CURSO ALCANCE

DIREITO ADMINISTRATIVO
AULA 1

• Professora: Maria Izabel Gomes

Sant’Anna
Origem do Direito Administrativo
Período anterior: Estado absoluto
Sem autonomia
Centralização do poder
Vontade do rei como lei suprema (l’État
c’est moi)
O Estado não poderia ser responsabilizado
(the king can do no wrong)
Movimentos constitucionalistas – final séx.
XVIII;
3 conquistas:
Princípio da legalidade
Princípio da separação de poderes
Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão
Origem do Direito Administrativo
Jurisprudência: caso Blaco (arrêt Blanco)
Norma: lei do 28 pluviose do ano VIII de
1800
 Crítica:
Binenbojn: “o surgimento do direito administrativo,
ocorrido na França através do Conselho de Estado e
de suas categorias jurídicas peculiares representou
antes uma forma de reprodução e sobrevivência das
práticas administrativas do Antigo Regime que a sua
superação. A juridicização embrionária da
Administração Pública não logrou subordiná-la ao
direito; ao revés, serviu-lhe apenas de revestimento e
aparato retórico para sua perpetuação fora do
controle dos cidadãos”
• Fases de desenvolvimento
– 1ª fase: Estado Liberal
• Estado abstencionista
• Estado como inimigo do povo
• Intervenção por atos impositivos
• Centralização das atividades
• Hierarquização do aparelho estatal
• Fases de desenvolvimento
– 2ª fase: Estado Social de Direito
• Necessidade de intervenção estatal
nas relações econômicas e sociais;
• Estado como aliado;
• Ampliação dos serviços públicos;
• Hipertrofia, inchaço da máquina
administrativa e ineficiência das
atividades administrativas
Fases de desenvolvimento
3ª fase: Estado Pós-social ou subsidiário
Redefinição das atividades administrativas
que devem ser prestadas diretamente pelo
Estado e das demais atividades que podem
ser prestadas por particulares;
Valorização da sociedade civil;
Redução do aparelho estatal;

Substituição da Administração Pública

burocrática pela Administração Pública
gerencial;

Mudança de técnica utilizada pelo Estado

na intervenção
• Quatro atividades do aparelho
estatal
– Núcleo estratégico
– Atividades exclusivas
– Serviços não exclusivos
– Setor de produção de bens e
serviços para o mercado
Administração Pública Consensual

Constitucionalização do Direito
Administrativo

Passagem do Estado legislativo para o Estado

Constitucional;

Aproximação direito e moral;

Princípios jurídicos
Superioridade normativa da Constituição

Promoção de direitos e valores constitucionais

através de procedimentos abertos à participação
dos cidadãos;

Passagem de uma Administração impositiva

para uma Administração cidadã
Consequências internas
Consequências externas
Carvalho Santos: “ conjunto de normas e
princípios que, visando sempre ao
interesse público, regem as relações
jurídicas entre as pessoas e órgãos do
Estado e entre este e as coletividades a
que devem servir”
Todos os poderes exercem, em alguma
medida, função administrativa (o
Executivo de forma típica e os demais
poderes de forma atípica);
• Caracterização da função administrativa
– Critério subjetivo ou orgânico
– Critério material
– Critério formal
– Critério residual

• Administração Pública: sentidos

• Sentido objetivo/material/ funcional
• Sentido subjetivo/formal/orgânico
• Estrutura da Administração Pública
– Desconcentração
• Especialização de funções dentro da sua
própria estrutura estatal
• Não implica a criação de uma nova pessoa
jurídica
• Surgimento de centros de competência (órgãos
públicos)
• Controle hierárquico ou por
subordinação/autotutela
• Abrange controle de legalidade e mérito
• Independe de autorização legal
• Recurso hierárquico próprio
• Controle de ofício
– Descentralização – transferência da
atividade administrativa para outra
pessoa, física ou jurídica, integrante
ou não do aparelho estatal
• Política – própria do modelo federativo
• Administrativa – ocorre após a realização
da descentralização política
– Territorial
– Serviços/funcional/técnica
(Administração Indireta)
– Colaboração
• Hely Lopes Meirelles
– Outorga – lei + titularidade + execução
– Delegação - contrato/ato administrativo
+ execução

• Carvalho Filho
– Legal
– Negocial
Aplicada em: 2015
Banca: CESPE
Órgão: DPU
Prova: Defensor Público Federal de Segunda Categoria

Acerca da organização da administração pública federal, julgue

o item abaixo.

Considera-se desconcentração a transferência, pela

administração, da atividade administrativa para outra pessoa,
física ou jurídica, integrante do aparelho estatal.
Certo

Errado
• Descentralização
– Controle finalístico/por vinculação/tutela/
supervisão ministerial
– Objetivo é verificar se a entidade criada
está desempenhando as funções que
justificaram a sua atuação, se estão
cumprindo seu fim
– Alcance determinado por lei (exceção:
parecer nº 51 da AGU)
 Espécies de Controles Administrativos

Tutela Hierarquia

Não se presume, depende de previsão legal É inerente à organização interna dos entes federativos e entidades
administrativas, não depende de previsão legal

Existência de duas pessoa jurídicas, em Existe no interior de uma mesma pessoa, relaciona-se com a ideia de
que uma exerce o controle sobre a outra, fruto da desconcentração
descentralização administrativa

Condicionada pela lei, só admitindo os É incondicionada, sendo-lhe inerente uma série de poderes
instrumentos de controle expressamente previstos em administrativos (ex: dar ordens, rever os atos dos subordinados, avocar
lei ou delegar atribuições)
• Organização Administrativa em Setores
– 1º setor: Estado (Administração Pública Direta e
Administração Pública Indireta);
– 2º setor: mercado (concessionárias e permissionárias
de serviços públicos). Marinela inclui as empresas
públicas ou sociedades de economia mista quando
exploradoras de atividades econômicas;
– 3º setor: sociedade civil/ entidades ”públicas não
estatais”
– 4º setor: Marinela inclui a economia informal e o
caixa dois
Entidades paraestatais

• Maria Sylvia Di Pietro – todas as entidades privadas que colaboram

com o Estado no desempenho de atividade não lucrativa e que
recebem benefícios públicos, englobando o terceiro setor;
• José Cretella Júnior – autarquias
• Hely Lopes Meirelles – entidades privadas, integrantes ou não da
Administração Pública (empresas públicas, sociedades de economia
mista e serviços sociais autônomos);
• José dos Santos Carvalho Filho – entidades que possuem vínculo
institucional com a pessoa federativa, submetidas ao seu respectivo
controle (entidades públicas e privadas da Administração Indireta e
serviços sociais autônomos);
• Celso Antonio Bandeira de Mello – pessoas colaboradoras que não se
preordenam a fins lucrativos, estando excluídas, assim, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista;
• Classificação de Diogo de Figueiredo Moreira
Neto
– Entes administrativos estatais – são pessoas
jurídicas de direito público, às quais a lei outorga o
desempenho de funções administrativas;
– Entes administrativos paraestatais – são pessoas
jurídicas de direito privado, cuja criação foi por lei
autorizada, e dele receba delegação para o
desempenho de funções administrativas;
– Entes administrativos extraestatais – são pessoas
jurídicas de direito privado, que se associam ao
Estado para o desempenho de funções
administrativas ou de simples atividades de
interesse público, através de vínculos
administrativos unilaterais ou bilaterais.
Administração Pública Governo

Compreende os agentes, os órgãos e as entidades que Compreende os agentes, os órgãos e as entidades que integram a estrutura
integram a estrutura administrativa constitucional do Estado (Poder Executivo, preponderantemente, e o
Poder Legislativo)

Exercício de poderes administrativos Investido de poder político

(polícia, hierárquico, disciplinar, normativo) (diretrizes para atuação estatal)

Estudada pelo Direito Administrativo É matéria de Direito Constitucional

Todos os poderes exercem função Titularidade preponderante do Executivo,

administrativa (função típica do mas também do Legislativo
Executivo e funções atípicas do
Legislativo e Judiciário)

Atos administrativos Atos governamentais com características próprias

• Administração Direta
• Conceito - é o conjunto de órgãos que
integram as pessoas federativas aos
quais foi atribuída a competência para
o exercício, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado.
Em outras palavras, significa que a
Administração Pública é ao mesmo
tempo a titular e a executora do serviço
público.
• Órgãos
Os órgãos existem na Administração Direta ou
Indireta. Assim como os entes federados, as
pessoas administrativas também
desconcentram as suas atividades
administrativas. Assim, por exemplo, uma
autarquia é composta por órgãos próprios com
atribuições próprias (art. 1º, §2º I da L.
9784/99)
• Teorias sobre relação órgão/agente
– Teoria do mandato
– Teoria da representação
– Teoria do órgão

• Teorias a respeito da natureza dos órgãos

– Subjetiva
– Objetiva
– eclética
• Administração Direta
• Conceito - é o conjunto de órgãos que
integram as pessoas federativas aos quais
foi atribuída a competência para o
exercício, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado. Em
outras palavras, significa que a
Administração Pública é ao mesmo tempo a
titular e a executora do serviço público.
• Órgãos
Os órgãos existem na Administração Direta ou
Indireta. Assim como os entes federados, as
pessoas administrativas também
desconcentram as suas atividades
administrativas. Assim, por exemplo, uma
autarquia é composta por órgãos próprios com
atribuições próprias (art. 1º, §2º I da L.
9784/99)
• Teorias sobre relação órgão/agente
– Teoria do mandato
– Teoria da representação
– Teoria do órgão

• Teorias a respeito da natureza dos órgãos

– Subjetiva
– Objetiva
– eclética
• Classificação dos órgãos (HLM)
– Órgãos independentes
– Órgãos autônomos
– Órgãos superiores
– Órgãos subalternos
• Criação e extinção
• Capacidade processual ou judiciária excepcional
• Capacidade contratual
Súmula 525 - A Câmara de Vereadores
não possui personalidade jurídica, apenas
personalidade judiciária, somente
podendo demandar em juízo para
defender os seus direitos institucionais.
(Súmula 525, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado
em 22/04/2015, DJe 27/04/2015)
• Administração Indireta
– Conceito - é o conjunto de pessoas administrativas
(pessoas jurídicas – entidades) que, vinculadas à respectiva
Administração Direta, tem o objetivo de desempenhar as
atividades administrativas de forma descentralizada.
Descentralização de serviços/outorga/delegação legal.
– Atenção: Carvalhinho destaca que o art. 37 da CF alude à
administração direta, indireta e fundacional de qualquer
dos poderes da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Assim dizendo, poder-se-ia admitir a
existência de entidades de administração indireta
vinculadas também às estruturas dos Poderes Legislativo
e Judiciário, embora o fato não seja comum, por ser o
Executivo o Poder incumbido basicamente da
administração do Estado.
• Princípios
– Reserva legal
– Especialidade
– Controle (JSCF)
• Político
• Institucional
• Administrativo
• Financeiro
São entidades da Administração Indireta:

a) autarquias; b) empresas públicas; c) sociedades

de economia mista; d) fundações públicas (estatais).
Esse rol encontra-se previsto no art. 37 XIX da CF e
no art. 4º II do DL 200/67. Parte da doutrina (Rafael
Oliveira) inclui nesse rol as subsidiárias das
empresas estatais e as empresas controladas pelo
Estado.
As autarquias exercem poder de autoridade; as
estatais prestam serviços públicos econômicos ou
desempenham atividades econômicas; e as
fundações públicas prestam atividades sociais;

Cada ente federado possui autonomia para tratar da

sua respectiva Administração Pública Indireta,
desde que respeitados os limites impostos pela
Constituição. Em âmbito federal, por exemplo, o
DL nº 200/67 dispõe sobre a organização da
Administração Pública federal.
• Autarquias
– Conceito: Pessoas jurídicas de direito público
(art. 41 IV do CC), integrante da Administração
Indireta, criada por lei para desempenhar
funções que, despidas de caráter econômico,
sejam próprias e típicas do Estado;
– Criação e extinção
– Objeto
– Bens Públicos
– Atos e contratos
– Prerrogativas especiais
• Autarquias
– Responsabilidade civil
– Conselhos profissionais –
ADI 1717
• Caso peculiar: OAB
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO.
CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO. EXIGÊNCIA DE
CONCURSO PÚBLICO PARA A CONTRATAÇÃO DE
SERVIDORES. PRECEDENTES. A jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal se orienta no sentido de que os “conselhos de
fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e
ostentando personalidade jurídica de direito público, exercendo
atividade tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do
exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no
artigo 37, inciso II, da CF/88, quando da contratação de
servidores” (RE 539.224, Rel. Min. Luiz Fux).
Esta Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 79, caput e
§ 1º, da Lei nº 8.906/1994, ressaltou que a inaplicabilidade da
regra constitucional do concurso público se restringe à Ordem
dos Advogados do Brasil, não devendo o entendimento ser
estendido aos demais órgãos ou conselhos de fiscalização
profissional (ADI 3.026, Rel. Min. Eros Grau). Ausência de
argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo
regimental a que se nega provimento.

(RE 539220 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira

Turma, julgado em 09/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-
186 DIVULG 24-09-2014 PUBLIC 25-09-2014)
• Autarquias
– Pessoal: 3 fases
• Promulgação da CFRB
• Reforma administrativa
• Decisão liminar do STF na ADI 2135
– Foro dos litígios judiciais
– Classificação
• Autarquias comuns/ordinárias
• Autarquias especiais
1. A matéria votada em destaque na Câmara dos Deputados no
DVS nº 9 não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve
apenas 298 votos e não os 308 necessários. Manteve-se, assim, o
então vigente caput do art. 39, que tratava do regime jurídico
único, incompatível com a figura do emprego público. 2. O
deslocamento do texto do § 2º do art. 39, nos termos do
substitutivo aprovado, para o caput desse mesmo dispositivo
representou, assim, uma tentativa de superar a não aprovação
do DVS nº 9 e evitar a permanência do regime jurídico único
previsto na redação original suprimida, circunstância que
permitiu a implementação do contrato de emprego público
ainda que à revelia da regra constitucional que exige o quorum
de três quintos para aprovação de qualquer mudança
constitucional.
3. Pedido de medida cautelar deferido, dessa forma, quanto ao caput do art. 39
da Constituição Federal, ressalvando-se, em decorrência dos efeitos ex nunc da
decisão, a subsistência, até o julgamento definitivo da ação, da validade dos
atos anteriormente praticados com base em legislações eventualmente editadas
durante a vigência do dispositivo ora suspenso. 4. Ação direta julgada
prejudicada quanto ao art. 26 da EC 19/98, pelo exaurimento do prazo
estipulado para sua vigência. 5. Vícios formais e materiais dos demais
dispositivos constitucionais impugnados, todos oriundos da EC 19/98,
aparentemente inexistentes ante a constatação de que as mudanças de redação
promovidas no curso do processo legislativo não alteraram substancialmente o
sentido das proposições ao final aprovadas e de que não há direito adquirido à
manutenção de regime jurídico anterior. 6. Pedido de medida cautelar
parcialmente deferido.

(ADI 2135 MC, Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Relator(a) p/

Acórdão: Min. ELLEN GRACIE (ART.38,IV,b, do RISTF)
• Agências executivas
– Requisitos
– Características
– Vantagens

• Agências reguladoras
• características
Associações Públicas – a Lei 11107/05 que dispõe
sobre normas gerais de instituição de consórcios
públicos previu que estes mecanismos deverão
constituir associação pública ou pessoa jurídica de
direito privado.
Para a doutrina majoritária as associações públicas
são espécies de autarquias porque (i) são criadas
por lei; (ii) integram a Administração Indireta; (iii)
pessoa jurídica de direito público; (iv) não exerce
atividade econômica; (v) seria apenas um nome
diferente; (vi) previstas no art. 41 do CC;
Di Pietro e Marçal Justen defendem que são novas
pessoas jurídicas.
Estas pessoas constituídas pelo consórcio, seja de
direito público seja de direito privado, são pessoas
jurídicas plurifederativas;