Renforcer la protection sociale

L’expérience de l’Amérique latine

et des Caraïbes
Simone Cecchini Randolph Gilbert Beatriz Morales
(Coordinateurs)
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Renforcer la protection sociale

L’expérience de l’Amérique latine et des Caraïbes

Simone Cecchini
Randolph Gilbert
Beatriz Morales
(Coordinateurs)

Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC)

Ce document a été coordonné par Simone Cecchini, spécialiste principal des affaires sociales de la Division du
Développement Social de la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), Randolph Gilbert,
coordinateur et point focal pour Haïti au Siège sous-régional de la CEPALC au Mexique, et Beatriz Morales, assistante de
recherche de la Division du Développement Social, dans le cadre des activités du projet “Promoting equality: Strengthening
the capacity of select developing countries to design and implement equality-oriented public policies and programmes”
(ROA 315-9), financé par le Compte pour le Développement des Nations Unies.

USAID et CARE ont financé la traduction au français des textes provenant des livres suivants de la CEPALC: “Inclusive
Social Protection in Latin America: A comprehensive, rights-based approach”, par Simone Cecchini et Rodrigo Martínez
(chapitres I, II et IV), “Towards universal social protection: Latin American pathways and policy tools”, edité par Simone
Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martinez et Cecilia Rossel (chapitres III, V, VI, VII, VIII, X et XI) et “Institucionalidad
social en América Latina y el Caribe”, édité par Rodrigo Martínez (chapitre IX). Les livres “Inclusive Social Protection in
Latin America : A comprehensive, rights-based approach” et “Institucionalidad social en América Latina y el Caribe” ont
bénéficié du financement de la Coopération Allemande, GIZ.

Les coordinateurs remercient Nathalie Lamaute-Brisson, Carlos Maldonado et Varinia Tromben pour leurs commentaires
et Myrlande Leroy pour la coordination des traductions. Des versions préliminaires du contenu de ce document ont été
distribuées aux participants du Cours international sur la protection sociale, organisé par le Ministère des Affaires Sociales
et du Travail (MAST), USAID, CARE, le siège sous-régional de la CEPALC au Mexique et la Division du Développement
Social de la CEPALC, qui a eu lieu à Port-au-Prince, Haïti, du 5 au 16 mars 2018.

Les opinions exprimées dans ce document, qui n’a pas été soumis à une révision éditoriale, sont de la responsabilité
exclusive des auteurs et peuvent en particulier ne pas coïncider avec celles de la CEPALC.

Publication des Nations Unies

LC/TS.2018/55
Distribution: Limitée
Copyright © Nations Unies, juillet 2018
Tous droits réservés
Imprimé aux Nations Unies, Santiago
S.18-00328

L’autorisation de reproduire totalement ou partiellement cet ouvrage doit être demandée à la Commission économique pour
l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC), Division des publications et des services web, publicaciones.cepal@un.org.
Les états membres des Nations Unies et leurs institutions gouvernementales peuvent reproduire cet ouvrage sans autorisation
préalable, mais sont priés de mentionner la source et d’en informer la CEPALC.
CEPALC Renforcer la protection sociale…

Table des matières

Avant-propos ............................................................................................................................... 11
Introduction .................................................................................................................................. 13
Simone Cecchini, Randolph Gilbert, Beatriz Morales
Partie 1 Protection sociale inclusive en Amérique latine et les Caraïbes:
un regard intégral, une approche fondée sur les droits ................................................ 17
I. La politique et la protection sociale ...................................................................................... 19
Simone Cecchini, Rodrigo Martínez
A. Brève histoire de la protection sociale en Amérique latine ........................................... 19
B. La protection sociale, un concept en évolution ............................................................. 24
1. La protection fondée sur l’emploi formel ............................................................... 27
2. La protection face à des situations d’urgence ....................................................... 27
3. Protection comme assistance et accès à la promotion ......................................... 28
4. Protection en tant que garantie citoyenne............................................................. 31
Bibliographie ........................................................................................................................ 32
II. La protection sociale en Amérique latine dans le nouveau millénaire .................................. 35
Simone Cecchini, Rodrigo Martínez
A. La situation actuelle: lacunes et réalisations ................................................................ 35
B. Régimes de protection sociale et d’investissement social ............................................ 37
C. Institutions de protection sociale .................................................................................. 40
1. Institutions et organismes de protection sociale ................................................... 40
2. La coordination inter-agences............................................................................... 44
D. Financement de la protection sociale ........................................................................... 47
1. Protection sociale contributive .............................................................................. 47
2. Protection sociale non contributive ....................................................................... 50
3. L’égalité entre les sexes ....................................................................................... 51
E. La protection sociale comme un droit ........................................................................... 52
F. Les politiques actuelles à la lumière des approches conceptuelles .............................. 55
Bibliographie ........................................................................................................................ 63
III. L’approche fondée sur les droits en matière de protection sociale ...................................... 69
Simone Cecchini, María Nieves Rico
Introduction .......................................................................................................................... 69
A. Les éléments essentiels de l’approche fondée sur les droits........................................ 70

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

1. L’égalité et la non-discrimination ........................................................................... 71

2. L’exhaustivité ........................................................................................................ 72
3. Le cadre institutionnel ........................................................................................... 73
4. La participation ..................................................................................................... 73
5. La transparence et l’accès à l’information ............................................................. 73
6. L’obligation de rendre des comptes ...................................................................... 73
B. L’approche fondée sur les droits dans le cadre du développement
et de la protection sociale ............................................................................................. 74
1. Cadres juridiques nationaux et internationaux ...................................................... 75
2. Une approche différente des politiques et programmes
de protection sociale ............................................................................................. 77
C. De la rhétorique à la pratique: exemples dans la région .............................................. 79
1. Universalité et inclusion des groupes défavorisés ................................................ 79
2. Les stratégies d’assistance sociale complète ....................................................... 80
3. Le renforcement d’un cadre juridique et institutionnel approprié ........................... 80
4. La participation ..................................................................................................... 81
5. La transparence et l’accès à l’information ............................................................. 81
6. Obligation de rendre des comptes ........................................................................ 82
D. Les défis de l’approche fondée sur les droits en matière
de protection sociale .................................................................................................... 82
1. La judiciarisation des droits économiques et sociaux ........................................... 82
2. Le financement: demandes multiples et manque de ressources .......................... 84
3. Les conditionnalités et le ciblage .......................................................................... 86
Bibliographie ........................................................................................................................ 87
IV. Vers un système intégral de protection sociale .................................................................... 91
Simone Cecchini, Rodrigo Martínez
A. La politique sociale: protection, promotion et politiques sectorielles ............................ 91
B. Fonctions d’un système de protection sociale intégral ................................................. 93
C. Axes d’intégration de la protection sociale ................................................................... 95
D. Protection sociale: des droits universels adaptés aux différents
besoins des personnes................................................................................................. 96
1. Pauvreté et vulnérabilité ....................................................................................... 98
2. L’emploi formel et informel ...................................................................................100
3. Familles, cycle de vie et évolution démographique ..............................................101
4. L’offre de soins ....................................................................................................104
E. Composants et instruments de protection sociale .......................................................104
1. Protection sociale non contributive ......................................................................105
2. Protection sociale contributive .............................................................................108
3. La régulation du marché du travail .......................................................................110
F. Institutions et protection sociale ..................................................................................111
1. La coordination institutionnelle.............................................................................111
2. Information pour la gestion ..................................................................................114
3. Systèmes de gestion et de résolution des conflits ...............................................115
Bibliographie .......................................................................................................................117
Partie 2 Vers une protection sociale universelle: instruments de politique
au long du cycle de vie ................................................................................................121
V. La petite enfance et l’enfance .............................................................................................123
Cecilia Rossel, María Nieves Rico, Fernando Filgueira
Introduction .........................................................................................................................123
A. Violations des droits liés à la petit enfance et l’enfance ..............................................124
B. Aperçu des politiques et des programmes: réalisations et défis à relever ...................130
1. Santé de l’enfant: prestations garanties ...............................................................130
2. Transferts monétaires et en nature aux familles avec enfants .............................135
3. Soins, préparation anticipée et systèmes scolaires .............................................142

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

C. Réalisations et perspectives d’avenir ..........................................................................145

Bibliographie .......................................................................................................................147
VI. L’adolescence et la jeunesse ..............................................................................................153
Cecilia Rossel, Fernando Filgueira
Introduction .........................................................................................................................153
A. Violations des droits associés à l'adolescence et à la jeunesse ..................................155
B. Aperçu des politiques et des programmes: réalisations et défis à relever ...................164
1. Politiques de santé sexuelle et reproductive ........................................................164
2. Transferts monétaires aux familles qui ont des adolescents
et des jeunes .......................................................................................................169
3. Politiques d'expansion et de rétention de l'éducation...........................................172
4. Politiques de formation et insertion sur le marché du travail
et politiques de régulation ....................................................................................174
C. Réalisations et perspectives d'avenir ..........................................................................176
Bibliographie .......................................................................................................................179
VII. Étape active et reproductive................................................................................................183
Cecilia Rossel, Fernando Filgueira
Introduction .........................................................................................................................183
A. Violations des droits associés à la population en âge de travailler ..............................184
B. Aperçu des politiques et programmes: réalisations et défis à relever ..........................192
1. Assurances, politiques passives et réglementation du travail ..............................192
2. Politiques actives de l’emploi ...............................................................................205
C. Création d’emplois .......................................................................................................208
1. Conciliation du travail et de la vie reproductive ....................................................210
2. Transferts et rapports avec la participation au travail...........................................213
D. Réalisations et perspectives d’avenir ..........................................................................216
Bibliographie .......................................................................................................................219
VIII. Personnes âgées ................................................................................................................223
Cecilia Rossel, Fernando Filgueira
Introduction .........................................................................................................................223
A. Violations des droits liés à la vieillesse ........................................................................224
B. Vue d’ensemble des politiques et des programmes: réalisations
et problèmes non résolus ............................................................................................232
1. Retraite et pensions .............................................................................................232
2. Assurance maladie ..............................................................................................243
3. Politiques en matière de soins .............................................................................246
C. Réalisations et perspectives d’avenir ..........................................................................247
Bibliographie .......................................................................................................................249
IX. Les soins, un pilier de la protection sociale: droits, politiques
et institutions en Amérique latine .........................................................................................253
María Nieves Rico, Claudia Robles
Introduction .........................................................................................................................253
A. Les soins comme bien public: éléments pour l’élaboration de politiques ....................255
B. Politiques intégrées de soins en tant que pilier de la protection sociale:
les défis pour les institutionnaliser ...............................................................................258
1. L’institutionnalisation naissante des politiques de soins en Amérique latine:
opportunités et défis pour la
coordination avec les systèmes de protection sociale .........................................259
2. Un cadre réglementaire commun et différencié:
le droit aux soins est-il installé? ...........................................................................260
C. Politiques et programmes de soins: diversité des programmes
et faible charge fiscale .................................................................................................263
D. De programmes vers des systèmes intégrés de soins?
Créer et renforcer l’institutionnalisation .......................................................................266

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

E. La transversalité progresse-t-elle? ..............................................................................269

F. Observations finales ....................................................................................................271
Bibliographie .......................................................................................................................272
Partie 3 Éléments clés pour renforcer la protection sociale ......................................................275
X. Suivi et évaluation des politiques et programmes de protection sociale .............................277
Rodrigo Matínez
Introduction .........................................................................................................................277
A. La fonction de l’évaluation dans la gestion de la politique sociale ...............................278
B. Suivi.............................................................................................................................283
C. Évaluation d’impact .....................................................................................................284
D. Un aperçu des modèles d’évaluation d’impact utilisés
pour différents outils de protection sociale et leurs résultats .......................................288
1. Designs expérimentaux .......................................................................................288
2. Designs quasi-expérimentaux ..............................................................................289
3. Design pré-expérimental ......................................................................................291
E. Observations finales ....................................................................................................291
Bibliographie .......................................................................................................................292
XI. Le financement et l’investissement en matière de protection sociale ..................................295
Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez
A. Investissement public social: définition, classification et tendances ............................295
1. Discussions conceptuelles, taxinomies et limites
entre les différents types d’investissement ..........................................................295
2. Mesures prises par l’État en matière de protection sociale ..................................297
3. Tendances dans les investissements publics sociaux .........................................298
B. L’évolution des capacités d’imposition de l’État ...........................................................302
1. Changements dans le fardeau fiscal global .........................................................302
2. Changements des outils et des structures en matière
de taxation ...........................................................................................................303
C. Types de financement pour la protection sociale ........................................................307
1. Protection sociale et prestations monétaires .......................................................307
2. Protection sociale et accès aux soins de santé ...................................................310
D. Effets de la distribution: investissement et recouvrement des revenus .......................311
1. Considérations conceptuelles au sujet de la redistribution ..................................311
2. Effets cumulatifs du financement et de l’investissement
relativement à leur inclinaison distributive............................................................313
3. Financement et stratégies d’architecture d’investissement
visant à améliorer les effets redistributifs des politiques
de protection sociale ............................................................................................314
E. Financement dans la perspective du cycle de vie .......................................................315
F. Observations finales ....................................................................................................318
Bibliographie .......................................................................................................................318

Tableaux
Tableau I.1 La protection sociale en quatre périodes de la politique sociale ................... 20
Tableau II.1 Amerique latine: les indicateurs d’investissement social et de protection
sociale, couverture sante et education, vers 2008 ........................................ 39
Tableau II.2 Amerique latine et Caraïbes: approches de protection sociale,
autour de 2009 .............................................................................................. 56
Tableau III.1 Amérique latine: approche fondée sur les droits en matière
de protection sociale ..................................................................................... 77
Tableau IV.1 Instruments de protection sociale non contributifs .......................................107

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

Tableau V.1 Amérique latine (10 pays): principales évaluations et résultats

vérifiés des programmes de transfert monétaires
conditionnels sur les droits de la petite enfance et de l'enfance ...................139
Tableau V.2 Amérique latine (6 pays): offre de services de soins
aux garçons et aux filles ...............................................................................143
Tableau VI.1 Adolescence et jeunesse: nouveau modèle de protection sociale
(avec un accent particulier sur les secteurs vulnérables)
(deuxième moitié de la décennie à partir des années 2000) ........................177
Tableau VII.1 Amérique latine (11 pays): groupes de travailleuses totalement
ou partiellement exclues du congé de maternité, vers 2012 ........................212
Tableau VII.2 Population en âge de travailler: modèle de protection sociale
précédent (particulièrement centré sur les secteurs vulnérables),
1990 à la moitié des années-2000 ...............................................................217
Tableau VII.3 Population en âge de travailler: modèle de protection
sociale précédent (particulièrement centré sur les
secteurs vulnérables), deuxième moitié des années 2000 ...........................218
Tableau VIII.1 Amérique latine (24 pays): assistance sociale et pensions
non contributives pour les personnes âgées ................................................239
Tableau VIII.2 Vieillesse: ancien modèle de protection sociale (avec un accent
particulier sur les secteurs vulnérables),
de 1990 au milieu des années 2000.............................................................247
Tableau VIII.3 Vieillesse: modèle actuel de protection sociale (avec un accent
particulier sur les secteurs vulnérables),
à partir de la deuxième moitié des années 2000 ..........................................248
Tableau XI.1 Pays d’Amérique latine, des Caraïbes et de l’OCDE: revenus fiscaux
par type d’impôt ............................................................................................303

Graphiques
Graphique II.1 Amérique Latine (18 pays): travailleurs des secteurs à faible
productivité du marché du travail (secteur informel)
et des travailleurs non affiliés à la sécurité sociale, vers 2008 ...................... 36
Graphique II.2 Amérique latine et Caraïbes (21 pays): investissement
social public et PIB par habitant, 2007-2008 ................................................. 38
Graphique III.1 Amérique latine (17 pays): coût des transferts de revenu universels
et ciblés vers les ménages avec enfants et adultes
plus âgés, vers 2011 ..................................................................................... 85
Graphique V.1 Amérique latine (17 pays): taux de mortalité infantile des enfants
de moins de 5 ans, 1990, 2000 et 2012 .......................................................125
Graphique V.2 Amérique latine (11 pays): malnutrition chronique (retard de croissance)
chez les enfants de moins de 5 ans, mesure disponible du
période 1990-1995 et le plus récent disponible ............................................126
Graphique V.3 Amérique latine (17 pays): taux de rétention jusqu’à la fin
de l’enseignement primaire ..........................................................................126
Graphique V.4 Amérique latine (17 pays): évolution du ratio de la pauvreté
sur les enfants et la population de 65 ans et plus,
1990, 2000 et 2010 ......................................................................................127
Graphique V.5 Organisation de coopération et développement économiques
(OCDE) (pays sélectionnés): proportion de personnes
en situation de pauvreté relative, 2010.........................................................128
Graphique V.6 Pays sélectionnés: investissement social moyen par enfant
ou adolescent, selon type d’intervention, par âge simple, 2007 ...................129
Graphique V.7 Amérique latine (16 pays): proportion de femmes enceintes
qui reçoivent des soins de santé, selon le nombre de visites,
2008-2012 ....................................................................................................131

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

Graphique V.8 Amérique latine: évolution de la couverture des programmes

de transferts monétaires conditionnels, 2000-2012......................................136
Graphique V.9 Amérique latine: évolution de l’investissement des programmes
de transferts monétaires conditionnels, 2000-2011......................................136
Graphique V.10 Amérique latine (14 pays): investissement dans des programmes
de transfert monétaires conditionnels sur le déficit global annuel
des ressources de la population en condition de pauvreté...........................137
Graphique V.11 Amérique latine (15 pays): coverture des programmes
de transferts conditionnels, vers 2010 ..........................................................137
Graphique V.12 Amérique latine (19 pays): taux de scolarisation nette au niveau
préscolaire (3 à 6 ans) et taux de scolarisation estimé pour
la petite enfance, vers 2008 .........................................................................142
Graphique VI.1 Amérique latine (18 pays): pourcentage de jeunes de 15 à 29 ans
ayant achevé leurs études primaires, secondaires et tertiaires,
par groupe d'âge, vers 2012.........................................................................156
Graphique VI.2 Amérique latine (moyenne pondérée pour 15 pays): taux de chômage
selon le groupe d'âge, 1990-2009 ................................................................157
Graphique VI.3 Amérique latine (18 pays): maternité précoce (population
de 15 à 19 ans), selon quintiles de revenu
par habitant sélectionnés, vers 2009 ............................................................158
Graphique VI.4 Amérique latine et Caraïbe: répartition des causes de décès
dans la population totale et parmi les jeunes de 15 à 29 ans, 2010 .............159
Graphique VI.5 Argentine, Chili et Uruguay (moyennes simples):
indicateurs d'émancipation par sexe et groupe de revenu
en fonction de l'âge, vers 2006.....................................................................161
Graphique VI.6 El Salvador, Guatemala, Honduras et Nicaragua
(moyennes simples): indicateurs d'émancipation
par sexe et groupe de revenu selon l'âge, vers 2006 ...................................162
Graphique VI.7 Uruguay: proportion de femmes répondant que leur
grossesse n'était pas planifiée, selon le niveau d’éducation
et de l’âge dans la première consultation, 2012 ...........................................168
Graphique VI.8 Uruguay : proportion d’utilisation de contraception
parmi les femmes avec des grossesses non planifiée,
selon l’âge, 2012 ..........................................................................................169
Graphique VII.1 Amérique latine (15 pays): travailleurs salariés couverts
par la sécurité sociale selon la catégorie d’emploi
(moyenne simple, vers 2002 et 2011) ..........................................................185
Graphique VII.2 Amérique latine (16 pays): taux annuel moyen de chômage
en zone urbaine vers 2013 ...........................................................................186
Graphique VII.3 Amérique latine (7 pays): temps total consacré au travail
(rémunéré et non rémunéré) parmi la population active
de plus de 15 ans, selon sexe, vers 2012 ....................................................187
Graphique VII.4 Amérique latine (14 pays): participation au marché de travail
des femmes de 15 à 49 ans des quintiles I et V,
selon l’âge des enfants, moyenne pondérée, 1990-2009 .............................188
Graphique VII.5 Amérique latine (13 pays): variation de l’emploi dans les secteurs
à faible productivité des femmes dans ménages avec enfants
de 0 à 5 ans, par quintiles de revenu, moyenne pondérée,
vers 1990, 2000 et 2009...............................................................................189
Graphique VII.6 Amérique latine (14 pays): taux de chômage pour les femmes
âgées de 15 à 49 ans, vers la fin de 1990, 1995, 2000,
2005 et 2009 ................................................................................................190
Graphique VII.7 Amérique latine (18 pays): évolution de la distribution
des ménages par type de famille, vers 1990, 2000 et 2010 .........................191

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CEPALC Renforcer la protection sociale…

Graphique VII.8 Amérique latine (18 pays): évolution de la distribution

des ménages par type de famille dans les quintiles
de revenu I et V, moyenne pondérée, 1990, 2000 et 2010 ..........................191
Graphique VII.9 Amérique latine (15 pays): affiliation aux systèmes de santé
des salariés de 15 ans et plus, vers 2002 et 2011 .......................................193
Graphique VII.10 Amérique latine (13 pays): affiliation aux systèmes de santé
des non-salariés âgés de 15 ans et plus, vers 2002 et 2011 .......................195
Graphique VII.11 Amérique latine (17 pays): couverture estimée (obligatoire)
par accidents du travail, 2014 ......................................................................198
Graphique VII.12 Amérique latine (5 pays): couverture de travailleurs
ayant assurance chômage, 2014 .................................................................200
Graphique VII.13 Amérique latine (17 pays): limite légale des heures
hebdomadaires travaillées, en incluant et excluant
les heures supplémentaires .........................................................................203
Graphique VII.14 Amérique latine (17 pays): valeur du salaire minimum
mensuel, décembre 2011 .............................................................................204
Graphique VII.15 Amérique latine (19 pays): durée du congé de maternité,
vers 2013 .....................................................................................................211
Graphique VII.16 Régions du monde: répartition du nombre de pays par source
de financement des congés de maternité, vers 2011 ...................................211
Graphique VIII.1 Amérique latine (17 pays): proportion de la population âgée de 60 ans
et plus, selon les phases de vieillissement des pays, 1950-2025 ................225
Graphique VIII.2 Amérique latine (14 pays): sources de revenus de la population
âgée de 60 ans ou plus dans les zones urbaines, vers 1990 et 2005 ..........227
Graphique VIII.3 Amérique latine (18 pays): répartition des ménages par phases
du cycle de vie de la famille, 1990-2010 ........................................................228
Graphique VIII.4 Amérique latine (17 pays): ratio de féminité de la population
âgée de 60 ans ou plus, vers 1990, 2000 et 2010 .......................................229
Graphique VIII.5 Amérique latine (17 pays): personnes de 60 ans ou
plus vivant seules, par sexe, recensements de 1990 et 2000 ......................230
Graphique VIII.6 Amérique latine (14 pays): personnes âgées de 60 ans ou
plus n’ayant pas de revenu propre, par sexe, vers 2013 ..............................231
Graphique VIII.7 Amérique latine (16 pays): personnes âgées de 65 ans ou
plus qui reçoivent des pensions, vers 2002 et 2011 .....................................233
Graphique VIII.8 Retraités affiliés aux systèmes de santé, vers 2002 et 2011........................245
Graphique XI.1 Amérique latine et Caraïbes (21 pays): évolution et partage
des investissements sociaux publics et investissements
publics totaux dans le PIB, et investissements sociaux publics
dans les investissements publics totaux, 1990-1991 à 2012-2013 ..............299
Graphique XI.2 Amérique latine et Caraïbes (21 pays): investissement
social public par habitant, 1990-1991 à 2012-2013......................................300
Graphique XI.3 Distribution des revenus fiscaux et investissement social
progressifs et régressifs ...............................................................................312
Graphique XI.4 Revenus de travail moyens et consommation moyenne par habitant
relativement aux revenus de travail par habitant ..........................................316

Encadrés
Encadré I.1 Socle de protection sociale ........................................................................... 24
Encadré I.2 La gestion des risques sociaux ..................................................................... 26
Encadré I.3 Les facteurs de risque et de vulnerabilite en tant
que concepts clés de la protection sociale .................................................... 30
Encadré II.1 Système intégré d’inscription du programme gouvernemental
du Mexique .................................................................................................... 46
Encadré II.2 TMC: les risques de financement externe ..................................................... 51