PANEL INTERNACIONAL SOBRE INTEGRACIÓN

REGIONAL Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA

REGIÓN CARIBE
(Realizado del 5 al 10 de junio de 2010)

INFORME FINAL
(Documento de Trabajo)

Centro de Desarrollo Regional de las Naciones Unidas (UNCRD)

www.uncrdlac.org
Asociación Internacional de Desarrollo Urbano (INTA)
www.inta-aivn.org
Corredor Regional Caribe

Documento elaborado por UNCRD e INTA

(Versión Agosto 22 de 2010)

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Nota

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores respectivos y no

necesariamente reflejan las de la Secretaría de las Naciones Unidas, del Centro de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), de la Asociación Internacional de Desarrollo
Urbano (INTA), o de las demás entidades participantes.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados

los datos que contiene no implican, de parte de la Secretaría de las Naciones Unidas o del
UNCRD, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios
citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida de ninguna manera o por ningún
medio sin permiso previo por escrito del UNCRD.
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Esta edición fue posible gracias al apoyo de

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ACERCA DEL UNCRD
El Centro para el Desarrollo Regional de las Naciones Unidas (UNCRD por su sigla en inglés) se
fundó en 1971 como un instrumento orientado a apoyar el logro de la estrategia de la Segunda Década
de Desarrollo de las Naciones Unidas. Fue creado a través de un acuerdo entre el Gobierno del Japón y
la ONU y como parte del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de esta organización cuya
sede se encuentra en Nueva York. UNCRD tiene tres oficinas adicionales a su Sede de Nagoya: la
Oficina para África localizada en Nairobi, Kenia; la Oficina para América Latina y El Caribe localizada
en Bogotá, Colombia; y la Oficina de Gestión de Desastres de Hyogo, localizada en Kobe, Japón.
UNCRD promueve el desarrollo regional como un potente instrumento para la integración y
promoción de los esfuerzos económicos y sociales, para perseguir los siguientes objetivos: (1) inducir
cambios estructurales y reforma social, especialmente para lograr una distribución más amplia de
retornos del desarrollo a los grupos menos privilegiados de la población; (2) incrementar la
participación popular para la definición de objetivos de desarrollo, toma de decisiones y procesos
organizativos para el desarrollo; (3) crear arreglos institucionales y administrativos más efectivos y
enfoques operativos para llevar a cabo planes de desarrollo; (4) lograr una mejor distribución de
población y actividades humanas en el territorio, a través de una mejor integración del desarrollo rural y
urbano; e (5) incluir consideraciones ambientales en los programas de desarrollo de forma más efectiva.

Objetivos del UNCRD

Servir como un centro de capacitación e investigación para el desarrollo regional;

Proporcionar servicios de asesoría para el desarrollo regional;

Asistir a los países en vías de desarrollo para promover el establecimiento de una red de
intercambio de información sobre investigación, experiencias prácticas, capacitación, y otras
actividades de beneficio mutuo sobre aspectos relevantes del desarrollo regional.

Asistir y cooperar con otras organizaciones nacionales e internacionales interesadas en el
campo del desarrollo regional y sus áreas relacionadas.
UNCRD lleva a cabo anualmente cursos internacionales de capacitación en desarrollo regional en
Nagoya, África y América Latina. UNCRD también organiza y lleva a cabo cursos especializados y
servicios de asesoría a petición de países individuales y agencias bilaterales y multilaterales, basados en
las necesidades e intereses particulares de los países y las regiones. La investigación se desarrolla como
un recurso de información para las actividades de capacitación. UNCRD actualmente trabaja dos
proyectos separados pero interrelacionados: Seguridad Humana y Desarrollo Regional; y Medio
Ambiente. El proyecto sobre Seguridad Humana y Desarrollo Regional (implementado en Asia y
América Latina). El Proyecto sobre Medio Ambiente actualmente está relacionado con Transporte
Ambientalmente Sostenible, producción y consumo sostenible, y gestión de residuos sólidos en Asia.

UNCRD en América Latina (con sede en Bogotá, Colombia)

La oficina para América Latina y el Caribe del UNCRD (UNCRD-LAC) se estableció en Colombia en
1997 como continuación del Programa Especial para la Región, iniciado en Nagoya desde 1991. En la
última década, las actividades de UNCRD-LAC se han centrado en: (i) desarrollo de capacidad
técnica e institucional para la gestión integrada de regiones/territorios, en un marco de
seguridad humana, promoviendo la construcción de acuerdos y acción concertada entre actores
regionales; (ii) valoraciones a la seguridad humana como insumos a los procesos de planeamiento y
gestión del desarrollo regional y local y formulación de política pública; y (iii) cooperación sur-sur.
Las actividades incluyen un paquete de investigación aplicada, capacitación (cursos internacionales y de
país y regiones), asistencia técnica, cooperación horizontal o sur-sur, difusión de mejores prácticas y
lecciones aprendidas de los hallazgos de investigación, a través de publicaciones y del Internet. La
Oficina cuenta con una sólida red de cooperación que incluye organizaciones internacionales, entidades
del nivel nacional, regional y local, la academia y ONGs para la formulación, implementación y
financiación de proyectos.

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ACERCA DEL INTA

INTA es una asociación global de membrecía donde profesionales y hacedores de política en temas
urbanos, públicos y privados, se reúnen para compartir conocimiento y experiencias, y desarrollar
herramientas para el desarrollo urbano integrado. INTA no es una red de ciudades: es una asociación
de profesionales y tomadores de decisiones. INTA no es una asociación de profesionales: es un lugar
donde planificadores, arquitectos, desarrolladores urbanos, ingenieros, inversionistas, etc. se
comprometen con autoridades públicas y empresas, con investigadores y comunidad, con actores
económicos, ambientales, sociales y espaciales, a crear conjuntamente estrategias para un urbanismo
sostenible, conectando todos esos aspectos que son críticos para el desarrollo integral de los territorios
urbanos.

Historia
INTA nació en París en 1976 como la Asociación Internacional de Ciudades Nuevas (New Towns), en
un momento en el que proyectos de desarrollo urbano de gran escala se concebían como soporte al
crecimiento económico general. Los fundadores de INTA creyeron en la importancia del intercambio
de experiencias internacionales y conocimiento entre todos los actores involucrados en esos ambiciosos
proyectos, reformando territorios y el entorno habitable. Hoy, los miembros de INTA están aún
convencidos de que solamente uniendo los esfuerzos de todos los actores urbanos, se puede lograr un
urbanismo integrado y sostenible.

Metodología de Trabajo
Para facilitar el intercambio de experiencias y conocimiento, desarrollar cooperación entre los sectores
público y privado y construir competencias, los miembros de INTA producen conjuntamente
soluciones a través de intercambios regionales e internacionales en aspectos urbanos que requieren
cuidadosa atención. El Secretariado Internacional de INTA coordina la red y sus actividades
internacionales: un Congreso Mundial Anual de Desarrollo Urbano, Conferencias y Seminarios, el
Consejo Mundial de Desarrollo Urbano, mesas redondas de prospectiva, sesiones de lluvia de ideas,
visitas de estudio y paneles asesores, en los cuales un grupo de miembros asesoran otras instituciones
miembro en un proyecto urbano específico.

Enfoque y Áreas de Acción

El alcance de INTA cubre el desarrollo urbano en todas las escalas, pero un hilo conductor atraviesa
todas las actividades: integración de políticas sectoriales implementadas por sectores público y privado
en áreas tales como planeamiento territorial estratégico, espacio público, forma urbana y arquitectura,
innovación y conocimiento, economía, movilidad y accesibilidad, servicios públicos locales, nuevos
patrones de producción y distribución, clusters creativos, atracción económica, vivienda, regeneración
urbana, patrimonio y turismo, inclusión social, marketing territorial, gobernabilidad local, sostenibilidad
y eficiencia energética, etc. Solamente cuando están integradas, estas políticas hacen posible reformar
los territorios, sus funciones, su vida social y sus actividades económicas. Estas políticas son las
impulsoras de cambio para muchos territorios, tales como Ciudades Nuevas (New Towns), vecindarios,
municipalidades, áreas metropolitanas y regiones urbanas. Enfoques innovadores son oportunidades
para resaltar e inducir nuevas formas de diálogo y negociación, así como nuevas relaciones entre actores
sociales, resultando en un sistema efectivo de gobernabilidad urbana.

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PANELISTAS

UNCRD
Claudia Hoshino (Colombia). Coordinadora de la Oficina para América Latina y el Caribe
del UNCRD, es experta internacional en planeamiento del desarrollo regional del
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales del Secretariado de las Naciones Unidas.
Fue responsable de la fundación de la Oficina para América Latina y el Caribe del UNCRD, la
que dirige desde 1997. Tiene amplia experiencia en el desarrollo de programas de investigación,
capacitación y asistencia técnica en planeamiento y gestión del desarrollo urbano y regional
para los países de América Latina y el Caribe. Ha desarrollado proyectos en Colombia,
Guatemala, Costa Rica, Perú, Méjico, Chile, Argentina y Brasil, y editado y publicado nueve
libros y varios artículos en el tema del desarrollo regional y urbano, descentralización y
seguridad humana. Sus actividades incluyen cooperación global con una amplia variedad de
organizaciones interesadas en el desarrollo regional y la seguridad humana. De 1992 a 1997,
Hoshino condujo el Programa para América Latina del UNCRD en la sede del UNCRD en
Nagoya, Japón. Antes de vincularse con las Naciones Unidas trabajó en una variedad de
proyectos de planeación urbana y regional para entidades del nivel nacional, regional y local en
Colombia.
María Helena Rodríguez (Colombia). Experta Nacional del UNCRD-LAC, es Arquitecta
de la Pontificia Universidad Javeriana en Colombia con maestría en diseño urbano del
Politécnico de Oxford, Inglaterra. Participó como consultora y coordinadora del Programa
Mejor Gestión de los Departamentos promovido por el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). Ha desarrollado consultoría
privada en temas de diseño urbano y desarrollo regional y se ha desempeñado como docente
en pregrado y posgrado en las universidades Javeriana y Piloto de Bogotá en temas de gestión
urbana y regional. Como experta nacional de UNCRD-LAC, es responsable del diseño de
metodologías e implementación de actividades de capacitación que desarrolla el UNCRD en
América Latina y el Caribe.
José Luis Acero (Colombia). Coordinador de Operaciones de UNCRD-LAC, es Ingeniero
Industrial con énfasis en las áreas de finanzas y organizaciones, y magíster en Economía con
énfasis en macroeconomía e historia económica de la Universidad de Los Andes. Participó en
la elaboración del 1er Informe Nacional de Competitividad dentro del Consejo Privado de
Competitividad en el año 2007. Como Coordinador de Operaciones de UNCRD-LAC, es,
entre otras actividades, responsable de la articulación institucional de varios procesos de
Integración Regional en Colombia.

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INTA
Pedro Ortiz (España). Vicepresidente del INTA y director del Instituto de Renovación
Urbana, una iniciativa conjunta entre el sector público y privado de Madrid. También es
director del Máster de Planeamiento Urbano de la Universidad Rey Juan Carlos, y Socio de la
firma de asesoría de AropGas. Ha sido consejero de los gobiernos regionales de Navarra y
Murcia y de varias compañías de ingeniería y desarrollo. Fue miembro del Comité de Expertos
de la Fundación Madrid Nuevo Siglo y del Concejo de la Ciudad de Madrid, alcalde del
Distrito Central de Madrid (Distrito de Salamanca). Ortiz fue director del Plan Estratégico de
Madrid, director general de planeamiento urbano y regional del gobierno de la Región de
Madrid y autor del Plan de Desarrollo Regional de Madrid de 1997. Es arquitecto de la Escuela
de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid y Máster en Planeamiento Urbano
con énfasis en planeamiento regional del Politécnico de Oxford en el Reino Unido. Ha
producido diversas publicaciones sobre desarrollo regional, ciudad región, y sobre planes de
ordenación urbana de Madrid.
Line Algoed (Bélgica). Directora de Desarrollo de la Asociación Internacional de Desarrollo
Urbano (INTA), responsable del Objetivo del Programa 2030, un programa internacional
orientado a identificar las tendencias y aspectos que los hacedores de política urbanos
enfrentarán en los próximos 20 años. Algoed también es responsable del Congreso anual de
INTA, y del partenariado para proyectos internacionales y el sistema de comunicación. Antes
de trabajar en INTA, asistió una ONG de derechos humanos en Lima, Perú y trabajó como
Asistente de Investigación del Departamento de Antropología Cultural y Sociología del
Desarrollo en la Universidad de Leiden (Holanda), en donde también obtuvo su Grado de
Master.

EXPERTOS LATINOAMERICANOS
David Kullock (Argentina). Arquitecto y Planificador Urbano de la Universidad de Buenos
Aires. Docente de posgrado y maestría en varias universidades argentinas y uruguayas en
temas de planificación urbana y regional y gestión ambiental del desarrollo urbano, así como en
ordenamiento territorial y desarrollo urbano. Kullock ha desarrollado diversos proyectos de
investigación y asesoría en estos temas en diferentes países de América Latina. Durante los
últimos cinco años se ha desempeñado como asesor en gestión pública como consejero en el
Consejo del Plan Urbano Ambiental de la ciudad de Buenos Aires, Argentina, y es autor de
variadas publicaciones sobre planificación urbana y regional.
Jaime Valenzuela (Chile). Arquitecto de la Universidad Católica de Valparaíso en Chile y
Máster en Planeación Regional y Urbana de la Universidad de Yale. Se desempeñó como
Subsecretario General del International Council for Local Environmental Initiatives – ICLEI
(Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales). Experto senior y consultor en
desarrollo urbano y programas y proyectos de planeación en América Latina para el
International Union of Local Authorities IULA (Unión Internacional de Autoridades Locales);
para el Banco Interamericano de Desarrollo; la Organización de Estados Americanos OEA; la
Fundación Ford y otras agencias internacionales. En la actualidad es consultor de la Comisión
Económica para America Latina y el Caribe CEPAL para el Programa de Maestría en
Proyectos Urbano-Regionales en Seguridad Humana, Eficiencia Energética y Balance

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Climático de UNCRD-CEPAL y la ciudad de Milán. Valenzuela tiene amplia experiencia en
docencia y asesoría en temáticas de desarrollo urbano y regional y ordenamiento territorial,
especialmente en el área de desarrollo sostenible en diversos países de América Latina y el
Caribe.
Gustavo Wilches-Chaux (Colombia). Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Políticas y
Sociales en la Universidad del Cauca (1977), estudió Producción de Audiovisuales en Bristol
(UK) y “Disaster Management” en Oxford (UK). Wilches se considera un exalumno del
terremoto de Popayán (1983) y exalumno del terremoto de Tierradentro (1994), con postgrado
en el terremoto del Eje Cafetero (1999). Es autor de más de 30 libros y otras publicaciones
relacionadas con gestión del riesgo, educación y gestión ambiental y temas relacionados. En el
libro “Herramientas para la Crisis: Desastres, Ecologismo y Formación Profesional” (SENA,
1989), publicó su primer ensayo sobre “vulnerabilidad global”, que evolucionó hacia el
concepto de “seguridad territorial” que planteó en 2003 en el marco de una consultoría con el
Departamento Nacional de Planeación, concepto en el cual ha seguido trabajando hasta la
fecha. Es miembro fundador de LA RED, Red de Estudios Sociales sobre Desastres. Entre
otras distinciones, ha recibido menciones en el Premio Sasakawa que otorga Naciones Unidas
por aportes relevantes a la gestión del riesgo y en el Premio Nacional de Ciencias de la
Fundación Alejandro Ángel Escobar.
Paulina Rica Mery (Chile). Arquitecta de la Universidad de Chile, con Magíster en
Proyectos Urbano Regionales y Seguridad Humana de la Universidad de Viña del Mar (Chile),
y consultora de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) desde 2008,
en la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos. Rica Mery es responsable
de la tutoría en seguridad humana del Magister del Programa de Formación de Alta Gestión en
Proyectos Urbano-Regionales, Seguridad Humana, Eficiencia Energética y Equilibrio
Climático de la Universidad Católica de Valparaíso.

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PROGRAMA DEL PANEL
5-8 de junio: Sesiones de entrevistas, visitas de campo (terrestre, fluvial, marítima y aérea)
9 de junio: Sesión de trabajo interno de los panelistas
10 de junio: Presentación de resultados y debate.

ENTREVISTADOS
Sábado 5 de Junio
Omar Diazgranados, Gobernador del Magdalena
Sandra Rubiano, Directora de proyectos especiales – Gobernación del Magdalena
Pedro Bonilla, Secretario de Turismo Del Magdalena
Alejandro Estrada, Sub Gerente Sociedad Portuaria de Santa Marta

Domingo 6 de Junio
Edgar Paredes, Subdirector de Planeación Transmetro
Jaime Amín, Gobernador del Atlántico (e)
Lunes 7 de junio
María Claudia Páez, Asesora de Planeación del Distrito de Cartagena
Javier Mouthon, Secretario Distrital de Planeación
Orlando Ortiz, Asesor Planeación – Distrito de Cartagena
Carlos Rubio, Director de CEDETEC – Cartagena
Martes 8 de junio
Jaime Amín, Gobernador (e) del Atlántico
Juan Esteban Vásquez y Sergio Espinoza, Gerente y Vicepresidente proyecto Aeropuerto
Bicentenario
Ricardo Restrepo y Oswaldo Bermúdez, Director y Jefe de Planeación del Área Metropolitana de
Barranquilla
Carmen Arévalo, Directora Parque Cultural del Caribe
Edgar Paredes, Sub Director de Planeación de Transmetro
Amelia Escudero de Fonseca, Directora del Instituto de Desarrollo Sostenible de la Univ. del Norte
Luz Elvira Angarita, Directora Territorial Caribe de Parques Nacionales
Luis Alfredo Calero, Representante del SIRAP Caribe (Sistemas de Áreas Ambientales Protegidas)
Afif Simán, Sub Secretario de Turismo del Departamento del Atlántico
Alejandro Estrada, Sub Gerente Sociedad Portuaria de Santa Marta
Capitán de Navío Juan Francisco Herrera, Capitán del Puerto de Santa Marta
Alberto Roa, Vicerrector Académico de la Universidad del Norte
Fredy Díaz, Rector (e) Universidad del Norte.
Jaime Abello Banfi, director Fundación Nuevo Periodismo Iberoamericano
Asimismo se consideran las notas tomadas por la Coordinadora de la Oficina de UNCRD-LAC en
octubre de 2009, en reunión con:
Gustavo Bell Lemus, Exdirector de El Heraldo.
Pedro Lemus, Secretario de Planeación Departamental del Atlántico
Carmen Arévalo, Directora Parque Cultural del Caribe
Adolfo Meisel Roca, Gerente Banco de la República seccional Cartagena
Jaime Abello Banfi, Director FNPI
Karin Torres, Directora Relaciones Internacionales, Universidad del Atlántico

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 ALGUNAS IMÁGENES…

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TABLA DE CONTENIDO
1. ANTECEDENTES Y ALCANCE DEL TRABAJO
2. MARCO ECONÓMICO
3. MARCO SOCIAL
3.1 Capital Humano y Capital Social
3.1. El Otro Caribe
3.2. Seguridad Humana y Desarrollo Regional
4. SOPORTE FÍSICO SECTORIAL
4.1. Medio Ambiente
4.1.1. Seguridad Territorial y Adaptación al Cambio Climático
4.1.2. Turismo Sostenible
4.2. Infraestructuras
4.2.1. Tren
4.2.2. Aeropuerto
4.2.3. Eje Regional – Vía Las Américas
4.3. Vivienda
4.3.1. Proyectos Sistémicos para la Integración Regional, Vivienda Social,
Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial
5. SOPORTE FÍSICO ESPACIAL
5.1. Grandes Ciudades
5.1.1. Cartagena
5.1.2. Barranquilla
5.1.3. Santa Marta
6. ACCIONES
6.1 Estratégicas (vertebración regional)
6.2 Tácticas (grandes proyectos). Dentro de este grupo están:
6.3 La Agencia de Desarrollo Regional

ANEXOS

A. Región Costera: Recolonizar el “Otro Caribe” (David Kullock , 2010)

B. Seguridad Humana y Desarrollo Regional en la Región Caribe (Maria Helena
Rodríguez, 2010)
C. Medio Ambiente con Voz y Voto. Una ‘lectura’ de la Región Caribe desde la óptica de
la seguridad territorial y la adaptación al cambio climático (Gustavo Wilches-Chaux,
2010)
D. Proyectos Sistémicos para la Integración Regional del Caribe: La cuestión de la
vivienda de interés social y los desplazados (Jaime Valenzuela, 2010)

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1. ANTECEDENTES Y ALCANCE DEL TRABAJO
La Región Caribe se encuentra en un momento crucial de su historia. Se encuentra ante el
dilema de cómo conformarse como región, y debe desarrollar el mandato de sus ciudadanos
que votaron masivamente en (la consulta) de 2010 para la conformación de una identidad
territorial, administrativa y política, más allá de la identidad cultural que han tenido siempre y
de la que son muy conscientes.

El Informe final del Panel Integración Regional y Ordenamiento Territorial en la Región

Caribe que aquí se presenta, es resultado del trabajo del Panel que el Centro para el Desarrollo
Regional de las Naciones Unidas (UNCRD por su sigla en inglés), en conjunto con la
Asociación Internacional de Desarrollo Urbano (INTA por su sigla en inglés), adelantaron
entre los días 5 y 10 de junio de 2010 en la Región Caribe colombiana. Contiene el desarrollo
del debate mantenido con expertos extranjeros y nacionales, y enfoca la problemática desde el
punto de vista estratégico. Coordina los aspectos económicos, sociales y territoriales que
debe afrontar la Región Caribe para responder a ese reto que tienen sus líderes: Dar respuesta a
la demanda ciudadana expresada democráticamente en la consulta y que tiene perfecta cabida
en el marco institucional, legal y administrativo de Colombia.

Fuente: Página web de Google Earth

La inclusión de este Panel en el Caribe, respondió inicialmente a la labor que en los últimos
años ha venido acompañando el UNCRD junto con la Comisión Económica para América
Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), en relación con la integración de los tres Distritos del
Caribe, Santa Marta–Barranquilla–Cartagena, en aras de fortalecer el Corredor Regional del
Caribe, en el tramo que comparten estas tres ciudades y más de veinte municipios de tres
departamentos, Magdalena, Atlántico y Bolívar.

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El Corredor Regional del Caribe corresponde al territorio de grandes atributos urbano-
regionales que se localiza en ese corredor vial, paralelo al Litoral de 1.600 kilómetros que
comparten los siete departamentos del Caribe continental, exceptuando solo el Departamento
de San Andrés y Providencia, por ser insular. Se incluye al Departamento del Cesar, que si
bien no cuenta con costas sobre el Mar Caribe, tiene una articulación definida y fluida que lo
incluye en el Corredor Regional.

Este Corredor se ubica central entre el Mar Caribe y el Río Magdalena --principal estructura
geográfica de la Región-- sobre cuyas orillas se ubica más de la mitad de la población del
Caribe, y alrededor del 80% de la población nacional. A su vez es la vía natural de enlace del
resto del país con el Caribe colombiano.

Así se conforma un corredor que une a la región y une a su vez sus potencialidades, su cultura
y servicios. De esta forma se fortalecen intercambios comerciales, turísticos, ambientales, se
desarrollan actividades multimodales que integran al resto del país con los puertos y que
definen las condiciones de comercio exterior nacionales.

De igual manera, el Corredor Regional del Caribe une al interior de Colombia con Venezuela, y
lo integra con la Cuenca del Caribe. Por allí tanto a nivel terrestre como fluvial y marítimo no
sólo se mueve la carga nacional, sino el turismo, ya que sobre el Caribe se encuentran los
principales destinos turísticos colombianos, y más de cinco parques nacionales naturales.

El llamado Corredor del Caribe responde a un sistema de ciudades y de atributos urbano-

regionales, en él se pueden identificar varios tramos. El tramo conformado por las ciudades
principales de Córdoba y Sucre, corredor ganadero y de alto comercio que se vincula con el eje
antioqueño. Es centro de la sabana, cuyas posibilidades en desarrollo biotecnológico son
claramente identificables, es punto de interés de alto potencial, con escenarios turístico
ambientales, como los de Tolú y Coveñas, el Golfo de Morrosquillo sobre el Mar Caribe, y
escenarios de otro paisaje clave de la cultura Caribe, el paisaje ribereño, al encontrarse
integrado a los ríos San Jorge y Magdalena. Este territorio también cuenta con la llamada
potencial despensa alimentaria del Caribe, la región de La Mojana.

Otro tramo es el compuesto por los territorios de las sabanas de Bolívar, territorio de gran
valor agrícola y artesanal, lamentablemente por su configuración geográfica ondulada con
pequeñas elevaciones, fue el que mayor impacto recibió como resultado del conflicto armado.
Esta zona, otrora centro de los cultivos claves de la región, hoy viene comenzando de manera
muy lenta su esperada recuperación. Este territorio céntrico de los departamentos de Bolívar y
Sucre, es contiguo al tramo del corredor de mayor desarrollo, el territorio comprendido por las
principales ciudades del Caribe: Cartagena, Barranquilla y Santa Marta. Este territorio
concentra los principales destinos turísticos, está conformado por tres ciudades capitales
convertidas en distritos especiales, carácter que les permitió unirse hace algunos años, para
gestar y lograr la expedición en una sola ley de regulación (Ley 768 de 2002), que propende por
un desarrollo integrado, favoreciendo el trabajo conjunto en temas como los ambientales, los
turísticos y los portuarios, entre otros.

En este territorio también se hallan buena parte de los parques nacionales naturales principales
de Colombia, así como escenarios naturales de gran valor mundial, como la Sierra Nevada de

11
Santa Marta, la sierra localizada sobre el mar de mayor altura en el mundo, y la Ciénaga Grande
de Santa Marta, declarada reserva mundial de biosfera.

Un siguiente tramo es el comprendido por los departamentos de Bolívar, Atlántico y

Magdalena. Actualmente la integración de estos tres departamentos con sus tres ciudades
capitales es muy fuerte a lo largo de la costa, en materia comercial, laboral y académica, solo
para citar algunos de sus atributos. Cuenta con los más importantes puertos (con excepción del
Puerto Bolívar, el puerto carbonífero de La Guajira), y los principales aeropuertos. Cuenta
también con importantes atributos culturales de entretención de carácter internacional, y con
escenarios que lo ubican en un punto clave de interés dentro de la Cuenca del Caribe. En este
tramo se están desarrollando más de 25 proyectos de alto impacto.

Por último se encuentran los tramos del Corredor que conforman Santa Marta, Ciénaga y
Fundación con el Cesar, y separado pero paralelo a éste, el de Santa Marta y Riohacha en La
Guajira. El primero integra la región con el interior del país, a través del Magdalena Medio, y
los nuevos desarrollos viales que viene ejecutando el gobierno nacional. Hoy se busca por este
tramo del corredor fortalecer el comercio y la salida de productos nacionales por los puertos
del Caribe.

En relación con el tramo Santa Marta–Riohacha–Paraguachón, se define un corredor

fronterizo, de alto comercio binacional conectado con Venezuela, que ha contado con una ley
de zonas económicas especiales (también la zona fronteriza del Cesar con Venezuela cuenta
con estos beneficios), normativa dirigida a promover el desarrollo fronterizo, pero que hasta
ahora no muestra los resultados esperados. Es también el principal corredor energético de
Colombia, con los más importantes yacimientos de gas y carbón, y del petróleo que se
comparte en territorio con la vecina Maracaibo, punto estratégico de este tipo en el Caribe.
Cuenta este tramo del Corredor con el territorio de mayor potencial en energía eólica del país.

En el Caribe también se encuentra el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa

Catalina, que si bien es territorio insular y no hace parte del Corredor como tal, es punto
estratégico turístico, comercial y de integración con el Caribe anglófono. Asimismo se asume y
se reconoce dentro de la Región Caribe colombiana. La región Caribe siempre hace respetar
este vínculo con su Caribe insular, y así también los sanandresanos, quienes sienten su
integración con el Caribe continental.

1.1. LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y LOS NUEVOS DESARROLLOS DEL

CARIBE

Producto del impulso y el boom de desarrollo, especialmente del tramo del Corredor que une a
los tres distritos, actualmente se desarrollan más de 25 proyectos generalmente asociados a
sectores como puertos, turismo, comercio exterior y desarrollo inmobiliario. En su mayoría,
estos proyectos han surgido de intereses privados y de manera espontanea, lo que evidencia la
necesidad de ordenar y gestar planes estratégicos, para que puedan convivir todos y producir
los efectos de progreso deseados, efectos que a su vez puedan ser extensivos a las
comunidades vecinas donde se ubican.

12
Reconociendo la importancia, no sólo para Colombia sino para la Cuenca del Caribe de un
territorio con tan importantes atributos urbano-regionales en un espacio de tierra relativamente
pequeño, es indispensable posicionar este tramo del Corredor como la ciudad-región de la
Cuenca del Caribe. La consideración se torna más compleja pero más interesante, cuando se
trata de posicionar no sólo la ciudad-región, sino el Corredor y sus tramos como el principal
corredor de la Cuenca del Caribe y como eje articulador de todo el territorio Caribe.

El desarrollo del Corredor Santa Marta–Barranquilla–Cartagena, además de apostarle a

consolidar la ciudad-región de la Cuenca del Caribe, no debe aislarse ni deslindarse del resto de
la Región Caribe. El proyecto debe construir y consolidar lazos firmes y sostenibles para que
todo el Caribe colombiano reciba los beneficios de los proyectos costeros. El Corredor debe
integrarse en un sistema urbano regional que favorezca un mejoramiento integral de las
condiciones de vida de todos los habitantes de la región.

Como producto de las anteriores reflexiones, se comenzaron a considerar para este Panel
temas como el papel de cada tramo del Corredor Regional en el desarrollo del Caribe. Como se
mencionó atrás, muchos de estos tramos evidencian procesos económicos importantes --unos
más consolidados que otros--, pero aislados del todo regional, o como se señaló dentro del
Panel, aislados del “Otro Caribe”, del Caribe interior, que sufre de la mayor pobreza y la
carencia de muchos de los servicios y condiciones privilegiadas de los habitantes del Corredor,
como si el Corredor Regional costero no guardara ninguna relación económica y social con ese
Caribe interior, no es visible para visitantes e inversionistas. Cabe anotar también las amplias
inequidades existentes entre los habitantes del mismo Corredor, con amplios sectores
marginales de población vulnerable que tampoco tienen acceso a medios dignos de vida y
subsistencia.

El Caribe no podrá equilibrarse y progresar, o lograr una mayor equidad dentro del contexto
nacional, si su interior guarda probablemente mayores desigualdades que las que demanda en
cifras ciertas ante las instancias nacionales. ¿Cómo lograr este equilibrio? ¿Será posible pensar
en una distribución equitativa al interior del propio Caribe cuando los recursos nacionales sean
más equitativos? ¿Qué proyectos promoverían el desarrollo sostenible del Caribe, y qué
elementos gestarían una integración equitativa?

En las anteriores preguntas se fundamentó el Panel, partiendo del conocimiento y desarrollo

analítico que se venía haciendo sobre el Corredor regional con énfasis en su tramo más
desarrollado, el de los tres Distritos y sus 20 municipios de 3 departamentos.

1.2. LA METODOLOGÍA Y ENFOQUE DEL PANEL

El Panel, basado en una metodología diseñada por el INTA, implementada exitosamente en

diversos ámbitos y países, fue implementado por el UNCRD y el INTA, e incluyó un selecto
grupo de expertos nacionales e internacionales, provenientes de España, Bélgica, Argentina y
Chile. Los expertos fueron seleccionados por su amplia experticia en uno o más aspectos en
los asuntos señalados atrás. El Panel se desarrolló en 5 fases sucesivas:
1. Evaluación a través de visitas técnicas
2. Entrevistas con responsables políticos y representantes de la comunidad, usuarios,
desarrolladores, diseñadores, líderes de opinión

13
 3. Talleres internos
4. Seminario de discusión y punto de referencia
5. Presentación de propuestas del Panel

Con base en los resultados obtenidos durante las visitas a la región y la variedad de entrevistas
con los principales actores del desarrollo de la Región (realizadas del 5 al 10 de junio de 2010),
el UNCRD y el INTA se dieron a la tarea de analizar en un tiempo limitado, la información
recibida y realizar una serie de recomendaciones puntuales en aras de enriquecer y fortalecer el
proceso de desarrollo regional integrado de la Región Caribe. La metodología seguida
corresponde a la aplicada por la Asociación Internacional de Desarrollo Urbano (INTA), así
como a los aportes y respaldo del UNCRD, cuya experiencia y misión están dirigidas a brindar
aportes técnicos y de gestión a los procesos de integración y desarrollo regional.

Un Panel no es una misión de consultores, sino una contribución voluntaria de profesionales

que se reúnen para compartir sus ideas y conocimiento con otros profesionales. Corresponde a
un laboratorio abierto, a un debate y trabajo mancomunado de un grupo de expertos con
experiencia en diferentes disciplinas, planteado como una oportunidad para mirar
conjuntamente una situación planteada por el desarrollo regional integrado.

El trabajo que aquí se presenta no pretende ser un estudio detallado, un plan, o un programa
de desarrollo en sí mismo, o una propuesta en defensa de un proyecto en particular. Es un
trabajo sistemático e interdisciplinario en el territorio de estudio, que busca entregar respuestas
a las solicitudes de planteamientos urbano regionales del mundo, en este caso la Región Caribe
colombiana. Se espera que este trabajo, si así lo consideran pertinente las instituciones y los
expertos que integraron el equipo de trabajo de la Región, se constituya en un insumo para los
planes o programas de desarrollo de la Región Caribe.

1.3. PRINCIPALES EJES Y PROYECTOS IDENTIFICADOS POR EL PANEL

El Panel enfatizó en dos ejes:

• Hacer Región: Colaborar en el debate sobre la construcción de la Región Caribe.
• Tejer Región: Profundizar en el desarrollo integral de todas las partes, territorios
geográficos, sectores productivos, estratos sociales y segmentos culturales.

Se identificaron varios proyectos considerados estratégicos, que se articulan entre sí para

impulsar un proceso de desarrollo regional sostenible. En primer término se plantea la
necesidad de una “vertebración regional” constituida por un Tren de Cercanías que una
inicialmente el tramo del Corredor más desarrollado, el de Santa Marta–Barranquilla-Cartagena,
y que a su vez se integre al Caribe Interior u ‘Otro Caribe’, a través de vías transversales unidas
a una vía interior que sería la que integrara a Venezuela, Colombia y Panamá por el Caribe, no
por el territorio costero, sino por el Caribe interior, gestándole una nueva oportunidad de
desarrollo a estos territorios.

En esta vertebración regional, el medio ambiente debe tener “voz y voto” para preservar,
recuperar y fortalecer los ecosistemas que hacen única la región y de los cuales depende su
sostenibilidad. En este proyecto se plantea: (i) retomar el propósito ‘Caribe sin hambre’; (ii) las
acciones tendientes a fortalecer al río Magdalena como “hilo conductor” de la Región Caribe y

14
como ombligo que la une con la Región Andina; (iii) incorporar las dimensiones “reducción
del riesgo de desastre” y “adaptación al cambio climático” en todas las decisiones del
desarrollo, a partir de una adecuada valoración y gestión ambiental y cultural del territorio
(estableciendo como meta regional que en todos los establecimientos educativos de la Región
sean espacios libres de riesgos); y (iv) establecer conceptos y criterios comunes para la
formulación y ejecución de Políticas de Responsabilidad Social de las empresas mineras, zonas
francas y otras.

El segundo proyecto estratégico es el de recuperación de lo que los panelistas han llamado, el

Caribe Interior o el Otro Caribe, el abandonado, el de la despensa vacía y la desolación. Este
proyecto se basaría en un proceso de recolonización vía retorno de campesinos y desplazados,
y de proyectos agroeconómicos y de diversa índole articulados en lo social y lo económico, al
‘pujante’ Caribe costero. Esto pretende generar un verdadero sistema urbano regional, que
según documentos revisados, por más de 20 años ha deseado construir la Región. Se enfatiza la
necesidad de dar mayor visibilidad y participación de las comunidades en la propuesta de
soluciones y en el desarrollo de la región, así como dar una mejor respuesta a las necesidades
reales de las comunidades teniendo en cuenta sus especificidades. El enfoque propuesto para
esto es el de ‘seguridad humana’, cuya metodología permite realizar, conjuntamente con las
comunidades, una valoración multidimensional de su seguridad humana, bajo un marco
combinado de protección y habilitación de las comunidades, que permitirá hacerlas partícipes
claves de los proyectos de desarrollo.

El tercer proyecto estratégico identificado es la construcción de una Ruta Ecoturística del

Caribe, que integre los diferentes sitios y atributos de la Región en este sector, dentro de una
verdadera concepción de turismo sostenible abierto al mundo, donde cada territorio es
generoso con el resto de los escenarios turísticos a ofrecer por la Región.

El cuarto proyecto estratégico se relaciona con la vivienda social, sectores marginales y

desplazados, centrado en una aproximación ‘sistémica’ basada en: (i) mejorar los asentamientos
precarios en el lugar en que están, (ii) generar empleo y actividades económicas en la periferia
por la vía de microempresas, huertas familiares que significan mejoras en el ingreso,
alimentación y salud y programas sociales, educativos, etc. complementarios; y (iii) mejorar la
accesibilidad de las familias pobres a los lugares de trabajo y servicios y redes sociales de las
que depende su subsistencia.

Es posible comprender que muchos de estos proyectos han sido visionados por los analistas y
dirigentes de la región desde tiempo atrás, sin embargo, se espera que el documento aporte
nuevos elementos y algún nivel de orden para iniciar actividades, plantear posibilidades de
ahondar en ellos, y poder gestarlos en forma integrada como proyectos estratégicos. A partir de
esto, gestionarlos y hacerlos realidad para un desarrollo equitativo e incluyente de todos los
habitantes del Caribe.

Dentro de ese contexto de acción, el UNCRD y el INTA aportan este documento.

15
 Gráfico No. 1

Fuente: Presentación Final durante el Panel Regional junio 2010.

16
2. MARCO ECONÓMICO

El marco económico del Caribe, en el cual se inserta este informe, se puede definir
como el de una economía en busca de una definición de futuro que le permita
insertarse en el concierto internacional de ciudades y regiones.

“Brand Yourself”, podría definirse como uno de los retos del Caribe. Parafraseando a J.F.
Kennedy la cuestión es: ‘¿qué es lo que puede el Caribe hacer para el mundo?' En lugar de
preguntarse qué es lo que puede el mundo hacer para el Caribe.

Es una pregunta que, a otra escala, también podría hacerse para el papel que el Caribe debe
cumplir en el ámbito de Colombia. ¿Qué es lo que el Caribe puede hacer por Colombia?
Más allá de la pregunta que el Caribe se ha reiterado más a lo largo de su historia ¿Qué es lo
que Colombia puede hacer por el Caribe?

Gráfico No. 2
Visión Estratégica del Caribe

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

Una vez que se sepa cuál es el rol o el papel que la región puede jugar en el concierto de
regiones globales y/o colombianas, el 66% del problema está resuelto. El 33% restante, lo que
los demás pueden hacer por el Caribe, no será sino negociar las contrapartidas resultantes del
posicionamiento del Caribe, como región fuerte y sólida, con iniciativas propias, en sus
relaciones con sus partenaires nacionales e internacionales. Es prioritario ‘hacer’, mucho
antes que ‘pedir’.

17
En ocasiones se ha hecho el análisis de que el Caribe tiene una base económica obsoleta.
Una economía que no consigue alimentar un desarrollo de modernidad. Es decir que no
consigue generar una economía de alto valor añadido y de generación de trabajo de rentas
medias y altas que incorporen a una población numerosa que en estos momentos sobreviven
en una economía informal de subsistencia.

Gráfico No. 3

Estructura productiva de la Región Caribe 2007

Servicios financieros, Servicios sociales,
inmobiliarios y a las personales y
empresas comunales
14,8% 17,8%
Agropecuario,
silvicultura, caza y
pesca
Transporte, 6,8%
almacenamiento y
comunicación Minería
8,8% 0,8%
Comercio, Industria
reparación, 17,0%
restaurantes y
hoteles
Construcción Electricidad, gas y
13,5%
4,5% agua
Fuente: DANE, Cuentas Económicas Departamentales 2007. 3,6%
Cálculos: propios.

Capital y formación son necesarias. Pero no cualquier ‘capital’ ni cualquier ‘formación’. Son
necesarios aquellos que estén en la línea de los sectores que, desarrollándolos, pueden colocar a
Caribe en ese concierto nacional e internacional de regiones. Ese sigue pues siendo el gran reto
del Caribe. ¿Qué es lo que puede hacer? ¿Qué es lo que puede ser?: Brand Yourself.

A los sectores tradicionales, la puerta marítima atlántica de las materias primas y de los
productos colombianos a través de los puertos de Barranquilla y de Santa Marta, se ha venido a
sumar el atractivo turístico internacional del casco histórico de Cartagena (ver Cartagena
Ciudad) y el desarrollo inmobiliario del turismo de playa en Cartagena (ver Cartagena Ciudad).

18
 Gráfico No. 4

Dinámica del PIB de Colombia, Atlántico, Bolívar y Magdalena 2001-2007

18%
16,8% Atlántico Bolívar Magdalena Colombia
16%
14%
12%
9,8%
10% 8,1%
8% 7,1% 6,9% 8,0%
5,7% 6,1% 7,5%
6% 4,7% 5,5% 6,6%
3,6% 5,7% 5,9% 7,1%
4% 4,7%
2,4% 2,8% 4,6%
2% 3,8% 4,1% 4,2%
2,5%
2,2%
0% 1,6% 1,4%
-0,9%
-2%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: DANE (2008), Cuentas Económicas Nacionales y Departamentales 2000-2006; CCB (2008), Observatorio Económico No. 29; y Secretaría de Planeación de Cundinamarca (2008), PIB de Cundinamarca 2000-2007.
Cálculos: propios.

El potencial de desarrollo de este último sector, el turismo de playa es a la vez un potencial y

un peligro que hay que saber gestionar potenciar y controlar. Uno de los retos de futuro más
importantes que tiene el Caribe.

Hasta ahora ese turismo tenía un carácter nacional, y por lo tanto con una capacidad de
expansión limitada, directamente indexada sobre la capacidad de expansión que tiene la clase
media colombiana en su proceso de crecimiento proporcional así como de su crecimiento
adquisitivo. Pero la internacionalización de este turismo (Aeropuerto internacional único
conectado las grandes ciudades/hubs mundiales y sistema ferroviario de conexión costera
intercity) puede suponer un mercado importante que explote el potencial del sector… pero que
también ponga en peligro la sostenibilidad de la región. El Caribe se encuentra ante un serio
reto de control de este sector para que produzca los máximos beneficios y los mínimos daños.

Existen además una serie de sectores complementarios, directa o indirectamente relacionados

que deben ser estudiados y potenciados. Son sectores de alto valor añadido (mucho mayor
que el escaso valor añadido del sector hostelero del turismo de masas) y que pueden colaborar
al ‘Brand Yourself’ que el Caribe necesita.

El primero de los objetivos es la caracterización de la zona. Para que el Caribe se inserte en

el elenco de las zonas turísticas de rango mundial (lo que es un objetivo muy plausible – Plan
Estratégico Turístico, Agencia de Desarrollo) tiene que buscar su propia caracterización. Al
igual que la Costa Azul francesa o italiana, el Levante español, la costa del Mar Rojo, Florida, el
Yucatán, o Cuba y Santo Domingo.

19
 Gráfico No. 5
Zonas Turísticas de Rango Mundial

Fuente: Elaboración de P. Ortiz para el Panel Región Caribe, Junio 8 de 2010.

Estos otros son sectores, como el de la Sanidad y la Salud, el Hospitalario del Bienestar y la
Estética. Son sectores que pueden alcanzar una alta calidad internacional, con unos precios
muy competitivos, y que pueden ser un elemento de atractivo turístico de calidad a la zona. Es
un turismo que deja una máxima ‘visibilidad’ económica (dólares/día) en la economía de la
región.

El turismo de naturaleza, el ecoturismo son sectores que controlan el impacto y tienen

también, frente al turismo de sol y playa, una alta ‘visibilidad’ económica y una visibilidad
cultural que sirve además para caracterizar la Región.

Este sector del turismo de naturaleza potencia además el desarrollo y la incorporación de zonas
del interior caribeño. Estas zonas del interior se encuentran hoy por hoy en situaciones de
atraso, degradación y abandono. Requieren una concienciación y un esfuerzo por parte de los
poderes públicos. Es una política necesaria en la que debe implicarse el conjunto de la sociedad
caribeña. La toma de conciencia por parte de las zonas más desarrolladas económica y
socialmente de la región, es decir la franja costera urbanizada, que hasta ahora ha sido la zona
objeto de las mayores capitalizaciones en infraestructuras equipamientos y dotaciones.

La caracterización del sector turístico puede hacer que entren en carga de

complementariedad las diversas ciudades de la costa. Puede además incorporar ‘en red’ los
ámbitos y ecosistemas del interior (sierra, marismas, desierto, cultura). Una caracterización de
Cartagena y Santa Marta en sus valores históricos y medio ambientales, con una
complementariedad del turismo de negocios (Aeropuerto) o de música (Propuesta de Marca y
Desarrollo como Ciudad de la Música) por parte de Barranquilla, pueden formar un equilibrio

20
de funciones que benefician a las tres ciudades integrándose en forma efectiva como eje
principal de la región con las demás ciudades, que a su vez, tienen su propia identidad y aporte.

Tabla No. 1

Aporte regional al PIB nacional 2000-2007

DEPARTAMENTOS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p
Bogotá D. C. 25,14 25,21 25,63 25,66 25,79 26,04 26,13 26,19
Antioquia 14,18 14,10 14,33 14,25 14,50 14,68 14,78 14,89
Valle 11,27 11,31 11,43 11,03 10,99 10,70 10,90 10,89
Santander 5,84 5,89 5,89 5,80 5,94 6,07 6,01 6,04
Cundinamarca 5,17 5,58 5,33 5,74 5,48 5,44 5,40 5,48
Atlántico 4,19 4,07 4,08 4,17 4,22 4,23 4,19 4,21
Bolívar 3,32 3,33 3,30 3,68 3,66 3,60 3,51 3,52
Córdoba 2,06 2,03 2,00 2,06 2,08 2,11 2,01 1,98
Cesar 1,34 1,37 1,38 1,47 1,57 1,53 1,53 1,51
Magdalena 1,33 1,37 1,38 1,34 1,35 1,40 1,40 1,39
La Guajira 0,80 0,86 0,74 0,84 0,86 0,91 0,92 0,91
Sucre 0,80 0,81 0,75 0,72 0,75 0,77 0,76 0,73
San Andrés y Providencia 0,20 0,19 0,21 0,19 0,20 0,19 0,18 0,19

PIB 8 DEPARTAMENTOS DE LA REGION CARIBE 14,44

PIB DE ANTIOQUIA 14,89
PIB DE BOGOTA 26,19
Fuente: Cálculos Gobernación del Atlántico con Datos DANE 2008

Otros sectores económicos tienen posibilidades de aportar un importante valor añadido a la

región:

a. La industria de transformación: El río Magdalena ha sido el cordón umbilical de

la salida y entrada marítima de productos pesados en Colombia. Últimamente
sustituido parcialmente por el tráfico aéreo y productos de bajo peso por unidad de
valor y alto valor añadido (ie: floristería, cosméticos, etc.) que utilizan directamente
el avión desde Bogotá u otros aeropuertos, para su exportación.

Barranquilla y Santa Marta esencialmente, Cartagena colateralmente, siguen

teniendo economías basadas en este sector de la exportación de materias primas.

Pero esta función logística de intercambio modal puede complementarse con una
incorporación de valor añadido al producto, mediante una transformación del
mismo en el punto de la intermodalidad. Un análisis de:

Cuáles son estos productos.

Cuales tienen potencial de transformación.

Cuáles son los mercados destino que pueden tener interés por recibir el
producto transformado… a menos coste.

Cuáles son las industrias que se pueden establecer.

21

Cuales es el capital requerido.

Que empresas extranjeras pueden colaborar tanto en la inversión como en
la aportación de la tecnología y de la formación del know-how necesario.

Que líneas de formación de la masa laboral son necesarias.

Que universidades pueden colaborar en esta formación.

Que líneas de investigación y desarrollo pueden completar esta aportación
de valor añadido.

Que universidades pueden colaborar en este I+D y formación de personal
cualificado, y/o altamente cualificado, para la incorporación de ese alto
valor añadido.

Que multiplicador económico puede generar en productos
complementarios al proceso de producción.

Que impacto en rentas puede tener este desarrollo.

Que multiplicador económico puede generar en demanda de bienes y
servicios resultantes del incremento de rentas.

Cuál es la localización de estas actividades. Productivas, formativas,
investigadoras.

Que infraestructuras de transportes, equipamientos productivos y
dotaciones sociales, y donde, se requieren para este desarrollo: productivo,
formativo e innovativo.

Todos éstos son elementos que deben ser tratados y resueltos propositivamente en un
Plan Estratégico sectorial de desarrollo Industrial y una serie de proyectos y de
empresas de actuación público-privada que deben ser tratados por la iniciativa de una
posible Agencia de Desarrollo. Un Plan de esta naturaleza alguna vez se intentó
adelantar en la Región, pero lamentablemente no fue aplicado en forma efectiva, por
diversas circunstancias, es hoy un importante instrumento para gestar este nuevo
desarrollo.

b. Industria de formación e investigación: Dentro del Plan Estratégico industrial

aparecerán una serie de necesidades de formación de la población de Caribe para
que pueda integrarse eficaz y competitivamente en el proceso de producción.

No es solo el potencial industrial de transformación es el que debe enmarcar el

futuro formativo de la población y de la estrategia universitaria del Caribe. Existen
otra serie de sectores productivos que presentan potencialidades y que deben ser
desarrollados.

Se han mencionado a modo de ejemplo los sectores:

Sanitario.

Salud y Estética.

Producción y comercialización musical.

Servicios turísticos de naturaleza y de ecoturismo.

La cultura.

… pero pueden ser muchos más.

22
 c. Un Plan Estratégico Sectorial de Desarrollo de Servicios (terciario) puede
complementar y reforzar el Plan Estratégico Industrial. Hay aspectos que se solapan,
como es el formativo y universitario, con un impacto no solo local, también
continental. Pueden convertir al Caribe en una región de referencia en investigación y
desarrollo en el ámbito de Latinoamérica y Caribe de esos sectores específicos y
prioritarios para la economía de Caribe. Este es otra necesidad para atender con la
constitución de la Agencia de Desarrollo Sostenible del Caribe.

Imágenes Turísticas de la Región

Fuente: Imágenes varias tomas de Internet

23
3. MARCO SOCIAL
3.1 CAPITAL HUMANO Y CAPITAL SOCIAL

El principal recurso de una sociedad es el recurso humano. Se entiende por recurso humano la
doble componente de formación técnica, cultural (Capital Humano) y profesional individual
y de capacidad para articular una actividad juntos en equipo (Capital Social), siguiendo los
criterios de la nomenclatura Europea.

Gráfico No. 6
Diagrama Espacial del Trueque de las 4Cs (4 ‘Capitales’)
4C’s Spatial Trade Off´s Diagram

Manufactured C Human C

Efficiency of Knowledge
Growth Knowledge

Efficiency versus
Social Justice
Growth versus
Environment Share of Knowledge

Preservation Integration
Social Consciousness

Natural C Social C

Fuente: Elaboración P. Ortiz.

Caribe tiene carencias en ambos sentidos. La formación de sus recursos humanos es escasa, y
estos están desarticulados en amplios sectores de economía informal. Esto genera un estado de
supervivencia y no alcanza constituir un sector productivo con capacidad de ser competitivo
en una economía internacional globalizada.

Segmentos importantes de la población de Caribe se encuentran en esta situación. Algunos

subsistiendo en un entorno rural con escasa capitalización y que muestra perfiles de autarquía
de supervivencia. Otros por haber sido desplazados voluntaria o involuntariamente a las
periferias urbanas y sobrevivir en estas en condiciones de insalubridad, insuficiencia de
servicios urbanos y sociales y con escasas posibilidades de incorporarse a una economía formal.

24
 Tabla No. 2
Pobreza por Ingresos 2005

Las diferencias de oportunidades necesitan ser reducidas, no solo para la creación de una
sociedad más justa socialmente, sino también para la creación de una sociedad más eficaz
económicamente. Es un desperdicio, un despilfarro, que estos segmentos de población, con
una formación y una articulación adecuadas, no se incorporen a los sectores productivos. E
Es
una tarea ingente y urgente.

Además de constituir un despilfarro, estas diferencias son generadoras de un doble conflicto

social:

El potencial de malestar social que puede desembocar en comportamientos
colectivos rupturistas, y

El malestar individual que alimenta actividades marginales, asociales, y en algunos
casos delictivas.

Las líneas de de actuación son eminentemente dos:

a. Humanos. En aquellos niveles y sectores

La formación del Capital de Recursos Humanos
que son demandados por la economía presente y futura,
futura, tal y como se habrá

25
 establecido en los análisis y programas de futuro de los Planes Estratégicos
industriales y terciarios.

No solo formación universitaria. Formación en los niveles en que el potencial

económico demande. Tan insatisfactorio es el desempleo como el subempleo.
Entendiendo por subempleo la persona que tiene demasiada formación y
expectativas para el empleo que está ejerciendo. Insatisfacción personal, y además
mala utilización de los recursos públicos capitalizando en una formación que no es
necesaria.

Un Plan de Educación (escolar, universitario, formación profesional, practicas, etc.)

es aquel que debe establecer a partir de los parámetros de las necesidades
económicas de producción los esfuerzos requeridos del sector de la educación para
formar en el volumen y la escala necesarias estos Recursos Humanos.

Tabla No. 3

Asignación Porcentual según Criterio

Sector Educativo 2008

Fuente: Anexos Documentos Conpes 112 y 116 de 2008

Cálculos y Análisis: Gobernación del Atlántico, 2009

b. La articulación del Capital Social. Podemos analizar este capital social en dos
sectores, el Sector Privado y el Sector Público.

En el Sector Privado podemos definir como capital social la capacidad del

conjunto de trabajadores, empleados, directivos y empresarios a conformar una
coordinación productiva eficaz. Esta capacidad reside mas en una ‘cultura de la
colaboración’, de la que la cultura anglo-sajona ha sido maestra en los últimos siglos,
que en unos conocimientos específicos técnicos o productivos.

26
No es pues tanto una formación universitaria como una formación cultural. Es la
capacidad de ser ‘aditivo’, de entender que ‘juntos producir más que por
separado’. Y esforzarse en ello.

Puede este concepto tener un marco de aprendizaje universitario. Este marco son
los estudios empresariales y las técnicas de fomento de la cultura empresarial, del
trabajo en equipo y de la estructuración y motivación de los recursos humanos.

Pero esta articulación social tiene que trascender el ámbito dirigente y los estudios
empresariales. Tiene que ‘democratizarse’ para impregnar el comportamiento del
conjunto de la sociedad para que ese conjunto trabaje con sentido coordinado,
basado en el respeto, el cumplimiento del compromiso, la honradez empresarial y el
win-win como base del acuerdo y transacción.

Y para que trascienda no basta con una formación universitaria de una clase
empresarial, ejecutiva y directiva. Tiene que filtrase a todos los niveles de la sociedad
con una serie de valores empresariales tanto de iniciativa y riesgo, como de
responsabilidad y cumplimiento. Hacerlo es un reto de transformación social que
tiene largo alcance y requiere programas de concienciación y formación continuados
y prolongados.

En el Sector Público podemos definir el conjunto de factores que deben intervenir

como la Gobernanza.

Esta no es solo la articulación de un dialogo entre las diversas instancias de la

estructura administrativa del Estado, la población y las organizaciones privadas o
semi-públicas. Podemos entender la Gobernanza como todo esto, como la
profundización de una Democracia más directa y participativa, involucrando
a los ciudadanos en la formación de un criterio de gestión pública y la
posibilidad de la canalización de dicho criterio hacia instancias decisorias y políticas
de la Administración Pública.

Pero la Gobernanza va más allá, un campo que está implícito en la ética democrática
pero que en ocasiones no se pone en práctica, a pesar de estar implícita en la
democracia formal. Criterios de prioridad en el interés general, en el dialogo
mas allá de las competencias, en la transparencia de la gestión, en la
divulgación del debate. Todos ellos profundizan el sentido de pertenencia y
participación del ciudadano en lugar de distanciarle de las instancias de la gestión
pública.

El resultado es una mayor participación del ciudadano en los debates y las

decisiones públicas y, en contrapartida, una mayor legitimidad de estas decisiones
públicas y una mayor colaboración del conjunto de los ciudadanos en el apoyo,
colaboración y puesta en práctica de los objetivos colectivos establecidos tras este
proceso por la administración y la política.

27
 Esa impregnación del ciudadano con una dirección de acción en su actividad
individual o privada en ese mismo sentido colectivo es el 60% del éxito de la
aplicación de las determinaciones de las políticas públicas.

Este es, a modo de simple ejemplo en el campo económico y empresarial, el sentido

de los procesos de planificación estratégica. La planificación estratégica integra
los inputs de los diferentes sectores y empresarios económicos, cada uno en su nivel
y cada uno en su sector.

La propia participación y la alimentación de los resultados por el conjunto de las

aportaciones hacen que, aun no siendo vinculante el resultado de los objetivos o
programas derivados del Plan Estratégico, estos son asumidos por la mayoría de los
participantes, que no solo están de acuerdo pues se han atendido sus criterios, sino
que lo sienten como propio y por lo tanto lo aplicarán con naturalidad y
convicción en sus decisiones privadas empresariales como si fueran criterios
propios. Ese fue el éxito del Plan Estratégico de Madrid de 1994.

3.2 EL OTRO CARIBE (Ver ANEXO 1)

Tres cuestiones conducen a la reflexión sobre la Región Caribe:

a. El escenario ausente. Dado que en la franja costera se concentran las ciudades

importantes de la región, sus principales instalaciones (puertos, aeropuertos) y la
amplia mayoría de la población y de las actividades productivas de los
departamentos caribeños continentales, las propuestas formuladas se refieren
mayoritariamente a dicha zona. Esto pone en evidencia algo que es obvio: los
departamentos caribeños no son sólo su franja costera, ya que su jurisdicción abarca
territorios rurales alejados de la costa. También es notoria la menor presencia
personal y temática de los dos departamentos no costeros de la Región. Estas
situaciones llevan a pensar que hay un escenario ausente (un Caribe interior; una
retaguardia de la Franja Costera) o, al menos, un espacio poco presente/visible en la
agenda y las preocupaciones gubernamentales.

b. El fantasma de la despensa vacía. Un 90% de la producción alimentaria de la

Región Caribe proviene de otras zonas; o sea, que hay sólo un 10% de seguridad
alimentaria, situación que podría ser caracterizada como el descubrimiento de “la
despensa vacía”. Esto es coincidente con la alta proporción de espacio rural fuera de
explotación que se observó en ocasión del vuelo realizado en el entorno inmediato a
la ciudad de Cartagena.

c. El tema irresuelto de los desplazados. Las estadísticas oficiales hablan de 3,3

millones de personas y las estimaciones extraoficiales de entre 4 y 5 millones.1
Podría estimarse que hay un millón de desplazados procurando integrarse en la

1Según la ONG Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), a pesar de que
disminuyeron los traslados masivos y aumentaron los desplazamientos individuales, durante el año 2009 hubo más
de 286.000 nuevos desplazados, siendo los campesinos y los pueblos indígenas las comunidades más afectadas.

28
 región caribeña, así como otro tanto lo está haciendo sobre la Región Capital y un
número similar en la región de Antioquia. Pareciera haber a nivel nacional un tema
pendiente, ya que no se advierte la existencia de programas de integración y
construcción de estrategias de vida para estos amplios contingentes de desplazados.

3.2.1 Una propuesta para el “Otro Caribe”

La coexistencia de las tres situaciones antes descritas da lugar a la formulación de una

propuesta que, más que propuesta, es una hipótesis de trabajo para verificar a la luz de los
múltiples condicionamientos, ventajas y desventajas que ameritan ser analizadas
cuidadosamente. Dicha hipótesis de trabajo consiste en desarrollar procesos de
recolonización del Caribe interior protagonizados por grupos de origen campesino de
la población desplazada. De ser esto factible, se lograría crear un nuevo espacio de vida y de
trabajo de índole rural para parte de la población campesina desplazada, se alcanzaría un mayor
grado de ocupación y usufructo racional de los territorios internos de la Región, y se
disminuiría el grado de dependencia alimentaria de la región. Esto implica dar respuesta en
forma simultánea a las tres situaciones problemáticas enunciadas, y sería una excelente
oportunidad de poner en práctica políticas de producción agropecuaria sustentables, lo cual
constituye un objetivo ampliamente pregonado y escasamente puesto en práctica.

“Colonizar el Caribe Interior” requiere además de la confluencia de las autoridades locales

(Gobernación y Municipios), de la concurrencia del Gobierno Nacional. Se descuenta la
necesaria participación en todas las etapas de aquellos que serán sus destinatarios:
representantes y miembros de grupos campesinos desplazados.

Acciones requeridas incluyen:

a. Identificar espacios oportunos para el desarrollo agropecuario, considerando

como requisitos la mayor aptitud para las actividades agrícolas y ganaderas pasibles de
desarrollar, por una parte, y la mayor cercanía a la franja costera, por la otra. La costa
sería el destino más inmediato de la producción, así como el origen más cercano de la
asistencia, insumos e infraestructura de servicios necesarios. A su vez, el más fácil e
inmediato acceso al dominio o a la posibilidad legal de utilizar los predios, también
incide en la conveniencia diferencial de los mismos. Identificar el tipo de productos
más apropiados a desarrollar. A los efectos de garantizar el mayor éxito posible, se
considera apropiado pensar en una producción variada, y elegir una combinación de
productos que tengan una diversidad de destinos.

b. Identificar las tecnologías de explotación que resulten más apropiadas,

considerando dos dimensiones: las tecnologías que se adopten sean amigables con el
ambiente; o sea que garanticen la sustentabilidad de los ecosistemas de base, y que
sean tecnologías apropiables por los protagonistas de la colonización; esto es, que
tengan un nivel de sofisticación compatible con sus experiencias previas y con
procesos de capacitación accesibles a su capacidad.

c. Resolver las situaciones de dominio de las tierras que resulten seleccionadas.

Que alguna o varias de las instituciones gubernamentales (Nación, Gobernación,

29
 Municipio) asuman la responsabilidad de adquirir el dominio de las tierras, ya sea por
compra o por expropiación, o de adquirir los derechos a su explotación, ya sea por
arriendo o por asociación con sus propietarios, para luego cederlas a los colonos.

d. Proporcionar la infraestructura adecuada. Además de utillaje necesario para la

explotación, se considera necesario la necesaria vinculación entre las explotaciones y
los centros de comercialización, que implica una buena comunicación entre las fincas
y los centros poblados; especialmente, los de la franja costera; y dotar a las familias
que protagonicen la colonización de un hábitat adecuado, entendiendo por tal al
efecto el conjunto integrado por la vivienda y los servicios inherentes a formas de
vida sencillas pero saludables, así como el acceso al equipamiento comunitario
imprescindible (educacional, cultural, sanitario, etc.).

e. Conformar grupos de adherentes adecuados. Integrar cuidadosamente a los

grupos de colonos que se formen, ya sea porque estarán asociados por diversos
cuestiones (uso compartido de equipos, comercialización comunitaria, por ejemplo), o
meramente por situaciones de cercanía. Resulta conveniente la existencia de lazos
previos (igual origen geográfico, relaciones familiares o de amistad, etc.), así como la
promoción de formas cooperativas de adhesión.

f. Instituir organismos y formas de asistencia eficaces. Además del fuerte apoyo

estatal que requiere la organización inicial, es necesario instituir organismos y
procedimientos que garanticen una asistencia eficaz y continua al desarrollo de los
procesos productivos, tanto en sus instancias de organización, como de explotación y
de comercialización. Muy recientemente se ha institucionalizado el concepto de
Derecho a la Ciudad. Su validez es incontrastable, pero no nos debe hacer perder de
vista que también debe existir un Derecho a la Ruralidad, ya que tanto en una como
en otra forma de hábitat, la Calidad de Vida puede y debe ser condición
indispensable.

3.3 DESARROLLO REGIONAL CON SEGURIDAD HUMANA (Ver ANEXO 2)

El proceso de creación de la Región Caribe tiene como característica la participación del

ciudadano común que se manifiesta con el conocido “Voto Caribe”. La dinámica de desarrollo
de la Región que se ha venido gestando de manera espontánea en especial a lo largo de los
1600 Km. paralelos al mar Caribe, busca convertirse en una estrategia de desarrollo llamado
“Corredor Regional”. Las dinámicas que se dan a lo largo de este corredor, están produciendo
un cambio rotundo en su área de influencia directa y generando impactos positivos y negativos
en las personas y comunidades que allí habitan. Con esta iniciativa también se corre el riesgo de
aislar otras áreas del territorio, reforzando el “Otro Caribe” mencionado durante este Panel, si
no se tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de cada grupo de población o comunidad
que habita la totalidad de la Región.

Por esta razón surge la siguiente inquietud:

¿Cómo dar mayor visibilidad y participación a la gente del común en la propuesta de soluciones y en el
desarrollo de la región?

30

¿Cómo dar una mejor respuesta a las necesidades reales y específicas de cada comunidad y grupo de
población que habita la región, y a sus diferencias?

El Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional desarrolla el enfoque de

Seguridad Humana y Desarrollo Regional Integrado que puede ser un posible instrumento para
responder estas preguntas.

3.3.1. La seguridad Humana y el desarrollo regional integrado – un enfoque de

derechos para el desarrollo sostenible

Este enfoque pone en evidencia que el desarrollo debe beneficiar a las personas de manera
directa y explícita (lo que no están haciendo los métodos tradicionales de formulación de
proyectos y programas) y se basa en las siguientes premisas: (a) es un enfoque
multidimensional centrado en las personas; (b) pone en evidencia la estrecha relación entre
la gente y su territorio específico; (c) enfatiza la vulnerabilidad de las personas frente a
riesgos y amenazas; (d) en sus soluciones se centra en la protección de la gente,
primordialmente en cabeza del Estado y su empoderamiento/habilitación para que puedan
resistir y dar respuesta a las amenazas.

El enfoque busca “la reducción de la vulnerabilidad a las amenazas de índole económico,

ambiental, alimentario, de la salud, personal, política, comunitaria y educativa que afectan el
desarrollo sostenible de los hogares y comunidades”i. Este enfoque, participativo,
multidimensional e integrador implica principalmente valorar o evaluar la situación de
seguridad/inseguridad de las personas desde una perspectiva regional. Este proceso permite
diagnosticar acertadamente una situación desde tres perspectivas: (1) la persona; (2) grupos de
personas o comunidades; y (3) funcionarios públicos. El proceso utiliza herramientas de
recopilación de información en cuanto a: choques o eventos de vida de la gente; la
vulnerabilidad de las personas frente a estos choques; las estrategias de respuesta utilizadas; y
los activos materiales e inmateriales con que cuentan.

Los instrumentos para la recopilación de la información como el análisis pueden ser tan
sofisticados o sencillos dependiendo de los recursos de que disponga una situación específica.
Su utilidad como diagnóstico va orientada a informar y vincular a las comunidades en la
solución de sus problemas, a capacitar a funcionarios, a reducir o eliminar conflictos, a afinar la
formulación de proyectos y programas más acordes con la realidad de la gente y formular
política regional. UNCRD actualmente desarrolla una propuesta de indicadores de seguridad
humana que permitirán hacer seguimiento a las acciones planteadas desde este enfoque.

31
4. SOPORTE FÍSICO SECTORIAL
Los análisis proposititos realizados por el panel en los campos económicos y sociales no son
sino una introducción a los objetivos y demandas del panel que son los de la estructuración de
unas propuestas territoriales.

La estructura territorial puede ser abordada desde dos ámbitos:

a. Los ámbitos sectoriales de los sistemas, y subsistemas, que componen el

territorio:
• Medio ambiente
• Infraestructuras
• Equipamientos productivos
• Dotaciones sociales
• Vivienda

b. Los ámbitos espaciales que conforman unidades, o sub-unidades, marcadamente

diferenciadas tanto en sus características como en su problemática así como en las
soluciones que requieren:
• Costa urbanizada
• Espacios naturales
• Interior olvidado

4.1. MEDIO AMBIENTE

4.1.1. Seguridad Territorial y Adaptación al Cambio Climático (Ver ANEXO 3)

Desde que se llevó a cabo la visita conjunta de UNCRD / INTA a la Región Caribe (del 5 al
10 de Junio de 2010), hasta la fecha, han ocurrido en dicha Región una serie de eventos que
constituyen materializaciones –en algunos casos extremas- de las dinámicas territoriales que se
enumeran en el documento que se incluye completo en los Anexos de este informe.

En concreto, la temporada invernal que afecta al territorio colombiano ha generado en la

Región Caribe, como ocurre casi sin excepción año tras año, grandes desastres que se traducen
en pérdidas de vidas, incremento de la morbilidad infantil y de la población adulta, pérdidas de
cultivos comerciales y de pan coger (y en consecuencia inseguridad alimentaria), inhabitabilidad
de las viviendas y en general del territorio, imposibilidad de continuar la actividad educativa
debido a la inundación de las escuelas, deslizamientos en zonas montañosas (incluyendo en las
zonas urbanas de ciudades como Cartagena) y todos los demás traumatismos ligados al
deterioro de las condiciones de vida de las comunidades que forman parte de esa Región de
Colombia.
http://www3.terra.com.co/actualidad/articulo/html/acu6022.htm

De acuerdo con informaciones de prensa, en la Región se han destruido (o por lo menos se

han deteriorado hasta el extremo de quedar inservibles) más de 50 diques construidos con una

32
gran inversión por parte del Estado, con el objeto de intentar controlar las inundaciones en las
temporadas invernales.

Sin desconocer la enorme importancia que tienen las obras de infraestructura en la gestión
territorial, la incapacidad de esos diques para evitar el desastre demuestra que la intensa
dinámica natural de la Región y de las distintas sub-regiones que la conforman, exige el diseño
y la aplicación la aplicación de “estrategias blandas” de gestión territorial, que conduzcan a que
las actividades humanas entren en sintonía con “la lógica de los ecosistemas”.

La primera y quizás la principal de esas estrategias, consiste en aprovechar y vincular el impulso

y la decisión de consolidar política, jurídica, económica y administrativamente la Región Caribe,
para adelantar un proceso de construir una visión compartida de “la Región que se quiere”.

Para ello hemos propuesto una serie de preguntas, tales como:

• ¿Qué somos? (Identidad).
• ¿Qué queremos ser? (Prospectiva).
• ¿Qué territorio queremos dejarles como herencia a las generaciones del futuro?
(Prospectiva – Responsabilidad intergeneracional).
• ¿Qué valoramos más de eso que hoy somos? (Identidad).
• ¿En qué medida depende eso de lo que nos ofrecen la Naturaleza y la Cultura?
(Reconocimiento del territorio – Identidad).
• ¿A qué le otorgamos prioridad? (Prioridades, Valores).
• ¿Cómo “desarrollarnos” sin sacrificar lo mejor de lo que tenemos y de lo que somos?
(Prioridades y valores que orientan la cisión prospectiva).

Uno de los grandes retos que tienen la Región Caribe, sus líderes, sus instituciones, sus
empresarios y en general sus comunidades, es construir AGENDAS PROPIAS, que
conduzcan a hacer de la Región un TERRITORIO SEGURO(que sea capaz de ofrecerles
SEGURIDAD HUMANA Y TERRITORIAL a sus ecosistemas y a sus habitantes humanos),
desde el cual se pueda participar de los retos y beneficios de retos como los que propone la
globalización o como los que acarrea el cambio climático, reduciendo al máximo las
incertidumbres y la vulnerabilidad frente a esos y otros procesos locales, regionales y
nacionales, y frente a procesos que no se controlan desde el territorio: además del cambio
climático, la crisis alimentaria mundial, la crisis financiera y otras amenazas para la estabilidad
planetaria.

En cuanto hace referencia a los temas que se abordan en este capítulo del informe, las
propuestas de la comisión conjunta UNCRD / INTA se concretan en las siguientes líneas de
proyectos que nos permitimos sugerir a manera de Apuestas de región es decir, de propósitos
compartidos por los distintos (y muy diversos) actores y sectores presentes en la Región, que
fortalezcan la identidad hacia adentro y que contribuyan a posicionar la Región hacia el resto
del país, de América y del mundo.

33
 a. Retomar el propósito ‘CARIBE SIN HAMBRE’:

Objetivo 1: Erradicar la desnutrición en la Región Caribe. La seguridad, la soberanía

y la autonomía alimentarias (‘SALSA’)2 como factores de fortalecimiento cultural /
territorial.

Objetivo 2: Reducir la distancia entre los lugares donde se producen los alimentos
que requiere la Región y sus consumidores finales. Fortalecer cadenas de producción
y comercialización.

Objetivo 3: Establecer el papel de cada subregión en la ‘SALSA’, de acuerdo con su

vocación productiva.

b. Retomar proyectos tendientes a fortalecer al río Magdalena como “hilo

conductor” de la Región Caribe y como ombligo que la une con la Región
Andina.

Incluye objetivos como la valoración de servicios ambientales, como base para

comenzar a proponer nuevos criterios para transferencias del Presupuesto nacional
a las regiones.

c. Incorporar las dimensiones “reducción del riesgo de desastre” y “adaptación

al cambio climático” en todas las decisiones del desarrollo, a partir de una
adecuada valoración y gestión ambiental y cultural del territorio.

Objetivo 1: Evaluar impacto de todos los proyectos desde la óptica de la seguridad

territorial.

Objetivo 2: Formación en el tema a tomadores de decisiones en el sector público y

en el sector privado, al igual que a líderes comunitarios.

Objetivo 3: Creación de una RED DE UNIVERSIDADES DEL CARIBE PARA

EL DESARROLLO ENDÓGENO SOSTENIBLE.

Objetivo 4: Establecer como meta regional que en un plazo determinado todos los
establecimientos educativos de la Región sean espacios libres de riesgos:
“ESCUELA SEGURA EN TERRITORIO SEGURO”. Ojo: lo que está en
amarillo debe arreglarse en el documento largo. Está repetido “Objetivo 3”

d. Establecer conceptos y criterios comunes para la formulación y ejecución de

POLÍTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL de las empresas mineras,
zonas francas y otras.

2El acrónimo SALSA es tomado de la campaña por la Soberanía Alimentaria, Seguridad y Autonomía, liderada
por el ECOFONDO. http://salsa.ecofondo.org.co/

34
 Objetivo 1: Unificar criterios y estándares a partir del intercambio de experiencia
exitosas y del análisis de las no exitosas.

Objetivo 2: Formación de personal responsable del tema en las empresas.

Objetivo 3: Formación de funcionarios(as) públicos(as) responsables del tema en

instituciones del Estado.

Objetivo 4: Formación de veedurías comunitarias proactivas y técnica y socialmente

cualificadas.

Sistematizar procesos de desarrollo en escenarios de conflicto y aprovechar

las lecciones aprendidas.

4.1.2. Turismo Sostenible

Parte esencial para un desarrollo integral de la Región Caribe es la consolidación de un sector

turístico sólido, que potencialice el turismo de calidad y su interacción con el medio ambiente y
las expresiones culturales y sociales autóctonas de la región Un turismo que integre las
diferentes ofertas tácitas de los nodos urbanos y las riquezas marginadas de las zonas rurales;
un turismo que conecte y distribuya sus cargas derivadas a lo largo y ancho de toda la región,
que permita articular los diferentes renglones de la economía para crear economías de escala
más eficientes y con ello optimizar los recursos públicos y privados; un turismo que
incremente los intercambios culturales y se convierta en una herramienta de aprendizaje tanto
para los visitantes como para los habitantes locales; en síntesis, un turismo realmente sostenible
en el tiempo que beneficie tanto a todos sus actores del presente como a las generaciones
futuras que heredarán lo que hoy se construya para ellas.

El Turismo Sostenible es la planificación a largo plazo del turismo con bajo impacto sobre el
medio ambiente y la cultura local, mientras que ayuda a generar riqueza para la población local.
La interacción de los objetivos de sostenibilidad económica, medioambiental y sociocultural es
vital para la supervivencia de los destinos turísticos:

Diversificación de la oferta para distribuir el impacto

Valorización del recurso integrador más significante: la cultura

Preservación de los recursos naturales, la biodiversidad, el patrimonio y la cultura

Planificación territorial para una oferta turística conectada y diversa

El desarrollo del turismo responsable sigue siendo más bien una excepción que la regla debido
a la falta de visión, comprensión y apreciación de los activos disponibles, liderazgo local, la
falta de apoyo político (voluntad e iniciativa), la sensibilización y capacitación a todo nivel, la
falta de financiación, información, conocimiento y aplicación de herramientas disponibles
(incentivos, programas/tecnologías), la falta de conocimientos técnicos y el incentivo para

35
traducir en productos turísticos las estrategias y planes de desarrollo local con visiones
regionales, los planes de uso del suelo y los programas de gestión de las zonas costeras. De
igual manera el país tiene que fortalecer sus marcos institucionales, jurídicos, económicos,
sociales y ambientales en materia turística y reglamentar las iniciativas voluntarias y los nuevos
focos turísticos que no son contemplados por la ley.

a. Principios del Ecoturismo: Unir conservación, comunidades y turismo

sostenible. Los “Principios” del Ecoturismo, los cuales son aplicables a cualquier
otro tipo de turismo que se desarrolle en un territorio específico, se refieren
principalmente a minimizar el impacto generado por los visitantes en el entorno que
visitan, a crear conciencia ambiental y cultural, proporcionar experiencias positivas
tanto para los visitantes como para los anfitriones, proveer beneficios financieros
directos para la conservación, empoderar a la población local y aumentar la
sensibilidad para las políticas ambientales y sociales de los países receptores.

b. ¿Cómo fomentar el ecoturismo e interrumpir el círculo vicioso de oferta y

demanda? Para evitar las malas prácticas turísticas y los efectos negativos derivados
del turismo no basta con reglamentar o regular el sector. El sector público debe
incentivar otro tipo de prácticas que permitan generar un mayor valor agregado y la
sostenibilidad del sector en el largo plazo. Prácticas como fomentar la creación de
pequeños negocios en eco-turismo pero que tengan la capacidad de agremiarse,
capacitar turistas y guías turísticos sobre el cuidado del medio ambiente y el
reconocimiento de la identidad y las culturas locales, visibilizar el potencial para
inversiones en ecoturismo en la Región Caribe, utilizar más imágenes que las de sol
y playa, no imponer equipamientos turísticos en comunidades, entre otros.

c. Turismo con comunidades locales. El turismo con comunidades se basa en una

oferta de alta calidad y baja cantidad involucrando a actores culturales que por
propia voluntad quieren compartir su cultura. Debe existir una asociación con
beneficio de doble sentido, que promulgue una mayor comprensión y preservación
de culturas poco conocidas, que permita el empoderamiento político de las
comunidades aisladas, que genere de ingresos a las comunidades y al territorio
visitado y que incentive la introducción en el mercado de productos artesanales a
dichas comunidades.

De igual forma existen cierto tipo de riesgos que deben ser tenidos en cuenta en este
tipo de turismo, como lo son la comercialización de la espiritualidad y los
desplazamientos y perturbaciones sociales y culturales, es por esto que se ratifica que
el desarrollo de este sector específico está supeditado a la voluntad propia de las
comunidades receptoras.

36
 Turismo Necesitamos urgentemente ser más innovadores sobre las
d. Innovación y Turismo.
formas de transporte, alojar, alimentar, entretener y satisfacer múltiples necesidades
de los viajeros, para desarrollar productos, crear/modificar la infraestructura
pertinente, desarrollar
desarrollar modelos de negocio y buenas prácticas, y establecer
conductas que no pongan en peligro la capacidad de las generaciones
posteriores a seguir los viajes y el turismo como parte de su estilo de vida.

Gráfico No. 7
Factores globales emergentes que afectan el sector de turismo

Fuente: Elaboración L. Algoed

Algoed, Junio 8 de 2010

Actualmente existen principalmente cuatro factores globales que afectan el sector turismo a
nivel global: (i)) los cambios sociales demográficos, (ii)) el aumento de la movilidad mundial, (iii)
las nuevas tecnologías y (iv)) la calidad y garantía de sostenibilidad de los destinos turísticos. A
continuación se mencionan los factores que influyen cada uno de estos factores.
factores.
Cambios sociales demográficos
• población creciente
• envejecimiento de Europa y Japón
• clientes jóvenes
• cambio en los hábitos de gasto
• nuevos grupos sociales
• globalización
• trabajo conjunto con ocio
• bienestar y la auto-indulgencia
indulgencia
• nuevos mercados

Aumento de la movilidad
• conexiones aéreas más rápidas y más fáciles
• aerolíneas de bajo costo
• nuevos destinos para viajes cortos

37
 • mini viajes vs largas vacaciones
vacacio

Nuevas tecnologías
• Web marketing y ventas
• Capacidad de las nuevas TICS
(ej. El uso de smart phones para información y mapas)
• Viajes individuales vs grupos
• Embalaje dinámico y productos a la medida
• Mayor información y posibilidades de reservas

Calidad y garantía de la sostenibilidad

• tiempo escaso
• seguridad
• sostenibilidadd del medio ambiente
• innovaciones tecnológicas y energías alternativas
• Crear condiciones y recuerdos inolvidables
• Diferenciarse de sus competidores
• Ser único y excepcional

Gráfico No. 8
El Realismo Mágico:
Caribe único y excepcional

Fuente:: Tomado del internet; Homenaje a García Márquez.

e. Turismo y Cambio Climático.

Climático Se considera necesario hacer las siguientes
reflexiones:
• ¿Cuáles son las repercusiones económicas de los diversos escenarios de cambio
climático?

38
 • ¿Cuál es el costo de no responder adecuadamente?
• Impactos sobre los destinos turísticos y sus activos (socio-culturales,
(socio culturales, ambientales,
ambienta
económicos, espirituales)
• ¿Cómo pueden / deben responder los destinos?
• ¿Qué papel tienen los agentes del sector en la adaptación
adaptación y la respuesta al cambio
climático global (comunidades, operadores turísticos, el gobierno, etc)
• ¿Qué papel juegan las tecnologías y la innovación en la gestión del cambio
climático?
• ¿Cómo
Cómo evaluar y compartir los riesgos adecuadamente?

Historia de un Fracaso
Imágenes de Turismo Devastador

uente: Elaboración L. Algoed, Tomado de Trabajos de Pedro Ortiz sobre imágenes de

Fuente:
Greenpeace, Junio 8 de 2010

f. Recomendaciones para la Región Caribe

La creación de red entre municipios turísticos en la Región
- Conectar y complementar ofertas
ofertas.
- Crear sinergias para el desarrollo de nuevos productos y programas
integrados
integrados.

Diversificar e integrar la oferta regional para atraer otro tipo de turistas
turistas, como
por ejemplo:
- Literatura
- Festivales
- Negocios

39
 - Comida
- Cultura
- Música

Fomentar acciones piloto orientadas a la formación de profesionales o
ampliación de sus conocimientos en relación a la biodiversidad y el patrimonio
cultural.

Elaboración de herramientas metodológicas que permitan garantizar la
valorización de la riqueza ambiental, patrimonial y cultural de los destinos.

La promoción de las rutas temáticas interdepartamentales:
- La Ruta de Macondo
- La Ruta del Banano
- Ruta La Piragua, Ruta La Ciénaga

Establecimiento de sistemas que permitan identificar y difundir buenas

prácticas que muestren soluciones para una relación viable entre el turismo, la
biodiversidad y el patrimonio cultural.

Desarrollo de acciones de difusión y promoción específicas sobre la oferta de
la Región Caribe:
- Mapas de toda la Región Caribe en los hoteles y puntos de información
local de cada ciudad

Gráfico No. 9

Fuente: Plan Prospectivo y Estratégico de Desarrollo del Caribe Colombiano Siglo XXI

40
4.2 INFRAESTRUCTURAS

Una región costera tiene una estructura territorial determinada por la linealidad de la costa.
Este Panel hizo énfasis en el análisis de la región costera en su relación con el Caribe interior:

• Los asentamientos urbanos, bien sea por el aprovechamiento pesquero bien por el
aprovechamiento comercial marítimo, se localizan prioritariamente a lo largo de costa.
La conexión entre ellos forma la primera línea de infraestructuras de transporte
viario de conexión.

• Los asentamientos en el interior necesitan una accesibilidad hacia la costa que se

producirá en función de la importancia de estos. Esta conectividad interior
corresponde a la siguiente fase de desarrollo. Así se plasma en el Plan Vial Regional,
expresándose como una persistente petición de la dirigencia, la construcción de vías
transversales para el Caribe.

• El peso creciente y el desarrollo de las ciudades costeras llega un momento que

requieren de una conexión por transporte colectivo de alta capacidad. Este
transporte unifica mercados y hace más competitivo el conjunto de la región costera
así como facilita su articulación con el Caribe interior. La unificación e integración de
mercado permite un posicionamiento de mayor rango en el marco nacional o
internacional.

La Región Caribe ha llegado en este momento a esta fase de evolución:

Gráfico No. 10

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, Barranquilla, Junio 8 de 2010

• Las fases sucesivas son la necesidad de formación de un corredor interior de tráfico

intenso y pesado paralelo a la costa pero por el interior para evitar la congestión y el
colapso del eje histórico de conexión costera.

41
 • Este eje genera centralidades regionales (terciario, comercial, dotacional) en los
puntos de conexión del mismo con los accesos viarios a los núcleos urbanos más
importantes del sistema urbano costero. Esto gesta una articulación adecuada entre las
centralidades interiores y costeras, y favoreciendo un círculo productivo, del cual hoy
carece el Caribe, y demanda con urgencia.

• Y, finalmente, el sistema viario de alta capacidad se convierte en el soporte de

actividades económicas productivas industriales o terciarias, con el efecto de la
industria escaparate en el primer frente de visualización hacia el eje.

La Región Caribe no ha alcanzado todavía estas fases de desarrollo que suponemos se

producirán, una vez realizado el sistema ferroviario de conexión entre las ciudades costeras de
la fase 3, en los próximos 25 años.

Gráfico No. 11

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

4.2.1. Tren

La Región Caribe está pues en un nivel de desarrollo de la etapa en la que es necesario

establecer un sistema de transporte colectivo de alta capacidad (ferroviario, tren de
cercanías) conectando sus principales ciudades: Cartagena, Barranquilla y Santa Marta.

Este sistema ferroviario permitirá unificar mercados convirtiendo al conjunto regional no en

una serie de ciudades de 1,8, 1,2 y 1,4 millones de habitantes, sino en una unidad urbana,
económica (economía de escala) y social (mercado de trabajo), de 4,5 millones de
habitantes. A su vez se articula con el Caribe interior e insular, mejorando la productividad de
todos sus territorios.

42
 Gráfico No. 12

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

Esta dimensión le permite posicionarse ventajosamente en los mercados internacionales,

además de los mercados nacionales. El incremento de productividad que este salto cuantitativo
y cualitativo podríamos cuantificarlo en un 5% sobre la productividad actual pues la
productividad, una vez alcanzado un cierto estado de desarrollo, está directamente vinculada a
las economías de escala que multiplican la competitividad productiva. La unificación del
mercado produce un beneficio social al aumentar las oportunidades de trabajo de la población
al dotarles de accesibilidad a un mayor mercado de trabajo. Esta integración beneficiará la
construcción de un sistema urbano regional que integre la productividad del Caribe costero
con el Caribe interior.

43
 Cuadro No. 1

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

Con un sistema de cercanías intercity, con unos servicios expreso sin paradas intermedias,
podría reducirse el tiempo entre las tres ciudades en solo 35 minutos entre cada una de ellas.
Tiempo equivalente en estos momentos a un recorrido de 35 kilómetros por el sistema viario
actual. El ‘espacio’ entre las tres ciudades quedaría reducido en tiempos de viaje a una
distancia equivalente de 35 Km. Esta distancia unifica los sistemas urbanos así como los
mercados económicos y laborales.

Gráfico No. 13

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

44
¡Los costes de dicha infraestructura requieren de una análisis preciso!

Los costes de un Tren de Cercanías de superficie están en el entorno de 20 M $/Km. Hay

que ver esta cifra en el marco comparativo del sistema urbano del Transmetro que alcanza 350
M $ en sus 15 Km de recorrido. Un coste unitario por lo tanto de 23 M $/Km. Un coste
superior, por unidad, al del sistema ferroviario de cercanías. Las largas distancias del Cercanías
hacen sin embargo que alcance cifras de inversión elevadas que deben ser aproximadas con
rigor técnico.
¡De la misma forma deben ser analizadas con rigor las formas de financiación de la misma!

Debe plantearse una financiación múltiple y mixta, incorporando la financiación pública

nacional e internacional, así como la financiación privada. Con una aportación al PIB
nacional de la Región Caribe similar a Antioquia y cercana a la de Bogotá, que tienen o
van a tener sistema de Metro y de Tren de Cercanías, es lícito argumentar que también el
Caribe puede reclamar una inversión a cargo de los Presupuestos Nacionales del Estado para el
Metrotren de Caribe.

PIB 8 DEPARTAMENTOS DE LA REGION CARIBE 14,44

PIB DE ANTIOQUIA 14,89
PIB DE BOGOTA 26,19
Fuente: Cálculos Gobernación del Atlántico con Datos DANE 2008.

Este análisis financiero debe hacerse en un marco de precios públicos que no carguen sobre
la demanda potencial sino un porcentaje de los gastos de provisión del servicio, del orden de,
como ocurre con los transportes públicos en las metrópolis más avanzadas europeas, de un
50% del costes del servicio.

Este criterio de precios públicos no solo tiene un beneficio social directo para las rentas más
bajas a las que dota de accesibilidad. Tiene también un beneficio económico que se produce
tanto de forma directa, por incremento de la demanda hasta umbrales de viabilidad del
servicio, así como con beneficios indirectos e inducidos, al dotar a la región de un servicio
que aumenta el conjunto de su productividad.

Estos factores deben ser incluidos en el estudio financiero que establezca la viabilidad del
proyecto. Al ser factores públicos deberán tener un tratamiento diferencial con respecto a las
posibilidades de incorporación de la financiación privada al proyecto, que no debe atender ni
soportar estas externalidades positivas pero de carácter público y social.

4.2.2. Aeropuerto

Es esencial para el futuro de la Región Caribe unificar los servicios aeroportuarios en

una estrategia común en lugar de estar ‘haciéndose la guerra’ entre unos aeropuertos y otros

45
(Cartagena-Barranquilla-Santa Marta) e incluso con unos proyectos de aeropuertos de futuro
(“Aeropuerto Bicentenario” y Santa Marta - Ciénaga).

La existencia de un solo aeropuerto, en una posición equidistante de las tres ciudades en las
que ninguna de ellas se sienta excluida y establezca una ‘contraprogramación’ (ie: Santa Marta
versus “El Bicentenario”), permite beneficiarse de las economías de escala. La sumatoria de
las demandas internacionales de los tres aeropuertos en uno solo permite multiplicar esos
servicios internacionales al alcanzar la sumatoria umbrales que no se alcanzan por separado.

Para razonar este concepto podemos comparar los tiempos de desplazamiento desde una
potencial ciudad origen en centro Europa hasta el destino final de una de las tres ciudades del
Caribe. En el caso de tres aeropuertos se mejora el acceso final del aeropuerto al centro ciudad
de Cartagena o de Santa Marta, (10 minutos en lugar de 40 minutos). Pero a cambio de esa
mejor accesibilidad final, se han gravado los recorridos intermedios y los cambios de avión en
lugar de un vuelo directo. La necesaria escala en Bogotá al tener tres aeropuertos que no
alcanzan una oferta directa de vuelo, supone dos horas más de recorrido aéreo, y un tránsito de
otras dos horas en el Aeropuerto de El Dorado.

El viaje se ha cargado con 4 horas de más en lugar de 30 minutos. Y todo ello porque no
se ha podido alcanzar el umbral del vuelo directo que se alcanzaría gracias a los efectos de las
economías de escala y de la acumulación de las demandas. Es muy mal negocio para las tres
ciudades tener tres aeropuertos.

Si analizamos los tres aeropuertos existentes en sus demandas y potencial de oferta vemos que
hay un excedente de infraestructuras que tardará bastantes años en cubrirse.

Cuadro No. 2

Fuente: Elaboración P. Ortiz, junio de 2010

En este marco parece desaconsejable construir más aeropuertos cuando la demanda solo cubre
un 20% de la oferta. En la situación actual se puede crecer en un 500% del tráfico actual, sin
necesidad de ampliar las instalaciones.

Con el desarrollo del Metrotren, el servicio directo al aeropuerto de Barranquilla y a los centros
de las ciudades de Cartagena y Santa Marta, el mercado hará su propio trabajo sin
necesidad de intervención reguladora de las administraciones públicas. Los tour-operadores

46
y las aerolíneas preferirán concentrar servicios en el aeropuerto de Barranquilla (Que debería
llamarse ‘Caribe’) y dejar los aeropuertos de Cartagena y Santa Marta para servicios turísticos y
locales; antes de preferir otras soluciones más eficaces, y con respecto al Caribe interior, según
distancias, gestar otras articulaciones.

Gráfico No. 14

Fuente: Elaboración P. Ortiz desde imágenes web de google earth, para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

El aeropuerto Ernesto Cortissoz de Barranquilla -‘Caribe’ tiene la posibilidad de crecer en una

segunda pista, si las autoridades consiguen controlar los crecimientos indiscriminados
urbanos es sus alrededores. Esta segunda pista, que no podría estar a los 1.430 metros
deseables, sino solo a unos 700 metros, no podrá funcionar con total autonomía. Solo con una
autonomía parcial. No se podrá por lo tanto duplicar la capacidad del aeropuerto pero,
probablemente, sí se pueda alcanzar un aumento del 40%. El aeropuerto podrá desarrollar una
capacidad potencial de más de 11 millones de pasajeros.

Prácticamente un 400% más de la demanda actual acumulada de los tres aeropuertos. Con un
crecimiento previsible de un 8% de la demanda (internacionalmente la IATA la tiene calculada
en in 5%, pero debido a las expectativas de oferta del Caribe podemos inferir que esta puede
aumentar sustancialmente) estamos hablado de una viabilidad de servicio de 25 años.

En ese momento será necesario plantearse otro aeropuerto. Tendrá que establecerse a escala
regional y en el marco de la necesidad a largo plazo de una infraestructura viaria potente en el
interior (las fases 4,5 y 6 del desarrollo), coincidente, probablemente, con la Vía de las
Américas.

47
4.2.3. Eje Regional – Vía Las Américas

Sin que sea una necesidad a corto plazo (pues corresponde a las fases de desarrollo de la 4 a la
7, que se alcanzarán dentro de 25 años), se deberá plantear un Gran Eje Viario Interior
(GEVI) que articule no solo el territorio regional sino una serie de grandes equipamientos y
dotaciones de rango regional que deberán establecerse sobre el mismo.

Ese gran eje regional puede coincidir con la Gran Vía de las Américas que, desde Panamá a
Venezuela, recorra, sirva y distribuya a todo el Caribe colombiano. Este eje requiere un
presupuesto elevado, y existen ahora prioridades mayores que solicitan un esfuerzo prioritario
frente a este desarrollo viario.

Uno de estos grandes equipamientos económicos regionales será el emplazamiento de ese

futuro aeropuerto una vez que el sistema actual esté saturado dentro de 25 años. Su
localización seguirá teniendo que ser equidistante de las tres grandes ciudades para que no sea
‘el aeropuerto de ninguna de ellas’ sino de las tres.

Ese gran eje puede sin embargo tener ya un trazado tentativo general, pues de la localización
de este trazado pueden depender otras localizaciones que si se pueden ir determinando a lo
largo de estos 25 años de tal manera que todas ellas sean coherentes entre si y vayan
conformando un conjunto de inversiones públicas y privadas eficaces y coherentes entre sí.

Gráfico No. 15

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

48
4.3. VIVIENDA

4.3.1. Proyectos Sistémicos para la Integración Regional, Vivienda Social,

Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial (Ver Anexo No. 4)

La clave de los proyectos integrales o sistémicos es responder a la esencia de la Región Caribe

entendida como un sistema natural, social, económico y cultural rico y complejo, con identidad
propia y en el cual cada uno de sus componentes es imprescindible articular con el resto para
su desarrollo. Los proyectos deben ayudar a reforzar la integralidad territorial, económica y
cultural. Vale decir, deben ser proyectos “sistémicos” y evolucionar desde la organización
sectorizada tanto pública como privada hacia una integración tanto temática como territorial.
Los asentamientos humanos y especialmente los de escala regional son sistemas complejos, en
que todo tiene que ven con todo, vale decir, todos interactúan entre sí, y con efectos mutuos
que son ajenos al pensamiento intuitivo y que por lo tanto, requieren observación, estudio y
reflexión para entenderlos.

La integración de la Región Caribe permitirá ampliar las oportunidades de empleo a toda su

población, incluyendo los más pobres y no capacitados, en la medida que la integración de
esfuerzos genere desarrollo y económico. Aparte de apoyar los procesos de entrada y salida de
bienes hacia y desde los puertos de mar, aire y tierra, la mejora de la infraestructura de
transporte propuesta por el Panel tendrá la función de dotar de acceso al mercado laboral
integrado a toda la fuerza laboral de la Región.

Es el desarrollo que podrá traer la integración y modernización propuesta el que podrá

establecer las bases para disminuir la pobreza. La integración regional permitirá a la población
contar con un mercado de trabajo ampliado al deberá poder acceder a través de la
infraestructura vial, ferroviaria, marítima y aérea contemplada en la propuesta. La integración
regional permitirá también al turismo organizar circuitos amplios y más rentables. Así como
proveer oportunidades de empleo para los menos calificados y a los desplazados. Y permitir
acceso al interior para desarrollar su potencial agrícola, también un campo de oportunidades
laborales para los menos calificados.

a. Sobre la cuestión de la vivienda social, la pobreza y la integración de los

desplazados

Atacar las causas del problema y no sus síntomas significa no erradicar a los
pobres de los asentamientos precarios donde se ubican si eso significa
empeoren las condiciones y posibilidades de salir de la pobreza. Para ayudar a
las familias pobres y desplazados, y mientras el desarrollo económico que genera
empleo e ingreso aumente las oportunidades para que salgan efectivamente de la
pobreza, lo práctico y recomendable será implementar el corto plazo soluciones que
al menos no empeoran las oportunidades actuales de obtener empleo informal y
otros medios de subsistencia. Como estas oportunidades existen preferentemente en
el centro o subcentros de las ciudades mayores, y no en la periferia, es
contraproducente construirles viviendas subsidiadas lejos de ellas.

49
 Lo anterior es lo recomendable, a menos que se desarrollen opciones alternativas o
complementarias como las siguientes:

• Mejorar los asentamientos precarios en el lugar en que están: Mejorarles las

condiciones de los asentamientos precarios en su localización actual cuando es
posible (condiciones, económicas, sociales, físicas y ambientales). Pero sin anular
las opciones de movilidad a las familias, al “anclarlas” a dicha localización si ésta
no tiene las condiciones para que sus casas se amplíen y mejoren hasta niveles
normales, o si los terrenos son inadecuados para habitar, por ser insalubres, o
abruptos y propensos a derrumbes, etc.

• Generar empleo en la periferia: Incentivar en localizaciones periféricas la

creación de actividades económicas que generen empleos accesibles para los
destinatarios, mayoritariamente de baja calificación laboral. Además, incluir la
capacitación y asesoría necesaria para mejorar sus opciones de acceder a empleos
más calificados y mejor remunerados.

• Mejorar la accesibilidad: Mejorar la accesibilidad de las familias pobres a los

lugares de trabajo y servicios y redes sociales de las que depende su subsistencia.
Esta mejora debe ser tanto en eficiencia (frecuencia, capacidad, comodidad, etc.)
y costo (como, por ejemplo, el caso de Curitiba, que canjea el servicio de
recolección y separación de basuras hechos por las familias, por bonos de
transporte y alimentación).

• Generar actividades que mejoren el ingreso y otros beneficios en la

periferia: Ofrecer condiciones atractivas en asentamientos en la periferia,
creando condiciones de subsistencia económica, social y ambiental – por la vía de
microempresas, huertas familiares que significan mejoras en el ingreso,
alimentación y salud) y programas sociales, educativos, etc. complementarios.
Esta opción incluye asentamientos rurales para actividades agrícolas (ver
componente 10. El Otro Caribe (Zonas rurales del interior de la Región Caribe y
el desarrollo del concepto de la “malla verde” planteado a continuación.

b. Una idea para la integración y ordenamiento territorial de la Región Caribe

La idea propuesta para la integración y ordenamiento territorial de la Región Caribe

es parte del esquema territorial desarrollado por el conjunto de integrantes del Panel,
e incluye los 10 aspectos desarrollados por los panelistas. En especial, la expresión
formal del esquema se evidencia con claridad en la propuesta del componente de
‘Vertebración regional’.

Las ideas pioneras similares de la “trama verde” propuesta para la Región Caribe se
encuentran en el esquema sugerido para el desarrollo regional del Estado de Nueva
York de los años 30, las propuestas para la Región Metropolitana de Nueva York
de los años 60 y los patrones de desarrollo territorial de las ciudades-región de
Nueva York y Tokio en la actualidad. Estos ejemplos tienen en común el
planteamiento de una red continua de áreas verdes en toda la extensión del

50
 territorio que impide la extensión continua de la macha urbana hacia la periferia,
cumpliendo funciones recreativas y de preservación de la vida silvestre y áreas de
reserva. Adicionalmente, en la figura se incluye un cálculo del aumento de las
distancias en una metrópolis que crece en la forma de un “tablero de ajedrez”, con
áreas edificadas intercaladas con áreas libres. El aumento resultante de las distancias
de viaje en el segundo caso no es significativo, ya que para la misma área construida
el aumento es de un 25%, mientras que el aumento del área verde contigua a las
áreas urbanas des de un 100% (que sería equivalente, podría decirse, el aumento de
la calidad de vida y de valor inmobiliario de las áreas construidas).

Otro grupo de ideas afines a la trama propuesta se relaciona más con la función de
preservación de reservas naturales y de la vida salvaje, como son los casos del
“Diseñando con la Naturaleza” de McHarg y la cruzada del “Wildlife Project”. La
incorporación de estos conceptos en el esquema de la “trama verde” para la región
Caribe es conveniente, dada la importancia que tienen las Áreas Prioritarias de
Conservación. La dimensión variable de la “trama verde” está pensada para
acomodar estas funciones. El otro referente incluido es la propuesta de la
“Ecumenópolis” de Doxiadis, basada en su predicción de una “ciudad continua” a
alcanzar en el siglo en todo el planeta, del la cual ya existen ya corredores o
megalópolis conformadas en varias partes del mundo. La “trama verde” imaginada
para la región Caribe”, sin embargo, pone el énfasis en la continuidad de las áreas
verdes y no de las áreas construidas.

c. El esquema propuesto para la Región Caribe

El modelo conceptual y su aplicación al territorio de la Región Caribe en su zona

central – pero que se replica en forma similar en el resto de la región, adaptándose a
las condiciones geográficas, económicas, sociales y ambientales de cada caso– ,
consiste en una “trama verde”, conceptualmente cuadrangular de conexiones de
movilidad (viales preferentemente, pero también ferroviarias), incluyendo un tren de
cercanías entre las tres ciudades principales de la Costa Caribe: Cartagena, Santa
Marta y Barranquilla.

La primera condicionante de la aplicación de la "trama verde” es el respeto de las

áreas protegidas de la Región Caribe, a las cuales se ha adaptado el trazado de
los ejes de movilidad estructurantes. Las áreas protegidas tienen en la región una
importancia ecológica fundamental, pero también cultural, siendo la más
representativa de este factor la Sierra Nevada de Santa Marta, y económica,
incluyendo su atractivo turístico.

Es importante desarrollar el potencial agropecuario del interior de la región y

control del desarrollo urbano hacia las áreas rurales. El resguardo para
actividades agrícolas de extensiones de tierra de diferente escala, intercalados en un
trazado continuo de áreas “urbanas”, lo que conceptualmente se asimila a un
“tablero de ajedrez”. Pudiendo ser las actividades agrícolas de diferente escala –
desde huertas familiares para agricultura urbana para familias de bajos ingresos u

51
otras, hasta haciendas de gran tamaño, pasando por “parcelas de agrado” mezcladas
con explotaciones agropecuarias de tamaño medio.

Las huertas familiares son una opción para apoyar a los más pobres y a
desplazados. Un ejemplo de estas huertas en proyectos de vivienda social es el de
las municipalidades rurales de la región del Bio-Bio en el sur de Chile. El programa
incluyó la educación sobre prácticas eficaces de cultivo de hortalizas en huertos
familiares con uso de compost fabricado a partir de residuos orgánicos del hogar. El
programa incluyó también instrucción para la formación y manejo de
microempresas de producción y venta de alimentos, comida para aves, pan y otros
productos de panadería, flores, plantas autóctonas, y de productos artesanales. Un
proyecto afín al de Bio-Bio en su integralidad y apoyo económico y alimenticio a las
familias pobres es el de reciclaje de residuos domiciliarios en Curitiba.

Como puede apreciarse, el anterior esquema incorpora especialmente los

componentes de Seguridad Humana y Región, Turismo como Proyecto Integrador,
Medio Ambiente con Voz y Voto, Vertebración Regional, Vivienda Social y
Proyectos Sistémicos y El Otro Caribe (zonas rurales del interior de la Región
Caribe) planteados por los panelistas.

Se puede programar un proyecto de “malla verde” de escala intermedia entre las

huertas familiares (que pueden ser de 60 metros cuadrados para alimentar
satisfactoriamente una familia y caber dentro de los lotes típicos de 60 o 70 metros
cuadrados de la vivienda social) y unidades de 1 hectárea que sería el tamaño del
cuadrado mínimo de la periferia urbana (como en el sur de Santiago de Chile).

Una distribución en forma de damero permitió elevar el valor ambiental tanto

como el valor inmobiliario del paño de terreno, demostrando la factibilidad de
desarrollos según este patrón en las periferias urbanas.

52
5. SOPORTE FÍSICO ESPACIAL

5.1. GRANDES CIUDADES

5.1.1. Cartagena

Cartagena tiene el reto de tener que revisar en breve el Plan General. Probablemente tendrá
que afrontar el problema de la diversidad urbana que encierra la estructura de la ciudad.

Un análisis de primera aproximación detecta cuatro ciudades en la propia ciudad. Cuatro

Cartagenas en Cartagena. Cuatro Cartagenas diferentes, y con una convivencia que en algunos
casos presentan ciertas compatibilidades, y en otros necesitan una articulación para poder
mantener y desarrollar esa convivencia en el futuro.

¿Convivencia ‘pacifica’? ¿Integración en un ‘proyecto común’? ¿Qué hacer en un caso o en el

otro? ¿Es posible decidir? ¿O la decisión está tomada y solo queda resolver los efectos
marginales conflictivos que se produzcan? Es uno de los temas que tendrá que afrontar
probablemente la Revisión del Plan General.

a. Las Cuatro Cartagenas

Las cuatro Cartagenas que en una primera aproximación aparecen son: (i) La
Cartagena patrimonial (ii) la turística de playa, (iii) la industrial y productiva, y (iv) la
de los asentamientos marginales y las economías informales de subsistencia.

• Cartagena Patrimonial. Es la Cartagena Patrimonio de la Humanidad, es la

Cartagena de marca (Brand). La que tienen renombre internacional y la que atrae
toda la industria turística internacional de calidad. La que genera unos ingresos
importantes por ofrecer unos servicios hosteleros y culturales de alto valor
añadido.

Es la Cartagena que ahora puede estar en cierto peligro ante la aparición de un

turismo masivo de sol y playa y que puede afectar a su nivel de conservación y a
la preservación de su patrimonio (Expediente UNESCO…).

Esta Cartagena necesita de un esfuerzo, no solo para la conservación de su alto

valor origen de la generación de riqueza por parte del sector turístico de la
hostelería, sino de una ‘profundización del éxito’.

Entendemos por profundización del éxito el alcanzar una prolongación de las

estancias, estadías, por parte del visitante. El tiempo medio, que no debe
superar en estos momentos los dos días, podría pasar a duplicarse si existiera
una oferta cultural o de actividades de ocio que incitaran a su prolongación.

Podemos estar hablando de actividades musicales, o de oferta de actividades de

mar, o como cabeza de puente de espacios naturales de la región. Sin olvidar la
explotación por diversificación de una imagen de ‘Brand’ en otras ciudades de la

53
 región como Santa Marta, en el caso de que esta pudiera y llegara a conseguirse
(la oferta cultural de la ciudad, ha crecido muchísimo, ya que hoy están el
Festival Internacional de Música Clásica en enero, con gran acogida, como el
Hay Festival en febrero, también internacional, el festival internacional de cine,
el Festival de Música del Caribe, entre otros).

• Cartagena Turística. Entendemos por ‘turística’ no aquella del turismo de la

Cartagena Patrimonial, sino aquella del ‘Turismo de Sol y Playa’.

La de segunda residencia de los segmentos sociales medios y altos bogotanos o

antioqueños que buscan el aliciente del clima, el sol u la playa. A esta demanda
nacional se está empezando a apuntar una demanda internacional,
norteamericana y europea, en busca de precios baratos y de destinos menos
masivos que lo tradicionales del Yucatán, Santo Domingo, o del Levante
Español.

Es un turismo con un enorme potencial de masas pero que hay que controlar
muy bien pues tiene escaso valor añadido y un enorme índice de
contaminación y de destrucción del entorno. La construcción masiva de
apartamentos baratos y de hoteles de bajo nivel termina siendo incompatible
con el valor añadido del turismo de la Cartagena patrimonial o del Turismo de
Espacios Naturales y del Ecoturismo.

Y no hay que olvidar que estos producen un valor añadido de 5 a 10 veces

mayor que el turismo de masas de sol y playa. El Levante español está pagando
las consecuencias de una política permisiva y descontrolada con respecto a este
turismo de sol y playa. Doble crisis: crisis por desafección, y crisis de un
entorno degradado que no tiene posibilidades de regenerarse a unos costes
razonables.

• Cartagena Industrial y Productiva. Cartagena tiene en su ‘trastienda’ un gran

sector productivo de materias primas, pujante y en crecimiento (Nuevas
inversiones de 3.500 M.$ en ampliación de las instalaciones portuarias)

Es un potencial que, aunque con escasa generación de puestos de trabajo

debido a la capitalización y automatización del trabajo, no puede ser ni
descartado, ni desatendido.

Cabe una política, mencionada en el párrafo sobre el ‘Marco Económico’, de

intento de incorporación de valor añadido a estos productos de
exportación/importación. No es fácil puesto que son esencialmente materias
primas en su estado mas básico, pero un Plan Estratégico de Desarrollo
Industrial y Productivo en Cartagena, complementario (o un capitulo del Plan
Estratégico de Desarrollo Industrial Regional arriba mencionado), sería
necesario.

54
 Las conclusiones de este Capítulo/Plan deben ser volcadas en el proceso de
Revisión del Plan General de Cartagena, adaptándose la ciudad a las
necesidades de desarrollo de este sector. Siempre en un marco de
compatibilidad con las ‘otras’ Cartagenas que hay que conservar, controlar,
potenciar y desarrollar.

• Cartagena Marginal, los segmentos más necesitados de la población. Las

rentas más bajas, los desplazados, los estamentos marginales de la sociedad han
generado una Cartagena acorde con sus condiciones.

Esa Cartagena marginal, que empieza por los asentamientos incontrolados e

ilegales, se va consolidando con renovaciones individuales hasta convertirse en
una ciudad consolidada, pero que no reúne ni las condiciones de salubridad,
ni de higiene, ni de las infraestructuras de redes de servicios, ni de
infraestructuras de acceso, ni de dotaciones sociales o equipamientos. Y desde
luego todo ello fuera de un marco de sostenibilidad medio ambiental.

Las razones de intervención en estas zonas, mejorando las existentes ya

consolidadas, y controlando las que están en vías de generación, es una
prioridad. No solo por razones de justicia social. También por razones de
sostenibilidad económica a largo plazo y de control de las externalidades
negativas. Estas, incontroladas, se prolongan en el tiempo y se perpetúan a lo
largo de los siglos (ie: barrio de Tetuán en Madrid).

Estas actuaciones requieren unos capitales públicos a menudo difíciles de

priorizar para estos fines, y desde luego una disciplina urbanística que en
muchas ocasiones tampoco es entendida. Cartagena tiene que ser consciente
que tienen en estos asentamientos una bomba de relojería que requiere ser
desamortiguada.

Estas cuatro Cartagenas requieren un proyecto común. Ese es el reto de la

Revisión del Plan General en manos de excelentes profesionales que estamos
convencidos sabrán encontrar el justo equilibrio entre el proyecto necesario… y
el posible.

b. Transportes Colectivos: El Metrotren

El Tren de Cercanías conectando las tres capitales costeras introduce un factor de

transformación muy importante en la trama urbana de cada una de ellas.

Para la mayor eficacia del sistema este no debe quedarse a las puertas de la ciudad. Si
se quedara en una periferia extra-urbana requeriría de una intermodalidad (la
utilización de otro transporte complementario, taxi u otro) para acceder al punto de
destino. Es lo más barato desde el punto de vista técnico, pero porque no
contempla los costes complementarios asumidos por la ciudad no por la población.
Tampoco contempla los beneficios. Solo contempla los costes contables directos
y no resuelve ni los costes sociales, ni los económicos, ni los urbanos.

55
Para que el servicio sea el adecuado debe servir el centro de la ciudad. De centro a
centro. En 35 minutos. En Cartagena este ‘Centro Urbano’ parece estar situado en
la puerta de la muralla, frente al palacio de Congresos, entre el casco histórico y el
Parque Centenario.

• Criterios de trazado. La penetración en el corazón de la ciudad presenta varias

dificultades pero también varias oportunidades. Esa penetración puede ser de
tres formas: en superficie, en trinchera, subterránea.

La solución dependerá de la capacidad de la trama urbana para poder soportar

un trazado en superficie. Para ello se requieren unas avenidas lo suficientemente
anchas y rectas para poder soportar una plataforma reservada para la ferrovía.

– En superficie. Cuando esto ocurre, la solución más barata es la de hacerlo

en superficie. Sobre los 20 m $/kms. hay que calcular el coste de los pasos
elevados, pues no se pueden establecer intersecciones a nivel.

– En trinchera. En este caso, y aunque se eleva un poco más el coste, es

rentable a largo plazo realizar el trazado en trinchera. Los cruces pueden
respetar el nivel de la calle, evitando los puentes y permitiendo una
continuidad urbana que no se ve seccionada por la reserva de suelo del tren.

Esta trinchera puede ir cubriéndose a medida que el espacio urbano en

superficie está más congestionado y es rentable ganar un espacio
complementario mediante la cubrición de la trinchera. El resultado será, con
el tiempo, y en varias fases de inversión, la obtención del objetivo ideal, es
decir un tren soterrado subterráneo.

– Subterránea. La más costosa (80 m $/Km.) es la solución subterránea. Una

solución de Metro. Esta es necesaria cuando la superficie no permite el
trazado intersticial de la plataforma reservada al tren.

Esta solución puede adaptarse a cualquier circunstancia, y su recorrido

puede ir buscando los puntos de mayor centralidad que merecen ser servidos
por el sistema de transportes colectivo de alta capacidad.

56
 Gráfico No. 16

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

• Trazado en Cartagena. El trazado de la penetración en la centralidad urbana de

Cartagena podría tener dos alternativas:
– La costera, a lo largo de la manga de arena que separa la Ciénaga de la Virgen
del mar.
– La interior, que atraviesa longitudinalmente la trama urbana de Cartagena.

La alternativa de la ‘manga’ costera sería la mejor si no se fuera a utilizar el trazado

para dar complementariamente un servicio urbano aprovechando la importante
inversión realizada en la infraestructura. La posibilidad de aprovechar el trazado y la
infraestructura para realizar un servicio de transporte urbano de calidad hace que sea
prioritaria la solución del interior.

En este caso no solo se estaría dotando de accesibilidad a la Cartagena ‘Histórica’

desde el aeropuerto internacional, se estaría dando una accesibilidad urbana y
regional al conjunto de las Cartagenas Industrial Productiva y a la Cartagena
Marginal. Se alcanza con ello un doble objetivo:
– El beneficio social y económico de incorporar a segmentos de población en
estado de subsistencia a los mercados de trabajo potenciales.
– El beneficio económico y empresarial de dotar de accesibilidad a la Cartagena
productiva.

El trazado por la ciudad planificada, pero todavía no construida (nuevos desarrollos

del Plan de Ordenamiento Territorial-POT), puede ser en trinchera, más barato,
adaptando el propio diseño de la ciudad al mejor trazado ferroviario posible.

57
 El trazado y los presupuestos de las diversas alternativas deben ser pormenorizados
para que tengan credibilidad y se pueda aproximar una decisión con suficiencia de
datos.

Este desarrollo técnico requiere un presupuesto de estudios de consultaría y puede

ser asignado a la Agencia de Desarrollo Regional o a los Departamentos Regionales
'ad hoc' (el proyecto tiene que tener una homogeneidad regional en su trazado y
soluciones) que integrarán íntimamente en el proceso a los Departamentos
Municipales con responsabilidades en la planificación urbana de transportes y de
suelo.

c. Centralidades y Vertebración

El trazado urbano debe buscar las centralidades definidas como acumulación de

funciones urbanas. El trazado tentativo realizado por el panel va buscando los
equipamientos y dotaciones más relevantes de la estructura urbana tales como
Universidades, Hospitales, Puertos, Terminales de Transporte, Aeropuerto, entre
otros. Así mismo se hace expresa la necesidad de articulación y conectividad con las
denominadas “locomotoras”, en este caso representadas por las Zonas Francas
actuales y futuras.

Gráfico No. 17
C3
H

C1
U NODOS REGIONALES
U

C2
ZF P

H E
U

T
ZF P PT

Fuente: Elaboración J. Acero para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

La dificultad aparece cuando una estructura urbana superficial, no lineal, no puede

ser íntegramente servida por un servicio de transportes de carácter lineal. A partir de
las centralidades servidas (tal y como muestra el diagrama propositivo de Jose Acero

58
 presentado arriba), hay que realizar una política de complementariedad en los
trazados del conjunto de intermodalidad del Plan de Transportes Urbanos para
poder difundir la accesibilidad lo más posible al conjunto de la estructura urbana.
Especialmente a las Centralidades secundarias y a las zonas marginales de segmentos
de población desfavorecidos.

5.1.2. Barranquilla

La ciudad más habitada de las tres con 1,8 millones de habitantes. La ciudad con mayor
pujanza económica y empresarial. Posición estratégica en la desembocadura del principal río
navegable de Colombia y que por lo tanto juega de cordón umbilical para los productos
colombianos con el exterior, así como fue punto de entrada único de las importaciones,
sobretodo en un momento en el que el avión (1920’s) todavía no había tomado el relevo del
tráfico marítimo.

Capital económica del Caribe por el papel que juega en el conjunto nacional de puerto de
rotura de carga y exportación de productos colombianos en la desembocadura del río
Magdalena. Industria de transformación al cobijo de la actividad portuaria. Sin embargo
Barranquilla no tiene la coherencia urbana ni el impacto patrimonial, ni la fuerza de atractivo
turístico que tiene Cartagena o que puede tener Santa Marta.

El aeropuerto más importante de las tres ciudades en cuanto a su capacidad total con un
potencial de 8 millones. Viajero de negocios (1,2 M) en lugar de viajero turístico para
Cartagena (1,4 M) y con un potencial de crecimiento hasta saturación muy importante (6,8 M
= 550 %).

a. Fugitiva: Huyendo de Sí Misma

Barranquilla tiene un problema de identidad. Es una ciudad creada alrededor del

comercio a finales del XIX y primera mitad del XX.

Tiene un centro histórico alrededor de la Plaza de san Nicolás. Pero es un centro

‘poco’ histórico:
• Un centro cuyos valores arquitectónicos son de arquitectura Art-Decó y años
50, poco valorada hasta estos momentos.
• Un centro abandonado.
• Un centro con el que la ciudad no se identifica.
• Incluso cuando la ciudad interviene en este ‘epicentro’ geográfico, lo hace de
forma tangencial, invirtiendo en un nuevo Museo del Caribe, fuera del centro.
• El Museo del Caribe no está realmente en ese centro histórico que podría
haberse aprovechado para revitalizar y dinamizar.
• El Museo del Caribe se sitúa en unos espacios marginales y yermos que inician
su recuperación, en el borde degradado de ese centro.

59
 La actual rehabilitación del espacio público de la Plaza de San Nicolás se hace de
una manera poco decidida. Sin un proyecto urbano que vertebre ese proyecto de
diseño de mobiliario y de tratamiento de solado.

Si analizamos la estructura urbana vemos que los centros de Barranquilla se han ido
desplazando en dirección noroeste a medida que se iban ‘consumiendo’. El
centro histórico se sustituye por la centralidad de la Catedral. Esta centralidad a su
vez por nuevas centralidades que se localizan cada vez más hacia el noroeste.

Parece que Barranquilla huye de sí misma. Crea, consume y huye, para volver a
iniciar el proceso un poco más allá. En urbanismo este fenómeno se llama el
‘filtering’, pues va acompañado de un proceso de ‘filtrado’ de las capas sociales que
van ocupando los espacios abandonados por las capas superiores que van
desplazándose a nuevas localizaciones. En este caso no es un fenómeno residencial.
Es un fenómeno Institucional y Empresarial de representación terciaria.

b. Identitaria: Brand Yourself

En este marco determinado por este fenómeno de huida de su propia identidad es

necesario que Barranquilla invierta el proceso e inicie un proceso de:
• Recuperación del Centro Histórico.
• Recuperación de la identidad urbana.
• Creación de una identidad: un ‘Brand Yourself’.
• Otorgar, inventar, una identidad a ese Centro Histórico.
• Una Identidad con la que la ciudad de Barranquilla se sienta comprometida,
solidaria e identificada.

Uno de los grandes problemas de la ciudad es el permanente secuestro del río por
industriales y portuarios, de tal forma que el ciudadano no sabe que es ribereño, que
tiene río, porque no lo ve, no se sabe parte de su entorno. El impacto es cada vez
más fuerte. El río es trascendental en la cultura de la ciudad, sin que se conozca en
detalle, pero tiene que ver con las migraciones, con el carnaval y sus
manifestaciones, y con muchos elementos que conforman la ciudad.

Y por último vender esa identidad como un elemento de referencia externo

(City Marketing) que posicione a Barranquilla en los mercados internacionales
y en la propia estructura tricéfala del mercado turístico del sistema urbano costero.
Barranquilla puede participar del prestigio y del atractivo turístico de Cartagena y de
Santa Marta.

c. Ciudad de la Música

En la intervención realizada en el mes de Noviembre de 2009 por el Sr. Pedro Ortiz,

se apuntó la posibilidad de una ciudad de la Música como elemento motor,
locomotora ‘logística’, estandarte económico, social y emblemático del Centro
Histórico de Barranquilla.

60
La idea fue bien acogida y se ha ido abriendo camino a medida que llegaba a
conocimiento de círculos más amplios.

Barranquilla se identifica con el patrimonio intangible que es la Música. La

capacidad creativa, la fuerza internacional, eventos como el Carnaval y la creación
permanente de ritmos y nuevas melodías que tienen impacto local profundo,
nacional e internacional, son un capital y un acervo cultural que permite ser
explotado a la vez que se le potencia y se divulga.

Barranquilla podría tener un lugar en donde se incentivar y formara el fenómeno de

clusterización. La agregación de actividades complementarias y competitivas
alrededor del fenómeno musical en donde se producen sinergias con efectos
multiplicadores del mismo:
• estudios de grabación
• empresas de comercialización
• auditorios y teatros de conciertos
• pequeños lugares de conciertos amateurs o de casting natural
• selección de nuevos valores
• ensayo de nuevas melodías y estilos
• divulgación

Y todo ello se puede hacer en un marco compatible con el turismo y con la

hostelería puesto que son servicios complementarios que se retroalimentan. La calle
del Country en Nashville. La calle del Soul en Memphis. El Latin Quarter de Nueva
Orleáns, son todos buenos ejemplos de ello.

Esta ciudad de la Música podría estar en la Plaza de San Nicolás y sus alrededores,
rehabilitando y aprovechando de una manera flexible y dinámica el patrimonio
significante de la arquitectura Art-Decó y de los 50’s de la zona. Ejemplo:
Miami. La amplitud de las calles, y la flexibilidad de programa que permite este tipo
de Arquitectura, da pie a una actividad perfectamente compatible de unos centros de
restaurantes para la demanda turística. Demanda que se genera a partir de los
centros de Cartagena, y en el futuro en Santa Marta. Turismo conectado a esta zona
a través del Metrotren, por no mencionar otros sistemas de accesibilidad de
transportes turísticos, colectivos o individuales.

Imágenes de Barranquilla

61
 Fuente: Web de Google Earth.

Barranquilla no tiene un gran patrimonio arquitectónico en comparación con Cartagena

o Santa Marta (el patrimonio de Barranquilla por ser una ciudad no fundada, no es
colonial sino moderno, es republicano, contando con urbanizaciones que fueron
pioneras en su género en la América Latina de los años 20s a 50s del siglo pasado). Tiene
sin embargo el patrimonio intangible cultural de la Música (producto entre otras de la
relación, ritmos, manifestaciones culturales y migraciones venidas por el río) y puede
perfectamente complementar y poner en valor económico y socialmente este patrimonio
musical con la oferta turística de estas otras dos ciudades.

El Carnaval fue declarado por la Unesco en el 2003, obra maestra del patrimonio oral e
intangible de la Humanidad, y todavía a esto no se le ha sacado el provecho turístico que
pudiera tener.

Sin perder de vista que el objetivo no es turístico, sino un objetivo económico y social
de lanzar toda una industria musical y discográfica con presencia mundial y una
plataforma de actividad, iniciativas y puestos de trabajo para segmentos
importantes de la juventud Barranquillera.

d. Transportes Colectivos: El Metrotren

Sobre los criterios generales de la idoneidad del proyecto y sus trazados posibles nos
referimos a lo expuesto en el punto 5.1.1.2 del apartado de Cartagena en los
aspectos del Metrotren.

Cuando descendemos al trazado propio de Barranquilla podemos establecer algunos

parámetros particulares que nos parece importante alcanzar:
• El Metrotren tiene que servir el aeropuerto de Barranquilla.

62
 • Tiene que, desde el aeropuerto poder tener una lanzadera directa a Santa Marta
y a Cartagena, minimizando los tiempos de transporte del pasajero para estas
dos ciudades con un tiempo máximo de 35 minutos.
• El trazado debe servir los diversos centros consecutivos que ha tenido
Barranquilla y que todavía tienen vigencia como tales en el ranking de su
estructura urbana.
• De esta forma los centros quedan entrelazados entre sí, siendo servidos y
sirviéndose del transporte colectivo de alta capacidad.
• El servicio local tendrá que ser intersticial en horarios al servicio intercity y del
aeropuerto. Hay que compatibilizar técnicamente ambos.
• Los trazados podrán ser en superficie, en trinchera o en subterráneos en
función de factores generales ya expuestos, y de los factores específicos, que
deben ser objeto de un avance de proyecto que los evalúe y cuantifique.

Gráfico No. 18

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe soportado en imágenes web de google earth, junio de
2010.

Como en Cartagena, este nuevo servicio de transporte colectivo servirá para

reestructurar la ciudad.

La sensibilidad de localización de las estaciones se producirá en función de una oferta

existente de equipamientos y dotaciones sociales que conforman ya la estructura urbana

63
 de Barranquilla tales como Universidades, Hospitales, Puertos, Terminales de
Transporte, Aeropuerto, Centros Culturales, entre otros. Así mismo se hace expresa la
necesidad de articulación y conectividad con las denominadas “locomotoras”, en este
caso representadas por las Zonas Francas actuales y futuras. La localización refuerza esta
estructura pero abre posibilidades de reestructuración que deben ser contempladas en
una posible nueva estrategia urbana que tenga derivaciones en los campos económico,
social y urbanístico.

Gráfico No. 19

NODOS REGIONALES
ZF PT U

ZF U

U
C3
E
H
C2

C C1

ZF P CC

Fuente: Elaboración J. Acero para el Panel Región Caribe, junio de 2010.

Las zonas que quedan fuera del trazado lineal del sistema del Metrotren, que en el caso de
Barranquilla son importantes debido a la forma ‘ancha’ de almendra que tiene la zona urbana
consolidada, deben ser servidas mediante una accesibilidad de transporte colectivo con modos
complementarios que sirvan de alimentadores al propio sistema del Metrotren.

5.1.3. Santa Marta

La economía de Santa Marta está determinada por el puerto. Puerto de salida de materias
primas colombianas a través del acceso por ferrocarril. La calidad del puerto, profundo y
sin necesidad de dragados, contrariamente al de Barranquilla, le dan prioridad a todo transporte
marítimo de gran calado.

64
Santa Marta ha desarrollado también un sector turístico de Sol y Playa. Siendo las condiciones
de Santa Marta menos conocidas internacionalmente que las de Cartagena, la demanda en este
sector es fundamentalmente una demanda nacional de clases medias urbanas de Bogotá o
Medellín. Este sector tiene unas importantes expectativas de crecimiento, y la costa baja
occidental de Santa Marta soporta en estos momentos varios proyectos de desarrollo turístico
entre los cuales se encuentra, el más importante, la deslocalización del actual aeropuerto y su
transformación en un desarrollo urbano inmobiliario turístico con un número muy importante
de edificabilidad de cierta altura.

Se realizaría un nuevo aeropuerto en lugar de unificar toda la demanda exterior en un solo

aeropuerto del Caribe. Esto se debe a que la localización del aeropuerto privado, el
Megaeropuerto entre Cartagena y Barranquilla, margina a Santa Marta y la deja a una distancia
considerable. Esto no es operativo para los intereses de Santa Marta. Un aeropuerto único
pero en una posición equidistante entre las 3 ciudades probablemente no empujaría a Santa
Marta a hacer su propio aeropuerto rompiendo el potencial de las economías de escala por
unificación que trabajarían muy positivamente para las tres ciudades.

a. Nuevos Sectores de Actividad

Santa Marta debe buscar nuevos sectores de actividad que diversifiquen su

economía más allá del puerto y del turismo de sol y playa con escaso valor añadido.

Santa Marta es el centro de una serie de ecosistemas que tienen un gran potencial
turístico de bajo impacto medio ambiental y alto valor añadido. Desarrollos desde
la Guajira (no pertenece al Departamento del Magdalena), en la Sierra, en los
ecosistemas propios de la costa y del interior, aderezado con los valores culturales
literarios geográficos son un potencial para un turismo de mucho más valor añadido
y sin el impacto medio ambiental sobre los recursos naturales de la costa que el
turismo de masas de sol y playa generan.

Otros sectores posibles en la línea de la industria de transformación de materias

primas y productos que transitan por la región en el proceso de intermodalidad o
rotura de carga que se produce en la actividad logística portuaria, son potenciales
que también se deben analizar y explotar.

La dinámica de una infraestructura logística como el puerto o el aeropuerto puede

abrir otros campos no necesariamente vinculados a actividades actuales. Todo ello
debe ser analizado, debatido y explorado en el marco de un Plan Estratégico de
desarrollo para Santa Marta que, de igual forma que hemos visto para Cartagena y
Barranquilla, puede ser un capitulo propio del Plan Estratégico de Desarrollo para la
Región Caribe. Plan Estratégico que además de tener sus capítulos territoriales para
las tres ciudades contemplará igualmente aspectos tanto industriales productivos
como terciarios y de servicios.

La Agencia de Desarrollo tendrá que liderar muchos de estos procesos que aquí
apuntamos, como instancia promotora y gestora del desarrollo sostenible del Caribe.

65
b. Centro Histórico

Santa Marta tiene un potencial turístico patrimonial que si bien no puede alcanzar el
de Cartagena, si puede ser una muy digna contrapartida y un punto de atracción
complementario que permita prolongar las estadías y la visibilidad económica del
visitante.

El casco histórico de Santa Marta, con el adecuado esfuerzo de restauración, y

con un criterio de complementar con mimetismo integrador aquello que no tiene o
le falta, puede convertirse en un fuerte atractivo como complemento a la estadía
en Cartagena. Cartagena tiene un atractivo mundial. Los turistas se desplazan
desde los países demandantes en todo el mundo. Santa Marta aún no puede alcanzar
este nivel de atracción, si bien ya se ha incluido en la ruta de importantes cruceros
que llegan a sus costas, pero Santa Marta si puede atraer el visitante que YA está en
Cartagena y que, mediante un transporte rápido (Tren de Cercanías) que le permite
ir y venir con facilidad, si puede atraer un porcentaje alto de ese turismo de
Cartagena.

Las tres ciudades, Cartagena, Barranquilla y Santa Marta pueden funcionar

en el sector turístico como un todo. Una balanza en la que en los extremos
están Cartagena y Santa Marta. La una con un turismo de patrimonio
urbano- arquitectónico. La otra con una oferta de patrimonio arquitectónico
y natural. Barranquilla, en medio, con escaso patrimonio ‘tangible’ pero con
una importante oferta de patrimonio intangible que constituye su carnaval y
la Música y la oferta musical que puede alcanzar en la ‘Ciudad de la Música’.
Barranquilla, en el centro de las otras dos, y con el atractivo musical, puede
convertirse en el punto de parada en los recorridos entre ambos puntos extremos de
altísimo atractivo turístico mundial.

c. La Sierra Nevada y vecindad con La Guajira

Santa Marta puede además multiplicar su atractivo y sus estadías si se potencia como
puerta de entrada a un turismo de Naturaleza junto con La Guajira,
Ecoturismo, aprovechando los espacios naturales excepcionales a nivel mundial de
la Sierra y la parte norte que colinda con la Guajira, entre otros que también pueden
incorporase a la oferta de este turismo.

El Plan Estratégico de Turismo de la región Caribe no es responsabilidad de

Santa Marta ni de Cartagena sino de todo el Caribe, y la integración de sus rutas
ecoturísticas es el instrumento clave para gestar desde el Caribe un turismo
internacional de alto nivel. Tendrá que realizarse con participación de Santa Marta
en los temas que le competen. En este Plan se deberán establecer funciones no solo
para los puntos de destino de esas ofertas turísticas naturales y ecológicas
internacionales, también para los puntos intermedios de accesos a esos destinos.
Estos puntos son por supuesto los puntos de arribada (aeropuerto) y los puntos de
intermodalidad (estaciones y pueblos de cambio de modo de transporte) así como
las ciudades de estadía más prolongada como cabezas de puente hacia esos destinos.

66
 Además de Cartagena, como foco de atracción internacional, Santa Marta tiene que
ir incorporándose progresivamente como destino complementario y alternativo. Ser
puerta de entrada a estos ámbitos de turismo alternativo (en donde además se puede
producir, y quedarse, gran parte del valor añadido de este turismo) le abre muchas
puertas de atracción y desarrollo de su propio turismo.

d. Transportes Colectivos: El Metrotren

Sobre los criterios generales de la idoneidad del proyecto y sus trazados posibles nos
referimos a lo expuesto en el punto 5.1.1.2 del apartado de Cartagena en el tema del
Metrotren.

Cuando descendemos al trazado propio de Santa Marta podemos establecer algunos

parámetros particulares que nos parece importante alcanzar:

• El Metrotren debe alcanzar el Puerto de Santa Marta. El Puerto es el núcleo

potencial del desarrollo de empresas y actividades logísticas vinculadas al
comercio internacional de Santa Marta. Aunque en estos momentos estén más
centrados en la exportación de materias primas pesadas, puede y debe
experimentar un desarrollo de diversificación y de multiplicación en el futuro.

• Este centro de negocios debe estar directamente vinculado con el centro de la

Ciudad, con las otras ciudades de la Región Caribe, con lo otros centros de
negocios de Barranquilla y Cartagena, y con el (o los) aeropuertos
internacionales de la Región.

• El Metrotren debe servir la centralidad histórica de Santa Marta. Esto conecta

directamente los centros históricos de Cartagena y Santa Marta, así como la
Ciudad de la Música de Barraquilla. Toda una oferta turística que multiplica el
potencial de cada una de estas ciudades así como el del conjunto de la región.

• Los puntos de partida de los circuitos de turismo natural o ecoturismo deben

producirse en las estaciones de intermodalidad del Metrotren en los cascos
históricos. Son servicios complementarios que entran en sinergia de mercado
debido a su proximidad.

• El trazado del Metrotren debe intentar buscar el eje urbano prioritario de Santa
Marta para ir sirviendo los centros urbanos existentes, o por desarrollar. En esta
axialidad un aspecto importante es la existencia de un viario de superficie que
pudiera permitir una solución temporal en trinchera, y que, por su ancho,
permitiera en el futuro la formación de una gran avenida capaz de soportar
técnica (congestión) y culturalmente (imagen de prestigio) el desarrollo urbano
que se vaya a producir.

67
 • El trazado externo al núcleo urbano principal de Santa Marta debe intentar
servir los desarrollos discontinuos que se producen a lo largo de la costa. Entre
ellos los de Gaira, Playa Sarguero, el Rodadero, el Aeropuerto, etc.

• A partir del Aeropuerto, y su posible desarrollo residencial y turístico,

entendemos que el trazado y el servicio adquiere un carácter intercity.

Gráfico No. 20

Fuente: Elaboración P. Ortiz para el Panel Región Caribe desde imágenes de google earth, junio de 2010.

Como en Cartagena y Barranquilla este nuevo servicio de transporte colectivo servirá para
reestructurar la ciudad.

La sensibilidad de localización de las estaciones se produce en función de una oferta existente

de equipamientos y dotaciones sociales (análisis de José Acero) que conforman ya la estructura
urbana de Santa Marta. La localización refuerza esta estructura pero abre posibilidades de
reestructuración que deben ser contempladas en una posible nueva estrategia urbana que
tenga derivaciones en los campos económico, social y urbanístico.

Las zonas que quedan fuera del trazado lineal del sistema del Metrotren, que en el caso de
Santa Marta son relevantes debido a la estructura de desarrollo sureste hacia el interior de la
zona urbana, con respecto al desarrollo sur, a lo largo de la costa de los núcleos urbanos
discontinuos, deben ser servidas mediante una accesibilidad de transporte colectivo con modos
complementarios que sirvan de alimentadores al propio sistema del Metrotren.

68
 Gráfico No. 21

NODOS REGIONALES

ZF P
C2 C1

H
E
P

P U
ZF A

Fuente: Elaboración J. Acero para el Panel Región Caribe sobre imágenes web de google earth, junio de 2010.

5.2. DIMENSIONES DE LA POBREZA Y LA PRECARIEDAD URBANA

La urbanización de la pobreza es una de las condiciones que se está replicando y extendiendo

en las ciudades de Latinoamérica. Las condiciones de hacinamiento, viviendas precarias, falta
de agua potable y saneamiento, falta de accesibilidad y de servicios públicos y equipamiento,
son condiciones que promueven esta condición.

69
 Gráfico No. 22

Fuente: Elaboración de Paulina Rica sobre la base de elementos consignados en Satterthwaite (2001)

5.2.1. Equipamiento Urbano

Las estrategias para lograr el desarrollo, mejorar la infraestructura de soporte de sistemas de

salud y educación, recreación y vivienda, así como mejorar la eficiencia y cobertura de los
servicios públicos y privados domiciliarios, son acciones que generan externalidades positivas.

Promover programas de mejoramiento de los asentamientos humanos ubicados en suelo

urbano y rural, así como definir las áreas de protección relacionadas con la localización de
infraestructura de servicios y sitios de disposición final de residuos, para prevenir riesgos y/o
efectos nocivos sobre la salud, son acciones que generan condiciones de equidad en cobertura
y accesibilidad. Como estrategia para lograr un desarrollo sostenible, la implementación de un
modelo participativo, efectivo y eficiente de planeación, así como la construcción,
mejoramiento y legalización de vivienda, que permita ampliar su cobertura y la tenencia de la
tierra, son indispensables. Con respecto a la densificación masiva en los bordes costeros, la
sobre carga del territorio es un punto importante a considerar, este tipo de configuración
urbana genera graves riesgos para la población y el territorio, en inundaciones, contaminación,
extinción de la biodiversidad natural, erosión, entre otros.

70
6. ACCIONES
Se identifican las siguientes acciones:

6.1. ESTRATÉGICAS (vertebración regional). Dentro de este grupo están:

a. Metrotren regional
b. Red EcoTurística
c. Vertebración interior con el ‘Otro Caribe’

6.2. TÁCTICAS (grandes proyectos). Dentro de este grupo están:

a. Aeropuerto
b. Vía de las Américas
c. Puertos
d. Ciudad de la Música
e. Salud
f. Turismo playa

6.3. LA AGENCIA DE DESARROLLO REGIONAL

6.3.1. La Institucionalidad Caribe

Uno de los problemas más evidentes asociados a la situación de desigualdad y pobreza de la

región Caribe, han sido la consiguiente debilidad de muchas de sus instituciones. Producto de
ella, la región en los años 70s y 80s especialmente generó propuestas institucionales de
integración, como Corelca, la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica; Asiesca, en materia
de integración de instituciones de educación superior; la Programadora Regional de Televisión,
Telecaribe; la Corporación Financiera del Norte, Cofinorte, entre otras muchas.

De estas instituciones, algunas han superado crisis y avanzado en su labor de integración,

como Telecaribe por ejemplo, otras dejaron de pertenecer a la región como un todo, y algunas
más se liquidaron.

Sin embargo, en todos los casos, aún en los de las instituciones que ya no existen, su balance
para la región y la integración ha sido positivo, apoyaron procesos de integración, proyectos
determinantes, de diversa índole, eléctricos, educativos, comunicacionales, de planificación, de
agua potable, etc.

Desde el inicio del siglo XXI, especialmente alrededor de 2005, las instituciones del Caribe,
han iniciado una nueva etapa de fortalecimiento en muchos órdenes, como puede observarse,
en cuanto a alcaldías y gobernaciones de toda la Región, asimismo hay un renacer profesional,
asociado a un mayor acceso a universidades, y al mayor uso de las tecnologías y de internet.

6.3.2. Promoción del Desarrollo Sostenible

71
La región si bien cuenta con diversas instancias, en este nuevo acometer de la integración,
demanda diversos tipos de gestión, y de apertura al mundo. En especial para pensar en integrar
sus potencialidades y atributos dentro del marco promotor flexible que permite un diálogo y
gestión efectiva de carácter internacional. Las acciones de los apartes anteriores, demandan
contar con una acción estratégica, donde concurran instancias públicas y privadas, que
favorezcan la promoción del desarrollo sostenible y la gestión de proyectos de integración
regional, que en ningún caso reemplace las funciones de las entidades territoriales o de otras
entidades públicas o privadas, sino que pueda apoyar e impulsar procesos que hoy requieren
una atención especializada, y de actividades coordinadas.

Actividades que puedan conjugar la gestión internacional con la nacional, la regional y la local,
que puedan agregarle valor asociado al conocimiento y la gestión, a aquellas decisiones de
planificación y ordenamiento, de generación de proyectos, que hoy muchos territorios por sus
condiciones no pueden generar por sí solos (por ejemplo brindar una respuesta estratégica y de
ordenamiento al Corredor Regional del Caribe, con sus múltiples proyectos iniciándose en el
mismo territorio).

La promoción y la gestión modernas, actualmente vienen adelantándolas las agencias de

desarrollo en todo el mundo, las cuales son por sí mismas, excelentes instrumentos de la
cooperación internacional, y escenarios privilegiados del debate del desarrollo sostenible.

6.3.3. El Caribe ante los cambios y la Agencia de Desarrollo Regional

A finales de la primera década del siglo XXI, el Caribe parece comenzar a beneficiarse de sus
condiciones, así se puede intuir de sus gestiones y logros ante el nivel nacional, asume su
integración y democratiza su respaldo, hoy con 2.500.000 votos a favor de la autonomía y la
integración aportados desde todos los rincones de la Región. Se hace sentir en los niveles
nacionales, y lidera la integración de regiones en todo el país. Para ello, varias serán las
instituciones que nacerán, y muchas otras se fortalecerán. La creación de una agencia de
desarrollo regional, que enfatiza en el desarrollo sostenible y el cambio climático, será una
pieza clave en el andamiaje de la gestión de los proyectos de integración regional, y la
articulación de estrategias concretas de reequilibrio y desarrollo para todos sus habitantes.
Respetando sin duda, todo los procesos de planificación e integración regional que serán
producto de la gestión con el gobierno nacional, la nueva LOOT y la constitución del Fondo
de Compensación Regional.

6.3.4. Institucionalidad Flexible y Dinámica

La institucionalidad que se propone, plasmada en el Gráfico siguiente, deberá ser flexible,

liviana, promotora, inspiradora y gestora de procesos y proyectos de integración, impulsando
luego la ejecución de los proyectos surgidos, a través de holding público privados.

Su valor estriba en la capacidad de gestión y dinamismo que pueda dirigir a procesos de

planeación estratégica específicos y proyectos de integración regionales, que generen desarrollo
sostenible.

72
 Gráfico No. 23

Fuente: Elaboración Pedro Ortiz para el Panel de la Región Caribe, junio 2010

73
7. ANEXOS

A. Región Costera: Recolonizar el “Otro Caribe” (David Kullock ,

2010)
B. Seguridad Humana y Desarrollo Regional (Maria Helena
Rodríguez, 2010)
C. Medio Ambiente con Voz y Voto (Gustavo Wilches-Chaux, 2010)
D. Proyectos Sistémicos para la Integración Regional (Jaime
Valenzuela, 2010)

74
 ANEXO A

REGION COSTERA: RECOLONIZAR EL “OTRO CARIBE”

David Kullock

La información, opiniones y expectativas recogidas en las visitas y entrevistas sostenidas,

refieren a la Región Caribe como la franja costera que se asoma al mar homónimo.
Esta situación tiene pleno fundamento, dado que en dicha franja se concentran las ciudades
importantes de la región, sus principales instalaciones (puertos, aeropuertos) y la amplia
mayoría de la población y de las actividades productivas de los departamentos caribeños
continentales.

Concomitantemente, las propuestas formuladas se refieren mayoritariamente a dicha zona

costera.

A pesar de ello, un conjunto de situaciones nos han hecho pensar sobre lo que podríamos
llamar “el otro Caribe”; o sea los territorios de los 7 departamentos continentales no incluidos
en la franja costera.
Es por ello que este informe que contiene:

Una presentación de las 3 cuestiones que han conducido a esta reflexión.

Una propuesta que se formula con respecto a ese “Otro Caribe”.

Criterios de implementación de la propuesta.

1. LAS CUESTIONES

1.1 Primera cuestión: el escenario ausente

Si bien, como se ha expresado, la franja costera monopoliza ampliamente la atención y

preocupación de todos los actores sociales entrevistados, en conversaciones mantenidas con
funcionarios departamentales, se puso de relieve las dificultades de comunicación que existen
entre la capital y el interior del departamento.
Ello puso en evidencia algo que es obvio: los departamentos caribeños no son sólo su franja
costera, ya que su jurisdicción abarca territorios rurales alejados de la costa. Incluso 2 de los 7
departamentos, no son costeros. Por otra parte, también fue notoria la menor presencia
personal y temática de los dos departamentos no costeros de la Región.
A su vez, en el vuelo realizado en el entorno inmediato a la ciudad de Cartagena, se pudo
observar la alta proporción de espacio rural fuera de explotación.
Estas situaciones nos han llevado a pensar que hay un escenario ausente (un Caribe interior;
una retaguardia de la Franja Costera) o, al menos, un espacio poco presente en la agenda y las
preocupaciones gubernamentales.

1.2 Segunda cuestión: el fantasma de la despensa vacía

75
Poco tiempo antes de la visita a la Región Caribeña, fue noticia en la prensa y tuvo amplia
repercusión en la opinión pública, el fallecimiento de un niño de la región por efectos de la
desnutrición.

En un país que se jacta de poseer una amplia gama de producción agropecuaria motivada por
su diversidad de pisos climáticos, que esto ocurriese, según nos fuera narrado, causó gran
alarma. Fue como si se pusiese en escena un nuevo fantasma: la posibilidad real de “el hambre
caribeño”.

Indagando un poco más en la cuestión, se nos informó que un 90% de la producción

alimentaria de la Región Caribe proviene de otras zonas; o sea, que hay sólo un 10% de
seguridad alimentaria, situación que podría ser caracterizada como el descubrimiento de “la
despensa vacía”.

Esto es coincidente con lo que fuera relatado en el ítem anterior: la alta proporción de espacio
rural fuera de explotación que se observó en ocasión del vuelo realizado en el entorno
inmediato a la ciudad de Cartagena.

1.3 Tercera cuestión: el tema irresuelto de los desplazados

En tercer término, está el gran problema nacional de integrar a la población desplazada por los
fenómenos de violencia que se han producido en las zonas rurales del país, que si bien han sido
contenidos en gran parte, no han cesado.

Las estadísticas oficiales hablan de 3,3 millones de personas y las estimaciones extraoficiales de
entre 4 y 5 millones.3 Aún adoptando las hipótesis menos tremendistas, podría estimarse que
hay un millón de desplazados procurando integrarse en las región caribeña, así como otro tanto
lo está haciendo sobre la región Capital y un número similar en la región de Antioquia.

Con respecto al futuro de estos contingentes de población, el único aspecto que se ha

escuchado en las entrevistas sostenidas es lo referente a los planes de vivienda que el Gobierno
Nacional viene programando. Cabe aclarar que dichos planes son generalmente rechazados por
los Municipios previstos como destinatarios de los mismos, ya que consideran –con justa
razón- que, de concretarse dichos planes, caerán sobre su órbita las responsabilidades de
proveer servicios, equipamiento y, en especial, de no mediar la creación de fuentes de trabajo,
la resolución de la manutención de estos contingentes poblacionales.4

Dicho de otra manera, pareciera haber a nivel nacional un tema pendiente, ya que no se
advierte la existencia de programas de integración y construcción de estrategias de vida para
estos amplios contingentes de desplazados.

3Según la ONG Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), a pesar de que
disminuyeron los traslados masivos y aumentaron los desplazamientos individuales, durante el año 2009 hubo más
de 286.000 nuevos desplazados, siendo los campesinos y los pueblos indígenas las comunidades más afectadas.
4 Muy probablemente, estos contingentes poblacionales se estén incorporen a los grupos sociales de bajos
ingresos que tienen ocupaciones esporádicas, irregulares y de baja calificación y remuneración, incrementando la
problemática e inequidad social de las principales ciudades colombianas.

76
2. UNA PROPUESTA PARA EL “OTRO CARIBE”

La coexistencia de las tres situaciones antes descriptas (un territorio postergado; un extendido
contingente poblacional sin perspectivas de integración; el fantasma de las dificultades de
abastecimiento alimenticio y de acceso universal al mismo) conjugan un cuadro de situación
muy particular, que da lugar a la formulación de una propuesta que, más que propuesta, es una
hipótesis de trabajo para verificar a la luz de los múltiples condicionamientos, ventajas y
desventajas que ameritan ser analizadas cuidadosamente.

Dicha hipótesis de trabajo consiste en desarrollar procesos de recolonización del Caribe

interior protagonizados por grupos de origen campesino de la población desplazada.
De ser tal propuesta factible, se lograría crear un nuevo espacio de vida y de trabajo de índole
rural para parte de la población campesina desplazada, se alcanzaría un mayor grado de
ocupación y usufructo racional de los territorios internos de la Región, y se disminuiría el grado
de dependencia alimentaria de la región.

Esto implica dar respuesta en forma simultánea a las tres situaciones problemáticas enunciadas.
Por otra parte, dado el carácter cuidadosamente programado que debería adoptarse y el rol
destacado que debería asumir el Estado (Nación y/o Gobernación y/o Municipios), sería una
excelente oportunidad para desarrollar formas de explotación que cumplimenten cabalmente
los criterios de sustentabilidad de los ecosistemas sobre los cuales se desarrollen.

De tal manera, la propuesta cumpliría también una cuarta finalidad: poner en práctica políticas
de producción agropecuaria sustentables, lo cual constituye un objetivo ampliamente
pregonado y escasamente puesto en práctica.

3. EL CAMINO A RECORRER

Como ya fue expresado, poner en práctica la propuesta de “colonizar el Caribe Interior”

requiere una cuidadosa programación que, además de la confluencia de las autoridades locales
(Gobernación y Municipios), seguramente requerirá de la concurrencia del Gobierno Nacional.
Asimismo, se descuenta la necesaria participación en todas las etapas de aquellos que serán sus
destinatarios: representantes y miembros de grupos campesinos desplazados.
Una enumeración no exhaustiva ni especialmente secuencial de las instancias que se considera
necesario desarrollar, contendría las siguientes acciones:
a) Identificar espacios oportunos para el desarrollo agropecuario.
En dicho sentido se considera necesario considerar como requisitos la mayor aptitud
para las actividades agrícolas y ganaderas pasibles de desarrollar, por una parte, y la
mayor cercanía a la franja costera, por la otra.
Esta última condición se fundamenta en el hecho de que la costa sería el destino más
inmediato de la producción, así como el origen más cercano de la asistencia, insumos e
infraestructura de servicios necesarios.
A su vez, el más fácil e inmediato acceso al dominio o a la posibilidad legal de utilizar
los predios, también incide en la conveniencia diferencial de los mismos.

77
b) Identificar el tipo de productos más apropiados a desarrollar.
Al respecto, y a los efectos de garantizar el mayor éxito posible, se considera apropiado
pensar en una producción variada, y no en el desarrollo de un único producto.
Con igual sentido, es conveniente elegir una combinación de productos que tengan una
diversidad de destinos, ya que si bien el consumo local y regional pareciera ser el más
inmediato, no debe dejarse de considerar la proximidad a la demanda de la cuenca
caribeña, en general, así como a la del resto del país.

c) Identificar las tecnologías de explotación que resulten más apropiadas.

Al respecto, se considera necesario tomar en consideración dos dimensiones: por una
parte, que las tecnologías que se adopten sean amigables con el ambiente; dicho de otra
manera, que garanticen la sustentabilidad de los ecosistemas de base.
Por otra parte, que sean tecnologías apropiables por los protagonistas de la
colonización; o sea, que tengan un nivel de sofisticación compatible con sus
experiencias previas y con procesos de capacitación accesibles a su capacidad.

d) Resolver las situaciones de dominio de las tierras que resulten seleccionadas.

En este aspecto, se considera conveniente que alguna o varias de las instituciones
gubernamentales (Nación, Gobernación, Municipio) asuman la responsabilidad de
adquirir el dominio de las tierras, ya sea por compra o por expropiación, o de adquirir
los derechos a su explotación, ya sea por arriendo o por asociación con sus
propietarios, para luego cederlas a los colonos.

La cesión a los colonos debería estar contractualmente determinada en tiempos y

requisitos de explotación previstos, dejando la opción de una posterior cesión
definitiva, en caso de cumplirse con éxito las metas fijadas.

e) Proporcionar la infraestructura adecuada.

Al respecto además de utillaje necesario para la explotación, se considera necesario
tener en cuenta dos aspectos sustanciales. Por una parte, la necesaria vinculación entre
las explotaciones y los centros de comercialización, lo cual implica, en primer término,
una buena comunicación entre las fincas y los centros poblados; especialmente, los de
la franja costera.

Por otra parte, dotar a las familias que protagonicen la colonización de un hábitat
adecuado, entendiendo por tal al efecto el conjunto integrado por la vivienda y los
servicios inherentes a formas de vida sencillas pero saludables, así como el acceso al
equipamiento comunitario imprescindible (educacional, cultural, sanitario, etc.).

f) Conformar grupos de adherentes adecuados.

En tal sentido se considera conveniente integrar cuidadosamente a los grupos de
colonos que se formen, ya sea porque estarán asociados por diversos cuestiones (uso
compartido de equipos, comercialización comunitaria, por ejemplo), o meramente por
situaciones de cercanía.

78
 A tales efectos, resulta conveniente la existencia de lazos previos (igual origen
geográfico, relaciones familiares o de amistad, etc.), así como la promoción de formas
cooperativas de adhesión.

g) Instituir organismos y formas de asistencia eficaces.

Además del fuerte apoyo estatal que requiere la organización inicial, es necesario
instituir organismos y procedimientos que garanticen una asistencia eficaz y continua al
desarrollo de los procesos productivos, tanto en sus instancias de organización, como
de explotación y de comercialización.

Muy recientemente se ha institucionalizado el concepto de Derecho a la Ciudad. Su validez es

incontrastable, pero no nos debe hacer perder de vista que también debe existir un Derecho a
la Ruralidad, ya que tanto en una como en otra forma de hábitat, la Calidad de Vida puede y
debe ser condición indispensable.

79
 ANEXO B

SEGURIDAD HUMANA Y DESARROLLO REGIONAL EN LA

REGIÓN CARIBE
María Helena Rodríguez Z

1. Introducción

La creación de la Región Caribe y las actividades que se han generado alrededor de su

construcción y consolidación como fue la convocatoria del “Voto Caribe”, han vinculado de
manera decisiva a los habitantes de la región. Este no ha sido un tema que se haya circunscrito
solamente al sector público y a los gremios sino que ha vinculado al ciudadano común con el
propósito de crear una conciencia de “región”.

Con el objeto de impulsar un desarrollo más equilibrado, equitativo y sostenido en toda la

Región Caribe colombiana se impulsa una estrategia territorial que a pesar de haberse gestado
de manera espontánea se quiere convertirla en un sistema urbano regional que favorezca una
integración real. Se ha planteado como una estrategia inicial y aglutinadora el desarrollo del
Corredor Regional que corre paralelo con los 1600 kilómetros de litoral sobre el Mar Caribe.
En este corredor se conjugan diversos tipos de funciones con características muy específicas
que están dando un cambio rotundo al desarrollo de su área de influencia directa, muchas
veces positivo pero otras, negativo. Así, este Corredor que pretende impulsar el desarrollo en
toda la Región Caribe colombiana, puede convertirse también en un elemento que aísle otras
áreas del territorio produciendo impactos negativos en sus habitantes, si no se articula
adecuadamente y se tienen en cuenta las necesidades diferenciadas de cada grupo de población
o comunidad que habita la totalidad de la Región, dando lugar a ese “Otro Caribe” al que se ha
hecho mención en este Panel.

Con base en lo anterior y en los impactos generados por los diversos desarrollos que se están
presentando y se presentarán en todo el territorio como resultado de esta dinámica, es que
surge la inquietud planteada en las discusiones del Panel de la Región Caribe.

¿Cómo dar mayor visibilidad y participación a la gente del común en la propuesta de soluciones y en el
desarrollo de la región?

¿Cómo dar una mejor respuesta a las necesidades reales y específicas de cada comunidad y grupo de
población que habita la región, y a sus diferencias?

Teniendo en cuenta el efecto que las acciones sobre este territorio causarán en sus pobladores,
se propone el siguiente enfoque utilizado por el Centro de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Regional (UNCRD) como un posible instrumento para responder las preguntas
planteadas.

2. La seguridad humana y el desarrollo regional integrado – un enfoque de derechos

para el desarrollo sostenible

80
Este enfoque de seguridad integral pone en evidencia que el centro del desarrollo deben ser las
personas. La formulación tradicional de programas y proyectos no está teniendo en cuenta de
manera explícita a la persona como foco de atención tanto en la identificación de problemas o
amenazas que los aquejan como en la propuesta de soluciones.

Las personas desarrollan su vida dentro de territorios y la manera en que las personas se ven
afectadas o perciben las amenazas o problemas que se presentan está definida por las
características específicas de su entorno. Estas están dadas por condiciones económicas,
sociales, culturales, políticas, ambientales, entre otras. Adicionalmente, las circunstancias
dentro de un territorio no son puramente locales sino que trascienden a otros territorios.

Para que las personas puedan enfrentar las amenazas contra su vida, bienestar y libertad,
implica que deben realizar un trabajo participativo, en comunidad, en colaboración y en
coordinación con todos los actores que habitan un territorio determinado.

Los gobiernos, por ejemplo deben tener conciencia acerca de qué es lo que hace que una
comunidad se sienta insegura, de las diferentes formas que tienen las personas o la comunidad
de responder a sus problemas con el fin de poder ofrecer la protección adecuada. Por otro
lado, se debe identificar en qué aspectos se debe habilitar o empoderar a la gente para que
puedan asumir su propia protección. A su vez las personas deben hacer conciencia en que los
problemas o amenazas deben enfrentarse conjuntamente con la comunidad, incluyendo todos
sus actores: gobierno, sector privado, habitantes de otros territorios vecinos que estén siendo
afectados por las mismas amenazas.

En resumen, este enfoque que busca entender mejor las situaciones de inseguridad de las
personas, se basa en las siguientes premisas:

La seguridad teniendo como centro las personas, su supervivencia, bienestar y

libertad.

La seguridad vista desde la interrelación de diferentes dimensiones como: la
económica, alimentaria, salud, ambiental, personal, comunitaria, política).

La estrecha relación entre la gente y su territorio específico.

El énfasis puesto en la vulnerabilidad de las personas y comunidades a los
riesgos y amenazas en un contexto determinado de conflicto (puede ser por
necesidad, marginalización o guerra).

La protección de las personas de amenazas críticas y generalizadas que atenten
contra su vida, subsistencia y dignidad, función que está primordialmente en cabeza
del Estado

El empoderamiento /habilitación de las personas para que puedan enfrentar,
resistir y dar respuesta a estas amenazas.

3. ¿Qué busca este enfoque?

Las dinámicas y proyectos que se desarrollan en la Región Caribe y su impacto en el territorio

pueden ser diversos: por un lado se encuentran los eventos de la naturaleza que impactan los

81
territorios y por ende las comunidades que allí habitan, por otro lado las acciones de la vida
cotidiana que las mismas personas ejercen sobre el territorio (contaminación, deforestación,
invasiones de terrenos no aptos para vivienda, cultivos, entre otras actividades), así como
también como en el caso de la Región Caribe las acciones y proyectos propuestos por la
dinámica del desarrollo como: nuevos aeropuertos, la construcción de nuevas vías y el
mejoramiento y ampliación de las existentes, el desarrollo del potencial turístico de la Región,
ell fortalecimiento de los pueblos y ciudades con la construcción de infraestructura, el
desarrollo de proyectos de vivienda, etc. Estas acciones en el territorio tendrán un impacto en
personas y comunidades de manera diferenciada.

Con base en lo anterior, este enfoque busca “la reducción de la vulnerabilidad a las amenazas
de índole económico, ambiental, alimentario, de la salud, personal, política, comunitaria y
educativa que afectan el desarrollo sostenible de los hogares y comunidades”5 que habitan un
territorio específico.

4. Algunos ejemplos de impactos a las personas y comunidades en la Región Caribe

5Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) Seguridad humana y desarrollo regional en
Bogotá-Cundinamarca,, Noviembre de 2009, p. 27

82
5. ¿Cómo se puede lograr?

Abordando la región desde este enfoque participativo, multidimensional e integrador, lo que

implica principalmente valorar o evaluar la situación de seguridad /inseguridad de las
personas o comunidades desde una perspectiva de acción regional. Esto requiere desarrollar
una gran capacidad para entender las interrelaciones e interdependencias entre la seguridad, las
personas y los territorios; que las amenazas trascienden lo local, y por ende las soluciones
deben ser abordadas de manera integrada, colectiva y en colaboración y que además una sola
acción puede afectar de diferentes maneras a cada persona.

Un proceso de valoración de la situación de la seguridad humana bien orientado permitirá

tener un diagnóstico acertado de la situación y por lo tanto, de su análisis, saldrán los insumos
para la formulación de proyectos o programas que respondan efectivamente a las necesidades
reales de las personas y comunidades. Los resultados de este proceso de valoración permitirán
identificar quiénes están llamados a proteger y el tipo de protección requerida y también el tipo
de empoderamiento o habilitación que requieren las personas para afrontar sus propios
problemas. El método permite además identificar esas estrategias que han utilizado las
comunidades para enfrentar los problemas y analizar las posibilidades que estas tienen para ser
incluidas y replicadas en los programas y proyectos oficiales de gobierno.

Un proceso de valoración de la seguridad humana tiene en cuenta los siguientes factores que
son analizados e interrelacionados con el objeto de contar con una perspectiva real y concreta
de lo que está sucediendo a las personas de una comunidad:

Los choques o eventos de vida que impactan a las personas

La vulnerabilidad entendida como el grado de exposición al riesgo.

Las estrategias de respuesta relacionadas con las acciones asumidas por las
personas/comunidades para afrontar esos choques.

Los activos tales como recursos materiales e inmateriales que poseen/administran las
personas, así como las posibilidades de acceso a servicios colectivos con que cuentan.

6. ¿Cuáles son los pasos para valorar la situación de seguridad de una comunidad y
con qué instrumentos se realiza?

Los pasos básicos para entender la situación de seguridad de una comunidad son los siguientes:

a. Conocer la información sobre la región (con base en información y estudios existentes)

b. Analizar la vulnerabilidad (causas, consecuencias y estrategias de respuesta utilizadas)
c. Analizar las estrategias de respuesta (cómo responden las personas o se enfrentan a los
problemas y cómo utilizan sus activos)
d. Evaluar la capacidad de las administraciones (para entender cómo las personas abordan
los problemas, y si estas acciones se analizan y tienen en cuenta para ser incluidas en
planes y proyectos).

Los instrumentos que se utilizan para recoger la información necesaria son:

83

Encuestas o censos a hogares

Encuestas y talleres con las comunidades

Encuesta a funcionarios

Estos instrumentos pueden ser tan sencillos o sofisticados como la situación lo amerite,
dependiendo de los recursos con que se cuente para ello. El análisis de la información también
puede realizarse a la profundidad y con la tecnología que se cuente en cada situación
determinada, lo importante es definir las preguntas correctas para recopilar la información
pertinente a los objetivos que se hayan planteado los promotores del proceso. Estas
herramientas han sido utilizadas por el UNCRD en Asia6 y en América Latina7 con tecnologías
diferentes cada una adecuada y ajustada a condiciones específicas.

7. ¿Cuál es la utilidad de un proceso de valoración de Seguridad Humana?

El proceso de valoración es un diagnóstico detallado de la situación visto desde tres

perspectivas: (1) la percepción de las personas acerca de sus inseguridades y de la manera como
las afrontan; (2) la percepción de grupos de personas o comunidades de los problemas o
amenazas; y (3) la percepción de los funcionarios públicos y su entendimiento de la realidad de
las necesidades de las personas frente a las amenazas o problemas que los aquejan. Su utilidad
como diagnóstico detallado desde estas perspectivas es:

vincular a las personas y comunidades a la solución de sus problemas y en el proceso

de desarrollo.

informar y empoderar a la comunidad

capacitar a los funcionarios

reducir o eliminar conflictos

afinar la formulación de planes, programas y proyectos para que respondan a las
realidades de cada comunidad de una manera específica y diferenciada.

formular política pública regional.

Esta metodología de seguridad humana y desarrollo regional integrado se concluye con la

formulación de proyectos o programas centrado en las personas, basado en los resultados del
proceso de valoración aquí descrito. La Oficina para América Latina y el Caribe del UNCRD
actualmente desarrolla una propuesta de indicadores de seguridad humana que permitan hacer
seguimiento a las acciones planteadas dentro de este enfoque.

6 UNCRD, A Study on Integrating Human Security Concerns in Local Development in Three Provinces of LAO
PDR, April 2002
7 Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), Seguridad humana y desarrollo regional en

Bogotá-Cundinamarca, Noviembre de 2009.

La misma metodología fue desarrollada por esta oficina como apoyo a la Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos UAESP como insumo a la Formulación del Plan de Gestión Social para la recuperación del
área de influencia del Relleno Sanitario de Doña Juana en Bogotá, Colombia.

84
 ANEXO C

MEDIO AMBIENTE CON VOZ Y VOTO: UNA ‘LECTURA’ DE LA

REGIÓN CARIBE DESDE LA ÓPTICA DE LA SEGURIDAD
TERRITORIAL Y LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO
Gustavo Wilches-Chaux

1. El reto de construir región

El 14 de marzo de 2010, en el marco de las elecciones para elegir senadores y representantes en

Colombia, se llevó a cabo el llamado “Voto Caribe”, mediante el cual se sometió a
consideración de los habitantes de siete municipios “continentales” de la región Caribe
colombiana, más los habitantes del Archipiélago de San Andrés y Providencia, el siguiente
texto aprobado por el Consejo Nacional Electoral:

“Voto a favor de la constitución de la Región Caribe como una entidad territorial de derecho público,
con autonomía, para que promueva el desarrollo económico y social de nuestro territorio dentro del
Estado y la Constitución colombiana”.

Aunque dicha votación se llevó a cabo como “una consulta pedagógica sin efecto vinculante”,
los 2’502.726 de votos8 obtenidos a favor indican que entre las personas que se consideran
parte de esa región de Colombia, existe el afán de que esa región se convierta formalmente en
una entidad territorial con mayor autonomía para el manejo de los recursos que la misma
región genera y con una institucionalidad supra-departamental capaz de gestionar proyectos
que integren más allá de la ‘identidad cultural’ a las subregiones que la conforman.

Las páginas que siguen tienen por objeto compartir algunas reflexiones que, desde la óptica de
la “seguridad territorial”, exploren la manera de que los ecosistemas y en general las dinámicas
naturales que tienen lugar en la Región Caribe, también puedan participar con voz y voto en la
construcción de la misma, para convertirla en un territorio capaz de ofrecerles a sus
ecosistemas y a sus componentes humanos, las condiciones necesarias para que puedan
enfrentar sin traumatismos los retos provenientes del cambio climático y de otras dinámicas
globales como la crisis alimentaria mundial, la crisis financiera internacional y las tensiones
geopolíticas de nivel global (con posibles implicaciones militares), unos de cuyos escenarios
concretos son los subcontinentes centro y suramericano y la región del Caribe.

Durante la visita realizada por el equipo UNCRD-INTA a la zona entre el 5 y el 11 de Junio

del año en curso, se comprobó que si bien existe en la zona ese sentimiento de región y de
pertenencia a la misma por parte de los distintos actores y sectores entrevistados, también
existen una serie de carencias objetivas y subjetivas, que en este momento dificultan una

8 Resultados por Departamento: Atlántico: 684.334, Bolívar: 473.646, Córdoba: 365.261, Magdalena: 314.514,
Sucre: 290.674, Cesar: 223.052, La Guajira: 145.196 y San Andrés: 6.039.

85
verdadera integración entre los ocho departamentos que la conforman y entre el desarrollo de
éstos y las dinámicas naturales que predominan en la región.

De manera no exhaustiva vamos a enumerar algunas de esas carencias:

• No existe un imaginario compartido sobre hacia dónde debe dirigirse el desarrollo en la

Región Caribe (lineamientos básicos para un posible ‘modelo de desarrollo’).

• No existe, más allá del discurso teórico, un reconocimiento compartido de las

dinámicas naturales que configuran el territorio Caribe, de las posibilidades y
oportunidades que esas dinámicas generan y de las “limitaciones” que imponen
(¨limitaciones” que deben entenderse como requisitos para conservar las ventajas
ambientales comparativas que ofrece el territorio).

• No existen proyectos de carácter verdaderamente regional que superen los límites y las
prioridades estrictamente departamentales.

• No existe una plena incorporación de las dimensiones “reducción del riesgo de

desastre” (RRD) y “adaptación al cambio climático” en la concepción, planificación,
ejecución y evaluación del desarrollo”, lo cual no solamente impide reducir los riesgos
existentes, sino que genera nuevas amenazas y vulnerabilidades que ponen en peligro la
sostenibilidad de la región en el mediano y largo plazo.

• El desarrollo (según se manifiesta en los principales proyectos y megaproyectos

existentes), no considera como su prioridad fundamental e inaplazable la superación de
las brechas económicas y sociales que dividen a los distintos sectores presentes en el
territorio.

• Existen zonas dentro de la Región Caribe sobre las cuales todavía ejercen cierto grado
de control efectivo algunos actores armados por fuera de la ley.

• Existen secuelas no resueltas del conflicto armado que no se han logrado resolver (la
más grave expresión de las mismas es el desplazamiento, con todo lo que ello implica
en términos de desarraigo territorial y cultural, vulnerabilidad emocional, abandono de
tierras productivas por parte de sus pobladores tradicionales, incremento de la
vulnerabilidad y de las amenazas en zonas urbanas y particularmente en las grandes
ciudades, etc.)

El reto de construir región incluye la capacidad de los distintos actores y sectores presentes en
el territorio para concertar estrategias comunes que les permitan superar carencias como las
mencionadas y poner el desarrollo al servicio de esa que, en concepto de esta consultor,
debería constituir –valga la redundancia- su principal prioridad.

86
2. Posibles caminos hacia la construcción de un imaginario compartido

Resulta válido y necesario repetir aquí lo que se dijo en el informe sobre la “Región Capital”
(Bogotá-Cundinamarca)9 al referirse a la necesidad de adelantar un proceso tendiente a
establecer acuerdos básicos entre los distintos actores y sectores presentes en el territorio,
sobre cómo se entiende el desarrollo y, en consecuencia, sobre cuáles deben ser sus
prioridades.

Dichos acuerdos deben orientar sobre cuál es el modelo de desarrollo más adecuado a las
dinámicas y potencialidades ecológicas y culturales del territorio, a partir de preguntas como:

- ¿Qué somos? (Identidad)

- ¿Qué queremos ser? (Prospectiva)

- ¿Qué territorio queremos dejarles como herencia a las generaciones del futuro?
(Prospectiva – Responsabilidad intergeneracional)

- ¿Qué valoramos más de eso que hoy somos? (Identidad)

- ¿En qué medida depende eso de lo que nos ofrecen la Naturaleza y la Cultura?
(Reconocimiento del territorio – Identidad)

- ¿A qué le otorgamos prioridad? (Prioridades, Valores)

- ¿Cómo “desarrollarnos” sin sacrificar lo mejor de lo que tenemos y de lo que somos?

(Prioridades y valores que orientan la cisión prospectiva)

Con toda seguridad, en cualquier región, las respuestas van a ser tan diversas, como diversa
es la gama de actores y de sectores sociales y económicos presentes en el territorio (y la
influencia que ejercen sobre ellos los actores y factores externos en el nivel nacional e
internacional). Pero seguramente también aparecerán puntos de encuentro, alrededor de
los cuales se pueden construir esos acuerdos básicos.

Un enorme vulnerabilidad del territorio (incluidos sus ecosistemas y sus habitantes

humanos, con todas sus dinámicas incluidas las económicas y las institucionales) surge de
modelos de desarrollo que se rigen por agendas exclusiva o predominantemente
exógenas, es decir, construidas en función de las demandas y prioridades de exterior del
territorio.

9 Ese y este documento se complementan mutuamente. Ambos son el resultado de las visitas sucesivas del equipo

UNCRD-INTA a la Región Capital (Bogotá-Cundinamarca) y a la Región Caribe, en el marco del Programa de

Cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de Capacidad para la Gestión del Desarrollo Regional Integrado de la
Oficina para América Latina y el Caribe del Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional.

87
 Para que la globalización no constituya una amenaza, resulta indispensable construir una
base firme –un TERRITORIO SEGURO- desde el cual se pueda participar de los retos y
beneficios de la misma, reduciendo al máximo las incertidumbres y la vulnerabilidad frente
a procesos que no se controlan desde el territorio, como el cambio climático, la crisis
alimentaria mundial, la crisis financiera y otras amenazas para la estabilidad planetaria.

La estrategia de desarrollo basada en la minería, en la proliferación de zonas francas y en

una “industria turística” de grandes edificios, por ejemplo, genera una enorme dependencia
de las economías internacionales y en consecuencia una enorme vulnerabilidad.

Más aún, cuando en el caso minero no existen estrictas limitaciones que garanticen que el
impacto ambiental puede ser conjurado y compensado de manera totalmente adecuada (no
solamente desde el punto de vista económico-humano sino especialmente desde el punto
de vista de la integridad, diversidad y capacidad de autorregulación de los ecosistemas
afectados) y cuando no existan unos mínimos inamovibles en materia de
responsabilidad social de las empresas mineras.

Y en el caso de la proliferación de zonas francas o de los grandes “resorts”, cuando su

implementación se basa en el “canibalismo” tributario entre los departamentos y
municipios y en la reducción de las exigencias ambientales y de responsabilidad social.

La respuesta, entonces, es el DESARROLLO ENDÓGENO, que NO ES autarquía, NI

ES un desarrollo encerrado en sí mismo y de espaldas al mundo, sino aquel que parte del
reconocimiento y de la valoración de los que somos, y que permite construir una BASE
SEGURA a partir de la cual podemos salir a competir con el mundo y enfrentar los retos
que nos impone un planeta cambiante.

La agenda del desarrollo endógeno debe partir, entonces, del reconocimiento de las
potencialidades naturales y humanas del territorio y de cómo unas y otras son totalmente
interdependientes entre sí. Esto nos lleva a lo que, todavía hoy, se puede considerar una
herejía desde el punto de vista de las ciencias sociales: el reconocimiento del componente
natural del territorio (ecosistemas) como un ACTOR SOCIAL que debe ser reconocido y
tenido en cuenta en las decisiones del desarrollo.

La misma imposición de una agenda exógena de desarrollo al país como conjunto, se nota
en los municipios de la región Sabana, cuya agenda de desarrollo está dictada por las
prioridades de Bogotá más que por su propia identidad y visión.

3. El reconocimiento de las dinámicas naturales

En términos generales, la Región Caribe está determinada y dominada por tres dinámicas
interrelacionadas, a saber:

• El Sistema Regional de Áreas Protegidas SIRAP del Caribe, las cuales cumplen un
importantísimo papel en términos de la capacidad de la Región para prestarles servicios

88
 ambientales a sus habitantes, entre otros aquellos servicios de los cuales depende la
adaptación al cambio climático.

• La presencia de la Sierra Nevada de Santa Marta, la diversidad climática, ecológica,

biológica, étnica y cultural que depende de ella, y la influencia que la misma ejerce
sobre el territorio circundante.

Sierra Nevada de Santa Marta – A la izquierda: Ciénaga Grande de Santa Marta

Fuente: Foto NASA

• Su pertenencia a la cuenca del Caribe y la influencia que ejercen las dinámicas de

carácter hidrometeorológico existentes en ella (especial, pero no exclusivamente, las
relacionadas con el mar: organismos tropicales de Junio a Noviembre de cada año,
cambios en el nivel del mar relacionados o no con el cambio climático, etc.)

89
 Figura # 1: 150 años de organismos tropicales hasta 2006. Como se aprecia en la gráfica, la Región
Caribe colombiana se encuentra dentro del límite sur de los organismos tropicales, límite que puede
variar como consecuencia del cambio climático.
lobal Warming Art10
Fuente: Global

En términos de reducción de riesgo de desastres, se puede afirmar que existe

demasiada confianza en la capacidad de la Sierra nevada para evitar que los huracanes
del Caribe afecten a la región costera colombiana, como también existe una confianza
infundada en que la región está totalmente protegida de amenaza sísmica y de tsunamis.

10
http://www.globalwarmingart.com/wiki/File:Tropical_Storm_Map_png

90
 Figura # 2: Trayectoria del huracán Joan-Miriam en 1988: hasta el 2004, el huracán grado 4 que había
llegado más al sur y uno de los pocos que han ‘sobrevivido’ el paso del Caribe al Pacífico. Fuente:
Wikimedia Commons

• La presencia de ese complejo sistema hídrico conformado por la Depresión

Momposina, que continúa en el sistema de ciénagas, ríos y caños relacionados con el
delta del río Magdalena, con los ríos Cauca, San Jorge y Sinú y con otros ríos
“menores” (como el Cesar), y con el Canal del Dique, que a pesar de ser una obra de
origen antrópico, ejerce una enorme influencia en la dinámica hídrica, social y
económica de la región. Ese complejo hídrico determina sin lugar a dudas que el
principal actor del territorio sea el agua. Culturas precolombinas como la Zenú, que
habitaban el territorio a la llegada de los conquistadores españoles, desarrollaron
estrategias que no solamente les permitieron convivir con las dinámicas del agua, sino
que hacían de esas dinámicas su principal fuente de vida.

Hoy (al igual que sucede frente al saber de las culturas indígenas que forman parte de la
Sierra Nevada) se reconoce en la región la importancia de esas estrategias ancestrales,
pero en la práctica más como una “curiosidad arqueológica” que como una fuente de
aprendizajes y de orientaciones sobre la manera de entender y de ejecutar el desarrollo.
Seguramente las estrategias que aplicaban los Zenúes para convivir con el agua no son
suficientes para enfrentar los retos actuales, pero los principios y valores en que ellas se
basaban sí continúan teniendo plena vigencia, como sigue vigente su necesidad.

4. Otras dinámicas generadoras de amenazas

Además de lo anterior, existen otras dinámicas que constituyen amenazas actuales o

potenciales en la medida en que el territorio no posea la resistencia y la resiliencia
necesarias para absorber sin traumatismos sus efectos o para recuperarse satisfactoria y
oportunamente de los mismos.

Figura # 3:
• Amenaza sísmica regional y local: la región Caribe se considera de baja amenaza, pero
existen fuentes sismogénicas (como la llamada Falla de Oca) que permiten afirmar que

91
 el riesgo generado por esa amenaza no es inexistente, siendo el desconocimiento de la
amenaza y la falta de medidas apropiadas para enfrentarla, las principales causas de
vulnerabilidad.
• Amenaza de tsunami generada en una zona altamente sismogénica localizada en el
límite entre la placa suramericana y la placa del Caribe.

Figura # 4: Actividad sísmica permanente en el Caribe, capaz de generar un tsunami en la costa Caribe
suramericana. Fuente: Google Earth (Enero 26 de 2010).

- Amenaza de deslizamiento en escenarios locales como el Cerro de la Popa en

Cartagena.

- Fenómenos meteorológicos como los tornados que pueden o no estar ligados con el
cambio climático.

- Fenómenos locales como los “arroyos” en la ciudad de Barranquilla.

- Incendios forestales.

- Sequías.

92
Figura # 5: A manera de ejemplo: mapa de amenazas presentes en la ciudad de Cartagena
En Cartagena existen 21.600 viviendas en condiciones de alto riesgo
Fuente: “Cartagena Cómo Vamos”

93
5. El impacto potencial del cambio climático

• De acuerdo con los escenarios de cambio climático elaborados por el IDEAM, en

varias porciones del territorio colombiano van a aumentar las lluvias, mientras en otras
se van a reducir. De acuerdo con el mapa de abajo-derecha, en la baja Guajira se prevé
un incremento de la precipitación. Sin embargo el mismo documento de donde son
tomados estos mapas afirma que “los cambios más significativos se esperarían en la
región Caribe que cambiaría de un clima semihúmedo (condiciones actuales) a
semiárido y luego estaría clasificado como árido para finales del siglo 21.”11

Figura 6: Mapas que muestran el incremento de la temperatura promedio en las distinta regiones del país entre
2011 y 2040 (izquierda) y los cambios en la precipitación para el mismo periodo (derecha), ambos en comparación
con 1971-2000.

Fuente: Segunda Comunicación nacional sobre Cambio Climático, IDEAM Junio 2010

Afirma el mismo documento que “se tendrían reducciones [de precipitación] cercanas al 30%
en las cuencas de La Guajira, Bajo Magdalena, parte del Litoral Caribe, Alto Magdalena, Napo,
Saldaña, Cesar y Patía, que abarcan los departamentos de La Guajira y parte del Magdalena,
Cesar, Atlántico, Bolívar, Huila, Tolima y Cundinamarca.”

11
Resumen de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático
http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=5782&catID=1103

94
 “Con base en los escenarios se estima que las reducciones más significativas de lluvia se darían
especialmente en gran parte de los departamentos de la región Caribe, ellos serían: Sucre (-
36,3%), Córdoba (-35,5%), Bolívar (-34,0%), Magdalena (-24,6%) y Atlántico (-22,3%). En la
región Andina, los departamentos de Caldas (-21,9%) y Cauca (-20,4%) tendrían igualmente
importantes reducciones en los volúmenes de precipitación media anual. Para la Sabana de
Bogotá los escenarios de cambio climático con mayor cantidad de emisiones de GEI
analizados, muestran reducciones de lluvia del orden de: -11.6% para el período 2011-2040; -
16,1% para el 2041-2070 y del -3,4% para 2071-2100, con respecto a la climatología del
período de referencia 1971-2000. Las mayores reducciones de lluvia se esperarían en diferentes
regiones de los departamentos de Huila, Putumayo, Nariño, Cauca, Tolima, Córdoba, Bolívar y
Risaralda; en algunos de estos departamentos ya se empezarían a evidenciar desde el periodo
2011-2041, en particular en Huila, Cauca, Nariño, Risaralda y Tolima.”12

Esa tendencia no significa que desaparezca la amenaza de fuertes aguaceros con una alta
pluviosidad concentrada en cortos tiempos, como resultado de los cuales pueden generarse
inundaciones y deslizamientos en zonas de ladera.

“En la escorrentía promedio se tendrían reducciones alrededor del 30% en las cuencas de La
Guajira, Bajo Magdalena, parte del Litoral Caribe, Alto Magdalena, Napo, Saldaña, Cesar y
Patía, que abarcan los departamentos de La Guajira y parte de los departamentos del
Magdalena, Cesar, Atlántico, Bolívar, Huila, Tolima y Cundinamarca.”13

Los escenarios de cambio climático también prevén un incremento significativo de la

temperatura en una gran parte del territorio nacional, lo cual tendrá una serie de implicaciones
en las zonas afectadas, que van desde cambios en el régimen de evapotranspiración (con
consecuencias en el régimen de lluvias), efectos sobre los vientos y fenómenos relacionados,
impactos sobre la salud, alteraciones en la sensación de “confort térmico” (respuesta del
organismo humano a los cambios de temperatura ambiental) y, en general, cambios en las
condiciones de habitabilidad de los distintos territorios.

6. Impacto sobre CUERPOS DE AGUA:

Afirma la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático que “los cuerpos de agua
continentales tendrían muy alto impacto potencial en los departamentos de Bolívar,
Magdalena, Cesar, Santander, Tolima y Amazonas principalmente. Alrededor de un 63% de la
superficie nacional donde se encuentran los cuerpos de agua alcanzaría impactos potenciales
alto y muy alto para el periodo 2011 a 2040.”

Y continúa el mismo documento:

“Si se tiene en cuenta la limitada capacidad de adaptación de los humedales, se considera que
estos cuerpos de agua se encuentran entre los ecosistemas más vulnerables al cambio climático.
Se presenta una vulnerabilidad muy alta alrededor del 45% en las área de manglar, herbáceas,

12
http://www.minambiente.gov.co/documentos/5783_res_ejecut_segun_comun_camb_clima.pdf
13
Ibidem

95
arbustivas y lagunas costeras, para el periodo 2011 a 2040, en los departamentos de Magdalena,
Nariño y La Guajira; y muy alta en Chocó y Antioquia.”

En cuanto a ECOSISTEMAS SECOS, indica “en el período 2011 a 2100 se podría generar
un aumento cercano al 16% en las zonas más secas respecto a las existentes en el clima actual.”

“Hacia finales de siglo (2071 a 2100) los departamentos de Magdalena y Cesar pasarían de
tener climas semiráridos y semihúmedos (principalmente) a tener condiciones áridas y
semiáridas, respectivamente”, con graves consecuencias sobre la seguridad alimentaria y la
productividad del territorio

“Para el periodo 2011 a 2040, se espera un cambio en la clasificación climática en los

departamentos de Bolívar, Tolima, Cundinamarca, Huila y Valle del Cauca, principalmente
pues se cambiaría de climas húmedos y superhúmedos principalmente, a climas semihúmedos,
semiáridos y áridos.”

7. Zonas Costeras e Insulares14

“De presentarse para el año 2100 un ascenso del nivel del mar en un metro, la población que
se vería afectada estaría por el orden de 1,4 a 1,7 millones de habitantes, equivalentes entre 2 y
3% de la población nacional en ese mismo año; de estos porcentajes, 80% corresponde al
Caribe y 20% al Pacífico.”

“Aproximadamente 55% de la población del litoral Caribe estará expuesta a los efectos
directos de la inundación marina. De la población afectada, aproximadamente 90% se
encuentra localizada en las cabeceras municipales, en tanto que la restante se distribuye en
forma dispersa en las áreas rurales.”

14
Todos los párrafos entre paréntesis de esta parte del documento, son tomados del resumen oficial de la Segunda
Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, IDEMA 2010

96
Figura # 7: Áreas de inundación en el Caribe colombiano
Fuente: Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, IDEAM 2010

97
Figura # 8:
Fuente: IDEAM – PNUD- MAVDT

98
8. Líneas de proyectos sugeridas

8.1 Apuestas de región

a. Retomar el propósito ‘CARIBE SIN HAMBRE’:

Objetivo 1: Erradicar la desnutrición en la Región Caribe. La seguridad, la soberanía y

la autonomía alimentarias (‘SALSA’)15 como factores de fortalecimiento cultural /
territorial.

Objetivo 2: Reducir la distancia entre los lugares donde se producen los alimentos que
requiere la Región y sus consumidores finales. Fortalecer cadenas de producción y
comercialización.

Objetivo 3: Establecer el papel de cada subregión en la ‘SALSA’, de acuerdo con su

vocación productiva.

b. Retomar proyectos tendientes a fortalecer al río Magdalena como “hilo

conductor” de la Región Caribe y como ombligo que la une con la Región
Andina.

Incluye objetivos como la valoración de servicios ambientales, como base para comenzar a
proponer nuevos criterios para transferencias del Presupuesto nacional a las regiones.
A través del Canal del Dique llegan a las bahías de Barbacoas y de Cartagena 2.1 millones de
toneladas de sedimentos por año. Entre 55 y 1000 m3 por segundo. 16

15El acrónimo SALSA es tomado de la campaña por la Soberanía Alimentaria, Seguridad y Autonomía, liderada
por el ECOFONDO. http://salsa.ecofondo.org.co/
16
Fuente: Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena - LICITACIÓN PÚBLICA No. LP-00f-08
“DRAGADOS EN EL CANAL DE ACCESO AL PUERTO DE BARRAQUILLA DESDE EL K22 HASTA SU DESEMBOCADURA
AGUAS PROFUNDAS EN BOCAS DE CENIZA – Anexo técnico Parte II – Bogotá Noviembre de 2008

99
VOLÚMENES HISTÓRICOS DE DRAGADO PARA EL MANTENIMIENTO DEL
CANAL NAVEGABLE

Volúmenes dragados en el canal de acceso al puerto de Barranquilla

(Miles m3) 1996-2003

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

DRAGA
Colombia
Bocas de
Ceniza
Altamira
Nautilius
Catleya
TOTAL 3.112 1.685 2.538 389 389 736 970 958

Volúmenes dragados en el canal de acceso al puerto de Barranquilla

(Miles m3) 2005-2007
Draga 2005 2006 2007
Arenosa 1.380 1.139 984
Fuente: Estadísticas de dragado de la SPRB, información contenida en informe del Consorcio
Siglo XXI (2003) e información de CORMAGDALENA y de la Universidad del Norte

100
Sociedades portuarias y muelles de carga, a lo largo del rio Magdalena frente a Barranquilla
http://www.google.com/imgres?imgurl=http://img408.imageshack.us/img408/3412/riomag
dalenapuertosgb1.jpg&imgrefurl=http://www.skyscrapercity.com/showthread.php%3Ft%3D
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c. Incorporar las dimensiones “reducción del riesgo de desastre” y “adaptación al

cambio climático” en todas las decisiones del desarrollo, a partir de una adecuada
valoración y gestión ambiental y cultural del territorio.

Objetivo 1: Evaluar impacto de todos los proyectos desde la óptica de la seguridad

territorial
• ¿Qué capacidad tiene el proyecto para fortalecer la resistencia y la resiliencia del
territorio frente a múltiples amenazas, incluyendo –pero no exclusivamente- las
procedentes del cambio climático?

• ¿Crea el proyecto nuevas amenazas y factores de vulnerabilidad o agudizan los

existentes?

Objetivo 2: Formación en el tema a tomadores de decisiones en el sector público y en el

sector privado, al igual que a líderes comunitarios.
Objetivo 3: Creación de una RED DE UNIVERSIDADES DEL CARIBE PARA EL
DESARROLLO ENDÓGENO SOSTENIBLE.
Objetivo 3: Establecer como meta regional que en un plazo determinado todos los
establecimientos educativos de la Región sean espacios libres de riesgos.

“ESCUELA SEGURA EN TERRITORIO SEGURO”

- Atención especial a los llamados “mega-colegios”

- Desarrollo ‘coordinado’ de Proyectos Ambientales Escolares y Proyectos Comunitarios

de Educación Ambiental. Intercambios inter e intra-regionales.

- Implementación de Servicio Ambiental de jóvenes en la Región Caribe.

d. Establecer conceptos y criterios comunes para la formulación y ejecución de

POLÍTICAS DE RESPONSABILIDAD SOCIAL de las empresas mineras,
zonas francas y otras.

101
 Objetivo 1: Unificar criterios y estándares a partir del intercambio de experiencia
exitosas y del análisis de las no exitosas.
Objetivo 2: Formación de personal responsable del tema en las empresas.
Objetivo 3:: Formación de funcionarios(as) públicos(as) responsables del tema en
instituciones del Estado.
Objetivo 4:: Formación de veedurías comunitarias proactivas y técnica
técni y socialmente
cualificadas.
Este y el anterior son propósitos de región en los cuales UNCRD puede ofrecer
(Este
acompañamiento).

e. Sistematizar procesos de desarrollo en escenarios de conflicto y aprovechar las

lecciones aprendidas.

Ejemplos:

- PROGRAMA DE PAZ DEL MAGDALENA MEDIO

- PROYECTO DE GESTIÓN AMBIENTAL PARTICIPATIVA PARA LA PAZ Y

EL DESARROLLO SOSTENIBLE
SOST EN COLOMBIA – Ecofondo //ACDI

102
 ANEXO D

PROYECTOS SISTÉMICOS PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL

DEL CARIBE: LA CUESTIÓN DE LA VIVIENDA DE INTERÉS
SOCIAL Y LOS DESPLAZADOS
Jaime Valenzuela

Contenido

1. Introducción: Objetivos, resultados y conclusión central del Panel

• La Región Caribe hoy y perspectivas de desarrollo
• Voto popular por la Integración del Caribe y la “formación social de regiones”
• Proyectos sistémicos para la integración regional; abordando la cuestión de la vivienda
social

2. Separando los síntomas de las causas de la cuestión de la vivienda social: análisis de errores
y logros en América Latina como referencia para la Región Caribe.
• La necesidad de vivienda de interés social es un síntoma de un problema mayor; la falta
de empleo e ingreso
• Análisis de las políticas de vivienda social en el contexto complejo de los asentamientos
humanos
• Las políticas de vivienda social como complemento y no sustituto del crecimiento
económico para disminuir la pobreza
• Qué hacer: hacia una solución práctica para las familias pobres y los desplazados.

3. Integrando el Ordenamiento Territorial de las Ciudades-Región del caribe Mediante

Proyectos Ecosistémicos
• El concepto de ciudad-región como unidad de análisis y gestión del ordenamiento
territorial
• Bases para la gestión de proyectos inter-sectoriales y de acuerdo a principios
ecosistémicos para la Región Caribe
• Los 9 principios que rigen los ecosistemas naturales y su aplicación a la gestión de
proyectos urbano-regionales inter-sectoriales: ejemplos positivos de aplicación y
negativos de no aplicación de ellos. (Ver Figuras 25 a 29)

4. Conclusión y condiciones para una propuesta de ordenamiento territorial para la integración

de la Región Caribe

4.1. Conclusiones y condiciones para la propuesta

4.2. Una idea para la integración y ordenamiento territorial de la Región Caribe

103
1. Introducción: Objetivos, resultados y conclusión central del Panel

• La Región Caribe hoy y perspectivas de desarrollo

La base económica de la Región Caribe está relacionada con su rol de principal centro
portuario de exportación e importación de Colombia, compuesto por varios puertos, dentro de
los que se destacan Barranquilla, Cartagena y Santa Marta. La preeminencia de éstos se
relaciona a la vecindad de ellos con la desembocadura del Río Magdalena en el Mar Caribe, el
que desde la colonia vinculó a la Región con Bogotá Distrito Capital y con los otros dos
grandes centros metropolitanos de Medellín y Cali, incluyendo sus respectivas áreas
económicas de influencia (Zona Cafetera, Valle del cauca, etc.). La exportación principal de
estos puertos son minerales, materias primas diversas y productos agrícolas básicos. Su
ubicación estratégica respecto a los países desarrollados de oriente y occidente está siendo
aprovechada con la modernización de sus puertos marítimos, a lo que se espera sumar la
accesibilidad terrestre y aérea con nuevas carreteras y aeropuertos.

Las mejoras a la accesibilidad hacia a y desde los mercados mundiales permitiría mejorar las
condiciones del Caribe como centro industrial con mayor valor agregado a sus productos, si va
acompañado de el fortalecimiento de la investigación y desarrollo que lo permita. La
profundización del desarrollo alcanzado por la Región Caribe - que le ha permitido en la última
década mostrar en sus ciudades índices de desempleo algo menores que el de las otras 13
grandes ciudades del país – podrá alcanzarse con una mayor diversificación económica.
Nuevos nichos de mercado podrían estar en agregar valor al turismo actual con una mayor
concentración en el turismo ecológico y cultural (camino que se ya de destaca en Barranquilla y
Cartagena), acompañado de un mejoramiento radical de las condiciones sanitarias de las zonas
urbanas, especialmente en sus poblados barrios informales; los servicios hospitalarios y de
salud en general; la industria farmacéutica relacionada a los servicios de salud; y otros.

• Voto popular por la Integración del Caribe y la “formación social de regiones”

Las herramientas principales con que se deberá apoyar esta profundización del desarrollo
alcanzado por la Región Caribe son la construcción de un marco institucional y fiscal que
apoye la integración de recursos entre jurisdicciones municipales y departamentales, entre el
sector público y el privado local – como ya se está haciendo con las sociedades portuarias – y
con obras de infraestructura que mejoren la calidad de vida, la competitividad, la preservación
del valioso entorno natural de la región, la accesibilidad y la equidad integración social y
cultural de sus habitantes.

La integración de los 8 departamentos del Caribe colombiano en una Región unitaria

reconocida por el gobierno nacional institucionalmente tiene un objetivo político y económico
estratégico, por supuesto, el que fue ratificado por el voto popular de más de 2,5 millones de
caribeños, que el 14 de marzo de 2010 se pronunciaron a favor de la Constitución de la Región
Caribe como una entidad territorial. Anunciando la entrega oficial de los resultados a los
Gobernadores de los 8 Departamentos del Caribe por parte del Consejo Nacional Electoral el
Gobernador del Atlántico, Eduardo Verano De la Rosa destacó en junio pasado que con ese
acto oficial se daría término a una primera etapa de la gestión, para comenzar otra, que era

104
formalizar la búsqueda de la institucionalidad regional Caribe: “Como lo dice el texto del Voto
Caribe, el deseo de los ciudadanos de esta región es que nos constituyamos como una entidad
de derecho público, con autonomía para la gestión de sus intereses, que promueva el
desarrollo económico y social de nuestro territorio dentro del Estado y la Constitución
Colombiana”.(17)

La ratificación por ley del gobierno nacional de la regionalización propuesta democráticamente

por el pueblo caribeño no será fácil de conseguir, pero hay maneras de avanzar hacia ella en el
intertanto. En efecto, en la reunión de los miembros del Panel con autoridades de Planeación
Nacional de Colombia en Bogotá (2 de junio 2010), estas reconocieron que la regionalización
por ley toca aspectos delicados de gobernabilidad que origina la reticencia del gobierno
nacional. Entre ellos está el de modificar el actual reparto de competencias y recursos entre los
3 niveles nacional, departamental y municipal; y también la modificación de límites geográficos,
etc. Pero las autoridades de Planeación se mostraron favorables a lo que denominaron la
“formación social de regiones”, aplicable a los casos en que las partes (departamentos o
municipios) contaran con una base económica común, o poseyeran capacidades de desarrollo
autónomas, o compartieran iguales intereses políticos, o existieran importantes atributos
ecológicos uniformes entre ellos. Según se indicó, esta regionalización socialmente respaldada
no tendría que ser sancionada por una ley orgánica, sino por otro tipo de de reconocimiento, si
bien este no se explicitó claramente. Como ejemplo de estos tipos de regiones se nombró La
Mojana, unida por el recurso hídrico común a varios departamentos y municipios, el Macizo
Colombiano unido por una topografía común, y la Región de Urabá, de unidad ambiental
relacionada al cultivo del banano, etc.

• Proyectos sistémicos para la integración regional; abordando la cuestión de la

vivienda social

Los participantes del Panel coinciden en que es posible avanzar hacia la regionalización en el
Caribe antes de contar con la ley orgánica, precisamente para reforzar de hecho las condiciones
que se mencionaron por Planeación Nacional como conducentes al reconocimiento de de la
regionalización. Se propone que este reforzamiento se promueva mediante la formulación e
implementación de proyectos específicos de desarrollo económico, social, ambiental,
etc., como de hecho ya lo está haciendo el sector privado con las sociedades portuarias y otras
iniciativas integradas.

La clave de los proyectos integrales o sistémicos es responder a la esencia de la Región Caribe

entendida como un sistema natural, social, económico y cultural rico y complejo, con identidad
propia y en el cual cada uno de sus componentes es imprescindible articular con el resto para
su desarrollo. Los proyectos deben ayudar a reforzar la integralidad territorial, económica y
cultural. Vale decir, deben ser proyectos “sistémicos” y evolucionar desde la organización
sectorizada tanto pública como privada hacia una integración tanto temática como territorial.
Los asentamientos humanos y especialmente los de escala regional son sistemas complejos, en
que todo tiene que ven con todo, vale decir, todos interactúan entre si, y con efectos mutuos
que son ajenos al pensamiento intuitivo y que por lo tanto, requieren observación, estudio y
reflexión para entenderlos (En la sección a continuación se amplía este último concepto.

(17) Región Caribe Ya, Magazine On Line, Barranquilla, martes 22 de Junio 2010 (regioncaribe.org)

105
La integración de la Región Caribe permitirá ampliar las oportunidades de empleo a toda su
población, incluyendo los más pobres y no capacitados, en la medida que la integración de
esfuerzos genere desarrollo y económico. Aparte de apoyar los procesos de entrada y
salida de bienes hacia y desde los puertos de mar, aire y tierra, la mejora de la
infraestructura de transporte propuesta por el Panel tendrá la función de dotar de
acceso al mercado laboral integrado a toda la fuerza laboral de la Región.

Es el desarrollo que podrá traer la integración y modernización propuesta el que podrá

establecer las bases para disminuir la pobreza. La integración regional permitirá a la población
contar con un mercado de trabajo ampliado al deberá poder acceder a través de la
infraestructura vial, ferroviaria, marítima y aérea contemplada en la propuesta. La integración
regional permitirá también al turismo organizar circuitos amplios y más rentables. Así como
proveer oportunidades de empleo para los menos calificados y a los desplazados. Y permitir
acceso al interior para desarrollar su potencial agrícola, también un campo de oportunidades
laborales para los menos calificados.

2. Separando los síntomas de las causas de la cuestión de la vivienda social: análisis de

errores y logros en América Latina como referencia para la Región Caribe. (18)

• La necesidad de vivienda de interés social es un síntoma de un problema mayor; la

falta de empleo e ingreso

La preocupación por la vivienda social es especialmente relevante hoy en la Región Caribe por
cuanto una proporción alta de los 3 millones de personas que se estima han sido desplazados
de las zonas rurales y pequeñas localidades de Colombia como resultado del conflicto armado,
se localizarán en las zonas urbanas mayores del país. Especialmente en las ciudades de la
Antioquia, Valle del Cauca, la Sabana de Bogotá y la Región Caribe los inmigrantes esperan
encontrar mejores oportunidades de empleo, servicios y apoyo solidario del gobierno. En esta
última, posiblemente la mayor parte de los desplazados se localizarán en los sectores de
vivienda informal ya existentes de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta (ver Figura 1), o
crearán otros nuevos en las proximidades.

Según se mencionó en la Introducción, la tendencia de los gobiernos nacional y local será

aplicar políticas de vivienda social subsidiada a localizarse en la periferia de estas ciudades,
donde los terrenos son más baratos, separando así a los inmigrantes de las fuentes de empleo
informal, que existen en las zonas centrales o intermedias de las ciudades, así como comercio y
servicios básicos. Este factor es el que explica la localización en las 3 ciudades mayores del
Caribe de los barrios informales, un a muestra de los cuales se grafican en las Figuras 13, 14 y
15, todos cercanos a centros de actividades y oportunidades de empleo, o de zonas de pesca
artesanal, vale decir, cercanos a las fuentes de subsistencia básica de los inmigrantes. Por lo

(18) El análisis de las políticas de vivienda social en Chile, del enfoque sistémico para analizar los asentamientos
humanos de Jay Forrester, y John Turner, y la información sobre los casos de proyectos inter-sectoriales de
Curitiba, Medellín y de agricultura urbana en la Región de Bio-Bio en Chile se encuentran con mayor detalle
en el artículo del autor del presente Informe “Cross-Sector versus Single-Sector Urban Development Projects”
del consultor en UNCRD, RDD-Regional Development Dialogue , Vol.20 No.2 (Autumn, 2009) p.38-57

106
tanto, la solución de la vivienda localizada lejos de estas fuentes de subsistencia no son una
solución adecuada, para los inmigrantes pobres.

• Análisis de las políticas de vivienda social en el contexto complejo de los

asentamientos humanos

La conclusión del panel respecto a la cuestión de la vivienda de interés social es que este
beneficio subsidiado por el gobierno resuelve un síntoma del problema de los pobres, pero no
la causa de ese síntoma, que es la necesidad de un empleo y del ingreso de ese empleo. Por lo
tanto, los proyectos que pretenden resolver los síntomas no tienen mayor efecto.
Desgraciadamente, las políticas corrientes de vivienda social proceden de esta manera,
como se concluye de los casos analizados a continuación.

En la base de esta grave confusión está el desconocimiento de cómo realmente funcionan los
asentamientos humanos. Un aporte importante a este respecto lo ha dado Jay Forrester, que ha
desarrollado modelos sobre la dinámica de los asentamientos humanos a partir de series
históricas de 50, 150 y 250 atrás y su proyección a 50 años en el futuro, detectando la
interacción de una amplia gama de variables en un conjunto de numerosas ciudades
norteamericanas (19). Los modelos revelan interrelaciones inesperadas entre variables clave de
sus procesos de desarrollo y de aplicación de políticas para promoverlo: empleo, vivienda,
educación, desarrollo industrial y comercial, impuestos, uso del suelo, etc. En una proporción
importante, las interrelaciones de estas variables en el tiempo resultan ser contrarias al sentido
común, en particular las relativas correctivas que generan efectos contrarios al buscado, o los
resultados negativos de variables aparentemente no relacionadas con los efectos negativos
obtenidos de la aplicación de políticas aparentemente correctivas, o, a la inversa, los buenos
efectos de variables inesperadas desde el pensar corriente. Lo anterior llevó a Forrester a
concluir que los asentamientos humanos, como sistemas complejos por excelencia que son,
tienen un comportamiento contrario a la intuición general (counterintuitive), y en los cuales
“…muy a menudo uno encuentra que las políticas adoptadas para corregir un problema en
realidad lo intensifican en vez de solucionarlo." (20)

El caso más claro de percepción errónea de la relación entre estos dos problemas es el del
empleo. Si bien comúnmente estas dos variables son manejadas en “territorios burocráticos”
diferentes, ello no significa que no estén íntimamente relacionados en la práctica. Una
conclusión importante de Forrester en su análisis del comportamiento de largo plazo de las
ciudades norteamericanas se refiere a la inconveniencia de dar vivienda a los desempleados sin
resolver antes o paralelamente su problema ocupacional y de ingreso.

(19) Jay Forrester, Urban Dynamics (Cambridge, Mass., USA.:The MIT Press, 1969).
------,“A deeper knowledge of social systems”, Ekistics 28 (Number 168, November 1969) p.360-370.
-----,“System dynamics and the lessons of 35 years”, in Kenyon B. De Greene, ed., The Systemic Basis of Policy
Making in the 1990s (MIT, Sloan School of Management, , April 29, 1991)
http://sysdyn.clexchange.org/sdep/papers/D-4224-4.pdf
------, “Designing the future” (Video Conference held at MIT, Cambridge, Mass.,2002)
http://ssmworld.mit.edu/streams/reunion2002/forrester_20010521.html
(20) Forrester, Urban Dynamics, p. 9

107
En efecto, la medida correctiva que comúnmente se aplicaba en Estados Unidos frente a
ciudades con economías decadentes era implementar costosos urban renewal projects con
viviendas sociales para reemplazar los tugurios sobrepoblados de inmigrantes desempleados, lo
que no detenía en nada la crisis económica urbana sino que al revés, la agudizaba al aumentar
el deterioro de la ciudad, la criminalidad y la baja general de la calidad de vida, que eran parte
importante del atractivo de la ciudad para acoger nuevas empresas generadoras de empleo. (ver
Figura 2). Forrester concluye: "De las muchas políticas analizadas que comúnmente se supone
que ayudan a las áreas urbanas en decadencia, la construcción de viviendas de bajo costo
parece ser la más negativa. Ella atrae a la gente hacia una trampa social y económica de la cual
hay escasas posibilidades de escapar. Como se explica en el libro Urban Dynamics, otras
propuestas que se aplican comúnmente para aliviar la situación de las ciudades
económicamente decadentes - tales como la capacitación laboral, los empleos provistos por el
gobierno y los subsidios monetarios a las ciudades otorgados por el nivel nacional – todas
parecen ser o inocuas o abiertamente contraproducentes".(21) Peor es aún la situación de
Santiago, donde el gobierno ha subsidiado vivienda a los desempleados ubicadas en viviendas
de interés social en la periferia extrema del área metropolitana, alejadas de las fuentes con
mayor oferta de empleo.(22) En síntesis, los análisis anteriores indican que el factor clave es
asegurarse primero que existe una economía que genera empleo e ingreso para los más pobres,
y sólo entonces facilitar las condiciones para que accedan a una vivienda. Si esto se da a través
de la generación de empleos en barrios pobres, o acercando a los pobres a las zonas urbanas
donde este trabajo existe, o, más radicalmente, canalizando a los pobres a ciudades donde
existe trabajo accesible para ellos – todas tareas difíciles pero factibles – ello dependerá de las
circunstancias locales en cada caso, pero lo fundamental, como se ha visto, siempre será no
intentar el proceso inverso.

• Las políticas de vivienda social como complemento y no sustituto del crecimiento

económico para disminuir la pobreza

- Limitaciones y errores de las políticas de vivienda social en Chile y otros países

El caso de las políticas y programas de vivienda social de Chile es un ejemplo de lo anterior.

Chile tiene niveles de pobreza relativamente bajos dentro de los países latinoamericanos. (ver
Figura 3), pero sigue siendo una preocupación de los gobiernos el disminuirla, por supuesto,
para lo cual sistemáticamente durante casi un siglo ha puesto gran énfasis en la construcción de
viviendas sociales, que es el síntoma más visible de la pobreza. Necesariamente, los gobiernos
han construido o financiado la construcción de viviendas sociales en terrenos baratos – como
en el resto de América Latina - los que generalmente no están cerca de los lugares donde

(21) Jay Forrester,“A deeper knowledge”,p. 364.

(22) Esta situación se ha empeorado desde febrero de 2007, cuando el gobierno inauguró en forma prematura el
sistema de transporte “Transantiago”, inspirado en los sistemas de buses de Curitiba, Bogotá, Quito y otras
ciudades, pero sin haber completado hasta hoy su diseño y la implementación de vías exclusivas, paraderos de
pre-pago, sistemas de monitoreo de frecuencias, etc. – aspectos claves del éxito de los sistemas similares de
otras ciudades, y cambiando totalmente los recorridos tradicionales. Los resultados han sido graves, aumentado
los tiempos de viaje de todos los usuarios, en especial de los pobres localizados en la periferia. Adicionalmente,
hasta la fecha (enero 2010), se ha invertido sumas enormes en mejorar el sistema, con resultados muy
parciales. Ante este fracaso, el sistema de Metro subterráneo, luego de funcionar sobresaturado por un largo
período, ha debió ampliar el número y frecuencia de viajes, así como ampliar las líneas actuales e inaugurar
otras nuevas, lo que ha permitido aliviar pero no aún mejorar el servicio de transporte público de la ciudad.

108
existen posibilidades de empleo no calificado o informal, accesible a las familias de menores
ingresos. Con ello se está empeorando las posibilidades de estas familias de salir de la pobreza
y las poblaciones de viviendas sociales se convierten no en una solución sino más bien en una
trampa para las familias y un problema para la ciudad.

La Figura 4 pone en evidencia el problema indicado mediante la graficación de la distribución

geográfica de en Santiago de los 6 estratos socioeconómicos de la población en el año 2009. Se
observa que el estrato más bajo está localizado casi exclusivamente en la periferia del área
metropolitana, en poblaciones que son en casi en su totalidad de vivienda social. Se observa
también que mientras que los estratos medio-bajo y medio se localizan a lo largo de los
principales ejes de movilidad (y de actividades económicas, comercio y servicios asociados a
éstos), las zonas de vivienda social están alejadas de los medios de transporte colectivo
frecuente, que se grafican igualmente en la figura (sistemas del Metro, buses del Transantiago y
vías principales).

Las Figuras 5, 6, 7 y 8 ilustran otros de los problemas asociados a la vivienda social en

Santiago, su aislamiento y limitaciones asociadas. Un importante estudio realizado en el año
2005 sobre la política de vivienda social aplicada en Santiago en las últimas 3 décadas refleja
estas condiciones en la siguiente frase puesta por los autores en la solapa del libro “Los Con
techo” que contiene el estudio: "Nuestra afirmación en este libro es que si hace 20 años atrás
el problema de la vivienda al que respondían las políticas de vivienda social era el de las
familias “sin techo”, hoy, en Santiago el problema de la vivienda es el de las familias “con techo.”
Las viviendas para los sectores pobres, producto de las políticas de financiamiento vigentes
durante las últimas décadas, son deficientes. Se trata de casas o departamentos terminados
pequeños que no se adaptan a las necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven
obligados a modificarlas y ampliarlas fuera de toda norma legal o de seguridad. Los residentes
– que son muchos, casi un millón de personas – están insatisfechos: dos tercios quieren irse, y
no tienen otra opción que quedarse.” (23)

La conclusión del análisis anterior es que la política de vivienda, guiada por el imperativo de
construir el máximo de unidades de bajo costo en el suelo más barato posible y por lo tanto
inadecuado para construir debido a las inundaciones de cada invierno, ha creado una
concentración gigantesca de familias pobres y desempleadas en la extrema periferia del área
metropolitana de Santiago, así como en otras ciudades del país, con deficiencias que superan
ampliamente los beneficios obtenidos por su traslado entre desde las “tomas”,
“campamentos” de invasión, conventillos en viejos edificios, etc.), que eran sus precarios
alojamientos anteriores (ver el primer mapa de la Figura 7). también al resto de Santiago,
especialmente al centro y al sector oriente de altos ingresos, donde se generaliza el síndrome
de condominios cerrados, etc.

A pesar de su precariedad de materiales y equipamiento, éstos asentamientos informales

estaban localizados más centralmente y cercanos a fuentes de trabajo informal y con redes
sociales de familiares o conocidos. Además de los problemas de tamaño y de mala calidad de
diseño y construcción de las nuevas viviendas se constató que los largos viajes diarios eran una

(23) Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, editores, Los con Techo: un Desafío para la Política de Vivienda Social
(Santiago de Chile: Ediciones Sur, 2006).

109
fuente importante de insatisfacción, así como la deficiencia de los servicios comunitarios, y la
inseguridad cada vez mayor de los nuevos barrios, tanto intrafamiliar como de delincuencia,
tráfico y consumo de drogas, etc. (Figura 8) como de delincuencia, tráfico y consumo de
drogas y otros males asociados a la marginación, exclusión y pobreza. También la criminalidad
se ha extendido al resto de Santiago, especialmente al centro y al sector oriente de altos
ingresos, donde se generaliza el síndrome de condominios cerrados, etc.

Por último, los terrenos de los asentamientos del sur poniente son bajos y por lo tanto
inundables durante el invierno, así como con altos niveles de contaminación atmosférica
(Figura 9) debido a que duramente la contaminación atmosférica baja por su mayor peso a
estos lugares y permanece allí hasta la madrugada.

- Políticas sociales de vivienda y erradicación de la pobreza versus desarrollo económico,

empleo e ingreso.

Para comprobar el efecto real de los programas sociales en la disminución de la pobreza en

Chile, un grupo de economistas ha estudiado el comportamiento de ésta en el período 1986 -
2006, concluyendo que ella no disminuye por efecto de las políticas sociales asistencialistas (en
la cual se ha invertido montos cada vez mayores y que incluye la vivienda social), sino que por
efecto del crecimiento económico (PIB y empleo). En efecto, durante el período indicado, sólo
disminuyó significativamente la pobreza cuando el PIB creció por encima del 5 o 6% anual, y
no cuando se aumentó la inversión social, la que creció ininterrumpidamente durante todo el
período (24)

Lo anterior no indica que los programas de solidaridad social no sean necesarios, sino que son
incapaces por sí solos de resolver el problema de la pobreza. En efecto, estudios adicionales
hechos por el mismo grupo de economistas indican que si bien es el crecimiento económico
general el que permite a las familias salir de la pobreza, se requiere condiciones adicionales para
que se mantengan fuera de ella y no recaigan por causas de enfermedad, accidentes, robos, falta
de capacitación suficiente para progresas, apoyo en el cuidado de la familia, etc. Vale decir, el
crecimiento económico es la única palanca eficiente para salir de la pobreza, pero para
mantenerse fuera de ella se requiere el apoyo complementario de programas sociales eficientes.
(25)

(24) Osvaldo Larrañaga, ILADES - Georgetown University, “Pobreza, crecimiento y desigualdad: Chile 1987-92”,
Revista de Análisis Económico 9 (Number 2, November 1994) p. 69-
92.http://www.economia.uahurtado.cl/pdf/publicaciones/rae1994/005_larranaga1994.pdf
Rodrigo Castro, Libertad y Desarrollo“Encuesta CASEN 2006 - “Crecimiento Económico es Clave para
Reducir y Eliminar la pobreza”,Libertad y Desarrollo Bulletin (8 de junio 2007).
http://www.lyd.com/lyd/controls/eochannels/neo_ch3798/deploy/rcastro%20encuesta%20casen1pdf.pdf
(25) Dante Contreras, Osvaldo Larrañaga, Julie Litchfield y Alberto Valdés, “Poverty and income distribution in
Chile 1987-1998. New evidence”, Cuadernos de Economía 38 (Number 114, August 2001).
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0717-68212001011400004&script=sci_arttext
--------------, Ryan Cooper, Jorge Hermann, Christopher Neilson, Departamento de Economía, Universidad
de Chile “¿Ha sido el crecimiento pro-pobre en Chile?”(Presented at the X Congress of CLAD on State
and Public Administration Reform, Santiago, Chile. October 18-21,2005)
http://www.clad.org.ve/fulltext/0053042.pdf, and
---------------Ryan Cooper, Jorge Herman, Christopher Neilson, “Dinámica de la Pobreza y Movilidad Social:
Chile 1996-2001” (Published by Departamento de Economía, U. de Chile, August 2004).
http://www.scribd.com/doc/660920/dinamica-de-la-pobreza-y-movilidad-social-D-Contreras-et-al

110
El orden de prioridades descrito debería ser adoptado por los gobiernos para erradicar la
pobreza, ya que tampoco la vivienda parece ser la más eficiente de las asignaciones de recursos
públicos a la inversión social. Una medición de la eficacia de 8 diferentes programas sociales
aplicados en Río de Janeiro hecha por el Banco Mundial en el año 2000 (ver Figura 10) indicó
que el programa de vivienda social Favela Barrio resultó ser el menos eficiente en términos de
la proporción de los pobres de la ciudad que resultaron beneficiados por el programa,
quedando por debajo de los programas de saneamiento, salud, educación y alimentación; y en
cuarto lugar en términos de focalización del gasto, medida como la proporción del costo del
programa que benefició directamente a los pobres.

Río de Janeiro es un ejemplo claro de la importancia de la localización para los inmigrantes

pobres, ya que casi la gran mayoría de favelas se localizan en los morros próximos a la las
playas, que son el foco de actividades más importante de la ciudad (Ver Figura 11), a lo largo
de las cuales están las vías comerciales y de servicios. La pendiente de los morros y la remoción
de la capa vegetal por la densa ocupación del suelo hacen que sean muy frágiles y propensos a
los derrumbes durante los temporales. El programa Favela Barrio resultó ser ineficiente por el
alto costo de construir en los morros calles pavimentadas, alcantarillado y otras redes, así como
fundaciones seguras para las viviendas. Pero, en el fondo el programa, como se ha dicho
respecto a la vivienda social en general, fracasa porque está resolviendo el síntoma de la
precariedad de las viviendas, cuando el problema es de empleo e ingreso. Si, por ejemplo se
ocupara esos recursos en un programa de empleo eficiente, seguramente una gran cantidad de
pobladores de las favelas emigrarían a zonas más seguras alejadas de la playa y el comercio,
pero cuyos costos de transporte serían ahora soportables por el mayor ingreso de las familias.

La emigración de las familias pobres en cuanto conseguían empleo estable, desde los tugurios
centralmente de Lima a los arenales de la periferia de Lima donde auto-construían “barriadas”
precarias que hoy son vecindarios hechos y derechos fue observada, documentada y
conceptualizada por John Turner, (26) (Ver Figura 12). Es necesario reflexionar sobre la
importancia de la ubicación y la accesibilidad de la vivienda de interés social al analizar la
localización de los barrios precarios de Cartagena (Figura 13), Barranquilla (Figura 14) y
Santa Marta (Figura 15).

- Logros de políticas y proyectos inter-sectoriales o sistémicas que incluyen soluciones de

vivienda en América Latina

Las Figuras 16 a 21 ilustran algunos casos de soluciones positivas de apoyo integral a

familias pobres, incluyendo la vivienda. La Figura 16 ilustra el caso de Sao Paulo, la ciudad
económicamente más vibrante de Brasil, donde puede observarse que una parte importante de
las familias de trabajadoras, por el hecho de contar con un empleo han podido mejorar
substancialmente las viviendas originales en que se emplazaron, producto de favelas o de
urbanizaciones irregulares, hasta un estándar que es igual o superior al de los barrios
construidos o financiados por los gobiernos en otras ciudades y países, como se observa en las

(26 ) Fuente: John F. C. Turner, “Housing Issues and the Standards Problems”, Ekistics 33 (Number 196, March
1972) p.152–158.

111
imágenes del caso. Los barrios ilustrados pertenecen a sectores que han recibido el apoyo del
Estado de Sao Paulo y el municipio para las obras de urbanización y mejoras de las viviendas
originales a través del Programa Resolo, pasando de lo informal a lo formal. Ello demuestra
que cuando en la ciudad hay suficiente empleo, las necesidades de vivienda evolucionan junto
con los recursos de las familias, en forma similar a lo analizado por John Turner en Lima,
mencionado antes..

La Figura 17 ilustra el caso de Medellín, Colombia, que con la implementación del sistema de
transporte Metro-cable, extensión del Metro mediante funiculares que acceden hacia los
barrios altos más pobres de la ciudad, ha permitido a éstos acceder a las zonas centrales de la
ciudad - de la cual estaban aislados hasta la inauguración del sistema en 2004 -, para mejorar
sus oportunidades de trabajo y proveerse de servicios. Para las autoridades municipales este ha
resultado un sistema exitoso principalmente por haber contribuido a incorporar a vastos
sectores de la población de Medellín a la vida de la ciudad, reeditando, a una nueva escala y con
una mayor variedad de componentes, algo que se había perdido durante las décadas de
violencia. Las familias pobres concuerdan con lo anterior, por cuanto, en su opinión "... esta es
la primera vez que las autoridades municipales hacer algo con los pobres de espíritu". El logro
de este impulso a la autoestima de ciudadanos antes marginados es de enorme importancia en
sí misma. Pero el Metro-cable también tiene sentido en términos económicos prácticos, a
saber:
• Primero, como la tecnología de los sistemas de cable-car es más sencilla que un sistema de
metro subterráneo o elevado, y más barato y eficaz para operar en terrenos montañosos que
los autobuses, los costos de construcción y operación de Metro-cable es muy inferior a ellos.
• Segundo, como se indicó anteriormente la construcción de Metro-cable y obras anexas
proporcionó empleo e ingresos a los residentes pobres de los barrios.
• Tercero, Metro-cable se ha convertido además en una atracción turística, ofreciendo
oportunidades económicas a los residentes en el comercio y la prestación de servicios a los
visitantes además de aportar a la educación de éstos, muchos de ellos residentes de los sectores
formales de la ciudad que ignoran esta parte de ella, con sus realidades, atractivos y lecciones
que tienen para aportar.
• Cuarto, el tiempo de viaje para las personas atendidas por Metro-cable ha disminuido en 30
minutos por día en promedio, lo que representa un beneficio neto en términos laborales o
recreativos, o sea, un beneficio económico y también de calidad de vida.
• Quinto, la integración de Metro-cable con otros sistemas de transporte público reduce el
coste de la movilidad a los usuarios, un ahorro que puede ser usado para otras necesidades
prioritarias de las familias.
• Sexto, el uso de la energía solar en forma complementaria a la eléctrica permite que el
sistema sea más limpio que los sistemas alternativos, con importantes beneficios económicos y
ambientales significativos.

Las Figuras 18 y 19 se refieren al caso de Bogotá, donde a pesar que una gran parte de las
viviendas sociales construidas desde mediados del siglo pasado se han localizado en terrenos de
la periferia de la ciudad, ellas se benefician de una mejor acceso a las fuentes de empleo que sus
pares en Santiago, por ejemplo, por la forma alargada y angosta que ha tenido sus desarrollo a
lo largo de la cadena de cerros, por lo menos hasta hace un par de décadas atrás. Esta
circunstancia Geográfica ha permitido que tanto los residentes en los barrios de vivienda
social apoyados por el estado como los de los barrios de invasión y urbanizaciones pirata

112
localizados preferentemente en la cadena de cerros occidentales han disfrutado hasta hace un
tiempo atrás de una adecuada proximidad a las fuentes de empleo informal y formal ubicadas a
lo largo de las Carreras (7ª, 14ª, etc.) tanto al sur como al centro y norte de la ciudad. Por su
parte, por necesidad o actitud o buena intuición, las autoridades públicas han tenido respecto a
estos desarrollos una actitud más tolerante que en Santiago, para no erradicar estas zonas de
sus lugares cercanos a las fuentes de empleo y servicios.

Adicionalmente, como se ilustra en la Figura 19, ha existido preocupación en Bogotá por

extender los servicios de transporte del Transmilenio a las zonas periféricas más pobres del
sur, sur-occidente, nor-occidente y norte de la ciudad, que son las m{as alejadas de las zonas de
empleo y servicios a lo largo de las carreras cercanas a la cordillera oriental. En análisis
recientes sobre esta materia se ha reconocido lo importante que es la accesibilidad para las
familias pobres, siendo una prioridad fundamental, como parte de la creciente conciencia que
finalmente se está teniendo en los análisis económicos sobre la dimensión espacial de los
problemas sociales y económicos. En efecto, en informe anual del Banco Mundial de 2009 –
de donde proviene la Figura 19 - está dedicado, por ejemplo, a la "Geografía Económica" en
su análisis del desarrollo económico mundial, dentro de lo cual, en la sección 3 se ilustra el caso
de Bogotá, subrayando el impacto social positivo de Transmilenio, el nuevo sistema de
transporte público inaugurado el año 2000, que se estima ha disminuido sustancialmente el
tiempo de viaje para las familias pobres que viven en la periferia de la ciudad. Para los grupos
de ingresos más bajos de la (niveles 1 y 2), el tiempo de viaje se ha reducido en un 17 y 15%,
respectivamente, mientras que para los grupos de ingresos 3 a 6 las reducciones fueron de 10 a
13 minutos. El beneficio para los pobres se ha medido también en términos de la contribución
de una mejor accesibilidad a una mejora integral de las zonas de bajos ingresos que se ha
traducido en un aumento de 11 veces en el valor de sus casas. (27)

Las Figuras 20 y 21 presentan la experiencia particular de la Municipalidad de Lo Barnechea,

ubicado en el extremo nor-oriente del Área Metropolitana de Santiago y habitado por familias
de alto ingreso (A-B-C1). Por diferentes circunstancias, de todos los campamentos precarios
que poblaban hasta el año 1970 y 80 los márgenes y zonas vecinas al Río Mapocho en
prácticamente todo su recorrido por la ciudad, algunos de Lo Barnechea no fueron erradicados
a la periferia sur-poniente de Santiago. Desde entonces hasta la fecha se han realizado varios
programas de vivienda social que mejoran las estructuras existentes o construyen nuevas en
áreas libres residuales próximas a los campamentos existentes, que están próximas tanto a las
zonas comerciales y de servicios que demandan trabajo no calificado, como a las zonas
residenciales de alto ingreso. Sin embargo, el aumento de robos y otros delitos en la comuna
hace pensar que se requiere mucho más que programas de vivienda social para integrar
sectores de ingreso tan diferentes.

Las Figuras 22 y 23 son un excelente ejemplo de seguridad alimentaria como apoyo a familias
pobres en proyectos de vivienda social. Se refiere a las municipalidades rurales de la región
del Bio Bio en el sur de Chile El programa incluyó la educación sobre prácticas eficaces de

(27) World Bank, World Development Report, 2009 - Reshaping economic geography (Washington, D.C., USA: A World
Bank publication, 2009), Part Three Chapter 7, Concentration without congestion: Policies for an inclusive
urbanization, p. 225. The case of Medellin presented in section 3 of this paper is an even more specific case
of poor housing settlements improved by the provision of transportation infrastructure

113
cultivo de hortalizas en huertos familiares con uso de compost fabricado a partir de residuos
orgánicos del hogar. Como el área de los lotes en las viviendas sociales no supera los 60 o 65
m2, el espacio de patio daba cabida para una huerta de unos 40 metros cuadrados, más un
gallinero y una jaula para conejos, todo tanto para la alimentación familiar y venta de carne y
piel. También era necesario dejar espacio para el horno y un área para la preparación de
compost, usado para la huerta propia y para el mantenimiento de los parques comunitarios. El
programa incluyó también instrucción para la formación y manejo de microempresas de
producción y venta de alimentos, comida para aves, pan y otros productos de panadería,
flores, plantas autóctonas, y de productos artesanales. (28) Un proyecto afín al de Bio-Bio en su
integralidad y apoyo económico y alimenticio a las familias pobres es el de reciclaje de residuos
domiciliarios en Curitiba reseñado en la sección 2 del presente Informe

El desempeño del programa en los 32 municipios fue medidos periódicamente por CET. La
evaluación de 2003, diez años desde el inicio del programa fue positiva en todos sus
componentes. Un caso representativo fue el municipio de Tomé, localidad de la periferia
metropolitana de Concepción, capital regional, con mejoras significativas en salud, medida por
el aumento apreciable en el insumo de calorías, vitaminas, proteínas, hierro, calcio y otros
parámetros de la seguridad alimentaria. Con respecto a la aceptación de los programas por las
familias, ellas expresaron que siendo las mejoras alimenticias y de ingreso "el producto de su
propio trabajo" ello les había permitido elevar su autoestima y la motivación. (29) que son
factores que aseguran la continuidad del trabajo de las familias en sus huertos. Esta
continuidad aumentará la biodiversidad, la calidad del suelo y la productividad general de la
tierra, haciendo el experimento ecológica y económicamente sostenible.

Los resultados económicos tangibles obtenidos por las familias fueron medidos por CET
durante un período de 8 años. Ellos representaron un aumento del 36% sobre los ingresos
recibidos por subsidio del gobierno, apoyo de familiares y remuneraciones por trabajo
aportado en la construcción de sus casas. Esta cifra no incluye el equivalente monetario de la
mejor salud obtenida por aumento de la calidad alimenticia. Cuando esta calidad se midió
respecto a la de los productos equivalentes e los mercados locales de igual precio, ella la superó
en un 58% en cuanto a proteínas, 2,314% en cuanto a vitamina C, 95% en cuanto a hierro y el
163% en cuanto a calcio. Por último, una contribución adicional importante de las prácticas
agro-ecológicas fue la mejora en la condición social y económica de las mujeres, que
generalmente estuvieron a cargo de los huertos en más del 80% de las familias participantes.

• Qué hacer: hacia una solución práctica para las familias pobres y los desplazados.

(28) Yolanda Contreras, “Agroecológica Urbana y Seguridad Alimentaria Familiar en Tomé y Hualqui”, en Claudia
Hoshino y María Helena Rodríguez, Edsel., Seguridad Humana y Desarrollo Regional en América Latina y el Caribe
(Bogotá, Colombia: Oficina para América Latina y el Caribe del Centro de Naciones Unidas para el
Desarrollo Regional, UNCRC, Research Report Series No 44, 2002) p. 295-317.
http://www.uncrdlac.org/regional.htm
(29) Alejandro Montero, CET, “Desarrollo Local Sustentable: Agricultura Urbana, Microempresas y Manejo de
Residuos Sólidos”, en Revista Agroecología y Desarrollo, CLADES (Number 11 /12, November 1997) p. 89-99.
--------, Rita Moya, María Angélica Celis and Andrés Yurjevic, “Agricultura Urbana”, en Revista Agroecología y
Desarrollo, CLADES (Number 13, December 1998) p. 36-39

114
Partiendo de la comprobación que la vivienda de interés es un beneficio subsidiado por el
gobierno que aborda un síntoma del problema de los pobres, pero no la causa de ese síntoma,
que es la necesidad de un empleo y del ingreso que ese empleo genera. Las investigaciones
hechas en Chile presentadas anteriormente indican con bastante credibilidad que el crecimiento
económico y su efecto en el empleo es el que realmente disminuye la pobreza, y no los
programas de asistencia social, entre las cuales está la vivienda (si bien estos programas
aseguran que los que han salido de la pobreza no recaen en ella por falta de capacitación,
enfermedad u otras contingencias negativas.
Si esto es así, la evaluación y recomendación respecto a esta cuestión – como posiblemente es
el caso de cualquiera otra - es susceptible de ser considerada a diferentes niveles y alcances.

En un extremo estaría la identificación de una solución que resolviera el conflicto de raíz, para
lo cual, sin embargo debería realizarse cambios estructurales a la realidad y normativa de las
políticas de vivienda social en Colombia, lo cual requiere un tiempo, dedicación y recursos muy
por encima de los que son posibles de disponer en el corto plazo o con los medios que se tiene
a nivel de los organismos que deberían implementarla (los municipios, las Gobernaciones e
incluso el ministerio de la cartera respectiva). Este extremo se puede sintetizar como la
respuesta de altísima calidad pero de difícil factibilidad.

En el otro extremo, estaría la identificación de una solución que se limitara a aplicar las normas
e instrumentos vigentes tal cual están, lo cual tendría la ventaja de conducir a una solución
factible pero que no resolverá el problema sino formalmente, o incluso lo empeorará, como se
ha visto en los casos de localización lejana de la vivienda social. lo resuelve en absoluto. Este
extremo se puede sintetizar como la respuesta de alta factibilidad pero mínima efectividad.

Lo práctico y recomendable es alcanzar en el corto plazo soluciones que al menos no

empeoran el problema que se quiere resolver sino que avanzan en alguna medida a la solución
óptima, que sólo se alcanzará en un plazo mayor, junto con el desarrollo económico general de
la región y el país. Esto incluye:
- incentivar el desarrollo de actividades económicas que generen empleo que sea accesible para
los destinatarios de baja calificación
- capacitar y asesorar a éstos para que mejoren sus habilidades para acceder a dichos empleos
- incluir en el programa de vivienda un programa de agricultura urbana que permita a las
familias mejorar su alimentación, ahorrar el gasto correspondiente y alcanzar positivos
beneficios en términos de salud
- en lo referente a la accesibilidad, asegurar que las mejoras de vialidad, transporte y
conectividad consideren los requerimientos de estas familias para acceder a la oferta
metropolitana o regional de empleo
- Mediante mejoras a la accesibilidad, mejorar la posibilidad de acceder a un mercado más
abundante de empleo no calificado a los inmigrantes y desplazados.

Por el contrario, lo tanto, es un error pensar que dar vivienda propia a los inmigrantes
desplazados en cualquier lugar de la Región Caribe sea una solución a sus problemas
prioritario, ya que este es conseguir un empleo a su alcance, con cuyo ingreso podrá obtener
una vivienda. Por eso, dar vivienda ubicada lejos del mercado abundante de empleo informal
empeora su problema en vez de mejorarlo, lo cual hay que evitar a toda costa. La opción
complementaria es crear fuentes de empleo y/o ingreso en los lugares donde se va a localizar

115
vivienda, sea en las ciudades mayores o en los nuevos centros o subcentros de la “malla verde”
que incluirá las áreas de influencia regional de las grandes ciudades o asentamientos de tamaño
mediano en las zonas rurales. (ver la sección 4 del presente Informe).

3. Integrando el Ordenamiento Territorial de las Ciudades-Región del Caribe

Mediante Proyectos Ecosistémicos.

• El concepto de ciudad-región como unidad de análisis y gestión del ordenamiento

territorial

EL concepto de Región Caribe propuesto por los Gobiernos Departamentales y Municipales y

aprobado por voto popular en marzo del presente año tiene sentido no sólo en términos
políticos y de gobernabilidad, sino que también funcionales y de gestión económica. En todo el
mundo la separación entre lo urbano y lo rural tiene cada vez menos validez, lo cual debe ser
reconocido en forma positiva evitando sus efectos negativos y aprovechando los positivos.
Respecto a los efectos negativos está el de la extensión de la “macha urbana” en forma
continua alrededor de las ciudades, deteriorando el entorno natural, ocupando tierras agrícolas
fértiles, etc., pero esto es posible de obviar mediante un ordenamiento territorial adecuado.
Una idea a desarrollar adecuadamente para la Región Caribe se plantea en la sección 3 del
presente Informe (ver Figuras 32 a 40). Respecto a los efectos positivos, el desarrollo
económico actual está precisamente basado en la conectividad, la accesibilidad y el flujo amplio
de personas, bienes, mensajes, etc., entre todos los puntos de una región, país e incluso el
planeta, ampliando sustancialmente las oportunidades de desarrollo de todos sus integrantes.

A esto se debe que la ciudad-región sea una unidad funcional clave, en estado emergente en
los países en desarrollo, pero ya una realidad en los países desarrollados Siempre la economía
del territorio regional ha dependido de una o varias ciudades para desarrollarse, sean éstas de la
propia región o de otra, e incluso de otro país. Son escasos los desarrollos rurales autónomos
desconectados de ciudades que alcancen etapas muy avanzadas de desarrollo. Jane Jacobs
postula que, en realidad, incluso la agricultura, que es la producción rural por excelencia, es una
creación posterior al surgimiento de los asentamientos humanos e inventada en ellos. (30) Es
probable, además que la calificación estadística de “rural o urbano”, basada en el lugar de
residencia, sea una categoría convencional equívoca, siendo más significativo el lugar donde
opera el sistema económico en el cual uno trabaja. Hoy, el desarrollo del transporte y las
comunicaciones han hecho más evidente esta realidad, tanto en la esfera económica como en la
social y cultural, lo que se confirma gracias al creciente desarrollo agrícola empresarial apoyado
en políticas estatales adecuadas que en varios países latinoamericanos ha elevado las
condiciones de vida en el medio “rural” a niveles equivalentes al “urbano”, como indica un
estudio reciente del PNUD en Chile. Según este informe, si se desestima la calificación
estadística convencional que clasifica como rural toda población que vive en asentamientos de
menos de 2000 habitantes y se consideran más bien aspectos funcionales, como el empleo
vinculado a la agricultura y otras actividades “no urbanas”, la existencia de servicios públicos

(30) Noción claramente es contraria al pensamiento intuitivo, como tantas otras verdades, está formulada por Jane
Jacobs en The Economy of Cities, Random House, Nueva York, 1969, Chapter 1, Cities First-Rural development
Later, pp. 3-48.

116
“tipo urbano”, etcétera, más población de Chile (de la que estima el INE) debería calificarse de
“rural”, pasando entonces a ser del 12,5 al 37% de la población de este país en 2007.31

Aparte del significado histórico y estadístico de este hecho, lo importante de la indivisibilidad

entre los asentamientos urbanos y su entorno rural, pues de ello depende en forma muy
práctica la sostenibilidad de ambos. Por una parte, sobra decirlo, es la preservación de los
recursos naturales productivos y de reserva natural lo que permitirá a los centros urbanos
sostener su vitalidad en el tiempo, como en forma muy patente lo atestigua la actual crisis
ambiental y el cambio climático. Por otra, es la interacción de personas concentradas en la
ciudad, la fuente de todas las invenciones que impulsan el desarrollo de una sociedad,
incluyendo las que han vuelto al campo más productivo - desde el arado ancestral hasta el riego
por goteo moderno - y, en general, la expansión de la economía mediante “la agregación
permanente de nuevos tipos de trabajo sobre la base de los antiguos”, que es, según Jane
Jacobs,(32) creación y función fundamental de la ciudad, y que ha estado cumpliendo desde su
modesto origen hasta alcanzar la escala de las grandes ciudades globales de hoy.

Nada ilustra mejor la interacción estrecha entre los asentamientos urbanos y su territorio que
un análisis reciente hecho en Brasil sobre la organización de sus ciudades y sus áreas de
influencia, cuyo alcance ha sido enormemente incrementado por las mejoras en los sistemas de
transporte y las comunicaciones, y su influencia sobre la interacción de personas e intercambio
de bienes y servicios, incluyendo la revolución de la información en la sociedad, el comercio,
las finanzas, etcétera. En efecto, como puede observarse en la Figura 24 la configuración de
las áreas de influencia de las ciudades brasileñas de acuerdo con los flujos de personas, mercaderías e
información (teléfono, Internet, giros bancarios, etc.) tiene radios de 200, 500 y hasta 1000
kilómetros alrededor de ellas. Puede decirse entonces que la antigua imagen cartográfica de la
geografía humana de los países latinoamericanos, compuesta por grandes extensiones de
territorios rurales “vacíos” y una gama mayor o menor de constelaciones de “puntos llenos”,
que eran las ciudades (imagen izquierda de la Figura 24 (33), se ha convertido en una malla
superpuesta de áreas de influencia urbana-rural/rural-urbana (imagen de la derecha de la
misma figura). (34) En síntesis, la antigua separación entre urbano y rural ha sido sustituida por
la actual integración de las ciudades-región.

Estas transformaciones han dejado obsoletos los límites político-administrativos de municipios

y provincias/departamentos/regiones, según el país, lo cual crea serios problemas de
gobernabilidad y funcionalidad a las ciudades-región de hoy. Primero, los límites de la

(31) Ver PNUD, “Informe de Desarrollo Humano en Chile Rural”, 2008. Según este informe, si se desestima la
calificación estadística convencional que clasifica como rural toda población que vive en asentamientos de
menos de 2000 habitantes, y se consideran más bien aspectos funcionales (empleo vinculado a la agricultura,
existencia de servicios públicos que antes eran monopolio de la ciudad, etc.) más población de Chile que la
que estima el INE debería calificarse de “rural”, y pasaría a ser del 12,5 al 37% de la población de Chile en
2007.
(32) J. Jacobs, ídem, chapter 2, How New Work Begins.
(33) Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Centro de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos (Hábitat), El espacio regional. Hacia la consolidación de los asentamientos humanos en América
Latina y el Caribe, 2001
(34) Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) y
Universidad Estadual de Campinas (Unicamp), “Caracterizaçao e Tendèncias da rede Urbana do Brasil,
Volume 1: Configuraçao Atual e Tendências da Rede Urbana”, Brasilia, 2008.

117
extensión urbanizada de las ciudades ha superado siempre los antiguos límites municipales, y
sólo en algunos esto se ha actualizado mediante el reconocimiento de la conurbación a través
de distritos especiales, como son los casos de las capitales de Argentina (cuyo D. F. quedó
sobrepasado hace décadas), México (cuyo D.F. también ha sido sobrepasado), Bogotá (cuyo D.
C. lo está siendo aceleradamente), etc.

En segundo lugar, los límites político-administrativos de municipios, distritos especiales o

provincias/departamentos/regiones, no coinciden con las áreas de influencia de las áreas
urbanas (ilustradas para el caso de Brasil en la figura 5). Y, en tercer lugar, ninguno de los
límites político-administrativos coincide con los límites de los sistemas ambientales, lo cual
crea problemas importantes de sostenibilidad, aparte de los de gobernabilidad (figura 6).

• Bases para la gestión de proyectos inter-sectoriales y de acuerdo a principios

ecosistémicos para la Región Caribe

Es posible que lo que decide el éxito o fracaso de los proyectos urbano-regionales sea su
carácter inter o uni-sectorial, factor que incide fuertemente en la generación de efectos
colaterales positivos en los primeros y negativos en los segundos. Esto se debería a la
naturaleza sistémica de los asentamientos humanos, en los que “todo tiene que ver con todo”
(Forrester), por lo que muchos proyectos que buscan resolver un problema sectorial sin
considerar su efecto en otros sectores, suelen generar tantos o más problemas que los que
intentaban corregir. Barreras conceptuales, de formación profesional, burocráticas, de interés
económico, de autoestima-prestigio(35) o de otro tipo impedirían comprender esta complejidad
o, comprendiéndola, no actuar en consecuencia.
En efecto, la clave de los ejemplos positivos de proyectos reseñados en la sección 2 de este
Informe es su naturaleza integral, que se aparta de la actuación sectorial y desintegrada de los
proyectos de vivienda social también reseñados. Como se dicho, la explicación de su éxito se
debe fundamentalmente a que se ajustan a la naturaleza sistémica de los asentamientos
humanos en los cuales se insertan, permitiendo separar los síntomas de los problemas a
resolver de las reales causas.

Por este motivo, resulta fundamental que los 9 componentes de la propuesta de

ordenamiento territorial del Panel, que incluyen aspectos económicos, sociales,
ambientales, de infraestructura, etc. se integren desde el inicio de su gestión. En
particular, dada la preeminencia que por razones muy justificadas tienen en las
gestiones territoriales de desarrollo los componentes de movilidad e infraestructura de
transporte, es necesario asegurar que igual importancia se otorga a la gestión del uso
del suelo. Este componente representa la localización y condiciones de las funciones
urbanas que se sirven del transporte para funcionar y desarrollarse por lo cual deben
programarse simultáneamente. ,

(35) Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man. Francis Fukuyama. Penguin 1992;
y Trust. The Social Virtues and the Creation of Prosperity. Fukuyama, The Free Press
1995.

118
Dos razones justifican este recordatorio: Uno, lo que expertos de MIT denominan el riesgo de
caer en el “circulo virtuoso del transporte que se convierte en vicioso”. Y dos, la lección de
Curitiba respecto al orden de precedencia que debe tener el ordenamiento territorial respecto a
la gestión del transporte.

- El “circulo virtuoso del transporte que convierte en vicioso” (MIT).

El primer argumento se refiere al problema de depender exclusiva o principalmente del

transporte para implementar una estrategia de desarrollo regional, especialmente si se trata de
transporte automotriz. El análisis fue incluido en el Informe de la misión encargada por la
Mesa de Concertación de Bogotá-Cundinamarca el año 2005 a propósito de la propuesta muy
afín a la de la Costa Caribe hecha por la Mesa en esa fecha (36). En lo principal, la estrategia
proponía comenzar la estrategia de integración vinculando funcional y físicamente el Distrito
Capital de Bogotá con las principales ciudades intermedias del Departamento, comenzando la
estrategia mediante una red de carreteras (propuesta que hoy se ha modificado con la adición
de un tren de cercanías paralelo a las conexiones principales de Bogotá con Zipaquirá y
Facatativá). Al respecto, el informe señala el peligro de repetir un error conocido por la
mayoría de las ciudades del mundo que para intentar resolver sus problemas de crecimiento
han dependido de construir nuevas vías para transporte automotriz, cuyos beneficios iniciales
en la “fase virtuosa” del proceso, son neutralizados en su “fase viciosa” por el aumento de
viajes, la congestión, los costos crecientes de infraestructura, la ocupación inconveniente del
suelo agrícola fértil, la “pavimentación” de las áreas de reserva natural, la degradación del aire,
el agua y el suelo, el efecto negativo sobre el equilibrio climático, etc.(37).
Esto es lo que no se quiere que pase en el futuro de la integración de la Costa Caribe, lo cual
inevitablemente sucederá si en la estrategia de desconcentración no se pone igual énfasis y
recursos en el mejoramiento de la movilidad y en el control estricto del uso del suelo de las
zonas aledañas a los ejes de transporte mediante normas urbanísticos inteligentes y
mecanismos fiscales que se respeten.

- La gestión integrada del transporte y el uso del suelo de Curitiba. (Ver Figuras 30 y 31)

(36) P.Cristopher Zegras, “De las Ciudades a las Regiones: Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-
Cundinamarca; Aspectos técnicos del Proyecto desde la perspectivas de movilidad y uso del suelo” (Informe
presentado a la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, UNCRD-UNDESA, 10 de diciembre
2005. Disponible en : http:// web.mit.edu/czegras/www/Zegras_CTS08.pdf; abierto 18 junio 2010)
(37) Refiriéndose al efecto negativo de mediano y largo plazo del transporte si se actúa sobre él exclusivamente, el
sintetiza este círculo a través de la siguiente secuencia (págnas 1-3):
(1). El transporte facilita el movimiento de bienes y servicios y mejora la accesibilidad al trabajo, la educación,
etc.  lo que fomenta 
(2). El desarrollo a través del crecimiento de las actividades de comercio, industria, servicios, etc. y del
crecimiento del ingreso
 lo que crea 
(3). Efectos en el sistema de transporte y uso del suelo (TUS): aumento de la tasa de viajes, motorización,
cambio en la partición modal, expansión urbana
 lo que produce 
4. Impactos económicos, ambientales y sociales: congestión, mayor costo de la infraestructura, degradación de
los recursos (por ejemplo el aire, suelo, energía etc.)
 lo que inhibe 
1. El transporte…etc.
etc.

119
Lo anterior indica que la estrategia de “transporte primero para atraer y ordenar la localización
de actividades urbanas (usos del suelo)” no sería la adecuada por sí sola, sino que se debería
actuar simultáneamente en ambos frentes, integradamente. El caso de la ciudad de Curitiba en
Brasil es importante en este sentido, ya que demuestra que una estrategia incluso contraria, de
“organizar los usos del suelo primero y luego implementar el transporte” ha resultado ser
conveniente. En efecto, Curitiba es mundialmente famosa por su buen sistema de transporte
basado en buses que circulan por vías exclusivas, con estaciones de pre-pago que disminuyen el
tiempo de detención y aumentan la fluidez del sistema, así como otras medidas administrativas
y técnicas que han sido ejemplo para varias otras ciudades del mundo (entre ellas Bogotá y
Barranquilla, por supuesto) Pero como ha dicho el ex - Alcalde de Curitiba Jaime Lerner – que
lideró el diseño e implementación de éste y otros ejemplos de buena planificación y
administración urbana -, la verdadera responsabilidad del éxito del sistema radica en la
inteligente y estricta organización de los usos del suelo en corredores que concentran una alta
y mediana densidad de funciones urbanas complementarias, incluyendo vivienda, oficinas,
comercio, recreación, etc., corredores por los cuales se trazó posteriormente los ejes de
transporte.(38).

Otro proyecto sistémico de Curitiba, denominado Lixo que não e lixo (Basura que no es basura),
(39) es una estrategia de manejo de de los residuos domésticos consistente en su recolección y
disposición final previa y la separación de los componentes reciclables por las familias de
barrios de bajos ingresos. Típicamente estos barrios se ubican en Curitiba a lo largo de ríos y
cuerpos de agua, zonas de difícil acceso para los camiones de basura convencionales, por lo
que normalmente quedan sin atención. El proyecto resolvió este problema ofreciendo a los
residentes que recogieran y clasificaran ellos mismos la basura, para ser luego canjeada por
fichas municipales para transporte público y bonos de alimentación a utilizar en los
supermercados municipales. El programa se promueve en las escuelas de los barrios pobres
con el criterio que los niños reciban una educación ambiental adecuada que luego transmiten a
sus padres, motivándolos para que la familia en conjunto realice la separación de la basura.
Esta se separa en bolsas de distinto color entregadas por la municipalidad, las que son
recogidas por camiones municipales y cambiadas por las fichas o bonos mencionados. En el
caso de los residuos no orgánicos reciclables, el municipio, a través de fundaciones creadas
con este fin, mantiene un acuerdo formal con industrias locales para la compra a un precio
razonable los productos de los barrios de bajos ingresos. De este modo, el proyecto integra
beneficios económicos y ambientales para la municipalidad y paras las familias pobres, junto
con beneficios de movilidad, alimentación y educación para toda la familia.

• Los 9 principios que rigen los ecosistemas naturales y su aplicación a la gestión de

proyectos urbano-regionales inter-sectoriales: ejemplos positivos de aplicación y
negativos de no aplicación de ellos. (Ver Figuras 25 a 29)

(38) Ver el artículo ya mencionado “Cross-Sector versus Single-Sector Urban Development Projects” del
consultor en UNCRD, RDD-Regional Development Dialogue , Vol.20 No.2 (Autumn, 2009) p.38-57
(39) Este caso tambiém aparece reseñado en el artículo “Cross-sector...”. Uma referencia adicional se encuentra
em: Ministerio do Meio Ambiente-PNUD, Desenvolvimento Sustrentable, 100 Experiencia Brasileiras, Consulta
Nacional Agen da 21, Rio de Janeiro, 1997 Lixo que não e lixo

120
En 1992 se realizó en Río de Janeiro la Conferencias de Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, o Cumbre de la Tierra, en el que 172 gobiernos se comprometieron
a adoptar medidas para aplicar en sus políticas de desarrollo nacional, regional y local los
principios de sostenibilidad socioeconómica y ambiental definidos en el encuentro. Como
contribución para el cumplimiento de este compromiso a nivel municipal, el Consejo
Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales propuso la adopción por los gobiernos
comunales los principios básicos de los ecosistemas para guiar la formulación e implementación de
sus programas de desarrollo. En efecto, los principios que gobiernan los ecosistemas en la
naturaleza pueden ser en su integridad adoptados para el diseño y gestión de proyectos urbano-
regionales.

Se reseñan a continuación los 9 principios ecosistémicos en una adaptación del texto original
de ICLEI (40), haciendo referencia a casos relacionados con su temática, sea positivamente por
haber sido aplicados en ellos, o negativamente cuando su ausencia es la que ha causado algún
problema.

Los principios ecosistémicos considerados son los siguientes: 1.Integración, 2.Elegancia,

3.Reciclaje, 4.Funcionalidad, 5.Adaptabilidad, 6.Diversidad, 7.Sinergia; 8.Capacidad de carga;
Retroalimentación Sólo se menciona unos pocos ejemplos representativos de cada principio
ecosistémico, correspondiendo casi todos a casos estudiados por el consultor, indicando para
cada uno la fuente bibliográfica respectiva.

i. Principio de integración

a) Respecto a los s ecosistemas naturales, este principio determina que sus componentes
funcionan en forma integrada e interdependiente, en la forma de una red de relaciones que se
influencian mutuamente: Un ejemplo es la mutua determinación de los siguientes elementos
naturales: el clima ⇔ las cuencas ⇔ el suelo ⇔ los organismos ⇔ los procesos bioquímicos
⇔ el clima ⇔ etcétera. El efecto resultante de esta mutua en que cada componente sirve y es
servido por los otros aumenta la eficiencia y viabilidad del sistema en su conjunto.

b) En términos generales puede decirse que la aplicación de este principio en los proyectos
urbano-regionales es posible porque las actividades humanas, sus ideas y creaciones tienen
por definición el potencial de integrase adecuadamente a los ecosistemas en que se realizan,
pero este no se materializa debido a que la administración municipal, regional y nacional del
desarrollo y gestión de proyectos urbano-regionales se hace posible porque en la práctica están
generalmente organizadas en departamentos divididos por áreas funcionales: agua, basuras,
transporte, uso del suelo, desarrollo económico, medio ambiente, etc. Las acciones parciales
sólo permiten dar respuestas “de parche”,que atacan los síntomas y no las causas de los
problemas, y por lo tanto no se incorporan a la verdadera naturaleza de del componente
afectado. Esto impide obtener el beneficio mutuo de las relaciones sinérgicas que se generan
entre los diferentes componentes de un proyecto cuando están adecuadamente integrados.

40 International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI), Jeb Brugmann, “Municipal management
by ecosystem principles”,p.8-17. In Managing human ecosystems: principles for ecological municipal
management. Toronto, in Local Environmental Initiatives, 1992.
Disponible en http://www.iisd.org/sd/principle.asp?pid=79&display=1, item No 48 (15 de junio 2010)

121
c) Como ejemplos positivos de la aplicación del principio de integración se puede analizar
ejemplos latinoamericanos en las ciudades de Curitiba con la integración del transporte y el uso
del suelo; y Córdoba con los Centros de Participación Comunitaria subcentros participativos
En Europa, se puede analizar la gestión integrada de la movilidad y el uso de suelo en Milán,
Local Agenda 21
d) Como ejemplos negativos se puede considerar la política de vivienda social de Santiago de
Chile, y la relación adversa entre public housing y la economía de ciudades de Estados Unidos
estudiadas por Jay Forrester de MIT

ii. Principio de elegancia

a) En los ecosistemas naturales las interacciones entre sus componentes permiten alcanzar
lo que se ha denominado en las ciencias físicas y matemáticas “soluciones elegantes”, por ser
capaces de satisfacer dos o más necesidades a través de una sola y generalmente simple
solución.
En los ecosistemas naturales las relaciones simbióticas (del griego σ ν=con, o junto; y
β ωσις=vida, viviente) evolucionan a fin de maximizar la eficiencia y estabilidad del sistema
general.

b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales, la estructura administrativa separada

por departamentos conduce a los funcionarios a proponer soluciones aisladas para cada
problema que hay que resolver, lo que a menudo duplica las inversiones hechas desde
diferentes oficinas para alcanzar un mismo fin. Para intervenir “elegantemente” con una sola y
simple solución que resuelva varios problemas simultáneamente se requiere que los diferentes
actores, subsistemas y sectores se relacionen simbióticamente para formular proyectos.

c) Como ejemplos positivos del principio de integración pueden considerarse: la amplia gama de
funciones ambientales, sociales y económicas de la forestación urbana y parques en general,
como en el caso de Santiago de Chile; el caso de Medellín con Metro-cable y su importante rol
de inclusión social; el control de inundaciones y rol recreativo de las áreas verdes ribereños de
Curitiba; y el uso de los desechos domésticos para fertilizar huertas urbanas con beneficios
económicos y ambientales y de salud en municipalidades pobres de la Región de Bio-Bio en
Chile.

d) Ejemplos negativos: Los casos negativos indicados en el principio de integración también lo

son n respecto al principio de elegancia.

iii. Principio de reciclaje

a) Los ecosistemas naturales reciclan los desechos de un proceso para usarlos de insumo en
otro(s) proceso(s), lo cual maximiza el uso de nutrientes y energía e impide la acumulación de
“contaminantes” que bloquean la fluidez del intercambio necesario entre sus componentes.
Cuando por una anomalía un componente del organismo se expande demasiado rápido y
genera más desechos que los que pueden absorber otros componentes, el estrés generado
conduce a una pérdida de productividad y eventualmente la crisis general del ecosistema
afectado.

122
b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales: los asentamientos humanos se
caracterizan por extraer e importar recursos materiales y energía proveniente de todo el mundo
para consumo de sus fábricas, hogares u otros destinos, transformándolos en bienes o servicios
primarios y en subproductos de desecho. Comúnmente los desechos se vierten al entorno
natural a través del agua, aire o suelo, sea del propio país o exportando los más tóxicos a otros
países, generando un estrés sobre el entorno similar al observado en los ecosistemas naturales.
Esto sólo se puede evitar si las ciudades rediseñan sus sistemas de descarga de desechos para
reciclarlos dentro de otros procesos humanos o naturales, proceso que sólo en las últimas
décadas se ha comenzado a generalizar.

c) Ejemplos positivos: Ejemplos importantes del principio de reciclaje son las ciudades,
preferentemente en los países desarrollados, que operan distritos urbanos con sistemas de
calefacción y refrigeración propia producto del reciclaje de desechos para usos industriales, de
oficina, residencia, etc. siendo una de las pioneras la ciudad de Helsinski en Finalndia. También
en el tercer mundo se está comenzando a reciclar basuras para generar energía o como
combustible para procesos industriales o para producir metales. También, obviamente, debe
incluirse aquí los casos de reciclaje de desechos mencionados como ejemplos positivos de los
principios de integración y de elegancia.

d) Ejemplos negativos: La gran proporción de ciudades en el mundo que no reciclan sus

desechos.

iv. Principio de funcionalidad:

a) En los ecosistemas naturales se otorga preeminencia absoluta a la función que ellos

desempeñan y no a los servicios o productos que se puedan haber desarrollado para cumplir
dicha función. El ecólogo alemán Frederic Vester da como el ejemplo de este principio el la
mitocondria, cuya función en la célula humana es regular la conversión de energía. Para
cumplir esta función la mitocondria tiene la capacidad de recurrir indistintamente a dos
procesos (“servicios o productos”): a veces procesa carbohidratos para convertirlos en dióxido
de carbono, mientras que en otros casos recurre a la producción de aminoácidos a fin de
cumplir la misma función reguladora de la energía de la célula.

b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales, sin embargo, las autoridades locales

responsables se dejan a menudo influir por la economía de commodities y las presiones asociadas
a ella, invirtiendo a menudo en exceso en productos específicos para cumplir una función
determinada, sin detenerse a pensar en maneras alternativas para cumplir esa función en forma
más económica y sustentable

c) Ejemplos positivos: La municipalidad de Saarbrucken en Alemania, que fue una de las

pioneras en evolucionar desde el financiamiento de costosos sistemas de producción de energía
para sus instalaciones, al desarrollo de un programa de eficiencia energética en ellas; el proyecto
de espacios públicos de William Whyte en Manhattan basado en un análisis de la función real
de las aceras y espacios asociados y en el producto convencional de “plaza”; la
conceptualización de John F. C. Turner basada las villas miserias de Lima, respecto a la
función variable de la vivienda según la situación socioeconómica de las familias, la que cambia

123
en el tiempo, y con ello los requerimientos variables de ubicación, tenencia y estándar material
de la vivienda, lo que es contrario al producto estereotipado de la “vivienda social”

d) Ejemplos negativos: La ciudad de Viña del Mar en Chile y su importación de costosos y

elaborados containers para recoger la basura y de los camiones para retirarlos en vez de
reciclarla para reducir su volumen o eliminarlas. Las ciudades que dejan morir sus aceras y su
función básica para la vida pública y la sustituye por inaccesibles y estériles plazoletas; los
conjuntos de vivienda social de Santiago de Chile que han confundido el problema de los
pobres por su síntoma, que es la falta de empleo e ingreso

v. Principio de adaptabilidad

a) Las especies de los ecosistemas naturales se adaptan genética y culturalmente a su

entorno, lo que les permite crecer y multiplicarse exitosamente como resultado de su ajuste a
las condiciones de su propio hábitat y nicho ecológico

b) En el entorno de los proyectos urbano-regionales, sin embargo, la escala del

conglomerado, la densidad de población y de edificación, la complejidad tecnológica y la
rapidez del cambio en todos estos generan condiciones de estrés que exigen una buena
capacidad de adaptación para sobrevivir, la que afortunadamente los seres humanos poseen,
dependiendo más de su cultura y e inventos que de la adaptación genética que predomina en el
medio natural. Desde luego, dentro de la igualdad de esta condición humana, diferentes
estrategias de adaptación deben aplicar los diferentes grupos socioeconómicos para sobrevivir,
desarrollarse y multiplicarse. Sin embargo, los sistemas formales de administración urbano-
regional no reconocen generalmente estas diferencias aplican normas formales inadecuadas que
son contraproducente especialmente para los más pobres.

c) Ejemplos positivos: Los programas y proyectos de ayuda solidaria a los más pobres, como
son la mayoría de los programas de vivienda social, que no reconocen las prioridades de las
familias mismas especialmente con referencia a la proximidad a fuentes de trabajo a su
alcance. Las apoyan a mejorar su ingreso, como el caso mencionado anteriormente de la
Región de Bío-Bio en Chile.

vi. Principio de diversidad

a) Los ecosistemas naturales mantienen su adaptabilidad y resiliencia a través de la

diversificación de las especies que los habitan. En los ecosistemas vegetales existe el fenómeno
de la alelopatía, a través del cual las diferentes especies se acercan o alejan de acuerdo a la
conveniencia o inconveniencia de sus mutuas emanaciones de sustancias químicas, lográndose
un equilibrio que fortalece a todas.

b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales: así como la diversidad genética

aumenta el conjunto de respuestas potenciales a las condiciones del ecosistema, la diversidad
cultural y las economías diversificadas de los ecosistemas humanos generan visiones, fortalezas
culturales y herramientas que ayudan a toda la comunidad a encontrar soluciones apropiadas a
sus problemas. Por esta razón, el desarrollo y expresión de la diversidad cultural y económica
en los sistemas humanos debería ser apoyada por los gobiernos urbano-regionales.

124
c) Ejemplos positivos. En general es observable un desarrollo cultural, social y económico
importante en los países que se han beneficiado de aportes de inmigrantes de otras culturas,
incluyendo la inmigración del campo a la ciudad. Para el antropólogo Levi Strauss, la esencia
de la cultura es su variedad de sabores. Específicamente en las ciudades, se ha observado que
entre los diferentes usos del suelo existen asociaciones positivas o de afinidad y refuerzo
mutuo entre ellas (vivienda y parques, por ejemplo), así como negativas (como vivienda e
industrias molestas); y que los sectores más resistentes al deterioro – en otras palabras, los de
mayor resiliencia no son los más especializados en un solo uso, ni los más mezclados con usos
contraproducentes entre sí, sino los que tienen una mezcla adecuada de usos afines

d) Ejemplos negativos: Las zonas de usos del suelo “exclusivos” de los planos de
ordenamiento territorial. ¿Ver imágenes)

vii. Principio de sinergia

a) En los ecosistemas naturales las interacciones entre sus componentes individuales crean
a menudo un todo que es mayor cuantitativa o cualitativamente mayor que la suma de dichas
partes. Esto es resultado de la relación sinérgica o de apoyo mutuo que las partes del todo
mantienen entre sí, (del griego erg = trabajar, hacer; y syn = juntos; o sea, trabajar juntos).

b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales, muchos de los problemas que

enfrentamos en los ecosistemas de los asentamientos humanos son el resultado de acciones
fragmentarias, que se suceden unas a las otras sin considerar la totalidad de efectos generados
por esas acciones individuales. El logro de sinergias positivas y la anulación de las negativas
sólo es posible a través de una gestión que integre las acciones incrementales dentro de un plan
unitario que incluyendo métodos para monitorear y evaluar los impactos generados en la totalidad
del sistema urbano-regional en el que se interviene.

d) Ejemplos positivos: por definición, resultados sinérgicos se obtienen de la mayoría de los

ejemplos positivos del principio de integración mencionados arriba. Además de éstos, debe
incluirse los numerosos proyectos hasta ahora experimentales de Agenda Locale 21 (desarrollo
local sostenible) realizados en varios países de América Latina, especialmente Brasil, y del
mundo, especialmente de Europa. Entre estos últimos, se puede analizar el caso de la AL21 de
Milán y su modelo informático integrado que diseñó su Agencia de Movilidad, Ambiente y
Territorio para intervenir armónicamente el uso del suelo, el transporte, el tráfico y el ambiente
(aire, agua, suelo, etc.). También se puede mencionar el Plan de Descontaminación del Río
Mapocho de Santiago y su efecto sinérgico en sobre las iniciativas de recuperación de áreas
verdes y parques en sus riberas. Imágenes de plan de descontaminación del Río Mapocho y su
efecto en iniciativas de parques ribereños

e) Ejemplos negativos: Uno de los más generalizados y reconocidos ejemplos de sinergia

urbana negativa se originan por la relación entre el transporte y el desarrollo ambiental, social y
económico de la ciudad: la excesiva dependencia del automóvil (1), conlleva a una expansión
urbana con un patrón disperso de baja densidad (2), acompañado del aumento de la cobertura
del suelo por pavimento (3) y de la congestión de tráfico (4), la contaminación atmosférica (5),
el aumento de la temperatura ambiente y su efecto en el cambio climático (6), lo que afecta la
salud de la población (7), lo que a la larga puede disminuir la vitalidad económica de la ciudad-

125
región. Ejemplo de estas sinergias negativas se dan en Santiago de Chile en la forma de la
contaminación atmosférica por causa principalmente del uso de vehículos automotrices y las
inundaciones periódicas por la pérdida de la capacidad de absorción del suelo debido al
pavimento Ver imágenes contaminación e inundaciones Santiago

viii. Principio de capacidad de carga

a) Todos los ecosistemas naturales y sus componentes tienen una determinada capacidad
de alteración, de absorción de contaminación y de estrés, la cual no puede ser superada sin que
el sistema pierda su integridad y se deteriore hasta adquirir otro estado.

b) En la gestión de los proyectos urbano-regionales, si no se entiende o se ignora que las

alteraciones hechas a los ecosistemas involucrados tienen un límite, se destruirá la capacidad de
éstos para proveer en forma sustentable los servicios vitales de que depende la comunidad. La
historia provee numerosos ejemplos de grandes ciudades – como Cartago, Petra, Venecia del
siglo XVII - que colapsaron como resultado del agotamiento de su base de recursos o por la
alteración del ecosistema preexistente. La capacidad de carga de los ecosistemas humanos no
puede ser medida en términos sólo biofísicos. Es necesario agregar a esto una componente
valórica que refleje el nivel de daño al ecosistema que la comunidad está dispuesta a aceptar.
Sobre esta base, los gobiernos deben establecer los estándares e indicadores respectivos y
luego monitorearlos para advertir a la comunidad cuándo se está alcanzando ese nivel y qué
medidas correctivas debe adoptarse. Estas medidas pueden consistir en modificaciones a los
procesos humanos que disminuyan la carga mediante un uso más eficiente de los recursos
energéticos, materiales y de nutrientes que aportan los ecosistemas.

c) Ejemplos positivos: la aplicación del modelo de monitoreo y estimación de los niveles de

contaminación atmosférica y de ruido, junto con las medidas de control de fuentes
contaminantes fijas y móviles de la Agencia de Movilidad, Ambiente y Territorio mencionada
en los ejemplos del principio de sinergia; y los sistemas de control de la contaminación del aire,
agua y suelo que contemplan sistemas de monitoreos y que podrán progresivamente incorporar
la valoración comunitaria de los niveles de contaminación que se aceptarán. Entre éstos se
puede mencionar el Plan de Descontaminación del Río Mapocho mencionado en los ejemplos
positivos del principio de sinergia.

d) Efectos negativos: Se pueden mencionar aquí también el caso de pérdida de la capacidad

de carga del aire de Santiago de Chile y el de inundaciones periódicas en la misma ciudad por la
pérdida de la capacidad de absorción del suelo como resultado de su extensa superficie
construida y pavimentada, ambos incluidos arriba como ejemplos negativos del principio de
sinergia.

ix. Principio de retroalimentación

a) En los ecosistemas naturales este principio se deriva de la estructura cibernética o

regulatoria o de control que caracteriza a éstos, la que depende fundamentalmente de la
retroalimentación para operar. Para mantenerse dentro de un ecosistema natural sus
componentes deben aplicar mecanismos que monitoreen su desarrollo para controlarlo y
regularlo de acuerdo a la capacidad de carga del ecosistema. Los mecanismos de

126
retroalimentación positiva son particularmente útiles en ecosistemas jóvenes a fin de estimular
un crecimiento mayor en determinada dirección. Los mecanismos de retroalimentación
negativa se hacen más importantes a medida que los ecosistemas alcanzan su madurez, cuando
las restricciones de recursos y de capacidad de carga se hacen más pronunciadas.

b) La gestión de los proyectos urbano-regionales debe tomar en cuenta que en lo referente

al principio de retroalimentación los sistemas urbano-regionales tienen propiedades y
limitaciones iguales a las de los ecosistemas naturales. Y que, dentro de estas características está
la de tratarse de ecosistemas jóvenes o “no maduros”, en el sentido que no han aprendido aún
a autorregularse. Mientras que los gobiernos locales aplican el principio de retroalimentación en las
áreas de seguridad, tratamiento de aguas residuales, gestión financiera y otras, no son eficientes
en aplicarlo para orientar y regular el crecimiento urbano, controlar la polución atmosférica, la
destrucción del hábitat, y otras intervenciones que superan la capacidad de carga del ecosistema
urbano-regional. En parte esto se debe a que los límites municipales o metropolitanos no
coinciden con los límites de los ecosistemas afectados, para lo cual debería elevarse el control
al nivel provincial o regional para ser efectivo. En cuanto al control resultante es necesario
considerar compensaciones y premios para premiar o desestimular la generación de
externalidades positivas o negativas. Dentro de esta modalidad se inscribe el mercado de bonos
de carbón para la preservación del equilibrio climático del Protocolo de Kyoto.

c) Ejemplos positivos: Los mismos correspondientes al principio de capacidad de carga

d) Ejemplos negativos. Ídem.

127
4. Conclusión y condiciones para una propuesta de ordenamiento territorial para la
integración de la Región Caribe

4.1. Conclusiones y condiciones para la propuesta

a. Sobre la gestión de ordenamiento territorial para la integración y desarrollo de la

Región Caribe:

• Proyectos de alianzas estratégicas inter-departamentales e inter-municipales para

promover la constitución de la Región Caribe: Es posible avanzar hacia la
regionalización del Caribe antes de contar con la ley orgánica para su constitución,
precisamente para estimular su aprobación mediante el cumplimiento de las condiciones
que el Departamento Nacional de Planeación considera conducentes que se reconozca a
un territorio su calidad de región: unidad respecto al uso y administración de un recurso,
capacidad económica y administrativa demostrada para desarrollarse, orientación
económica común , intereses políticos comunes, etc. El reforzamiento de estas condiciones
debe promoverse mediante la formulación e implementación de proyectos específicos
de desarrollo económico, social, ambiental por alianzas estratégicas entre
Departamentos, entre Municipios, entre empresarios y gobiernos regionales, como,
por ejemplo, ya lo está haciendo el sector privado con las sociedades portuarias y otras
iniciativas integradas existentes; y con apoyo de universidades, ONGs y organizaciones
comunitarias.
• Integración regional para el desarrollo y generación de empleo: Por su parte, la
integración de la Región Caribe permitirá un desarrollo económico que ampliará las
oportunidades de empleo para toda su población, incluyendo los más pobres y no
capacitados si es que se promueve una diversificación amplia de actividades
• Accesibilidad para la competitividad, acceso a mercados laborales y mejor calidad
de vida: Aparte de apoyar los procesos de entrada y salida de bienes hacia y desde los
puertos de mar, aire y tierra, la mejora de la infraestructura de transporte propuesta por el
Panel tendrá la función de dotar de acceso al mercado laboral integrado a toda la fuerza
laboral de la Región.
• Turismo ecológico y de circuitos amplios: Por ejemplo, la integración regional
permitirá al turismo organizar circuitos amplios y más rentables. Así como proveer
oportunidades de empleo para los menos calificados y a los desplazados.
• Desarrollo e integración del interior rural: Y permitir acceso al interior para desarrollar
su potencial agrícola, también un campo de oportunidades laborales para los menos
calificados.

b. Sobre los proyectos urbano regionales integrales o sistémicos necesarios para

asentamientos humanos complejos

• Proyectos integrados o sistémicos para ciudades-región complejas: Los

asentamientos humanos y especialmente los de escala regional son sistemas complejos, en
que todo tiene que ven con todo, vale decir, todos sus componentes interactúan entre si,
con efectos mutuos positivos y negativos, los que no son siempre perceptibles para el

128
 pensamiento intuitivo (Forrester) y que por lo tanto, requieren observación, estudio y
reflexión para entenderlos.
• Proyectos complejos en su concepción, no en su formulación o implementación: Y
a partir de dicho entendimiento, proponer soluciones mediante proyectos integrales o
sistémicos, tan complejos como las ciudades-región que los acogerán. Complejos no
necesariamente por la dificultad de formularlos o implementarlos, sino por la
consideración previa de las implicaciones económicas, sociales, ambientales y de
gobernabilidad que las soluciones propuestas implican.
• Proyectos inclusivos para la esencia de la región Caribe: La clave de los proyectos
integrales o sistémicos será responder a la esencia de la Región Caribe entendida como un
sistema natural, social, económico y cultural rico, variado y complejo, con identidad propia
y en el cual cada uno de sus componentes es imprescindible que se articule con el resto
para su desarrollo. Sin exclusiones de ningún tipo.
• Proyectos administrativamente inter-sectoriales: Los proyectos deben ayudar a
reforzar la integralidad territorial, económica y cultural. Vale decir, deben ser proyectos
sistémicos” y evolucionar desde la organización sectorizada tanto pública como privada
hacia una integración de territorios y de sectores funcionales y administrativos (gestión del
desarrollo, uso del suelo, transporte ei infraestructura, medio ambiente, empleo, educación,
salud, cultura, recreación, etc.).
• Fortalecimiento de capacidades de profesionales y funcionarios para formular e
implementar proyectos sistémicos en la región Caribe: Existe una excelente opción
para que los profesionales y funcionarios de los gobiernos departamentales y municipales
de la Región Caribe se capaciten para formular e implementar proyectos con el alcance y
características descritas, en un programa de formación en el trabajo, desarrollando
proyectos prácticos útiles para la ciudad-región correspondiente, vía e-learning y sesiones
presenciales, impartido por los organismos internacionales que han organizado el presente
Panel y en cooperación con entidades académicas regionales.

c. Sobre la cuestión de la vivienda social, la pobreza y la integración de los desplazados

• Atacar las causas del problema y no sus síntomas significa no erradicar a los pobres de los
asentamientos precarios donde se ubican si eso significa empeoren las condiciones y
posibilidades de salir de la pobreza: Para ayudar a las familias pobres y desplazados, y
mientras el desarrollo económico que genera empleo e ingreso aumente las oportunidades
para que salgan efectivamente de la pobreza, lo práctico y recomendable será implementar
el corto plazo soluciones que al menos no empeoran las oportunidades actuales de obtener
empleo informal y otros medios de subsistencia. Como estas oportunidades existen
preferentemente en el centro o subcentros de las ciudades mayores, y no en la periferia, es
contraproducente construirles viviendas subsidiadas lejos de ellas.

• Alternativas o medidas complementarias posibles. Lo anterior es lo recomendable, a menos

que se desarrollen opciones alternativas o complementarias como las siguientes:
- Mejorar los asentamientos precarios en el lugar en que están: Mejorarles las condiciones
de los asentamientos precarios en su localización actual cuando es posible (condiciones,
económicas, sociales, físicas y ambientales). Pero sin anular las opciones de movilidad a las
familias (ver concepto en Figura 11), al “anclarlas” a dicha localización si ésta no tiene las

129
 condiciones para que sus casas se amplíen y mejoren hasta niveles normales, o si los
terrenos son inadecuados para habitar, por ser insalubres, o abruptos y propensos a
derrumbes, etc. (como el caso de las favelas de Río de Janeiro de la Figura 12).

- Generar empleo en la periferia: Incentivar en localizaciones periféricas la creación de

actividades económicas que generen empleos accesibles para los destinatarios,
mayoritariamente de baja calificación laboral. Además, incluir la capacitación y asesoría
necesaria para mejorar sus opciones de acceder a empleos más calificados y mejor
remunerados.
- Mejorar la accesibilidad: Mejorar la accesibilidad de las familias pobres a los lugares de
trabajo y servicios y redes sociales de las que depende su subsistencia. Esta mejora debe
ser tanto en eficiencia (frecuencia, capacidad, comodidad, etc.) y costo (como, por ejemplo,
el caso de Curitiba, que canjea el servicio de recolección y separación de basuras hechos
por las familias, por bonos de transporte y alimentación).
- Generar actividades que mejoren el ingreso y otros beneficios en la periferia: Ofrecer
condiciones atractivas en asentamientos en la periferia, creando condiciones de
subsistencia económica, social y ambiental – por la vía de microempresas, huertas
familiares que significan mejoras en el ingreso, alimentación y salud) y programas sociales,
educativos, etc. complementarios. Esta opción incluye asentamientos rurales para
actividades agrícolas (ver componente 10. El Otro Caribe (Zonas rurales del interior de la
Región Caribe y el desarrollo del concepto de la “malla verde” planteado a continuación.

4.2. Una idea para la integración y ordenamiento territorial de la Región Caribe

a) Antecedentes del esquema propuesto

• Esquema general con 10 aspectos de integración y ordenamiento territorial de la

región Caribe. La idea propuesta para la Integración y ordenamiento territorial de la
Región Caribe planteada en la sección 4 del presente Informe (Figuras 32 a 40) es parte
del esquema territorial desarrollado por el conjunto de integrantes del Panel, e incluye los
10 aspectos desarrollados por los panelistas (41). En especial, la expresión formal del
esquema se evidencia con claridad en la propuesta del componente 7. Vertebración
regional.

• Antecedentes:
Ideas pioneras: Las ideas pioneras similares de la “trama verde” propuesta para la Región
Caribe se encuentran en el esquema sugerido para el desarrollo regional del Estado de
Nueva York de los años 30, las propuestas para la Región Metropolitana de Nueva York
de los años 60 y los patrones de desarrollo territorial de las ciudades-región de Nueva York
y Tokio en la actualidad (ver Figura 32). Estos ejemplos tienen en común el planteamiento
de una red continua de áreas verdes en toda la extensión del territorio que impide la

(41) Estos son (ver sección 1 del presente Informe, nota de pie (2): 1.Situación Actual de la Región, 2. Dinámica
del Desarrollo Regional y Fortalecimiento de Capacidades, 3. Análisis de Proyectos Urbanos en la Región
Caribe, 4. Medio Ambiente con Voz y Voto, 5. Seguridad Humana y Región, 6. Turismo Como Proyecto
Integrador, 7.Vertebración Regional, 8. Equipamientos y Proyectos Urbanos y Sociales; 9. Vivienda Social y
Proyectos Sistémicos en el Caribe, 10. El Otro Caribe (zonas rurales del interior de la Región Caribe), y 11.
Epílogo: Proyecciones.

130
 extensión continua de la macha urbana hacia la periferia, cumpliendo funciones recreativas
y de preservación de la vida silvestre y áreas de reserva. Adicionalmente, en la figura se
incluye un cálculo del aumento de las distancias en una metrópolis que crece en la forma de
un “tablero de ajedrez”, con áreas edificadas intercaladas con áreas libres. El aumento
resultante de las distancias de viaje en el segundo caso no es significativo, ya que para la
misma área construida el aumento es de un 25%, mientras que el aumento del área verde
contigua a las áreas urbanas des de un 100% (que sería equivalente, podría decirse, el
aumento de la calidad de vida y de valor inmobiliario de las áreas construidas).

- Desarrollos posteriores: Otro grupo de ideas afines a la trama propuesta se relaciona más
con la función de preservación de reservas naturales y de la vida salvaje, como son los
casos del “Diseñando con la Naturaleza” de McHarg y la cruzada del “Wildlife Project”
(ver Figura 34). La incorporación de estos conceptos en el esquema de la “trama verde”
para la región Caribe es conveniente, dada la importancia que tienen las Areas Prioritarias
de Conservación, como se puede ver en la Figura 34. La dimensión variable de la “trama
verde” está pensada para acomodar estas funciones. El otro referente incluido es la
propuesta de la “Ecumenópolis” de Doxiadis, basada en su predicción de una “ciudad
continua” a alcanzar en el siglo en todo el planeta, del la cual ya existen ya corredores o
megalópolis conformadas en varias partes del mundo. La “trama verde” imaginada para la
región Caribe”, sin embargo, pone el énfasis en la continuidad de las áreas verdes y no de
las áreas construidas.

b) El esquema propuesto para la Región Caribe

• La “trama verde” El modelo conceptual y su aplicación al territorio de la Región Caribe

en su zona central – pero que se replica en forma similar en el resto de la región,
adaptándose a las condiciones geográficas, económicas, sociales y ambientales de cada
caso - se grafica en las imágenes primera y segunda de la Figuras 39. Consiste en una
“trama verde”, conceptualmente cuadrangular de conexiones de movilidad (viales
preferentemente, pero también ferroviarias), incluyendo un tren de cercanías entre las tres
ciudades principales de la Costa Caribe, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.

• Respeto por las áreas protegidas: La primera condicionante de la aplicación de la "trama

verde” es el respeto de las áreas protegidas de la Región Caribe, a las cuales se ha adaptado
el trazado de los ejes de movilidad estructurantes (ver Figura 23 y las imágenes segunda y
tercera de la Figura 39). Las áreas protegidas tienen en la región una importancia ecológica
fundamental, pero también cultural, siendo la más representativa de este factor la Sierra
Nevada de Santa Marta) y económica, incluyendo su atractivo turístico.

• Desarrollo del potencial agropecuario del interior de la región y control del

desarrollo urbano hacia las áreas rurales. El resguardo para actividades agrícolas de
extensiones de tierra de diferente escala, intercalados en un trazado continuo de áreas
“urbanas”, lo que conceptualmente se asimila a un “tablero de ajedrez”. Pudiendo ser las
actividades agrícolas de diferente escala – desde huertas familiares para agricultura urbana
para familias de bajos ingresos u otras, hasta haciendas de gran tamaño, pasando por
“parcelas de agrado” mezcladas con explotaciones agropecuarias de tamaño medio.

131
• Huertas familiares para apoyar a los más pobres y a desplazados: Un ejemplo de
estas huertas en proyectos de vivienda social es el de las municipalidades rurales de la
región del Bio-Bio en el sur de Chile (ver Figuras 22 y 23 y una reseña del caso en la
sección 2 del presente Informe. El programa incluyó la educación sobre prácticas
eficaces de cultivo de hortalizas en huertos familiares con uso de compost fabricado a
partir de residuos orgánicos del hogar. El programa incluyó también instrucción para la
formación y manejo de microempresas de producción y venta de alimentos, comida para
aves, pan y otros productos de panadería, flores, plantas autóctonas, y de productos
artesanales. Un proyecto afín al de Bio-Bio en su integralidad y apoyo económico y
alimenticio a las familias pobres es el de reciclaje de residuos domiciliarios en Curitiba
reseñado también en la sección 2 del presente Informe.

• Proyecto sistémico e integrado a los 9 otros componentes del Panel: Como puede
apreciarse, este esquema incorpora especialmente a los componentes 5. Seguridad
Humana y Región, 6. Turismo como Proyecto Integrador, 4. Medio Ambiente con Voz y
Voto, 7. Vertebración Regional, 9. Vivienda Social y Proyectos Sistémicos y 10. El Otro
Caribe (zonas rurales del interior de la Región Caribe). En las Figuras 38 y 39 se hace
referencia especial a las contribuciones de los miembros del Panel Gustavo Wilches
(componente 4, David Kullock (componente 10) y Pedro Ortiz. (componente 7)

c) Un proyecto de “malla verde” de escala intermedia (300 Has.) en el sur de Santiago.

• “Trama verde” intermedia: Las Figuras 35, 36 y 37 muestran un ejemplo de lo que

podría ser la trama intermedia entre las huertas familiares (que pueden ser de 60 metros
cuadrados para alimentar satisfactoriamente una familia y caber dentro de los lotes típicos
de 60 o 70 metros cuadrados de la vivienda social) y unidades de 1 hectárea que sería el
tamaño del cuadrado mínimo de la periferia urbana. Un ejemplo de esta trama de tamaño
intermedio es el que se presenta en las figuras indicadas, con el caso de un proyecto real
desarrollado por el equipo profesional del consultor por solicitud especial de una
Universidad que contaba con este terreno. La idea era conservar el carácter verde del
terreno en el 50 % del tamaño del predio, y desarrollar la porción construible para usos
residenciales y equipamiento.

• Estimación del aumento del valor ambiental, urbanístico e inmobiliario: La

distribución en forma de damero permitió elevar el valor ambiental tanto como el valor
inmobiliario del paño de terreno, demostrando la factibilidad de desarrollos según este
patrón en las periferias urbanas.

d) Aplicación de las lecciones aprendidas del Proyecto de Seguridad Humana de

UNCRD en América Latina.

• Alianzas estratégicas, liderazgo continuado y resultados tangibles: Las propuestas

planteadas requieren y están organizadas para aplicar las lecciones aprendidas en el
Proyecto de Seguridad Humana de UNCRD en América Latina, que concluyó del análisis
de casos exitosos que los ingredientes fundamentales de ellos había sido:

132
– la creación de alianzas estratégicas público-privadas-comunitarias-académicas y entre
instituciones de diferentes sectores; distribución en - - la
– el ejercicio de un liderazgo con continuidad en el tiempo de los gobiernos regionales
y locales.
– la ejecución de proyectos que arrojaran resultados tangibles y demostrativos en el corto
plazo.
– acompañadas de campañas de información y difusión y fortalecimiento de capacidades
regionales y municipales.

Los aspectos de seguridad humana y de fortalecimiento de capacidades para el desarrollo

regional están desarrollados en los componentes del Panel a cargo de Claudia Hoshino
(componente 3) y María Helena Rodríguez (componente 5)

133