilización al que
hacemos referencia ha sido abordado en la normativa estadounidense, europea,
colombiana y chilena a la que hemos hecho referencia en el primer capítulo del
presente informe. El concepto resulta más relevante aún dado que, generalmente, la
información que obra en poder de la Administración Pública no termina siendo
totalmente abierta. Ello se debe a aspectos técnicos como legales. Desde el ámbito
técnico, podemos citar los casos de imposibilidad de acceder a la información en
formatos electrónicos o legibles por computadores. Desde el ángulo legal, las normas
de transparencia así como aquellas que regulan la privacidad contienen situaciones de
excepción donde no es posible acceder a determinada información. Finalmente
tenemos las normas de propiedad intelectual. Éstas últimas son las más relacionadas
con la Ley Nº 30035 donde la solución propuesta por gobiernos como el chileno es la
utilización de licencias de “open source” donde la información protegida por derechos
de autor que proporciona el ciudadano al Estado pueda gozar de una licencia que
permita su reutilización. Finalmente un tercer criterio a ser considerado en el concepto
de “reutilización” se encuentra en la posibilidad de que la información pueda ser
comercializada o no. El camino por el que ha optado norma chilena que adjuntamos al
presente informe como Anexo 1 hace referencias explícitas a la definición tales como;

“Reutilización pública: uso de documentos que obran en poder del

sector público, por personas físicas o jurídicas, con fines comerciales o no
comerciales, siempre que dicho uso no constituya una actividad
administrativa pública.
Reutilizar: utilizar algo, bien con la función que desempeñaba
anteriormente o con otros fines”.

30
Por otro lado debemos resaltar que la reciente modificación del Decreto Supremo
Nº 070-2013-PCM que modifica el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, aprobado por Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM presenta
algunos aspectos que vale la pena resaltar y que constituyen un avance hacia una
política nacional de datos abiertos ya que actualiza la Ley cubriendo aspectos tales
como los siguientes:

(i) La norma refuerza la necesidad de que las entidades del Estado mantengan
información actualizada.
(ii) Se actualiza la sección sobre portales de transparencia a fin de simplificar los
estándares de publicación de la información pública.

Como se puede apreciar nuestro marco normativo de transparencia y acceso a la

información es bastante completo habiéndose reformado para contemplar aspectos
vinculados al uso de tecnologías de la información y comunicaciones, como es el caso
de la dedicación de un capítulo a los portales de transparencia del Estado a través de
Internet. En ese sentido, luego de revisar la experiencia normativa comparada
podemos indicar que el Perú a nivel legislativo cuenta con un marco normativo
adecuado para el ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información
pública. No obstante ello existen diversos problemas, en muchos casos extrajurídicos,
que en su ejecución no permiten aún que las previsiones contenidas en la norma
funcionen a plenitud.

En efecto, el año 2012 se cumplieron diez años de la entrada en vigencia la Ley de

Transparencia, el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) hizo un balance general sobre la
aplicación de la norma23. Algunos hallazgos fueron los siguientes:
● Aproximadamente 66% de gobiernos regionales utilizan el Portal de
Transparencia del Estado.
● No existe capacidad de sanción efectiva lo que hace que se generen incentivos
para las entidades públicas de incumplir la Ley.
● Es necesario que las entidades públicas implementen mejoras tecnológicas
pensadas en las necesidades del ciudadano. Asimismo un aspecto importante
radica en la actualización de los portales de transparencia del Estado.

23
Pueden revisarse los reportes de IPYS en los siguientes enlaces
http://www.ipys.org/newsletter/noticia.php?edicion=02&noticia=1 y http://www.ipys.org/noticia/1362
(ambos consultados el 29 de mayo 2013)

31
 ● Es necesaria la capacitación en funcionarios públicos en materia de acceso a la
información pública y transparencia. IPYS reportó durante el 2012 alrededor de
1,166 quejas en relación con la aplicación de la Ley.
● Se propone la creación de una autoridad autónoma y especializada en temas de
transparencia a fin de hacer efectivo el cumplimiento de la norma.

Por su parte el Consejo de la Prensa Peruana (CPP) determinó que sólo 13 de los 20
ministerios del gabinete cumplen con las disposiciones de la Ley24.

En el ámbito regional destaca el Informe de Supervisión de los Portales de

Transparencia Estándar de los Gobiernos Regionales correspondiente al primer
trimestre 2013 realizado por la Secretaría de Gestión que concluye lo siguiente:

“La actualización y publicación de los Portales de Transparencia Estándar

de los Gobiernos Regionales ha mejorado significativamente. De los 25
gobiernos regionales, 23 aumentaron su nivel de cumplimiento en el
primer trimestre de 2013 respecto del cuarto trimestre de 2012_Sólo los
Gobiernos Regionales de Amazonas y Tumbes disminuyeron su
desempeño. Aunque cabe señalar que en el caso de la primera entidad,
esta se encuentra en un nivel alto (92%), mientras que la segunda apenas
supera el 50% de cumplimiento (54%)”.,

Según lo expuesto, toda vez que las políticas de datos abiertos constituyen una
potenciación del derecho constitucional de acceso a la información pública es
necesario que cualquier política de datos abiertos nacional se encuentre alineada con
lo dispuesto por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su
Reglamento. Más aún consideramos que una alternativa para establecer un marco
general de principios básicos para el desarrollo de una política nacional de datos
abiertos podría consistir en ajustar la normativa vigente en materia de transparencia y
acceso a la información pública de manera que se establezca una suerte de puente
conector normativa técnica de corte muy similar a la desarrollada por el gobierno
chileno que debería, deberá actualizarse anualmente y que bien podría cumplir las
funciones de la Resolución Jefatural Nº 234-2001-INEI pero en línea con los principios
básicos vigentes en torno a una política nacional de datos abiertos. Por ejemplo, el
Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM y sus normas modificatorias hacen constantes
referencias a la necesidad de contar con portales de transparencia. Una
recomendación consistiría en incluir en los artículos 3, 5 y 8 de dicha norma la sujeción,
de ser aplicable, a la política nacional de datos abiertos cuyas especificaciones

24
Ver al respecto http://www.larepublica.pe/13-05-2013/seis-ministerios-y-presidencia-incumplen-con-
ley-de-transparencia-e-informacion (Consultado el 29 de mayo de 2013)

32
deberían estar desarrolladas en una normativa técnica, a su vez, a una política nacional
transversal de datos abiertos.

2.2.1. Sobre el marco normativo aplicable a los archivos generales del Estado.

En el desarrollo del presente informe tomamos conocimiento de la consultoría

efectuada por la doctora Aida Luz Mendoza Navarro denominada “Diagnóstico sobre la
situación de los archivos de la Administración”. En dicho informe se desarrolla de
manera bastante detallada el marco normativo aplicable al Archivo General de la
Nación encabezadas por la Ley 25323 y su Reglamento. Consideramos que un
elemento importante a considerar en toda política de datos abiertos es el Decreto
Legislativo 681 y sus normas complementarias, dispositivos que regula el uso de
tecnologías de avanzada para el archivo de documentos, que también es citado en el
referido informe.

Consideramos que cualquier política transversal e integral de datos abiertos deberá

tomar en cuenta el marco normativo aplicable a la tecnología de microformas, misma
que es definida en el artículo 1 del Decreto Legislativo 681 en los siguientes términos:

“1) MICROFORMA: Imagen reducida y condensada, o compactada, o

digitalizada de un documento, que se encuentra grabado en un medio físico
técnicamente idóneo, que le sirve de soporte material portador, mediante un
proceso fotoquímico, informático, electrónico, electromagnético, o que emplee
alguna tecnología de efectos equivalentes, de modo que tal imagen se conserve
y pueda ser vista y leída con la ayuda de equipos visores o métodos análogos; y
pueda ser reproducida en copias impresas, esencialmente iguales al documento
original.

Están incluidos en el concepto de microforma tanto los documentos producidos

por procedimientos informáticos o telemáticos en computadoras o medios
similares como los producidos por procedimientos técnicos de microfilmación
siempre que cumplan los requisitos establecidos en la presente ley”.

Dicho marco normativo se encuentra referido al otorgamiento de validez jurídica de la

documentación administrada por la Administración Pública y resulta relevante para
aquella documentación que requiera preservar su valor oficial. En ese sentido será
importante revisar si la tecnología regulada (“microformas”) se alinea con los principios
básicos de transparencia y acceso a la información y, más importante aún, si se
enmarca dentro de los estándares técnicos de cualquier política de datos abiertos. La
actualización del marco normativo de archivos públicos no debe excluir la revisión del
Decreto Legislativo 681 y sus normas complementarias.

33
No es propósito del presente informe desarrollar en profundidad la compatibilidad entre
el Decreto Legislativo 681 y sus normas complementarias. No obstante ello creemos
que existen puentes de conexión entre las normas de transparencia y acceso a la
información pública tales como el Título VI del Decreto Supremo Nº 070-2013-PCM
referido a la conservación de la información. En dicho Título se establece disposiciones
se establecen que la conservación de la documentación se hará conforme a la
normativa sobre la materia y las políticas y lineamientos emanados del Sistema
Nacional de Archivos, es decir, la referencia es directa al Decreto Legislativo 681. El
análisis técnico relevante, previo a cualquier aspecto jurídico, debería centrarse en
determinar si la tecnología de microformas se aparta de una política de datos abiertos
que precisamente potencie la transparencia y el acceso a la información pública. De ser
ese el caso, sería necesario evaluar la idoneidad de contar con una única tecnología
como lo son las microformas para la conservación digital de información pública.

2.3. Marco normativo de la interoperabilidad

Según el documento “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”

elaborado en el marco de la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado llevada a cabo en Argentina en el año
2010 debe entenderse por interoperabilidad a “la habilidad de organizaciones y
sistemas dispares y diversos para interactuar con objetivos consensuados y comunes
y con la finalidad de obtener beneficios mutuos. La interacción implica que las
organizaciones involucradas compartan información y conocimiento a través de sus
procesos de negocio, mediante el intercambio de datos entre sus respectivos sistemas
de tecnología de la información y las comunicaciones”25.

En el Perú, éste y anteriores gobiernos han desarrollado normativa abocada a

garantizar la “interoperabilidad” en las entidades públicas. El marco normativo sobre
interoperabilidad en el Perú se encuentra delimitado por las siguientes normas:

● Reglamento de la Ley Nº 27269, Ley de Firmas y Certificados Digitales,

aprobado por el Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM
○ El Capítulo III del Reglamento de le Ley de Firmas y Certificados Digitales
se denomina “De la prestación de servicios de gobierno electrónico y de
la certificación digital a cargo del Estado”.
■ El artículo 41 de dicha norma establece principios generales de
acceso a los servicios públicos electrónicos seguros que si bien

25
Ver al respecto el documento completo en
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0065304.pdf (Consultado el 29 de mayo
de 2013)

34
 podría pensarse, por su ubicación sistemática, se encuentran
restringidos a la utilización de firmas y certificados digitales
resultan de aplicación general a cualquier servicio público
electrónico brindado por entidades del Estado.
■ Destacan los siguientes principios:
● 41.5. Principio de protección de datos personales
empleados en los trámites y procedimientos ante las
entidades de la Administración Pública, así como aquellos
mantenidos en sus archivos y sistemas, para lo cual se
deberá tener en consideración los lineamientos establecidos
por la Norma Marco sobre la Privacidad.
● 41.6. Principio de cooperación, tanto en la utilización de
medios electrónicos, como en el acceso a la información
obtenida de los ciudadanos por las entidades de la
Administración Pública, a fin de lograr el intercambio seguro
de datos entre ellas y garantizar la interoperabilidad de los
sistemas y soluciones que adopten para lograr, de manera
progresiva y en la medida de lo posible, la prestación
integrada de servicios a los ciudadanos.
● 41.7. Principio de usabilidad en la prestación de los servicios
de certificación, brindando la información y los sistemas de
ayuda necesarios, de manera que los usuarios puedan
acceder a dichos servicios de manera efectiva, eficiente y
satisfactoria.
○ Asimismo el artículo 56 establece que “Las entidades de la
Administración Pública utilizarán las tecnologías y sistemas para la
prestación de sus servicios a los ciudadanos y para sus relaciones con las
demás entidades y dependencias del Estado, aplicando medidas
informáticas, tecnológicas, organizativas y de seguridad que garanticen la
interoperabilidad, en estricta observancia de lo establecido para tales
efectos por la Autoridad Administrativa Competente”. La Autoridad
Competente según lo dispuesto en el Reglamento es el INDECOPI.
● Decreto Legislativo No. 1029 que modifica la Ley del Procedimiento
Administrativo General - Ley Nº 27444 y la Ley del Silencio Administrativo - Ley
Nº 29060
○ La Ley de Procedimiento Administrativo General establece en el Sub-
Capítulo III, artículo 76º y siguientes, la “Colaboración entre entidades”; al
respecto, en el numeral 76.1 del citado artículo 76° indica que: “Las
relaciones entre entidades se rigen por el criterio de colaboración, sin que
ello importe renuncia a la competencia propia señalada por ley”.

35
 ○ De acuerdo al referido “criterio de colaboración”, el artículo 76.2.2 de la
Ley de Procedimiento Administrativo General señala que las entidades
deben: “Proporcionar directamente los datos e información que posean,
sea cual fuere su naturaleza jurídica o posición institucional, a través de
cualquier medio, sin más limitación que la establecida por la Constitución
o la ley, para lo cual se propenderá a la interconexión de equipos de
procesamiento electrónico de información, u otros medios similares”.
● La Resolución Ministerial Nº 381-2008-PCM, aprueba los Estándares y
Especificaciones de Interoperabilidad del Estado Peruano, con la finalidad de
implementar la interconexión de equipos de procesamiento electrónico de
información entre entidades del Estado, los que permiten establecer estándares
para el intercambio de datos entre dichas entidades26.
● Decreto Supremo No. 066-2011-PCM, mediante el cual se aprueba el Plan de
Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú - La Agenda Digital
Peruana 2.0.
● El Decreto Supremo N° 083-2011-PCM que crea la Plataforma de
Interoperabilidad del Estado (PIDE).

El Perú ha desarrollado normatividad aplicable a regular la interoperabilidad y hacerla

exigible en las diferentes entidades de la Administración Pública. El Perú no sólo
cuenta con un marco legal general establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo General sino que la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática (ONGEI) ha desarrollado lineamientos específicos sobre la materia y
contamos con una plataforma de interoperabilidad en funcionamiento. Consideramos
que cualquier política o normatividad destinada a implementar iniciativas de datos
abiertos en la Administración Pública deberá considerar la normatividad antes citada ya
que, según la experiencia comparada (en particular la estadounidense), la
interoperabilidad constituye un elemento medular de las iniciativas de gobierno abierto.
Asimismo consideramos que la colaboración entre entidades es un elemento que
deberá ser considerado en cualquier iniciativa normativa de datos abiertos a fin de
facilitar el acceso ciudadano a la misma y así evitar duplicidades que terminen
obstaculizando el libre flujo de la información pública del Estado al ciudadano y
viceversa.

2.4. Normativa sobre propiedad intelectual

26
Ver al respecto el texto completo de la norma en el siguiente enlace
http://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2008/noviembre/19/RM-381-2008-PCM_19-11-08.pdf
(Consultado el 29 de mayo de 2013)

36
El marco normativo general de protección de los derechos de autor se encuentra
desarrollado en el Decreto Legislativo N° 822, Ley sobre el derecho de autor (“Ley”),
sus normas complementarias27 y los diversos tratados internacionales suscritos por el
Estado peruano sobre la materia.

La Ley restringe su ámbito de aplicación a la “protección de los autores de las obras

literarias y artísticas y de sus derechohabientes, de los titulares de derechos conexos al
derecho de autor reconocidos en ella y de la salvaguardia del acervo cultural” (artículo
1°). Asimismo, el numeral 17 del artículo 2° define como obra a “toda creación
intelectual personal y original susceptible de ser divulgada o reproducida en cualquier
forma conocida o por conocer”. Finalmente el artículo 3° de la Ley precisa que dicha
protección se extiende al ámbito literario o artístico, cualquiera sea su género, forma de
expresión, mérito o finalidad y añade “los derechos reconocidos en esta ley son
independientes de la propiedad del objeto material en el cual está incorporada la obra y
su goce o ejercicio no están supeditados al requisito del registro o al cumplimiento de
cualquier otra formalidad”. Las disposiciones antes citadas nos permiten concluir lo
siguiente: (i) la Ley otorga protección a todas aquellas creaciones que califiquen como
“obras”, es decir, que sean producto del ingenio humano, (ii) que cumplan con el
requisito de originalidad 28 y (iii) que sean susceptibles de ser reproducidas o
divulgadas 29. Finalmente la Ley es clara en señalar que la protección que otorga a

27
Posteriormente se promulgaron normas que complementan las disposiciones contenidas en la Ley
como la Resolución Jefatural Nº 0276-2003-ODA-INDECOPI, Reglamento del Registro Nacional del
Derecho de Autor y Derechos Conexos (“Reglamento de Registro”), misma que regula todo el
procedimiento de registro de obras del ingenio y los demás bienes intelectuales protegidos por la Ley,
así como los convenios o contratos que en cualquier forma confieran, modifiquen, transmitan, graven o
extingan derechos patrimoniales, o por los que se autoricen modificaciones a dichas obras. Asimismo,
se promulgó la Ley Nº 28131, Ley del Artista Intérprete y Ejecutante (“Ley del Artista”), y el Decreto
Supremo Nº 058-2004-PCM, Reglamento de la Ley del Artista Intérprete y Ejecutante (“Reglamento de
la Ley del Artista”) con la finalidad de reforzar el marco normativo existente aplicable a artistas
intérpretes y ejecutantes. Finalmente tenemos las normas promulgadas durante el presente año a
propósito de la suscripción del Acuerdo de Promoción Comercial entre los gobiernos de Perú y
Estados Unidos, es decir, los Decretos Legislativos N° 1076 y N° 1092 referidos al establecimiento de
las medidas de protección tecnológica e información de gestión de derechos y a las medidas de
frontera para la protección de los derechos autor o derechos conexos, respectivamente.
28
El concepto de originalidad ha sido definido a nivel jurisprudencial en el Expediente N° 663-96 ODA AI
(Agrotrade S.R.LTDA contra Infutecsa E.I.R.L) como “la expresión (o forma representativa) creativa e
individualizada de la obra, por mínimas que sean esa creación y esa individualidad. La obra debe
expresar lo propio del autor, llevar la impronta de su personalidad”.
29
Al respecto el artículo 5° de la Ley establece una relación de las obras protegidas por derechos de
autor entre los que podemos destacar las obras literarias, las composiciones musicales, las obras
dramáticas, las obras audiovisuales, las obras de artes plásticas, las obras fotográficas, los programas
de ordenador y los artículos periodísticos, muchas de las cuales son alojadas como parte de la oferta
de contenidos de Terra a través del Portal. Adicionalmente la Ley establece en su artículo 9° aquellas

37
dichas creaciones es automática, es decir, la protección opera desde el momento en
que son las obras son creadas no exigiendo el cumplimiento de ninguna formalidad
adicional30.

La Ley otorga a aquellas obras protegidas por el derecho de autor dos tipos de
derechos:

(i) Derechos morales: son aquellos derechos que tutelan la relación entre la
personalidad del autor y su obra y se encuentran regulados en el artículo 22°
de la Ley. Nos referimos a los derechos de (i) divulgación de la obra, (ii)
paternidad, (iii) integridad, (iv) modificación o variación, (v) retiro de la obra
del comercio y (vi) derecho de acceso. Los derechos morales son de
carácter perpetuo, inalienables, inembargables, irrenunciables e
imprescriptibles. Sin embargo la Ley precisa que, a la muerte del autor, los
derechos morales serán ejercidos por sus herederos mientras la obra se
encuentre en dominio privado.

(ii) Derechos patrimoniales: son aquellos derechos exclusivos que le permiten

al autor obtener los beneficios económicos derivados de la explotación
comercial de su obra. Nos referimos a los derechos regulados en el artículo
31° de la Ley, es decir, la (i) reproducción de la obra por cualquier forma o
procedimiento, (ii) comunicación al público de la obra por cualquier medio,
(iii) distribución al público de la obra, (iv) traducción, adaptación, arreglo u
otra transformación de la obra, (v) importación al territorio nacional de copias
de la obra hechas sin autorización del titular del derecho por cualquier medio
incluyendo mediante transmisión y (vi) cualquier otra forma de utilización de
la obra que no esté contemplada en la ley como excepción al derecho
patrimonial. En términos generales, tienen un plazo de duración de toda la
vida del autor y setenta años luego de su fallecimiento. Dichos derechos son
disponibles a través de dos modalidades recogidas por la Ley: (i) la
autorización en uso y (ii) la cesión de derechos, ambas reguladas en los
artículos 88° y siguientes de la Ley. Ambas modalidades deben plasmar la
voluntad del autor o titular del derecho de manera expresa y por escrito.

categorías de obras que no se encuentran protegidas por el derecho de autor como lo son: (i) las
ideas, (ii) los textos oficiales de carácter legislativo, (iii) las noticias del día y los simples hechos o
datos.
30
Si bien el Reglamento de Registro en sus artículos 170° y siguientes precisa que el registro de obras
protegidas por derechos de autor es facultativo y no constitutivo es recomendable efectuar el mismo
dado que éste constituye un medio de publicidad importante y prueba de anterioridad de cara a la
protección del derecho.

38
Cabe precisar que el marco normativo anterior podría resultar aplicable a diversa
información mantenida por el Estado siempre que dicha documentación cumpla con los
requisitos antes establecidos para calificar como “obra” de lo contrario no sería
susceptible de protección por el derecho de autor. En ese sentido, cualquier iniciativa o
política de datos abiertos deberá considerar este aspecto a fin de no incurrir en
infracciones a derechos de terceros respecto de “obras” cuyo divulgación o publicación
no ha sido autorizada.

Adicionalmente el Decreto Legislativo No. 1076 que modificó el Decreto Legislativo Nº

822, Ley sobre el Derecho de Autor, dispone sanciones ante la elusión de medidas de
protección tecnológica que sean colocadas sobre obras protegidas por derechos de
autor. Nótese que la sanción se centra no en la utilización de la obra protegida sino en
la vulneración a cualquier protección tecnológica sobre dicha obra.

Dada la gran cantidad de obras que pueden obrar en poder del Estado, sugerimos en
primer lugar desarrollar un inventario de toda la información que puedan tener las
diferentes entidades públicas susceptibles que cumpla con las siguientes condiciones:
(i) sea susceptible de protección por derechos de autor, y (ii) sea prioritaria como parte
de una política de datos abiertos. En el caso de obras que cumplan con dichas
condiciones y que existan de manera previa a la entrada en vigencia de la política de
datos abiertos, será necesario recabar las autorizaciones respectivas para su uso de
manera gradual. En dicho proceso es muy importante determinar quién es el titular de
la propiedad intelectual quien podría ser: (i) el administrado o (ii) la propia
Administración Pública al ser cesionaria de derechos de propiedad intelectual o al
haberlos creado a través de sus empleados o de locadores de servicios contratados.
En cualquier caso la Administración Pública deberá contar con las respectivas cesiones
de derechos a su favor a fin de incluir dicha información como parte de una política de
datos abiertos.

En el caso de obras futuras que ingresen al acervo informativo del Estado será
necesario establecer mecanismos de licenciamiento que permitan, desde el momento
en que la obra es entregada al Estado, que éste pueda utilizar las mismas dentro de
sus políticas de datos abiertos 31. En el caso de Chile el Estado actualmente utiliza
licencias abiertas como GPL y Creative Commons que se encuentran alineadas con la
lógica de apertura y difusión de su política de datos abiertos. Será muy importante que
el Estado otorgue la opción al titular de los derechos de autor de elegir el mecanismo

31
El análisis anterior, si bien está referido únicamente a los derechos de autor resulta igualmente
aplicable a cualquier derecho de propiedad intelectual que obre en poder del Estado o del que éste sea
titular. Nos referimos a derechos de propiedad intelectual sobre marcas y patentes.

39
de licenciamiento que mejor le convenga ofreciendo claramente las posibilidades de
utilización y re-utilización por parte de terceros. Ello en respeto del marco normativo de
derechos de autor antes descrito.

2.5. Normas sobre privacidad y protección de datos personales.

2.5.1. Normatividad constitucional vigente previa a la entrada en vigencia del marco

normativo de datos personales.

La Constitución Política del Perú de 1993, anterior a la normativa sobre protección de

datos personales que comentaremos más adelante, contempla disposiciones de la más
alta jerarquía que enmarcan la denominada intimidad del individuo:

Al respecto el artículo 2 de la Constitución señala lo siguiente:

Toda persona tiene derecho:

5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de

cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el
pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las
que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.

El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez,

del Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con
arreglo a ley y siempre que se refieran al caso investigado.

6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no

suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.

7. Al honor y a la buena reputación, a la intimidad personal y familiar así como a la

voz y a la imagen propias.

Toda persona afectada por afirmaciones inexactas o agraviada en cualquier

medio de comunicación social tiene derecho a que éste se rectifique en forma
gratuita, inmediata y proporcional, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.
(…)

10. Al secreto y a la inviolabilidad de sus comunicaciones y documentos privados.

Las comunicaciones, telecomunicaciones o sus instrumentos sólo pueden ser

abiertos, incautados, interceptados o intervenidos por mandamiento motivado del
juez, con las garantías previstas en la ley. Se guarda secreto de los asuntos
ajenos al hecho que motiva su examen.

40
 Los documentos privados obtenidos con violación de este precepto no tienen
efecto legal.

Los libros, comprobantes y documentos contables y administrativos están

sujetos a inspección o fiscalización de la autoridad competente, de conformidad
con la ley. Las acciones que al respecto se tomen no pueden incluir su
sustracción o incautación, salvo por orden judicial.
(…)

18. A mantener reserva sobre sus convicciones políticas, filosóficas, religiosas o de

cualquiera otra índole, así como a guardar el secreto profesional.

El artículo 2.5. consagra el denominado derecho de acceso a la información pública. El

mismo artículo regula el denominado secreto bancario y la reserva tributaria, mismos
que pueden levantarse a pedido de un juez, fiscal ó el Congreso de la República. Los
artículos 2.6. y 2.7. Se encuentran más bien referidos a la regulación de la intimidad
individual misma que se extiende a los sistemas informáticos y constituye el
fundamento constitucional de la normatividad de protección de datos personales. Por
otro lado tenemos el artículo 2.10 se encuentra referido al secreto de las
comunicaciones que únicamente puede ser levantado a través de mandato judicial
debidamente motivado. Finalmente existe el artículo 2.18 que regula el derecho a
guardar el secreto profesional.

2.5.2. El secreto estadístico.

La Resolución Jefatural Nº 217-93-INEI, misma que se encuentra concordada con

la Ley Nº 13248 - Ley de los Censos regula el denominado secreto estadístico y
establece al respecto lo siguiente:

 Los datos e informaciones censales tienen carácter secreto.

 La información censal individual tiene fines estrictamente estadísticos y no podrá
ser utilizada con fines impositivos, tributarios o de otra índole, aplicados
directamente a la persona informante o su vivienda.
 Ningún funcionario censal o terceras personas pueden revelar la información
censal en forma individualizada, aunque mediare orden judicial.
 Los resultados censales del empadronamiento, sólo podrán ser divulgados o
publicados oficialmente en forma innominada, de manera que no se pueda
conocer o identificar a que persona o vivienda corresponden dichos datos.
 Los datos censales obtenidos con violación del secreto estadístico no producen
efecto en ningún procedimiento administrativo o judicial.

41
Destaca el hecho que dicha información no puede ser revelada de forma
individualizada sin orden judicial de por medio lo cual guarda concordancia con las
disposiciones constitucionales antes citadas.

2.5.3 El secreto médico.

La Ley 26842, Ley General de Salud regula el denominado secreto médico en los
siguientes términos:

Artículo 25.- Toda información relativa al acto médico que se realiza,

tiene carácter reservado.

El profesional de la salud, el técnico o el auxiliar que proporciona o

divulga, por cualquier medio, información relacionada al acto médico en el
que participa o del que tiene conocimiento, incurre en responsabilidad civil
o penal, según el caso, sin perjuicio de las sanciones que correspondan
en aplicación de los respectivos Códigos de Ética Profesional.

Se exceptúan de la reserva de la información relativa al acto médico en

los casos siguientes:

a) Cuando hubiere consentimiento por escrito del paciente;

b) Cuando sea requerida por la autoridad judicial competente;
c) Cuando fuere utilizada con fines académicos o de investigación
científica, siempre que la información obtenida de la historia clínica se
consigne en forma anónima;
d) Cuando fuere proporcionada a familiares o allegados del paciente con
el propósito de beneficiarlo, siempre que éste no lo prohíba
expresamente;
e) Cuando versare sobre enfermedades y daños de declaración y
notificación obligatorias, siempre que sea proporcionada a la Autoridad de
Salud;
f) Cuando fuere proporcionada a la entidad aseguradora o administradora
de financiamiento vinculada con la atención prestada al paciente siempre
que fuere con fines de reembolso, pago de beneficios, fiscalización o
auditoría; y,
g) Cuando fuere necesaria para mantener la continuidad de la atención
médica al paciente.

La información sobre el diagnóstico de las lesiones o daños en los casos

a los que se refiere el Artículo 30 de esta ley, deberá ser proporcionada a
la autoridad policial o al Ministerio Público a su requerimiento.

2.5.4. Normatividad penal

Desde el ámbito penal existen dos artículos que vale la pena destacar:

42
 Violación del secreto profesional
Artículo 165.- El que, teniendo información por razón de su estado, oficio,
empleo, profesión o ministerio, de secretos cuya publicación pueda
causar daño, los revela sin consentimiento del interesado, será reprimido
con pena privativa de libertad no mayor de dos años y con sesenta a
ciento veinte días-multa.

Recientemente se promulgó la Ley N° 30096, Ley de delitos informáticos que

contempla el siguiente artículo:

Tráfico ilegal de datos

"El que, crea, ingresa o utiliza indebidamente una base de datos sobre
una persona natural o jurídica, identifica o identificable, para
comercializar, traficar, vender, promover, favorecer o facilitar información
relativa a cualquier ámbito de la esfera personal, familiar, patrimonial,
laboral, financiera u otro de naturaleza análoga, creando o no perjuicio,
será reprimido con pena privativa de la libertad no menor de tres ni mayor
de cinco años."

2.5.5 Responsabilidad funcional

El artículo 7 del Reglamento de la Ley Nº 29622, denominado “Reglamento de

infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de
los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control” contempla la
siguiente disposición que puede generar complicaciones de cara a la apertura de datos
en poder de la Administración Pública.

INFRACCIONES POR TRASGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES

Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS EN LAS NORMAS DE ÉTICA Y
PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Artículo 7.- Infracciones por trasgresión de los principios, deberes y

prohibiciones establecidas en las normas de ética y probidad de la función
pública

u) Revelar un hecho o circunstancia que deba mantenerse en secreto o

reservado, de la que haya tenido conocimiento en virtud del ejercicio de
su cargo. Esta infracción es considerada como grave.

2.5.6. Ley de protección de datos personales y normatividad complementaria.

43
El viernes 22 de marzo de 2013 se aprobó el esperado Reglamento de la Ley General
de Protección de Datos Personales (D.S. 003-2013-JUS), a través de la cual se
completa el marco normativo de la protección de datos personales iniciado con la Ley
No. 29733 del 3 de julio de 2011 y derivada del artículo 2.6 de la Constitución. Ambas
normas constituyen el estándar rector que complementará la regulación sectorial
existente. El objetivo principal de dicha normativa es evitar el procesamiento y uso no
autorizado de información personal. Tanto la Ley como el Reglamento desarrollan,
entre otros, los siguientes aspectos que consideramos relevantes dentro de los
alcances del presente informe:

○ La Ley define en su artículo 2 al dato personal de manera bastante amplia

como “toda aquella información que identifica o hace identificable a una
persona”. Asimismo define a los bancos de datos personales como
“conjunto organizado de datos personales, automatizado o no,
independientemente del soporte, sea este físico, magnético, digital, óptico
u otros que se creen, cualquiera fuere la forma o modalidad de su
creación, formación, almacenamiento, organización y acceso” siendo
“bancos de datos de administración pública” aquellos cuya titularidad
corresponde a una entidad pública según la definición establecida en el
artículo I del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General.
○ El artículo 3 de la Ley señala que será de aplicación a datos personales
contenidos o destinados a ser contenidos en bancos de datos personales
de administración pública” pero excluye de su ámbito de aplicación a los
datos personales “contenidos o destinados a ser contenidos en bancos de
datos de administración pública, sólo en tanto su tratamiento resulte
necesario para el estricto cumplimiento de las competencia asignadas por
ley a las respectivas entidades públicas, para la defensa nacional,
seguridad pública y para el desarrollo de actividades en materia penal
para la investigación y represión del delito”. Por su parte el artículo 3 del
Reglamento establece que “La existencia de normas o regímenes
particulares o especiales, aún cuando incluyan regulaciones sobre datos
personales, no excluye a las entidades públicas o instituciones privadas a
las que dichos regímenes se aplican al ámbito de aplicación de la Ley y
del presente reglamento”.
○ Según lo establecido por el artículo 13 de la Ley y el artículo 12 del
Reglamento los datos personales sólo pueden ser objeto de tratamiento
con el consentimiento libre, previo, informado, expreso e inequívoco.
○ En relación con las limitaciones a obtener el referido consentimiento el
artículo 14.1 de la Ley señala que no se requerirá el consentimiento para
el tratamiento de datos personales cuando estos “se recopilen o

44
 transfieran para el ejercicio de las funciones de las entidades públicas en
el ámbito de sus competencias”.
○ Por su parte el Reglamento señala en su artículo 4 que dichas funciones
de entidades públicas en el ámbito de sus competencias deberá
restringirse a la defensa nacional, seguridad pública y el desarrollo de
actividades en materia penal para la investigación y represión del delito.
○ El artículo 11 del Reglamento reafirma y complementa la excepción
establecida en el artículo 14.1 de la Ley indicando que se deberá incluir
aquel tratamiento de datos personales que resulte imprescindible para
ejecutar la interoperabilidad entre las entidades públicas. Por su parte la
Disposición Complementaria Final Primera del Reglamento delega la
definición de los criterios de interoperabilidad establecidos en el artículo
11 del Reglamento a la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática (ONGEI).

Una interpretación sistemática de las normas antes citadas nos permite concluir
que tanto la Ley como el Reglamento excluyen de su ámbito de aplicación
únicamente a los datos personales tratados por entidades públicas en casos de
defensa nacional, seguridad pública y desarrollo de actividades en materia penal
lo cual requerirá que para todos aquellos casos en que se pretenda abrir datos y
éstos sean de carácter personal se requerirá el consentimiento del titular de los
mismos.

A fin de poder contar con una opinión certera recomendamos que, en el ámbito
de las funciones otorgadas a la Autoridad Nacional de Protección de Datos
Personales según lo establecido por el artículo 33.10 de la Ley, se le formule la
consulta respectiva.

2.6. Marco institucional de los datos abiertos.

En lo que respecta al marco institucional, es decir, cuáles serían las entidades

involucradas en la implementación de una política de datos abiertos debemos indicar lo
siguiente:

 Lo más adecuado sería que exista una entidad similar al Ministerio de

Tecnologías de la Información y Comunicaciones colombiano en Perú. En
nuestra opinión la entidad idónea debería ser el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones. Sin embargo dicho Ministerio comprende, como su nombre lo
indica, dos sectores y, en ese sentido, no centra su ámbito de especialidad
exclusivamente en temas de comunicaciones. Más aún no cuenta con un
enfoque digital de las comunicaciones tradicionales que tiene a su cargo.

45
 Siendo una política de datos abiertos transversal a toda la Administración
Pública consideramos que la entidad llamada a liderar la implementación de una
política de datos personales debería ser la Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática (ONGEI).
 En efecto, el Decreto Supremo 063-2007-PCM que aprueba el Reglamento de
Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros señala lo
siguiente:

Artículo 49º. – De la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e

Informática. La Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática es
el órgano especializado que depende jerárquicamente del Presidente del
Consejo de Ministros, encargada de dirigir como ente rector, el Sistema
Nacional de Informática, y de implementar la Política Nacional de
Gobierno Electrónico e Informática. La Oficina Nacional de Gobierno
Electrónico e Informática coordina con la Secretaria de Gestión Pública y
brinda asistencia técnica en la implementación de los procesos de
innovación tecnológica para la modernización de la Administración
Pública.

Artículo 50º. – De las Funciones de la Oficina Nacional de Gobierno

Electrónico e Informática. Son funciones de la Oficina Nacional de
Gobierno Electrónico e Informática:

50.1 Actuar como ente rector del Sistema Nacional de Informática para lo
cual emite las directivas o lineamientos que permitan la aplicación de
dicho Sistema;
50.2 Proponer la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico, así como
coordinar y supervisar su implementación;
50.3 Desarrollar acciones orientadas a la consolidación y desarrollo del
Sistema Nacional de informática y supervisar el cumplimiento de la
normativa correspondiente;
50.4 Coordinar y supervisar la integración funcional de los sistemas
informáticos del Estado y promover el desarrollo de sistemas y
aplicaciones de uso común en las entidades de la Administración Pública;
50.5 Coordinar y supervisar el desarrollo de los portales de las entidades
de la Administración Pública para facilitar la interrelación de las entidades
entre sí y de éstas con el ciudadano, con el fin de establecer la ventanilla
única de atención;
50.6 Administrar el Portal del Estado Peruano;

46
 50.7 Proponer los lineamientos de la política de contrataciones
electrónicas del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones
del Estado - SEACE;
50.8 Brindar asistencia técnica a las entidades de la Administración
Pública para la implementación de proyectos tecnológicos en materia de
su competencia;
50.9 Formular propuestas para impulsar el proceso de desarrollo e
innovación tecnológica para la mejora de la gestión pública y
modernización del Estado promoviendo la integración tecnológica;
50.10 Aprobar los estándares tecnológicos para asegurar las medidas de
seguridad de la información en las entidades de la Administración Pública;
50.11 Fomentar una instancia de encuentro con representantes de la
Administración Pública y del Sector Privado, con el fin de coordinar y
potenciar los distintos esfuerzos tendientes a optimizar un mejor
aprovechamiento de las nuevas tecnologías aplicadas a la modernización
de la gestión pública;
50.12 Emitir opinión técnica respecto de las autógrafas, proyectos de Ley
y proyectos normativos que la Alta Dirección someta a su consideración.
Dicha opinión versará respecto de las competencias que le han sido
asignadas;
50.13 Emitir opinión técnica en materia de su competencia;
50.14 Otras funciones que le sean encomendadas por el Presidente del
Consejo de Ministros.

 Sin embargo, dado el carácter transversal que requiere una política de datos
abiertos y de involucramiento de diversas entidades de la Administración Pública
podría plantearse la posibilidad que sea una Comisión Multisectorial la que
brinde soporte a ONGEI en la elaboración de los documentos de carácter
técnico que faciliten la implementación efectiva de la política de datos abiertos.
 No obstante lo anterior consideramos importante señalar que en el
recientemente promulgado Decreto Supremo 081-2013-PCM que aprueba la
Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013 – 2017, a cargo de ONGEI, no
se desarrollan aspectos vinculados a una política nacional de datos abiertos.

3. Conclusiones y recomendaciones

Según lo expuesto el marco normativo aplicable a los datos abiertos podría ilustrarse
de la siguiente manera:

47
A continuación presentamos nuestro análisis de contexto mismo que incluye nuestras
conclusiones y recomendaciones respecto de los siguientes aspectos: (i) análisis de
contexto y la experiencia comparada, (ii) objetivos de una norma de datos abiertos, (iii)
ámbito de aplicación, (iv) definición, (v) condiciones de uso y re-uso de los datos
gubernamentales, (vi) noción de valor agregado así como un alcance sobre los
formatos y su validación

3.1. Análisis de contexto

La revisión de la experiencia comparada cuyo análisis hemos desarrollado en

profundidad en el presente documento nos permite extraer las siguientes conclusiones
preliminares.
 Definitivamente los estándares a nivel mundial a tomar en cuenta son las
experiencias de datos abiertos desarrolladas en Estados Unidos y Europa ya
que los patrones desarrollados por ambas han sido replicadas y citadas como
referentes sobre la materia. En Latinoamérica, consideramos que las experiencia
más completa a nivel normativo es la desarrollada por Chile seguida por las
experiencias de Colombia y Uruguay.

48
 Tanto en Estados Unidos, Europa y Chile se han elaborado documentos de
política pública así como normas técnicas que presentan elementos comunes y
consideramos necesario tomar en cuenta, en la medida de lo posible, en el
desarrollo ya sea de una norma jurídica o política pública nacional en el caso
peruano.
 Jurídicamente toda normativa de datos abiertos deberá respetar el marco
normativo vigente:
 En materia de transparencia y acceso a la información pública:
toda vez que las políticas de datos abiertos constituyen una
potenciación del derecho constitucional de acceso a la información
pública es necesario que cualquier política de datos abiertos
nacional se encuentre alineada con lo dispuesto por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y su Reglamento.
Una alternativa para establecer un marco general para el desarrollo
de una política nacional de datos abiertos podría consistir en la
realizar ajustes en la normativa vigente de transparencia y acceso
a la información pública de manera que se establezca un puente
conector con normativa técnica similar a la desarrollada por el
gobierno chileno que debería actualizarse cada cierto período de
tiempo.
 En materia de normas de interoperabilidad cualquier política o
normatividad destinada a implementar iniciativas de datos abiertos
en la Administración Pública deberá considerar la normatividad
antes citada ya que, según la experiencia comparada (en particular
la estadounidense), la interoperabilidad constituye un elemento
medular de las iniciativas de gobierno abierto. Asimismo, la
colaboración entre entidades es un elemento que deberá ser
considerado en cualquier iniciativa normativa de datos abiertos a
fin de facilitar el acceso ciudadano a la misma y así evitar
duplicidades que terminen obstaculizando el libre flujo de la
información pública del Estado al ciudadano.
 En materia de normas de derechos de autor dada la gran cantidad
de obras que pueden obrar en poder del Estado, sugerimos en
primer lugar desarrollar un inventario de toda la información que
puedan tener las diferentes entidades públicas susceptible que
cumpla con las siguientes condiciones: (i) sea susceptible de
protección por derechos de autor, (ii) sea prioritaria como parte de
una política de datos abiertos. En el caso de obras que cumplan
con dichas condiciones y que existan de manera previa a la
entrada en vigencia de la política de datos abiertos, será necesario

49
 recabar las autorizaciones respectivas para su uso de manera
gradual. En el caso de obras futuras que ingresen al acervo
informativo del Estado será necesario establecer mecanismos de
licenciamiento que permitan, desde el momento en que la obra es
entregada al Estado, que éste pueda utilizar las mismas dentro de
sus políticas de datos abiertos. En el caso de Chile el Estado
actualmente utiliza licencias abiertas como GPL y Creative
Commons que se encuentran alineadas con la lógica de apertura y
difusión de su política de datos abiertos. Será muy importante que
el Estado otorgue la opción al titular de los derechos de autor de
elegir el mecanismo de licenciamiento que mejor le convenga. Ello
en respeto del marco normativo de derechos de autor antes
descrito.
 En materia de normas de privacidad y protección de datos
personales consideramos que la interpretación desarrollada en el
punto 2 del presente informe facilitaría enormemente el diseño e
implementación de cualquier iniciativa de datos abiertos.
 Otros aspectos normativos: es necesario contemplar políticas
transversales de conservación de la documentación e información
que ingresa a la Administración Pública bajo criterios de eficiencia
económica y seguridad jurídica que no atenten contra principios
básicos de competitividad. Es recomendable la revisión del marco
normativo sobre archivos públicos y microformas mencionado en el
presente informe.
o Finalmente la experiencia comparada muestra que no basta con generar
una política transversal de cumplimiento obligatorio para las entidades
públicas sino que será necesario que cada entidad adecue los parámetros
generales y genere su propio plan de implementación de datos abiertos.

3.2. Objetivos, ámbito de aplicación, definiciones y condiciones de uso y re-

uso que deberá contener de una norma de datos abiertos.

 Luego de revisar la experiencia comparada, consideramos que toda iniciativa

nacional de datos abiertos debería tener como objetivo principal establecer los
lineamientos técnicos para facilitar el acceso y uso de la información pública a
través de determinados parámetros mínimos que deben contener dicha
información al ser puesta a disposición de los ciudadanos.
 Por datos abiertos deberá entenderse de manera amplia (y no restrictiva) toda
aquella información contenida o recolectada por las diferentes entidades de la

50
 Administración Pública durante el ejercicio de sus funciones en línea con lo
establecido en las normas de transparencia y acceso a la información pública.
 Una normativa de datos abiertos deberá desarrollar un catálogo de definiciones
alineados con los cuerpos normativos citados en el punto 2 del presente informe.
A continuación citamos algunos ejemplos:
o Datos abiertos
o Conjunto de datos
o Catálogo de datos
o Datos enlazados
o Documento
o Información de acceso público
o Metadatos
o “Raw data”
o Repositorio de datos
o Reutilización pública
 Asimismo deberá desarrollar un catálogo de principios rectores. A continuación
citamos algunos ejemplos:
o Libre flujo de la información pública
o Accesibilidad
o Descripción completa
o Re-utilización
o Exactitud
o Oportunidad
o Gestión de la información a cargo de un responsable.
o No discriminación
o Libertad de información
o Transparencia
o Participación ciudadana
o Colaboración
o Interoperabilidad
● Adicionalmente consideramos que se debería tomar en cuenta lo siguiente:
○ Se recomienda contemplar un régimen de excepciones en línea con la
normativa citada en el punto 2 del presente informe.
○ La promoción del uso de formatos abiertos y legibles por cualquier
ordenador, programa o sistema informático.
○ La priorización de la publicación de información y datos abiertos de
acuerdo a las demandas de la ciudadanía.
○ Facilitarán la divulgación de información y documentos en cualquier
formato cuando sea posible y oportuno sin que ello implique que las
entidades públicas deban crear documentos o adaptarlos para satisfacer

51
 una solicitud específica o cuando ello suponga un esfuerzo
desproporcionado.
○ Debe ponerse énfasis en desarrollar y hacer posible la reutilización de
datos abiertos dado que es necesario no sólo potenciar más la
participación ciudadana sino establecer criterios legales de uso y re-uso
de información pública. Ello se encuentra muy asociado a la noción de
valor agregado que debe plasmarse en toda normativa de datos
abiertos, es decir, procurar establecer criterios de actualización de la
información y estar frente a información “viva” y la pertinencia de la
información puesta a disposición. Para ello será muy importante un
análisis previo de la demanda de datos abiertos por parte de la
ciudadanía. Ello permitirá no sólo centrar los esfuerzos en aquella
información que resulte realmente útil para los ciudadanos sino además
colocarla en formatos adecuados que permitan su efectivo uso y re-uso.
○ Un aspecto vital de la reutilización de datos es que ésta se encuentre
disponible y libre de barreras técnicas (seguridad) como jurídicas
(licenciamientos y respeto a la normativa legal vigente a la que hemos
hecho mención en el presente documento).

3.3. Formatos, validación y/o aprobación.

Tal como hemos indicado anteriormente, la Norma Técnica de Datos Abiertos chilena,
que adjuntamos como Anexo 1 al presente informe puede ser tomada como referencia
para la elaboración de una norma peruana en la misma línea. En el punto 4 de dicha
norma se establecen las condiciones generales con las que los conjuntos de datos
“datasets” deben cumplir a fin de facilitar el acceso expedito, abierto, y sin restricciones
de uso de datos gubernamentales. Sugerimos tomar en cuenta dichos parámetros en la
elaboración de una normativa local sobre datos abiertos. A manera de ejemplo, dicha
normativa señala que existen cuatro categorías de datos que requieren un tratamiento
particular datos genéricos, geográficos, imágenes y datos estadísticos. Es necesario
atender a este tipo de detalles en cualquier norma técnica de datos abiertos. De la
revisión desarrollada en el presente informe consideramos que el caso chileno puede
ser un benchmark adecuado sin perjuicio de las evaluaciones técnicas respectivas ya
que el presente informe se centra en evaluar únicamente los aspectos jurídicos que
debería tomar en cuenta una eventual normativa peruana de datos abiertos.

52