Curso Estado y Administración Pública

Concepto de Estado. Fines y funciones del Estado. Estado, Nación y gobierno democrático.
Estructura de la administración pública. Políticas públicas: responsabilidades en su formación,
ejecución y evaluación. Organización federal del Estado argentino.

1.1 ¿Qué es el Estado?

Requisitos de la existencia del Estado

El Estado es la organización institucional-jurídica fundamental para hacer posible la convivencia
pacífica en la sociedad mediante la canalización de intereses, la resolución de conflictos y el
establecimiento del orden. Según la Convención de Montevideo, para que un Estado exista como tal
debe reunir al menos los siguientes requisitos:
1- una población permanente,
2- un territorio definido,
3- un gobierno y
4- capacidad de entablar relaciones con los demás Estados.
El politólogo argentino Guillermo O’Donnell (2008:) propuso una definición del Estado en los
siguientes términos:

El Estado
“…conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y
respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los
habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como
último recurso para efectivizar las decisiones que toman, la pretensión de monopolizar la
autorización legítima de los medios de coerción física, y además pretenden ejercer supremacía en el
control de dichos medios, que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente
ejercen sobre aquel territorio.” O’Donnell, 20082

1
Definición del artículo 1° de la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, más conocida como Convención de
Montevideo, que es un tratado internacional firmado en la capital de Uruguay el 26 de diciembre de 1933, en la Séptima
Conferencia Internacional de los Estados Americanos.
2
O'Donnell, Guillermo A. (2008a ) “Algunas reflexiones acerca de la democracia, el Estado y sus múltiples caras”. Revista
del CLAD Reforma y Democracia, - pp. 5-30 . - Caracas. - No. 42, (Oct. 2008).

1.2: ¿Qué es el Gobierno?

Distinción entre Estado y Gobierno

No debe confundirse Estado y Gobierno, que son conceptos diferentes, pero fuertemente vinculados.
En términos amplios, el Gobierno es el conjunto de instituciones, estructuras administrativas y
personas que ejercen las diversas actividades en el ámbito de los distintos poderes que reconoce un
Estado. Sin embargo, en una acepción más restringida, el gobierno tiende a identificarse con la
actividad política ejecutiva y por lo tanto, en nuestro sistema, con el titular del Poder Ejecutivo o,
incluso, con el jefe de Gabinete y los ministros. Pero no debería olvidarse que una función básica del
Congreso nacional es legislar y por lo tanto, es una institución central del gobierno.
En síntesis, el gobierno es el órgano que dirige la administración y conduce la política general del
Estado. De este modo, tanto la dirección administrativa como la conducción política son producto de
la estructura que este adopte y los deberes y responsabilidades que asuma.

1.3: ¿Qué es la Nación?

Concepto de Nación
Comúnmente, la Nación se define como un conjunto social que comparte una historia, una lengua
y una cultura. Estas condiciones pueden existir en el ámbito de un Estado, circunstancia que ha
dado lugar al concepto de Estado-Nación, pero se pueden reconocer muchos casos en los cuales la
Nación existe sin un Estado que la contenga, o bien está contenida en un Estado donde predomina
otra nacionalidad.

La Nación
“…es un arco de solidaridades, una construcción política e ideacional que postula la existencia de un
“nosotros” que entraña un reclamo de lealtad por encima y más allá de otras identidades e intereses y
que, si ya no lo tiene, frecuentemente busca asentarse o definirse en un territorio delimitado por un
estado. O’Donnell 1

Ni el Estado ni la Nación existen desde siempre, se forman uno a otro a lo largo del tiempo. La
Constitución originaria de 1853 se titula “Constitución de la Nación Argentina”, y resalta
objetivamente la relevancia de autodenominarse “Nación”.
La exacerbación de la idea de la Nación, debido a que destaca la particularidad de un pueblo
diferenciándose de otros, ha dado lugar a la aparición de nacionalismos que pretendieron
superioridad sobre otros pueblos, de los que el nazismo y el fascismo son dos ejemplos
representativos del nacionalismo extremo.
En la región latinoamericana, la comunidad de lengua, historia y patrimonio cultural dio lugar a
que se proyectaran ideales de integración, extendiendo el arco de solidaridades por sobre las
fronteras físicas de los Estados Nación construidos después de las guerras de independencia.
Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa:
La Constitución Nacional establece el carácter federal del gobierno reconociendo la existencia previa
a la conformación de la nación, de 14 provincias que delegan parte de sus facultades para obtener el
bien común emergente de la integración.

Seleccione una:

Verdadero
Falso

Retroalimentación
La respuesta correcta es 'Verdadero'
Pregunta 2
Correcta
Puntúa 1,00 sobre 1,00

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Enunciado de la pregunta
Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa:
Las Organizaciones públicas gozan de total autonomía para definir sus tareas y objetivos a alcanzar.

Seleccione una:
Verdadero

Falso

Retroalimentación
La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 3
Correcta
Puntúa 1,00 sobre 1,00

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Enunciado de la pregunta
Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa:
Las organizaciones públicas desarrollan sus actividades en el marco de un sistema legal, sin tener en
cuenta el contexto, es decir, el ambiente social, económico, político e histórico en el que se insertan.

Seleccione una:
Verdadero

Falso

2.2: La Administración Pública Nacional

La organización de la Administración Pública
Nacional en el ámbito del Poder Ejecutivo
La Administración Pública Nacional (APN) está constituida por el conjunto
de organizaciones del Poder Ejecutivo Nacional cuyo objetivo principal es ejecutar las
acciones que le encomienda el gobierno conforme a las normas que regulan su funcionamiento.
El Mapa del Estado que elabora el Ministerio de Modernización presenta, en forma gráfica y
actualizada, la estructura de la APN, que está conformada por las dependencias del Poder
Ejecutivo, incluidos la Administración Central —ministerios, secretarías y subsecretarías,
identificando por su nombre a los funcionarios responsables, y organismos desconcentrados— , así
como a los Organismos Descentralizados y Sociedades del Estado, que actúan en el ámbito de cada
jurisdicción ministerial.
http://mapadelestado.modernizacion.gob.ar/organigramas/organigrama_apn.pdf
La Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional incluye estas estructuras en la integración del Sector Público Nacional y denomina
“Administración Nacional” al conjunto que comprende a la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, y, entre estos, a las Instituciones de Seguridad Social.
Por su parte, las Sociedades del Estado abarcan a las Empresas del Estado y a las Sociedades
del Estado.
A los efectos de determinar su alcance, la citada ley da cuenta de otras organizaciones que no forman
parte de la APN, en las cuales el Estado tiene intervención, como es el caso de las Sociedades
Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y Entes
Públicos donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de
las decisiones societarias, y que tienen autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio
propio.

La estructura de la Administración Pública Nacional

La Administración Centralizada está compuesta por la Presidencia de la
Nación, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministerios.
La Administración Descentralizada está compuesta por entidades que
tienen personería jurídica y facultades para administrar sus recursos,
incluyendo los presupuestarios, que están contemplados en el presupuesto
nacional. Los organismos descentralizados tienen dependencia funcional –no jerárquica-
de las jurisdicciones de la Administración Central a cuyo ámbito se encuentran
adscriptos. Sus competencias y facultades fueron originalmente otorgadas por una ley
del Congreso, aunque en las dos últimas décadas la doctrina administrativa dio curso a
su creación por decreto del Poder Ejecutivo.
Los organismos descentralizados son autárquicos si además disponen de
recursos financieros o ingresos propios y autónomos, cuando suman el atributo elegir
a sus autoridades, como es el caso de las Universidades Nacionales. Llevan a cabo
diferentes misiones, entre ellas prestar un servicio público o ejecutar políticas a las que
se le asigna una especial prioridad o valor estratégico. No obstante la autonomía que
tienen otorgada para su operación, su desempeño está sujeto a los mecanismos
institucionales de control así como a la coordinación inter-institucional.
Son organismos descentralizados: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN),
que se vincula con la Presidencia de la Nación; la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP), con el Ministerio de Hacienda; la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social;
el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de
Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), dependientes del Ministerio de
Agroindustria de la Nación. El Mapa del Estado identifica noventa organismos
descentralizados.
Algunos organizamos públicos tienen el carácter de desconcentrados, lo que
significa que disponen de un rango de autonomía técnica y funcional, pero tienen
dependencia jerárquica de una jurisdicción de la administración central, de la cual
depende también su presupuesto. Tienen capacidad de tomar decisiones técnicas, pero
las mismas tienen que tener el acuerdo del titular de la jurisdicción, quien conserva la
tutela y responsabilidad sobre dicho organismo.
Son organismos desconcentrados: el Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales, que depende del Ministerio de Desarrollo Social; el Museo Nacional
de Bellas Artes, que depende del Ministerio de Cultura; la Agencia Nacional de
Promoción Científica y Tecnológica, que depende del Ministerio de Ciencia, Tecnología
e Innovación Productiva; la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, que
depende del Ministerio de Producción; el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC) que depende del Ministerio de Hacienda, entre otros. Unos veinticinco
organismos de la APN pertenecen a esta categoría.
En los años recientes, hubo un crecimiento significativo del número de ministerios,
organismos descentralizados, universidades y empresas públicas: se crearon 6 nuevos
ministerios, 21 entidades descentralizadas, 20 universidades y pasaron a la órbita del
SPN 17 empresas públicas (creadas o estatizadas) (Gasparín, 2016: 15)

Estructura organizacional del SPN. Variación entre 2003 y 2015 2

Administración Administración Empresas Fondos

Total
Central Descentralizada Públicas Fiduciarios

2003 18 117 43 15 193

2015 24 161 51 23 259

56 +34%)
Aumento 6 (+33%) 44 (+38%) 8 (+19%) 8 (+53%)
1
Gasparín, José. “Metamorfosis del Sector Público Nacional” En CIPPEC-ASAP “GPS del Estado”.
Buenos Aires, p. 14-15
2
CIPPEC-ASAP (2016) “GPS del Estado”, P. 15. Buenos Aires

El personal
La gestión efectiva de la Administración depende del involucramiento laboral de sus
funcionarios, por lo que esta materia para la sociedad es críticamente estratégica, y de allí la
importancia de velar por la adecuada selección de los funcionarios que se incorporan a la AP (Salas
y Wegman, 2016).
Estos principios están inscriptos en una de las normas de mayor relevancia para el empleo público
de la época reciente: el Convenio Colectivo de Trabajo General de la APN(homologado por
el Decreto 214/2006), emergente de la democratización de las relaciones laborales en el Estado
Nacional. En el Prólogo, las partes (Estado empleador y entidades sindicales con personería gremial
y ámbito de actuación nacional) sostienen el compromiso de “…asegurar a través la mejor y más
efectiva prestación de los servicios públicos en favor de los habitantes de la Nación, en
especial de aquéllos sectores más postergados, contribuyendo a la recuperación del Estado como
factor central en la construcción de una sociedad justa, equitativa, libre, armoniosa y
solidaria (…) en el marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la
calidad institucional del régimen republicano establecido en nuestra Constitución [para
fortalecer] (…) una cultura de trabajo competente, honesto, austero y eficaz que materialice la
organización y funcionamiento de una Administración Pública moderna y de calidad; relaciones
laborales armoniosas y de mutuo respeto(…)”.
Al colectivo de trabajadores que se desempeña en cargos civiles de la AP y que puede revistar en el
régimen de estabilidad, en el régimen de contrataciones o como personal de gabinete de las
autoridades superiores en dependencia del Poder Ejecutivo, se lo denomina “servicio civil de la
Nación” (esta materia se trata detalladamente en el módulo “Empleo público”).
[i]

De tal modo, las jurisdicciones y entidades que forman parte de la AP tienen asignada una dotación
de personal que, como es natural, presenta variaciones en el tiempo y en relación con diferentes
políticas gubernamentales. En los años recientes, ingresaron 290.000 trabajadores a la órbita estatal,
que pasó de 484.344 en 2003 a 778.798 en 2015, lo que representa un incremento del 61 % . [ii]

En el siguiente cuadro, se presenta una distribución del personal entre los distintos poderes del
Estado, con datos desagregados del Poder Ejecutivo en grandes sectores, incluidos personal de
fuerzas armadas y de seguridad.

[i] Ley 25164. Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, artículo 1° del Anexo.
[ii] Dato tomado de “GPS del Estado”. Extraído el 16/1/17 desde
http://www.gpsdelestado.org/web/Rrhh2015
Los tres niveles de gobierno contemplados en nuestro Estado Federal comprenden la existencia
en cada uno de ellos de una administración pública. Es importante observar que la mayor parte de los
empleados públicos del país se desempeña en los estados provinciales, lo cual —en parte
significativa— responde a que tienen directamente a su cargo actividades públicas que demandan un
significativo número de servidores, especialmente en el campo de la educación y la salud, que están
bajo su responsabilidad principal . [i]

[i] La cifra corresponde al informe de “Seguimiento del empleo público nacional, provincial y
municipal”, elaborado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y corresponden a
junio de 2016.

Nota: *Númer
o de puestos de
trabajo del
sector público
incompleto, por
faltante de
organismos
provinciales y
municipales.

Fuente: MTE
ySS, OEDE en
base a SIPA
(AFIP).

Los trabajadores de la administración pública de las provincias concentran el 66 % del total, los
empleados estatales nacionales representan el 21 % y los empleados públicos
en municipios reúnen al 13 % del total de trabajadores estatales del país.

1
Salas, Eduardo A. y Marcelo Wegman (2016) Para el servicio civil que merece un país en serio. Hacia la consolidación
del derecho de igualdad de todo ciudadano a ingresar a la Administración Pública por concursos de méritos y
capacidades. Recuperado en aaeap.org.ar/wp-content/uploads/2016/02/Para-el-servicio-civil-que-merece-un-pais-en-
serio.pdf el 18/01/17.

2
Ley 25.164. Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, artículo 1° del Anexo.

3
En http://www.gpsdelestado.org/web/Rrhh2015 rescatado el 16/01/17
 4
La cifra corresponde al informe de "Seguimiento del empleo público nacional, provincial y municipal", elaborado por el
Ministerio de Trabajo, y corresponden a junio de 2016.

Definición del sistema presupuestario y su principio de

transparencia
En términos institucionales, el presupuesto público es, básicamente, un instrumento de
programación económica y social, de gobierno, de administración y un acto
legislativo, por ende, su existencia y respeto resume un pilar fundamental de la organización social
de un Estado democrático y moderno. El sistema establecido en la Ley 24156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional introdujo la posibilidad de disponer de información exhaustiva, periódica y sistemática de
toda información del proceso presupuestario, generando transparencia en la administración
financiera pública y facilitando la rendición de cuentas.

Presupuesto por programas[i]

Es una técnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categorías programáticas a

cargo de las jurisdicciones que conforman la Administración Pública, recursos necesarios para
producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente,
necesidades de la comunidad durante un período preestablecido. Esta facilita la ejecución, el
control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y financieros.

Históricamente, se llamó presupuesto al conjunto de información vinculada con los recursos a

obtener y los gastos a realizar por el Estado. En su concepción moderna, elPresupuesto adquiere
un carácter integral: no solo se lo concibe como la expresión financiera del programa de gobierno,
sino como un instrumento útil para la programación económica y social y de
administración.
El presupuesto, como sistema de la Administración Pública, está conformado por un conjunto de
políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas
del proceso presupuestario. Para respetar sus particularidades, requiere de organismos de decisión
política, unidades técnico-normativas centrales y unidades periféricas responsables de las acciones
de acuerdo con su nivel administrativo.
Desde el punto de vista estructural, el sistema presupuestario se caracteriza por:
a) La utilización en las diversas etapas del proceso presupuestario, de clasificadores de ingresos y
gastos, como parte de un sistema integrado de información financiera.
b) Los “presupuestos de recursos” contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y
otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el
ejercicio presupuestario.
c) La estructura del “presupuesto de gastos” implica, como elemento común a todos los organismos
públicos, el uso de técnicas que posibilitan expresar y adoptar decisiones sobre los procesos
productivos públicos en cada una de las etapas del proceso presupuestario. Esto significa que los
presupuestos públicos utilizarán la técnica de programación presupuestaria como herramienta para
lograr una mayor eficiencia y eficacia en su gestión, ya que posibilita adoptar decisiones tanto en
términos de priorización en la producción y provisión de bienes y servicios, como en la asignación
de los recursos reales y financieros.
Para ello, el presupuesto reflejará tanto las relaciones insumo-producto en el ámbito de los
procesos productivos de las instituciones, como las otras asignaciones financieras que también
expresan la definición de políticas públicas, aunque no requieran la movilización de recursos
físicos en el respectivo ámbito institucional. El uso de esta técnica permite realizar análisis de
eficiencia y eficacia de la acción presupuestaria pública, tanto ex ante, durante la fase de ejecución
(concomitante), como ex post.
Por lo expuesto hasta aquí, podemos decir que si el presupuesto es un medio para prever y decidir
la producción y provisión de bienes y servicios que se va a realizar en un período
determinado, es también, de hecho, un medio para asignar los recursos reales y
financieros que exige dicha producción.

Transparencia fiscal
En los últimos años, se ha impulsado la idea de la “transparencia fiscal” que tiende a convertirse
en un principio presupuestario y que apunta a ofrecer información oportuna, confiable y
sistemática que pueda ser objeto de evaluación, control y auditoría por diversos responsables, de
modo de comprender, sin duda ni ambigüedad, la rendición de cuentas de la gestión de los
administradores.

El ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario se refiere a un proceso que tiene distintas etapas:
1) Formulación: suele desdoblarse en preparación y elaboración.

 La preparación del presupuesto se encuentra a cargo de las más altas autoridades nacionales con
competencia en el tema, que definen la política presupuestaria y resuelven las cuestiones
técnicas.

 •Cada organismo es el responsable de la elaboración de su anteproyecto de presupuesto,

teniendo en consideración las normas y directivas definidas en forma centralizada al momento
de la preparación.

2) Autorización o aprobación y distribución: consiste en el trámite parlamentario del

proyecto de presupuesto para aprobarlo como ley. A posteriori, y una vez aprobado, se procede a la
distribución administrativa de los gastos (créditos presupuestarios) y de los recursos financieros
(ingresos y otras fuentes de financiamiento) y humanos (plantas de personal) para cada organismo.
3) Etapa de ejecución: incluye la programación de los gastos, la estimación de recursos, la
utilización del crédito, la aplicación de recursos y las modificaciones presupuestarias.
Efectuada la distribución de crédito para el ejercicio, y considerando las compras en proceso, los
gastos de ocurrencia habitual, los planes de adquisiciones, las producciones, las provisiones y
resultados planeados y las estimaciones de recursos, los organismos deben elaborar la programación
anual de uso del crédito presupuestario, desagregado en períodos menores. Adicionalmente, en
forma centralizada se efectúa un análisis global que incluye la proyección del resultado primario
base caja, la proyección de recursos y financiamiento, los servicios de la deuda, los gastos de
cumplimiento obligatorio, los gastos estacionales, los gastos prioritarios y otros casos especiales a
considerar.
Sobre la base de la programación de cada organismo y del análisis mencionado, a nivel central se
determinan autorizaciones de gasto denominadas “cuotas presupuestarias”. Como consecuencia de la
dinámica de las acciones que desarrollan las organizaciones pueden surgir necesidades de
modificación de las cuotas asignadas que se denominan “reprogramaciones de cuotas”. Estas pueden
no resultar aprobadas por la autoridad central. Las modificaciones presupuestarias son las
variaciones que experimentan los créditos y recursos aprobados por Ley de Presupuesto, originadas
en diversas causas, como cambios en las estimaciones macro- y/o microeconómicas, en prioridades
de gobierno o en el propio accionar del organismo. Para finalizar, se puede concluir que tanto las
modificaciones como la programación de la ejecución constituyen herramientas de gran utilidad para
la administración del presupuesto.

Evaluación
Consiste en realizar un análisis de la correspondencia entre los gastos realizados y
la producción obtenida. La evaluación debe efectuarse en forma periódica, durante y al final del
ejercicio, ya que permite determinar la medida en que los organismos son eficaces y eficientes.
Al cierre del ejercicio, se realiza el análisis de los resultados físicos y financieros y de los efectos
producidos por estos, de las variaciones con relación a lo programado y de las explicaciones de las
diferencias con lo planificado.

Sugerimos visitar el sitio web de la Oficina Nacional de Presupuesto:

http://www.mecon.gov.ar/onp/html/index.html

Presupuesto 2017 (Ley 27341)

Gráfico

[i] Oficina Nacional de Presupuesto. “El Sistema Presupuestario en la Administración Nacional de la

República Argentina”. Extraído el 19/1/17 desde

Sistemas transversales de gestión

Existen varias leyes importantes que regulan el funcionamiento cotidiano de la APN y que es
importante conocer cuando trabajamos en el Estado. Estas leyes han dado lugar al concepto
de sistemas transversales de gestión, debido a que estas son de aplicación obligatoria para el
Sector Público Nacional, por lo que todos los organismos y funcionarios se encuentran sometidos a
las prácticas y procedimientos que están contenidos en ellas.
Cabe hacer mención, en primer lugar, a la Ley 19549 de Procedimientos Administrativos
(1972), que establece las normas legales que deben seguir los procesos administrativos en resguardo
de los ciudadanos frente a posibles actos arbitrarios por parte del Estado. Ella aplica a todos los
organismos de la administración central y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con exclusión
de organismos militares, defensa y seguridad.
La Ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional (1992) ha sido mencionada antes. Ella establece y regula la administración
financiera y los sistemas de control interno (la Sindicatura General de la Nación, dependiente de la
Presidencia de la Nación) y externo (la Auditoría General de la Nación, dependiente del Congreso
Nacional) de la APN. Entre sus objetivos, busca sistematizar las operaciones de programación,
gestión y evaluación de los recursos del Sector Público Nacional. Es un moderno instrumento a
través del cual se incorporan en el Estado argentino los principios de eficacia, eficiencia,
transparencia y rendición de cuentas, y permite, a través de la fijación de metas, la posterior
evaluación de las políticas y sus resultados.
La Ley 25164 Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (1999) establece y
regula los requisitos y condiciones para el ingreso a la carrera en la APN. Establece el principio de la
idoneidad para el cargo, el régimen de estabilidad en el empleo y el avance en la carrera sujeto al
desempeño y la capacitación individual. Enumera los derechos (estabilidad en el empleo, retribución
justa, etc.), deberes (respetar el sistema jurídico existente, observar fidelidad y discreción sobre
asuntos del servicio, etc.), prohibiciones (patrocinar trámites o gestiones de terceros que se vinculen
con sus funciones, entre otras).
Las dos leyes mencionadas se profundizan en el módulo de “Empleo público”.
La Ley 25188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública (1999) establece un conjunto
de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se
desempeñan en la función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o
transitoria, por elección popular, designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal,
extendiéndose su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado. La
Oficina Anticorrupción, que depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, es el órgano
de aplicación de esta ley. Ella y temas conexos se tratan en el módulo de “Ética pública”.
Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa:
Existen políticas públicas por fuera del Estado.

Seleccione una:
Verdadero

Falso

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La respuesta correcta es 'Falso'

Pregunta 2
Correcta
Puntúa 1,00 sobre 1,00

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Enunciado de la pregunta
Indique la respuesta correcta
Las políticas públicas pueden ser ejecutadas por:

Seleccione una:
a. El Estado
b. Organizaciones de la Sociedad Civil
c. Organizaciones del sector privado.

d. Las respuestas a, b y c son correctas.

e. Ninguna de las opciones es correcta.

Retroalimentación
La respuesta correcta es: Las respuestas a, b y c son correctas.

Pregunta 3
Correcta
Puntúa 1,00 sobre 1,00

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Enunciado de la pregunta
Indique la respuesta correcta
Las categorías que definen las políticas públicas, pueden ser agrupadas en tres dimensiones:

Seleccione una:
a. Territorio, grupo social, y duración

b. Territorio, grupo social y materia

c. Grupo social, materia y presupuesto.

Retroalimentación
La respuesta correcta es: Territorio, grupo social y materia

3.1. ¿Qué son las Políticas Públicas?

El enfoque de Gobernanza
La cantidad y variedad de funciones que el Estado argentino ha absorbido depende
también de los cambios históricos producidos y de las respuestas que este dio a
los desafíos económicos y sociales que se han ido presentando en el tiempo.
Pero el Estado, su gobierno y la administración pública no son los únicos actores de
las políticas públicas que suelen ser el resultado de distintos tipos de interacción
con actores concernidos 1:

 interlocución e interacción entre Gobierno y sociedad (esfera pública) en la identificación

de los problemas públicos y las acciones públicas de abordaje.
 producto de una arena en la que se producen situaciones de interlocución plural,
competitiva, polémica, con frecuencia asimétrica y excluyente.
 producto de “Redes de políticas” y/o “Emprendedores políticos” y/o “Emprendedores
cívicos”.
De tal modo, el Estado es el responsable “principal”, pero no exclusivo ni
excluyente, en el diseño y la gestión de políticas públicas. Siguiendo el enfoque de
gobernanza, se aprecia que el Estado (con su gobierno y su administración pública) es
necesario pero insuficiente.
La gobernanza es reconocida como un nuevo método de gobernar, en el cual gobierno
y sociedad, sin perder su diferencia e independencia, “coproducen” un buen número
de políticas, inversiones, proyectos, y servicios públicos, y definen la división del
trabajo que tendrá lugar entre el sector público y el sector privado o social al momento
de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de recursos que habrá de aportar cada uno de
los sectores, así como la autoridad y la responsabilidad que cada sector participante
tendrá durante el proceso de ejecución 2.

LINK A VIDEO Partenariados público-privado-social

Diagnóstico y proyección de Políticas públicas

Cuando una política pública es puesta en práctica, es necesario que se hayan desarrollado
distintos instrumentos de diagnóstico y proyección, entre ellos:

 Un plan de acción enfocado a problemas y objetivos particulares precisos.

 Información y conocimiento probado de los componentes y causas de los hechos
particulares que se consideran problemas públicos a resolver (hipótesis causal o teoría
explicativa del problema).
 Acciones causalmente idóneas orientadas a la solución de problemas públicos (objetivo
intermedio) para alcanzar futuros deseados de interés y beneficio público (objetivo último).
 Una construcción pública, una coproducción de Estado y Sociedad, de Estado y ciudadanía.

Clasificación según el objetivo

Entre las tantas políticas públicas que puede llevar adelante el gobierno para resolver problemas en
la sociedad, se podría hacer una clasificación según el objetivo que se propongan:

 Distributivas: los problemas se resuelven razonablemente mediante la distribución de recursos

(económicos, materiales, humanos, etc.).
 Regulatorias: los problemas se resuelven razonablemente mediante leyes, reglamentos,
incentivos/sanciones.
 Redistributivas: los problemas no se resuelven a menos que se redistribuya el poder, la
propiedad, el estatus social.

Por su parte, cabe destacar que las políticas públicas diseñadas y gestionadas por un gobierno y una
administración pública suelen implicar a gobiernos y administraciones públicas de otras
jurisdicciones y con asociaciones intergubernamentales. Muchos de los problemas y
necesidades que están en el origen de una política pública son sistémicos, lo que supone que
penetran ámbitos jurisdiccionales y gubernamentales de distintas esferas y niveles. En consecuencia,
“…en el diseño o gestión de una política nacional, no se debe ignorar a los gobiernos subnacionales
o locales ni a otros gobiernos nacionales. Asimismo, si se diseña o gestiona una política subnacional
o local, no se debe ignorar al gobierno nacional ni a otros gobiernos subnacionales o locales. Tan
obvio en la teoría como infrecuente en la práctica” 1.

Actores políticos del sector estatal

Fuente: Emilio Graglia (2012)

1
Graglia, J. E., Graglia, J. E., Kreimer, P., Kreimer, D., Corvalán, D., De Kadt, E., ... & Bernhardt, J. A. (2012). En la
búsqueda del bien común: manual de políticas públicas (No. 351.84). Asociación Civil Estudios Populares. ACEP.

3.2: El ciclo de las Políticas Públicas

Fases del ciclo de las Políticas Públicas

El proceso de las políticas públicas no es lineal. Por eso, hablamos de un ciclo de políticas
públicas, en el que distinguimos varias fases. La utilidad del análisis del ciclo de las políticas la
explica el prestigioso politólogo americano Charles Lindblom, en su libro El proceso de elaboración
de políticas públicas, cuando afirma:
“¿Cuál es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas
públicas? Un método popular en los últimos años es el de separar la elaboración de las políticas
públicas en sus distintas fases y después analizar cada una de ellas. Primero se estudia cómo
aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas
públicas, luego se estudia cómo la gente plantea los temas para la acción, cómo proceden los
legisladores, cómo luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente cómo se evalúan
las políticas” (1991: 11).
El siguiente gráfico presenta de manera simplificada el ciclo de las políticas públicas.

Ciclo de las Políticas Públicas 1

En la Argentina, varios actores y organismos intervienen en las fases del ciclo de las políticas. En
un sistema democrático, la sociedad civil a través de organizaciones sociales y los partidos
políticos representados en el Congreso participan de la definición de los problemas públicos y de su
diseño. Muchas veces, también participan de su ejecución y evaluación. En cuanto a los poderes del
Estado, la APN puede intervenir en el diseño, pero es fundamental su participación en las fases de
ejecución y evaluación. En el proceso de evaluación de las políticas, son fundamentales los órganos
del control de la APN, como la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de
la Nación (AGN). Esta última depende del Congreso Nacional.

https://youtu.be/QuJJ5qBn5eE
1Aguilar Villanueva, Luis. Marco para análisis de Políticas Pública
Enhttps://sites.google.com/site/analisisppug/home/lecturas-app Rescatado el 13/01/16

2Aguilar Villanueva, Luis. (2010). Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar. Fundación Friedrich Naumann para la
Libertad. Pp. 35-36

3.2: El ciclo de las Políticas Públicas

El problema público
En toda sociedad los ciudadanos tienen carencias y necesidades, y están afectados por problemas
de distinta naturaleza. Es frecuente que los medios de comunicación se refieran a ellos reflejando la
percepción de los ciudadanos, y también quienes estudian la opinión pública dan cuenta de ellos.
Así, el desempleo, la inseguridad, la inflación, entre otras, son cuestiones socialmente
problematizadas que interpelan a las autoridades en reclamo de soluciones.

Las principales preocupaciones de los argentinos

https://youtu.be/OIwsefXB_WA
Cuando estas comienzan a considerar la cuestión y analizan la manera de afrontarla, se aprecia que
el tema pasa a formar parte de la agenda pública. Una vez incorporado a la agenda, el problema o
la necesidad deben ser analizados en todas sus dimensiones, sopesando las alternativas posibles para
adoptar una decisión eficaz, es decir, que provea la solución buscada. Naturalmente, para ello será
necesario disponer de un diagnósticoque nos permita explicar por qué la situación que demanda la
intervención se ha producido, ya que la eficacia resultará de neutralizar o eliminar las causas y, en
consecuencia, evitar los efectos no deseados. La información y el conocimiento necesarios requieren
de la colaboración de distintos actores, y la complejidad de los problemas requiere, en
oportunidades, de ampliar las capacidades de la burocracia mediante el involucramiento de actores
externos, fomentando su participación.
https://youtu.be/NJHEHnUFxpc

La decisión
A consecuencia de la maduración del proceso descripto antes, puede ser considerado óptimo el
escenario en que también son óptimos la información y los conocimientos disponibles, porque
brindarán alternativas posibles de solución mediante políticas, programas o proyectos eficaces
para obtener el resultado buscado. Pero si los problemas son complejos, el margen
de incertidumbre sobre la eficacia de la intervención puede inducir a políticas conservadoras,
gradualistas o incrementales, para minimizar los efectos de un error en la elección. También la
velocidad de ciertos acontecimientos puede conspirar contra la investigación necesaria.
La implementación
Una vez tomada la decisión, esta debe ser puesta en práctica, ejecutada, realizada en el terreno
por los agentes de las agencias públicas responsables. La concurrencia de recursos es crítica
para que la ejecución sea exitosa: deben estar alineados los recursos humanos, materiales y
financieros requeridos. También, puede ocurrir que en el proceso se hayan modificado las
condiciones que estaban presentes al momento del diagnóstico o de la toma de decisión, o hayan
sucedido otros eventos que afecten la puesta en práctica, lo que nos lleva al siguiente paso.

El seguimiento o monitoreo
Una alerta temprana es fundamental para evitar el impacto de desvíos en la ejecución de la
política, así como para generar cambios para adaptarse a condiciones que han transformado.
El monitoreo es el seguimiento que se realiza durante la ejecución de una política, programa o
proyecto y permite revisar, en forma periódica, los aspectos a mejorar, los procesos, los resultados e
impactos, y se convierte en un insumo crítico para la gestión. Un sistema de monitoreo
utiliza indicadores de medición que permiten sacar conclusiones sobre el proceso de
implementación, y su correcta selección es una cuestión crítica: es necesario que sean confiables,
objetivos, comprobables y accesibles. Que los indicadores puedan cuantificarse, fortalece su
utilidad, pero en otros casos se requiere de indicadores cualitativos.

La evaluación de productos y de impacto

El sentido común nos dice que la evaluación en este campo consiste en comparar la situación inicial
con la que ha resultado como consecuencia de las acciones del proyecto, programa o política. En este
caso, es indispensable que haya una conexión causal entre las acciones y los
resultados, para que estos puedan ser atribuidos a la política. La evaluación de productos nos da
cuenta del efecto directo de la política: si la campaña de vacunación se llevó a cabo con la meta de
reducir la incidencia de una endemia en un 15 % de la población vulnerable o afectada, el producto,
que se basa en el grado de logro de las metas propuestas, podría apreciarse en la estadística de
atención hospitalaria, mientras que el impacto de ese resultado, mediato, podría observarse en la
reducción del ausentismo escolar o laboral. Asimismo, podría haber ocurrido que factores climáticos
afectaron la incidencia del vector, con lo cual, más allá de la conveniencia de la prevención sanitaria,
aparece justificado el control de variables intervinientes en el proceso. La evaluación de productos se
realiza una vez terminada la política, es evaluación ex post. También lo es la evaluación de
efectos o impacto que considera los productos desarrollados a mediano y largo plazo originados por
una política.

Estados Federales
Un Estado nacional es federal cuando está constituido por un conjunto de unidades políticas,
llamadas provincias, estados, gobernaciones, länders, etc., que gozan de autonomía en
función de dictarse su propia Constitución y de elegir sus propias autoridades de gobierno, que
pueden definir la agenda pública y pueden llevar a cabo las políticas con su propia administración
pública.
Una característica de este Estado federal es la distribución territorial del poder en función de
las autonomías de las provincias, por las cuales se autogobiernan en las cuestiones locales, en
el marco del gobierno nacional del que forman parte.
En los estados federales, hay una división vertical del poder, por lo que este se encuentra
distribuido, a diferencia de los estados unitarios, que se caracterizan por la centralización del poder.
Estos últimos, para llegar más eficazmente con las políticas, han desarrollado importantes procesos
de descentralización con delegación de poder a nivel regional y local, pero siempre más limitado en
comparación con el grado de autonomía del que disponen los estados federales.
La delegación de facultades por parte de las provincias a favor del Estado nacional o federal se
encuentra explicitada en las Constituciones nacionales de los países federales. Estas delegaciones
que las provincias realizan en función de intereses comunes no implican la cesión de todas las
atribuciones o competencias de gobierno, sino solo de las expresadas en las Constituciones y pactos
realizados entre las partes.
Las federaciones constituyen un tipo ideal de Estados federales que se caracterizan por integrar
una serie de provincias autónomas en un Estado nacional, a fin de poner en común recursos y
competencias, haciendo reserva de todas las atribuciones no expresamente delegadas. La difusión del
poder entre los gobiernos provinciales o estaduales y el gobierno federal no implica en los hechos
superposición de funciones, porque todas las atribuciones de una y otra parte están debidamente
documentadas en los pactos y la Constitución escrita.

Federalismo comparado
https://youtu.be/6piLmJFGsnE

El federalismo argentino en la Constitución Nacional

https://youtu.be/d0VfIA7t9v0

Facultades de la provincias
El artículo 5° de la Carta Magna establece que las provincias dictan sus propias
Constituciones respetando los contenidos de la Constitución Nacional y organizan sus
gobiernos bajo el sistema representativo y republicano, asegurando la administración
de justicia, el régimen municipal y la educación primaria.
Las provincias mantienen para sí todas las facultades no delegadas expresamente en el
gobierno federal; se organizan internamente según sus intereses, eligiendo sus poderes ejecutivo y
legislativo, cuyo régimen son libres de determinar (artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional).
Asimismo, pueden celebrar entre sí toda clase de convenios de índole judicial, económica o
social. El artículo 123 alude con claridad, al igual que los dos anteriores, al carácter autónomo de
las provincias, y establece de nuevo la facultad que tienen para dictar su propia constitución. Este
artículo estipula también el régimen municipal autónomo al interior de las provincias, las que deben
establecer su alcance y contenido, llevando el federalismo al nivel del gobierno local.
El contenido del artículo 124 plantea la facultad, en primer lugar, que tienen las provincias de
crear regiones para el desarrollo económico y social, y establecer órganos con
facultades para el cumplimiento de los fines de tales regiones, así como de celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación; en segundo
lugar, el artículo deposita en las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes
en sus territorios.
Por su parte, el artículo 125 enumera las atribuciones que los gobiernos de las provincias
mantienen bajo su órbita: celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de
intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso nacional;
promover su industria; fomentar la inmigración; propiciar la construcción de ferrocarriles y canales
navegables; promover la colonización de tierras de propiedad provincial; fomentar la introducción y
el establecimiento de nuevas industrias; propiciar la importación de capitales extranjeros; promover
la exploración de sus ríos. Además, plantea que pueden gestionar organismos de seguridad social
para empleados públicos y profesionales y promover el progreso económico, el desarrollo humano,
la generación de empleo, la educación, la ciencia y el conocimiento y la cultura.

Carácterísticas del Federalismo Argentino

https://youtu.be/CexgOdHeRY8

Indique la respuesta correcta

¿Cuántos niveles de gobierno reconoce el sistema federal establecido en la Constitución Nacional?

Seleccione una:
Tres: nacional, regional y provincial
Tres: nacional, provincial y municipal
Dos: nacional y provincial

Pregunta 2
Sin responder aún
Puntúa como 1,00

Marcar pregunta

Enunciado de la pregunta
Indique la respuesta correcta-
Al momento de conformarse la Nación Argentina, ¿cuántas eran las provincias que reconoció el
sistema federal?

Seleccione una:
24
14
12

Pregunta 3
Sin responder aún
Puntúa como 1,00

Marcar pregunta
 Enunciado de la pregunta
Indique si la siguiente afirmación es verdadera o falsa:
En la reforma de la Constitución Nacional de 1994, se le otorga la autonomía a la Ciudad de Buenos
Aires.

Seleccione una:
Verdadero
Falso

Curso Empleo Público

Principios y previsiones de la Constitución Nacional. Principales normas que regulan el Empleo
Público: Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, Ley de Negociación Colectiva del
Sector Público Nacional, Convenio Colectivo de Trabajo General de la Administración Pública
Nacional y convenios sectoriales. Derechos, deberes y prohibiciones. Ingreso, carrera, promoción,
evaluación, capacitación. Relaciones laborales.
Curso Ética Pública
Ley de ética en el ejercicio de la función pública. Principios orientadores de la función pública.
Prólogo del Convenio Colectivo General de la APN. Convención de las Naciones Unidas contra la
corrupción. Transparencia, integridad y responsabilización (accountability).
Curso Gestión Orientada al Ciudadano
El valor del servicio. Principios de atención al ciudadano. Innovación en los procesos de atención al
ciudadano. Normativa. Participación ciudadana en la gestión pública como derecho y como
responsabilidad cívica. La ciudadanía digital para promover el ejercicio cívico de la participación
ciudadana.
Curso Introducción a la Modernización del Estado Nacional

 Gestión Documental Electrónica. Definición. El Programa Argentino GDE en el Contexto del

Nuevo Orden Mundial. La Gestión Documental Electrónica en Argentina 2017. La Gestión
Documental Electrónica y el ciudadano. GDE, Estado, Sociedad y los Valores Democráticos.
Desafíos para el Futuro Próximo.
 Innovación Pública y Gobierno Abierto.Amplia participación posible de la comunidad en la
evaluación y el control de los programas del Estado y de las instituciones públicas. El vínculo entre
los intereses del Estado y los intereses de la ciudadanía.