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JOSÉ AUGUSTO DRUMMOND*

OBJETIVOS E MÉTODO

f ste texto analisa as características mais importantes e os efeitos mais


duráveis de uma série relativamente longa de leis, decretos e regulamentos de caráter
ambiental, emitida pelo governo federal brasileiro entre 1934 e 1988. Pretende,se,
neste artigo, oferecer uma relação curta e comentada dos principais textos legais que
durante esse período balizaram a ação ' ou a intenção ' governamental em relação às
questões ambientais, mesmo em períodos em que elas ainda não tinham esse nome.
Portanto, essas questões são entendidas aqui de uma maneira ampla, pois o próprio
tema do meio ambiente só se torna uma questão específica de interesse público e de
regulamentação política mais para o fim do período coberto pelo texto. Para facilitar a
leitura, selecionou,se os regulamentos e os comentários foram breves. Para quem pre,
ferir a íntegra dos textos legais, ou uma relação mais extensa deles, ou ainda comen,
tários mais detalhados, são feitas algumas sugestões bibliográficas em notas e na pró,
pria listagem bibliográfica ao final do texto.
O autor é cientista social com pós,graduação em ciências ambientais e
recursos naturais. Por isso, os comentários são ecléticos (com conteúdo socioeconâmico
e político, mas também com referências a tópicos das ciências naturais). A ordem dos
regulamentos é cronológica, embora os comentários por vezes remetam a fatos mais
antigos ou mais recentes. Foram selecionados regulamentos que tiveram efeitos mais
claros na prática governamental ou que tenham relevância maior para a atualidade.
Identificou,se cada regulamento pelo número, data e origem institucional, e às vezes
pelo seu nome popular (como "Código de Águas"), para facilitar o acesso do leitor à
integra dos textos legais que sejam do seu interesse. l

CONTEXTUALIZANDO O PERÍODO DE 1934,1988

Se entendemos o ambientalismo como uma preocupação específica da


sociedade com a qualidade do mundo natural, expressa em leis, políticas e órgãos

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Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 20 Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999
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governamentais especificamente dedicados a essa qualidade, fica claro que a maior


parte do período entre 1934 e 1988 no Brasil nada teve de ambientalista. Pelo contrário,
o período foi desenvolvimentista, no pior sentido que o termo pode ter para quem se
preocupa com o ambiente natural. Não é que o desenvolvimento socioeconômico seja
incompatível com a qualidade ambiental, nem que o atraso econômico seja necessari,
amente benigno ao ambiente natural. No caso, a nossa sociedade e os seus governos se
mobilizaram pelo crescimento econômico a qualquer custo. De fato, foi entre as duas
guerras mundiais que o Brasil acelerou o seu crescimento industrial, inclusive com
políticas governamentais agressivas a partir do primeiro governo de Getúlio Vargas
(1930,1945), especialmente na ditadura do Estado Novo (1937,1945). Já na década
de 1950, restabelecida a democracia política, o "desenvolvimentismo" virou uma una,
nimidade nacional que levou governo e sociedade a se empenharem em fazer do Bra,
sil uma potência econômica. Em 1964 entramos num longo período de ditadura mili,
tar, mas ela herdou e aprofundou o projeto desenvolvimentista, e teve amplo apoio
social nesse aspecto. O fim da ditadura militar em 1985 pouco diminuiu a fixação dos
nossos políticos, nossos partidos e nossos líderes, e suas bases, no desenvolvimento,
embora o impulso desenvolvimentista tenha se arrefecido a partir de 1982.
Como será visto, algumas das peças legais mais influentes e abrangentes
de nossa legislação ambiental apareceram nos anos de transição da ditadura militar
para a ordem democrática, basicamente entre 1981 e 1988. A essa altura o Brasil
ocupava uma posição sólida entre as dez maiores economias do mundo, mas começou
a viver desde 1982 quase uma década de recessão e inflação simultâneas. Porém, o
contexto internacional e nacional havia mudado, em muitos aspectos, inclusive no
ambiental. Países ricos, investidores e ambientalistas estrangeiros, junto com cientis,
tas e movimentos sociais brasileiros, passaram a considerar a devastação ambiental e a
poluição não mais como vantagens que o Brasil detinha na competição
desenvolvimentista internacional, mas como custos deletérios, evitáveis e, no limite,
intoleráveis.
Desde 1982, aproximadamente, a redemocratização da vida política per,
mitiu o surgimento e institucionalização de segmentos organizados da sociedade pre,
ocupados com as questões ambientais, formando o que hoje chamamos movimento
ambientalista, que luta pela conciliação entre desenvolvimento e qualidade ambiental.
No seu todo, porém, no Brasil o período 1934,1988, tanto nas fases ditatoriais quanto
democráticas, foi amplamente dominado pela crença desenvolvimentista de que quais,
quer custos valiam a pena para crescer economicamente. 2
Nessa longa fase de cinco décadas, o Brasil, dotado de grande território,
abundantes recursos naturais e de uma população grande, jovem e móvel, cresceu
economicamente como nenhum outro país do mundo. Grande parte desse crescimen,
to deveu,se à disponibilidade de recursos naturais e à maneira "barata" (isto é, devas,
tadora) como eles foram apropriados. Pouquíssimas foram as vozes, isoladas ou organi,
zadas, que se opuseram a esse caminho. Essas vozes foram as de alguns cientistas,
pesquisadores e técnicos governamentais. Movidos por conceitos conservacionionistas
que hoje parecem obsoletos para muitos ecologistas "sociais", argumentaram por e

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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AUGUSTO DRUMMOND
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introduziram algum grau de racionalidade e de planejamento nas leis e políticas


ambientais de seu época. Felizmente. 3
Assim, as numerosas ações reguladoras de caráter ambiental comentadas
neste texto refletiram muito mais a conhecida capacidade do Estado brasileiro de se antecipar
às demandas sociais, pois o movimento ambientalista brasileiro só nasceria em meados da
década de 1970 e só alcançaria alguma influência política em fins da década de 1980. A
situação de hoje, em que organizações não,governamentais, universidades, movimentos,
partidos, empresas e indivíduos se interessam pela questão ambiental, mobilizam, se eco,
locam demandas específicas, e em que os diversos níveis de governo dão atenção mais
sistemática a essas demandas, é muito recente e por isso mesmo precária e passível de
reversão ou de uma rotinização perversa. Somente o interesse, a informação e a ação
contínua dos ambientalistas organizados (e conhecedores dos regulamentos antigos e vi,
gentes) impedirão essa reversão. Espero que esse texto contribua para a permanência do
interesse pelo meio ambiente e, assim, para a melhoria da qualidade ambiental.

ANTES DE 1934 ' AS TERRAS PÚBLICAS, O PAU,BRASIL, AS PRAIAS.

Antes de entrar no período de 1934,1988, serão comentadas algumas ten,


dências de longo prazo e alguns antecedentes que o influenciaram. A tendência his,
tórica mais crucial para entender a modema legislação e política ambientais é a crôni,
ca falta de controle governamental sobre as terras públicas do país, combinada com a falta
total de uma política democrática de terras. Como a terra é, em sentido literal, um con,
junto complexo de recursos naturais (que inclui solo, minérios, águas, flora e fauna e
outros), essa falta de controle sobre o acesso a ela e sobre o uso dela tem afetado
decisivamente as práticas sociais e políticas ambientais.
Em termos muito gerais, o rei de Portugal cedia (em troca de pagamentos
anuais) grandes trechos das terras brasileiras a súditos de sua confiança, formando
uma pequena classe de donos de terra a quem outorgava funções públicas (judiciais,
militares e fiscais). Assim, o poder privado dos donos de terra desde cedo se combinou
com o seu poder político, e o poder real português abdicou do controle direto sobre o
uso das terras, tanto as cedidas, quanto as ainda por ceder. Esse sistema, chamado de
enfiteuse romana, persistiu por séculos, com algumas modificações, consolidando a es,
trutura latifundiária em quase todas as regiões brasileiras de ocupação mais antiga.
Ele continuou no Brasil independente. O imperador, através de cartas,
sesmarias, doava terras incultas a súditos de sua confiança e capazes de criar estabeleci,
mentos rurais, ou seja, grandes fazendas. Todas as terras não,doadas pertenciam, em
princípio, à nação representada pelo imperador. Eram as terras públicas, objeto de pedi,
dos de novas sesmarias e/ou de invasões sistemáticas. Havia a possibilidade legal de o
governo imperial desapropriar, com indenização, qualquer terra doada, em nome do
bem comum, mas isso foi muito raro, dados o grande poder dos latifundiários e a gran,
de quantidade de terras públicas ainda por distribuir. A própria fartura de terras da
colônia brasileira ensejava o seu uso econômico imprevidente, já que eram o fator
produtivo mais abundante. 4

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A Constituição de 1891, republicana, inspirada no federalismo e na


descentralização dos EUA, passou todas as terras públicas para a responsabilidade dos
governos estaduais. Estes, muito mais influenciáveis pelos donos de terra de cada
região, continuaram a limitar o acesso à terra a grupos muito restritos, ainda na forma
de grandes concessões. O latifúndio, que tipicamente usava os solos de forma
imprevidente, impediu em quase todo o país a formação de uma classe de pequenos
cultivadores estáveis que talvez cuidasse da conservação dos solos. A possibilidade de
desapropriar terras particulares para o bem comum foi mantida no Texto Constitucio,
nal de 1891, mas continuou ineficaz.
O governo federal republicano nasceu, portanto, sem autoridade para
definir políticas sobre as terras públicas ' com exceção das que se localizassem perto
de ferrovias, instalações militares e fronteiras internacionais ' pois fora daí não tinha
terras públicas a gerenciar. Qualquer política ambiental, mesmo com qualquer outro
nome ' teria de vir dos estados, o que seria uma exceção na história das políticas
ambientais em todo o mundo. Com isso o latifúndio continuou a ser a forma típica de
ocupar a terra no correr do século XX, agora sob os auspícios dos governos estaduais.
A Constituição de 1934 manteve as terras públicas nas mãos dos estados e
suprimiu a possibilidade de desapropriações de terras particulares. A Constituição de
1937 reintroduziu essa possibilidade e criou o requisito de aprovação pelo Senado Fede,
ral das concessões de terras maiores do que 100 km 2• Mas ela mesma fechou o Senado
Federal por prazo indefinido... O texto constitucional de 1946 deixou as terras públicas
nas mãos dos estados. Foi apenas com uma emenda constitucional, de IOde novembro
de 1964, que o governo federal voltou a controlar as terras públicas do país. s
Portanto, no regime republicano, o governo federal brasileiro só teve au,
toridade legal sobre terras públicas depois de 1964. O sistema latifundiário prosperou
sem que o governo central pudesse controlar o uso da terra ocupada ou a expansão
para novas terras públicas, quer em nome de políticas sociais (como reforma e coloni,
zação agrárias), quer em nome de políticas ambientais (uso racional de recursos, pre,
servação, recuperação). Sem controle das terras públicas e com pequeno poder de
intervir nos usos das terras particulares, nenhuma política ambiental consequente poderia
ser conduzida pelo governo federal, ainda que fosse intensamente reivindicada pela so,
ciedade ' o que não aconteceu antes da década de 1980.
Há pelo menos dois regulamentos coloniais sobre o pau,brasil às vezes
citados como antecedentes de nossas leis conservacionistas. O "Regulamento do
Pau,Brasil", de 12 de dezembro de 1605, que instituía permissões especiais para o
corte do pau,brasil (Caesalpinia echinata) , a árvore da Mata Atlântica de grande
valor comercial que deu o nome à colônia portuguesa e ao futuro país. Já uma orde,
nação real de 1797 tentava proteger os pés de pau,brasil remanescentes, para evitar
a sua ruína e destruição. 6
Como o pau,brasil foi quase extinto como árvore selvagem, pode,se
pensar que esses regulamentos foram ineficazes. Sugiro a interpretação inversa. Os
dois regulamentos foram altamente eficazes, pois tiveram outra intenção que a de
preservar a espécie: reservar os benefícios do seu comércio à coroa portuguesa e aos

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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AUGUSTO ORU:'vIM01'\D
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seus concessionários, pois o pau~brasil era explorado em regime de monopólio real.


Ou seja, os dois textos não tentavam salvar uma espécie ameaçada da nossa flora, e
sim reafirmar restrições ao seu corte não~autorizado. Embora os dois regulamentos
possam ter retardado a exaustão do pau~brasil ~ o que é duvidoso e impossível de
verificar empiricamente ~ a sua motivação era comercial. Assim, nem sempre uma lei
que restringe o uso de um recurso natural é o que chamamos hoje de uma regula~
mentação ambiental.
Para encerrar essa seção, vejamos um tipo de regulamentação colonial
(e depois nacional) que deu ao poder público central brasileiro o controle legal
sobre certos tipos de terra. Na tradição legal portuguesa os litorais marítimos de
Portugal não deveriam ser inteiramente controlados pelos proprietários privados.
Isso talvez esteja ligado à vocação portuguesa para as viagens marítimas de longo
curso e à longa ocupação muçulmana. Num país pequeno e "espremido" contra o
oceano, o acesso público ao litoral era importante por motivos militares, logísticos e
comerciais. Seja como for, esse princípio foi transferido para o enorme litoral da sua
colônia brasileira. As propriedades litorâneas cedidas pela coroa a particulares ti~
nham, por isso, uma limitação: as terras afetadas pelas marés ficavam sob o domínio
público, prevendo~se a garantia de acesso público a elas.
Um episódio por vezes citado sobre os antecedentes da questão ambiental
no Brasil se liga a esse regulamento. Em 1670,1680, missionários jesuítas, estabeleci,
dos no Rio de Janeiro, tentaram impedir a entrada da população em certas áreas de
manguezais da baía de Guanabara que julgavam ser de sua propriedade. A popula~
ção protestou e o governo colonial deu ganho de causa a ela, abrindo os manguezais
ao público, já que eram terras de maré. 7 Vitória do espírito público preservacionista
sobre a lógica privada irracional e destrutiva? De maneira alguma. O contexto da
época sugere interpretação inteiramente distinta: a população não queria preservar
os manguezais, ou sequer usá,los racionalmente. Queria cortar madeiras e coletar
os animais que viviam nos manguezais, gratuitamente. Os jesuítas queriam o mes~
mo, em benefício próprio. Levando em conta a destruição quase completa dos
manguezais dentro da baía de Guanabara, pode,se até especular que eles talvez
tivessem mais chance de sobreviver sob o controle privado dos pouco numerosos
jesuítas ...
De toda forma, o princípio de controle público dos litorais ainda preva,
lece no Brasil. Na verdade, o Decreto,lei 9.760, de 4 de setembro de 1946, reafir,
mou,o: os quase 7.000 km de litorais atlânticos brasileiros continuam legalmente
interditados ao pleno uso particular. O acesso público ao litoral marítimo é um prin,
cípio consagrado. E mais: o regulamento de 1946 ampliou a validade desse princípio
para os litorais de lagos e rios afetados pelas marés. Em termos legais, portanto, os
quase 1.200 km de margens do baixo rio Amazonas afetados pelas marés (e uma
quantidade desconhecida de margens de seus afluentes) estão sujeitos à interven~
ção governamental e ao acesso público. Os desdobramentos disso em políticas
ambientais ' como o gerenciamento costeiro e de bacias hidrográficas ' são potenci,
almente enormes e, que se saiba, ainda estão por ser integralmente aproveitados.

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Ambiente & Sociedade - Ano n - N°S 3 e 4 - 2" Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999

OS PRINCIPAIS REGULAMENTOS AMBIENTAIS DE 1934 A 1988

o ano de 1934 trouxe dois marcos fundadores da legislação brasileira que


afetam o uso dos recursos naturais: o Código de Águas e o Código Florestal. Esses
regulamentos foram motivados muito mais pela intenção de colocar a exploração eco,
nômica de águas, minérios e flora sob o controle "racional" dos planejadores do poder
público federal. Não há neles a intenção mais moderna de preservar recursos (a não
ser em dois artigos do Código Florestal), mas eles tiveram efeitos de longo alcance
sobre as formas como a sociedade brasileira explorou (ou não explorou) esses recursos
florestais e minerais.
O chamado Código de Águas, por vezes chamado de Código de Águas e
Minas, é o nome popular do Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934. Será analisado
antes do Código Florestal, embora este último tenha sido editado alguns meses antes.
Em termos ambientais, o seu aspecto mais imporante é o princípio da dissociação entre
a propriedade privada da terra e a propriedade dos recursos minerais e hídricos associados à
terra. Em outras palavras, desde 1934 a compra da terra no Brasil exclui o direito de
usufruir da água e dos minérios nela existentes. Água e minérios foram desde então
considerados patrimânio da nação, a ser explorados de acordo com diretrizes explíci,
tas e concessões específicas editadas pelo governo central. Todos os aproveitamentos
hídricos (represas, usinas hidrelétricas, irrigação, suprimento urbano e industrial) e
toda a prospecção e exploração de minérios (de areia e pedras até ferro e ouro, indu,
sive petróleo e gás natural) estiveram desde então sob controle direto de órgãos e
empresas estatais, ou sujeitos a concessões estatais específicas dadas a exploradores
particulares, de economia mista ou estatal.
Assim, uma parcela enorme dos recursos naturais brasileiros foi subtraída
da exploração privada. Final feliz? Não, pois o desenvolvimentismo prevalecente na
sociedade brasileira e o papel central de inúmeros órgãos e empresas do Estado no
projeto desenvolvimentista fizeram com que esses recursos, aparentemente interdita,
dos, fossem intensivamente explorados e consumidos. De fato a lógica econâmica par,
ticular não prevaleceu nesses setores, mas os recursos de forma alguma ficaram prote,
gidos contra a exploração econômica. Numa economia de crescimento rápido e com
ampla ação investidora e empresarial do Estado, como a brasileira, esse pode ser tão ou
mais produtivista ou imprevidente do que empreendedores particulares. Não há espaço
para entrar em detalhes, mas basta lembrar que o Brasil é hoje uma potência mineral
e hidrelétrica de nível mundial. Isso mostra que a exploração desses recursos foi, no
mínimo, maciça. Não se deve confundir, portanto, a simples intervenção governamen,
tal com políticas conservacionistas ou preservacionistas.
De toda forma, o Código de Águas de certa forma "compensou" a antiga
e persistente incapacidade do governo central de interferir no uso agropecuário das
terras brasileiras. Se o governo foi incapaz de forçar os particulares a adotar usos
agropecuários mais racionais, o mesmo não se deu com as riquezas minerais e com as
águas. Muito embora se possa dizer que a exploração estatal direta ou indireta de
águas e minérios foi intensiva, e mesmo destrutiva em muitos casos, ao menos não se

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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ Al:GUSTO DRUMM01\iD

pode afirmar que o Estado se omitiu, como o fez e continua a fazer no uso dos solos.
Para quem se preocupa ambientalmente com as águas e com os minérios, portanto, é
bom notar que o Estado brasileiro tem permanecido desde 1934 nos dois lados do
balcão: regulamentação e exploração.
Código Florestal é o nome popular do Decreto 23.793, de 23 de janeiro de
1934. Apesar de o Brasil ser densamente florestado e de seus primeiros quatro séculos
de história serem intimamente ligados à exploração das florestas e recursos conexos da
Mata Atlântica, esse decreto foi o primeiro código abrangente sobre o uso das nossas
florestas. O primeiro artigo diz que as florestas são do interesse comum de todos os
brasileiros. Uma leitura literal sugeriria que no Brasil, desde 1934, florestas não seriam
propriedade privada, tal como minérios e águas. Não foi bem assim. Infelizmente.
A exemplo do Código de Águas, o Código Florestal de fato tentou nesse
artigo dissociar a propriedade privada da terra dos plenos direitos de uso da flora
nativa a ela associada. Ao contrário dos minérios e das águas, porém, a interferência
pública efetiva no uso privado da flora foi mínima, quando não nula. Por vezes, ela até
incentivou usos devastadores, através de outras leis e regulamentos. Ou seja, nesse
"pedaço da terra" ~ a flora ~ o Estado brasileiro legislou mas não conseguiu intervir,
como fez nos minérios e nas águas. A flora ficou, como os solos agrícolas, à mercê da
lógica dos proprietários particulares e dos exploradores particulares de terras públicas.
Por falta de capacidade regulatória, o caráter público da flora praticamente submer~
giu aos diversos interesses e usos particulares dela, muito embora formalmente a lei
exigisse concessões específicas para quaisquer aproveitamentos florestais. As florestas
brasileiras continuaram a ser "mineradas" destrutivamente, para usar a imagem can~
dente que Sérgio Buarque de Holanda usou em Raízes do Brasil para descrever o uso
português e brasileiro dos solos.
O Código Florestal acabou tendo alguns efeitos preservacionistas, apesar
de seu caráter elevadamente produtivista. Ele classificava as florestas em quatro tipos:
protetoras, remanescentes, modelo e produtivas. Protetoras são as que conservam águas,
solos, dunas, saúde pública, belezas naturais e espécies raras. Remanescentes seriam
aquelas localizadas em parques nacionais, estaduais e municipais (ainda inexistentes
em 1934). Modelo seriam as florestas plantadas ou replantadas para fins comerciais,
muito raras naquela época. As demais ~ a imensa maioria ~ eram consideradas produ~
tivas, ou seja, sujeitas à exploração comercial. No entanto sobre esta maioria a ação
controladora do Estado foi muito pequena, não tendo sido montado um mecanismo
eficaz de concessões.
As florestas protetoras e remanescentes eram colocadas pelo código sob
regime de preservação permanente. Coerentemente, o artigo nove trazia a primeira
referência legal a parques -nacionais, estaduais e municipais, definido como monumen~
tos naturais dotados de características especiais que fizessem a sua flora nativa mere~
cer preservação. Toda atividade prejudicial à sua flora e fauna era proibida. Os 16
primeiros parques nacionais do país ~ além de muitos parques estaduais ~ criados entre
1934 e 1965 tiveram base legal nesse artigo, mostrando que, apesar do viés
desenvolvimentista, o código teve alguns efeitos preservacionistas de longo alcance.

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o código tinha muitos outros artigos detalhando práticas de extração florestal e os


procedimentos para obter licenças de desmatamento das florestas produtivas. 8 Ou
seja, nossos parques nasceram no âmbito de um decreto basicamente produtivista, e a
nossa política preservacionista até hoje sofre com essa ambiguidade original.
Um Conselho Federal Florestal, instância máxima da política florestal do
país, foi criado pelo mesmo código. Deve,se citá,lo principalmente para detalhar a
sua composição. Tinha representantes do Museu Nacional do Rio de Janeiro, do Jar,
dim Botânico do Rio de Janeiro, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, do re,
cém,criado Serviço de Fomento da Produção Vegetal (do Ministério da Agricultura),
do Departamento Nacional de Estradas e do Serviço Federal Florestal, do Touring
Club do Brasil, além de quatro "especialistas". Com exceção do Touring Club do
Brasil, uma organização particular dedicada ao automobilismo e ao turismo, todos os
representantes eram funcionários públicos federais. É quase certo que os "especialistas"
também o fossem, dada a virtual inexistência de instituições particulares ligadas às
Ciências Naturais no Brasil na época.
Não se está desqualificando os funcionários públicos. Apenas se ressalta
que era quase nula a representação de interesses diferenciados da sociedade civil '
reflexo da ausência de interesses ambientalistas organizados fora da esfera governa,
mental. N a verdade, a composição do conselho tinha forte correlação com a da comis,
são que redigiu o decreto, editado na época ditatorial do primeiro governo Vargas,
quando as liberdades democráticas de organização eram limitadas. De toda forma,
esse conselho teve papel importante na escolha dos sítios dos primeiros parques naci,
onais brasileiros, criados entre 1937 e 1961, além de criar padrões para muitas ativida,
des comerciais ligadas a produtos florestais.
Vale a pena acrescentar algumas linhas sobre o Serviço Federal Florestal,
com representação nesse Conselho. Ele fora criado em 1921, um tanto às pressas, para
organizar a parte florestal da exposição brasileira comemorativa aos 100 anos da inde,
pendência, realizada em 1922 no Rio de Janeiro. Depois disso, dedicou,se à nobre
tarefa municipal de arborizar as ruas da cidade do Rio de Janeiro. Ele não tinha orça,
mento, autoridade política e nem sequer terras públicas para manejar, isso tudo num
dos países mais florestados do mundo. Com o Código Florestal de 1934, ele finalmente
ganhou a autoridade para manejar as florestas protetoras e remanescentes que ficari,
am dentro dos futuros parques. Acabou sendo o primeiro órgão a administrar os nossos
parques nacionais, criados a partir de 1937. Em 1944, o Serviço criou uma Seção de
Parques Nacionais, com um pequeno grupo de funcionários e técnicos que adminis,
trou os parques nacionais brasileiros até 1967, quando da criação do Instituto Brasilei,
ro de Desenvolvimento Florestal (lBDF), um dos antecessores do atual Institutp Bra,
sileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (lBAMA).9
A lição importante desse breve histórico do Serviço Federal Florestal é a
precariedade da ação estatal: um órgão federal nasce para fins passageiros, sobrevive
quase 15 anos sem mandato que corresponda ao seu nome, dedicando,se a rotineiras
tarefas municipais, mas acaba virando parte de uma política preservacionista de longo
alcance. É sempre bom conferir, portanto, se os órgãos ambientais têm autoridade

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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AUGl.:STO DRUMMO:'>.iD

legal para fazer o que seus nomes indicam. Escrever leis e criar órgãos, para quaisquer
fins, é fácil para os detentores do poder. Cabe aos cidadãos verificar se as leis e os
órgãos podem funcionar, pois se não eles "não pegam"...
Em 1934 ocorreu uma explosão de leis conservacionistas no Brasil, pois
houve ainda a criação do Serviço de Saúde Vegetal, do Serviço de Saúde Animal (de~
dicados a fiscalizar alimentos e as condições sanitárias da agricultura e da pecuária), do
Código de Caça e Pesca, e do Serviço de Irrigação, Reflorestamento e Colonização, os
quais não serão comentadas aqui. 10 Deve ser ressaltado de novo, no entanto, que essa
explosão não correspondeu a um poderoso movimento social conservacionista. Depen~
deu mais da iniciativa, da colocação profissional adequada e da capacidade de articula~
ção política de um punhado de cientistas e técnicos. Devemos ser gratos a eles.
Nos 30 anos que se seguiram a 1934, significativamente, não houve alte~
ração ou acréscimo importante ao esquema legal e administrativo então definido para
as questões ambientais. Há apenas dois atos legais mais abrangentes que merecem ser
mencionados. O primeiro é o Código de Caça, como ficou conhecido o Decreto,lei
5.894, de 1943. Ele detalhava o Código de Caça e Pesca de 1934, introduzindo alguns
pontos conservacionistas e preservacionistas um tanto surpreendentes. Entre outras
coisas, determinava que o governo deveria estimular a criação particular de animais
selvagens da nossa fauna. Autorizava o uso de terras públicas (ainda nas mãos dos
estados) para a criação de áreas de refúgio e reprodução, que depois poderiam ser trans~
formadas em parques nacionais. O único efeito duradouro desses artigos parece ter
sido a área protegida de Sooretama (ES), originalmente criada como uma reserva
desse tipo e mais tarde transformada em reserva biológica federal.
É intrigante essa preocupação "precoce" com a reprodução artificial de
animais selvagens, uma atividade pouco difundida no mundo naquela época, e até
hoje pouco desenvolvida no Brasil. Sequer tínhamos uma lista oficial de animais ame~
açados de extinção (a primeira lista dessas só surgiria em 1968). Nada indica, igual~
mente, que o redator do regulamento pensasse na domesticação de espécies de nossa
fauna selvagem, outra atividade pouco desenvolvida na época e até hoje. Uma lista
de animais ameaçados, ou a escolha de uma ou mais espécies para tentativas de repro~
dução em cativeiro ou domesticação, daria ao menos uma direção estratégica a tais
esforços, mas não foram encontradas evidências da existência de tal lista, nem de tal
escolha. 11
O segundo texto legal anterior à década de 1960 a merecer destaque é
um raro Decreto Legislativo, de número três, de 13 de fevereiro de 1948. O Congresso
Nacional aprovou através dele a Convenção para a Proteção da Flora, Fauna e Belezas
Naturais Cênicas das Nações Americanas. Tratava~se de um abrangente acordo inter~
nacional assinado por um diplomata brasileiro no exterior, em 27 de dezembro de 1940.
A adesão legislativa de 1946, além de tardia, foi meramente formal, pois foi apenas em
20 de março de 1966, através do Decreto 58.054, 18 anos depois do Decreto Legislativo,
que o Executivo brasileiro ratificou a convenção. O objetivo de citar esse regulamen~
to é mostrar como os acordos internacionais, imprescindíveis para equacionar os pro~
blemas ambientais globais da atualidade (controle dos gases que causam o efeito estu~

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fa, controle dos gases CFCs, produção, transporte e uso de produtos químicos ou tóxi,
cos etc.), podem ter uma tramitação lentíssima. Assim, não são apenas os acordos
multi,laterais da Eco,92 que estão demorando a ser assinados, ratificados ou aplica,
dos. A diplomacia é quase sempre o território da protelação e da negociação e não é a
via ideal para resolução de problemas emergenciais, ambientais ou não. No entanto,
todas as ações ambientais que dependam de mais de uma nação ainda têm de passar
pelos tradicionais trâmites diplomáticos. Haja paciência...
Merecem citação ainda dois conjuntos de leis e decretos pontuais data,
dos entre 1937 e 1964. Referem,se, primeiro, aos regulamentos que criaram os 16
primeiros parques nacionais brasileiros, entre 1937 e 1961: Itatiaia, Iguaçu, Serra dos
Órgãos, Ubajara, Aparados da Serra, Araguaia, Emas, Chapada dos Veadeiros, Caparaó,
Sete Cidades, São Joaquim, Tijuca, Brasília, Monte Pascoal, Paulo Afonso e Sete
Quedas (os dois últimos foram extintos). O Brasil não esteve entre os países pioneiros
na criação de parques, nem mesmo na América Latina: Argentina, Chile, México,
Cuba, Uruguai e Venezuela, pelo menos, criaram parques antes de 1937. Depois de
Itatiaia, o primeiro, criado em 1937, o Brasil levou mais 24 anos para criar outros 15
parques, alguns deles minúsculos e/ou incluindo áreas ambientalmente degradadas. 12
Esses 16 parques, criados entre 1937 e 1961, não conseguiram compensar o atraso
dessa política preservacionista.
O segundo conjunto notável de regulamentos pontuais foi o dos decretos
que criaram as chamadas Florestas Protetoras da União. Entre 1944 e 1964 pelo menos
32 florestas desse tipo foram estabelecidas pelo Executivo federal no antigo Distrito
Federal e no antigo estado do Rio de Janeiro, dentro e em torno da cidade do Rio de
Janeiro (outras foram criadas em outros estados). Baseadas no Código de 1934, essas
unidades protegiam basicamente matas secundárias renascidas em morros e em en,
costas de fazendas desmatadas e abandonadas. Seu objetivo era proteger mananciais
de água potável para as populações urbanas da planície litorânea fluminense. Essas
unidades somam hoje pelo menos 1.050 km 2 , respeitáveis 2,4% do atual estado do Rio
de Janeiro. 13
Dois motivos justificam a atenção a essas unidades. Primeiro, elas provam
uma boa capacidade de previsão dos engenheiros florestais brasileiros, pois hoje em
dia muitas delas protegem mananciais que fornecem água para municípios da Baixada
Litorânea Fluminense, inclusive para a cidade do Rio de Janeiro. Segundo, porque
quase todas são constituídas por florestas secundárias maduras. Isso mostra a impor,
tância de políticas florestais e fundiárias capazes de garantir o renascimento espontâ,
neo da floresta tropical atlântica, junto com a preservação dos seus escassos remanes,
centes nativos. Ou seja, pelo menos no caso da Mata Atlântica, quase totalmente
devastada nas terras fluminenses em suas formas nativas, as florestas secundárias podem
e devem ser preservadas, com benefícios sensíveis para os grupos sociais assentados em
seu entorno. Não há notícia de que essa experiência de preservar matas secundárias
tenha similares em outros estados brasileiros, a não ser dentro dos esforços recentes de
tombamento dos remanescentes litorâneos da Mata Atlântica em São Paulo, Paraná,
Espírito Santo e Santa Catarina, além do próprio Rio de Janeiro.

136
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AüGüSTO DRüMMO"O
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Voltando a regulamentos mais gerais, passa,se, por ordem cronológica, ao


Estatuto da Terra, como ficou conhecida a Leí 4.504, de 30 de novembro de 1964. Embo,
ra ele se ocupe principalmente do uso agropecuário da terra e da reforma agrária, é
interessante por ter colocado temporariamente a questão ambiental na vizinhança um
tanto "incômoda" (mas inevitável) da controvertida questão da reforma agrária. Confor,
me avançava a modernização industrial no Brasil, a reforma agrária tornava,se uma
questão nacional explosiva. A estrutura latifundiária brasileira resistira incólume a qual,
quer reforma, mas os governos democráticos populistas das décadas de 1950 e 1960
prometeram algum tipo de reforma agrária e esse fato se dava paralelamente aos movi,
mentos sociais favoráveis a ela. O regime militar de 1964 interrompeu a mobilização
social em torno do problema, mas acabou editando uma lei progressista sobre o assunto.
Com uma surpresa: um dos princípios do Estatuto da Terra era que a propri,
edade privada da terra só cumpriria a sua função social plena quando combinasse a distri,
buição justa, o uso adequado e a conservação dos recursos naturais. Em outras palavras, o
governo militar fez do uso racional dos recursos naturais um motivo legal, juntamente
com a sua distribuição e o seu uso produtivo, para restringir o uso particular da terra,
uma verdadeira revolução na nossa tradição de dar liberdade total de uso dos solos aos
seus proprietários. Como no fim de 1964 as terras públicas do país foram reconduzidas por
Emenda Constitucional à esfera do poder central, ele agora (1) podia interferir nos usos
dados às terras privadas e (2) ganhava ampla base territorial pública para políticas
conservacionistas ou preservacionistas. Era uma situação inédita. .
Estava armado portanto um quadro legal e institucional em que a políti,
ca de reforma agrária podia ser associada à política de conservação e preservação
ambientais. Na verdade, nenhuma das duas políticas avançou nas décadas de 1960 e
1970. Um Decreto,lei federal (554, de 25 de abril de 1969) autorizava especificamen,
te a aquisição governamental de terras particulares para formar parques nacionais,
mas excluía as terras de "empresas rurais", ou seja, as fazendas produtivas definidas pelo
próprio Estatuto da Terra. Esse Decreto,lei parece ter representado um veto à idéia do
Estatuto de criar parques nacionais a partir de terras "produtivas" usadas de forma
ambientalmente destrutiva. A rotina se reinstalou.
Nenhum parque nacional nasceu diretamente do Estatuto da Terra. Pelo
menos um, no entanto, nasceu em meio a conflitos ligados à reforma agrária, o da
Serra da Bocaina, criado em 1971, na fronteira de Rio de Janeiro e São Paulo, e pagou
o preço disso na forma de múltiplos conflitos fundiários com posseiros e invasores.
Afinal, é preciso admitir: a vizinhança de um grande número de trabalhadores rurais
sem terra não é bom contexto para a criação de um parque nacional, que por definição
exige a exclusão total das atividades produtivas. 14 Conclui, se que foi bom para os
parques nacionais não depender do Estatuto da Terra para o seu progresso, já que os
donos de terra têm resistido com sucesso à reforma agrária. Os parques, já problemá,
ticos pelo seu conceito severo de proteção ambiental, evitaram assim ganhar a "má
fama" de andar na companhia de trabalhadores sem terra ...
O primeiro regulamento desde 1934 a ter amplos efeitos ambientais foi o
Novo Código Florestal, estabelecido pela Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965. Ele

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Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 2° Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999

vinha sendo preparado desde 1948 no Congresso Nacional. Levou 17 anos para tornar~
se lei, exemplo típico da lentidão com que os parlamentos de todo o mundo processam
códigos legais muito abrangentes. O artigo um de novo considerava as florestas (e,
agora, interessantemente, todas as outras formas de vegetação) como sendo do inte~
resse comum de todos os brasileiros, o que justificava limites à sua propriedade particu~
lar. As violações ao Código Florestal seriam agora sujeitas a punições do Código Civil,
por serem consideradas uso nocivo da propriedade particular.
O artigo dois dava a localização precisa das coberturas florísticas a ser per-
manentemente protegidas: ao longo dos rios, em torno de lagos, lagoas, reservatórios e
mananciais, em topos de morros, em encostas íngremes, além de toda e qualquer vege~
tação acima da cota de 1.800m sobre o nível do mar. A inclusão de outras floras ~ dando
"cidadania" a formações vegetais menos "carismáticas", como cerrados, restingas,
manguezais e caatingas ~ e a definição precisa dos locais onde toda a flora deveria ser
permanentemente protegida eram duas melhorias evidentes em relação a 1934. O artigo
três avisava que outras formações vegetais poderiam ser colocadas sob regime de prote-
ção permanente, para evitar erosão, fixar dunas, proteger estradas, preservar locais de
beleza extraordinária ou de grande valor científico e histórico, salvar habitats e proteger
populações indígenas. Este artigo expandia consideravelmente o escopo das áreas passí~
veis de proteção e estabelecia novos motivos para proteção - ecológicos (proteção de
habitats) e multiculturais (proteção a indígenas). Um patrimônio natural imenso e disse~
minado como esse era impossível de ser protegido sem a atuação de um organismo muito
poderoso e muito eficaz, e esse organismo não existia em 1965.
O artigo cinco ampliava e modernizava os conceitos de parques de reservas
biológicas. Eles tinham o objetivo de salvaguardar atributos naturais excepcionais, com~
binando a proteção integral da flora, fauna e belezas naturais com fins recreativos, edu~
cacionais e científicos. Todos os parques e reservas hoje existentes no país têm a sua base
legal nesse artigo. O mesmo artigo cinco introduziu um conceito novo, o de Florestas
Nacionais, Estaduais e Municipais, com finalidades econâmicas, técnicas e sociais. Era uma
modernização - muito atrasada ~ das florestas produtivas do Código de 1934. Seriam áreas
de flora nativa, de domínio público, sujeitas a licitações e concorrências para a explora-
ção racional de produtos florestais por particulares. Em outros países, o suprimento de
madeira proveniente de florestas desse tipo é uma maneira consagrada de concentrar o
desmatamento em áreas sob controle público, diminuindo a pressão sob florestas preser-
vadas e mesmo sobre as localizadas em terras particulares. IS
Até hoje a política florestal brasileira é esvaziada pela falta de manejo
efetivo das florestas nacionais. As primeiras delas foram criadas apenas da década de
1970. 16 Embora as políticas preservacionistas dos países mais avançados na matéria se
ajustem com as políticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a legis-
lação e as responsabilidades administrativas são distintas. Nos EUA, por exemplo,
parques e reservas ficam sob a responsabilidade do Ministério do Interior, e florestas
produtivas sob o Ministério da Agricultura. No entanto, no Novo Código Florestal de
1965 preservação e conservação foram de novo tratadas pela mesma lei e atribuídas ao
mesmo órgão ~ no caso, o IBDF, que seria criado em 1967.

138
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AUGUSTO DRUMMOND

o artigo seis trouxe outra novidade importante: previa que florestas par,
ticulares poderiam ser classificadas como unidades particulares de preservação per,
manente. Tendo em vista a ineficiência crônica dos poderes públicos na proteção à
flora, a novidade foi boa, se bem que até hoje pouco implementada. Esse artigo deu
início a uma série de medidas (como a Portaria 327/1977 do IBDF, a mais antiga que se
conseguiu apurar) que criavam incentivos legais e fiscais para os donos de terra que
adotassem voluntariamente medidas preservacionistas para suas propriedades, ou par,
tes selecionadas delas. Essa solução institucional ' preservação privada com endosso
público ' persiste nas nossas atuais Reservas Particulares do Patrimônio N aturalY
Nenhum ambientalista brasileiro deve desprezar a potencialidade das iniciativas par,
ticulares de preservação, pois o saldo de 50 anos de preservação estatal é "magro".
A Lei 5.197, de 3 de janeiro de 1967, chamada de Lei de Proteção dos
Animais, também trouxe novidades conseqüentes, pois atualizava os textos legais si,
milares de 1934 e 1943 e detalhava as reservas biológicas previstas no Código Florestal
de 1965. O objetivo delas era a preservação de espécies raras ou únicas de nossa fauna
e flora. Nenhum animal selvagem ou doméstico poderia ser introduzido, usado, captu,
rado ou caçado nas reservas, e não era permitida qualquer modificação na sua ecolo,
gia. A única atividade autorizada nelas é a pesquisa científica e a recuperação dos
componentes naturais, quando necessária para cumprimento de suas finalidades. Essa
é a base legal das reservas biológicas brasileiras (inclusive estaduais e municipais), as
mais restritivas unidades de conservação que temos, e que começaram a ser criadas
apenas em 1974.
As primeiras listas oficiais brasileiras de espécies vegetais e animais
ameaçadas de extinção ' uma de 1968, outra de 1973 ' foram feitas sob autoridade
dessa mesma lei, tal como a atual, já mencionada, de 1990. A proibição da posse
particular e comércio de quaisquer animais selvagens é também originária dessa lei,
conduzindo à transformação da caça em crime inafiançável. Esse enquadramento,
flexibilizado pelo recente Código Ambiental, de 1998 ' tem contribuído para dificultar
as relações do Ibama com as comunidades de muitas regiões do país onde a caça de
subsistência é importante para a dieta das populações rurais e das pequenas cidades.
O Decreto,lei 289, de 28 de fevereiro de 1967, criou o Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal que, junto com a Secretaria Especial de Meio Ambien,
te (a ser mencionada abaixo), foi um dos dois principais formadores do atual Ibama, o
mais importante órgão ambiental do país. O IBDF foi criado a partir de vários órgãos
do Ministério da Agricultura como o principal órgão ambiental do país, com a missão
de formular a política florestal e dirigir o uso racional da preservação e conservação dos
recursos naturais renováveis e o desenvolvimento florestal do país. Sua tarefa principal era
equilibrar as ofertas das reservas florestais e a demanda por produtos florestais, inclu,
sive através do reflorestamento. Tinha também a incumbência de administrar os par,
ques e as reservas biológicas nacionais. A mesma lei criou no país a profissão de enge,
nheiro florestal.
O estatuto interno do IBDF, editado pelo Decreto 62.018, de 29 de de,
zembro de 1967, listava a administração dos parques e reservas como o último dos seus

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Ambiente & Sociedade - Ano n - N°S 3 e 4 - 2° Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999

16 objetivos. Os outros 15 eram comerciais ou conservacionistas. Seria casual a or,


dem? Vê,se que não. Mais explicitamente do que antes, parques e reservas brasileiros
caíam sob a égide de um órgão produtivista. A melhor prova disso é que o IBDF, de
1967 a 1978, criou apenas três parques nacionais (Serra da Bocaina, Serra da Canas,
tra e Tapajós) e uma única reserva biológica. Foi quase uma paralisação da política de
parques e reservas nacionais. 18
De 1979 a 1988, depois de uma década de "calmaria legal", houve uma
nova explosão de regulamentos ambientais, comparável à de 1934. Na verdade, ela foi
maior, porque a essa altura os cientistas, políticos e administradores brasileiros esta,
vam (1) informados da problemática ambiental em escala global e (2) pressionados/
apoiados por cidadãos individuais ou organizados em um movimento ambientalista
local em ascensão. A legislaçãO de 1979 a 1988, no seu conjunto, aperfeiçoou o trata,
menta das questões ambientais já regulamentadas, mas os seus aspectos mais notáveis
foram o de abarcar novas questões, dar,lhes um tratamento institucional e científico
mais moderno e preparar governo e sociedade para lidar sistematicamente com elas.
Em 21 de setembro de 1979, o Decreto 84.017 aprovou o primeiro código
de manejo para os parques nacionais brasileiros. Embora setorial, esse código trouxe
um enorme avanço nos conceitos de administração das nossas principais unidades de
preservação, estabelecendo padrões mais profissionais desenvolvidos pela pequena
equipe do IBDF encarregada dos parques nacionais. O código foi apenas um dos
resultados de um esforço maior dessa equipe, comandada por Maria Tereza Jorge Pádua,
de ampliar, modernizar e agilizar as políticas preservacionistas brasileiras. Esse esforço
está bem registrado no documento intitulado Plano do Sistema de Unidades de Conser,
vação, publicado pelo IBDF, que, embora não sendo uma lei, teve grande influência. 19
Um indicador mais eloqüente do verdadeiro renascimento da política de
parques nacionais, ainda como resultado da gestão de M. 1: J. Pádua, é a criação de
11 parques nacionais entre 1979 e 1986 (Serra da Capivara, Pico da Neblina, Pacaás
Novos, Cabo Orange, Jaú, Lençóis Maranhenses, Pantanal Matogrossense, Abrolhos,
Serra do Cipó, Chapada Diamantina e Lagoa do Peixe) e de nove reservas biológicas
federais entre 1979 e 1988. Algumas de nossas áreas protegidas maiores e biologica,
mente mais estratégicas foram criadas nesse período. 20 Vale lembrar também que o
Brasil mandou representantes oficiais às três grandes conferências mundiais sobre par,
ques nacionais (Seattle, EUA, 1962; Yellowstone, EUA, 1972; Bali, Indonésia, 1982) e
que isso contribuiu para manter vivo o ideal de desenvolver um sistema brasileiro de
parques e reservas à altura da riqueza geológica e biológica do território nacional.
É interessante recordar o Decreto 84.973, de 29 de junho de 1980, edita,
do quando parecia iminente o ingresso do Brasil na era da energia nuclear. O decreto
garantia que essa era nasceria com preocupações ambientais. Estabelecia a co,locali,
zação de usinas nucleares e estações ecológicas, permitindo que as segundas fizessem
o estudo preciso das características dos ambientes locais antes e durante o funciona,
mento das primeiras. Alguns recursos do então pujante programa nuclear foram inje,
tados na criação dessas unidades, nos litorais do Rio de Janeiro e São Paulo, para onde
estavam planejadas pelo menos oito usinas, mas a virtual falência do programa inter,

14D
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AüGüSTO DRUMMOi\;D

rompeu também a sua vertente "ambiental". Tendo em vista que em 1998 era iminen,
te a entrada em operação da usina de Angra II (Angra dos Reis, RJ), é hora de o
movimento ambientalista verificar como anda a estação ecológica que legalmente
corresponde a ela.
A Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) foi um órgão criado
pelo Decreto 73.030, de 30 de outubro de 1973, ligado à presidência da república (e
desde 1989 incorporado ao Ibama). Ela vinha, entre outras atividades, criando desde
o fim da década de 1970 suas próprias unidades de proteção ambiental, chamadas
estações ecológicas e áreas de proteção ambiental (APAs). Elas foram codificadas legal,
mente em 27 de abril de 1981, através da Lei 6.902, podendo inclusive ser criadas em
âmbito estadual e municipal. Pelo menos 27 estações ecológicas federais e 11 APAs
federais foram criadas pela Sema entre 1977 e 1986, em quase todos os estados brasi,
leiros. Inúmeros estados e municípios criaram unidades equivalentes em suas jurisdi,
ções. Ambas se distingüem conceitualmente de parques e reservas biológicas, pois as
estações previam experimentos científicos e as APAs por definição abarcavam áreas
degradadas e intensamente usadas (inclusive dentro de cidades).21
A Embratur (Empresa Brasileira de Turismo) estimulou ou apoiou a defi,
nição legal de dois novos tipos de unidades de proteção ambiental, as áreas especiais de
interesse turístico e os sítios de interesse turístico, regulamentados pelo Decreto 86.176, de
6 de julho de 1981, mas já previstos na Lei 6.513, de 20 de dezembro de 1977. Pela
redação dos regulamentos, no entanto, nota,se que a Embratur, que não tem autori,
dade para criar ou gerir áreas ambientalmente protegidas, pretendia apenas criar cor,
redores turísticos em torno de unidades de conservação do IBDF e da Sema. Não se
sabe da criação de unidades desse tipo, mas tanto os opositores quanto os proponentes
do turismo ecológico devem estar atentos a esses regulamentos.
Finalmente se chegou à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, chamada
com razão de Lei da Política Nacional do Meio Ambiente: trata, se da mais importante
regulamentação ambiental brasileira editada até hoje. Ela abarcou uma grande gama
de leis, regulamentos e diretrizes e deu à Secretaria Especial de Meio Ambiente um
papel diretor no chamado Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente). A lei pre,
tendia preservar, melhorar e restaurar os níveis de qualidade ambiental apropriados à
vida. Ela tinha a ambição de tornar o desenvolvimento socioeconâmico compatível
com a qualidade ambiental e o equilíbrio ecológico. Seus "princípios" eram muitos e "mo,
dernos": a manutenção do equilíbrio ecológico; o conceito do ambiente natural como
um património público a ser necessariamente garantido e protegido; o uso racional do
solo, da água e do ar; a proteção de ecossistemas; o uso planejado dos recursos naturais;
o zoneamento de atividades poluentes; a recuperação de áreas degradadas; a proteção
de áreas ameaçadas de degradação; e a educação ambiental em todos os níveis de
ensino. Esses princípios e objetivos eram novos na regulamentacão ambiental do país,
avizinhando,se dos conceitos hoje consagrados sob o conhecido rótulo de desenvolvi,
mento sustentável. 22
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), criado pela mesma
lei, foi regulamentado em 1983, pelo Decreto 88.351, e se reuniu pela primeira vez em

141
Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 2" Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999

junho de 1985. Em 1988 ele tinha 56 membros representando ministérios, governos esta'
duais, sindicatos trabalhistas e patronais e organizações ambientalistas. A lei de 1981 o
definia como órgão superior do Sisnama, enquanto a Sema era o órgão central. Esse papel
central foi herdado pelo atual Ibama. O Conama ficou com a missão de estabelecer
padrões de qualidade ambiental, limites e padrões para atividades poluidoras, organizar
o estudo de impactos ambientais e alternativas tecnológicas menos agressivas ao ambi,
ente natural, estabelecer diretrizes para o licenciamento de atividades geradoras de
impactos ambientais, criar multas e controlar benefícios fiscais dados a empreendimen,
tos poluidores. Os órgãos de qualidade ambiental dos estados (como a Feema,RJ, a
Cetesb,SP ou a Surhema,PR) eram definidos como órgãos "setoriais" do Sisnama. Cada
estado teria conselhos estaduais de qualidade ambiental com composição similar à do
. Conama, e com atribuições semelhantes em suas jurisdições.
Essa estrutura institucional foi sendo montada ao longo das décadas de
1980 e 1990, nos níveis federal e estadual. Na média ela tem menos de dez anos de
funcionamento. Para os ambientalistas mais jovens, ela pode parecer um tanto buro,
crática e gigantesca, mas antes dela não havia fóruns organizados nos quais os diver,
sos orgãos governamentais "conversassem" entre si, ou os ambientalistas pudessem
"conversar", com direito a voz e voto, com os diversos órgãos. Não é pouca coisa,
portanto ...
A mesma lei aproveitou a oportunidade para questões pontuais: criou
duas novas modalidades de área ambientalmente protegida: reservas ecológicas e áreas
de relevante interesse ecológico, a ser manejadas pela Sema. Pelo menos quatro reservas
ecológicas foram criadas entre 1983 e 1984, mas a identidade desse tipo de unidade é
no mínimo nebulosa. As áreas de relevante interesse ecológico, das quais pelo menos
nove foram criadas pela Sema no ano de 1985, também têm uma identidade duvidosa:
parecem reservas biológicas, pois devem proteger espécies raras de flora e fauna ou ter
características naturais "extraordinárias". No entanto, elas podem ser submetidas,
pelo menos em parte, a processos "racionais" de exploração econâmica, o que as torna
parecidas com as APAs. Em 1985, portanto, o Brasil começava a sofrer de um excesso
de tipos de áreas protegidas a título ambiental, processo talvez desencadeado pela rivali,
dade entre as equipes de cientistas da Sema e do IBDF.z3
Ao longo de 1984 ocorreu uma disputa regulatória sobre legislação
ambiental inédita no Brasil e que merece ser lembrada brevemente, nem que seja
para ilustrar outra instância de rivalidades entre diferentes órgãos ou níveis de gover,
no. Pelo menos dez estados brasileiros tinham aprovado leis banindo ou restringindo
severamente a fabricação, o uso e o transporte de alguns tipos de agrotóxicos para fins
agrícolas. O governo federal, pressionado pelas multi,nacionais fabricantes desses pro,
dutos, reagiu com um projeto de lei federal que, antes de mais nada, anularia as leis
estaduais sobre a matéria. A bancada dos dez estados conseguiu, em plena ditadura
militar, paralisar a tramitação do projeto governamental no Congresso. Foi uma
mobilização inédita nos meios parlamentares em relação a políticas de conservação e
preservação. Z4 Interessa destacar nesse episódio como diferentes ramos e níveis de
governo podem entrar em conflito por causa de políticas ambientais. Nesse sentido, a

142
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ ACGUSTO DRUMMOKD

causa ambiental está longe de ser consensual, ou idílica, sendo na verdade capaz de
gerar conflitos políticos tão graves quanto outros temas altamente polêmicos e as ine,
vitáveis negociações e conciliações que os resolvem. Dificilmente o governo entra
com uma única posição em questões sobre as quais a sociedade trava polêmicas acirra,
das. Ele entra dividido e, portanto, seu papel se torna imprevisível, ou previsível ape,
nas em cada questão.
A Lei 7.437, de 24 de julho de 1985, afetou a legislação e a política
ambientais e foi ainda um grande passo para o exercício ativo da cidadania no Brasil.
Ela ficou conhecida como a lei de defesa dos interesses difusos. Permite a abertura de
processos civis contra todos os que cometem agressões aos direitos dos consumidores,
ao patrimônio histórico e artístico e ao patrimônio ambiental. A maior parte das viola,
ções nesses campos era até então tratada como contravenção, sujeita apenas a multas
cobráveis apenas depois de violações registradas por fiscais, não cabendo a figura da
denúncia judicial, nem a da iniciativa processual pelo ministério público. Pela nova
lei, juízes, ministério público, órgãos públicos, fundações, cidadãos particulares e qual,
quer associação civil constituída há pelo menos um ano podem solicitar a abertura de
processos civis contra os violadores. As denúncias geram investigações judiciais e,
quando confirmadas, os juízes multam, arbitram indenizações e reparações aos preju,
dicados e podem até impedir os condenados de continuar as atividades geradoras das
violações.
Com isso, as organizações ambientalistas brasileiras ganharam estatura ju,
rídica para tomar a iniciativa de ingressar em juízo em favor das causas que as mobili,
zam. Isso não ocorre em muitos países, nem mesmo em todos os países democráticos. Essa
lei significa que os recursos ambientais públicos, que são típicos bens de interesse difuso
(pertencem a todos em geral, e a ninguém em particular), quando "abandonados" pelos
gestores públicos (incompetentes, negligentes ou corruptos) do Poder Executivo, podem
ser defendidos pela via judicial. Alguns ministérios públicos estaduais chegaram a criar
Curadorias do Meio Ambiente (outros nomes foram adotados) para dar conta do grande
volume de trabalho gerado por essa regulamentação.
A Resolução 001 do Conama, de 23 de janeiro de 1986, abriu a era dos
estudos de impacto ambiental no Brasil. Essa foi apenas uma das dezenas de resolu,
ções do Conama criando padrões e procedimentos de caráter nacional para a aborda,
gem de muitas questões ambientais. Outras resoluções definiram níveis máximos de
poluição atmosférica e aquática, classificaram rios pelo volume e qualidade das suas
águas, determinaram a obrigatoriedade de planos de recuperação para áreas degrada,
das pela mineração, dispuseram sobre o manejo de substâncias tóxicas, e assim por
diante. Para fins de política e gestão ambientais, essas resoluções são talvez os mais
importantes "filhotes" da Lei 6.938, de 1981, comentada acima.
Os estudos de impacto ambiental se tornaram obrigatórios para o
licenciamento de quaisquer atividades capazes de transformar o meio ambiente, inclu,
indo estradas, ferrovias, aeroportos, portos, oleodutos, gasodutos, linhas de transmissão,
obras de saneamento, irrigação, drenagem e canalização, represas, mineração, aterros,
siderúrgicas e distritos industriais. Poucos países fazem estudos dessa natureza para um

143
Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 2° Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999
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leque tão amplo de atividades econômicas. Pode,se considerar que a Resolução 001/
1986 do Conama deu um fim à era em que os custos ambientais dos empreendimentos
eram livremente externalizados sobre o ambiente e a sociedade. É interessante destacar
que o desenho institucional brasileiro para a realização desses estudos prevê um "triân,
guIo": o empreendedor (público ou privado) contrata uma equipe multidisciplinar de cientis,
tas independentes, a qual redige o relatório, que é então apreciado pelo órgão de qualidade
ambiental estadual. Os custos do estudo recaem sobre o empreendedor. 25
O órgão estadual pode vetar o projeto em parte ou na íntegra, ou exigir
mudanças, cabendo recurso do empreendedor ao Conama. No modelo dos EUA, em
contraste, é o órgão governamental que vai realizar uma intervenção ou supervisionar
um empreendimento privado que contrata cientistas independentes, que lhe apresen,
tam o relatório. Por vezes são os próprios funcionários do órgão governamental que
fazem o estudo. Nesses casos, o empreendedor nada gasta com o estudo. O órgão
governamental em geral não pode vetar o projeto na íntegra por motivos estritamente
ambientais, mas pode fazer exigências que aumentem os custos do projeto e diminuam
os seus impactos no ambiente natural. Há vantagens e desvantagens em cada modelo,
mas deixa,se a reflexão sobre isso para o leitor.
O surto de leis e regulamentos ambientais editados a partir de 1979 en,
controu um nicho previsível no texto constitucional de 1988. Uma "frente
ambientalista", mobilizando cerca de 60 dos quase 550 constituintes, redigiu um capí,
tulo sobre meio ambiente e negociou a sua inclusão na lei máxima. O principal nego,
ciador do capítulo foi Fábio Feldman, deputado federal eleito por São Paulo cuja
trajetória política começou no movimento ambientalista do estado. Pela primeira vez
uma Constituição brasileira teve um capítulo dedicado exclusivamente ao tema
ambiental (uma raridade no mundo), embora algumas de nossas Constituições anteri,
ores tenham previsto a preservação do patrimônio natural do país, em termos bem mais
genéricos. É notável que a origem desse capítulo esteja no trabalho parlamentar de
um ambientalista, como que sublinhando a capacidade de um novo setor organizado
da sociedade civil traduzir seus interesses em regulamentos, superando o padrão de o
Estado se antecipar aos interesses sociais organizados.
Dois artigos, quatro parágrafos e sete itens compõem esse feito constitu,
cional. Os principais aspectos das provisões constitucionais são: a responsabilidade da
autoridade pública pela preservação e restauração dos processos ecológicos; a preser,
vação da diversidade genética; a obrigatoriedade de relatórios de impacto ambiental;
a obrigação de todos os estado e territórios de criar e gerir unidades de conservação,
que só podem ser alteradas por lei; o controle governamental sobre substâncias tóxi,
cas; a proteção da flora e da fauna nativas; a recuperação das áreas degradadas pela
mineração; o status de crime (ao invés de contravenção) para violações ambientais; o
status de património nacional para todas as florestas e todos os litorais, e para o Pantanal
Matogrossense; a proibição da venda de quaisquer terras públicas sem donos ou pos,
seiros. Esses preceitos, consolidados no texto constitucional, abrem o que se pode
considerar a segunda grande fase da política e da legislação ambientais brasileiras,
fechando o ciclo aberto em 1934. 26

144
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AÜGI.;sro DRt.:MMO:'\D

CONCLUSÃO

Comentar brevemente essa inserção constitucional da questão ambiental


é um ensejo para concluir este texto. Dada a amplitude da legislação ambiental emi,
tida no longo período entre 1934 e 1988, é preciso destacar que o conteúdo dos disposi,
tivos constitucionais não apresentou grandes inovações (com exceção da criminalização
das violações ambientais e o veto à venda de terras públicas desocupadas). Eles foram
mais importantes para dar status constitucional a uma série de preceitos encontrados
na legislação ordinária em vigor. Isso é positivo, pois mostra a relevância e a substância
das leis e dos regulamentos "normais" editados desde 1934, cuja inspiração basica,
mente conservacionista raramente é valorizada.
Sabe,se, porém, que nem tudo que está na Constituição ou nas leis é
adotado e, mesmo se for cumprido, a Constituição pode ser reformada ... Assim, a
"saúde" da legislação ambiental e das políticas ambientais que ela embasa depende
do ativismo dos cidadãos e das organizações ambientalistas, e esse ativismo por sua vez
depende do grau de permeabilidade democrática dos órgãos regulatórios e executivos
da área ambiental. É impossível ao comentarista escapar do lugar comum (que de
propósito foi guardado para o fim): a legislaçãO ambiental brasileira é uma das mais avan,
çadas do mundo. Temos leis mais abrangentes e de qualidade técnica bem melhor do
que poderíamos supor a partir de tantas décadas de autoritarismo e de
desenvolvimentismo. Ambientalistas inativos e governantes irresponsáveis formariam,
porém, uma combinação capaz de fazer toda a nossa legislação ambiental parecer com
muitas outras leis brasileiras, são as mais avançadas do mundo, mas "não pegam"...

Rio de Janeiro, junho de 1998

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NOTAS

•José Augusto Drummond é professor adjunto do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal
Fluminense. E-mail: jdrummond@trip.com.br
I Quase todas os regulamentos aqui comentados, e muitos outros, estão transcritos na íntegra ou em seus trechos

mais importantes na preciosa compilação de ROCHA, CM., 1986. Evitou,se comentar leis que apenas criam ou
definem funções de órgãos públicos encarregados de problemas ambientais, pois no período passamos da quase
inexistência desses órgãos a uma proliferação enorme deles. Além disso, esses órgãos freqüentemente mudaram de
nome e de filiação, ou se fundiram com outros órgãos ambientais, ou mesmo não,ambientais. Outro detalhe é que
a quase todos os regulamentos governamentais que são comentadas neste artigo são federais. Nos estados e
municípios a proliferação de regulamentos órgãos ambientais é muito maior e muito mais difícil de acompanhar.
2 Os temas do desenvolvimentismo, do movimento ambientalista e dos condicionamentos internacionais favo-
ráveis à "internalização" dos custos ambientais no Brasil são tratados em VIOLA, E., 1986; Viola, E. & LEIS,
H., 1995. Ver ainda LeIs, H.R., org., 1991.
3 As distinções entre o ambientalismo "natural" e o ambientalismo "social" ou "político" são explicadas em

VIOLA, E., 1986. Essas distinções são discutidas também em alguns artigos da coletânea de GOLDENBERG,
M. org., 1992. Uma visão sintética da perspectiva e da ação dos ambientalistas "naturais" está em CARVA-
LHO, J.C, 1977. O autor é um dos pioneiros do conservacionismo no Brasil.
4 A melhor análise escrita sobre as relações entre a legislaçãO e a estrutura fundiárias e o meio ambiente brasileiro
é a de DEAN, W1996.

147
Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 2" Semestre de 1998, 1° Semestre de 1999

5 Baseei-me nos textos e nos itens específicos de cada uma das Constituições republicanas.
6 Ver PEREIRA, S.M. 1980; PÁDUA, M.T & COIMBRA FILHO, A 1979; BARROS, WD., 1952.
7 Sobre a questão do caráter público dos litorais brasileiros ver LEIVAS, L.c., 1977.
8 Uma análise dos resultados preservacionistas do Código Florestal de 1934 é feita no Capítulo 4 de 1988. Sobre os

efeitos específicos do Código Florestal no Rio de Janeiro ver, também DRUMMOND,]. A., 1997. Ver ainda, de
minha autoria, O Sistema Brasileiro de Parques Nacionais: Análise dos Resultados de Uma Política Ambiental
(no prelo, pela Editora da Universidade Federal Fluminense). Uma revisão das leis ambientais desse período é feita
por BARROS, WD., 1974. Barros é um dos pioneiros da legislação conservacionista brasileira, tendo sido o
primeiro diretor do primeiro parque nacional brasileiro, o de Itatiaia. Outro pioneiro do conservacionismo brasi-
leiro, Alceo Magnanini, resume brevemente suas visões conceituais em MAGNANINI, A, 1966.
9 DEAN, W. 1996; Drummond, ].A., 1988, Cap. 3.

lO Dean, 1996 avalia esse surto de regulamentos com efeitos ambientais, Cap. 11.
II A mais recente lista de animais e plantas nativos do território brasileiro ameaçados de extinção é apresentada,

com um histórico da questão e explicação da metodologia adotada, em Aline T BERNARDES, A. T et ai,


1990.
12 Ver DRUMMOND,]. A., 1988, Cap. 4.
J3 Para os decretos de criação dos parques nacionais e das florestas protetoras, ver Rocha, 1986; computei o total
das áreas das FPUs no Apêndice de DRUMMOND, ].A.1997.
14 Em DRUMMOND, ].A., 1997 há uma análise sobre as circunstâncias de criação do Parque Nacional da Serra

da Bocaina.
15 O Código Florestal de 1965 é analisado em mais detalhes em DRUMMOND, ].A, 1998, Cap. 3.

16 A primeira licitação oficial para exploração de produtos florestais numa Floresta Nacional brasileira só ocorreu

no final de 1997, em relação à Floresta Nacional do Tapajós, criada quase duas décadas antes. José Augusto
Pádua faz uma análise arguta do importante papel que as florestas nacionais podem ter na preservação das matas
nativas da Amazônia brasileira, in PÁDUA, ].A., 1997.
17 Os fundamentos legais e os objetivos de todos os tipos de unidades de conservação existentes no Brasil,

inclusive as RPPNs, são discutidas detalhamente em CANDURÚ & SANTOS, 1995. Um texto da década de
1970, de autoria da principal responsável pela retomada da política brasileira de parques, informa sobre o estado
da arte da conservação no Brasil na época: PÁDUA, M.T, 1978. Não encontrei uma análise fundamentada em
dados sobre as experiências de preservação territorial particular no Brasil, mas a questão correlata da gestão de
qualidade em empreendimentos industriais e de serviços particulares tem seus princípios bem discutidos em
MACEDO, R.K., 1994.
18 Essa fase da política brasileira de parques nacionais é analisada em DRUMMOND, ].A., 1988, Cap. 3 e 4.

Uma apreciação bem informada sobre as prioridades do IBDF em seus primeiros anos de existência é oferecida
no artigo de Paulo Azevedo BERUTTI, P., 1974 (Brasil Florestal era uma revista científica e de divulgação
publicada pelo próprio IBDF). Outra visão sobre as prioridades do IBDF está em REIS, M.S., 1983. A situação
dos parques e reservas estaduais nessa mesma época é tratada por STRANG, H. et ai, 1982. Strang é mais um
conservacionista pioneiro do Brasil.
19 Ver os fundamentos conceituais da retomada da política de parques nacionais e reservas biológicas em Brasil,

Ministério da Agricultura, Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal e Fundação Brasileira de Conservação


da Natureza, Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil, TI Etapa. Brasília, 1982; Brasil, Minis-
tério da Agricultura, Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, Diagnóstico do Subsistema de Conserva-
ção e Preservação de Recursos Naturais Renováveis. Brasília, 1978: e Brasil, Ministério da Agricultura, Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, Diretrizes para a Política Florestal Brasileira, Período 1979,1985.
Brasilia, 1979. O conceito de parque nacional é bem analisado em sua evolução por TRESINARI, A.B., 1983.
20 Ver DRUMMOND, J. A., 1988, Cap. 4, a respeito dessa fase de retomada da política de parques e reservas
biológicas nacionais. PÁDUA, M.T, 1983 resume a situação e as perspectivas dos parques e reservas brasileiras
a partir de sua posição de reformadora do sistema federal de Conservação das reservas e parques brasileiros.
21 Ver DRUMMOND,]. A., 1988, Cap. 4, para uma análise do papel da Sema na criação de unidades de

conservação.
22 O texto de GUIMARÃES, R., 1991, tem uma excelente análise das origens das políticas ambientais brasileiras

a partir da década de 1970, com ênfase na Sema e na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. O estado da
consciência e do ativismo ambientalistas em meados da década de 1970 é retratado em PRIMEIRA Semana de

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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AüGUSTO DRUMMOND

Conservação da Natureza (Rio de Janeiro, Setembro de 1962). [Anais], FBCN - Boletim Informativo, Rio de
Janeiro, 12:145-52, 1977.
23 Em CANDURÚ & SANTOS, 1995, há destaque nas similaridades conceituais entre vários tipos de unidades

de conservação e a proliferação de unidades com denominações e objetivos mal definidos ou inexistentes nas leis.
Outros textos que tratam da variedade de tipos de unidades de conservação são AQUINO, TV, 1979;
BRUCK, E. et ai, 1983; NOGUEIRA NETO, P., 1980; PÁDUA, M.T, 1978.
24 Esse conflito entre Executivo e Legislativo está registrado no noticiário político dos jornais do primeiro e

segundo semestres de 1984.


25 Um texto introdutório e acessível sobre os relatórios de impacto ambiental, com ênfase na parte legal e

jurídica, é o de MIlLARÉ, E. & BENJAMIN, A. H., 1993; uma boa análise em termos de política e de gestão
ambientais consta de BURSZTYN, M.A., 1994. A popularização dos estudos de impacto ambiental, inclusive
por causa de sua discussão em audiências públicas, tem gerado a necessidade de obras de referência e consulta,
com explicações didáticas de conceitos científicos e legais dirigidas para o cidadão comum. Um bom exemplo
desse tipo de obra é FEEMA - RJ, 1992.
26 Vale recordar que em janeiro de 1989, poucos meses depois da promulgação da Constituição de 1988, foi

criado o Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis -, a partir do pessoal,
patrimônio e atribuições de quatro organismos federais pré-existentes: o IBDF, a Sema, a Superintendência de
Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e a Superintendência de Desenvolvimento da Hevea Brasiliensis (Sudhevea).
Até hoje o Ibama é o principal órgão ambiental federal do país.

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