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consentimiento para que actúe en su nombre al debatidos y resueltos por las reglas de la
aprobar leyes de carácter general. competencia electoral y la subsecuente
La institución parlamentaria y el congreso son representación de quién gana, en buena lid, esa
también la vía más expandida de organizar el poder competencia.
(*) Agradecemos al doctor Javier Neves Mujica por la colaboración prestada en la gestión de este artículo.
(**) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Master in Law, Harvard Law School. Master of Arts, The Fletcher School of Law
and Diplomacy.
(1) VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Constitucional General e Instituciones Políticas Colombianas. Bogotá. 1996. p.135.
(2) Hoy en día, de acuerdo a la Unión Parlamentaria Mundial, existen más de 259 cámaras en 179 países. 281
(3) ACKERMANN, Bruce. La Política del Dialogo Liberal. Barcelona: GEDISA, 1999. pp.47 y 48.
Carlos Chipoco
Es por definición un escenario privilegiado del poderes para hacer leyes, pero no para escoger al
debate político público entre mayoría y minoría, entre Jefe del Ejecutivo; el Presidente o Primer Ministro es
gobierno y oposición, en síntesis entre los grupos escogido por el pueblo. Por el contrario el parlamento
políticos que acceden a él. Con sus potencialidades es una reunión de representantes elegidos que
y debilidades expresa fielmente a sus inventores: los aprueban leyes y escogen al jefe del Ejecutivo
propios seres humanos. En estas asambleas, (llamado habitualmente Primer Ministro). En nuestra
llámense congresos o parlamentos están presentes opinión, y siguiendo lo consagrado en muchos
por decisión popular, no solo quienes ganan las ordenamientos constitucionales, los dos términos
elecciones, sino también quienes las pierden. Es son en realidad sinónimos e intercambiables, existen
decir, todas las fuerzas significativas al momento regímenes parlamentarios que denominan a sus
electoral y con la legitimidad obtenida de esa votación asambleas políticas: congresos, del mismo modo
durante el lapso que dure su mandato. Por ello, en la que existen congresos que eligen al presidente,
doctrina se ha dicho con claridad que el congreso como es el caso del sistema constitucional en
representa a la Nación, sin excepción alguna. Es una Bolivia(5).
vía o canal del debate institucional y político, así se
puede institucionalizar el debate y la confrontación 2. La primera gran transformación: la democracia
política, que de no existir produciría una situación de griega
estado de naturaleza o anarquía. Se ha sostenido
igualmente que -si se desarrolla plenamente y tiene Hasta donde conocemos y de acuerdo a los
poder propio- puede ser un impedimento para los estudios sobre historia política más elaborados
golpes de estado, los mismos que cuando son sobre el tema de la democracia, alrededor de la
exitosos, son siempre realizados contra poderes del primera mitad del siglo V antes de Cristo, se produjo
Estado -entre ellos el congreso- totalmente una primera gran transformación política. Esta
desacreditados. revolución en el pensamiento y la práctica política
Aún cuando este trabajo es básicamente jurídico, permitió el advenimiento de una original y fascinante
para analizar al congreso ha sido necesario acudir a forma de democracia de origen griego y más
distintas disciplinas académicas. En muchas precisamente ateniense. Se trató de una gran
oportunidades hemos tenido que recurrir a aportes “transformación en las ideas e instituciones políticas
realizados desde el campo de las ciencias políticas. vigentes entre griegos y romanos que, por su
El Parlamento es un tema del Derecho importancia histórica es comparable a la invención
Constitucional, en la medida en que la Carta Política de la rueda o al descubrimiento del nuevo mundo”.
define las facultades y su ubicación en el sistema de El cambio consistió en que “varias ciudades-Estado
gobierno del Congreso de la República, y porque que desde tiempos inmemoriales habían sido
expresa la división de poderes establecida en la gobernadas por diversas clases de líderes no
Constitución. Pero es también un tema político ya democráticos (aristócratas, oligarcas, monarcas o
que las facultades formales y reales que puede tener tiranos) se convirtieron en sistemas en los cuáles
el congreso son finalmente una opción política - una cantidad sustancial de varones adultos libres
tomada por quienes ejercen ese poder en una tenían derecho a participar directamente, en calidad
coyuntura determinada- sobre como distribuir y de ciudadanos del gobierno”. Dicha visión sigue
ejercer la energía política de un país. Se trata de constituyendo el núcleo de las modernas ideas
precisar el rol de la asamblea más representativa de democráticas y plasmando las instituciones y
un Estado, y no está demás advertir que el congreso, prácticas democráticas de hoy (6) . Sartori por su
siendo como es, un poder del Estado, entra dentro cuenta ha sostenido que denominar a las ciudades
del ámbito del poder y como tal es objeto clásico de griegas de entonces “ciudad-Estado” es un error. Para
estudio de la ciencia política. él la polis griega no constituía en modo alguno la
Algunos autores han pretendido diferenciar los ciudad-Estado como acostumbramos a llamarla -
conceptos de congreso y parlamento de acuerdo al porque no era de ninguna forma un Estado. La polis
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sistema político (4). La denominación de congreso era una ciudad-comunidad, una koinomia. Tucídides
correspondería al régimen presidencialista mientras lo dijo en tres palabras: andres gar polis (son los
la denominación de Parlamento a la del régimen hombres los que son la polis)(7). Lo que caracterizaba
parlamentario. Así, se sostiene que el congreso es a los antiguos era una democracia sin Estado. Las
una reunión de representantes elegidos, que tienen diferencias entre las democracias antiguas y las
(4) WILSON, James Q. El Gobierno de los Estados Unidos. México: LIMUSA, 1992. p. 241.
(5) Ibid.; p. 241.
282 (6) DAHL, Robert A. La Democracia y sus críticos. Paidos, Estado y Sociedad. Buenos Aires, 1991. p. 21.
(7) SARTORI, Giovanni. Teoría de la Democracia. Los Problemas Clásicos. Volumen II. Alianza Universidad, 1988. p. 344.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
modernas -según Sartori- no son solo de tamaño, deducir que los ciudadanos atenienses resolvían,
sino que estriban también en fines y valores. Existe en forma directa y participando personalmente, gran
un largo debate académico sobre la libertad de los parte de las decisiones públicas en asambleas
antiguos y la de los modernos. Sin duda las también públicas en las hermosas colinas de la Pnyx.
diferencias existían, para el antiguo era imposible Este tipo de gobierno, que suponía la participación
imaginarse la libertad individual, salvo en esferas individual de cualquier ciudadano ateniense,
absolutamente privadas y en ocasiones religiosas(8). implicaba iniciales e incipientes afirmaciones de
Aún cuando hay opiniones diversas: “nadie hay quién igualdad, incluso antes de que la palabra democracia
ponga en duda la similitud de nuestras democracias entrara en vigor los griegos consideraban como
con la democracia en Atenas en lo siglos V y IV antes características positivas de un sistema político “la
de Cristo, incluso en cierta medida en el VI. La palabra igualdad de todos los ciudadanos en cuánto a su
es griega, muchas de las instituciones dentro de derecho a hablar en la asamblea de gobierno
nuestras democracias son comparables a las (isogoria) y la igualdad ante la ley (isonomia)” (12).
atenienses, como lo son los conceptos de libertad, Quizás ese sea uno de los más interesantes aportes
igualdad, solidaridad y justicia” (9). a la idea aún incipiente de igualdad para dar la propia
Lo paradójico es que sabemos más de las opinión.
características de este original invento político griego La naturaleza directa de la democracia ateniense,
por sus adversarios -sean moderados como la exigencia de la participación directa de los
Aristóteles (384-347 antes de Cristo) o enemigos ciudadanos en la cosa pública, si bien transformó la
radicales como Platón (427-347 antes de Cristo)- que propia noción del manejo de lo público, también tuvo
por los propios defensores del sistema de la diversas limitaciones. Es necesario precisar que era
democracia griega. Para Aristóteles la sociedad es una democracia más exclusiva que inclusiva. En la
naturaleza y no convención, se trata de algo inherente ciudad Estado, muchos de los seres humanos que
al hombre mismo, no instituido. Toda sociedad tiende vivían en esas sociedades no gozaban de los
a un bien para interpretar el ser de la polis, el bien no derechos de la ciudadanía plena, careciendo de la
se decide por elección(10). condición de sujetos de la política y por ende no
La teoría política de la democracia ateniense no podían participar de las deliberaciones ni expresar
se encuentra formulada y recogida en ningún texto su voluntad con el voto, no solo las mujeres -excluidas
fundamental. La lógica básica de esta constitución hasta el siglo XX- sino también los extranjeros y,
popular -que fue perfilándose en sucesivas reformas- obviamente, los esclavos. Esa democracia griega
fue el resultado de un proceso histórico que podemos afirmaba el derecho del ciudadano a la participación
recomponer bien: igualdad ante la ley, libertad de política directa, pero no reconocía aún ese derecho
palabra, participación directa en el gobierno, como una “pretensión universal de libertad e igualdad,
tribunales populares, etcétera. Todas estas libertades o al goce de derechos ya sean políticos o, en líneas
y atribuciones existieron como manifestación de la más generales, humanos. La libertad era un atributo
confianza y la solidaridad del pueblo en esas de los miembros de una ciudad particular y
instituciones que, bajo la guía de políticos específica, no de los miembros de la especie
democráticos, la ciudad había conquistado. La humana”(13).
democracia ateniense funcionaba sin una A estas limitaciones se sumaron otras aún mucho
declaración expresa de sus principios más importantes, la mecánica de democracia directa
fundamentales, aunque pueden encontrarse algunos hizo que la democracia griega quede intrínsecamente
textos en los que se ensalzan sus logros, como el restringida o limitada a sistemas políticos
famoso discurso de la guerra de Peloponeso, en el relativamente pequeños, calculándose en poco más
libro II de su historia. Ahí Pericles entona un verdadero de cuarenta mil las personas que asistían a las
himno a la grandeza espiritual de la Atenas asambleas atenienses (14).
democrática, ejemplo cívico para toda Grecia(11). No Dos mil años después, con el surgimiento del
existe fundamentación escrita ordenada y consistente Estado Nacional, de escala absolutamente distinta,
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de cómo era el sistema. Sin embargo, es posible con millones de ciudadanos, la vinculación entre
(15) CARPIZO, Jorge. El Sistema representativo en México. En: Estudios Constitucionales. México: UNAM, 1983. p. 157.
(16) SARTORI, Giovanni. Op. cit.; p. 350.
(17) COLOMER, Joseph. Ilustración y Liberalismo en Gran Bretaña: J.LOCKE, D.Hume, los economistas clásicos, los utilitaristas. En:
VALLESPÍN, Fernando. Teoría de la Ciencia Política. Número 3. Madrid: Alianza Editorial, 1995. p. 11.
284 (18) DAHL. Op. cit.; 1991. p. 35.
(19) Ibid.; 1991. p. 36.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
instituciones del gobierno representativo. Sin duda representativa. Como documento político la
uno de los más importantes instrumentos de esa Constitución, expresión también del contrato social,
representación fue el parlamento. Desde la Grecia organiza y disciplina el ámbito y funciones de los
clásica hasta el siglo XVII, la posibilidad de que el poderes del Estado, sus atribuciones, limitaciones y
ente de gobierno esté compuesto, no por la totalidad relaciones. Como documento jurídico, se consolida
de los miembros de esa sociedad sino solo por como auténtico y supremo derecho del Estado,
algunos que hagan las veces de sus representados, estableciéndose como la norma de mayor jerarquía
quedó totalmente fuera de la imaginación, la teoría y del ordenamiento jurídico(21). Se ha mencionado que
la práctica política. Al margen de la propia evolución estos dos valores de la Constitución, el político y el
teórica -la que en nuestra opinión estuvo jurídico, se corresponden esencialmente con el
representada por Locke y Montesquieu, entre otros- modelo francés y norteamericano de revoluciones,
la práctica de asambleas convocadas por los procesos sociales y consideración de sus
monarcas o los mismos nobles, con el objeto de constituciones. Así en el modelo francés y europeo -
tratar temas como impuestos, guerras e incluso la en algún sentido podríamos decir lo mismo del
sucesión de los monarcas, ejercitó una efectiva forma proceso constitucional latinoamericano y en
de elegir representantes de estamentos. Esa práctica específico el peruano- (22) la Constitución es
de elección, aun cuando al inicio el mandato fuera básicamente un documento político. Por otro lado en
imperativo, generó la posibilidad de otorgar la experiencia norteamericana, desde los momentos
voluntariamente a otro la propia participación en las posteriores a su aprobación fue considerado como
instituciones políticas. En Inglaterra esa un documento jurídico, con las consecuencias de
transformación se redujo pronto a la Cámara de los afirmar la supremacía de la norma constitucional y el
Lores y la de los Comunes. control de la constitucionalidad de las leyes y actos
La consecuencia crucial de aceptar la del poder.
representación como una forma democrática de En la democracia representativa la soberanía -es
gobierno fue resolver los problemas de la dimensión decir el poder- le pertenece al pueblo. El mismo
del Estado que puede ser expresado por esa forma pueblo lo ejerce, a través de la representación, y con
de democracia. Los ciudadanos a ser representados las facultades y límites establecidos por la
podían ser muchos más que los de la clásica ciudad Constitución. Si el congreso es electo por el pueblo y
estado griega. A ello se sumaron nuevas tiene entre sus facultades efectivas modificar la
concepciones de los derechos y la igualdad de las constitución, aprobar leyes y realizar el control político,
personas. En el campo más propiamente de la se puede concluir que el congreso es una de las
cultura política se ha señalado que “el surgimiento y formas más importantes mediante la cual el pueblo
persistencia de un gobierno democrático en un grupo ejerce su soberanía. Si, asimismo, la soberanía le
o pueblo depende en alguna medida de sus pertenece en exclusiva a la ciudadanía, el derecho a
creencias. Si una mayoría sustancial (o una minoría tener Parlamento será entonces expresión de dicha
sustancial) se opusiera a la idea de la democracia y soberanía. Siendo así la ciudadanía tiene, como lo
prefiriese otra alternativa, es muy improbable que ese ha sostenido una parte de la doctrina italiana, un
grupo o pueblo llegase a gobernarse “derecho a tener un Parlamento”, es decir, a ser
democráticamente” (20). representada(23). Ese derecho es consustancial a la
Una de las consecuencias de esta segunda condición de ciudadano de un Estado siendo
transformación fue la creación de la Constitución, consecuentemente un derecho humano (24) . El
como concepto al mismo tiempo político y jurídico establecer como es la distribución del poder en un
que contenía el acuerdo de representación al Estado es de mucha importancia para los derechos
establecer institucionalmente la democracia humanos, el poder absoluto, sin congreso o con
31 y siguientes.
(22) CHIPOCO, Carlos. La Constitucionalización del Derecho del Trabajo en el Perú. Pontificia Universidad Católica del Perú. Tesis de Bachiller
en Derecho. 1981.
(23) MANZELLA, Andrea. Il Parlamento. Bologna: Il Mulino, 1977. p. 16.
(24) Pacto de Derechos Civiles y Políticos: artículo 25: “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el
artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: (a) participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; (c) Tener acceso, en
condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país”. Por su parte la Convención Americana de Derechos Humanos
indica en su artículo 23: “Derechos Políticos. (1) Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades; (a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión 285
de la voluntad de los electores; (c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
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congreso sumiso genera un gobierno también Legislativo”, aún cuando “no es esta la función
absoluto, con facilidad para alentar la arbitrariedad. exclusiva pues también desarrolla funciones de
No se puede hablar de respeto a los derechos control continuado del Gobierno y de colaboración
ciudadanos fundamentales sí se transgrede ese en la orientación política y en la formación de otros
derecho ciudadano. El parlamento es así una de las órganos constitucionales, y en ciertas ocasiones,
formas a través de la cual el pueblo ejerce la funciones jurisdiccionales”(28). El Poder Legislativo se
soberanía. La Constitución, tal y como la conocemos define usualmente como aquel órgano o entramado
luego de la Constitución norteamericana, crea el de órganos que desempeñan básicamente la tarea
congreso. En efecto, dada la imposibilidad de una de elaborar, reformar o derogar las leyes(29). Es así
consulta diaria a la ciudadanía, ella delega en el un órgano de representación política y de democracia
congreso parte de su poder. Como lo sostiene indirecta. Algunos lo definen como “una asamblea o
acertadamente el Tribunal Constitucional español, un sistema de asambleas en cuya base hay un
“en su doble condición de representantes del pueblo ‘principio representativo’, variadamente especificado,
español, en quién reside la soberanía y de titulares que determina los criterios de su composición”(30).
de la potestad legislativa, las Cortes Generales (es El Congreso norteamericano (aún cuando en su
decir el parlamento) hacen realidad el principio de la origen y desarrollo inicial muy vinculado a la
democracia representativa, a saber, que los sujetos experiencia inglesa y la de las asambleas de colonos)
de las normas sean, por vía de la representación así como los parlamentos europeos fueron sin duda
parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de fuentes inspiradoras de los parlamentos
otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores latinoamericanos. Todos ellos tuvieron su precedente
del ordenamiento jurídico”(25). Tal y como lo dice la histórico en las asambleas estamentales
carta alemana, los derechos humanos, derechos medioevales. Sin embargo, es importante precisar
fundamentales obligan en forma vinculante y de que el advenimiento y la consolidación de la
aplicación inmediata al Congreso de la República. monarquía absoluta significó una ruptura muy fuerte
El congreso es así la vía mediante la cual la entre una y otra experiencia. Asambleas
ciudadanía crea el orden jurídico post-constituyente, estamentales medioevales y congresos tienen un
ejerciendo el llamado poder constituido. Esta paréntesis en el Estado absolutista, que luego
institución ejercita así una función de mantenimiento permite que la política sea un juego nacional y se
y actualización de la soberanía popular y un rol de planteen representaciones nacionales. Las
contra poder respecto a otros poderes del Estado. El asambleas estamentales eran expresión de la
congreso es también una vía posible de vinculación división del poder estatal y la concentración de la
entre el Estado y la sociedad civil. Ubicándose, no representación en la institución del monarca supuso
solo como un poder del Estado, sino como un el paso de la división a la unidad estatal. No es extraño
derecho del ciudadano, puede constituir una garantía por ello que los últimos Estados Generales previos
transversal de los otros derechos fundamentales(26). a la Revolución Francesa de 1879 se celebraran en
Es con esta segunda gran transformación de la 1614 y las últimas Cortes Castellanas, previas a las
noción de democracia y la aceptación teórica y Cortes de Cádiz de 1812, se reunieran en 1665. La
práctica de la representación que la historia de la llamada “discontinuidad histórica” que la monarquía
democracia y del Parlamento se entrelazan estableció entre los parlamentos medioevales y los
definitivamente históricamente. parlamentos modernos permitió un proceso
Pero además de expresar un derecho ciudadano, unificador y centralizador del poder estatal, las
el congreso es por su origen electoral un órgano del monarquías absolutas fueron a su modo
pueblo (27). La elección popular y universal de los unificadoras. Pero todo ello produjo también un
miembros del parlamento permite afirmar que son cambio en la idea de representación. Mientras los
elegidos para representar, y en consecuencia parlamentos medioevales eran estamentales y
sustituir, para las funciones establecidas en la estaban vinculados a la conservación de los
Constitución, a la ciudadanía a través de un privilegios de los brazos feudales, los parlamentos
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(25) Sentencia del 15 de febrero de 1990 (STC 24/1990), citada en RODRÍGUEZ ZAPATA, Jorge. Teoría y Práctica del Derecho Constitucional.
Madrid: Tecnos, 1996. p. 412.
(26) MANZELLA, Andrea. Il Parlamento. Bologna: Il Mulino, 1977. p. 17.
(27) Ibid.; 1977. pp. 17-19.
(28) Fundación Tomás Moro. Diccionario Jurídico Espasa. Madrid: Espasa Calpe, 1994. pp. 719 y 720.
286 (29) Fundación Tomás Moro. Op. cit.; p. 762.
(30) BOBBIO y otros. Diccionario de Política. Madrid: Siglo XXI, 1995. p. 1124.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
e iguales en derechos, a diferencia de las asambleas Se otorga a la Cámara de los Comunes un rol
estamentales que las precedieron. Así como en su hegemónico y se ubica a la Cámara de los Lores en
momento el Estado fue solo y exclusivamente Luis una posición subalterna; (ii) en el modelo continental,
XIV, el parlamento moderno representa a todo el en especial el francés, el Parlamento surge como
cuerpo social (31). Tenemos así que paradójicamente reacción al antiguo régimen, convirtiéndose en el
el Estado absolutista fue el preludio cuasi necesario único y excluyente depositario de la soberanía
de la noción del Estado democrático nacional. nacional y en el órgano representativo por
La voz Parlamento contiene ya su raíz etimológica excelencia(36).
con referencia a la palabra. El Parlamento es un lugar Pero un congreso realmente existente no es solo
donde se usa la palabra. Esta referencia sino lo que la doctrina o incluso la Constitución diga de él.
incorrecta solo contempla parcialmente la acepción Es fundamentalmente una realidad viva y en
original del término. El origen debe encontrarse en el permanente movimiento. Así, es producto de una
verbo parlamentar, si bien tiene una misma raíz, es correlación de fuerzas políticas y sociales
diferente en su contenido, por cuanto incorpora una específicas, que se expresa a través de elecciones
intención explícita de negociación y llegar a primero y luego a través de la acción de la sociedad
acuerdos(32). El Congreso es una imagen espejo de civil, teniendo efectos directos sobre los
nuestro sistema político (33) . Parlamento significa congresistas, después de todo está compuesto por
conversación. Lo empleaban las órdenes representantes políticos que aspiran a representar a
monásticas para las conversaciones de los monjes la ciudadanía. Por ello, el papel real, el rol que
después de la cena, posteriormente adquirió un efectivamente ocupe en la sociedad dependerá de
significado más político, viniendo a denominar lo que su propia acción y conducta y de la dirección y papel
hoy podríamos llamar “Conferencias Internacionales” que los grupos o el grupo mayoritario sepan darle a
o contactos entre el monarca y sus nobles (como sus decisiones. La existencia de un congreso con
Enrique III a Inglaterra). Su origen es económico y se plenas facultades y en funcionamiento es un
basa en las convocatorias reales para poner componente fundamental de la democracia.
impuestos (no taxation without representation) fue el Definiendo a la democracia, se dirá que “está
lema que los convocó(34). caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o
Pero la pugna por establecer el parlamento no fundamentales) que establecen quién esta
fue -ni por asomo- solamente teórica. En el campo autorizado a tomar decisiones colectivas y con qué
de las ideas el parlamento es también el resultado procedimientos”(37), por ello será tan importante el rol
histórico de la pugna política que, durante el siglo real y efectivo que las fuerzas en él representadas le
XVIII y principios del XIX, enfrentó a las fuerzas den, su naturaleza misma de depositario de la
democráticas contra la autocracia y generó soberanía popular puede ser real o falsa a partir de
revoluciones, con su secuela de guerras y muertes, la conducta política y el papel que le hagan jugar a la
en toda Europa y en las Américas. El objeto de esta institución parlamentaria los propios parlamentarios.
disputa fue conceder a los representantes del pueblo No existe una Constitución propiamente dicha -tal y
una participación decisiva en la formación de la como lo puede reconocer el constitucionalismo
voluntad política, poniendo de lado la voluntad moderno- sin la precisión de la división de poderes y
exclusiva y excluyente del rey y los privilegios del orden la constitucionalización de un órgano representativo
feudal. Con el advenimiento del nuevo orden - como el parlamento. ¿Cuál es la esencia, el telos de
congreso incluido- se esperaba “el amanecer de una una Constitución escrita? Por lo pronto, le
era nueva y mejor”(35). corresponde una función de orden al fijar las reglas
Dos modelos fundamentales que permiten de juego según las cuáles, por una parte, se
explicar las características históricas de diversos desarrolla el proceso político -que no es sino la lucha
parlamentos son el británico y el continental: (i) en su por el poder político en el Estado- y, por otra, se forma
matriz británica, sobre todo a partir de las reformas la voluntad estatal obligatoria. Pero por otro lado, la
electorales de 1852, se consagra la “soberanía” del Constitución promueve la libertad de los destinatarios
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parlamento, considerándose que el monarca, desde del poder o ciudadanos al establecer las normas
el punto de vista legal, también forma parte del mismo, que distribuyen las funciones estatales entre los
evitándose con ello la oposición entre este y aquel. diferentes detentores del poder -la famosa técnica
(31) CAMINAL BALDÍA, Miquel (coordinador). Manual de Ciencia Política. Madrid: Tecnos, 1996. pp. 374-376.
(32) SÁNCHEZ SERRANO. Las Minorías de la Estructura Parlamentaria. Madrid: CEC, 1995. pp. 51 y 52.
(33) WOLL, Peter. The Congress. 1985. fojas16.
(34) ÁLVAREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos, 1993. p. 40.
(35) KELSEN, Hans. Esencia y Valor de la Democracia. Barcelona: Guadarrama, 1977.
(36) ÁLVAREZ CONDE, Enrique. Op. cit.; p. 42. 287
(37) BOBBIO, Norberto. El Futuro de la Democracia. España: Plaza Janes, 1985. p. 21.
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de la separación de poderes(38). Pero las instituciones procedimientos que protegen el derecho de hablar,
no son solo lo que ellas pretendan ser, sino lo que de tener acciones, promover la deliberación y
las sociedades les permitan ser, por lo que la propia supervisar la administración; (iv) “La supremacía del
cultura democrática que maneja los otros poderes y Congreso” (42)(43) . Los partidarios de esta opción
los propios ciudadanos determinará la suerte y el reafirman la centralidad del congreso e incluso
poder del parlamento. proponen una extensión de su poder más allá de los
Existen diversas visiones sobre el papel efectivo límites de la propia propuesta “literal”. Consideran el
y el rol político del congreso. Entre estas teorías, entre congreso como la primera rama del gobierno y
las que tienen un mayor desarrollo e importancia, favorecen cambios procesales que permitan poner
podemos citar: (i) “La teoría de la fuerza del al congreso en el centro de las decisiones políticas
Ejecutivo” (39). Los proponentes de esta teoría son del estado. Consideran más apropiado para la
pesimistas sobre la capacidad de gobierno del eficacia del Estado un congreso que propone y una
congreso. Ellos subrayan la necesidad de resolver administración que dispone en acuerdo estricto con
apremiantes problemas políticos, económicos y los deseos legislativos. Mientras la primera y la
sociales y niegan que el parlamento pueda contribuir segunda teoría enfatizan la acción, las otras dos
significativamente en la formulación de políticas. En llaman la atención sobre la cautela y el consenso.
esa visión el ejecutivo es un fácil catalizador del Las teorías pro-ejecutivo buscan minimizar la acción
progreso, mientras el congreso, dados su estructura independiente del congreso, mientras las pro-
y procedimientos puede solo impedir la innovación. legislativo buscan maximizarlas. En general se trata
Siendo una institución descentralizada, fragmentada, de como enfrentar los problemas que plantean estas
representando múltiples intereses es incapaz de diversas teorías tratando de desarrollar una
actuar decisivamente. Es mucho más fácil para ella alternativa que, reconociendo la importancia política
oponerse que crear, reaccionar que inventar. Como de un congreso fuerte, remarque igualmente la
consecuencia de ello es imprescindible reducir la necesidad de eficacia, por ello, en nuestra opinión,
capacidad legislativa para apoyar al Ejecutivo; (ii) “La es más realista buscar una optimista mezcla de
teoría de los partidos responsables” (40) . Una responsabilidad, capacidad de respuesta y control
alternativa para poder enfrentar los casos de ciudadano que permita al congreso sobrevivir y
obstruccionismo es la promoción de una disciplina y trabajar efectivamente. Como algún autor ha
cohesión de los partidos políticos responsables, que sostenido el problema no radica tanto ni
faciliten la iniciativa del ejecutivo. Los miembros del exclusivamente en el congreso, sino en cada
congreso pueden actuar disciplinada y legislatura y en el sello que las mayorías y minorías
responsablemente para promover los cambios logran darle (44). Es también cierto que existe una
legislativos y las propuestas de políticas más tendencia nacional -quizás heredada de España- que
adecuadas, renovando los procedimientos para nos alienta a criticar a las instituciones públicas,
hacerlos más flexibles y rápidos frente a las básicamente por incomprensión de su rol para el
demandas planteadas por la situación del país; (iii) país, instituciones que parecen sin sentido,
“La teoría de la interpretación ‘literal’ de la existiendo mucho antes del nacimiento de los
Constitución”(41). Lo que para los promotores de las ciudadanos, períodos de facto en donde la ausencia
dos primeras teorías son vicios, para los partidarios del congreso podría haberse visto como poco notoria
de esta teoría son en realidad virtudes. Ellos rinden han alentado esa visión negativa de la institución
homenaje a la tradición escrita de los checks and parlamentaria. En parte esto también se debe a que
balances y a la separación de poderes establecida se le demanda al congreso el ejercicio de funciones
en la Constitución. El congreso debe restringir la para las cuales hoy no está preparado, como fiscalizar
búsqueda de poder del ejecutivo, tanto durante la un ministerio con recursos humanos y materiales
formulación de políticas como durante la mucho más importantes que los que tienen un grupo
implementación de las mismas, favorecen parlamentario o un parlamentario solo. Cómo
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(38) LOEWESTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel Derecho, 1986. p. 151.
(39) Citados por RIESELBACH: BURNS, James. Congress on Trial. New York: Harper, 1949; BURNS, James M. The Deadlock of Democracy.
New Jersey: Prentice Hall, 1963; CLARCK, Joseph. Congress. The Sapless Branco. New York: Harper and Row, 1964.
(40) Citados por RIESELBACH: American Political Science Association, Committee on Political Parties. Toward a More Responsible Two Party
System. New York: Rinehart, 1950; y, BOLING, Richard. House Out of Order. New York: Dutton, 1965.
(41) BURHAM, James. Congress and the American Tradition. Chicago: Regnery, 1959.
(42) DE GRAZIA, Alfred. Republic in Crisis. New Cork: Federal Legal Publications, 1964; y, DE GRAZIA, Alfred (coordinador). Congress, The
first Brach on Goverment. Washington DC: American Enterprise Institute, 1966.
(43) RIESELBACH, Leroy. Congressional reform: the changing modern Congress. Washington: Congressional Quarterly Inc., 1994. pp. 14-17
y 22.
288 (44) MONTERO, José Ramón. Parlamento y opinión pública: las percepciones y los niveles de apoyo de las Cortes Generales. En: Revista del
Centro de Estudios Constitucionales. Número 2. Enero - Abril, 1989. Madrid. pp. 65 y 66.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
fiscalizar si no se cuenta con el personal preparado pues estos principios deben estar plenamente
para ello y sin el acceso a la información que permita expresados en la regulación constitucional del
desarrollar esas actividades. parlamento, en la ley de organización interna, su
Algunas opciones, desarrolladas por ejemplo en reglamento y en las prácticas del funcionamiento
el discurso del golpe de estado de abril de 1992 en parlamentario.
el Perú, consideran al parlamento, por su
competencia de poder con el ejecutivo, su lógica de 4.1 Gobierno limitado
debate prolongado, de publicidad, de pasos En la democracia el congreso es una rama del
predeterminados y de costos excesivos, como una gobierno limitada, con poderes enumerados,
entidad anquilosada y en consecuencia no preparada limitando sus capacidades a las acciones que
a resolver problemas con agilidad y eficacia. Con lo expresamente le otorga la Constitución y la ley. La
que se concluye fácilmente que el parlamento no autoridad del congreso proviene del pueblo pero está
permite la realización de las políticas del gobierno(45). totalmente limitada por las competencias que
Esta reflexión -que podemos llamar “anti- expresamente le señala la Constitución. En el diseño
parlamentaria”- considera que el ejecutivo debe ser, de la primera Constitución escrita, la norteamericana,
por razones de modernidad, el ente básico, cuando los constituyentes o framers querían un gobierno
no exclusivo de poder en la sociedad. Esta opción se nacional fuerte y efectivo, una garantía para la eficacia
alimenta igualmente de las criticas generales a la real de gobierno. La propia noción de “presidente”,
institución parlamentaria, confundiendo una evidente copia democrática de la noción de rey,
equivocadamente una critica temporal (a quienes son alude a esa voluntad de gobierno fuerte y eficaz. Sin
los actuales representantes) con una critica embargo, influenciados por las debilidades humanas
institucional, al parlamento como institución. Otras que anunciaba Locke -y que antes de él mencionó
opciones consideran más bien que en la sociedad Hobbes-, se preocuparon también por evitar que se
moderna de lo que se requiere no es de un concentrara el poder en manos de una sola persona
parlamento minusválido o reducido sino un o grupo de personas o en una sola institución. Esa
parlamento moderno, ágil, eficaz, transparente, sin limitación podía ser obtenida por la división de
ataduras partidistas y fiscalizador. La velocidad de poderes así como por los controles internos y de
las transacciones económicas, la enorme densidad cada poder frente al otro, como veremos más
de las funciones de control que tiene el Estado deben adelante. Pero era crucial para la estabilidad del
estar distribuidas entre agentes de origen diverso, sistema la afirmación de que el gobierno
entre instituciones de funcionamiento distinto y constitucional es siempre un poder limitado. Es decir,
separadas para poder realizarse con efectividad y debe existir una clara frontera a su conducta, una
sobretodo con seguridad jurídica. El establecimiento línea demarcatoria establecida por el propio
de un ordenamiento jurídico básico y estable es ordenamiento institucional al especificar funciones,
esencial para la inversión y para el desarrollo. “Sobre atribuciones y obligaciones de diversas instituciones
todo ahora tenemos conciencia de la constitucionales. E igualmente existe un límite
complementariedad del Estado y el mercado: aquel infranqueable en el respeto a los derechos
es esencial para sentar las bases institucionales que personales, límite objetivo e inobjetable de la función
requiere este”(46). de gobierno, cualquiera que esta sea dentro de un
régimen democrático. En un Estado de Derecho, bajo
4. Principios democráticos y congreso un régimen constitucional, hay actos que ni aún la
máxima autoridad gubernamental puede realizar.
En el ámbito constitucional el parlamento hace La regla fundamental que gobierna la autoridad
realidad diversos principios del orden democrático y del congreso es el límite que la Constitución le ha
del derecho constitucional, podemos citar entre los puesto a sus poderes. Los poderes del Estado, y en
más importantes: el de gobierno limitado, la división este caso el congreso, son poderes enumerados y
de poderes, el de los llamados pesos y contrapesos facultades limitadas por la Constitución. La doctrina
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o control y balance (checks and balances), así como ha sostenido también que no solo son facultades
el de la pluralidad política. Todos estos principios las enumeradas sino también, por excepción,
permiten entender mejor -y por ende justificar aquellas que razonablemente las impliquen como
plenamente- la necesidad política y jurídica así como necesarias para la realización de sus fines.
el rol constitucional de la institución parlamentaria. Además de las nociones de equilibrio y control,
Permiten también poder mejorar la actual institución, es necesario precisar que el ejercicio del Poder
(45) “Sin lugar a dudas ni el Parlamento, ni el Poder Judicial son hoy por hoy agentes de cambio, sino más bien freno a la transformación y
el progreso”. Mensaje Presidencial del 5 de abril de 1997. En: El Comercio. 6 de abril de 1997. p. A4. 289
(46) Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997. El Estado en un mundo en transformación. Washington DC. 1997. p. 4.
Carlos Chipoco
Legislativo y de los otros poderes, en una democracia educación legal de nuestros antepasados ni al deseo
constitucional, por definición no es ilimitado. Las impulsivo de hacer leyes. Tiene más bien que ver
instituciones de un Estado de Derecho deben asumir, con gobiernos de facto o semi facto que se sostienen
en su diseño y funcionamiento práctico, el principio sobre la noción de que todo lo pasado fue malo y en
de que el constitucional es siempre un gobierno consecuencia hay que crear nuevas leyes para
limitado. Los límites están determinados por el cambiar la realidad. Nada más lejano de la realidad,
respeto de la Constitución, pero además por respeto pues las leyes por sí solas, no cambian la realidad
a los derechos fundamentales y a las bases de un sino más bien las expresan de una u otra manera.
estado de derecho, con división y control de poderes, Las posibilidades de ordenar esa abundante e
así como a las reglas preestablecidas, de manera inconexa legislación, se ven recortadas por la acción
de no transgredir el principio que el democrático es del Congreso, el mismo que muchas veces ve
un gobierno de las leyes y no de las personas. La limitada su acción, no por autocontrol, sino por las
forma más directa como esto se expresa es, en primer órdenes impartidas desde palacio, o por la presión
lugar en el principio que sus poderes son de grupos de interés no debidamente registrados
exclusivamente los enumerados en la Constitución, como grupos de lobby. Existe una paradoja crucial
estando imposibilitado cualquier poder de en el derecho constitucional moderno, aun cuando
excederlos(47). Esta noción de gobierno limitado tiene la mayoría decidiera actuar contra los derechos de la
también que ver con la obligación de respetar los minoría, no podría, su conducta sería ilegítima, por la
derechos de los individuos, el ejercicio del poder limitación de poder inherente a la democracia.
parlamentario no puede, en ningún caso, alterar o
transgredir los derechos fundamentales (48). Es un 4.2. El principio de división o separación de poderes
principio general del derecho público, en especial el La noción de división o separación de poderes
constitucional, que los poderes de las instituciones es una de las ideas más brillantes y de los inventos
son exclusivamente las expresadas en la institucionales más funcionales que se han
Constitución o en las leyes y no más que ellas. Es producido en la historia de las ideas políticas. La
decir, en el derecho constitucional las facultades doctrina de la separación de poderes establece que
institucionales son siempre taxativas. No es aplicable la libertad de un ciudadano de un Estado puede ser
el principio del derecho privado de que nadie está asegurada solo si una cantidad de poder que puede
impedido de hacer aquello que la ley no prohíbe. El ser dirigida al abuso, es prevenida por una división
principio in dubio pro libertate, aplicable para las de la autoridad gubernamental, en autoridad de
personas, no es aplicable a las facultades gobierno, autoridad judicial y autoridad legislativa(49).
institucionales. El gobierno es limitado y en este caso Con el desarrollo del Estado durante el siglo XIX y XX
el congreso está autorizado a hacer en forma se le criticó como una institución que obstaculizaba
exclusiva y excluyente solo aquello que expresamente el buen gobierno y se le intentó relativizar. Un ejemplo
le permite hacer la Constitución, su reglamento o las de ello es la aun persistente práctica en regímenes
leyes de desarrollo constitucional de sus facultades. como el cubano o el de Corea del Norte de usar el
Esta limitación objetiva de la institución es una parlamento como un adorno de la función de poder
garantía ciudadana, pues impide el ejercicio del poder real. Hoy en día la noción de separación o división de
al libre arbitrio de quien lo detente, incluso siendo el poderes ha cobrado auge, pues se trata de imponer
origen de la institución el sufragio popular. Expresa límites a los poderes del Estado de manera que no
la noción que la propia democracia y el poder solo amparen la libertad individual sino también
emergente del sufragio debe tener límites proporcionen ciertas seguridades de estabilidad a
insalvables, en orden a proteger la institucionalidad la inversión privada y extranjera. El más reciente
democrática constitucional toda y en especial los informe del Banco Mundial sobre el Estado, reitera la
derechos fundamentales de los ciudadanos. importancia de la división de poderes para el
Así entendida la noción de gobierno limitado o desarrollo: “se necesitan mecanismos formales de
gobierno de las leyes y no de las personas permite control, anclados en las instituciones estatales
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darle continuidad histórica y seriedad a la legislación básicas. El poder puede dividirse ya sea entre los
peruana. La frondosa e inservible maraña legal con órganos judiciales, legislativos y ejecutivos del
cerca de 30,000 leyes, no se ha debido a la falta de Estado, o entre las autoridades centrales,
(47) La Corte Suprema de los Estados Unidos precisó la Constitución en ese sentido, “Consistente con el principio de que este es un gobierno
limitado, un gobierno de poderes enumerados, el Congreso no tiene poderes inherentes para dar legislación doméstica”. Kansas v.
Colorado (1907).
(48) Los derechos fundamentales son la base sobre la cual se ha construido la doctrina del estado de Derecho, “o sea, del estado que no solo
ejerce el poder ‘sub lege’, sino que lo ejerce dentro de los límites derivados del reconocimiento constitucional de los llamados derechos
290 ‘inviolables del individuo’”. BOBBIO, Norberto. Op. cit.; p. 23.
(49) RAUTEMBACH y MALHERBE. Constitutional Law. Johannesburg: Lex Patria, 1995. p. 59.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
(50) Banco Mundial. Informe Sobre el Desarrollo Mundial. 1997. Op. cit.; p. 8.
(51) PASCUCCI, Enrico. La Aparición del Estado de Derecho: limitaciones al poder y separación de poderes. El Estado de Derecho en la
España de hoy. En: Sección de Filosofía del Derecho de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Madrid: Actas, 1996. p. 82.
(52) SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Madrid: Alianza Universidad. p. 138.
(53) LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1986. p. 54.
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consensualmente su integración en la vida civil y la elaborado por los niveladores (levellers) en mayo de
comunidad política(57). La sociedad de naturaleza es 1649, que fijaba una estructura constitucional en que
así quebrada por la decisión racional de proteger se reflejaba claramente la separación entre poder
derechos naturales que el ciudadano considera como legislativo y ejecutivo, como, posteriormente, el
esenciales a la condición humana y una de las Instrument of Government, de 16 de diciembre de
razones fundamentales del contrato social. 1653, que iba a suponer la primera Constitución
En la teoría del contrato social desarrollada escrita de Inglaterra, significaron el establecimiento
por Locke se supone la existencia ficta de un acuerdo del principio de la separación de poderes al margen
entre gobernantes y gobernados(58). De acuerdo a la del esquema constitucional del gobierno mixto”(62).
opción clásica propuesta por Locke, en dicho pacto
se incorporan directamente los derechos de las 4.2.2. El aporte de Louis Montesquieu
personas. Una de las instituciones encargadas de Para Montesquieu la garantía de la libertad
hacer respetar ese acuerdo, en el aspecto de la exige la existencia de varios poderes dentro del Estado.
vigencia de los derechos, en coherencia con la Al describir la Constitución de Inglaterra, en el capítulo
Constitución y las normas vigentes, es el congreso. VI del Libro XI del Espíritu de las Leyes, traza su teoría
De esa manera, si el congreso se constituye en el de la división de poderes. Algunos autores han
depositario de la soberanía popular, en el ente sostenido que la descripción fue solo un pretexto pues
representante del pueblo, una de sus misiones no guardaba mucho parecido con la realidad política
centrales consistirá en cautelar que los derechos de de la isla (63). Esos poderes públicos debían tener
ése pueblo se respeten en el ejercicio, tanto de su funciones básicas (legislativa, judicial y ejecutiva)
propia misión, como en el ejercicio de las funciones claramente diferenciadas y separadas. El eje orientador
de los otros poderes del Estado, esto es el Ejecutivo de la obra es la lucha contra el despotismo. Se ha
y el Judicial. En el pensamiento de Locke la división sostenido, desde mi punto de vista con acierto, que
de poderes tiene como objeto el garantizar los no es casual que el texto breve pero crucial sobre la
derechos y el balance del pacto social. Así sostiene separación de poderes se encuentre en el contexto
que “debido a la fragilidad de los hombres, estos de un Libro XI, cuyo objeto es analizar “las leyes que
podrían ser tentados a tener en sus manos el poder dan origen a la libertad política en su relación con la
de hacer leyes y el de ejecutarlas para así eximirse constitución. Ello pone, ya desde el inicio, de relieve la
de obedecer las leyes que ellos mismos hacen”(59). íntima vinculación que para el publicista francés existirá
La solución supone la creación de la división de entre separación de los poderes y mantenimiento de
poderes: “y como podrían tener tentaciones de hacer la libertad”(64).
leyes a su medida y de ejecutarlas para beneficio Montesquieu afirma que: “La libertad política
propio, llegando así a crearse intereses distintos de de un ciudadano depende de la tranquilidad de
los del resto de la comunidad y contrarios a los fines espíritu que nace de la opinión que tiene cada uno
de la sociedad y del gobierno, es práctica común en de su seguridad. Y para que exista la libertad es
los Estados bien organizados que el poder legislativo necesario que el Gobierno sea tal que ningún
sea puesto en manos de diversas personas” (60), y ciudadano pueda temer nada del otro. Cuando el
finalmente insiste: “es necesario que haya un poder poder legislativo está unido al poder ejecutivo en la
que esté siempre en activo y que vigile la puesta en misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad
práctica de esas leyes y la aplicación de las mismas. porque se puede temer que el monarca o el Senado
De ahí que los poderes legislativo y ejecutivo suelan promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir
estar separados”(61). tiránicamente. Tampoco hay libertad sí el poder
La doctrina de la separación de poderes será judicial no está separado del legislativo ni del
formulada por primera vez durante la guerra civil de ejecutivo. Si va unido al poder legislativo, el poder
la República inglesa por los opositores a la teoría de sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería
la monarquía mixta. Tanto el Agreement of the People, arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo
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legislador. Si va unido al poder ejecutivo, el juez podría definitivamente determinada no tiene una
tener la fuerza de un opresor. Todo estaría perdido sí Constitución”. Esa norma inspirará a cientos de cartas
el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas políticas posteriores. Sin duda no es posible imaginar
principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los la Constitución Americana ni la Constitución Francesa
tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las de 1791 ni el desarrollo constitucional posterior, sin
resoluciones políticas y el de juzgar los delitos o las el concepto de la división de poderes cuyo origen
diferencias entre particulares” (65) . La facultad de está tanto en Locke y mucho más clara y ampliamente
control, además de la de legislar es parte de esa desarrollado en Montesquieu(69).
teoría de división de poderes: “Pero si en un Estado En resumen, podemos decir que, al incorporar
libre el poder legislativo no debe tener derecho frenar la separación de poderes en el ámbito constitucional
al poder ejecutivo, tiene, sin embargo, el derecho y y establecer tres ramas separadas de gobierno, los
debe tener la facultad de examinar como son autores de las primeras constituciones tuvieron un
cumplidas las leyes que ha promulgado”(66). Un cierto doble objetivo: en primer lugar la separación de
pesimismo antropológico, también presente en poderes estaba destinada a recortar el poder de cada
Hobbes y Locke, lo lleva a afirmar que para que no se uno de ésos poderes, pero al mismo tiempo
pueda abusar del poder es preciso que, por la aseguraban la cooperación entre ellas como un
disposición de las cosas, el poder frente al poder. elemento indispensable de un gobierno efectivo.
Estas teorías fueron asumidas por los primeros “Mientras la Constitución difumina el poder, lo mejor
constituyentes, los llamados framers de la para asegurar la libertad, ella también contempla que
Constitución norteamericana, Montesquieu fue la práctica integrará los poderes dispersos en un
estudiado y citado por todas las partes (federalistas gobierno viable”(70). La división de poderes asegura
y antifederalistas) que participaron en el debate así equilibrio y cooperación entre poderes, la división
constitucional norteamericano(67). Se llegó incluso a y competencia promueve la cooperación y por ende
vincular las teorías de Montesquieu a la propia alienta a su contrario la unidad del Estado.
existencia de una constitución libre, “no puede haber Hoy en día nadie defiende una dogmática y
libertad donde los poderes legislativo y ejecutivo se clásica división de poderes afirmada por
hallan unidos en la misma persona o en el mismo Montesquieu, se trata más bien de afirmar una nueva
cuerpo de magistrados”, o “si el poder de juzgar no noción de separación que, afirmando la
está separado de los poderes legislativo y ejecutivo”, independencia, sin embargo, entiende el manejo de
no pretendía decir que los diversos órganos no la cosa pública como un esfuerzo consistente de
deberían tener una participación parcial, o un cierto cooperación y mutuo control, más que de solo
control, sobre los actos de los otros. Lo que pretendía confrontación o antagonismo. La propia existencia
decir, como se deduce de sus propias palabras, y de sujetos políticos y sociales distintos a los que
como resulta todavía más claro a partir de los analizó Montesquieu obliga a la búsqueda de nuevas
ejemplos que él tenía presentes, no era otra cosa opciones institucionales. Sobre este tema podemos
que cuando todos los poderes de un órgano son decir que aún son válidas las palabras de Víctor
ejercidos por las mismas manos que poseen todos Andrés Belaúnde, “pero es innegable señor
los poderes de otro órgano, quedan subvertidos los Presidente, que la división de poderes en un sentido
principios fundamentales de una constitución libre”(68). moderado es la salvaguarda de la libertad y que con
Sin duda alguna Montesquieu influyó decididamente estas restricciones, es imperecedero el principio
en el diseño de la primera Carta Política escrita. descubierto por Montesquieu”(71).
Este concepto también influenció las La noción de separación de poderes,
declaraciones políticas de la revolución francesa. Es asumida plenamente por el derecho constitucional,
así célebre el artículo 16 de la Declaración Francesa no ha sido sin embargo nunca absoluta(72). Complejizó
de los Derechos de 1789, que menciona: “Una la clásica noción de división de poderes tanto el
sociedad en la que la garantía de los derechos no funcionamiento real del Estado que implicaba cierto
está asegurada y la separación de poderes no está grado de cooperación, como más recientemente el
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(65) MONTESQUIEU. Del Espíritu de las Leyes. Madrid: Sarpe, 1984 (originalmente 1748). p. 169.
(66) MONTESQUIEU. Ibid.; Libro XI, capítulo VI.
(67) SHKLAR, Judith N. Montesquieu. Gran Bretaña: Oxford University Press, 1987. p. 111.
(68) MADISON, James. El Federalista. 1788. Citado por: BLANCO VALDÉZ, Roberto. Op. cit.; p. 57.
(69) FETSHER, Irving. La Ilustración en Francia: la Enciclopedia, Montesquieu, Rousseau. En: VALLESPÍN, Fernando (editor). Historia de la
Teoría Política. Madrid: Alianza Editorial, 1995. pp. 97 y 98.
(70) Youngstown Co. v. Sawyer. Citado en: OLESZECK, Walter. Congressional Procedures and the Policy Porcess. Washington DC:
Congressional Quarterly Press, 1996. p. 2.
(71) BELAÚNDE, Víctor Andrés. El Debate Constitucional. Lima: Talleres Gráficos Villanueva, 1966. p. 68.
(72) Algunos autores han sostenido que ya el mismo Montesquieu hablaba de una combinación, de fusión y de enlace de los poderes, citando 293
a Eisenmann. ALTHOUSSER, Louis. Montesquieu, la Política y la Historia. Madrid: Ariel, 1974. p. 121.
Carlos Chipoco
en cada rama pueden buscar aumentar su poder a este sustentado sobre una distribución de poderes
expensas de los otros poderes del Estado, en cierto con independencia de funcionamiento; y un sistema
(73) GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. Teoría y Práctica de la Constitución Peruana. Tomo II. Lima: Justo Valenzuela, 1993. p. 20.
(74) SCHMITT, Carl. Op. cit.; p. 189.
(75) OLESZECK, Walter. Op. cit.; p. 3.
(76) SCHMITT, Carl. Op. cit.; pp. 186 y 187.
(77) LÓPEZ GUERRA, Luis. Introducción al Derecho Constitucional. Valencia: Tirant lo Blanch, 1994. p. 74.
(78) Es muy importante la noción de un Congreso que funcione realmente como tal. Los regímenes totalitarios de Europa del Este por ejemplo
294 todos tenían parlamentos pero que en la realidad no eran instancias de expresión de la soberanía popular pues estaban totalmente
limitados por el poder y la dictadura del partido, de la nomenclatura o, en casos como el de Rumania, del dictador.
El Congreso: historia constitucional y valores democráticos
(79) CERDAS, Rodolfo. Democracia y Derechos Humanos. En: AGUILAR y otros. Estudios Básicos de Derechos Humanos. San José de Costa
Rica: Instituto de Derechos Humanos, 1994. p. 297.
(80) Se pasa de un extremo a otro, en teoría política. La teoría de Montesquieu de la división de poderes, se adoptó como un dogma. Después
se ha dicho: no hay división de los poderes. Eso es absurdo. Hay y habrá siempre separación de poderes, conservando cada poder sus
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funciones esenciales. El Poder Ejecutivo podrá dar un Decreto Ley, pero con autorización del Congreso. Mas, el Poder Ejecutivo nunca
podrá juzgar ni imponer penas por delitos comunes ni por delitos políticos. BELAÚNDE, Víctor Andrés. Op. cit.; p. 115.
(81) ¿En qué se diferencian los dos regímenes? “La primera distinción a ser hecha es que en los gobiernos parlamentarios, la cabeza del
gobierno -para los que hay diferentes títulos oficiales, como primer ministro, premier, canciller, ministro presidente- y su gabinete
dependen de la confianza del legislativo y que pueden ser despedidos de sus puestos por un voto parlamentario de no confianza o
censura. En la forma presidencial de gobierno, la cabeza del gobierno es elegida por un término fijo constitucionalmente establecido y en
circunstancias normales no puede ser forzado a renunciar por el Congreso. (...) La segunda diferencia crucial es que el jefe de gobierno
del régimen presidencial es elegido popularmente, sea directamente o por un colegio electoral, mientras el primer ministro es seleccionado
por la legislatura. (...) Una tercera distinción fundamental es a menudo usada: los sistemas parlamentarios tienen ejecutivos colectivos
o colegiados, mientras el sistema presidencial tienen una persona y ejecutivos no colegiados”. LIPHART, Arend. Parliamentary versus
Presidential Government. Gran Bretaña: Oxford University Press, 1992. pp. 2 y 3.
(82) Una de las primeras “incrustaciones” fue, a mediados del siglo XIX, la figura del Consejo de Ministros. GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. 295
Op. cit.; p. 19.
Carlos Chipoco
pueden -y deben- participar en el gobierno de la orden y la justicia siendo la misión del poder asegurar
sociedad” (83). el interés general y el bien común contra la presión
En el ámbito constitucional lo que preocupa son de los intereses particulares”. Por otro lado otras
las minorías, no las mayorías. Más concretamente, en concepciones opinan que la política es una lucha
este contexto el problema que surge es el del derecho basada en la diversidad y en el intento de supremacía
que deben tener las minorías a oponerse, el derecho a de unos grupos sobre los otros. Para los primeros la
la oposición. La expresión “gobierno de la mayoría y diversidad y el desacuerdo son incompatibles con el
derechos de la minoría” adquiere aquí su significado orden político, el cual debe descansar en la unidad
más preciso y una singular importancia. Si se acosa, basada en la unanimidad. Para los segundos, por el
se impide o se aplasta a la oposición, podemos hablar contrario, el “horror de la carencia de unidad es
de tiranía de la mayoría en el sentido constitucional de reemplazado por la creencia de que un mundo
la tiranía de la mayoría, que Madison y Jefferson policromático es la única posibilidad de la vida
denominaron “despotismo electivo”(84). La pluralidad política”(87).
política supone la aceptación de una dinámica mayoría- La doctrina constitucional, sobretodo la
minoría donde si bien la primera ejerce su derecho a producida a través de las decisiones
ser la fuerza mayoritaria, no aplasta los derechos de jurisprudenciales del Tribunal español -la corte
los otros representantes de la ciudadanía. Algunos constitucional de habla hispana más antigua y
autores sostienen que la primera constitución escrita consistente en sus decisiones- afirma que el
se inspiró en los principios de la autoridad limitada, el parlamento es un espacio privilegiado de expresión
de la autoridad equilibrada (separación de poderes) y del pluralismo político. Siendo como es el intérprete
el del pluralismo político. Y se ha indicado que la máximo de la Constitución en el ordenamiento
importancia de la pluralidad del poder radica también jurídico hispano ha considerado en forma reiterada
en la medida en que “los mecanismos jurídicos que el pluralismo político es un elemento esencial
constitucionales pueden transtornarse si algunos sobre el que debe basarse el funcionamiento del
ciudadanos o grupos adquieren porciones parlamento. Refiriéndose a normas recogidas en el
desproporcionadas de poder en comparación con otros reglamento parlamentario ha afirmado que “aunque
ciudadanos, el poder potencial de un grupo debe ser el artículo 28.1 de nuestra ley orgánica no menciona
controlado (balanceado) por el poder de otro grupo”(85). los reglamentos parlamentarios entre aquellas
La calidad de órgano de representación popular, de normas cuya infracción pueden acarrear la
institución donde se va a expresar la voluntad del pueblo inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto
de elegir a quienes deben representarlos, descansa por la invulnerabilidad de tales reglas de
necesariamente “en el pluralismo político y social que procedimiento frente a la acción del legislador como,
es propio de toda sociedad libre. Y ello se tiene que por el carácter instrumental que estas reglas tienen
traducir no solo en la composición de los actuales respecto de uno de los valores superiores de nuestro
Parlamentos, los cuales son el órgano por excelencia ordenamiento, el del pluralismo político (artículo 1.1
de la representación nacional o popular, sino también CE), la inobservancia de los preceptos que regulan
en su funcionamiento. Dicho en otras palabras para el procedimiento legislativo podría viciar de
que un parlamento pueda considerarse como tal debe inconstitucionalidad la ley cuando esta inobservancia
reconocer el importante papel de las minorías que son altere de modo sustancial el proceso de formación
las llamadas a ejercer el papel de oposición y la de voluntad en el seno de las Cámaras” (Sentencia
importante función de control de gobierno, en el caso 99/1987 del 11 de junio RI, FJ1). Esta noción válida
del Perú no solo del Ejecutivo sino de todo el Estado”(86). según dicho tribunal para el proceso legislativo, en
El tema es muy importante porque no para todas relación con los procedimientos parlamentarios de
las concepciones constitucionales ni políticas el control del gobierno y de las concretas facultades en
pluralismo es un valor esencial a preservar. Existen tal sentido atribuidas a los órganos parlamentarios
ejemplos contemporáneos, algunos muy recientes, (o a los propios parlamentarios). El Tribunal
donde la existencia de un partido único o la práctica Constitucional español ha señalado también que tal
proscripción de la oposición afirman la negación control “deviene un imperativo constitucional en el
formal o informal de la oposición. Por un lado, una marco de la democracia pluralista que la Constitución
primera postura es la que mantiene que la política consagra en su artículo 1.1. (Sentencia 161/1988, de
ius et veritas 33
(83) DE ESTEBAN, Jorge y Pedro GONZÁLES TREVIJANO. Curso de Derecho Constitucional Español. Tomo II. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid, 1993. p. 547.
(84) SARTORI, Giovanni. Teoría de la Democracia. Madrid: Alianza Universidad, 1988. p. 170.
(85) DAHL, Robert. Citado en: BOBBIO, Norberto y otros. Diccionario de Política. Op. cit.; p. 1187.
(86) SÁNCHEZ NAVARRO, Angel J. Las Minorías en la Estructura Parlamentaria. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1995. p. 20.
(87) DE ESTEBAN, Jorge y Pedro GONZÁLES TREVIJANO. Op. cit.; p. 551.
296 (88) COBREROS MENDAZONA, Edorta. Del status parlamentario como derecho fundamental garantizado por el artículo 23.2 de la Constitución.
En: Estudios sobre la Constitución Española. Madrid: Civitas, 1991. p. 2153.