El “problema” de definir los problemas públicos:
un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Resumen
Frecuentemente las políticas públicas no alcanzan
de forma plena los objetivos que se propusieron y
no obtienen resultados efectivos en la resolución de
los problemas sociales. Muchos de los fracasos de
las políticas públicas se deben a que el problema que
reclama atención gubernamental no fue adecuada-
mente definido. Este ensayo sostiene como argumen-
to central que el núcleo de una política pública se
ubica en una correcta definición del problema que
se intenta atacar. Con el apoyo de las herramientas
conceptuales básicas del enfoque de la política pú-
blica, se examina el núcleo argumentativo de la polí-
tica de combate a la pobreza implementada por el
gobierno federal mexicano, con el objetivo de eva-
luar si se trata de un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. A partir del análisis, se con-
cluye que la política de combate a la pobreza duran-
te el gobierno foxista se sustenta en una perspectiva
que plantea tanto las causas (desagregación) como
la vía de solución (estructuración) destinada a atacar
el agudo problema de la pobreza en México.
Palabras clave: políticas públicas, definición de pro-
blemas públicos, gobierno federal, combate a la po-
breza.
Moisés Pérez Vega
Universidad Autónoma de la Ciudad de México
moyvega@hotmail.com
Abstrac
Frequently the public policies do not reach of total
form the objectives that seted out and, mainly, do
not obtain effective results in the resolution of the
social problems. Many of the failures of the public
policies, in good part, must to that the problem that
demands governmental attention suitably was
defined. This essay maintains like central argument
that the nucleus of a public policy is located in a
correct definition of the problem that is tried to
attack. With the support of basic the conceptual
tools of the approach of the public policy, the work
examines the nucleus of the policy battle to the
poverty implemented by the Mexican federal gov-
ernment (2000-2006), with the objective to evaluate,
in last instance, if it is a treatable and governmental
solutionable problem. From the analysis, one con-
cludes that the policy battle to the poverty during
the foxista government is sustained in a perspective
that raises so much the causes like the solution route
(structuring) destined to attack the acute problem
of the poverty in Mexico.
Keywords: public policies, definition of problems
public, federal government, fight to the poverty.
71
 Imaginales
Introducción
Este trabajo tiene como propósito reflexionar so-
bre la complejísima tarea de definir los rebeldes pro-
blemas públicos. Como punto de partida se sostie-
ne que el núcleo de una política pública se ubica en
una correcta estructuración del problema que se in-
tenta atacar; sin problema bien estructurado, difícil-
mente se puede hablar, en estricto sentido, de una
política pública. El presente trabajo se divide de la
siguiente manera. En el primer apartado, a partir de
una revisión teórico-conceptual, se formulan diver-
sos planteamientos tendientes a clarificar y profun-
dizar el significado de «política pública», así como
recalcar que, una buena parte del éxito de una polí-
tica descansa en una adecuada definición del pro-
blema que pretende remediar. Bajo esta perspectiva,
el objetivo del siguiente apartado es examinar el nú-
cleo argumentativo de la política de combate a la
pobreza implementada por el gobierno federal mexi-
cano (2000-2006) y evaluar, en última instancia, si
estamos frente a un problema gubernamentalmente
tratable y solucionable. En otras palabras, deseamos
saber si el problema de la pobreza se delineó como
una política pública o, si a partir de su definición,
brota la incertidumbre sobre su posible solución. En
la sección final se plantean varias reflexiones que
dan respuesta a esta interrogante.
La política pública: el proceso de definición de
los problemas públicos
Breve acercamiento a la noción de política pública
En general, la lengua corriente hace uso del término
«políticas» en un sentido muy amplio. Tanto se utili-
za para referirse a un campo de actividad como la
política social o la política exterior, como para ex-
presar un propósito político muy concreto (p. e.,
reducir el déficit presupuestario), una decisión gu-
bernamental (p. e., ampliar la ayuda a los producto-
72
6
res agrícolas), un programa de acción (p. e., el Plan
Puebla-Panamá) o los resultados obtenidos por un
determinado programa (Fernández, 1999). A esta
amplitud de uso corresponde también un variado
número de definiciones académicas, las suficientes
para que haya autores como Wildawsky (1979) que
sostengan que es más importante practicar el análi-
sis de las políticas que emplear el tiempo en intentar
su definición.
Así, el enfoque de las políticas públicas carece
de consenso sobre el concepto de «política públi-
ca». Birkland (2001: 20) menciona diversos atribu-
tos que definen la política pública: es realizada en
nombre del «público»; es hecha o iniciada general-
mente por el gobierno; es interpretada e implemen-
tada por actores públicos y privados; es lo que el
gobierno intenta hacer y es lo que el gobierno elige
no hacer. Veamos sólo algunas de las variadas defi-
niciones de política pública. Para Meny y Thoenig
(1992) una política pública es el resultado de la acti-
vidad de una autoridad investida de poder público y
de autoridad gubernamental. Una definición más
amplia la entiende como todo aquello que los go-
biernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1992), que
supone situar en un mismo plano tanto la acción
gubernamental, como la inacción, bajo la hipótesis
de que esta última puede alcanzar un impacto de la
sociedad tan importante como el de la primera. Para
Guy Peters (1999) la política pública es la suma de
actividades gubernamentales, ya sea una actuación
directa o a través de agentes, que tienen influencia
en la vida de los ciudadanos.
Se advierte que existe gran amplitud en las ante-
riores definiciones. Implícita o explícitamente estas
nociones de política pública hacen referencia a la
decisión (o no decisión) de los gobiernos. Enton-
ces, cabe preguntarse: ¿una política pública es sola-
mente la decisión gubernamental? Diversos argu-
mentos apuntan a una respuesta negativa. De acuer-
 El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
do con Luis F. Aguilar (2000: 22), en la noción des-
criptiva de la «política»1 hay unanimidad en recono-
cer su aspecto institucional, es decir, «se trata de la
decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro
de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a
procedimientos legalmente establecidos, vinculantes
para todos los ciudadanos de la asociación, y que se
expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos». Sin embargo, una política no es sólo
una decisión singular, es ante todo acción, un con-
junto de acciones. Siguiendo a Aguilar Villanueva,
una política es, en doble sentido, un curso de ac-
ción: es el curso de acción deliberadamente diseña-
do y el curso de acción efectivamente seguido. En
suma, una política es: a) el diseño de una acción co-
lectiva intencional, b) el curso que efectivamente
toma la acción como resultado de las muchas deci-
1
Recuérdese que en el lenguaje anglosajón se distingue
entre politics y policy; la primera hace alusión a la política enten-
dida como construcción del consenso y la lucha por el poder,
mientras que la segunda se utiliza para denominar las activida-
des gubernamentales más concretas en campos específicos
como, por ejemplo, la educación, salud, etcétera. En las len-
guas de origen latino existe un solo término («política») para
referirse conjuntamente a estas actividades, dificultad que se
ha querido subsanar con la traducción de la expresión policy
por «política», entendida específicamente como las múltiples
decisiones gubernamentales y no genéricamente como el pro-
ceso de construcción de las decisiones colectivas. Asimismo,
la palabra policy ha sido traducida al español en plural, «políti-
cas»; por ejemplo, las expresiones policy system y policy analysis se
traducen como «sistema de políticas» y «análisis de políticas»,
respectivamente.
siones e interacciones que comporta y, en consecuen-
cia, c) los hechos reales que la acción colectiva pro-
duce (Aguilar, 2000: 26).
En una línea por demás sugerente, Giando-
menico Majone plantea la dicotomía políticas vs.
decisiones, esto es, las políticas son algo más que las
meras decisiones. Majone (2000: 348) sostiene que
las políticas presentan características que están en-
teramente ausentes en las decisiones, poseen cierta
cualidad de deliberación, de permanencia relativa y
la posibilidad de desarrollo doctrinal. Majone men-
ciona que hay un notable fenómeno contemporá-
neo, que Wildavsky llama «la creciente autonomía
del ambiente de las políticas», es decir, éstas se con-
vierten en su propia causa; las políticas encerradas
en su propio laberinto, agregaríamos. Este fenóme-
no revela los límites del análisis de decisiones como
una aproximación al estudio de las políticas.
El problema de la comunicación en las organiza-
ciones constituye para Majone otra razón para dis-
tinguir entre decisiones y políticas. En este aspecto,
el autor italiano argumenta que hay la necesidad de
explicar la decisión y persuadir a otros a que la acep-
ten. Las razones subjetivas o tácitas que guiaron al
decisor no bastan para cumplir este requisito. Así,
«los argumentos posdecisión, aunque son irrelevan-
tes para la lógica de la elección, son parte integrante
de la elaboración y desarrollo de las políticas» (Ma-
jone, 2000: 349). En suma, las políticas necesitan,
además de análisis prospectivos (predecisión), análi-
sis retrospectivos (posdecisión).2 No es una exigen-
2
Tras la decisión viene el proceso de justificación, explica-
ción y persuasión, nos dice Majone. El autor sostiene que «se
requieren argumentos posteriores a la decisión para dotarla de
una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de
la política existente, para aumentar el asentimiento, para des-
cubrir nuevas implicaciones y para adelantarse a las críticas o
contestarlas [...] Constantemente se necesitan argumentos nue-
vos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor cohe-
rencia interna posible y del ajuste más preciso a un ambiente
siempre cambiante» (Majone, 1997: 67).
73
 Imaginales
cia menor. Bajo esta perspectiva, una política es, en-
tonces, también una actividad de comunicación pú-
blica y no sólo una decisión orientada a la efectuación
de metas. Esta óptica rescata el énfasis en la natura-
leza pública de las políticas. El diálogo y la discusión
abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de
la elaboración de las políticas (Aguilar, 2000: 28).
La política pública como proceso
Desde una visión analítica, la política pública puede
considerarse como un proceso que se desenvuelve
en diversas etapas. La segmentación del proceso de
las políticas para su estudio debe ser aceptada con
precauciones, debido a que puede conducir, de for-
ma equívoca, a imaginar que las políticas públicas se
desarrollan como en el modelo analítico, a través de
una sucesión ordenada de fases lógicas y perfecta-
mente delimitadas, válidas en sí mismas, cuando en
realidad lo que aparece es una confusión permanen-
te de fases, límites e interrelaciones entre políticas
(Lindblom, 1991). En efecto, las etapas del proceso
denotan sólo los componentes lógicamente necesa-
rios e interdependientes de toda política, integrados
a manera de proceso, y de ninguna manera eventos
sucesivos y realmente separables. La separación ana-
lítica no debe ser confundida con una separación
real, una secuencia temporal (Aguilar, 1993: 15).
Existen diversos marcos analíticos para analizar
el proceso de la política, no obstante, hay coinci-
dencia en que los elementos necesarios e interrela-
cionados de toda política son: la existencia de una
determinada situación problemática para cuya mo-
dificación en el sentido deseado se elige y efectúa
un determinado curso de acción que produce cier-
tos resultados más o menos diferentes de los desea-
dos y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de
acción elegido (Aguilar, 1993: 16).
El esquema analítico del proceso de la política
lleva a preguntarse: ¿en qué momento y bajo qué
74
6
circunstancias surge la necesidad de impulsar y dise-
ñar una política? ¿Cuáles son las razones o causas
que originan el nacimiento de una política? Una po-
lítica no surge (más bien no debiera surgir) de la ocu-
rrencia, capricho o gusto del político o del analista
de políticas. Las políticas no surgen ni operan en el
vacío, se enmarcan en la dinámica del sistema políti-
co, en los procesos de interacción de lucha por el
poder, donde se entrecruzan intereses, conflictos,
necesidades, reivindicaciones y, donde, en última
instancia, se exponen, discuten y moldean los pro-
blemas públicos. En un nivel mezzo, el enfoque del
análisis de las políticas públicas recurre al concepto
de formación de la agenda pública (agenda setting) para
ubicar política y analíticamente el surgimiento de los
problemas públicos.
No es la intención profundizar en estas líneas el
complejo –y, muchas veces, «oscuro» y «misterio-
so»– proceso de formación de las agendas pública y
gubernamental. Valgan algunas reflexiones. Contra
la creencia popular de que los problemas públicos
son evidentes por sí mismos, y que no cabe otra
opción que asumir su existencia y tomar las decisio-
nes oportunas, desde el análisis de políticas públicas
se afirma que los problemas públicos no existen por
sí mismos y que su objetividad es más supuesta que
real. No todos los problemas se convierten en pro-
blemas públicos y no todos los problemas públicos
alcanzan una definición precisa o la categoría de te-
mas (issues) en torno a los cuales se desata un proce-
so que puede culminar en decisiones públicas. A
pesar de la importancia que reviste la formación de
la agenda pública y la de gobierno,3 en opinión de
3
La estructuración de la agenda de gobierno reviste fun-
damental importancia política y administrativa, tanto en el pla-
no teórico como en el práctico. Políticamente, expresa la vita-
lidad o la flojedad de la vida pública en un sistema político. En
términos de gobierno y administración, su importancia radica
en que la agenda constituye la más trascendente de las decisio-
nes de un gobierno, en tanto elección de sus asuntos y priori-
dades. Véase Aguilar, 1993: 26-29.
 El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Barbara Nelson (1993) el enfoque de la política pú-
blica se ha dirigido a saber cómo se resuelven y no
tanto qué problemas llegan a ser objeto de interven-
ción gubernamental.4
En este sentido, se distingue entre la agenda pú-
blica y la agenda gubernamental. Se debe a Cobb y
Elder esta distinción. La agenda pública o sistémica
«está integrada por todas las cuestiones que los miem-
bros de una comunidad política perciben común-
mente como merecedoras de la atención pública y
como asuntos que caen dentro de la jurisdicción le-
gítima de la autoridad gubernamental existente». Por
agenda gubernamental o institucional se entiende «el
conjunto de asuntos explícitamente aceptados para
consideración seria y activa por parte de los encar-
gados de tomar las decisiones» (Aguilar, 1993: 32).
La agenda pública tiende a ser más general, abstrac-
ta, los asuntos presentan una formulación genérica;
la agenda gubernamental, en cambio tiende a ser más
acotada, específica y concreta. Incluso a menudo las
dos agendas tienden a divergir. Lo que interesa des-
tacar es que, una vez que el gobierno decide interve-
nir en un asunto o problema, debe traducirlo en un
problema tratable, avizorando una solución factible.
El sustento de la política pública: la definición
del problema
La inclusión de un problema en la agenda guberna-
mental es una condición necesaria pero no suficien-
te para que el problema dé lugar a una política pú-
blica que intente solucionarlo. Mientras no haya una
definición precisa del problema no puede hablarse
4
Esta afirmación plantea el desafío de descubrir por qué
determinadas cuestiones sociales se convierten en un asunto
público mientras otras no o por qué algunos problemas públi-
cos pasan de la agenda pública a la agenda gubernamental y
otros no pasan la barrera. Quizás queremos teorizar y explicar
algo que de suyo es contingente y casuístico como la vida mis-
ma (como en alguna ocasión lo sugirió Mauricio Merino). Sin
embargo, bien vale la pena hacer el intento; lo que permanece
oculto debe ser el locus de la investigación.
estrictamente de política pública. Así, se exige pasar
de una «situación problemática» a la «definición del
problema». Definir una situación como problema de
política pública supone la formulación de su hipo-
tética solución. Un problema puede no dejar de ser
más que una situación lamentable si a su definición
no se aporta una solución factible de acuerdo con
los recursos disponibles, los valores sociales predo-
minantes y las posibilidades técnicas. De esta forma,
por definición de problema se entienden «los pro-
cesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada
y colocada en la agenda de la política pública es es-
tudiada, explorada, organizada y, posiblemente, cuan-
tificada por los interesados, quienes no raramente
actúan en el marco de una definición de autoridad,
aceptable provisionalmente en términos de sus pro-
bables causas, componentes y consecuencias» (Hog-
wood y Gunn, 1984, citado en Aguilar, 1993: 52).
Eugene Bardach (1993) señala algunas dificulta-
des que se presentan en la definición de los proble-
mas públicos. A manera de «recetario», Bardach for-
mula recomendaciones al analista de políticas para
evitar caer en esos «problemas». Una primera difi-
cultad se refiere a la «suboptimización», que se refie-
re a fijarse en el problema «menor» y perder de vista
el problema «mayor». Así, se podrá encontrar el óp-
timo local y perder de vista el óptimo global. Co-
múnmente un problema está relacionado con otros
problemas más amplios y quizás más importantes.
Por restricciones organizacionales, políticas y tem-
porales en ocasiones no es posible un análisis más
completo y detallado. No obstante, la recomenda-
ción es que «es de gran ayuda tener un conocimien-
to teórico del tema y un buen monto de experiencia,
aunque no demasiada» (Bardach, 1993: 221). Otro
problema recurrente es evitar que el analista se crea
dueño de los problemas con los que trata. Aquí el
camino a seguir es evaluar el ámbito, carácter, inten-
sidad de los sentimientos ciudadanos acerca de si-
75
 Imaginales
6
tuaciones consideradas problemáticas. Una tercera por las calles. La forma como se defina el problema
dificultad es «desempacar el asunto»; lo que hay que configura los instrumentos de acción. Así, hay una
hacer es «desempacar» una buena definición del pro- interdependencia conceptual entre el problema y la
blema del «paquete» de cuestiones retóricamente solución.
definidas y evaluar críticamente los componentes fac- Herbert Simon distinguió entre «problemas bien
tuales o causales que conllevan ciertas definiciones y mal estructurados». Un problema bien estructura-
del problema. Bardach recomienda que «la defini- do tiene la característica de contar con un «solucio-
ción del problema debe ser tan sobria e imparcial nador general del problema», esto es, cualquier co-
como sea posible»; es decir, depurar o limpiar las nocedor de su estructura tiene en principio la capa-
explicaciones o prescripciones que se hayan «colado cidad de resolverlo (Aguilar, 1993: 61). Estructurar
de contrabando» en la definición del problema. Para bien un problema es «producir tal definición del
hacer esta tarea hay que evaluar críticamente esas hecho calificado como problema, que pueda volverse
explicaciones, nos dice Bardach; no obstante, siguien- el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
do a Majone, en un momento posterior habrá que estructurarlo como ‘causa de’ o ‘efecto de» (Aguilar,
dar razones y argumentos de por qué se definió de 1993: 68). En contraste, los problemas mal estruc-
cierta manera un problema y por qué se optó por un turados no cuentan con una identificación precisa
curso de acción específico para su solución. Por co- de los elementos que constituyen el hecho califica-
rrecta que sea la definición, ésta no puede quedar en do como problema ni se conocen tampoco sus nexos
las mentes de los analistas o en algún cajón de la causales principales para poder alterarlo en el senti-
oficina. Hay que tratar de convencer a los actores
que tienen distintas visiones del problema de que el
curso elegido fue el mejor, o el más viable en fun-
ción de los recursos disponibles. Finalmente, hay la
necesidad de deslegitimar ciertas definiciones que,
aunque basadas en sentimientos ciudadanos genui-
nos, van en contra de concepciones más razonadas
del interés público.
Ya se apuntó que los problemas no existen por
sí mismos, no existen objetivamente, son construc-
ciones sociales. Actores distintos entenderán un pro-
blema de manera diferente, reflejando en sus res-
pectivas definiciones sus propios intereses y valo-
res. Asimismo, la definición del problema condicio-
na el tipo de solución a aplicar. Por ejemplo, no será
igual que se defina el problema de la congestión vial
en el centro de una gran ciudad como una situación
derivada de la falta de espacio para la fluida circula-
ción de los automóviles, a que se defina como pro-
ducto de un excesivo número de vehículos rodando

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 El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
do deseado (Aguilar, 1993: 67). En consecuencia,
frente a problemas públicos que carecen de la iden-
tificación de sus elementos causales, por definición,
no se sabe a ciencia cierta qué se va a resolver, es
navegar en la indeterminación que roza en irrespon-
sabilidad y dispendio públicos. En suma, si no se
conoce de manera precisa lo que se pretende resol-
ver o lo que puede resolverlo, se está en la total irre-
solución. Asimismo, la política pública debe evitar
caer en uno de los errores más recurrentes: confun-
dir las consecuencias con las causas de un proble-
ma, lo que ocasiona, la mayoría de las veces, mayo-
res y más graves problemas.
Así, se impone la exigencia para los decisores de
la política pública de poner todo su talento y los re-
cursos disponibles en la compleja tarea de definir
correctamente los problemas públicos, lo que signi-
fica desagregar sus componentes causales y el tipo
de relación existente entre ellos y, a la vez, estructu-
rar un curso de acción que planteé los instrumentos
de solución con los recursos disponibles. El desafío
del enfoque de la política pública con relación a la
formulación de los problemas públicos se sintetiza-
ría de la siguiente forma:
el análisis «debe encontrar un problema sobre el que
se pueda y se deba hacer algo», «crear problemas que
puedan ser resueltos» [...] definir un problema públi-
co es encontrar, «crear», el balance operativo entre
los hechos indeseados a remover (los objetivos) y los
medios que posibilitan hacerlo (los recursos) [...] Crear
problemas significa propiamente «crear soluciones
concebibles que propicien que los ciudadanos apren-
dan que es lo que deberían querer de conformidad
con lo que cuentan para poder realizarlo» (Aguilar,
2000: 70-72)
Por último, es importante resaltar que los pro-
blemas públicos se desenvuelven en un ambiente
dinámico y conflictivo, los problemas no son defi-
nidos una vez y para siempre; los lentes con que
miramos los problemas de hoy, no son los mismos
con los que miramos los problemas de ayer y segu-
ramente no serán iguales para observar los de maña-
na. Los escabrosos problemas sociales están sujetos
a procesos de redefinición por actores sociales, par-
tidistas y gubernamentales en circunstancias econó-
micas y políticas cambiantes. De esta forma, la defi-
nición de los problemas públicos, de una u otra for-
ma, heredan experiencia de miradas pasadas, de pro-
yectos y soluciones que una vez se plantearon, y esto
es más evidente cuando los problemas resisten el
paso del tiempo.
La política de combate a la pobreza del gobier-
no federal: un análisis de la definición y plan-
teamiento del problema
¿Cómo definió el problema de la pobreza el gobier-
no federal (2000-2006)? ¿Cuáles son las causas del
problema y las acciones planteadas para atacarlo? En
las líneas siguientes se realizará un análisis de la defi-
nición del problema de la pobreza que llevó a cabo
la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),5 depen-
dencia del gobierno federal responsable del diseño
y ejecución de la política social y de los programas
de combate a la pobreza.
La definición de la pobreza
Uno de los temas en los que más ha proliferado la
discusión sobre la pobreza es el que tiene que ver
con su definición y medición. En México, al igual
5
Cabe señalar que los documentos que sirvieron de base
para el presente análisis son documentos oficiales que reflejan
la postura y el enfoque de la Sedesol ante el problema de la
pobreza en nuestro país. Vale decir que fue tarea extenuante,
primero, identificarlos y, después, conseguirlos. Mi agradeci-
miento a Edgar Ibarra Morales, Secretario Técnico de la Oficialía
Mayor de la Sedesol por su colaboración.
77
 Imaginales
que en otros países, existe un amplio debate acerca
de cuál es la mejor forma de caracterizar el fenóme-
no. Bajo este contexto, la Sedesol convocó a un gru-
po de académicos nacionales a integrar el «Comité
Técnico para la Medición de la Pobreza en México».
En el documento que contiene las conclusiones de
los trabajos de dicho comité, se menciona que la
Sedesol adopta la agenda de investigación y la pro-
puesta metodológica del comité. En este documen-
to (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza
en México, 2002: 18), la pobreza se concibe como
una privación multidimensional; ello acarrea la posibili-
dad de incluir un gran número de elementos posi-
bles para reconocer quién es identificado como po-
bre. Ante esta multidimensionalidad, en el Progra-
ma Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 se con-
cibe la pobreza como privación de capacidades bá-
sicas. Éstas se definen como «el conjunto de accio-
nes o estados que los individuos pueden alcanzar y
que son considerados indispensables para elegir for-
mas y proyectos de vida valiosas» (Sedesol, 2001: 9).
Desde esta perspectiva, «ser pobre significa que, da-
das las condiciones sociales e individuales, los hoga-
res no tienen acceso a los recursos económicos ne-
cesarios para que sus miembros logren desarrollar
sus capacidades básicas» (Sedesol, 2001: 9). Por otro
lado, el gobierno federal no considera los instrumen-
tos de política como acciones de política social, sino
como parte importante de la estrategia de desarrollo
económico del país. Desde esta perspectiva, se juz-
ga a la pobreza como un problema intrínsicamente
vinculado al desarrollo económico, social y humano
y se concibe a la política social como una política de
desarrollo integral (Sedesol, 2001: 19).
La desagregación del problema: identificación de
las causas
De manera general, la Sedesol entiende la pobreza
como un problema de desigualdad (Vázquez Mota,
78
6
2002; Székely, 2002). De acuerdo con Vázquez Mota
(2002: 7) hay dos formas de entender las causas de
la pobreza. Por un lado, para los países con nivel de
ingreso bajo, la pobreza es un problema de falta de
desarrollo económico. Por otro, dice la autora, en
países que generan recursos considerables, el pro-
blema es cómo se reparten los beneficios. México
se encuentra en el segundo caso; ocupa el noveno
lugar por el tamaño de su economía, pero ocupa el
doceavo lugar en términos de desigualdad a nivel
mundial; entonces, la pobreza no parece exclusiva-
mente ser un problema de escasez de recursos, sino
también de desigualdad.
Bajo este razonamiento, la idea central es que en
México la pobreza y, en general, los rezagos socia-
les, son causados principalmente por la elevada des-
igualdad en la posesión de recursos y no por la inca-
pacidad de la economía para generar bienes y servi-
cios para toda la población (Székely, 2002: 7). Esa
elevada desigualdad es resultado «de una distribu-
ción altamente distorsionada de activos generadores
de ingresos, tales como el capital humano y físico, y
de oportunidades en los mercados laboral y de inver-
sión para utilizar estos activos productivamente»
(Székely, 2002: 7) (cursivas en el original). De esta
manera, dice Székely, para comprender las causas que
originan la desigualdad de ingresos y, por ende, la
pobreza, se debe determinar por qué la distribución
de oportunidades y de activos generadores de ingre-
sos es tan inequitativa.6
Para el gobierno federal, un elemento clave de
las causas de la pobreza es la existencia de restricciones
que enfrentan algunos sectores de la población. Así,
el enfoque de la política consiste en identificar las
restricciones que causan los rezagos sociales y en apli-
6
El documento Las brechas de la desigualdad. Principal desafío
de la política social en México, presenta un diagnóstico de la des-
igualdad en los ingresos, de capacidades, de oportunidades de
empleo y acceso a la protección, así como diferencias de patri-
monio. Obviamos su exposición por falta de espacio.
 El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006

car instrumentos y programas orientados a su elimi- que permitirá a los individuos crearse una fuente de
nación. En el documento Hacia una nueva generación ingreso por su propio esfuerzo» (Székely, 2002: 14)
de política social, de Miguel Székely, se identifican las (véanse esquemas 1 y 2). De esta manera, se entien-
restricciones para acumular activos o utilizarlos: 1) de de que los «círculos de pobreza y riqueza tienen su
oferta de servicios básicos, 2) de capacidades mínimas origen en las diferencias de capacidades, oportuni-
para participar en la actividad económica, 3) de pa- dades, patrimonio y protección con que cuentan las
trimonio o capacidad para invertir, 4) de riesgo o falta personas, ya que estos cuatro pilares son los elemen-
de mecanismos de protección, 5) de entrada a los mer- tos que están detrás de la capacidad para generar in-
cados laborales o de oportunidades de crédito. gresos» (Vázquez Mota, 2002: 9).
El primer tipo de restricción se refiere a
la falta de servicios básicos para poder in- Esquema 1. Generación de ingresos
vertir en la adquisición de activos. Por ejem-
plo, se menciona que en el caso de la edu-
cación es necesario contar con acceso a es-
cuelas para poder adquirir capital humano.
La restricción de capacidades básicas con-
siste en carecer de elementos mínimos in-
dispensables como salud y nutrición para
poder integrarse a la vida social y producti-
va. La restricción de patrimonio se refiere a
la falta de recursos para emprender activi-
dades productivas con los propios medios
de la familia. La cuarta restricción se refiere
en la carencia de mecanismos de protección. Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Finalmente, en cuanto a las oportunidades
productivas, las restricciones se clasifican en Esquema 2. Generación y ampliación de activos
dos grupos. En el primero se encuentran y oportunidades productivas
las restricciones de acceso al mercado labo-
ral. En el segundo grupo de restricciones
se encuentran aquellas barreras a la crea-
ción de actividad económica por medio de
la inversión.
En síntesis, bajo esta visión de las cau-
sas de la pobreza en México, la política so-
cial del gobierno federal se enfoca a la eli-
minación de las restricciones antes mencio-
nadas, con lo que «se podrá generar un cír-
culo virtuoso de acumulación de activos y
generación de oportunidades productivas
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).

79
 Imaginales
La estructuración del problema: el planteamien-
to de las soluciones
Una vez que se identificaron los elementos causales
de la pobreza, las soluciones deben estar destinadas
a atacarlos. Para materializar esas soluciones, el go-
bierno federal diseñó la «Estrategia contigo», con el
objetivo de «impulsar y lograr el desarrollo humano
integral de cada uno de los ciudadanos y responder
a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
de la población» (Sedesol, 2002: 5).
Esquema 3. Vertientes y ámbitos de acción
de la Estrategia Contigo
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
La Estrategia Contigo considera cuatro vertien-
tes de trabajo y a cada una corresponden líneas de
acción específicas (véase esquema 3). Con la puesta
en práctica de los programas se permite avanzar en
las cuatro vertientes, que son «necesarias para elimi-
nar las restricciones que impiden la acumulación y uso
adecuado de activos, es decir, la ampliación de capa-
cidades, la generación de oportunidades producti-
vas, la formación de patrimonio y la protección de
protección social» (Székely, 2002: 18) (cursivas mías).
80
6
La estrategia opera bajo diversos principios.7
Quisiéramos destacar uno de ellos, el de
«integralidad», pues resulta fundamental para
entender la concepción del problema de la po-
breza y el curso de acción planteado por el
gobierno para su solución. El principio de
integralidad implica articular los distintos pro-
gramas con las necesidades específicas de las
personas y familias. Se argumenta que «esto
permite responder a los cambios que viven las
personas y las familias a lo largo de su curso de
vida, desde la etapa prenatal, la adolescencia, la edad
adulta y hasta la vejez» 8 (Székely, 2002: 18) (véase
esquema 4).
7
Los principios son corresponsabilidad, equidad, cohe-
sión social, transparencia e integralidad. Para profundizar véa-
se Székely (2002) y Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
8
En este sentido, es importante mencionar que el Consejo
Nacional de Población elaboró índices de desarrollo social (IDS)
con la finalidad de identificar, bajo una perspectiva multidi-
mensional, los avances y rezagos que se vinculan al desarrollo
pleno de capacidades y opciones en las distintas etapas de la vida
de los individuos. Véase Consejo Nacional de Población (2003).
 El “problema” de definir los problemas públicos: un análisis de la política de combate a la pobreza
del gobierno federal en México, 2000-2006
Esquema 4. Principio de integralidad en la Estrategia Contigo
Fuente: Estrategia Contigo (www.contigo.gob.mx).
Por último, es importante indicar que esta estra-
tegia de solución planteada por el gobierno federal
para atacar el problema de la pobreza se inserta en
una visión de largo plazo del desarrollo social,9 la
cual contempla un periodo de 25 años para conver-
tir esa visión en realidad.
A manera de conclusión
La política pública no puede sustentarse sin la exis-
tencia de un problema público claramente definido.
Si los problemas públicos no se plantean de manera
que puedan ser tratables y solucionables por el go-
bierno, nos encontramos como el marinero sin brú-
jula en medio del mar: navegando en la incertidum-
bre, esperando que alguien prodigiosamente nos sa-
que del aprieto. De aquí que, la ardua tarea de atajar
los escurridizos problemas sociales, entraña conoci-
miento técnico, responsabilidad pública y virtud
política. Asimismo, en no pocas ocasiones, sucede
9
La visión, objetivos, ejes rectores, así como las estrategias
de la política social se mencionan en el Programa Nacional de
Desarrollo Social 2001-2006.
que los mejores diseños de política pública
basados en una clara visión de las causas
del problema que se desea atacar y de las
mejores vías para su solución, topan con
pared. Sin embargo, cuando el núcleo de la
política está sólido, hay la posibilidad de
rectificar, de repensar. En contrapartida, si
no hay un problema bien entendido y defi-
nido, la política se derrumbará por sí sola,
será cuestión de tiempo y la colectividad
asumirá los costos.
El objetivo primordial de este trabajo
consistió en analizar la política pública de
superación y combate a la pobreza diseña-
da por el gobierno federal encabezado por
el presidente Vicente Fox (2000-2006), en
lo que toca a la definición del problema. No evalua-
mos si el planteamiento del problema es el más efi-
caz y eficiente para atacar el grave problema de la
pobreza en nuestro país. Ello supone un profundo
análisis que supera los alcances de estas líneas. La
intención se centró en examinar primeramente si se
delimitó la pobreza por sus causas y, en segundo tér-
mino, si se estructuró una solución viable, esto es,
saber si el problema es tratable y solucionable. En
caso de resultar la respuesta negativa, estamos fren-
te al voluntarismo, la demagogia y el dispendio, pero
no frente a una política pública. A partir del análisis
realizado, se puede afirmar que la política se susten-
ta en una visión que identifica las causas que gene-
ran la pobreza (desagregación) y plantea un conjun-
to de soluciones (estructuración) destinadas a ata-
carlas. A lo menos, se trata de una política pública
coherente entre los elementos causales identificados
que inciden sobre la pobreza y la estrategia de solu-
ción con los recursos disponibles. Esto es, a partir
de la definición de la pobreza, se trata de un proble-
ma susceptible de ser resuelto –aunque hay que re-
calcarlo– en el largo plazo.
81
 Imaginales
Una reflexión final. Consideramos que fue un
acierto del gobierno federal que concluyó su ges-
tión en 2006 vincular el fenómeno de la pobreza al
desarrollo económico, social y humano y considerar
la política social como una política de desarrollo in-
tegral. Al parecer no son palabras huecas, pues el
diseño de las políticas de superación de la pobreza
refleja esta concepción. Entre los magros aciertos
del gobierno foxista se encuentra, precisamente, el
de aportar una visión integral del complejo proble-
ma de la pobreza y el de sentar los cimientos para
una política de largo aliento. Una muestra de ello
fue la aprobación de la Ley de Desarrollo Social en
2003 mediante un amplio consenso de las fuerzas
políticas representadas en el Congreso de la Unión.
Obviamente, las estrategias, programas y acciones
de combate a la pobreza siempre serán perfectibles;
lo que importa es que hoy conocemos más al ene-
migo llamado «pobreza» y hay una orientación más
clara de cómo atacarlo, y eso ya es ganancia.
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