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Por ello, Mina de Datos es un colectivo de profesionales que -desde una perspectiva
común- analiza y monitorea las políticas públicas nacionales y locales, con el objetivo de
aportar soluciones reales y pragmáticas frente a los desafíos de un presente y un futuro
en contextos de alta complejidad y de cambios permanentes.
En este informe, nos abocamos a realizar un diagnóstico de las políticas públicas que, en
materia energética, el Gobierno Nacional ha implementado con relación a las necesidades
de los sectores más vulnerables de nuestro país, frente a la decisión de quitar los
subsidios a las tarifas. En este sentido, pretendemos aportar cambios y modificaciones
que puedan llevar mayor seguridad a las familias más desprotegidas de nuestra sociedad
y que en este contexto socio económico, merecen un abordaje prioritario por los
decisores públicos.
Con la salida del Ex Ministro Juan José Aranguren y la reciente asunción del Ministro
Javier Iguacel tenemos la oportunidad de revisar decisiones que han resultado ser
ineficaces para los objetivos planteados por la propia administración.
Las políticas públicas no son un fenómeno meteorológico, y las decisiones que se toman
impactan de forma directa en la vida de millones de personas. Por ese motivo,
la problemática debe ser estudiada con sumo cuidado y pericia para que los errores y la
mala praxis de la actual gestión gubernamental no genere mayores daños a la sociedad
en su conjunto.
minadedatos@gmail.com
INFORME
TARIFA
SOCIAL GAS
Y ENERGÍA ELÉCTRICA
El debate sobre la política de subsidios a las tarifas –sostenida por el Gobierno anterior-
se encuentra pendiente. Durante el Gobierno de Cristina Kirchner se realizaron intentos por
modificar el sistema de subsidios sin lograr los consensos necesarios;
finalmente se adoptó un mecanismo de renuncia al beneficio -por parte del usuario-
que fracasó debido a que dicha opción resultó muy minoritaria.
A lo largo de este informe, mostraremos que dicha política es ineficiente y está mal
diseñada, lo cual implica que existan distorsiones respecto del acceso a la misma.
Esto significa que muchos hogares con múltiples necesidades quedan fuera de los
requisitos de acceso contemplados. Asimismo, nos proponemos generar propuestas
para rediseñar la TARIFA SOCIAL a partir de criterios de eficiencia y justicia.
1. ¿CÓMO SE COMPONE
EL PRECIO DE LAS TARIFAS?
Para poder definir los problemas en el diseño y aplicación de la TARIFA SOCIAL es preciso
analizar los componentes que integran las tarifas de energía eléctrica y de gas y la
incidencia de cada uno de éstos elementos en la misma.
1. A
COMPOSICIÓN DEL PRECIO DE LA TARIFA DE ENERGÍA ELÉCTRICA
El suministro de energía eléctrica se realiza a través del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)
donde operan la compra y venta de energía eléctrica, desde los generadores hasta los
distribuidores. Para realizar las operaciones hay dos mercados: el Mercado a Término (MAT)
que se basa en la realización de contratos entre los vendedores (grandes generadores de
energía) y compradores. En éste, los precios son estabilizados (PEST) y son determinados
trimestralmente por CAMMESA (Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico)
y aprobados por Resolución del Ministerio de Energía y Minería.
El segundo mercado donde se puede comprar la energía es el Mercado de Oportunidad que
se rige por oferta y demanda. Suele ser utilizado para las importaciones de energía
en períodos de alto consumo que la producción local no llega a abastecer.
El precio de la energía que se comercializa está compuesto por diferentes partes que
ponderan de manera diversa en el costo final llamado Monómico. Por un lado está la materia
prima, los combustibles; luego la generación propia de la energía; el servicio y transporte; y
los Contratos MEM. El PEST o costo Monómico -de acuerdo a la parte de la cadena de
comercialización- siempre termina traduciéndose en dólares ya que la mayoría de sus
componentes así están valuados.
CUADRO 1
PRECIO DE LA ENERGÍA
UNIDAD REAL 2016 ESTIMADO 2017 PROYECCIÓN 2018
Fuente: Mina de Datos en base a datos del MINEM de la Audiencia Pública 17/11/17
A partir de estos valores el Ministerio calculaba cómo iba a ser la reducción de subsidios, la
consecuente suba de tarifas y el costo presupuestario de los subsidios que se mantenían
transitoriamente junto con los de la TARIFA SOCIAL. Hoy en día, dicha estimación es poco
realista. Ello se debe a que el valor del dólar sufrió un aumento no esperado por las
autoridades ministeriales. Por lo cual, dado el esquema actual, el Gobierno deberá realizar
un desembolso mucho más grande de subsidios económicos o aumentar en gran medida
las facturas de luz de los usuarios, incluso respetando el sendero de quita de subsidios.
Todo ello dependiendo del nivel de avance que logre en las renegociaciones de los contratos.
En este sentido, el sendero de reducción de subsidios -previo al cambio de escenario- para
los comercios, industrias y hogares (no contemplados en la TARIFA SOCIAL) estaba
planificado de la siguiente manera:
GRÁFICO 1
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2016 2017 2018 2019
Fuente: Mina de Datos en base a datos del MINEM PRECIO SUBSIDIADO SUBSIDIO
1
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/presentacion-audiencia-publica-energia-electrica-17-11-2017.pdf
GRÁFICO 1
reproduce la “Escalera de Aranguren”. La idea era que el impacto de la reducción
de subsidios sea fuertemente absorbido en el 2018, año no electoral. De esta manera, se
pasaría a pagar del 51% al 82% del precio total del costo y sólo se subsidiaría el 18% en el
2018, cuando en el 2017 dicho porcentaje ascendía al 49%.
A su vez, una de las propuestas de la audiencia pública era la actualización de los Cargos de
Transporte por Región de la Energía. Una de las zonas más perjudicadas fue el Gran Buenos
Aires. La remuneración al transporte era de 6 $/MWh transportado con un subsidio de casi la
mitad, y la propuesta oficial consistía en aumentarlo a 34.8 $/MWh sin subsidio alguno. En la
mayoría de las regiones creció exponencialmente el precio, no sólo por la quita del subsidio,
sino también por el aumento que se les concedió a las empresas. 2
Al ver las estimaciones desagregadas por provincia, de la factura final que pagaría un usuario
residencial con un consumo de 300 kwh/mes (básico según el Ministerio) sin TARIFA SOCIAL
y sin impuestos, se cae el postulado de que Buenos Aires es la provincia con tarifas más
bajas. Debido, entre otras cuestiones, al alto costo de la distribución de Edesur y Edenor, una
factura de luz promedio en la zona que abarcan estas distribuidoras (luego del aumento del
23% de diciembre 2017 y de 12% en febrero del 2018) superaría los $900 sin impuestos. Junto
con Neuquén y Santa Fe, son las zonas a las que más caro les saldría la electricidad
(aproximadamente un 28% más que el monto mencionado).
Según las estadísticas del Ministerio de Energía y Minería, el 40% de los usuarios consumen
entre 150 y 300 kWh/mes, un 30% entre 0 y 150 kWh/mes, un 25% entre
300 y 600 kWh/mes y un 5% entre 600 y 1200 kWh/mes.
Los beneficiarios de la TARIFA SOCIAL cuentan con un bloque de 150 kwh/mes gratuito y
otro de misma cantidad excedente por el que pagan el 50%. Sobre este proceso de la
cadena es que se realiza el subsidio: la generación de electricidad (representa en promedio
el 50% de la factura final). Luego, el consumidor debe pagar dos componentes más en la
factura: el cargo fijo (que representa el transporte y distribución de energía) y los impuestos
(Tasas municipales, Ingresos Brutos, IVA, en la mayoría de los casos).
A su vez, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad establece topes máximos a pagar por
los beneficiarios de la TARIFA SOCIAL respecto de los usuarios residenciales sin TARIFA
SOCIAL de igual consumo.
SUBCATEGORÍA SUBCATEGORÍA
RESIDENCIAL 3 TOPE RESIDENCIAL TOPE
R1 25%
R2 45%
R1 / R4 80%
R3 60%
R4 65%
R5 / R6 70%
R5 / R9 70%
R7 / R9 60%
Fuente: Mina de Datos en base a ENRE
2
Un dato no menor al respecto es que la empresa líder de transporte de energía eléctrica es Transener. Uno de sus principales accionistas es Marcelo Mindlin del grupo
empresario Pampa Energía, que vio crecer su facturación exponencialmente. Pasó desde el puesto 103 en el 2015 a estar entre los primeros 10 de Argentina en el 2017
según la Revista de negocios Forbes. Es necesario también tener presente la incidencia de esta empresa en el conflicto originado a partir de la posible venta de la empresa
Transener, propuesta por el ex ministro Aranguren.
3
Las subcategorías residenciales se establecen en base al consumo de electricidad mensual de la siguiente manera: R1 0-150 kWh; R2 151-325 kWh; R3 326-400 kWh; R4
401-450 kWh; R5 451-500 kWh; R6 501-600 kWh; R7 601-700 kWh; R8 701-1400 kWh; R9 +1400 kWh
El costo de la generación de la energía, como se explica anteriormente, está ligado
principalmente a lo que vale el Gas Natural, Gas Oil y Fuel Oil (que son los combustibles
necesarios para generarla), los contratos (que establecen el precio y remuneran la potencia
de las centrales), otros gastos (pueden ser transporte, importaciones, impuestos intermedios,
etc.) y la operación y el mantenimiento (el pago de salarios y costos de mantenimiento para
la prestación del servicio).
Los cuatro primeros componentes están determinados en dólares, con lo cual –como se
dijera anteriormente- una fuerte devaluación como la que sufrió el país el último semestre,
podría presionar el alza del precio de las tarifas. En ese caso, el esquema también generaría
un fuerte aumento en la TARIFA SOCIAL. A su vez, habría presiones para actualizar
-nuevamente- el precio del transporte de la energía y la distribución.
1. B
Los principales componentes de la factura de gas natural son: Precio de Gas Natural en el
Punto de Ingreso al Sistema de Transporte (PIST) + Transporte y Distribución + Impuestos.
Para abril de 2018, la factura media residencial se compone , sin contar impuestos, en un 63 %
de transporte y distribución, mientras que el saldo pertenece al costo de producción del gas.
Para el último escalón del sendero de actualización tarifaria y quita de subsidios (octubre
2018), el peso del transporte va a reducirse porque se estipula un aumento del PIST. De esta
manera, transporte y distribución va a ocupar el 56 % de la tarifa media y el 44% va a
corresponder al precio del gas.4
La tarifa media en abril de 2018 fue superior en un 169% a la de comienzos de 2016. Desde
2014 a 2016 el PIST tuvo un incremento relevante en la factura. No obstante, entre 2016 y
2018 su participación se redujo.
En este contexto, entre marzo de 2016 y abril de 2018 la factura media residencial de
MetroGas se incrementó 208% mientras que el valor por transporte y distribución fue de
300%. El precio de explotación aumentó 121%.
CUADRO 3
INCREMENTO
CONCEPTO PORCENTUAL
4
Factura bimensual promedio en Capital Federal, sin impuestos. Fuente: Mina de Datos en base a ENARGAS.
Por otra parte, la TARIFA SOCIAL de gas se estableció mediante la resolución 28/2016 del
MINEM (modificada por resoluciones 74 y 474 del 2017) y el subsidio se dirige solamente al
precio de producción, que –como se señalara- hoy tiene menos relevancia en la factura y por
ende su impacto es menor.
En nuestro país se estima que existen 13,5 millones de hogares. De ese universo 8,71 millones
(65%) dispone de gas de red y el resto de la población utiliza garrafas u otros combustibles.
A su vez, del total de hogares de la red, el 21% (1,8 millones) accede a la TARIFA SOCIAL. Sin
embargo, más del 15% del total de hogares de Argentina no cuenta con gas de red,
ni con garrafa social.
GRÁFICO 2
16
14
HOGARES
4
8,71
51%
MILLONES
65%
2
Las provincias que más utilizan la TARIFA SOCIAL son: La Pampa (30%), San Luis (30%),
Salta (27%), San Juan (26%), Santiago del Estero (26%) y Buenos Aires (26%). Los usuarios
provinciales con menor peso en la TARIFA SOCIAL son: Tierra del Fuego (8%), Santa Cruz
(9%) y CABA (12%). 5
5
Informe “Precio del Gas en el PIST”, Ministerio de Energía y Minería, Octubre 2017, https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/informe_tecnico_minem.pdf
PROGRAMA HOGAR (GARRAFAS)
Se han implementado diversos programas de “garrafa social” con el objeto de garantizar el
acceso al gas. Actualmente se encuentra vigente el Programa Hogar, el cual estableció
precios máximos de referencia acorde a la estructura de costos del Gas Licuado de Petróleo
(GLP) para cada eslabón de la cadena y subsidios directos para aquella población más
vulnerable.
Este programa es un complemento de la TARIFA SOCIAL. Se asigna un subsidio de $152
(70% precio garrafa de 10 kg. a $216) a través de una transferencia directa al beneficiario.
Según la Dirección Nacional de Política Tarifaria el 20% de los hogares argentinos (2.7
millones) tiene acceso a la Garrafa social.
Usuarios: Población que no tiene acceso al gas de red. En Argentina una gran
cantidad de hogares aún no tienen conexión a gas en red. En el NEA,
un 99,7% de los hogares no posee. En cambio, en la Patagonia la conexión es casi
total. A su vez, hay muchas zonas en el centro del país que todavía utilizan garrafa.
En el Conurbano el 35, 9 % de los hogares aún no tienen conexión a la red. 6
Precio: El precio de la garrafa es mayor al que abonan los usuarios de gas natural
(segmento regulado), aun cuando la mayor cantidad de usuarios son personas de
sectores vulnerables.
CUADRO 4
6 http://wadmin.uca.edu.ar/public/ckeditor/2017-_Observatorio-Informe-Tecnico-tarifa-social-Defensor-a-de-la-Pcia-Bs-As-Noviembre.pdf
2. ¿QUIÉNES ACCEDEN
ALA TARIFA SOCIAL?
2. A
La asignación puede ser a través de dos vías. La primera es automática mediante el cruce de
datos entre las bases de información del Sistema de Identificación Nacional Tributario y
Social que aglutina toda la información que posee el Estado Nacional, Provincial y Municipal
de los ciudadanos. La alternativa es solicitar de manera telefónica o presencial el beneficio.
REQUISITOS DE INCLUSIÓN:
7
Asalariados con ingresos menores o iguales a 2 Salarios Mínimo Vital y Móvil (SMVM)
Jubilados/as y/o pensionados/as o monotributistas con ingresos menores o
iguales, equivalentes a 2 Salarios Mínimo Vital y Móvil (SMVM)
Inscriptas/os en el Monotributo Social
Empleadas/os del servicio doméstico
Personas que cobren Seguro de Desempleo
Beneficiarias/os de programas sociales
Personas con discapacidad
Titulares de Pensión Vitalicia a Veteranos de Guerra del Atlántico Sur
Electrodependientes (para energía eléctrica)
CASOS EXCLUÍDOS:
Quienes posean un vehículo automotor de hasta 10 años de antigüedad (no aplica a quienes
posean certificado de discapacidad)
7
SMVM: $ 10.000 X 2 = $ 20.000
2. B
Hoy podemos observar un porcentaje relevante de hogares de los deciles más bajos sin
acceso a la TARIFA SOCIAL:
CUADRO 5
NÚMERO % HOGARES
DECIL CON TS
1 84
2 70
3 66
4 73
5 65
6 70
7 54
8 51
9 36
10 9
Fuente: Mina de Datos en base a datos del MINEM
X Los requisitos están referidos a los ingresos del titular del servicio y no a los ingresos
del hogar.
Esto genera que, por un lado, se puedan cometer errores ya que los ingresos del hogar
pueden exceder en mucho al límite fijado para la obtención del beneficio y sin embargo,
se otorgue sin ningún tipo de control. De esta forma se producen desvíos inequitativos
de recursos que deberían ser utilizados en sectores que hoy no son alcanzados por el
beneficio.
Según la Encuesta Anual de Hogares del año 2016 en la Ciudad de Buenos Aires, puede
10
observarse que el 10,4 % de los hogares son hogares nucleares con núcleo incompleto.
Siendo el 85,1 % de las jefas de hogar mujeres. Se observa también que dentro de este
tipo de hogares las mujeres ganan alrededor de $2.000 menos que los varones.
Estos datos demuestran que dentro de los hogares monoparentales son mujeres solas
las que por lo general están al frente de las necesidades de la familia. Y que tienen que
asumir distintos gastos, en un contexto donde sólo por ser mujeres ganan menos que los
varones.
Si se desagrega por ingreso familiar (Cuadro 5) el 16% del primer quintil, el 30% del
segundo, el 44% del 9tercero y el 27% del cuarto no están alcanzados por la TARIFA
SOCIAL. Eso implica una gran cantidad de hogares que, siendo los de menores ingresos,
aún no poseen la TARIFA SOCIAL.
10 Hogares que cuentan con jefe/a de hogar, sin cónyuge y con al menos un/a hijo/a y/o hijastro/a a cargo.
11 https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/tarifa_social_federal_ene_2018_0_0.pdf
12 http://wadmin.uca.edu.ar/public/ckeditor/2017-_Observatorio-Informe-Tecnico-tarifa-social-Defensor-a-de-la-Pcia-Bs-As-Noviembre.pdf
13 https://www.minem.gob.ar/servicios/archivos/6888/AS_14817236801.pdf
Al respecto, el MINEM en la audiencia pública de diciembre de 2016, manifiesta que se
implementó este instrumento de estratificación en el Gran Buenos Aires (exceptuando
CABA). A través de esta herramienta el Ministerio plantea que se lograron incorporar
189.332 nuevos usuarios a la TARIFA SOCIAL de un total de 279.842 (90.510 ya estaban
incorporados). Sin embargo no sólo no hay datos al respecto, sino que el citado
informe del Observatorio de la Deuda Social no registra avances en la cuestión.
Este criterio implica la necesidad de una convocatoria a una mesa social donde se pueda
establecer criterios operativos y factibles entre las autoridades estatales (de las
diferentes jurisdicciones), las empresas concesionarias del servicio, en conjunto con
entidades de defensa al consumidor y organizaciones sociales con criterio territorial.
EN EL CORTO PLAZO
En el corto plazo no es posible identificar los ingresos por hogar. Sin embargo, algunas
medidas se pueden adoptar de forma inmediata para corregir las desviaciones más
evidentes. Estas medidas no reemplazan ni solucionan los problemas estructurales de
diseño de la política de tarifa social pero pueden morigerar sus inequidades.
Requerir a los casos en los cuales la tarifa social es a demanda del usuario, la
suscripción de una declaración jurada donde quede constancia que el titular
del servicio (que acredita cumplir con los requisitos) no comparte el hogar con
ninguna persona que tenga ingresos que superen 2 SMVM.
Ampliar, en el caso de los hogares monoparentales, el requisito de hasta 4
SMVM, siempre que se acredite ser único sostén del hogar, tener por lo menos
un hijo o persona a cargo y ser inquilino.
EN EL MEDIANO PLAZO
Además de dichos criterios, es necesario evaluar el cruce con los mapas del
Relevamiento Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración
Urbana (RENABAP, creado mediante Decreto 358/17).
EN EL LARGO PLAZO
HOGARIZACIÓN Y ESTRATIFICACIÓN
Según el “Documento de acompañamiento de la presentación del Ministerio de
Energía y Minería para la Audiencia Pública de energía eléctrica” del año 2016,
se propone dentro del plan de acción, la hogarización. Ello implica la identifica-
ción de aquellos hogares vulnerables a través del ingreso del hogar y no del
usuario titular del servicio. Según este mismo documento, esta estrategia per-
mitiría corregir errores de inclusión y de exclusión.
14 https://www.minem.gob.ar/servicios/archivos/6888/AS_14817236801.pdf