TEMA XIX

LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA. CLASES DE

ÓRGANOS CONSULTIVOS.
EL CONSEJO DE ESTADO: ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL. COMPOSICIÓN.
ORGANIZACIÓN. ATRIBUCIONES.
EL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL.

LOS ÓRGANOS CONSULTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Según García Oviedo la Administración pública efectúa cuatro categorías distintas de

actividades; la activa propiamente dicha, la deliberante, la consultiva y la de vigilancia.

Los órganos de las Administraciones Públicas con competencias decisorias (la

llamada “Administración activa”) necesitan con suma frecuencia de la intervención de otra serie
de personas, entidades u órganos que, con su participación y auxilio, colaboren al acierto o plena
legalidad de la final decisión. Semejante participación de terceros, que globalmente podemos
reconducir al concepto de la Función Consultiva, reviste sin embargo una pluralidad de
manifestaciones.

La Administración consultiva es, pues, aquella manifestación de la actividad administrativa, cuya

labor consiste en el consejo y asesoramiento de la administración activa. En efecto, los órganos
activos encargados de la decisión y ejecución a un tiempo de los asuntos públicos, necesitan
muchas veces, para alcanzar una adecuada formación de la voluntad administrativa, del
asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por
la preparación de las personas que las integran. Tales órganos, denominados consultivos,
realizan su función mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito,
de carácter jurídico o técnico.

I. Atendiendo a las funciones que desempeñan.

1) Órganos exclusivamente consultivos; Se trata de órganos creados exclusivamente con un fin

consultivo del resto de las administraciones Públicas. (Por ej.: Consejo Económico y Social)
2) Órganos Híbridos (mixtos): En otras ocasiones por ejemplo a algunos entes que gozan de
una pluralidad de funciones se les asigna, como una más, la tarea de asesorar a la
Administración. Es algo que con frecuencia sucede con los llamados organismos
reguladores. La Comisión Nacional de la Competencia, por ejemplo (véase “Comisión
Nacional de la competencia”), actúa como órgano consultivo de la Administración sobre
cuestiones relativas a la defensa de la competencia. En particular, podrá ser consultada en
materia de competencia por las Cámaras Legislativas, el Gobierno, los distintos
Departamentos ministeriales, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones locales, los
Colegios profesionales, las Cámaras de Comercio y las organizaciones empresariales o de
consumidores y usuarios. (Por ej.: Consejo de Seguridad Nuclear).

II. De acuerdo con su estructura.

1) Unipersonales: Los miembros del Servicio Jurídico del Estado -los Abogados del Estado-
ejercen una relevante función consultiva al margen de su función contenciosa, y la ejercen
de forma personal no colegiada.
1) Colegiados: La regla es que lo sean, manteniendo la tradición napoleónica, como garantía
de equilibrio entre las distintas posiciones.
III. Atendiendo a su la forma de sus informes pueden ser:

1) Formalizados: El informe que emiten, por escrito, se incorpora al expediente administrativo.

2) No Formalizados: El informe carece de esa relevancia externa y no es obligado que informe
se incorpore al procedimiento. Ejemplo: Gabinetes de los Ministerios.

IV. Según su dependencia orgánica:

1) Dependientes: En el seno de las competencias municipales -por ejemplo para el
otorgamiento de licencias- las distintas normas estatales o autonómicas suelen establecer
el deber de recabar, antes de la resolución final de otorgamiento o denegación, de informes
técnicos o jurídicos. Unos y otros informes (técnicos y jurídicos) son elaborados por personas
que estén integrados en los propios servicios municipales.
2) Independientes: No pertenecen a la administración que dicta el acto, o activa.
a. Internos: En ocasiones la función consultiva es el núcleo esencial de la
responsabilidad de algunos entes públicos. Y en algunos casos adquiere tal
importancia y tal autoridad esa responsabilidad como para haber obtenido un
explícito reconocimiento constitucional. Es el caso del Consejo de Estado que es
un órgano constitucionalizado y que es precisamente el paradigma de la función
consultiva. El artículo 107 de la Constitución dispone así que “el Consejo de Estado
es el supremo órgano consultivo del Gobierno” y que “una Ley Orgánica regulará su
composición y competencia”.
b. Externos: En el caso de los entes de la llamada Administración Corporativa, en
especial de las llamadas corporaciones sectoriales de base privada, que son al
tiempo agrupaciones de particulares cuyo fin prioritario es la defensa de los
intereses comunes y Administraciones Públicas que velan por los intereses
generales, sucede que, con frecuencia, esa labor consultiva, de apoyo y
asesoramiento, es una parte sustancial de su dimensión pública. La Ley Básica de las
Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, asigna por ejemplo a éstas
la condición de órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones
Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen. Esta tarea -
insistimos- es precisamente una de las que más contribuyen a la final catalogación
de las Cámaras como corporaciones de derecho público.

V. Según la Administración Territorial que conforma su ámbito de actuación.

1) Estatales: Consejo de Estado, Consejo económico y social, etc.

2) Autonómicos: Consejo Consultivo autonómico, Dirección General de Política Digital de
Andalucía, etc.
3) Locales: Consejo andaluz de Concertación Local.

EL CONSEJO DE ESTADO

El Consejo de Estado es una institución de honda raigambre en nuestro sistema jurídico que
data del siglo XVI. Se trata de un órgano consultivo que se inserta en la Administración del
Estado. Durante el Siglo XIX, junto a su actividad consultiva, desarrollaba funciones judiciales.
La Ley Santa María de Paredes de 13 de septiembre de 1888 transformó la jurisdicción de
retenida en delegada, siendo el primer paso hacia lo que poco tiempo después sería la plena
judicialización en el control de la Administración. Al amparo de la Ley de 1888, la función
judicial se encomendaba a un Tribunal de lo contencioso que formaba parte del Consejo de
Estado. Posteriormente, la Ley Maura de 5 de abril de 1904 privó al Consejo de Estado de las
funciones judiciales, que se trasladaron al Tribunal Supremo (Sala Tercera).

Por tanto, frente a lo que acontece en otros sistemas de nuestro entorno (por ejemplo,
Francia e Italia), el Consejo de Estado en España mantiene exclusivamente funciones
consultivas, y a ello se refiere específicamente el artículo 107

de la Constitución

al definirlo como el supremo órgano consultivo del Gobierno.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la naturaleza del

Consejo de Estado y el alcance de la función que desarrolla. En su Sentencia 214/1989, de 21
de diciembre, sostuvo que el Consejo de Estado, tal como establece el artículo 20.1

de su Ley Orgánica 3/1980

, se configura también como órgano consultivo de las Comunidades Autónomas. Abundando

en esta idea, en la posterior Sentencia del mismo Tribunal 56/1990 se afirmaba que el Consejo
de Estado, pese a la dicción literal del artículo 107

de la Constitución

, que se refiere a él como supremo órgano consultivo del Gobierno, tiene en realidad el
carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del
Estado que la propia Constitución establece. Así resulta -resaltaba el Tribunal Constitucional-
de su composición y de sus funciones consultivas que se extienden también a las Comunidades
Autónomas, según se prevé explícitamente en el diseño competencial a que se remite la
Constitución, realizado por los artículos 20 a 23

de la Ley Orgánica del Consejo de Estado

Pero ha sido la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992 en la que, de una manera
más desarrollada, se aborda la cuestión. En ella se llega a la conclusión de que es cierto que el
artículo 107
de la Constitución

se está refiriendo a la función consultiva que el Consejo de Estado desarrolla para el Gobierno
de la Nación en concreto. Pero la circunstancia de que el citado precepto constitucional no
contemple expresamente más que dicha función, no quiere decir que el Consejo de Estado
haya de quedar confinado al ejercicio de esa específica función y que no pueda extenderse el
alcance de su intervención consultiva. Se afirma en la Sentencia que en realidad, el ámbito de
actuación del Consejo de Estado es mucho más amplio, y se ha venido configurando
históricamente como órgano consultivo de las Administraciones Públicas. El hecho de que no
forme parte de la Administración activa, su autonomía orgánica y funcional, garantía de
objetividad e independencia, le habilitan para el cumplimiento de esa tarea, más allá de su
condición esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación también con otros órganos
gubernativos y con Administraciones públicas distintas de la del Estado, en los términos que
las leyes dispongan, conforme a la Constitución.

Dos aspectos conviene destacar sobre esta cuestión: (i) el artículo 107

de la Constitución

no configura el Consejo de Estado como el supremo órgano consultivo de los gobiernos de las
Comunidades Autónomas y de sus respectivas Administraciones, pero no impide que la
actividad consultiva que desarrolla pueda abarcar, incluso mediante la emisión de dictámenes
de carácter preceptivo, a dichas Administraciones Autonómicas o también Locales; (ii) la
circunstancia de que el Consejo de Estado se incruste orgánicamente en la estructura de la
Administración del Estado (y sea formalmente, por tanto, un órgano estatal), no se traduce -en
trance de dictaminar asuntos de otras Administraciones- en una especie de instrumento a
través del cual la Administración del Estado de alguna manera fiscaliza la actuación de las
Comunidades Autónomas, en perjuicio de la autonomía que les es propia. Y ello porque el
Consejo de Estado goza de autonomía orgánica y funcional, como se recoge en el artículo
1.dos de su Ley Orgánica reguladora y lo ha reconocido en diversas ocasiones el Tribunal
Constitucional.

Ello no obsta para que las Comunidades Autónomas, con base en el principio de autonomía
organizativa (artículos 147.2.c y 148.1.1 de la Constitución

), puedan crear sus propios órganos consultivos para que desarrollen, en el ámbito que les
corresponde, una función equivalente a la del Consejo de Estado, también a modo de garantía
procedimental y acierto en la toma de decisiones. Y así lo han hecho varias de ellas: Aragón
(Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, y Decreto Legislativo
1/2001, de 3 julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón); Baleares (Ley 5/1993, de 15 de junio del Consejo
Consultivo de las Islas Baleares); Canarias (Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de
Canarias); Castilla y León (Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de
Castilla y León, y Decreto 102/2003, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el
Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de Castilla y León); Castilla-La Mancha (Ley
8/1995, de 21 de diciembre. Régimen Jurídico del Gobierno y del Consejo Consultivo); Cataluña
(Ley 1/2000, de 30 de marzo, de modificación de la Ley 13/1989, de Organización,
Procedimiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña, del
Decreto Legislativo 1/1991, por el que se aprueba la refundición de las Leyes 3/1985 y
21/1990, de la Comisión Jurídica Asesora, y de la Ley 7/1996, de Organización de los Servicios
Jurídicos de la Administración de la Generalidad de Cataluña, y de derogación parcial de un
artículo de la Ley 3/1982, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad; Extremadura (Ley 16/2001, de 14 de diciembre. Creación y regulación); Galicia
(Ley 9/1995, de 10 de noviembre, del Consejo Consultivo de Galicia, y Decreto 282/2003, de
13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del
Consejo Consultivo de Galicia); Murcia (Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de los Organos
Consultivos de la Región de Murcia, Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la
Región de Murcia y Decreto 15/1998, de 2 abril, por el que se aprueba su Reglamento);
Navarra (Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre, por la que se modifica la Ley Foral 8/1999, de
16 de marzo, del Consejo de Navarra, y el Decreto Foral 90/2000, de 28 febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento); País Vasco (Decreto 187/1999, de
13 de abril, de creación y regulación y el Decreto Foral 57/1999, de 30 marzo, por el que se
crea la Comisión Jurídica Asesora); La Rioja (Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo
de La Rioja y Decreto 8/2002, de 24 de enero, por el que se aprueba su Reglamento); y
Valencia (Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la
Comunidad Valenciana y el Decreto 138/1996, de 16 de julio, por el que se aprueba su
Reglamento).

El artículo 107

de la Constitución

establece una reserva de Ley Orgánica en lo que se refiere a la regulación de la composición y

competencia del Consejo de Estado. En cumplimiento de tal previsión constitucional, se dictó
la vigente Ley Orgánica 3/1980

, de 22 de abril, del Consejo de Estado, desarrollada por el Reglamento Orgánico del Consejo
de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/80, de 18 de julio.

En la función genuinamente consultiva, el Consejo de Estado emite dictámenes que como

tales constituyen actos a través de los que expresa una opinión o juicio. En el ejercicio de esta
función, el Consejo de Estado debe apreciar la legalidad, pero también podrá valorar aspectos
de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente
la autoridad consultante. En los artículos 21
y 22

de la Ley Orgánica 3/1980

se recoge el listado de asuntos en los que deberá ser consultado, ya sea en Pleno o en
Comisión Permanente. No obstante, la consulta al Consejo de Estado será preceptiva cuando
así se establezca también en otras Leyes (artículo 2.dos) y facultativa en los demás casos. Los
dictámenes no son vinculantes, salvo que la Ley disponga lo contrario.

El Consejo de Estado emitirá dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el

Gobierno o sus miembros o las Comunidades Autónomas a través de sus Presidentes (artículo
20.1

de la Ley Orgánica 3/1980

). Sin embargo, en la práctica se ha reconocido también legitimación para solicitar el dictamen

del Consejo de Estado a otros órganos o entidades que gozan de una particular naturaleza por
razón de las funciones que desempeñan, como es el caso del Banco de España y del Tribunal
de Cuentas. Así, por ejemplo, el Banco de España se dirigió al Consejo de Estado al amparo de
la Ley 13/1994

, de Autonomía del Banco de España, para solicitar dictamen en relación con el proyecto de
Reglamento interno del Banco de España (dictamen 907/2000, de 23 de marzo de 2000). Otro
tanto ha ocurrido con el Tribunal de Cuentas (dictamen 4535/1998, de 21 de enero de 1999),
en relación con una reclamación que en concepto de indemnización de daños y perjuicios se
formuló frente al citado Tribunal). El Consejo de Estado señaló en este último dictamen que
"por lo que se refiere a la competencia para requerir la consulta, la Ley Orgánica 3/1980

del Consejo de Estado (anterior a la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y a su Ley de
Funcionamiento) no menciona entre las autoridades consultantes al Presidente del Tribunal de
Cuentas. Si bien, con arreglo a los artículos 20, 23 y 24 de su Ley Orgánica, el Consejo de
Estado dictamina a solicitud del Presidente, Vicepresidente y Ministros del Gobierno de la
Nación y de los Presidentes de los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, lo
mismo si la consulta es preceptiva que si es potestativa, ello no impide que, admitida la
procedencia de la consulta, pueda la máxima autoridad del Tribunal de Cuentas formular su
solicitud. La competencia exclusiva del Tribunal de Cuentas para lo concerniente al gobierno,
régimen interior y personal (artículo 3

de la Ley Orgánica 2/1982

) excluye la intermediación de la Institución parlamentaria de la que depende o de cualquiera

otra de las enunciadas legalmente con capacidad para dirigirse al Consejo de Estado. Parece
lógico que así sea puesto que es al Tribunal de Cuentas al que corresponde resolver la cuestión
planteada. Los criterios de admisión de la solicitud de dictamen formulada por el Presidente
del Tribunal de Cuentas concuerdan, por lo demás, con los que fundaron la consulta evacuada
por el Consejo de Estado, a requerimiento del Gobernador del Banco de España (dictamen
2.458/94, de 16 de febrero de 1995). Ha de considerarse, por tanto, a los efectos de esta
consulta, autoridad consultante y destinataria de la consulta al Presidente del Tribunal de
Cuentas".

Los dictámenes del Consejo de Estado pueden ser de Pleno o de Comisión Permanente.
Todo asunto en que por precepto de una Ley haya que consultárselo al Consejo de Estado y no
se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno, corresponderá emitirlo a la Comisión
Permanente. No obstante, ambos dictámenes (de Pleno o de Comisión Permanente) gozan de
la misma naturaleza y efectos, siendo los instrumentos a través de los cuales el Consejo de
Estado emite su opinión en el ejercicio de su función genuina.

Pero junto a dicha función consultiva, el Consejo de Estado también puede elevar mociones
al Gobierno. Señala en este sentido el artículo 20.dos de la Ley Orgánica 3/1980, que el
Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las
propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de
sus funciones le sugiera. El artículo 121.1.5º de su Reglamento de desarrollo alude también al
estudio y preparación de mociones a remitir al Gobierno o a la Comunidad Autónoma. La
iniciativa de las mociones corresponde al propio Consejo de Estado.