L a d is l a o L a n d a V á s q u e z

WAQAMUWANKU HAYKUMUYKU

Nos llaman y entramos

Los m odos de participación en el espacio rural: Cusco y A purím ac

40 AÑOS IEP Instituto de Estudios Peruanos

 L adislao L anda V ásquez

WAQAMUWANKU HAYKUMUYKU

Nos llaman y entramos

Los modos de participación en el espacio rural: Cusco y Apurímac

Adeas-Qullana

40 año s IE P Instituto de Estudios Peruanos

Serie; Estudios de la Sociedad Rural, 27

Este libro es el producto de una de las investigaciones ganadoras del

Concurso de proyectos Siembra Democracia - Fondo para el
Fortalecimiento de las Instituciones Democráticas en el Perú,
auspiciado por la Fundación Ford, Donación N° 1010-1807.
El proyecto fue elaborado y presentado por la Asociación para el
Desarrollo Andino Sostenible - ADEAS QULLANA de Cusco, institución
responsable de la investigación y de su desarrollo.

© IEP E diciones
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. (5114) 332-6194
Fax (5114) 332-6173
E-mail: publicaciones@iep.org.pe

ISBN: 9972-51-115-4
ISSN: 1019-4517
Impreso en el Perú
Primera edición, noviembre del 2004
1,000 ejemplares
Hecho el depósito legal
en la Biblioteca Nacional del Perú: 1501412004-8625

Prohibida la reproducción total o parcial de las características

gráficas de este libro por cualquier medio sin permiso de los editores.

L anda V ásquez , Ladislao

Waqamuwanku haykumuyku (nos llaman, y entramos) Los modos

de participación en el espacio rural: Cusco y Apurímac.— Lima,
IEP, 2004.— (Estudios de la Sociedad Rural, 27)
PARTICIPACIÓN SOCIAL/COMUNIDADES CAMPESINAS/
PARTICIPACIÓN CIUDADANA/PERÚ/CUSCO/APURÍMAC
W/14.04.02/E/27
 CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 13

1 . LA PARTICIPACIÓN Y SUS ADVERSIDADES 19

1. La participación y la concertación 20
2. La participación y la democracia 27
3. La institucionalidad 30
4. Los obstáculos a la participación 31
El clientelismo 32
El faccionalismo 34
El autoritarismo 36
5. El contexto de la ruralidad 38
6. La migración 41

2. LAS EXPERIENCIAS DE LA PARTICIPACIÓN 44

1 . Colquemarca 44
El Concejo Distrital de Desarrollo 46
Las evaluaciones 51
Las reuniones 52
2. Haquira 57
La Mesa de Concertación 59
Las evaluaciones 62
Una asamblea barrial en Moqana 66
3. Limatambo 68
El Concejo Comunal Vecinal 70
Las evaluaciones 76
Las asambleas 78
3. LAS DINÁMICAS DE LA LOCALIDAD 85

.
1 ¿Institucionalizando la participación? 86

La comunidad campesina y la participación 91

El reconocimiento institucional 97

2. Las dificultades para la armonía 100

Los llaqta taytas y su historia 101

LA VIOLENCIA POLÍTICA Y EL AUTORITARISMO 108

¿Reconstruyendo el clientelismo? 110

EL CLIENTELISMO LOCAL Y LA MUNICIPALIDAD 111

EL CLIENTELISMO DEL ESTADO 114

LOS CUENTES DE LOS PROGRAMAS 117

El faccionalismo y las diferencias espaciales 123

CONCLUSIONES 131

BIBLIOGRAFÍA 143

ENTREVISTAS 151
 AGRADECIMIENTOS

D eseo agradecer a todas las personas que contribuyeron en la realiza­

ción de esta investigación. En primer lugar, a nuestros entrevistados
que nos concedieron algunos minutos, incluso horas, de conversa­
ción. Todos ellos están mencionados en el apéndice; sin embargo,
deseo mencionar especialmente a Wilbert Rozas Beltrán, William Gon-
zales Núñez y Dalmencio Pucho León, ex alcaldes de los distritos que
heñios investigado, por su apertura y apoyo en este proyecto. Tam­
bién merece especial agradecimiento, Fortunato Alegría por introdu­
cim os en el mundo de Haquira. Igualmente, Antonio Villalobos en
Colquemarca fue un excelente anfitrión que nos ayudó a comprender
muchos aspectos de este pueblo; junto con él, Ángel, Aurelio y Cirilo,
miembros de la Parroquia, nos apoyaron en este trabajo. La ayuda y
colaboración de la antropóloga Gladys Cano Lazo fue muy importante
para las entrevistas y la descripción de los casos presentados, ella
participó muy activamente a lo largo del proceso de esta investigación
como asistente.
En la producción de este texto debo agradecer a Anders Winter
por sus diligentes y oportunos comentarios —y por el ánimo— ; ade­
más, por ser uno de los gestores de esta investigación. La lectura y
críticas pertinentes de Romeo Grompone ayudaron enormemente para
que este texto resultara digerible, gracias a su conocimiento y expe­
riencia fue posible afinarlo. Caty León Galarza igualmente sugirió y
sobre todo discutió varios puntos de este trabajo, al igual que Eberth
Molina de CCAIJO.
10 Ladislao L anda V ásquez

En Adeas Qullana debemos agradecer a Jorge Legoas, el otro gestor

de este proyecto, asimismo a Yanet Baca, Carlos Berrío, Indalecio Palo­
mino, Carlos Cerrillo, Zenón Choquehuanca, Carlos Torres, Sergio
Pacheco, Nancy Valverde, Hernán Sullca, Arturo Villena, Yeni Nac-
cha, Ferdy y Jayder Baca, y Gloria Atauchi, todos ellos colaboraron de
una u otra manera para que este texto sea posible.
Ahora bien, los intelectuales han descubierto, después de las
recientes luchas, que las masas no los necesitan para saber;
ellas saben perfectamente, claramente, mucho mejor que ellos;
y además lo dicen muy bien. Sin embargo, existe un sistema de
poder que intercepta, prohíbe, invalida ese discurso y ese sa­
ber. Poder que no.está tan solo en las instancias superiores de la
censura, sino que penetra de un modo profundo, muy sutilmen­
te, en toda la red de la sociedad. Ellos mismos, los intelectua­
les, forman parte de ese sistema de poder, la propia idea de que
son los agentes de la conciencia y del discurso forma parte de
ese sistema. El papel del intelectual ya no consiste en colocar­
se un poco adelante o al lado para decir la verdad muda de
todos; más bien consiste en luchar contra las formas de poder
allí donde es a la vez su objeto e instrumento: en el orden del
saber de la verdad, de la conciencia, del discurso.

Michel F oucault en diálogo con Gilles Deleuze

 INTRODUCCIÓN

Los procesos de concertación tienen cada vez mayor difusión en nues­

tros días y los diferentes análisis nos remiten a las famosas experien­
cias de lio, Cajamarca, Villa El Salvador y Huanta, como representativas.
Estas experiencias de participación ciudadana corresponden a mode­
los relativamente grandes en el Perú, pues se trata de zonas urbanas,
departamentos y provincias, por lo que consideramos pertinente acer­
carse a procesos m ás pequeños —distritos y quizás centros poblados,
espacios alejados y con características rurales— , donde también se
han desarrollado experiencias similares, algunas de ellas con cierta
originalidad. Al parecer, los espacios rurales ofrecen un escenario que
representa un ángulo distinto para observar la participación y la de­
mocracia porque en ellos se da una relación directa, cara a cara, que
ayuda a complementar las discusiones sobre estos temas.
Con el fin de conocer y analizar estas experiencias de intervención
ciudadana escogimos tres espacios donde se han dado procesos de
concertación en distintos momentos. Elegimos al Concejo Comunal
Vecinal de Limatambo (CCV) que se desarrolló durante nueve años
seguidos (1993-2002); al Concejo de Desarrollo de Colquemarca (1999-
2002); y a la experiencia de la Mesa de Concertación de Haquira (1999-
2002). Los tres casos corresponden a municipalidades distritales,
ubicadas las dos primeras en el departamento de Cusco y la tercera en
el departamento de Apurfmac.
Al reseñar el proyecto de investigación expusim os que la impor­
tancia de plantear este tema de estudio radica en la necesidad de cono­
cer la democracia real en el ámbito local* de manera que sea posible
14 L adislao L anda V ásquez

promover espacios más democráticos y participativos, donde las mi­

norías o desfavorecidos puedan participar con real peso y poder en la
toma de decisiones que afectan sus intereses. Asimismo agregamos
que constituye una gran necesidad conocer cómo se desarrollan las
relaciones sociales en el seno de los emergentes espacios de encuentro
de la sociedad civil —las Mesas de Concertación— y en especial en su
punto de encuentro con el Estado en las localidades andinas — el
gobierno municipal rural. Los espacios de relación señalados mani­
fiestan un fuerte potencial, y una realidad, de reconstitución del teji­
do social rural andino en la actualidad y por lo tanto no hay que
perderlos de vista.
Nuestras primeras preguntas estuvieron centradas en averiguar
cuáles son los modos de participación y la toma de decisiones por
parte de la población involucrada en los procesos de concertación; y
qué percepciones tienen los pobladores acerca de ciertas prácticas
autoritarias —y saber si ellas persistían luego de la Reforma Agraria.
De otro lado, nos interesaba indagar sobre las actitudes de los líderes
frente a la población; y, finalmente, saber cuáles son las instituciones
reconocidas y cómo estas pueden permitir una mejor marcha demo­
crática en los espacios rurales.1
Producto de esa investigación, ahora nos proponemos exponer la
experiencia de estas organizaciones nuevas —procesos de concerta­
ción— y su relación con instituciones formales —municipalidades—
o tradicionales —comunidad campesina. Tratamos de comprender
cómo se entiende la democracia en dichos espacios locales, con la
presencia de las instituciones nuevas que junto con las antiguas com­

1. Nuestras preguntas iniciales fueron formuladas de la siguiente manera: ¿Cuá­

les son las percepcion es de los actores locales —población y autoridades—
acerca de las prácticas políticas de toma de decisión y sobre la necesidad de
comprometerse con procesos participativos y de convocatoria del gobierno lo­
cal? ¿Cuáles son los elementos tradicionales de decisión que permitirían un
proceso democrático local? ¿Qué tipos de liderazgos se producen? ¿En qué
tipo de institucionalidad se sustentan? ¿Qué actitudes de la población frente a
su participación política- son permisivas o compatibles con las prácticas auto­
ritarias? ¿Qué fun cion alidad encuentran los mecanismos autoritarios de ejer­
cicio de poder a nivel local? ¿Cuáles son las expectativas de la población respecto
a su participación en el gobierno local? ¿Coinciden estas expectativas con las
de las autoridades? Finalmente, ¿qué recursos (organizativos, de conocimien­
to, voluntad, responsabilidad y disposición a la participación) exige la acción
concertada y democrática local?
 iNTRODUCaÓN 15

piten por el reconocimiento de los pobladores. Las preguntas que in­

tentamos contestar son: ¿cómo funcionaron los procesos de concerta-
ción en estos espacios rurales?, ¿cuál fue la calidad de participación
en estas instituciones?, ¿cómo se percibió la experiencia de participa­
ción entre los campesinos y pobladores?
Dentro de este panorama queremos presentar algunos hallazgos
que permitirán comprender las dificultades que tuvieron estas expe­
riencias. Se trata de fenómenos como el clientelismo» el autoritarismo
y el faccionalismo que influyeron en los procesos de diálogo. Para este
caso las preguntas son: ¿influye el autoritarismo en la política local y
en los procesos de concertación?, ¿representa el clientelismo un factor
importante en las relaciones políticas?, ¿cómo se expresaron los con­
flictos ¿acciónales?
Deseamos mostrar algunas ideas que a manera de hipótesis pre­
sentamos de la siguiente manera: 1) los procesos de concertación no
pueden competir y ménos sustituir a los conflictos sociales, y en par­
ticular al faccionalismo que es muy frecuente en espacios pequeños,
fundamentalmente porque las disputas por el poder local están en el
centro de la acción política; 2) las formas clientelistas de relación entre
la población y los patrones pueden ser entendidas como un sistema
que se readecúa de acuerdo a nuevas presencias que van construyen­
do un sistema diferente a la tradicional dominación, pues al parecer
hoy existe cierta reciprocidad en algunos niveles, aunque sin duda
continúan los modos de dependencia y asimetría; y 3) las expresiones
de autoritarismo han sido disipadas sensiblemente debido a una ma­
yor presencia del campesinado en el poder local.
De otro lado, para explicar la formalidad metodológica debemos
aclarar que esta investigación se define por su carácter cualitativo, lo
que significa darle preferencia a los discursos de los actores sociales y
políticos de las localidades analizadas. En este sentido, un componente
importante de nuestra investigación es su carácter etnográfico, ya que
trata de recoger las voces de los lugareños. El trabajo de campo realiza­
do en los tres distritos fue de gran importancia porque nos propusimos
buscar la población potencial a ser entrevistada, de acuerdo a su rela­
ción con las instituciones que propician los procesos de concertación.
En general, podemos dividir gruesamente a nuestros entrevista­
dos en dos grupos: 1) aquellos que estuvieron involucrados en insti­
tuciones que propugnaron procesos de participación, y 2) aquellos
que no participaron en los mismos. De igual forma, nuestra atención
16 L adislao L anda V ásquez

se centró en las instituciones u organizaciones de base donde partici­

pan los actores sociales: comunidades campesinas, comités del Vaso
de Leche, Club de Madres, etc. Para ello fue pertinente trazar un cues­
tionario abierto que sirvió de guía en nuestras entrevistas.2 Como es
lógico, las preguntas corresponden a las inquietudes que habíamos
trazado en nuestro proyecto inicial, cuyo objetivo central es la práctica
de la concertación en sus diferentes denominaciones —M esa de Con-
certación, Concejo de Desarrollo y Concejo Comunal Vecinal. A partir
de esta información hemos tratado de analizar sus respuestas y ofrecer
nuestra interpretación.
Esta investigación corresponde a un total de 57 entrevistas abier­
tas a campesinos, dirigentes y autoridades locales, que fueron graba­
das y luego transcritas en su integridad por los dos antropólogos
—coordinador y asistente— que estuvieron a cargo de la ejécución
del proyecto. Varias de las entrevistas fueron hechas a dos, tres o
más personas a la vez y se realizaron luego de algunas reuniones a las
que asistimos como observadores. Un criterio básico que optamos en
el trabajo de campo fue el reelaborar las preguntas, iniciar los diálo­
gos a partir de generalidades, adecuarnos al lenguaje cotidiano de los
pobladores y pedirles que reflexionen sobre las temáticas de la inves­
tigación previamente trazadas. Asumimos una actitud de ubicarnos
en el contexto local y a partir de ahí tratamos de preguntar cosas
complejas en un lenguaje sencillo. En suma, tratamos de obtener sus
propias definiciones y hemos optado por desarrollar, con cierta am­
plitud, los diálogos con las preguntas y repreguntas que nos ayuda­
ron a contextualizar.
Otro aspecto importante fue la asistencia y observación de reunio­
nes o asambleas de distintas organizaciones. De esta manera, presen­
ciamos dos asam bleas del Consejo Comunal Vecinal de Limatambo,
dos reuniones del Consejo de Desarrollo de Colquemarca, una re­
unión barrial en Haquira, una reunión de un Núcleo de Desarrollo de
Colquemarca y una reunión de la Liga Agraria de Colquemarca. En
estas asambleas se optó por grabar casi todas las intervenciones y lue­
go se transcribió el material para analizarlas.

2. Una de las guías principales de nuestro trabajo de campo y también de nues­

tra propia reflexión está en el apéndice.
 Introducción 17

Para nosotros fue importante recoger las propias definiciones de

las personas entrevistadas porque queremos mostrar una especie de
visión del nativo o perspectiva emic, que puede ayudar a entender un
ángulo particular de análisis porque son miradas de la población que
muestran un aspecto imposible de recoger en las encuestas formales.
Es pertinente aclarar que varias entrevistas fueron realizadas en que­
chua, ya que los campesinos prefirieron conversar en este idioma.
Ello fue posible porque uno de los investigadores maneja fluidamente
el quechua cusqueño y el otro, desde la variedad del quechua ayacú-
chano, también pudo desenvolverse sin dificultades.
En la actualidad es correcto escribir desde un punto de vista per­
sonal, donde el autor traza su identidad y refiere en primera persona
su experiencia como investigador, pero en esta ocasión evitaremos tal
estilo.3En primer lugar porque este proyecto de investigación fue ela­
borado en un inicio de manera colectiva; y en segundo lugar porque
su realización ha sido dentro del marco institucional de Adeas Qulla-
na, con cuyos miembros se ha estado en permanente diálogo. Por ello,
cuando en el texto usamos el pronombre nosotros —y sus deriva­
dos— , se considera esta condición; no obstante, en términos reales la
responsabilidad de la redacción e interpretación es del autor.
A partir de estas premisas, discutiremos y problematizaremos al­
gunos conceptos necesarios para entender los procesos de concerta-
ción y participación; en un segundo momento describiremos muy
sintéticamente las experiencias de los tres distritos; y finalmente reali­
zaremos un análisis y discusión de la problemática de la participación
en estas instituciones locales.
Para terminar, debemos señalar que algunos nombres de personas
e instituciones están cambiados para no herir susceptibilidades.

3. Esta línea de escritura fue mayormente enfatizada por la antropología

posmoderna, incluso expresada como etnografía confesional. Véase Clifford y
Marcus (1906).
 - 1-
LA PARTICIPACIÓN Y SUS ADVERSIDADES

La participación y el diálogo son considerados alternativas idóneas para

solucionar los diferentes problemas en los gobiernos locales, pues se
supone que las decisiones tomadas y asum idas por los habitantes de
una comunidad en forma de consenso son convenientes. Estas pro­
puestas, impulsadas también en algunas municipalidades rurales desde
hace más de una década, han cobrado importancia y están en proceso
de convertirse en la institución más importante de algunos lugares.
Según los promotores, tanto las organizaciones de base, los organis­
mos del Estado y las instituciones privadas tienen la oportunidad de
dar un giro positivo en sus relaciones y mejorar la gobemabilidad
local. Estas ideas, sin embargo, podrían enfrentar serios problemas
que obstruirían su marcha porque existen factores locales y naciona­
les que habitualmente no están contemplados cuando se propone este
tipo de concertación participativa.
En este capítulo presentaremos un marco de análisis que permite
comprender la dinámica de la sociedad rural, para luego discutir las
posibilidades y dificultades de la participación en la concertación. En
primer lugar, abordaremos la temática de la participación en la política
local, a partir de algunos discursos sobre la concertación planteados
por diversos sectores. En un segundo momento ubicaremos algunos
elementos —como el clientelismo y faccionalismo— que dificultan es­
tos procesos de diálogo y complican el panorama local. Por último,
presentaremos el contexto social y económico de dichos espacios, para
lo cual revisaremos viejas discusiones sobre la comunidad campesina
20 L adislao L anda V ásquez

y los cambios ocurridos en los últimos años respecto a lo que hoy se

denomina nueva ruralidad.

1. La participación y la concertación

La participación se ha convertido en uno de los temas centrales de la

política peruana y su ámbito de desarrollo ha sido el espacio rural en
distritos pequeños, donde se ha experimentado con mesas de concer-
tación y consejos de desarrollo. Al observar su práctica percibimos
que se trata de un movimiento y un gran deseo de ciertos sectores de
la sociedad que apuntan hacia una eficacia en términos de gobernabi-
lidad, una vez que consideran agotados los esquemas de la democra­
cia representativa.
La participación se entiende muchas veces como sinónimo de con­
certación1 y al parecer pocas veces nos detenemos a pensar en las
especificidades de estos conceptos. Algunos refieren que la concerta­
ción es un espacio institucional donde deben participar diferentes gru­
pos y personas que pertenecen a una localidad, y dicen que se trata de
un encuentro de diversos actores sociales con la finalidad de
lograr o buscar determinados beneficios y establecer un espacio insti­
tucionalizado de participación de la sociedad civil para dirigir y orien­
tar la comunidad inmediata” (Gerardo Távara, citado en Valderrama
1998: 8). No obstante, otros siguen interrogándose: “¿Es un método,
un proceso social y político o una propuesta política de gestión demo­
crática de desarrollo?” (Romero 1999:105). Las respuestas son varia­
das porque hay criterios simples y explicativos que sirven para difundir
las bondades de estas políticas12y criterios asociados básicamente con

1. Véanse los diferentes análisis y balances que se han escrito al respecto, por
ejemplo Azpur (1999) y Marquina (1999).
2. "Concertar es ponerse de acuerdo, es decir, privilegiar las coincidencias antes
que las diferencias. Es llegar a un punto de entendimiento sobre temas de
interés común. En este sentido, implica ponerse de acuerdo sobre políticas de
coyuntura, acerca de los actos ordinarios de gobierno o asuntos instituciona­
les, así como también la atención a los grandes temas nacionales, aquellos
que se denominan políticas de Estado, tales como la promoción de educación,
la lucha contra la extrema pobreza, el incremento de los niveles de vida, la
calidad de los servicios de salud, una adecuada y oportuna administración de
justicia, así como la más conveniente estrategia para la defensa nacional” (Ar-
teaga Bejar 2002:19).
 La participación y su s adversidades 21

una metodología.3Un documento de fines del año 2001 quizá sea el

más expresivo cuando considera que la concertación es:

[...] todo un movimiento social que tiene que abarcar la integralidad de

la vida de los pobres, pues son muchas las dimensiones que esta con­
certación tiene que tocar: salud, educación, proyectos de desarrollo,
construcción de infraestructura, tan escasos en los ambientes más po­
bres, en fin, todo aquello que es indispensable para una vida digna
para todos.4

Efectivamente, los discursos concertadores han logrado cierta ma­

durez enunciativa y se han convertido en una propuesta nacional im­
pulsada primeramente por el gobierno de transición de Valentín
Paniagua y luego aceptada por el de Alejandro Toledo. Desde enero
del 2001 se ha constituido en una de las políticas principales bajo el
enunciado de Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
(MCLP), y como señala un comentarista:

[...] surge del convencimiento de que se requiere la participación del

conjunto de los sectores públicos y privados del país para poder superar
los profundos problemas de desigualdad y exclusión social que vive el
país, recuperar sobre bases sólidas la institucionalidad democrática y
lograr los niveles de bienestar y justicia social a los que aspiramos todos
los peruanos y peruanas (Soria 2002).

La MCLP en realidad se ha convertido en una especie de síntesis

de otras experiencias locales que van a confluir en una propuesta que
intenta, según uno de sus auspiciadores, aglutinar tanto a los miem­
bros de la sociedad civil, como al mismo Estado; no pertenece a ningu­
no de estos sectores porque “[...] no es una institución estatal ni de la
sociedad civil, siendo una instancia que reúne a instituciones de am­

3. “La concertación es un modelo mental que se traduce en métodos, procedi­

mientos y actos de gobierno dirigidos a movilizar voluntades, recursos e ini­
ciativas de distintas instituciones alrededor de objetivos comunes, que en­
cuentran en esta acción una manera conveniente de satisfacer sus intereses y
los de la comunidad’' (López y Failoc 1999: 46).
4. Véase “Concertando para la Vida, Declaración de Ayacucho”, documento ela­
borado por los coordinadores de las Mesas de Concertación para la Lucha con­
tra la Pobreza, Ayacucho, 9 de diciembre del 2001.
22 L adislao L anda V asquez

bas”.5En este sentido, el Acuerdo Nacional firmado por el gobierno y

los partidos políticos el 22 de julio del 2002, toma como uno de sus
puntos centrales “Institucionalizar el diálogo y la concertación, en base
a la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias”, lo
cual es una especie de consagración del pensamiento concertacional
que se eleva al estatuto de política oficial del Estado peruano.
Como se sabe, las alternativas de concertación surgieron inicial­
mente luego de la llegada a los gobiernos locales de movimientos que,
de alguna manera, estuvieron asociados a la izquierda. Thnto en lio y
Cajamarca, y por supuesto en nuestros casos de Limatamboy Haquira
—para no mencionár la experiencia del Brasil con el PT—, los alcal­
des elegidos estuvieron ligados a discursos de izquierda, aunque des­
pués algunos se hayan alejado de sus ideas iniciales (Grompone 1998).
Al parecer, estas iniciativas partieron muchas veces del voluntarismo
de los dirigentes que tuvieron la necesidad de hacer grandes campa­
ñas para atraer la atención de los diferentes sectores, tanto de la pobla­
ción como de los empresarios y las instituciones más representativas
de estas localidades, para aglutinarlos y proponerles soluciones con­
juntas a los problemas locales. Así, la construcción de los procesos
señalados es difícil porque se requieren impulsos iniciales que impli­
can toda una disposición por parte de los dirigentes o gobernantes
elegidos.6

5. Véase “Qué ofrecen las Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobre­
za”, Javier Iguíñiz Echeverría. En http://www.cipca.org.pe/cipca/pobreza/
Iguniz_art.htm (03/12/2002).
6. Estas dificultades también pueden comprenderse en relación con otros países.
Celina Souza (2001), analiza la experiencia de los presupuestos participativos
en Brasil y señala que en Porto Alegre y Bello Horizonte: “El primero es el
“problema de implementación”, esto es, por más que los gobiernos buscan
implementar mecanismos participativos orientados a integrar grupos menos
poderosos en el proceso decisorio, los más poderosos tienen fuerza para impe­
dir esta participación. El segundo es el “problema de la desigualdad”: aun cuando
son creados los espacios para que todos participen, las desigualdades socioeco­
nómicas tienden a crear obstáculos a la participación de ciertos grupos socia­
les. El tercero es el “problema da cooptación”: aun cuando los espacios de
participación sean genuinamente representativos, el desequilibrio entre el go­
bierno y los participantes, en lo que se refiere al control de la información y
de los recursos, hace que la participación sea manipulada por los miembros
del gobierno”.
 La participación y su s adversidades 23

En la década de 1990, el gobierno fujimorista también se apropió

del discurso de la participación y la democracia directa, toda vez que
los sectores sindicalizados y los partidos políticos habían sido arrin­
conados y se caracterizaban por una gran desmovilización. En Cusco,
esta experiencia participacionista se expresó en los Concejos Distrita­
les de Desarrollo (CDD) que tuvieron apoyo estatal a través de determi­
nados programas como FONCODES. S i bien es cierto que los CDD
estaban orientados a proponer un diálogo entre los diferentes sectores
sociales para el desarrollo, la difícil situación de los campesinos y
sectores pobres —producto de los reajustes económicos de la época—
hizo que este proyecto centrara su acción en programas de ayuda y
solución de la crisis. El resultado de estos apoyos fue que la pobla­
ción y los gobiernos locales se dedicaron básicamente a aprovechar
los recursos de los programas bajo el marco del CDD y m uy poco a
acoger la idea de concertación.7
Ésta y otras experiencias llevan a que la concertación se presente
como un modelo de gestión pública encabezada por diferentes tipos
de autoridades y apoyada por ciertas ONG que intentan atraer la aten­
ción de la población y pretenden hacerla participar en una serie de
actividades relacionadas con las políticas locales, que generalmente
propugnan una intervención en el desarrollo de su localidad. Una
primera conclusión acerca de su significado sería que con la expre­
sión concertación se entiende modos de relación entre los represen­
tantes del Estado —en todos sus niveles— y la población, sea la sociedad
civil, los sectores privados o los ciudadanos comunes y corrientes,
organizados o no. Sería un modo de gobierno donde formalmente to­
dos los sectores, ya sea institucionalizados o no, se reúnen en un
espacio para determinar cuáles son los caminos para hacer progresar
una localidad, una región y hasta el país entero. Por momentos da la

7. Javier Azpur evalúa la experiencia de los CDD en Cusco y señala que hubo
perspectivas diferenciadas entre el Estado y la sociedad rural, y que estas se
habrían manifestado en algunos problemas como: “La ineficiente gestión del
programa, producto de una permanente negociación con FONCODES para eje­
cutarlo. El error inicial de su diseño, al no considerar una fase de motivación
y preparación del mismo, de tal manera de generar actores y actitudes procli­
ves a la concertación que tuvieron una mirada de mediano y largo plazo. El
pragmatismo de muchas autoridades municipales que promovieron los CDD
con el único objetivo de acceder a los recursos del programa sin tomar en
cuenta su contenido democratizador” (Azpur 1999: 34).
24 L adislao L anda V ásquez

sensación de que se trata solamente de un gran deseo político que los

sectores de gobierno —local o nacional— manifiestan, puesto que es­
tas políticas de participación concertadora todavía representan inicia­
tivas formuladas por actores sociales que parten de arriba; es decir, el
Estado, los alcaldes progresistas y las ONG se presentan como los
agentes principales que pretenden implantar un modelo de democra­
cia distinto.
Asimismo, la concertación está asociada con la gobernabilidad y
muchos políticos y politólogos están preocupados por el reconoci­
miento de la población frente a sus gobernantes. En este sentido, son
varias las propuestas que reconocen como una virtud la participación
que permitiría a las comunidades locales aceptar a sus gobernantes
con mejores perspectivas. Una reflexión sobre la Ley de Concertación
Farticipativa Local plantea que se trata de:

[...] una forma de participación ciudadana, componente de la descentra­

lización y democratización de la sociedad y el Estado. Comprende el
conjunto de procesos de interrelacíón del gobierno local con los sectores
públicos y ciudadanos y sus organizaciones (sociales, culturales, econó­
m icas y políticas), que buscan construir consensos básicos entre intere­
ses diversos para trabajar de manera conjunta por el desarrollo local. Es
un medio de construcción democrática, espacio público que actúa como
verdadera escuela de formación ciudadana y de emergencia de líderes,
aportando de esa manera a elevar los niveles de gobernabilidad local.
Participan los actores sociales e institucionales de una localidad, tanto
en sus espacios urbanos como rurales, p ara establecer objetivos comu­
nes de gobernabilidad en el impulso al desarrollo humano integral des­
de el ámbito local y en relación a la Nación (Dammert 2001, sin cursivas
en el original).

Como se observa, se trataría de la búsqueda de nuevas formas de

relación entre la población y su s gobernantes, lo que presupone un
agotamiento de los proyectos de democracia indirecta ó representativa.
La concertación, entonces, se presenta como una alternativa a esta cri­
sis de la gobernabilidad, lo cual podría permitir un respiro a las autori­
dades frente a los constantes reclamos e incredulidad. Como veremos,
estas experiencias de participación todavía no han presentado un per­
fil totalmente acabado en nuestro país; las experiencias concertaciona-
les tienen altibajos debido, algunas veces, al poco apoyo de los sectores
más importantes del país. Al Observar la dinámica de la política local
en estos espacios rurales, percibimos que no se toma en cuenta el ar-
 L a participación y su s *adversidades 25

dúo juego de relaciones sociales que se enraízan en una historia recien­

te, con presencia de antiguos poderes locales que tienden a desapare­
cer, y el surgimiento de sectores nuevos que asumen liderazgo, factores
que complican estas propuestas de diálogo concertador.
Asimismo, las propuestas de concertación están guiadas bajo la
conocida premisa del desarrollo, de manera que los variados progra­
mas que apoyaron las experiencias de participación directa, automáti­
camente incluyen el concepto de desarrollo —FONCODES, PREDES.
Los propios nombres de las instituciones concertacionales tienen como
elemento central la idea de desarrollo —Consejo de Desarrollo, Comi­
tés Distritales de Desarrollo. La noción de desarrollo se ha convertido
en un discurso básico de los procesos de concertación que pugnan
por realizar cambios significativos en las comunidades y áreas urba­
nas que se consideran pobres. La mayoría de los proyectos sociales,
tanto de los organismos del Estado como de las ONG, tratan de intro­
ducir este discurso como un requisito decisivo para la marcha de las
localidades.
Sobre estas ideas del desarrollo ligado a la concertación existen
importantes observaciones en nuestro medio. Uno de los cuestiona-
mientos plantea si en las condiciones críticas de vida de gran parte de
nuestra población es posible hablar de desarrollo o simplemente se
trataría de supervivencia. Sobre este particular, Ricardo Veigara afirma
que los diseñadores del programa PREDES —experiencia de los CDD
que se implementaron en Cusco— no lograron percibir una contradic­
ción en sus propósitos programáticos, ya que fueron formulados para
ayudar a superar la, coyuntura crítica del ajuste económico, pero el
mismo programa trazó una propuesta de desarrollo para los sectores
marginados históricamente.®8

8. “Desgraciadamente esta contradicción no es siempre vista con claridad y suele

ser reemplazada por la formulación alternativa que ve el problema como una
secuencia de etapas y no como una contradicción conceptual. De esta mane­
ra, se piensa que en la primera etapa el Programa de Compensación debe gene­
rar ingresos y ocupación mientras que en la segunda debe transformarse en
un programa de desarrollo sin percibir que, en esencia, ha sido esto último
desde el principio. El valor estratégico que tiene el programa para la población
definida como beneficiaría no son los ingresos y la ocupación generada por las
obras, sino la puesta en valor del espacio residencial que habitan. No necesi­
tan la ayuda para pasar el “bache" económico y luego continuar su marcha de
sujetos económicos válidos; necesitan la ayuda para lograr ser por primera vez
26 L adislao L anda V ásquez

Estas diferencias son importantes para comprender los procesos

de concertación porque se trata de contextos en que la población re­
quiere de ayuda, debido a los niveles de pobreza, y en estas condicio­
nes pueden contribuir poco al fortalecimiento de instituciones con-
certacionales. Por lo general, los proyectos de concertación no logran
distinguir estas coyunturas, pues creen que automáticamente la po­
blación debería colaborar en los procesos. En tales contextos están
latentes diferentes expectativas; por un lado, las autoridades desean
un marco institucional fortalecido donde el diálogo y la planificación
pueda desenvolverse adecuadamente, y por otro lado, la población
espera la ayuda que este marco le ofrece y no se preocupa por fortale­
cer su s instituciones.
Así como hay criterios que evalúan positivamente la concertación,
también podemos encontrar críticas más incisivas sobre el proceso, los
conceptos y las prácticas que se manejan al respecto. Romeo Grompo-
ne, por ejemplo, ha puesto en cuestión las experiencias más publicita-
das de concertación al señ alar que el problema de la política
concertacionista peruana es la ilusión de la democratización de la so­
ciedad a partir de la consigna participacionista, sin discutir las lógicas
y las prácticas reales de la participación en sus diferentes modalidades.
Él afirma que la invocación no es suficiente, sino que es importante
pensar en los mecanismos adecuados para realizar tales participacio­
nes.9Grompone incluso cuestiona el distanciamiento de la política por

sujetos económicos válidos” (Vergara, 2001: 209.210). Así, la disyuntiva entre

un programa para superar el b a c h e de reajuste neoliberal y un proyecto de
desarrollo específicamente son evidentes. En este sentido, habría dos pobla­
ciones objetivo que son totalmente diferentes: aquellos que necesitan un apoyo
urgente para resistir la crisis y poder sobrevivir, y los que estando más o me­
nos estables económicamente pueden intentar un proceso de cambio —de
desarrollo— hacia mejores formas de vida,
9. “En los trabajos sobre el tema de los gobiernos locales surge como una afirma­
ción de sentido común el planteamiento de que una política descentralista y el
incentivo a la participación de los ciudadanos fortalecen el proceso de democra­
tización. Sin embargo, -se suele hacer un traslado demasiado apresurado entre
democratización y democracia. Se deja pendiente el concepto de representación,
que —como veremos— no se contrapone al de participación, sino que ambos
se fortalecen mutuamente. Tampoco se toma en consideración con suficiente
fuerza a las instituciones del estado de derecho, que en el análisis predominante
aparecen apenas en la descripción del contexto y no en el marco deseable para
organizar la convivencia ciudadana (Grompone 1998: 242-243).
 L a participación y su s adversidades 27

parte de algunos entusiastas concertadores y resalta una especie de

conducta antipolítica —o como dice el título de su artículo: “Desprecio
de la razón política”— en la cual los practicantes de la concertación
huyen de la confrontación.101Para él, los partícipes de los procesos de
concertación negarían la existencia de conflictos; es decir, las ideas
concertacionistas tratarían de minimizar y obviar las formas anteriores
de política que habrían incidido en el conflicto.

2. La participación y la democracia

Cuando se propone la idea de participación y concertación, sus de­

fensores argumentan que son partícipes de una democracia directa e
incluso se remiten al modelo griego para señalar que solo de este modo
se lograría un gobierno adecuado.11Al pensar en estas ideas se plantea
generalmente la crisis de la gobernabilidad y se señala que el poder de
decisión del pueblo se ha perdido. Qué sucede, entonces, cuando se
levanta la consigna de democracia directa o participación directa sin
meditar sobre el sistema instituido de representación y sus implican­

10. “Es una práctica frecuente que los resultados a los que se llega se sistemati­
cen ordenando los temas en cuatro columnas: avances, problemas, alternati­
vas viables y condicionantes externos. Lo propiamente político aparece
entremezclado con otras consideraciones del lado bueno (las alternativas) y
del lado malo (los problemas). En el lado bueno se ubica la necesidad de insti­
tucionalizar social y legalmente los espacios de concertación y participación, y
de formular demandas de descentralización al gobierno central. Estas propuestas
remiten al futuro, lo que queda por hacer, lo que se debe hacer. La política, tal
como se realiza en el momento del análisis, es ubicada del lado malo (los pro­
blemas). Se destacan las prácticas populistas, los procesos de desarticulación,
la débil relación entre los agentes de desarrollo y una población influida por
caudillos. Pensar en columnas, avances, problemas, alternativas, condicionan­
tes, otorga una consoladora imagen de orden. Puede imaginarse que se captura
la realidad y se -anticipa al futuro. Las discrepancias enturbian los proyectos.
Mientras sociólogos y politólogos entienden que el conflicto entre ‘agentes del
desarrollo' y 'caudillos' es parte de las disputas inevitables para la adquisición
y el mantenimiento de liderazgos, el discurso dominante lo presenta como la
oposición entre lu í actor cargado de todas las virtudes (el supuestamente com­
prometido con el desarrollo) y otro empeñado en poner obstáculos a la ‘ima­
gen objetivo' que se propone. La conflictividad social cede el espacio a un
remedo de discurso moral" (Grompone 1998: 215).
11. Véase “Democracia y Participación, Consideraciones sobre la Representación
Política", Imer Flores. En www.trife.gob.mx/congreso/flo_imer.html, 16/09/02.
28 Ladislao L anda V ásquez

cias. En este sentido, un discurso que propugna una participación en

las decisiones a todo nivel tiene sus límites. De esto trata precisamen­
te la discusión que se genera en el ámbito local con los discursos de la
concertación, pues el entusiasmo en unos casos y la crisis de gobierno
en todos sus niveles oscurecen una reflexión sosegada sobre los con­
ceptos básicos de modos de gobierno.
Tratándose de modelos de gobierno y participación hay que consi­
derar algunos alcances necesarios porque entre la democracia griega y
la moderna, además de la distancia histórica, existe una diferencia de
concepto. Para Giovanni Sartori (1992), por ejemplo, se trata de una
objeción básica: la democracia directa de los griegos permitía la delibe­
ración de un limitado grupo de personas y, por otra parte, en aquella
época no se usaban conceptos ni formas que hubiesen permitido el
surgimiento de los intermediarios políticos, tal como hoy sucede. Ello
significa que con la democracia griega no es posible el autogobierno de
una población grande, por lo tanto se hace necesaria la figura del re­
presentante político para evitar el caos que se produciría si quisiéra­
mos reproducir la gran plaza griega.
Para comprender la representación política es importante conside­
rar conceptos como soberanía popular, idea que según Sartori surgió
en el periodo medieval y se desarrolló en la época moderna; de otro
lado, el sujeto moderno como individuo y su correlato en la ciudada­
nía que delega a una persona, permite la comprensión de dicha repre­
sentación. La democracia liberal moderna se considera como la más
real y posible, de manera que un gobierno en las actuales condiciones
requiere de representantes que respondan a estos sujetos. Cuando
hoy se habla de democracia hay que entenderla como un proce­
dimiento y/o el mecanismo que a)genera una poliarquía abierta cuya
competición en el mercado electoral; b) atribuye poder a l pueblo, y c)
impone específicamente la capacidad de respuesta de los elegidos frente
a los electores” (Sartori 1992:43).
Por lo demás, es importante resaltar la idea de democracia como
poder del pueblo, ya que la delegación de las decisiones en los repre­
sentantes no niega que el poder está en manos de la población. De otro
lado, el sustento de la democracia contemporánea supone una igual­
dad política y una horizontalidad en términos de derecho de los ciu­
dadanos, solo así es posible construir la representación en el sentido
democrático. La representación se construye justamente para simboli­
zar a la multitud.
 L a participación y su s adversidades 29

La democracia también implica comprender otras distinciones

porque al nivel de análisis coexisten diferencias entre una democracia
política, una social y una económica.12La democracia social implica
una sociedad cuyo ethos requiere a los propios miembros que se
vean y se traten como socialmente iguales” (Sartori 1992; 30), lo que
significa una ausencia de verticalidad en términos de organización
social; la democracia económica naturalmente se refiere al acceso de
recursos, es un ideal que considera posible que la sociedad elimine
las brechas entre pobres y ricos; y la democracia política es el sistema
legal y formal que permite la participación de todos los sujetos de una
sociedad en las decisiones de gobierno. Para Sartori, la democracia
política es la condición básica para el desarrollo o realización de la
democracia social y económica.
Del mismo modo, es necesario puntualizar que la participación
debe entenderse en su modo m ás general; tanto en su modalidad de
delegación—cuando los ciudadanos participan en la elección de sus
representantes—, como en los casos de presencia directa de los diver­
sos actores sociales en los distintos foros locales. Significa, entonces,
comprender las formas organizativas tradicionales, como la comuni­
dad campesina que requiere de la presencia activa de sus miembros;
en ese sentido, no son situaciones relacionadas solamente con los
recientes procesos de concertación.
Aquí corresponde detenernos en los procesos observados, lo cual
significa delimitar la expresión participación relacionada a los ejerci­
cios, de lo que se entiende hoy como participación directa y democra­
cia directa. La presente investigación consiste en percibir el tipo de
participación que se practica o se pretende practicar en el ámbito rural
a partir de las propuestas de concertación. Estas experiencias levan­
tan una discusión sobre el discurso de dirigentes —en este caso alcal­
des, regidores y líderes— y funcionarios de ONG al tratar el tema de la
necesidad de intervención de los pobladores en espacios de gobierno.
El anhelo de estos líderes consiste en hacer posible que los ciudada­
nos puedan ir más allá de los pedidos y exigencias de sus necesida­

12. Hoy, de manera complementaria, con el crecimiento de la pobreza e injusticia

algunos organismos internacionales y de derechos humanos levantan un dis­
curso sobre los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), lo que
significa un proceso cada vez más complejo de este panorama.
30 L adislao L anda V ásquez

des cotidianas y comprometerse en el fortalecimiento de la s institucio­

nes a partir de la idea de participación y decisión conjunta.
Las experiencias locales de concertación, sobre todo aquellas de
iniciativa popular que se experimentan en los espacios que hemos
analizado, nos permiten reintroducir nuevamente a esta discusión el
tema de la participación directa y democracia, y el de la representa­
ción. Una primera mirada a dichos procesos nos indica que se trata de
experiencias de complementariedad que no impiden modos de demo­
cracia representativa y directa. En realidad, en el Consejo Comunal
Vecinal de Limatambo, el Consejo de Desarrollo de Colquemarca y la
Mesa de Concertación de Haquira, existe la presencia de los dos mo­
delos de gobierno mencionados, pues primeramente se construye una
representación política en la figura de los alcaldes elegidos bajo las
reglas del Estado, y luego estos representantes abren un espacio de
participación directa a través de los foros locales.
En efecto, en esta investigación nos interesa observar cómo se ex­
presan estas ideas y cómo se confrontan los dos modos de gobierno.
En estas condiciones de experiencia inicial de los procesos de diálogo
concertador, donde las reglas de juego aún no están trazadas con cla­
ridad, resalta el tema de la institucionalidad.

3. La institucionalidad

Se admite generalmente que el Perú en los últimos años estuvo caracte­

rizado por el desorden de sus instituciones. La violencia política y los
cambios económicos en el ámbito mundial habrían influido decisiva­
mente en esta situación.13Riltan reglas claras y precisas era—y parece
que aún es— el discurso más escuchado entre funcionarios del Estado,
economistas, politólogos y sociólogos. Esta fue la regla general a nivel
macro, pero en el campo —donde ocurrieron trastornos significativos
de violencia política, algunos de los cuales se remiten a los cambios
generados por la Reforma Agraria— se dieron factores que alteraron las
relaciones sociales y políticas (Diez 1999; Santa Cruz 1999).
En estas condiciones, entender las instituciones nuevas y las tra­
dicionales es complejo porque el reconocimiento de una organización

13. La frase más elocuente para describir esta crisis es '*[...] descomposición del
tejido social'' (Degregori 1996; Santa Cruz 2001).
 L a participación y su s adversidades 31

significa que los pobladores asisten y participan en uno u otro foro,

con el cual se identifican. Así, algunas de las dimensiones más impor­
tantes de la institucionalidad son las reglas:

[...] son patrones regularizados de interacción que son conocidos y acepta­

dos regularmente (aunque no necesariamente aprobados normativamen­
te) por agentes sociales dados, que, en virtud de esas características, espe­
ran continuar interactuando de acuerdo a las reglas y normas incorpora­
das (formal o informalmente) en estos patrones (O’Donnell 1995: 224).^

Este análisis nos permite observar un complejo de situaciones

donde, por un lado, surge un movimiento local que levanta organiza­
ciones de diálogo para discutir la problemática local y sobre todo para
planificar algunas obras de infraestructura que requieren los campesi­
nos y pobladores; y por otro, se da un marco institucional a partir de
leyes como la participación social y el presupuesto participativo de
las municipalidades, que son propuestas planteadas por el Estado.
Ambas situaciones tienen lógicas distintas de reconocimiento e insti-
tucionalización, las cuales podemos apreciar en los tres casos escogi­
dos: Limatambo evidencia una propuesta local de origen campesino
que intenta impregnarse entre sus pobladores; Haquira muestra una
iniciativa de concertación que busca el consenso de las autoridades
para luego tratar de convencer a la población; y Colquemarca revela
un híbrido de relaciones entre autoridades e iniciativas de cam pesi­
nos. Como veremos a lo largo de este texto, estas formas de institucio­
nalizar la participación y la concertación parecen moverse en dos
carriles diferentes.

4. Los obstáculos a la participación

Estas experiencias de concertación no se desarrollan en un escenario

libre de interferencias y obstáculos, más bien existen factores que alte­
ran o complican estas propuestas. Por esta razón, nos interesa desta­
car fenóm enos con trastan tes y conceptos com o clientelism o,
faccionalismo y autoritarismo, que pueden ayudar a entender las ad­
versidades de la participación.
32 L adislao L anda V ásquez

El clientelismo

A menudo se considera al clientelismo como una tara condenable que

la moderna democracia debe combatir y eliminar por representar cier­
tos atavismos de formaciones económicas anteriores. Sin embargo,
estudios contemporáneos relativizan esta imagen y consideran que es
un fenómeno que se halla de igual forma en nuestras sociedades pos­
m odernas; además, señalan que el clientelismo en sí no es totalmente
negativo, sino que lo malo es la deformación que sucede a partir de su
desviación hacia la corrupción. Según podemos observar en investi­
gaciones recientes (Corzo Fernández 2002; Medina y Stokes 2002;
Auyero s/f), el criterio es tratar de comprender el clientelismo como
un fenómeno de intercambio entre los dirigentes y la población, don­
de el cliente espera recibir la ayuda de las autoridades que han sido
elegidas en una votación libre.
Indudablemente estamos refiriéndonos au n contexto donde exis­
te un sistem a más o menos formal de democracia que permite una
renovación periódica y libre de autoridades y no una relación de sub­
ordinación total, como sucedía en la zona rural peruana en la primera
mitad del siglo XX. Se trata de una relación entre un patrón —que
representa un polo fuerte— con aquellos miembros de una población
—chente— que no tienen recursos, en cuyo esquema es posible hallar
cierta simetría en el comportamiento político de sus habitantes. Esto
significa, entre otras cosas, que el jefe o líder depende sensiblemente
de los votos de su electorado y la población de las ayudas que le
ofrece este líder o autoridad cuando llega al poder, lo que da lugar a
una regla según la cual el líder puede ganar o perder adeptos e igual­
mente la clientela consigue cambiar de jefe cuando le conviene. Para
Susana Corzo (2002: 55) se trata de un modelo de “[...] clientelismo
político como intercambio [que] en su s dimensiones electoral, buro­
crática o de partido, no tiene por qué distorsionar o eludir los princi­
pios de legalidad y legitimidad".
No obstante, es importante aclarar que las relaciones clientelares
en el plano político siempre suponen una asimetría entre el patrón y
el cliente, y ello se puede comprender a partir del acceso a los recur­
sos porque de una u otra forma el patrón —en este caso el líder o
autoridad— está un p aso adelante en la decisión sobre el reparto de
los mismos. De acuerdo a los preceptos enunciados, nos interesa ob­
servar las posibles expresiones de clientelismo en relación con los
 La participación y sus ,adversidades 33

diversos actores sociales que interactúan en estas localidades; y de

alguna manera compararlas asimetrías evidentes a partir de los grados
de subordinación o dependencia que los agentes puedan ejercer sobre
la población.
En nuestro país, la década del gobierno de Rijimori se ha califica­
do como una época en la que florecieron las relaciones clientelistas
entre el Estado y las poblaciones de bajos recursos, a partir de la
presencia de varios programas gubernamentales que completaron esta
imagen y práctica clientelista. Precisamente, un régimen autoritario
como el de esa época trató de mantener su influencia entre los sectores
rurales pobres a partir de una relación clientelas
S i algun as exp erien cias de concertación, tal com o la entendem os
hoy, se in iciaron en la d écad a de 1990, en ton ces cabe preguntarse,
¿cóm o habrían afectado las relaciones clientelistas a las prácticas con-
certacionistas en este nivel local? Diez co n sid era lo siguiente:

[...] que en el escenario rural peruano (y quizás también en el urbano)

existe una pretensión clientelista en las cúpulas y una desconfianza
generalizadora en las bases. Con ello, tendríamos un mercado en el que
se ofrecen eventuales patrones buscando consolidar bases de clientes
estables, los que a su vez buscan con quién articularse pero sin compro­
meter un posible cambio de patrono. Tendríamos entonces algunas rela­
ciones de clientela, pero no un sistema clientelista (al menos en la prác­
tica, habría que explorar más si eí clientelismo es un patrón político
más estructural en el imaginario): tendríamos patronos y clientes bus­
cándose unos a otros bajo el sello de la oportunidad y de la desconfianza
mutuas (Diez 1999: 50-51).

En efecto, una respuesta afirmativa sobre un sistema clientelista

instaurado en las sociedades rurales es prematura; pero, cabe pregun­
tarse ¿cuánto tiempo tiene que pasar para que se convierta en tal siste­
ma si la preseñcia.de programas de ayuda es cada vez más importante
para las poblaciones con bajos recursos? Sin pretender dar respuestas
definitivas, deseamos dar cuenta de algunas expresiones reales que
consideran sobre todo las agudas condiciones actuales de pobreza.
Este panorama debe ser ubicado en un periodo en que los grandes
gamonales han dejado de existir gracias al golpe de gracia de la Refor­
ma Agraria, lo que ños deja frente a la presencia de un clientelismo
político en el que en competencia abierta los líderes disputan el voto
de sus electores y tratan de conservarlo.
34 L adislao L anda V ásquez

El faccionalismo

De otro lado, las políticas de concertación y la invitación al diálogo no

han implicado la eliminación de conflictos, por el contrario, en algu­
nos casos incluso los han reactivado a tal punto que se han creado
nuevos frentes o se han fortalecido los anteriores. Para comprender
estos conflictos nos interesa reflexionar sobre un concepto muy poco
utilizado en nuestro medio: el faccionalismo.14Con este ánimo retoma­
mos el concepto de la antropología política que para algunas investiga­
ciones de campo y en diferentes espacios representa una explicación a
los conflictos locales. Aunque su origen está asociado con la idea de
segmentación de linajes y de conflictos intergrupales que la antropolo­
gía funcionalista inglesa desarrolló en la primera mitad del siglo XX,15
en este caso nos acercamos a las experiencias campesinas y a las pobla­
ciones del interior, tópico que fue desarrollado en la época de los aná­
lisis de la economía campesina y movimientos campesinos —años
sesenta y setenta— desde otra perspectiva.
Al parecer, los conflictos en el plano político tienen mayor presen­
cia en determinados momentos. Si uno observa la dinámica en espa­
cios provincianos, es más evidente percibir un tiempo de la política.10
La política por momentos aparenta ser un fenómeno externo que irrum­
pe en la vida cotidiana y altera las relaciones entre las personas, ello

14. En las Ciencias Políticas es más usual la acepción fraccion alism o, que se cen­
tra en explicar la división partidaria (Zincone 1998); en cambio, el origen de la
expresión faccion alism o proviene del inglés faction que es más generalizado
en la antropología.
15. Si pudiéramos hablar de una tradición de estudios sobre faccionalismo ten­
dríamos que referirnos a la Escuela de Manchester, a los antropólogos africa­
nistas ingleses (Max Gluckinan e incluso Víctor Tumer) que desarrollaron ideas
básicas sobre este tema. Sin embargo, bastará mencionar algunos análisis rea­
lizados en Brasil (Gross 1973; Palmeira y Heredia 1995) y la India (Firth 1957).
16. Según Palmeira (1996: 42-43), "La política para estas poblaciones no es una
actividad permanente y tampoco se constituye en un dominio delimitado de
actividades. Política e$ identificada con las elecciones y sintomáticamente el
periodo electoral es llamado de Tiempo de la Política, época de política o sim­
plemente política. No se trata de mera sinonimia y mucho menos de expresio­
nes de creación de este o aquel individuo. Está en juego un cierto calendario,
un cierto recorte social del tiempo con implicaciones tan objetivas como aquellas
similares a la delimitación del tiempo de la siembra y de la cosecha o clel tiem­
po de las fiestas y !a Cuaresma".
 L a participación y su s adversidades 35

sucede en momentos electorales y sobre todo en las elecciones muni­

cipales. Es el momento en que los pobladores se alinean más clara­
mente con determinados candidatos y comienzan a distanciarse de los
otros concurrentes; luego de este proceso parece venir una calma, las
relaciones personales vuelven a reanudarse y los rivales vuelven a
juntarse y vivir su cotidiano (Palmeira y Heredia 1995).
Acercándonos a la experiencia de nuestra propia investigación
podemos comprender lo mencionado en el párrafo anterior. Mientras
esperábamos un mitin político en Limatambo a fines de octubre del
2002 —época de gran intensidad electoral—, uno de los empleados de
la Municipalidad conversaba con otro compañero y decía: “Me dan
ganas de dar una trompada [a un locutor de la radio local] [...], pero
sería peor, nos criticarían [...], m ás bien voy a decirle a mi mujer que
le dé una cachetada, a ver qué haría”. Sucede que aquella mañana el
locutor aludido había lanzado algunos comentarios muy críticos a la
gestión del alcalde saliente y al proselitismo de algunos empleados
que lo apoyaban, desde una emisora local. Meses después, cuando
volvimos a la plaza de Limatambo, vimos al locutor y al empleado en
una charla amigable. Esto nos indica que en los espacios pequeños
existe un tiempo de la política, en el cual las rivalidades expresadas
en facciones se presentan con m ucha fuerza debido a que todavía se
da una relación personal entre la mayoría de los habitantes.
Los conflictos también suceden a lo largo de un periodo de gobier-
no municipal, en el cual una autoridad puede generar anticuerpos y
ganarse más enemigos de los que tenía. En Colquemarca, durante el
periodo del alcalde Dalmencio Pucho, se dio esta situación. Los dis-
tanciamientos entre las personas o la formación de bandos, con la
Municipalidad como eje, fueron evidentes. En este caso, los contrin­
cantes se saludaban con diplomacia, pero no dejaban de comentar
entre ellos y criticar frente a otros las actitudes del bando contrario.
Los conflictos locales en todas su s expresiones son factores que
debemos considerar al analizar estos espacios y determinar su influencia
en la relación interinstitucional; se trata de conflictos tanto entre orga­
nizaciones, como entre personas, sobre todo líderes que buscan am­
pliar sus espacios de poder. En este contexto una definición aproximada
de faccionalismo es la planteada por Caniello:

[...] una forma de reciprocidad hostil que actúa inversa pero comple­
mentariamente al intercambio totalizador de la vida cotidiana, prove­
36 L adislao L anda V ásquez

yendo el campo de conflicto de un componente interactivo y condescen­

diente con la tradición personalizante en la medida en que la facción da
al individuo una red de relaciones subsidiarias fundadas en lazos de
solidaridad personal y dotada de una fuerte referencia de identidad
grupal (Camello 2003: 3).

Esta comprensión supone una relación más o menos cerrada de la

localidad, en la cual los pobladores tienen que enfrentarse cara a cara
en varios momentos, y donde los actos de unos y otros son juzgados
permanentemente a través de comentarios verbales que circulan sin
otra intermediación que el boca a boca; por eso es importante recalcar
el modo personal de las relaciones.
Optamos por la idea de facción porque nos permite expresar las
divergencias en el nivel político y no necesariamente en el económico.
Si bien en el campo existen estratos sociales claramente identificables,
que de una u otra manera podrían notarse en los conflictos, en este
caso es preferible comprender estas discrepancias en el plano de inte­
reses más personalizados ya que son líderes y autoridades los que
aglutinan estas facciones. Y estas acciones deben entenderse en cir­
cunstancias de cambios estructurales importantes debido a la emer­
gencia de sectores sociales como, por ejemplo, los hijos de los
campesinos con formación educativa y experiencia migratoria que han
asumido cargos y son los principales líderes locales; todo esto puede
generar conflictos a causa de las emergencias y desplazamientos de
jefaturas. En este sentido, por faccionalismo se entienden los proce­
sos de disputa por el poder en espacios más o menos pequeños, que
implican la presencia de agrupaciones que se alinean con determina­
dos líderes o jefes, o en todo caso la presencia de agrupaciones anóni­
m as que tratan de obstaculizar o apoyar a estos líderes.

El autoritarismo

Existe otro factor perturbador de una relación dialogante, en este caso

asociado con la subordinación; se trata de las relaciones opresoras que
persisten en el espacio rural como una consecuencia de modelos de
dominación del pasado y como producto de recientes procesos —el
fujimorismo y la dictadura militar precedente. No es de extrañar que
nuestra discusión sobre la política nacional nos remita siempre a la
cuestión del autoritarismo. Cada cierto tiempo nos preguntamos si en
 L a participación y sus adversidades 37

el Perú somos autoritarios, sobre todo cuando nos enfrentamos a pro­

blemas de gobemabilidad y al fracaso de algunos proyectos.
Con respecto a esta problemática existen varios análisis teóricos a
partir de las dictaduras militares del Sur y su transición a la democra­
cia en décadas recientes, pues se halla una valiosa bibliografía en el
terreno de las ciencias políticas que nos indican que este fenómeno es
persistente en los países latinoamericanos. Para el caso del Perú en
particular, se considera que ciertas condiciones estructurales permi­
ten esta situación autoritaria latente. Julio Cotler señaló hace unos
años que:

El subsistente régimen patrimonial, fundado en la concesión de preben­

das que el Estado otorgaba para la explotación rentista de las capas
subordinadas a cambio de lealtad personal a la autoridad, imprimió a
las relaciones sociales un fuerte sello jerárquico y corporativo con claras
connotaciones étnico-raciales. Esta herencia colonial ha sustentado las
bases autoritarias y las profundas divisiones en la sociedad peruana. Por
ello, la historia contemporánea del Perú está sellada por conflictivas
relaciones sociales y políticas que han impedido la centralización de la
autoridad y la construcción de una institucionalidad legítima y estable
(Cotler 1993: 7).

A mediados de la década de 1990, otro analista político sostenía

que esta situación era más bien reciente:

Es probable que doce años de régimen militar, sin Parlamento y con la

prensa confiscada entre 1974 y 1980, haya arraigado en los sectores
dirigentes (y no solo en la vasta ciudadanía) cierta percepción intrínseca­
mente autoritaria del uso del poder, que se expresa en la negativa al
debate y la preferencia por el “hacer como sea” del Ejecutivo, en la auto­
mática disculpa para cualquier abuso de poder [...] (Planas 1994:127).

Ello nos remite obviamente a un modo de entender macro social­

mente el autoritarismo, expresado generalmente en el gobierno y el
régimen. No obstante, aquí nos corresponde comprender el ejercicio
de este fenómeno en niveles más pequeños, en un distrito y en una
comunidad.17No hay muchas investigaciones concretas que nos pue­

17. Referencias importantes para la comprensión de este fenómeno en espacios ur­

banos como Lima son las investigaciones de Parodi (1993) y Murakami (2000).
38 L adislao L anda V ásquez

dan dar nuevas luces sobre cómo funciona todo esto en los espacios
rurales. La referencia predominante se mantiene en términos del ga­
monalismo y la hacienda como tradiciones que permanecen y explican
estas actitudes (Degregori 1985; Manrique 1989). Ciertamente, la ima­
gen de la dominación parece persistir en el campo, podría decirse que
el fantasma del gamonal autoritario está presente.
Antes que dar una respuesta sobre este asunto es necesario marcar
por lo menos unas reglas y conceptos. Entenderemos como autorita­
rismo el monopolio sobre la decisión en diversos asuntos, ejercido
por autoridades, personajes de poder, dirigentes y líderes, expresado
de varias maneras y reflejado en ámbitos más pequeños de la sociedad
—una comunidad, un distrito, un caserío, etc.—, en la cual estas per­
sonas influyentes, dada su condición política o económica, subordi­
nan al resto de la población en su propio beneficio o de un grupo afín.
De acuerdo a las pautas indicadas, observaremos la persistencia o au­
sencia de estos fenómenos.

5. El contexto de la ruralidad

Para terminar de presentar esta discusión sobre la dinámica de la par­

ticipación y concertación es pertinente explicar el contexto actual del
campo y los actuales debates sobre lo que hoy se define como nueva
ruralidad. El campo se ha trasformado, tanto los actores como la es­
tructura social son muy diferentes a comparación de hace solo tres
décadas.18 Un fenómeno nuevo en el campo, aparte de la crisis de la
comunidad campesina, es la aparición de nuevas organizaciones de
base que asumen funciones no muy complementarias entre sí, pues a
veces compiten y sustituyen a la comunidad. De otro lado, los cam­
bios importantes también estarían condicionados por la creciente ur­
banización de la sociedad peruana, así como por una estrecha relación
entre las urbes y el campo a partir de la migración (Vera y Monge 1998;
Diez 2001).
Como es natural, la comunidad campesina siempre fue considera­
da como una de las instituciones de base más importantes en estos

18. Un debate interesante sobre la temática mencionada lo encontramos en Nor­

ma Giarraca (comp.) ¿Una nueva ruralidad en A m érica Latina? (2001), sobre
todo el artículo de Miguel Teubal.
 L a participación y su s adversidades 39

espacios, se trataba de una organización que podía ser el interlocutor

apropiado frente al Estado y autoridades locales, por lo que hoy sería
una de las principales instituciones en participar en los procesos de
concertación. Pese a ello, varias opiniones cuestionan esta condición
y señalan que la comunidad campesina no representa más a la pobla­
ción rural, que está resquebrajada y m ás bien es un obstáculo a la
modernización.19A partir de esto es importante repensar sobre la si­
tuación del ámbito rural peruano; es decir, si las comunidades campe­
sinas están en crisis, por lo tanto su institucionalidad está tambaleante,
¿cómo es que las propuestas de participación y concertación podrían
apoyarse en una organización tal? De otro lado, ¿cuáles serían las otras
interlocutoras válidas que podrían representar a la sociedad civil ru­
ral? Los debates actuales de la comunidad campesina nos llevan a un
dilema que los antropólogos y economistas rurales contemporáneos
nos plantean reiteradamente: deshacernos de este lastre prehistórico
que yace entre nosotros o apoyar esta institución por m ás debilitada
que esté. Aunque, según hemos observado, a través de las entrevistas,
los campesinos siguen creyendo en este moribundo.
Sin tratar de agotar la discusión, creemos pertinente observar la
situación real de los campesinos, ya que se trata de sujetos tan seme­
jantes a otros que existieron y existen aún en varios lugares del mun­
do. Los campesinos son un gmpo social con ciertas habilidades para
desenvolverse en diferentes medios y desde hace mucho se conoce la
maleabilidad y adaptación de este grupo, que intercambia su condi-

19. Y podemos hallar expresiones como esta: “En general, los trabajos recientes
sobre comunidades, las muestran más bien como una institución persistente
pero en crisis permanente. Aun cuando no hay una definición unívoca de
comunidad, hay una contradicción aparente entre lo que se supone que debe­
ría (¿?) ser y lo que se encuentra sobre el terreno: a la propiedad comunitaria,
la homogeneidad social y la dirección comunal armónica y legitimada, la reali­
dad opone una serie de formas de usufructo privado de las tierras, gran dife­
renciación entre comuneros y un proceso de deterioro de la representatividad
de las dirigencias comunales [...]. Parece estar claro que la comunidad no es el
principal agente económico ni la institución llamada a asegurar la reproduc­
ción de sus miembros. Más que una institución para la producción; la comu­
nidad sería un espacio de coordinación, interacción y representación entre
múltiples unidades familiares y, por lo tanto, una institución fundamental­
mente política" (Diez 1999: 20).
40 L adislao L anda V ásquez

ción de comuneros y usuarios de tierras privadas,20 y su creciente

condición de trabajadores migrantes que organizan su economía tanto
a partir de espacios rurales como urbanos. En este sentido, la vigencia
o no de la comunidad depende igualmente del lugar desde donde se
le mira. Si observamos a la comunidad como un obstáculo a los proce­
sos liberales y neoliberales, le encontraremos los defectos m ás invero­
símiles, las antiguas bondades imaginarias y una crisis permanente;
sin embargo, si la observamos desde otras perspectivas, podremos
apreciar sus estrategias y pragmatismo para organizar su vida y sobre­
vivir en una sociedad que le impone cada vez más dificultades.21Tal
vez deberíamos entender la vigencia de la comunidad tal como la en­
tienden los mismos campesinos, como aquella institución que les sir­
ve, limitadamente hoy, para poder organizar sus vidas en el ámbito de
su sociedad local; con problemas, con falta de asistencia, con conflic­
tos, con pugnas sobre privatizar algo y dejar el resto, con crecimiento
demográfico, con expulsión de su población, pero manteniendo vín­
culos y, por último, como referencia de su identidad —que después
de todo también corresponde a un nivel de institución. A continua­
ción, intentaremos entender a las comunidades campesinas de los
distritos que hemos analizado, con respecto a su participación en las
Mesas de Concertación y su propia dinámica institucional de diálogo
y participación.

20. Enrique Mayer dice sobre este problema: “En mi estudio de la comunidad de
Laraos, demuestro que los recursos naturales están eficientemente asignados
entre el manejo colectivo y el manejo privado, según las condiciones agro-
ecológicas y técnicas del caso. No es que los campesinos de las comunidades
no hayan pensado en las ventajas y desventajas de la propiedad privada; al
contrario, lo han pensado con mucho más cuidado que nuestros teóricos eco­
nomistas. Allí donde el costo de reducción de extemalidades vía la privatiza­
ción es mayor que las ventajas, los campesinos optan por el manejo más
colectivo de los recursos. Allí donde las ventajas económicas de privatizar se
presentan nítidamente, privatizan la tierra. Es por eso que las actas de Laraos
de 1918 especifican que solo los terrenos de Pirhuapaqui serán sujetos a la
privatización y titulación, porque allí es factible producir alfalfa. Otros terre­
nos en Laraos quedaron en manejo colectivo porque eran menos productivos
(Mayer 1997: 11).
21. Los estudios de Bruno Kervin (1989) y Daniel Codear (1984) también mues­
tran esta maleabilidad del campesino y su constante adaptación a los cambios
que vienen de afuera.
 L a participación y su s adversidades 41

6. L a m ig ració n

El flujo permanente de la población rural hacia las ciudades es un

fenómeno recurrente en todo el Perú y esto se acentuó con el proceso
de violencia política, que dio lugar a que un contingente de personas
se trasladaran, muchas veces de manera precaria, a ciudades grandes
o pequeñas para resguardar sus vidas. Esto significa, según los análi­
sis de lo rural, que las condiciones de la imagen cerrada del campo,
una isla que se reproducía con cierto marasmo, han cambiado. En
términos de la participación y concertación se debería tener en cuenta
esta condición de sus habitantes que se mueven o que por lo menos
conocen los dos mundos, el rural y el urbano. Entonces, habría que
preguntarse cómo influye este nuevo factor en la realización del diálo­
go participativo, ¿los nuevos sujetos del campo habrían aprendido en
sus incursiones urbanas un poco m ás de ciudadanía como para ejer­
citar un juego de diálogo bajo los términos de participación?
Cabe resaltar que la migración es un proceso estructural que ha
caracterizado al país durante la segunda mitad del siglo XX, por lo
tanto, el aumento o reflujo de este proceso solo se da con relación a
coyunturas de violencia o de alguna otra crisis, como la sequía. Dicha
situación está claramente reflejada en la experiencia de los pueblos y
distritos que hemos analizado. Unos datos muy gruesos nos indican
que la provincia de Chumbivilcas expulsó a 3.300 personas hacia Are­
quipa en el periodo de 1988 a 1992,22 lo que nos muestra el grado de
emigración que tiene la zona e indica el proceso que se da en los distri­
tos de Haquira y Colquemarca, dado que las vías de comunicación
están directamente ligadas a la capital de Chumbivilcas, el pueblo de
Santo Tomás, desde donde se dirigen a Arequipa, Cusco y Lima.
Esta situación es ejemplificada por los moradores del lugar, quie­
nes nos explicaron algunos detalles que las estadísticas no nos pue­
den dar. Así, por ejemplo, un dirigente comunal nos mostró la exis­
tencia de una ruptura generacional que se da en las comunidades,
cuyos miembros adolescentes, incluso aquellos de los primeros años
de la secundaria, van a las ciudades con el propósito de insertarse
como trabajadores temporales. Algunos vuelven a sus comunidades

22. Véase "Principales corrientes migra torios”, INEI -3.3.2.3 www.inei.gob.pe/bi-

hlioineipnb/bancopub/Est/Lib00l8/ca332003.htm
42 L adislao L anda V ásquez

cuando no consiguen trabajo permanente, pero tienen la esperanza de

salir de nuevo. Esta situación no es lamentada, sino m ás bien asumi­
da como positiva porque lo campesinos hacen una evaluación de las
ventajas que pueden dar las ciudades, por ejemplo el aprendizaje co­
rrecto del idioma castellano. Sobre este tema, hemos escuchado que
algunos prefieren que el quechua termine en los padres. Efectivamen­
te, los padres trazan los puentes necesarios entre el campo y la ciudad
a través de incursiones ocasionales, generalmente por vacaciones, para
que los niños se acostumbren a la ciudad. Una explicación para esta
actitud —afirman ellos— es la imposibilidad de la producción agrope­
cuaria que va disminuyendo a medida que crece la población.
En realidad, gran parte de esta población vive en uno y otro lado
porque las familias se trasladan constantemente de los pueblos peque­
ños a los grandes. Una dirigente barrial que había asumido a comien­
zos del año 2003 la vicepresidencia del Club de Madres de Moqana en
Haquira y cuya principal actividad económica era el comercio de pro­
ductos del campo en Arequipa, nos dijo que sus hijos estudian en
Arequipa mientras que ella y su esposo trajinan constantemente con
su actividad comercial entre Haquira y Arequipa. Igual es la situación
de otro dirigente del barrio de Huancamarcalla. En este barrio nos
contaron de dirigentes ausentes, a quienes había que esperar para que
asumieran y juramentaran sus cargos. El flujo constante explica las
dificultades de ser dirigente debido a las permanentes ausencias que
impiden un trabajo continuo, no por falta de deseo, sino por las acti­
vidades económicas.
Hemos conocido casos como el de Agustín y Beatriz Castro de la
comunidad de Armiri en Colquemarca; ellos tenían una vida ya cons­
tituida en su comunidad y optaron por trasladarse a Arequipa a causa
de la marginación que sufrían por parte de la junta directiva comunal,
por ser partidarios del Consejo de Desarrollo y haber trabajado en la
Municipalidad con el anterior alcalde. Esta familia había construido
una buena casa en Armiri y tenía sembríos, pero esperaba solo la
cosecha para marcharse. Tomaron esta decisión a pesar de que estaban
muy bien instalados, incluso habían construido un horno para elabo­
rar pan porque eran quienes surtían de este producto a la comunidad.
A pesar de este relativo éxito económico nos explicaron que se mar­
chaban resentidos del pueblo y que retornarían solo para controlar
sus tierras de cultivo y su casa. Cabe señalar que esta familia está
 La participación y su s adversidades 43

constituida por un inmigrante de Juliaca —el esposo—, una nativa del

lugar —la esposé— y por hijos mayores que viven en Arequipa.
En Limatambo la situación no difiere mucho, aunque la cercanía
con Cusco y Abancay hace más fluido este ir y retornar a su pobla­
ción. No obstante, según nos explicaban, los jóvenes se ausentan mucho
más tiempo y a veces se desligan de este espacio. Un ex regidor nos
comentó que estos jóvenes son los que menos información tienen so­
bre el proceso de concertación.
Visto este complejo panorama de afirmaciones y discusiones, pre­
sentaremos los aciertos y dificultades que ha tenido la participación
en Limatambo con el Concejo Comunal Vecinal, la Mesa de Concerta­
ción de Haquira y el Concejo de Desarrollo de Colquemarca. Los tres
son casos en los que sus promotores se propusieron implementar
gobiernos locales que estén sustentados por modelos de democracia
directa o participación directa de sus ciudadanos.