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APRENDE DERECHO INVESTIGANDO

CUADERNOS DE INVESTIGACIÓN
TEMA: "La Vacancia de las Autoridades
Municipales"

INSTITUTO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA

Año I – Número VI, Setiembre 2013


PRESENTACIÓN

Continuando con la serie “Cuadernos de Investigación”, el Instituto de


Investigación Jurídica pone a disposición de la comunidad docente y
estudiantil de la Facultad de Derecho, el 6° número de dicha publicación,
sobre el tema “La vacancia de las autoridades municipales”, que es
desarrollado con solvencia académica y experiencia profesional por tres
docentes integrantes del Centro de Investigación en Derecho Regional y
Municipal, analizándolo desde la triple perspectiva del debido procedimiento,
las propuestas de modificación de las causales de vacancia y la
jurisprudencia. El tema tratado en esta oportunidad es importante porque se
refiere a un derecho político fundamental y un derecho de acción que en los
últimos años viene siendo ejercido con frecuencia, lo cual nos debe invitar a
reflexionar sobre la responsabilidad ciudadana y la que conlleva la función
pública, así como el rechazo a instrumentalizar dicho derecho por intereses
subalternos.

Dr. Gino Ríos Patio


Director del Instituto de Investigación Jurídica
EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN LOS PROCEDIMIENTOS DE VACANCIA DE
AUTORIDADES MUNICIPALES

Alfredo Saavedra Sobrados1

INTRODUCCION

Estamos iniciando el último trimestre del tercer año de gestión de las autoridades
municipales para el período 2011 – 2014; sin embargo, todos los meses
observamos que un alcalde o regidor cesa en sus funciones antes de culminar el
tiempo para el que fue electo.

Esta situación genera duros impactos en los vecinos que forman parte de un
municipio2, los cuales ven cómo a una autoridad se le retira la credencial otorgada
como consecuencia de su triunfo electoral y cesa en funciones, siendo sustituida
por una tercera persona que no ha sido seleccionada – para cumplir dicha función
– por sus electores3.

A pesar de lo contradictorio que pueda sonar, esta acción descansa dentro del
marco de legalidad que el ordenamiento jurídico peruano ha establecido; en efecto,
la Ley Orgánica de Municipalidades Nro. 279724 regula en los artículos 11, 22 y
63 las conductas tipificadas expresamente (causales) por cuales se puede cesar en
funciones a una autoridad municipal.

La Ley Orgánica precitada ha regulado el procedimiento de vacancia, por el cual se


va a demostrar la configuración o no de la comisión de alguna de las causales

1
Abogado. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. Presidente del Centro de Investigación de Derecho Regional y Municipal.
2
Municipio: comunidad autónoma de personas unidas por un vínculo de vecindad, que
residen en un espacio geográfico en común, entre cuyos miembros van a escoger a la
autoridad local.
3
Ley Nro. 26859: Artículo 196.- El Padrón Electoral es la relación de los ciudadanos
hábiles para votar; se elabora sobre la base del registro único de identificación de las
personas; se mantiene y actualiza por el Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil según los cronogramas y coordinaciones de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales.
4
Ley Nro 27972: Artículo 1.- La presente ley orgánica establece normas sobre la
creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias,
clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre
ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los
mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las
municipalidades.
establecidas por las que alcalde y/o regidor cesarían en el ejercicio de sus
funciones. Dicho cuerpo normativo ha establecido que corresponde, en primera
instancia, resolver la solicitud de vacancia al Concejo Municipal, y en segunda
instancia al Jurado Nacional de Elecciones.
El presente artículo realizará un análisis de la importancia de cautelar el
cumplimiento del debido procedimiento durante el desarrollo de los procedimientos
de vacancia.

LA VACANCIA COMO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El profesor español Pedro Nevado-Batalla Moreno5 señala que: “(…) el


procedimiento administrativo supone la ordenación de una serie de actos cuyos
efectos jurídicos están vinculados entre sí para la producción de una decisión
administrativa expresada formalmente en un acto (…)”, siguiendo esta línea la Ley
del Procedimiento Administrativo General Nro. 27444 ha definido, en su artículo 29,
al procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias tramitados
por las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca
efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados.

Dentro de este contexto, tomando la sistematización del jurista español Tomás


Ramón Fernández6 , se puede clasificar al procedimiento de vacancia como un
procedimiento administrativo sancionador; mediante el que se ejercita la potestad
destinada a imponer sanciones a los funcionarios públicos (alcalde) y
excepcionalmente a los particulares (regidores).

Es necesario resaltar que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones ha


establecido en la Resolución Nro. 802-2013-JNE7, de fecha 22 de agosto de 2013,
que el procedimiento administrativo de vacancia “(…) debe estar revestido de las
garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno
de tipo sancionador, como en el presente caso (…)“. Dichas garantías supone el

5
NEVADO-BATALLA MORENO, Pedro. Notas sobre Derecho Administrativo II.
Salamanca. Ratio Legis Librería Jurídica. 2002. Pág. 31.
6
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y RAMON FERNANDEZ, Tomás. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II. Madrid. Civitas. 1991. Pág. 426.
7
Expediente J-2013-244 procedimiento de vacancia presentado contra el Alcalde de la
Municipalidad Distrital de San Juan de Miraflores, provincia de Lima.

2
cumplimiento de los principios de la potestad sancionadora recogidos en el artículo
230 de la Ley de Procedimiento Administrativo General Nro. 27444.

EL DEBIDO PROCEDIMIENTO COMO GARANTIA DEL PROCEDIMIENTO


ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE VACANCIA

Dentro de esta línea, la Resolución Nro. 869-2013-JNE8, de fecha 17 de setiembre


de 2013, indica lo siguiente:

“ (…) 1. El procedimiento de vacancia de alcaldes y regidores de


los concejos municipales está compuesto por una serie de actos
encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de
alguna de las causales señaladas en el artículo 22 de la LOM, y
cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades.
Por ello mismo, debe estar revestido de las garantías propias de
los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de
tipo sancionador, como en el presente caso, pues, de constatarse
que se ha incurrido en alguna de las causales establecidas, se
declarará la vacancia del cargo de alcalde o regidor, a quienes se
les retirará la credencial otorgada en su momento como
consecuencia del proceso electoral en el que fueron declarados
ganadores.

2. Dichas garantías a las que se ha hecho mención no son otras


que las que integran el debido procedimiento, siendo este uno de
los principios que rigen la potestad sancionadora de la
Administración Pública (…)”. Subrayado es agregado nuestro].

El Tribunal Constitucional del Perú9 ha desarrollado los alcances del Principio del
Debido Procedimiento; sobre el particular, ha establecido:

“(…) 21. El debido procedimiento en sede administrativa supone


una garantía genérica que resguarda los derechos del
administrado durante la actuación del poder de sanción de la

8
Expediente J-2013-876 procedimiento de vacancia presentado contra el Alcalde de la
Municipalidad Provincial de Tambopata.
9
Sentencia recaída sobre el Expediente Nro. 3741-2004-AA/TC de fecha 14 de
noviembre de 2005.

3
administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación
administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no
pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del
administrado y menos aún condicionamientos para que tales
prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica. (…)”.
[Subrayado es agregado nuestro].

De este modo, resulta claro advertir que la presencia del debido procedimiento es
una garantía irrenunciable e insustituible en el desarrollo del procedimiento
administrativo sancionador de vacancia.

EL DERECHO DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


SANCIONADOR DE VACANCIA

El Expediente Nro. 3844-2009-AA/TC de fecha 04 de agosto de 2010 hace especial


énfasis sobre la materia, precisando que el derecho de defensa:

“(...) se proyecta (...) como un principio de contradicción de los


actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica
de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con
interés (...).

(…) La observancia y respeto del derecho de defensa es


consustancial a la idea de un debido proceso, propio de una
democracia constitucional que tiene en el respeto de la dignidad
humana al primero de sus valores. Por su propia naturaleza, el
derecho de defensa es un derecho que atraviesa
transversalmente a todo el proceso judicial, cualquiera sea su
materia (…) ”. [Subrayado es agregado nuestro].

Por tanto, el derecho de defensa10 presenta una serie de características que, para
efectos del presente trabajo, debemos tener claramente en cuenta:
a. Conocer los fundamentos de hecho y derecho de la solicitud.
b. Conocer la motivación de los actos administrativos que se emitan.
c. Derecho a impugnar las resoluciones que lo perjudiquen.

10
TORRES MORALES, Sylvia. ¿EL DERECHO DE DEFENSA: UNA GARANTIA QUE
REALMENTE SE RESPETA?. Teleley. Lima.

4
d. Derecho a guardar silencio y no ser obligado a la autoincriminación.

Dichas reglas suponen que los integrantes del Concejo Municipal o el Jurado
Nacional de Elecciones – según corresponda - deben analizar y discutir cada uno
de los hechos planteados y, finalmente, mediante un razonamiento lógico jurídico
decidir si tales hechos se subsumen en la causal invocada por el solicitante de la
vacancia; ello no debe entenderse como la obligación de considerar en dicho
documento resolutivo todos los argumentos expuestos por las partes, sino sólo
aquellos que permitan crear certeza en el colegiado de la configuración o no de la
comisión de la causal invocada.

Cumplida esta etapa, se procede a redactar el acta de sesión y el documento


resolutivo derivado de la misma en los que se debe señalar expresamente las
motivaciones de hecho y derecho que resuelven la solicitud de vacancia, dando
cumplimiento al mandato dispuesto en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución
Política del Perú11 y el artículo 230 numeral 2 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General Nro. 274412.
De la revisión jurisprudencial realizada, se puede afirmar que el Tribunal
Constitucional del Perú ha precisado de manera reiterada que el derecho a la
debida motivación de las resoluciones supone el cumplimiento del debido proceso
sustantivo13 el cual se vincula directamente con el Principio de Proporcionalidad14
de los actos, y con la prohibición de emitir decisiones arbitrarias.
valoración de los medios probatorios presentados por las partes (solicitante y
autoridad cuya vacancia se pretende) o los actuados de oficio.

11
Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…) 5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias,
excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los
fundamentos de hecho en que se sustentan.
12
ARTÍCULO 230°.- La potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…) 2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
13
Sentencia recaída sobre el Expediente 1223-2003-AA/TC de fecha 24 de junio de
2003.
14
Sentencia recaída sobre el Expediente 1767-2007-AA/TC de fecha 14 de abril de
2007.

5
EFECTOS DE LA AUSENCIA DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO DE VACANCIA

Del análisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú15 y


resoluciones de diversos tribunales administrativos16 podemos concluir que la
sanción por vulnerar el principio al debido procedimiento y el derecho de defensa
es la declaración de nulidad de todo lo actuado hasta el momento en que se
cometió la inaplicación de dichas normas.
Lo explicado anteriormente se fundamenta en el Principio de Legalidad regulado en
el numeral 1.1 del artículo IV de la Ley de Procedimiento Administrativo General
Nro. 27444 concordante con los artículos 10 y 12 de la norma comentada17, al
señalar que las decisiones de las autoridades deben sujetarse a las normas legales
establecidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

CONCLUSIONES

De la lectura de los argumentos expuestos podemos enunciar que la vacancia es


un procedimiento administrativo sancionador que va demostrar la configuración o
no de la comisión de alguna de las causales, establecidas en la Ley Orgánica de
Municipalidades Nro. 27972, por las que una autoridad municipal cesaría en el
ejercicio de sus funciones.

Dicho procedimiento administrativo debe cumplir con los principios de la potestad


sancionadora de la Administración Pública recogidos en la Ley del Procedimiento
Administrativo General Nro. 27444, dentro de los que se encuentra el principio del
debido procedimiento, bajo sanción de nulidad.

15
Sentencia recaída sobre el Expediente 01981-2011-PA/TC de fecha 14 de octubre de
2011, Sentencia recaída sobre el Expediente Nº 0294-2005-PA/TC de fecha 05 de mayo
de 2006.
16
Resolución Nro. 808-2013-JNE, Resolución Nro. 3584-2008.TC-S1, Resolución Nro.
3340-2012-SERVIR/TSC-Primera Sala.
17
Artículo 10°.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los
siguientes:
(…) 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
Artículo 12°.- Efectos de la declaración de nulidad
(…) 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha
del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará
a futuro.

6
LAS RECIENTES PROPUESTAS DE MODIFICACION DE LAS CAUSALES DE
VACANCIA EN LA LEY ORGANICA DE MUNICIPALIDADES

Abraham Rivas Lombardi18

La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y


Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, Período
Anual de Sesiones 2012-2013, aprobó en su Sesión Ordinaria Nº 21 del 25 de
Junio de 2013 el Dictamen de los Proyectos de Ley Nºs. 504/2011-CR, 572/2011-
CR, 743/2011-CR, 836/2011-CR, 913/2012-CR, 928/2011-CR, 1316/2011-CR,
1584/2012-CR, 1651/2012-CR, 1702/2012-CR, 1739/2012-CR, 1785/2012-CR,
2189/2012-CR y 2313/2012-CR, sobre modificaciones a la Ley Nº 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, que incluyen los Artículos 22º y 24º de la Ley de la
materia, referidos a las causales de vacancia del cargo de Alcalde o Regidor y del
reemplazo en caso de vacancia, suspensión o ausencia de dichas autoridades. El
Dictamen se encuentra desde el pasado 18 de Julio para ser agendado en el pleno
del Congreso.

A una primera vista, la propuesta modificatoria de la Comisión parlamentaria es


bastante modesta respecto de esta siempre conflictiva materia, como vamos a
desarrollar brevemente; empero en las conclusiones del Dictamen la Comisión
sostiene que los Proyectos de Ley estudiados buscaban incrementar las causales
de vacancia, a partir de proyectar hacia la Ley nacional las experiencias locales de
sus proponentes, que contienen reclamos puntuales sobre actuaciones de sus
propias autoridades municipales.

Afortunadamente, el Dictamen de la Comisión no cede a esta tentación y por el


contrario ha tratado de morigerar los entusiasmos por agregar más causales de
vacancia, a efectos de no agudizar los escenarios de desestabilización política de
las circunscripciones municipales.

Entrando en materia, respecto del Artículo 22º el Dictamen propone modificar las
causales de vacancia de los incisos 4 y 7 del mismo e incorporar un inciso 11 y la
regla que las causales de vacancia no son sujetas a interpretación. En el caso del
inciso 4 referido a la ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de
treinta (30) días consecutivos, sin autorización del concejo municipal, se

18
Abogado. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. Integrante del Centro de investigación de Derecho Regional y Municipal.

7
complementa la causal con el supuesto de ausencia de la jurisdicción sin
autorización, por más de sesenta (60) días calendarios alternos en un ejercicio
fiscal.

Sobre el inciso 7, referido a la inconcurrencia injustificada a tres (3) sesiones


ordinarias consecutivas o seis (6) no consecutivas durante tres (3) meses, se
agrega el caso de la inconcurrencia injustificada a tres (3) sesiones extraordinarias
consecutivas.

La innovación que propone el Dictamen de la Comisión está en la incorporación de


un inciso 11 al Artículo 22º, en los términos siguientes: “11. Por administrar y/o
conducir la institución fuera de la circunscripción municipal por más de 30 días
calendarios y sin autorización del concejo municipal; salvo casos de probada fuerza
mayor. La autorización requiere la votación favorable de los dos tercios de los
integrantes del concejo municipal. Por la redacción de la propuesta esta causal de
vacancia estaría circunscrita solo a los Alcaldes, quienes tienen las facultades de
administración de los asuntos municipales, mas no así los Regidores.

Asimismo, introduce una nueva regla al Artículo 22º de la Ley Nº 27972, como es
que las causales de vacancia no son sujetas a interpretación.

Es más novedosa la propuesta modificatoria para el Artículo 24º, pues se


desaparece el cargo de Teniente Alcalde y por el contrario se precisa que quien
reemplaza al Alcalde es el primer Regidor hábil de la lista electoral y modifica la
estructura del Artículo al unificar la regla de reemplazo de los Regidores, que
actualmente contiene disposiciones para el Teniente Alcalde y para los Regidores.

Analizaremos someramente estas propuestas de modificación legislativas.


Conviene empezar afirmando que los tres cambios propuestos en el Artículo 22º
buscan es reforzar el avecindamiento o afincamiento del Alcalde o Regidor electo
con su circunscripción y su Municipalidad, lo que es concordante con el mandato
expreso de la Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26864, que en su Artículo 6º
inciso 2 establece la obligación de residir continuadamente en la circunscripción
dentro de los dos años antes de la fecha de la elección.

Ahora bien, con respecto a los incisos 4 y 7 se colige que se busca que Alcaldes y
Regidores no se desvinculen de su jurisdicción y consecuentemente de su mandato
popular, instrumentalizando a su favor la ausencia de límites a las ausencias en las
reglas actualmente vigentes. Por tal razón es que se establece un plazo máximo de

8
ausencias – alternas - sin autorización del Concejo Municipal en sesenta (60) días,
en el plazo de un ejercicio fiscal.

Consideramos acertada la propuesta de modificación legislativa no sólo por el


cumplimiento del requisito de avecindamiento, esencial para el ejercicio de la
función pública municipal, sino por cuanto no limita el derecho a ausentarse de la
jurisdicción del Alcalde o Regidor, sino que obliga a reportarlo al Concejo Municipal
y solicitar autorización, con lo que se asegura un componente de transparencia en
el ejercicio del cargo. ¿Qué ocurre si el Concejo niega irracionalmente la
autorización? En este caso están los remedios procesales de las acciones
constitucionales de Habeas Corpus y Amparo.

Lo mismo en el caso del inciso 7, en cuyo texto vigente no se contempla la


inconcurrencia del Alcalde y Regidores a las sesiones extraordinarias de concejo,
obligación que tienen de conformidad con lo dispuesto por los Artículos 10º incisos
1 y 2 y 20º inciso 2, respectivamente. Siendo el caso que en las sesiones
extraordinarias se pueden agendar y votar materias de especial trascendencia para
la marcha de la Municipalidad, como las solicitudes de vacancia y por extensión las
de suspensión, consideramos acertada la propuesta de modificación porque
complementa la regla actual y busca evitar que Alcaldes y Regidores se sustraigan
a su obligación de asistir a las sesiones de concejo.

Por el contrario, no es pertinente la incorporación al texto legal de un inciso 11 al


Artículo 22º, como causal de vacancia, por cuanto contrario sensu se habilita a los
Alcaldes a administrar y/o conducir la institución fuera de la circunscripción
municipal, situación que trasgrede abiertamente los requisitos de avecindamiento y
vinculación con su Municipalidad, que se exigen a las autoridades municipales para
continuar ejerciendo su mandato popular y que tienen su fundamento en los
supuestos legales para la elección de Alcaldes y Regidores.

Ateniendo a la actual estructura de la institución municipal, en la cual el Alcalde es


un auténtico Presidente Municipal, a la vastedad de responsabilidades
administrativas y económicas y al avance en las comunicaciones – personales y
virtuales – entre las entidades del sector público, no se concibe a una autoridad
municipal fuera de su circunscripción por un lapso tan prolongado como el
planteado por la propuesta del Dictamen de la Comisión, por lo que la
incorporación de este inciso 11 al Artículo 22º debería descartarse.

Si es importante la incorporación de la regla de no interpretación de las causales de


vacancia como un agregado al Artículo 22º, precisando el carácter literal de las

9
causales a efectos de evitar interpretaciones tendenciosas que permitan el abuso
de las solicitudes de vacancia cuyo finalidad es desestabilizar a los Alcaldes y
Regidores en funciones.

Sobre este punto es necesario una breve reflexión sobre la instrumentalización que
se realiza período tras período de estas causales de vacancia, por personas que
abusan del marco legal vigente presentando solicitudes de vacancia muchas veces
sin respetar la tipicidad de la causal o sin mayor fundamento para invocar la misma.

En muchas circunscripciones municipales la fragmentación de la votación y los


consiguientes resultados electorales muy estrechos, generan escenarios de mucha
conflictividad política por cuanto los perdedores - asociada o individualmente –
presionan u hostilizan a la gestión entrante y uno de los recursos favoritos es la
interposición de vacancias, conjuntamente con la mediática revocatoria, que tantos
problemas viene dando a la gobernabilidad de las Municipalidades especialmente
las más pequeñas, como consecuencia de las sucesivas modificaciones a la Ley Nº
26300.

Dejamos a salvo los procedimientos de vacancia debidamente sustentados y que


los ciudadanos legítimamente pueden iniciar contra Alcaldes y Regidores que se
encuentren incursos en las causales del Artículo 22º.

Por ende, estamos de acuerdo con la solución que propone el Dictamen de la


Comisión ya que cierra la posibilidad de sustentar vacancias en interpretaciones
tendenciosas o politizadas, estableciendo la regla de la literalidad de la causal, con
lo que sin desconocer el derecho de los ciudadanos de interponer solicitudes de
vacancia se exige una mayor responsabilidad en el ejercicio de tal derecho.

Finalmente, la propuesta modificatoria para el Artículo 24º desaparece el cargo de


Teniente Alcalde y precisa que quien reemplaza al Alcalde es el primer Regidor
hábil de la lista electoral; fórmula que innova no sólo la actual ley de la materia,
sino incluso su predecesora la Ley Nº 23853 y su Artículo 28º.

Consideramos que la propuesta parlamentaria es acertada y encuentra su


fundamento en que a diferencia de la elección en el nivel regional donde se elige
en ticket a un Presidente Regional y a un Vicepresidente Regional el que
reemplaza política y administrativamente en defecto del Presidente Regional, en el
nivel municipal solo se elige a un Alcalde y no a un Vicealcalde; pues el
denominado “Teniente Alcalde” es el primer Regidor hábil de la lista, que puede ser

10
el Regidor electo como número uno o como número dos o tres, si es que por
alguna razón los anteriores son privados de sus cargos.

A mayor abundamiento, el Vicepresidente Regional es un funcionario rentado del


Gobierno Regional con posibilidad de ejercer funciones administrativas conforme el
Artículo 23ºde la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley Nº 27867, en tanto
el denominado “Teniente Alcalde” es un Regidor que para reemplazar al Alcalde
precisa de una Resolución de encargatura y que sin esa Resolución está impedido
de desarrollar funciones administrativas, ya que se encontraría en la causal de
vacancia del Artículo 11º de la Ley Nº 27972.

Consideramos que la fórmula propuesta es realista y congruente con el papel


asignado en la Ley de la materia al Primer Regidor, haciendo la salvedad que debe
respetarse la prelación en que los Regidores fueron elegidos a efectos de
reemplazar al Alcalde y no dejar al libre albedrío de este la identidad del Regidor
que lo reemplace.

CONCLUSIÓN

El Dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos


Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República ha
buscado, en este caso de la vacancia, introducir modificaciones poco traumáticas,
morigerando los ímpetus de los Proyectos de Ley originales, evitando asumir
compromisos mayores como la revisión del procedimiento del Artículo 23º.

11
ANÁLISIS DE LA RESOLUCIÓN Nº 794-2013-JNE SOBRE EL
PROCEDIMIENTO DE VACANCIA INICIADO CONTRA EL ALCALDE
PROVINCIAL DE TALARA

Aldo Candela Carbajal19

Alejandro Vílchez Pardo solicitó ante la Municipalidad Provincial de Talara la


vacancia de Rogelio Ralvis Trelles Saavedra al cargo de Alcalde Provincial de
Talara, al considerar que había infringido la causal de vacancia establecida en la
Ley Orgánica de Municipalidades Nro. 27972 denominada restricción de la
contratación. Invocó, entre otros, como fundamento de su solicitud de vacancia que
el Alcalde Provincial citado se encuentra inmerso en la causal invocada al haberse
adjudicado el inmueble ubicado en el lote “106B” de la avenida “A”, con un área de
53.21 metros cuadrados pese a que desde el 10 de abril de 2010 se encuentra
independizado y a nombre de la municipalidad provincial.

Con fecha 9 de mayo de 2013, se realizó una sesión extraordinaria, a efectos de


tratar la solicitud de vacancia presentada por Alejandro Vílchez Pardo, los
miembros del Concejo Provincial rechazaron la solicitud de vacancia. Dicha
decisión se plasmó en el Acuerdo de Concejo N° 045-5-2013-MPT.

Al no estar de acuerdo con la decisión emitida por el Concejo Municipal, Alejandro


Vílchez Pardo interpuso, con fecha 4 de junio de 2013, recurso de apelación en el
cual reitera los argumentos expuestos en su solicitud de vacancia, así como en su
escrito presentado el 9 de mayo de 2013.

El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones mediante Resolución Nº 794-2013-


JNE, de fecha 15 de agosto de 2013, resuelve declarar fundado en parte el recurso
de apelación interpuesto por Alejandro Vílchez Pardo, y en consecuencia,
reformándolo, declarar la vacancia de Rogelio Ralvis Trelles Saavedra en el cargo
de alcalde de la Municipalidad Provincial de Talara.

En el presente apartado se procederá a analizar si se encuentra acreditada la


existencia del contrato de compraventa del inmueble ubicado en la avenida “A-
106B”, a que hacen referencia los considerandos 32 a 42 de la Resolución Nº 794-

19
Abogado. Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. Integrante del Centro de Investigación de Derecho Regional y Municipal.

12
2013-JNE, desde la perspectiva del Código Civil, teniendo como punto de partida
los medios probatorios a que hace referencia la indicada resolución.

De acuerdo con el tercer considerando de la Resolución Nº 794-2013-JNE, “la


vacancia por conflicto de intereses se produce cuando se comprueba la existencia
de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad,
alcalde o regidor, pues es claro que la autoridad no puede representar intereses
contrapuestos. En tal sentido, en reiterada jurisprudencia, este Supremo Tribunal
Electoral ha indicado que la existencia de un conflicto de intereses requiere de la
aplicación de una evaluación tripartita y secuencial, en los siguientes términos: a) si
existe un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del
contrato de trabajo de la propia autoridad, cuyo objeto sea un bien municipal;
b) si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde
o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona
natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la
autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en
calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un
interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que
el alcalde o regidor tendría algún interés personal en relación a un tercero, por
ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera.); y c)
si, de los antecedentes, se verifica que existe un conflicto de intereses entre la
actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación
como persona particular” (énfasis agregado).

De conformidad con el artículo 1351º del Código Civil, “El contrato es el acuerdo de
dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica
patrimonial”.

Asimismo, el artículo 1352º del indicado código señala que los contratos se
perfeccionan por el consentimiento de las partes, excepto aquellos que, además,
deben observar la forma señalada por la ley bajo sanción de nulidad, y de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 1373º del mismo código, el contrato queda
perfeccionado en el momento y lugar en que la aceptación es conocida por el
oferente.

De otro lado, el numeral 2 del artículo 1366º del mismo código establece que los
Prefectos y demás autoridades políticas – incluido los alcaldes - no pueden adquirir
derechos reales respecto de bienes nacionales situados en el territorio de su
jurisdicción, sea por contrato, legado o subasta pública, directa o indirectamente o
por persona interpuesta.

13
De acuerdo con el artículo 1411º del citado código, se presume que la forma que
las partes convienen adoptar anticipadamente y por escrito es requisito
indispensable para la validez del acto, bajo sanción de nulidad.

Asimismo, el artículo 1529º establece que por la compraventa el vendedor se obliga


a transferir la propiedad de un bien al comprador y éste a pagar su precio en
dinero, y el artículo 949º prescribe que la sola obligación de enajenar un inmueble
determinado hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o
pacto en contrario.

De otro lado, en cuanto a las inscripciones registrales, el artículo 2013º del anotado
código señala que el contenido de la inscripción se presume cierto y produce todos
sus efectos, mientras no se rectifique o se declare judicialmente su invalidez.

De la revisión de la Resolución Nº 794-2013-JNE se observa que inicialmente el


Jurado Nacional de Elecciones declaró la nulidad de lo actuado en el procedimiento
de vacancia, debido a que no se habían adjuntado al expediente los medios
probatorios suficientes para emitir pronunciamiento, siendo que posteriormente, a
pesar de haber requerido a la Municipalidad Provincial de Talara que cumpla con
adjuntar la documentación que permita acreditar los hechos controvertidos, ésta no
cumplió con lo solicitado, por lo que el Jurado Nacional de Elecciones procedió a
emitir pronunciamiento con la documentación obrante en los actuados.

Que así, el Jurado Nacional de Elecciones señala expresamente que no obra en


autos documento mediante el cual se acredite la existencia de un contrato
(considerando 34), sin embargo, indica que el propio Alcalde ha señalado la
existencia de una venta a su favor en sus descargos de 28 de diciembre de 2012 y
8 de mayo de 2013, concluyendo que, por consiguiente, se encuentra acreditada la
existencia de un contrato de venta directa a su favor respecto de un bien municipal.
Sobre el particular resulta conveniente establecer la diferencia entre documento y
contrato. En efecto, de acuerdo con lo señalado por los artículos 1351º y 1352º del
Código Civil, puede existir un contrato entendido como acuerdo de voluntades sin
que exista un documento físico que lo contenga, ya que aquel requiere solamente
el consentimiento para su formación. No obstante, en el caso en que uno de los
contratantes sea el Estado o uno de sus niveles de gobierno, debe considerarse
como requisito indispensable la observancia de alguna formalidad para que éste
produzca efectos; en este caso, propia de la naturaleza de los contratos
administrativos.

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No obstante, en el presente caso el Alcalde no ha negado la existencia de una
relación jurídica de carácter patrimonial entre su persona y la Municipalidad
Provincial, vinculada al mencionado inmueble, sino que ha intentado justificarla, por
lo que el Jurado Nacional de Elecciones ha concluido que en efecto existe un
contrato “en el sentido amplio del término”.

Es relevante indicar que la resolución materia de análisis señala que de acuerdo


con la inscripción contenida en la Partida Registral Nº 1101445 el predio en
cuestión se encuentra independizado a favor de la Municipalidad Provincial de
Talara, y que en autos no ha quedado demostrado que el recurrente ostentara la
posesión ni la propiedad del bien materia de transferencia con anterioridad a la
cuestionada venta directa, ni que lo hubiera adquirido por usucapión, conforme se
desprende de los considerandos 40 y 41 de la resolución materia de análisis, por lo
que resulta de aplicación la presunción a que hace referencia el artículo 2013º del
anotado código, y en tal sentido, no resulta posible afirmar que no hubo
transferencia alegando que el predio era de propiedad del Alcalde Provincial con
anterioridad.

CONCLUSIÓN

De lo expuesto se tiene que debido a la dificultad probatoria que se presenta en un


procedimiento en el que la entidad representada por el propio infractor tenía que
aportar los medios probatorios que incriminen a éste, el Jurado Nacional de
Elecciones optó por la valoración de indicios a que hace referencia el Código
Procesal Civil a efecto de emitir el pronunciamiento que declaró la vacancia de
Rogelio Ralvis Trelles Saavedra al cargo de Alcalde Provincial de Talara.

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