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Gana

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES / 26 DE MAYO DE 2017 ASESORÍA TÉCNICA PARLAMENTARIA

Está enfocada en apoyar


Fraccionamiento de Proyectos preferentemente el trabajo de las
Comisiones Legislativas de ambas
con Impacto Medioambiental Cámaras, con especial atención al
seguimiento de los proyectos de ley.
Con lo cual se pretende contribuir a
la certeza legislativa y a disminuir la
proponente, es un elemento del tipo brecha de disponibilidad de
La legislación sobre el información y análisis entre
fraccionamiento de proyectos tiene necesario para configurar la figura Legislativo y Ejecutivo.
su origen en acuerdo político, según antijurídica, es decir, ley exige la
intención positiva, es decir, la Contacto
lo expresado por el Senador Pablo E-mail:
Longueira durante el Segundo claridad absoluta de que quien atencionparlamentarios@bcn.cl
Trámite Constitucional de la Ley fracciona lo hace con la clara
Tel.: (56)32-226 3168 (Valpo.)
20.417: “ … parte del acuerdo intención de eludir o evadir el
político implicó perfeccionar SEIA.
El presente documento ha sido
diversas normas para evitar los elaborado para una Comisión
abusos que se hacen del Legislativa del Congreso Nacional.
Tanto la temática abordada como sus
fraccionamiento con el propósito de contenidos están determinados por la
eludir los estudios pertinentes. naturaleza de la deliberación
Quienes firmamos el acuerdo legislativa, y sus particulares
requerimientos y plazos. Su objeto
político vamos a posibilitar que se fundamental no es el debate
terminen los abusos que se han académico, si bien su elaboración
observó los criterios de validez,
cometido a propósito de proyectos confiabilidad, neutralidad y
de alto impacto que debieran haber oportunidad”.
tenido estudio y no declaración de
impacto ambiental”. Sin embargo,
la adjudicación de las competencias
a la Superintendencia del Medio
Ambiente y el alto estándar
probatorio introducido por la
expresión “a sabiendas” conspiran
contra la aplicación expedita de la
ley.
Por otra parte, la ley no provee una
definición de la expresión
fraccionamiento, lo que fuerza a
adoptar la definición de la
Diccionario de la Real Academia de
la Lengua. Según ésta, el verbo
“fraccionar” significa “dividir algo
en partes o fracciones”, de lo que se
infiere que, siendo fracción Rafael Torres Muñoz
sinónimo de “parte”, es subconjunto Es Licenciado en Biología
(Universidad de Chile, 1981) y
de un todo. Según la Ley, los Master of Science (Universidad de
objetivos del fraccionamiento sólo California, 1989). Sus intereses de
pueden ser dos: “variar el investigación son: Ciencias Básicas,
Energía, Desarrollo Tecnológico.
instrumento de evaluación” E-mail: rtorres@bcn.cl
(fraccionamiento por elusión)” o Tel.: (56) 32 226 3912
“eludir el ingreso al SEIA”.
Finalmente, la expresión “a
sabiendas” con conocimiento del
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE| 11910

Este documento ha sido elaborado para proporcionar información referente a la legislación nacional
sobre fraccionamiento de proyectos con impacto medioambiental. Las fuentes consultadas incluyen
literatura actualizada y pertinente originada en artículos de abogados, académicos e instituciones del
Estado.
La legislación sobre el fraccionamiento de proyectos tiene su origen en acuerdo político, según lo
expresado por el Senador Pablo Longueira durante el Segundo Trámite Constitucional de la Ley
20.417, en la discusión en sala del 10 de Noviembre del año 2009: “ … parte del acuerdo político
implicó perfeccionar diversas normas para evitar los abusos que se hacen del fraccionamiento con
el propósito de eludir los estudios pertinentes. Quienes firmamos el acuerdo político vamos a
posibilitar que se terminen los abusos que se han cometido a propósito de proyectos de alto
impacto que debieran haber tenido estudio y no declaración de impacto ambiental”1. Sin embargo,
la adjudicación de las competencias a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) y el alto
estándar probatorio introducido por la expresión “a sabiendas” conspiran contra la aplicación
expedita de la ley.
I. Introducción
El concepto de fraccionamiento de proyectos aparece por primera vez en la modificación
introducida en la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente por la Ley 20.4172. El Art.
11 bis introducido en la ley 19.3003 establece que:
“Los proponentes no podrán, a sabiendas, fraccionar sus proyectos o actividades con el objeto de
variar el instrumento de evaluación o de eludir el ingreso al Servicio de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA). Será competencia de la SMA determinar la infracción a esta obligación y
requerir al proponente, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental SEA, para ingresar
adecuadamente al sistema.
No se aplicará lo señalado en el inciso anterior cuando el proponente acredite que el proyecto o
actividad corresponde a uno cuya ejecución se realizará por etapas”.
Sin embargo, la ley no provee una definición de “fraccionamiento”.
II. ¿Qué se entiende por Fraccionamiento?
1) Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, el verbo “fraccionar” significa
“dividir algo en partes o fracciones”, de lo que se infiere que fracción es sinónimo de “parte”,
es decir un subconjunto de un todo, que -a menos que dicho todo sea una entidad fractali- no
tiene las mismas propiedades que el todo, siendo las faltantes aportadas por las otras fracciones.
III. ¿Cuáles son los Objetivos del Fraccionamiento?
De acuerdo a lo expresado en el “Taller de Asistencia al Cumplimiento Ambiental4” El texto del
Art. 11 bis, especifica que los objetivos del “fraccionamiento” de un proyecto o actividad -
reconocidos por la ley- son sólo:
2) “variar el instrumento de evaluación” (fraccionamiento por elusión)
a. Único caso posible: Estudio de Impacto Ambiental (EIA) presentado como Declaración de
Impacto Ambiental (DIA)

i
El concepto de “fractal” fue introducido en 1975 por el matemático polaco Benoit Mandelbrot para caracterizar
estructuras geométricas invariables a la escala. Es decir, objetos que mantienen su estructura geométrica, así sean
observadas en escalas espaciales extremadamente pequeñas o extremadamente grandes.
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b. Requiere de una interacción formal con la Administración (presentación al SEIA)


c. Exige intencionalidad (“a sabiendas”)
d. Naturaleza correctiva de función de la SMA: art. 3 letra k) Ley Orgánica de la SMA 5 (LO-
SMA)
e. Régimen sancionatorio.- Infracción al requerimiento de ingreso adecuado: 2a parte, letra b),
art. 35 LO-SMA
f. Informe del SEA obligatorio.
3) “eludir el ingreso al SEIA.”
a) No es propiamente un fraccionamiento; corresponde a un tipo de elusión al SEIA
b) Como toda elusión, precisa de la ejecución del proyecto (obras materiales)
c) A diferencia de la elusión genérica, exige intencionalidad (“a sabiendas”)
d) Naturaleza correctiva (art. 3 letra k) y sancionatoria (art. 35 b) 1ª parte) a la vez
e) Infracción al requerimiento de ingreso adecuado: 2a parte, letra b), art. 35 LO-SMA
f) Informe del SEA obligatorio.
IV. Excepción al fraccionamiento
Por otra parte, el artículo 11ter de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente establece que:
“En caso de modificarse un proyecto o actividad, la calificación ambiental deberá recaer sobre
dicha modificación y no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluación de impacto
ambiental considerará la suma de los impactos provocados por la modificación y el proyecto o
actividad existente para todos los fines legales pertinentes.”
De acuerdo a lo expresado en el taller antes mencionado, la aplicación de este artículo deberá se
hará según las siguientes directrices:
1) Concepto de etapa: aplicación caso a caso
2) Acreditación hipótesis 1 de fraccionamiento: por regla general dentro del SEIA (art. 14
Reglamento SEIA6 (RSEIA): la DIA deberá indicar expresamente si el proyecto se desarrollará
por etapas, incluyendo una descripción somera de las mismas e indicando para cada una el
objetivo y las razones o circunstancias de que dependen, así como las obras asociadas y su
duración estimada)
3) Acreditación hipótesis 2 de fraccionamiento: elusiones bajo regularización, dentro del SEIA;
elusiones no regularizadas ante la SMA.
4) Coordinación entre SEA y SMA ante fraccionamiento por variación:
a) Ingresada una DIA al SEIA, si fuera evidente el EIA, el SEA debe poner atajo a la
irregularidad a través de inadmisibilidad, IRE o rechazo de DIA
b) Si no fuera evidente el EIA, el SEA suspenderá la evaluación y remitirá antecedentes a la
SMA para que determine si hay fraccionamiento
c) Acreditado el fraccionamiento SMA requerirá el ingreso adecuado al SEIA e instruirá un
procedimiento sancionatorio si corresponde
d) Sobre la base del pronunciamiento de la SMA, el SEA reanudará la evaluación.
Todo esto con un condicionante previo: el fraccionamiento debe hacerse “a sabiendas”, es decir,
con el propósito expreso de alcanzar uno de los objetivos identificados en III.2) y III.3); condición
que –según el artículo “Galpón de Piedra parte 2 ¿Fraccionamiento lícito o ilícito?”, del abogado
Sergio A. Balcázar A7.- presenta grandes dificultades probatorias. A mayor abundamiento, según el
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Profesor Edesio Carrasco Quiroga, la expresión de marras no se puede entender como un simple
error, sino que se debe probar la intención de fraccionar. “Más aún, creemos que la ley exige la
intención positiva, es decir, la claridad absoluta de que quien fracciona lo hace con la clara
intención de eludir o evadir el SEIA8”.

En el artículo “El problema del fraccionamiento en el sistema de evaluación ambiental 9 ”, se


analizan dichas dificultades. Plantea que -en términos prácticos- el primer problema es el alto
estándar probatorio que se le exige a un servicio administrativo, como la SMA, que no cuenta con
las facultades –como las del Ministerio Público, por ejemplo- para investigar y probar la verdadera
intención tras un fraccionamiento; y otro problema no menor es el eventual choque de competencias
entre los Tribunales, ambientales u ordinarios, y la SMA respecto del problema en cuestión.
V. Jurisprudencia
1) Proyectos fraccionados aprobados (antiguo Reglamento):
a) Central Hidroeléctrica San Pedro, Colbún S.A (Central RCA 118/2008, Línea de
Transmisión RCA 91/2010)
b) Central Santa María, Colbún S.A. (Central RCA 176/2007, Línea de Transmisión RCA
53/2009, Depósito de Cenizas RCA 162/2010)
c) Central Campiche, AES Gener S.A. (Central RCA 275/2010, Depósito de Cenizas RCA
57/2011)
2) Caso de proyecto fraccionado revocado: Complejo Termoeléctrico Castilla
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Bibliografía

1
“Historia de la Ley 20.417”. Disponible en:
file:///C:/Users/rtorres/Documents/BCN/Comisi%C3%B3n%20Miner%C3%ADa%20y%20Energ%C3%ADa%20C%C3
%A1mara/Fraccionamiento/Historia%20de%20la%20Ley%2020.417.pdf. Mayo 2017.
2
“Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente”. Disponible en:
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010459. Mayo 2017.
3
“Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente”. Disponible en: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30667 .
Mayo 2017.
4
“Taller de Asistencia al Cumplimiento Ambiental” dictado por el entonces (2014) Fiscal de la Superintendencia del
Medio Ambiente, señor Dominique Hervé E. Disponible en:
file:///C:/Users/rtorres/Documents/BCN/Comisión%20Minería%20y%20Energía%20Cámara/Fraccionamiento/Fiscalía-
Taller%20regulados.pdf. Mayo 2017
5
“Ley Orgánica de Superintendencia del Medio Ambiente”. Disponible en: http://www.sinia.cl/1292/articles-
51743_Ley19300_12_2011.pdf. Mayo 2017.
6
“Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”. Disponible en:
http://www.sea.gob.cl/sites/default/files/imce/archivos/2016/01/12/dto-40_12-ago-2013.pdf. Mayo 2017.
7
“Galpón de Piedra parte 2 ¿Fraccionamiento lícito o ilícito?”. Publicado en: http://lexweb.cl/galpon-de-piedra-parte-2-
fraccionamiento-licito-o-ilicito/. Mayo 2017.
8
Citado por Javier Naranjo S. en “El problema del fraccionamiento en el sistema de evaluación ambiental”.
9
Javier Naranjo Solano. “El problema del fraccionamiento en el sistema de evaluación ambiental”. Disponible en:
http://www.lwyr.cl/opinion/el-problema-del-fraccionamiento-en-el-sistema-de-evaluacion-ambiental/. Mayo 2017