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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D. C., junio veintiuno (21) de dos mil dieciocho (2018).

RADICACIÓN NÚMERO: 050012331000-2006-01245-01


ACTOR: EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN
DEMANDADO: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO
DE ANTIOQUIA
ASUNTO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por


el demandante contra la sentencia del 10 de octubre de 2012
proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina1, por la cual se denegaron las
pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente2:

“1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 7529 del


12 de enero de 2005 “Por la cual se otorga una licencia
ambiental para el proyecto denominado “Centro
Industrial del Sur – CIS”, expedida (sic) la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia –
CORANTIOQUIA.

1
La sentencia fue proferida en virtud de lo dispuesto en los Acuerdos PSAA11-8151 del 31
de mayo de 2011, PSAA11-9100 del 23 de diciembre de 2011 y PSAA12-9540 del 21 de
junio de 2012 proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
2 Folios 76 a 107 del cuaderno No. 1.
Expediente: 050012331000200601245-01
Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 7822 del


04 de agosto de 2005 “Por la cual se resuelve el recurso
de reposición interpuesto por EEVVM E. S. P. contra la
Resolución No. 7529 del 12 de enero de 2005”.

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones


se disponga lo siguiente:

2.1 Se restablezca el derecho de Empresas Varias de


Medellín en su calidad de beneficiaria de la licencia
ambiental única para el proyecto “Centro Integrado de
Residuos Sólidos El Guacal”, otorgada por
CORANTIOQUIA mediante la resolución No. 6621 del
21 de noviembre de 2003.

2.2 Como consecuencia de lo anterior, se sirva ordenar


a CORANTIOQUIA proceda a la suspensión de
operaciones del proyecto “Centro Industrial del Sur”.

2. Hechos

La parte actora narró, en síntesis, los siguientes supuestos


fácticos:

1) En cumplimiento del objeto social (prestación del servicio


público de aseo y actividades complementarias), durante el primer
trimestre del año 2003, realizó los estudios necesarios para
establecer si el predio denominado El Guacal, ubicado en la
vereda Monteadentro, municipio de Heliconia (Antioqua), era
viable para desarrollar un relleno sanitario.

2) Por lo tanto, una vez efectuados los estudios, solicitó a


Corantioquia la expedición de la licencia ambiental para el
proyecto “Centro Integrado de Residuos Sólidos El Guacal”.

3) A través de la resolución 6621 del 21 de noviembre de 2003


proferida por Corantioquia, fue otorgada a Empresas Varias de
Medellín S. A. E. S. P. la licencia ambiental única para el proyecto
en referencia, con un término de vigencia de cincuenta años

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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

contado desde la ejecutoria del acto administrativo que la


concedió, correspondiendo veinte años a la etapa de operación y
treinta años para la etapa de clausura.

4) Corantioquia notificó el contenido de la resolución 6621 el


mismo día de la expedición de ese acto, es decir, el 21 de
noviembre de 2003. En ese orden, comoquiera que contra la
decisión no fue interpuesto recurso alguno, adquirió firmeza el 1º
de diciembre de 2003.

5) En el año 2003, Empresas Varias de Medellín E. S. P.


conformó una sociedad para ejecutar el proyecto y en el año 2004
cedió la licencia ambiental al municipio de Envigado (Antioquia) y
a Enviaseo E. S. P., en virtud de la facultad legal establecida en el
artículo 29 del Decreto 1220 de 2005 expedido por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Territorial.

6) El 20 de octubre de 2004, la Empresa de Servicios Públicos


Enviambiental S. A. E. S. P., integrada por el municipio de
Envigado, la Empresa de Servicios Públicos Enviaseo E. S. P. y
Ambientales S. A. E. S. P., presentó ante Corantioquia la solicitud
de licencia ambiental para el proyecto Centro Industrial del Sur –
CIS destinado a la disposición final de los residuos sólidos
generados en el área metropolitana del Valle de Aburrá y
municipios aledaños.

7) Por resolución 7272 del 5 de noviembre de 2004, Corantiouia


admitió la solicitud de licencia ambiental presentada por
Enviambiental S. A. E. S. P., bajo el argumento consistente en
que: […] Empresas Varias de Medellín E. S. P. en varias
oportunidades y en recientes declaraciones de su gerente, ha
manifestado su intención de no llevar a cabo el proyecto “Centro
Integrado de Residuos Sólidos El Guacal” por cuanto no es
propietaria del predio y porque a su juicio este es inviable
financieramente para la empresa según consta en el informe de la
Contraloría General de Medellín […].

8) Mediante oficio con radicación número 95266 del 29 de


noviembre de 2004, Empresas Varias de Medellín E. S. P. se
opuso al trámite de licencia ambiental para el proyecto Centro
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Nulidad y restablecimiento

Industrial del Sur, por considerar que era la actual beneficiaria de


la licencia ambiental para el proyecto Centro Integrado de
Residuos Sólidos El Guacal, al que no había renunciado en favor
de la Empresa de Servicios Públicos Enviambiental S. A. E. S. P.

Así mismo, indicó a Corantioquia que en los dos proyectos se


presentaba una superposición de áreas, adicional al hecho de que
tenían como objeto en común la disposición final de residuos
sólidos.

9) Mediante la resolución 7529 del 12 de enero de 2005,


Corantioquia otorgó la licencia ambiental a Enviambientales S. A.
E. S. P.

10) Empresas Varias de Medellín E. S. P. interpuso el recurso de


reposición contra esa decisión, medio de impugnación que fue
desatado a través de la resolución 7822 del 4 de agosto de 2005
por parte del director ad hoc de Corantioquia, en el sentido de
confirmar íntegramente el acto recurrido.

3. Normas violadas y concepto de la violación

La parte actora adujo que con la expedición de los actos


acusados, Corantioquia desconoció el artículo 29 de la
Constitución Política; la Ley 99 de 1993 respecto del
otorgamiento de licencias ambientales; el Decreto 1220 de 2005 y
los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo.

En explicación de ese quebranto normativo, expuso los siguientes


argumentos:

En primer lugar, adujo que Corantioquia carecía de fundamento


legal para la expedición de licencias ambientales a dos
proyectos de idéntica naturaleza y excluyentes entre sí, toda vez
que la Ley 99 de 1993 ni el Decreto 1220 de 2005 reconocen
competencia a las autoridades ambientales para otorgar dos
licencias consecutivas para proyectos de igual naturaleza y en
un mismo predio.

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Nulidad y restablecimiento

El argumento para conceder la segunda licencia ambiental


obedeció a una supuesta imposibilidad de ejecución del proyecto
Centro Integrado de Residuos Sólidos El Guacal por parte de
Empresas Varias de Medellín E. S. P. y en una diferencia entre
los dos proyectos a desarrollar.

Corantioquia alegó en los actos demandados que el proyecto


sería ejecutado por la empresa que detentara la titularidad del
predio, premisa esta que no tiene ningún sustento normativo, lo
que vicia de nulidad las decisiones objeto de cuestionamiento.

Manifestó que se vulneró el derecho al debido proceso por


cuanto se desconoció el derecho adquirido de Empresas Varias
de Medellín E. S. P. con el otorgamiento de la licencia ambiental
mediante la resolución 6621 de 2003, si se tiene en cuenta que
fue revocada en forma irregular.

Indicó que conforme a lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto


1180 de 2003 uno de los derechos implícitos con el otorgamiento
de la licencia ambiental es la posibilidad de cederla previa
autorización de la autoridad competente.

Con fundamento en ese precepto, Empresas Varias de Medellín


E. S. P. ofreció de manera verbal y escrita la cesión de la
licencia ambiental del proyecto Centro Integrado de Residuos
Sólidos El Guacal al municipio de Envigado y a otras empresas
de servicios públicos, pues, tenía conocimiento del interés de
estos de desarrollar un proyecto para la disposición final de
residuos sólidos.

No obstante, el ofrecimiento no fue aceptado en consideración a


que Corantioquia, sin tener en cuenta la oposición presentada
por Empresas Varias de Medellín E. S. P. frente al trámite de
concesión de licencia presentado por la sociedad
Enviambientales S. A. E. S. P., otorgó una segunda licencia para
el desarrollo del proyecto Centro Industrial del Sur – CIS, en los
mismos predios objeto de la primera autorización.

Advirtió que según la consagración contenida en el artículo 62


de la Ley 99 de 1993 reglamentado por el artículo 31 del Decreto
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1220 de 2005, la revocatoria de la licencia ambiental solo es


procedente cuando su beneficiario haya incumplido los términos,
obligaciones y condiciones fijadas en aquella o en normas de
superior jerarquía, situación que no aconteció en el asunto
materia de controversia.

Así mismo, Corantioquia debió solicitar autorización a Empresas


Varias de Medellín E. S. P. para proceder a la revocatoria directa
de la licencia ambiental otorgada. El artículo 73 del C. C. A.
faculta a la administración para no solicitar el consentimiento
previo al particular beneficiado con una decisión contenida en un
acto administrativo cuando este hubiere ocurrido por medios
ilegales, pero, en este asunto, la licencia fue otorgada con
sujeción al procedimiento consagrado para tal fin.

Expuso que el otorgamiento de la licencia ambiental a


Enviambientales S. A. E. S. P. constituye una “vía de hecho” en
la medida en que Corantioquia contrarió de manera flagrante el
ordenamiento jurídico, dado que empleó una facultad prevista en
la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 1220 de 2005 para un
propçosito no regulado en esas disposiciones legales.

Por otro lado, indicó que los actos administrativos demandados


adolecen de nulidad por falsedad en los motivos, pues, fueron
expedidos con argumentos contrarios a la realidad, ya que
carece de sustento la afirmación referente a que Empresas
Varias de Medellín E. S. P. renunció a la ejecución del proyecto
porque no era titular del inmueble en el que se pretendía
desarrollar.

Todo ello evidencia, adicionalmente, una desviación de poder de


Corantioquia para favorecer los intereses particulares de
Enviambientales S. A. E. S. P.

4. Contestación de la demanda

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia

A través de apoderado, la Corporación Autónoma Regional del


Centro de Antioquia (Corantioquia) contestó la demanda con
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Nulidad y restablecimiento

oposición a las pretensiones de la parte actora, en los siguientes


términos3:

Señaló que Empresas Varias de Medellín E. S. P. parte de la idea


errónea de que el otorgamiento de una licencia ambiental
configura un derecho adquirido al beneficiario y, en ese sentido,
pueda postergar de manera indefinida la ejecución del proyecto
para el cual fue concedida la licencia.

Adujo que si bien los dos proyectos a los que Corantioquia


concedió licencia ambiental tienen objeto similar no son iguales
técnicamente. Ambos difieren en aspectos tales como la vida útil
(etapa de operación), población a atender, duración del proyecto
(operación, clausura y posclausura), tipo de residuos, tipo de
relleno, impermeabilización del fondo, capacidad total, densidad
de compactación de los fardos, densidad de compactación de los
residuos, manejos de gases, caudal de agua requerido y fuente de
captación, entre otros.

El licenciamiento del nuevo proyecto se hizo con pleno


conocimiento de que el proyecto Centro Integrado de Residuos
Sólidos El Guacal no se llevaría a cabo por voluntad expresa y
manifiesta de los órganos de dirección de Empresas Varias de
Medellín E. S. P., información esta que se encuentra debidamente
soportada en la documentación pertinente, pues, el objetivo era
darle prioridad de inversión a otros proyectos que garantizaran la
prestación eficiente del servicio público de aseo.

En ese sentido, esgrimió que a Corantioquia como autoridad


ambiental le asiste el deber de conocer si los proyectos a los que
les fue otorgada la licencia serán ejecutados o no, con el propósito
de incentivar que otras empresas los puedan llevar a cabo.

Recalcó que si bien ambos proyectos tienen como objeto la


disposición final de residuos sólidos, lo cierto es que en el
proyecto Centro Integrado de Residuos Sólidos El Guacal solo se
dispondrían residuos sólidos urbanos, en tanto que en el proyecto
Centro Industrial del Sur, además de estos, se dispondrían

3 Folios 155 a 180.

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residuos sólidos especiales y peligrosos, los cuales tienen


tratamientos diferentes que definen la naturaleza misma de los
proyectos.

En cuanto al derecho de cesión de la licencia ambiental, adujo que


tal prerrogativa no constituye un obstáculo o impedimento para
que otras personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
puedan solicitar y obtener una licencia ambiental en el mismo
predio donde se va a desarrollar un proyecto, siempre que su
objeto sea técnicamente distinto.

Por otro lado, anotó que Corantioquia no expidió ningún acto


administrativo en el que revocara la licencia ambiental concedida
a Empresas Varias de Medellín E. S. P. a través de la resolución
6221 de 2003 ni tampoco tal decisión ha sido declarada nula por
parte de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la
que el cargo así expuesto no tiene ningún soporte jurídico válido.

Respecto del reproche que apuntala a la desviación de poder de


la entidad demandada para favorecer los intereses de la empresa
Enviambiental S. A. E. S. P., indicó que Empresas Varias de
Medellín E. S. P. desconoce que el servicio para la disposición
final de residuos sólidos puede ser prestado por cualquier
empresa que cumpla con los requerimientos técnicos para tal fin,
lo que significa que con la licencia ambiental conferida a
Enviambiental S. A. E. S. P. también se lleva a cabo por parte del
Estado el cometido referente a la prestación de ese específico
servicio, luego la afirmación de la parte actora corresponde a una
mera apreciación subjetiva.

Resaltó que tanto el proyecto de Empresas Varias de Medellín E.


S. P. y de Enviambiental S. A. E. S. P. cuentan con las respectivas
autorizaciones ambientales, pero solo podrá llevarlo a cabo quien
haya obtenido los permisos y otras licencias exigidas por el
municipio de Heliconia y que además se encuentre habilitado para
disponer del predio, sin que este último aspecto constituya un
requisito previsto en la normativa que regula la materia; no
obstante, por razones lógicas, en la práctica puede ejecutar la
licencia ambiental quien pueda hacer uso del predio.

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Arguyó que la intención de Empresas Varias de Medellín E. S. P.


no era la ejecución del proyecto Centro Integrado de Residuos
Sólidos El Guacal, dado que su interés estaba dirigido a ceder la
licencia, posición con la que se desconoce el derecho de la
empresa Enviambientales S. A. E. S. P. de solicitar la licencia
ambiental para el desarrollo de un proyecto que es
sustancialmente distinto del que ejecutaría la parte actora.

Empresa Evas Enviambientales S. A. E. S. P. (tercero


vinculado al proceso)

El apoderado de la empresa Enviambientales S. A. E. S. P.,


contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las
pretensiones de la parte actora con fundamento en el siguiente
razonamiento:

Indicó que Corantioquia para la expedición de la licencia a


Enviambientales S. A. E. S. P.se ajustó a lo consagrado en el
artículo 9 del Decreto 1220 de 2005, pues este precepto clasifica
los tipos de proyectos de rellenos sanitarios en cuanto al manejo
de residuos peligrosos y los que no tienen tal condición, de ahí
que es desprovisto de fundamento válido el inconformismo
acerca de la supuesta violación de normas legales por parte de
Corantioquia, si se tiene en cuenta que el proyecto Centro
Industrial del Sur tiene un objeto diferente al del proyecto Centro
Integrado de Residuos Sólidos El Guacal, en la medida en que
para este no se encuentra autorizada la disposición final de
residuos peligrosos.

Sostuvo que en razón de que Corantioquia tenía conocimiento


de que Empresas Varias de Medellín E. S. P. decidió no ejecutar
el proyecto de disposición final de residuos sólidos, determinó
expedir licencia ambiental a la empresa Enviambientales S. A. E.
S. P., ya que esta tenía el compromiso en la ejecución de un
proyecto que beneficiaría a los habitantes del Valle de Aburrá.

Anotó que conforme a lo preceptuado en el artículo 112 del


Decreto 1713 de 2002, que regula la prestación del servicio
público de aseo, las personas que prestan este servicio deben
garantizar la continuidad del mismo para preservar la salud
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pública y el bienestar colectivo de los usuarios y evitar los


riesgos por contaminación.

Destacó que el servicio público de aseo tiene el carácter de bien


meritorio, lo que implica que el Estado debe suministrarlo en
ausencia de un particular interesado en proveerlo ya que el
costo social de no hacerlo es elevado.

5. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa


Catalina, mediante sentencia dictada el 10 de octubre de 2012,
resolvió lo siguiente4:

“PRIMERO:NIEGANSE las pretensiones de la


demanda”.

Las razones que tuvo en cuenta el a quo para proceder en el


sentido indicado se resumen a continuación:

En primer lugar, señaló que Corantioquia, en uso de las


facultades establecidas en los artículos 51 y 53 de la Ley 99 de
1993 otorgó una licencia ambiental a Empresas Varias de
Medellín E. S. P. para el desarrollo del proyecto Centro Integrado
de Residuos Sólidos El Guacal, cuya ejecución se adelantaría en
la finca El Guacal ubicada en la vereda Monteadentro, municipio
de Heliconia, con las siguientes coordenadas:

X1: 1.182.000 X2:1.183.000


Y1: 1.151.000 Y2:1.151.800

También fue concedida una licencia ambiental a la empresa


Enviambientales S. A. E. S. P. para la construcción y puesta en
marcha del proyecto Centro Industrial del Sur, en el predio
ubicado en las veredas La Chorrera y Monteadentro del municipio
de Heliconia, con las siguientes coordenadas:

X:1.180.000 – 1.84.000 N.Y. 1.150.000 – 1.154.000 E. Planchas

4 Folios 505 a 536 cdno. ppal.


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topográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) 146-


I-D- y 146-II-C.

Al respecto, anotó que si bien los dos proyectos cuyas licencias


ambientales fueron otorgadas están ubicados en el mismo predio,
Corantioquia ostentaba la competencia legal para la emisión de
aquellas, dado que la normatividad que regula la materia no
contempla una prohibición en tal sentido. El ejercicio de la
competencia por parte de la autoridad administrativa no se agota
con la expedición de uno u otro acto, pues es una facultad de
carácter general e intemporal.

Manifestó que la licencia ambiental otorgada a Empresas Varias


de Medellín E. S. P. constituye un activo de la entidad pero que
debía ser objeto de explotación dentro de un término razonable
atendiendo el objeto para el cual fue otorgada. La concreción del
proyecto de disposición final de residuos sólidos en el área
metropolitana del Valle de Aburrá era de imperiosa necesidad
para evitar una emergencia sanitaria y ambiental por la eventual
suspensión de operaciones donde se llevaba a cabo la
disposición final de desechos para ese momento.

Así mismo, resaltó que la licencia ambiental no tiene la


connotación de ser un derecho adquirido para su titular, en tanto
no ha sido incorporado al patrimonio de este.

Indicó que Empresas Varias de Medellín E. S. P. no podía


desarrollar el proyecto con la sola expedición de la licencia, en
consideración a que requería de la obtención de permisos,
autorizaciones, concesiones y licencias expedidos por el
municipio de Heliconia, tal como lo establece el artículo 5 del
Decreto 180 de 2003, luego no es válido sostener que el derecho
para el desarrollo del proyecto estaba consolidado y, en esa
medida, no puede ser considerado como un derecho adquirido.

Frente al cargo atinente a la vulneración del derecho al debido


proceso por considerar la parte actora que con la expedición de la
licencia ambiental a la empresa Enviambientales S. A. E. S.P. se
revocó en forma irregular la primera licencia ambiental otorgada a
Empresas Varias de Medellín E. S. P., expuso que en razón a que
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la autoridad ambiental tuvo conocimiento de que esta última no


pretendía adelantar el proyecto de disposición final de residuos
sólidos en el área metropolitana del Valle de Aburrá, inició el
trámite pertinente dirigido a la emisión de la licencia ambiental
solicitada por Serviambiental E. S. P. para la construcción del
proyecto Centro Industrial del Sur.

La información atinente a que la sociedad demandante no tenía


intención en ejecutar el proyecto ambiental autorizado a través de
la respectiva licencia fue extraída, entre otras pruebas, del oficio
con radicación 86207 del 27 de mayo de 2004 emitido por el
gerente de Empresas Varias de Medellín E. S. P. en el que señaló
que: “la junta directiva de Empresas Varias de Medellín E. S. P.,
en su sesión Nro. 07 del pasado 5 de mayo, tomó la decisión de
no realizar inversión alguna en el lote El Guacal, para darle
prioridad e invertir en otros proyectos que garanticen la prestación
eficiente del servicio público de aseo”.

Igualmente, acotó que en el expediente obra la certificación del 29


de junio de 2004 expedida por la Secretaría General de Empresas
Varias de Medellín E. S. P., en la que se indicó respecto del
predio El Guacal: “no realizar inversión alguna en el lote El
Guacal, solicitar a la administración que se formalice (sic) los
estudios económicos financieros discutidos en la presente reunión
para dar soporte a la decisión que se toma. Autorizar a la gerencia
para negociar la licencia ambiental otorgada por CORANTIOQUIA
para el relleno sanitario en el municipio de Heliconia denominado
El Guacal. Solicitar a la administración que se busquen otras
alternativas de lotes para el relleno sanitario en el sur del Valle de
Aburrá”.

En oficio 87737 del 29 de junio de 2004, el gerente de Empresas


Varias de Medellín E. S. P. en el que expresó: “extracto del acta
de junta directiva de la empresa No. 07, de la sesión realizada el
día 5, en el cual consideró no viable para la empresa el proyecto
El Guacal y autorizó al gerente para adelantar los trámites
necesarios para la eventual negociación de la licencia”.

Por consiguiente, con las pruebas aportadas al expediente se


comprobó que Empresas Varias de Medellín E. S. P. no iba a
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desarrollar el proyecto para la puesta en marcha del relleno


sanitario en el predio El Guacal, circunstancia esta que requería la
intervención inmediata de la autoridad ambiental tendiente a la
emisión de una nueva licencia ambiental para tal propósito, en
atención al peligro que implicaba para la salud pública de los
habitantes del área metropolitana del Valle de Aburrá no contar
con un sitio de disposición final de residuos sólidos.

6. Apelación

La parte actora, por intermedio de apoderado interpuso el recurso


de apelación, sustentado en los siguientes argumentos5:

Advirtió que en la sentencia impugnada el a quo reconoció que


Corantioquia en su condición de autoridad ambiental puede
proferir actos administrativos sin competencia legal para ello.

Los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993 estaban


reglamentados para la época de los hechos de la demanda por el
Decreto 1180 de 2003. Este último postulado sirvió de sustento a
Corantioquia para el otorgamiento de la licencia ambiental para el
proyecto Centro Industrial Sur – CIS, a favor de la empresa
Enviambientales y para la licencia de Empresas Varias de
Medellín E. S. P.

En ese orden, las licencias ambientales fueron expedidas para el


desarrollo de dos proyectos de relleno sanitario en un mismo
predio y con objetos idénticos.

Insistió en que Corantioquia carecía de competencia para tramitar


y expedir una nueva licencia ambiental para dos proyectos
superpuestos, en el entendido de que esa situación no está
contemplada en la normatividad que regula el otorgamiento de
licencias ambientales.

Consideró inaceptable el hecho de que el Tribunal de instancia


haya afirmado que existe una atribución legal para la autoridad
administrativa que no se agota con la expedición de uno u otro

5 Folios 539 a 545 del cuaderno 1.


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acto administrativo, pues debe tenerse en cuenta que para el


momento en que fue emitida la resolución 7529 del 12 de enero
de 2005, por la cual se otorgó una licencia ambiental a
Evambientales S. A. E. S. P., ya se había conferido, previamente,
una autorización a Empresas Varias de Medellín E. S. P. para el
desarrollo del mismo proyecto de disposición final de residuos
sólidos.

No es jurídicamente viable que un proyecto cuente con dos


licencias ambientales otorgadas a diferentes personas, pues, en
los términos del inciso final del artículo 3 del Decreto 1180 de
2003, ningún proyecto, obra o actividad requerirá más de una
licencia ambiental.

Arguyó que Corantioquia expidió la licencia ambiental a


Enviambientales S. A. E. S. P. bajo un procedimiento ideado para
la superposición de las licencias, habida cuenta que no existía un
trámite legal para resolver sobre tal aspecto.

El Decreto 2820 de 2010 reglamentó todo lo relacionado con la


superposición de proyectos y fue solo con la expedición de esa
normativa que se estableció el procedimiento administrativo para
resolver ese tipo de situaciones, de suerte que para la fecha de
expedición de los actos acusados no existía ninguna regulación
sobre el particular.

Expresó que Empresas Varias de Medellín E. S. P. tiene un activo


intangible en la licencia ambiental otorgada que se ha visto
afectado por la actuación irregular de Corantioquia, además de
desconocer el derecho adquirido frente a la licencia y el principio
de confianza legítima.

Por otro lado, manifestó que la intervención de Empresas Varias


de Medellín E. S. P. en el procedimiento administrativo que
culminó con la expedición de los actos demandados no legitima el
desconocimiento y vulneración de los derechos y garantías
fundamentales que le asisten, en la medida en que toda la
actuación desplegada por Corantioquia es ilegal y vicia de nulidad
la licencia ambiental conferida a Enviambientales S. A. E. S. P.

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Acotó que en la sentencia de primera instancia se argumentó que


Empresas Varias de Medellín E. S. P. no obtuvo los permisos,
licencias y autorizaciones requeridas por el municipio de Heliconia
para el desarrollo del proyecto de relleno sanitario, cuando lo
cierto es que el artículo 5 del Decreto 1180 de 2003 contiene una
disposición genérica de los permisos cuya consecución se
requiere, sin especificar, en modo alguno, las autorizaciones que
se deben tramitar ante la administración municipal.

7. Actuación procesal en esta instancia

Mediante auto del 22 de agosto de 2013, el Tribunal


Administrativo de Antioquia concedió en el efecto suspensivo el
recurso de apelación interpuesto por la parte actora6.

Por auto del 12 de mayo de 2014 la Sección Primera del Consejo


de Estado admitió el recurso interpuesto en contra de la sentencia
del 10 de octubre de 20137.

A través de auto del 31 de mayo de 2016 se corrió traslado a las


partes y al Procurador Delegado por el término de 10 días para
que presentaran los alegatos de conclusión8.

8. Alegatos de conclusión

Parte actora

Mediante escrito presentado a través de apoderado judicial, los


alegatos finales se estructuraron en el hecho de que en la
sentencia de primera instancia no realizó un análisis de fondo
respecto de la falta de competencia de Corantioquia para la
expedición de dos licencias ambientales para la ejecución de dos
proyectos de igual naturaleza y en un mismo predio para la
disposición final de residuos sólidos.

6 Folio 547 del cuaderno principal


7 Folio 4 del cuaderno principal
8 Folio 25 cuaderno de apelación.

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Expediente: 050012331000200601245-01
Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

Corantioquia

A través de apoderado, Corantioquia presentó en tiempo escrito


de alegaciones finales en el sentido de recalcar la facultad legal
con la que cuenta la entidad para la expedición de licencias
ambientales previo al cumplimiento de los requisitos señalados en
la Ley 99 de 1993 y demás normas concordantes.

Precisó que en el asunto materia de discusión, la licencia


otorgada a Enviambientales S. A. E. S. P. tiene un objeto diferente
a la conferida a Empresas Varias de Medellín E. S. P., aunado al
hecho de la necesidad que existía en el momento de otorgar una
licencia para el manejo de residuos sólidos en el área
metropolitana del Valle de Aburrá con miras a evitar una
emergencia sanitaria y ambiental.

Enviambientales S. A. E. S. P.

El tercero vinculado al proceso no alegó de conclusión.

9. Concepto del Ministerio Público

El procurador delegado guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través


de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por
la sociedad actora contra la sentencia dictada el 10 de octubre de
2012 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, en los términos del artículo 129 del C. C. A., en
concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No.
357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones
Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Problema jurídico

El problema jurídico se contrae en determinar si la Corporación


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Expediente: 050012331000200601245-01
Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

Autónoma Regional del Centro de Antioquia tenía competencia


para la expedición de una licencia ambiental para el desarrollo de
un proyecto de relleno sanitario, el cual contaba con una licencia
previa otorgada a través del respectivo acto administrativo a otra
persona jurídica.

3. Análisis de los argumentos de la apelación

La Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio


Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y
se dictan otras disposiciones”9 establece en el artículo 49 la
obligatoriedad de la obtención de la licencia ambiental para la
ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo
de cualquier actividad que de acuerdo con la ley pueda producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o que introduzca modificaciones considerables o
notorias al paisaje.

De esta manera, una vez que el interesado en la obtención de la


licencia acredite el cumplimiento de los requisitos fijados por la
norma que regula la materia10, la autoridad competente, esto es el
Ministerio de Ambiente11, las Corporaciones Autónomas
Regionales y algunos municipios o distritos, según lo establecido
en el artículo 51 ibídem, otorgarán a través de un acto
administrativo12 la licencia ambiental que autoriza la ejecución de
la obra o actividad.

Así pues, la expedición de la licencia ambiental constituye un acto


administrativo de contenido particular y concreto en la medida en
que expresa la voluntad unilateral de la autoridad de conceder
una autorización de carácter temporal para el desarrollo o

9
Reglamentada por el Decreto Nacional 1713 de 2002, Reglamentada por el Decreto
Nacional 4688 de 2005, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 3600 de 2007,
Reglamentada por el Decreto Nacional 2372 de 2010.
10 Para la época de los hechos de la demanda, los requisitos para la obtención de la licencia

ambiental estaban consagrados en el artículo 17 del Decreto 1180 de 2003 “Por el cual se
reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales”.
11 Hoy, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
12 Artículo 18 del Decreto 1180 de 2003.

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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

ejecución de una obra que genera un impacto en el ambiente,


sujeta al cumplimiento por el beneficiario de los requisitos
relacionados con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o
actividad autorizada.

En ese sentido, con el otorgamiento de la licencia ambiental se


crea una situación jurídica particular para el beneficiario, decisión
esta que se presume válida.

La presunción de legalidad se desprende del supuesto de que la


administración ha actuado con plena sujeción al ordenamiento
jurídico superior para la expedición de la respectiva decisión y con
el respeto de las garantías y derechos de los administrados. Ello
con miras a brindar seguridad y estabilidad jurídica a las
decisiones derivadas de la expresión del poder estatal.

Se trata, por tanto, de una presunción legal o iuris tantum y no


iure et jure, esto es, que admite prueba en contrario y por lo
mismo es desvirtuable ante el juez de lo contencioso
administrativo a través del ejercicio de las acciones de nulidad
(artículo 84 del C. C. A.), cuyo propósito principal es la
conservación y restitución del principio de legalidad, y de nulidad y
restablecimiento del derecho (artículo 85 del C. C. A.)13, en las
que no solo se busca la efectividad del principio de legalidad sino,
como su nombre lo indica, el restablecimiento del derecho que se
considera conculcado y la indemnización de los daños causados
con la expedición del acto administrativo.

De tal manera que quien pretenda desvirtuar la presunción de


legalidad del acto administrativo tiene la carga procesal de
indicarle al juez las razones por las que considera que la decisión
no es acorde al orden público normativo con el fin de que se
decrete la nulidad y sea retirado en forma definitiva del
ordenamiento jurídico.

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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

En ese orden, en el caso sometido a consideración de la Sala, se


encuentra que mediante la resolución 6621 del 21 de noviembre
de 2003 proferida por el director general de la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia, se otorgó una
licencia ambiental a Empresas Varias de Medellín E. S. P. para el
desarrollo del proyecto Centro Integrado de Residuos Sólidos El
Guacal, en el predio denominado de igual manera, ubicado en la
vereda Yarumalito, en el municipio de Heliconia (Antioquia). La
obra involucra la utilización de los recursos naturales renovables
agua, aire, suelo, flora y fauna.

En la parte resolutiva de la resolución se indicó que la licencia


ambiental tendrá una vigencia de cincuenta años a partir de la
ejecutoria de la decisión, de los cuales veinte años corresponden
a la etapa de operación y treinta años para las etapas de clausura
del proyecto.

Así mismo, la autoridad ambiental hizo la advertencia de que la


licencia ambiental puede ser suspendida o revocada cuando el
beneficiario incumpla cualquiera de los términos, condiciones,
obligaciones o exigencias consagradas en la ley, los reglamentos
o en el mismo acto de otorgamiento.

Ahora bien, una vez adquirió firmeza la resolución 6621 de 2003,


Corantioquia inició el trámite administrativo correspondiente para
la emisión de la licencia ambiental dirigida a la construcción del
proyecto Centro Industrial del Sur, por solicitud de la empresa de
servicios públicos domiciliarios Enviambiental S. A. E. S. P.,
destinado a la disposición final de los residuos sólidos generados
en el área metropolitana del Valle de Aburrá y municipios
cercanos.

De esta manera, agotado el procedimiento administrativo, fue


emitida la resolución 7529 del 18 de enero de 2005 por el director
general de Corantioquia, por la cual se confirió la licencia
ambiental requerida por la empresa Enviambiental S. A. E. S. P.
para los fines señalados en el párrafo anterior.

En la parte considerativa de la decisión Corantioquia hizo la


precisión de que con anterioridad a la expedición de la resolución
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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

7529 de 2005, profirió la resolución 6221 de 2003, es decir,


advirtió acerca de la existencia de dos licencias ambientales para
ejecutar dos proyectos iguales en el mismo lote, cuyo propietario
es el titular de una de ellas, con la salvedad de que solo se
ejecutaría el nuevo proyecto porque su construcción y puesta en
operación se torna necesaria para prevenir y controlar graves
factores de deterioro ambiental.

Adicionalmente, manifestó que la decisión de proferir una nueva


licencia ambiental obedeció al hecho de la información obtenida
que daba cuenta de que Empresas Varias de Medellín E. S. P. no
tenía ninguna intención de ejecutar el proyecto para el cual fue
concedida la licencia ambiental.

A continuación se transcriben los apartes pertinentes de la


motivación expuesta por la entidad demandada para el
otorgamiento de la licencia ambiental a Enviambientales S. A. E.
S. P.:

“[…] Expondremos las razones de la decisión adoptada en la


presente resolución, no sin antes precisar y advertir que lo
relevante en este asunto es la probabilidad de que existen dos
(2) licencias ambientales para ejecutar dos (2) proyectos en un
mismo lote cuyo propietario es el titular de una de ellas. Lo
significativo aquí no es la naturaleza o tipo de proyectos, obras
o actividades licenciadas, sino el hecho de que técnicamente
ambos se encuentran licenciados para ser desarrollados en los
mismos predios, por lo cual se excluyen y rechazan si tenemos
en cuenta además que son proyectos esencialmente
diferentes. No obstante, es posible adoptar la decisión
contenida en esta resolución por cuanto solo se ejecutará el
nuevo proyecto que aquí se autoriza y además porque su
construcción y puesta en operación es necesaria para prevenir
y controlar graves factores de deterioro ambiental.

En efecto, CORANTIOQUIA procederá a licenciar


ambientalmente el denominado “Centro Industrial del Sur –
CIS”, por cuanto obra con pleno conocimiento de que el
proyecto denominado “Centro Integrado de Residuos Sólidos
El Guacal” no se llevará a cabo por voluntad expresa y
manifiesta de los máximos órganos de dirección de Empresas

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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

Varias de Medellín E. S. P.

En conclusión, para esta autoridad ambiental es claro que


Empresas Varias de Medellín E. S. P., además de descartar la
construcción y puesta en operación del proyecto licenciado
mediante resolución 6621 del 21 de noviembre de 2003, no
tiene la posibilidad de ejecutarlo como quiera que no es la
propietaria de los predios donde se le autorizó el proyecto y los
dueños no se encuentran interesados en enajenarlos. Ello
elimina la circunstancia de que se lleven a cabo por personas
distintas dos proyectos en un mismo predio; recordando
además que la Empresa propietaria de los predios fue quien
solicitó a Corantioquia la licencia ambiental para ejecutar un
proyecto diferente denominado “Centro Industrial del Sur –
CIS”, para lo cual cumplió con los requisitos exigidos en las
disposiciones legales y reglamentarias que nos permite otorgar
el permiso solicitado.

De otro lado, reiteramos nuevamente que para esta


Corporación es de suma importancia contar con soluciones
definitivas y reales de disposición final de los residuos sólidos
generados en el área metropolitana del Valle de Aburrá, como
quiera que no ha sido superado el riesgo de una posible
emergencia sanitaria y ambiental tantas veces advertido (sic)
en los diferentes actos administrativos expedidos por
CORANTIOQUIA sobre esta materia. Así lo reconoce también
Empresas Varias de Medellín E. S. P. cuando informa sobre la
amenaza de una eventual suspensión de operaciones en el
relleno sanitario La Pradera, el cual ya presenta serios
incumplimientos de la licencia ambiental que son objeto de un
proceso sancionatorio por las graves afectaciones al ambiente
y los recursos naturales renovables que está generando, como
el presentado al recurso agua por el vertimiento de lixiviados.

En conclusión, este es un riesgo latente no resuelto aún, en


especial, si recordamos que hasta la fecha Empresas Varias de
Medellín E. S. P. no nos ha presentado ninguna solución
definitiva diferente al “Sistema Integral de Residuos Sólidos El
Guacal”, cuya construcción y puesta en operación
lamentablemente fue descartada en forma expresa por razones
de orden financiero.

Es necesario entonces reiterar que el otorgamiento de esta


21
Expediente: 050012331000200601245-01
Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
Nulidad y restablecimiento

licencia y las medidas aquí impuestas como los términos y


condiciones para cumplirlas, tienen alcance de
condicionarla en el sentido mencionado por cuanto
garantizan el deber constitucional que tiene el Estado de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y
garantizar el saneamiento básico […]”14 (Negrillas del texto
original).

De la lectura de los motivos alegados en la resolución 7529 de


2005 se desprende con toda claridad que Corantioquia era
conocedora de la concesión de dos licencias ambientales para el
desarrollo de un proyecto de disposición final de residuos sólidos
dentro del mismo predio, solo que, bajo el argumento de haber
obtenido información acerca de una presunta inviabilidad
financiera y la falta de intención de Empresas Varias de Medellín
E. S. P. en la ejecución del proyecto para el que le fue concedida
la licencia ambiental, decidió otorgar una nueva licencia a la
empresa Enviambientales S. A. E. S. P., propietaria del lote de
terreno donde se desarrollaría la obra.

En las anotadas circunstancias, se encuentra que ante la


existencia previa de un acto administrativo ejecutoriado amparado
por la presunción de legalidad, esto es, el contenido en la
resolución 6621 de 2003, Corantioquia carecía de competencia
para el otorgamiento de una nueva licencia ambiental respecto de
un mismo proyecto, por cuanto tal premisa implica un abierto y
absoluto desconocimiento de la situación jurídica particular que se
creó en favor de Empresas Varias de Medellín E. S. P. con la
expedición del citado acto administrativo y de la certidumbre que
se tenía frente al derecho válidamente reconocido.

El supuesto de que la entidad demandada tuviera conocimiento


de la imposibilidad o desinterés de Empresas Varias de Medellín
E. S. P. en el desarrollo del relleno sanitario no puede erigirse,
bajo ninguna circunstancia, como un argumento jurídicamente
atendible para que la autoridad administrativa ejerza la atribución
legal que le asiste para la adopción de posteriores y sucesivas
decisiones respecto de actuaciones que ya han sido resueltas

14 Folios 25 a 41 cuaderno principal.

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Nulidad y restablecimiento

previamente y en forma definitiva, pues, además de constituir una


ostensible vulneración del derecho al debido proceso de los
asociados, quebranta el principio de seguridad jurídica de las
decisiones de la propia administración.

Es así como se torna errada la argumentación del a quo en el


sentido de sostener que “la competencia no se pierde en casos
como el sometido a debate, pues, es el ejercicio de una atribución
legal que no se agota con la expedición de uno u otro acto, sino
que es una facultad que tiene el carácter general e intemporal”,
pues ello equivaldría a que la autoridad administrativa cuenta con
una potestad desmedida de resolver de fondo la misma actuación
puesta a su conocimiento las veces que considere necesarias,
supuesto este que enerva el principio de legalidad y la estabilidad
de las decisiones que adopte.

Ahora bien, es relevante señalar que si la administración tenía


conocimiento de que el proyecto cuya licencia ambiental fue
otorgada a Empresas Varias de Medellín E. S. P. no se
desarrollaría, pudo hacer uso de los mecanismos establecidos en
la normativa que regula la materia dirigidos a revocar la
autorización concedida, como el previsto en el artículo 23 del
Decreto 1180 de 200315 que regula lo relacionado con la
suspensión y revocatoria de la licencia ambiental, en los
siguientes términos:

“Artículo 23. Suspensión o revocatoria de la licencia ambiental.


La licencia ambiental podrá ser suspendida o revocada
mediante resolución motivada por la misma autoridad ambiental
que la otorgó o por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, cuando el beneficiario de la licencia
ambiental haya incumplido cualquiera de los términos,
condiciones, obligaciones o exigencias inherentes a ella
consagrados en la ley, los reglamentos o en el mismo acto de
otorgamiento.

Parágrafo. Antes de proceder a la revocatoria o suspensión de


la licencia ambiental se requerirá por una sola vez al
beneficiario de esta, para que corrija el incumplimiento en el
15 Norma vigente para la época en que fue expedida la resolución 2621 de 2003.

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Nulidad y restablecimiento

cual ha incurrido o presente las explicaciones que considere


necesarias sobre las causas de su incumplimiento. En el mismo
acto de requerimiento, la autoridad ambiental competente fijará
el plazo para corregir el incumplimiento, de acuerdo con la
naturaleza del asunto”.

La parte actora tiene la obligación de ejecutar el proyecto de


relleno sanitario en los términos y condiciones técnicas señaladas
en el acto administrativo que concedió la licencia ambiental, de
suerte que si no realiza las gestiones necesarias para tal
propósito la administración puede, además de revocar la licencia
por incumplimiento del contenido de la misma, ejercer las
acciones procedentes para establecer la responsabilidad
disciplinaria, fiscal y penal que se puedan derivar de la omisión o
inobservancia en la ejecución del derecho reconocido por la
autoridad ambiental.

En ese orden, la Sala revocará la sentencia apelada y declarará la


nulidad de los actos administrativos acusados en consideración a
que Corantioquia no tenía la facultad legal para la expedición de
estos, aunado al hecho de que se desconoce la presunción de
legalidad de la que se encuentra amparada la resolución 6621 de
2003, por la que se otorgó una licencia ambiental a Empresas
Varias de Medellín E. S. P.

Como restablecimiento del derecho se dispondrá la suspensión de


la ejecución de las obras para el relleno sanitario de que trata la
licencia otorgada a la empresa Enviambientales S. A. E. S. P., con
la precisa anotación de que Corantioquia o la autoridad que haga
sus veces, adoptará las medidas necesarias tendientes a
garantizar que la prestación del servicio público de aseo no
resulte afectado en el área objeto del proyecto de disposición final
de residuos sólidos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo


Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
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PRIMERO: Revócase la sentencia del 10 de octubre de 2012


proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina que denegó las pretensiones de la
demanda.

SEGUNDO: En su lugar, declárase la nulidad de las resoluciones


7529 del 12 de enero de 2005 y 7822 del 4 de agosto de ese
mismo año, proferidas por la Corporación Autónoma Regional del
Centro de Antioquia (Corantioquia).

TERCERO: Como restablecimiento del derecho, ordénase a


Corantioquia la suspensión de la ejecución del proyecto de
disposición final de residuos sólidos autorizado a través de los
actos declarados nulos, con la salvedad de que la autoridad
ambiental o quien haga sus veces deberá adoptar las medidas
necesarias para que la prestación del servicio público de aseo no
resulte afectado.

CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones


del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE


Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ


Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO


Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO


Consejero
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Demandante: Empresas Varias de Medellín E.S.P.
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