Capítulo 1

Las administraciones públicas y el sistema político

1. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO SOCIOPOLÍTICO

Las administraciones públicas consumen hoy la mayor porción del presupuesto público, ocupan a
un porcentaje muy importante de la población activa y son los responsables principales de gran
parte del rendimiento del sistema político. Más relevante aún resulta su presencia en la vida de los
ciudadanos.
Los Estados se han visto sometidos a presiones externas o internas que han obligado a los
Estados a emprender reformas que afectan a sus estructuras administrativas tradicionales:
• Globalización
• Internacionalización de los mercados
• Incorporación a bloques supranacionales
• Cambio tecnológico
• éxito de las ideas del Neoliberalismo económico
• Entrada de nuevos problemas en la agenda de los gobiernos
• Ciertos paradigmas administrativos como la Nueva Gestión Pública

1.1. La Admción. Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político
Cambio global más significativo en los últimos decenios: el aumento de la presencia, el tamaño
y el cometido de las organizaciones públicas en la sociedad.

Causas de los cambios de las AAPP en las últimas décadas: procesos externos e internos
interrelacionados y originados por la internacionalización de la economía y la política:
• Descentralización.
• La globalización de las regulaciones de la economía mundial.
• La revalorización de lo local a la vez que los Estados se muestran incapaces para
crear un sentimiento de única comunidad nacional.

1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las
organizaciones públicas y las privadas
Las administraciones públicas en los países desarrollados incluyen entre sus actividades
principales tres categorías básicas:
• la regulación de conductas y actividades,
• la prestación de servicios,
• la transferencia de recursos financieros.

Los destinatarios son tanto los ciudadanos individuales como los grupos; y las organizaciones tanto
privadas como públicas.
Algunas características de las administraciones son:
• su gran tamaño.
• su multiplicidad de ámbitos de actuación.
• su especialización funcional (puede haber solapamiento, en ocasiones).
• su diversidad organizativa para buscar una mayor eficacia.
• su profesionalización.

En cuanto a la peculiaridad de las administraciones públicas, hay tres grandes posiciones:

• La administración pública es radicalmente singular. La AP es radicalmente singular, con
campos de actuación delimitados por las normas jurídicas. Lo característico de lo público
es que tiene que ver con la capacidad para el ejercicio legítimo de la violencia
(Weber).
• Convergencia progresiva entre los modos de gestión públicos y los privados. La
diferenciación nítida entre administración pública y gestión de empresas se hace cada vez
más difícil. En cuanto a los fines, crece la responsabilidad social de las empresas, al
tiempo que crece la preocupación por la eficacia y eficiencia en las organizaciones
públicas.
• la visión neoliberal más radical considera que hablar de organizaciones públicas o de
gestión pública sería hablar de una forma “degenerada” de gestión empresarial. No hay
gestión pública como tal, sino sólo gestión eficaz y eficiente (la de las empresas) y
gestión burocrática e ineficaz (la de las organizaciones públicas).

Semejanzas y diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas:

• Fines: ambas persiguen conjuntos complejos de objetivos; pero las privadas buscan obtener
un beneficio económico, y las públicas tienen objetivos cualitativos.
• Diseño organizativo: ambas disponen de una dimensión formal recogida en documentos, y
otra informal; pero en las públicas el “jefe” tiene un carácter inequívocamente político, y
en las privadas los “propietarios” tienen un interés personal (interés general Vs. intereses
privados).
• Publicidad de las actuaciones: en las públicas tienen carácter público y están sujetas a
mecanismos de control, y en las privadas no.
• Sujeción al derecho: en las públicas se regulan mediante normas escritas sujetas a
instancias judiciales y abiertas al debate público, y en las privadas el papel de las normas
escritas es menos relevante.
• Contexto organizativo: en la gestión pública se dan mayores problemas de organización.
• Clientes: en las privadas sus demandas tienen mayor influencia inmediata sobre la
conducta de la organización.
• Estilos de liderazgo: los líderes privados están más orientados al cambio en la medida
en que la adaptabilidad es condición necesaria para la supervivencia organizativa; y el
liderazgo público se fundamenta en el principio de la consecución de los resultados
esperados de acuerdo con criterios de decisión previamente definidos.
• Tecnología: en ambas se depende de la tecnología; pero en la gestión pública sus
conocimientos de la relación entre medios y fines es escasa.
1.3. El entorno sociopolítico y la evolución histórica especial de las
administraciones españolas y sus retos.
Transiciones en el contexto histórico de las AAPP en España:
• De un régimen político autoritario a un sistema democrático.
• De un régimen de mera legalidad administrativa a un Estado de derecho.
• De un sistema centralista a un Estado de las autonomías.
• De un Estado interventor de un mercado predominantemente interno, a un Estado en línea
con la constitución económica europea.
• De un Estado con acción social limitada a un Estado de bienestar.
• De un Estado aislado y subordinado internacionalmente a un Estado con presencia
internacional.
• De una sociedad cerrada y autoritaria a una sociedad abierta y respetuosa.
• De una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada.

1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las AAPP

Las organizaciones públicas son sistemas sociales que se mantienen en permanente interrelación
con su entorno. La teoría de sistemas subraya la importancia del análisis de las características y
la dinámica del entorno para entender la lógica que rige la configuración y el comportamiento de
las organizaciones.
Las administraciones son complejos organizativos muy peculiares tanto por sus fines (interés
general) como por su diseño o medios que utilizan. En su actuación cotidiana, se relacionan con
innumerables actores e instituciones (relación bidireccional, con feedback en ambos sentidos).
Autores como Starling han utilizado la idea del “campo de fuerza” para tratar de superar la
idea tradicional que veía a la administración pública a) en el vértice de una pirámide jerárquica
b) como subordinada a una única institución.

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO

2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su

legitimidad: democracia y administración pública
La naturaleza del sistema político, sus instituciones y valores actúan como marco dentro del que
se mueven las organizaciones públicas. El marco más característico es el Estado constitucional y
democrático, la actuación pública se rige por los principios de inclusividad, igualdad
política, participación, representatividad y garantía de derechos.
Las actuaciones del Estado requieren legitimación, que puede ser institucional o en términos de
proceso decisorio; (carácter más o menos democrático de la participación de los gobernados), o
ser una legitimación en términos de resultados (que las decisiones sean acordes con los
intereses de los gobernados); ambos tipos se complementan y refuerzan mutuamente.
Cada la legitimidad depende más de la capacidad de proveer servicios adecuados a los diferentes
usuarios de la administración de manera rápida y especializada. Algunos cambios (menor
participación electoral, descenso afiliación, mayor información...) han desplazado la atención
pública al campo de los resultados (es decir, se ha pasado del legislativo y las instituciones
representativas al ejecutivo y sus órganos administrativos y de servicios). Así, las
administraciones tratan de incluir más activamente a los ciudadanos, ser más receptivas, lo que
aporta nuevas vías para la participación política.
Por otra parte, una acción pública acorde con los principios democráticos no está exenta de
dificultades para las administraciones, ya que éstas se ven obligadas a conjugarlos en
situaciones concretas en las que se pueden plantear conflictos entre ellos (P. ej. Eficacia o
rapidez). La existencia de una cultura política democrática ayuda a resolver las tensiones antes
señaladas.

2.2. El entorno constitucional de las AAPP españolas

La CE de 1978 contiene la articulación básica del sistema político-administrativo, establece una
tipología de formas de organización administrativa y criterios organizativos referidos a la
configuración de las organizaciones públicas, la distribución de competencias y la forma de
cumplimiento de su actividad.

La CE incorpora varios principios al modo de acceso a la función pública:

• Igualdad
• Mérito y capacidad.
• Publicidad

La CE define la Administración positiva y negativamente, distinguiendo una doble dimensión:

gubernativa-directiva y administrativa (Gobierno y Administración).

2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las AAPP

Los partidos son una pieza fundamental de la estructura estatal dadas las funciones fundamentales
que ejercen: movilización electoral, agregación de intereses, elevación al Estado de las
orientaciones políticas y las demandas sociales... Hasta el punto de instaurarse un Estado de
partidos.
En algunos casos se ha criticado la medida en la que los partidos han ocupado (“colonizado”) todas
las instituciones y órganos del Estado, en especial los altos cargos de la Administración, lo que
produce una tensión entre la objetividad y neutralidad administrativa, y la subjetividad y los
intereses partidistas.

2.4 . Los valores culturales y principios predominantes sobre las actividad y la gestión
administrativa: buena administración, reformas y modas administrativas
La actividad de las administraciones públicas ha estado determinada por la cultura política y las
concepciones ideológicas, así como valores e ideas normativas sobre lo que constituye la buena
administración.
Estos valores e ideas han ido cambiando con el tiempo y con ciertas modas difundidas
internacionalmente. Por ejemplo, frente a la llamada burocracia tradicional, más pendiente de
los valores de la legalidad cumplimiento de las normas y la seguridad jurídica, la llamada
Nueva Gestión Pública ha resaltado más los valores de eficacia y eficiencia, y el control y la
responsabilidad por resultados. Sin embargo, sus críticos le acusan de haber fragmentado en exceso
la gestión pública, haberla subordinado al sector privado, haber reducido al ciudadano al mero
cliente y haber deteriorado el espacio público.
Más recientemente, el paradigma centrado en la llamada gobernanza resalta sobre todo la
participación y la interacción necesaria entre las Administraciones públicas, la sociedad civil
organizada y las empresas
En función del predominio de estas modas las administraciones han estado sujetas a procesos
continuos de reforma o modernización. Podrían identificarse varias tendencias:
• La liberalización, privatización y desregulación
• Cambio desde el intervencionismo keynesiano al Estado regulador del buen funcionamiento
de los mercados libres.
• El gerencialismo, la gestión del rendimiento y la orientación al cliente (Nueva Gestión
Pública)
• El énfasis en la elección por los usuarios y las TIC a través del e-gobierno o la
e-administración, con el fin de promover la transparencia y el gobierno abierto
• Despolitización, el gobierno delegado y la agencificación: cambio hacia un sector público
descentralizado y constituido por diferentes y numerosos tipos de organizaciones
semiautónomas. “Despolitizar” o eliminar determinadas materias del ámbitode la política
partidaria, transfiriendo autoridad a tecnócratas. Esta noción de adaptación de las
instituciones afin de imponer restricciones a los funcionarios elegidos y los votantes se
hadenominado “lógica de la disciplina”.
• Cambio desde el gobierno jerárquico a las redes de gobierno: gobernanza colaborativa,
incluyendo ocasionalmente componentes deliberativos y participativos; pluralidad de centros
de decisión sin clara jerarquía entre ellos donde prevalece la negociación.
• Europeización de las administraciones y las políticas pública: ha supuesto presiones de
ajuste y convergencia, así como el surgimiento de un nuevo orden ejecutivo multinivel.
En los últimos años la mayoría de estas tendencias han sido cuestionadas debido a los fallos de
gobernanza frente a la crisis financiera y fiscal.

3. LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y OTRAS

INSTITUCIONES Y ACTORES EN EL SITEMA POLÍTICO

3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros

Una de las primeras entidades con la que tienen que tratar las administraciones públicas es con los
jefes de los ejecutivos, que son sus superiores directos y los que determinan los objetivos de su
actividad. Las fuentes de poder se basan en su potestad para:
• nombrar los altos cargos
• aprobar la creación de nuevos departamentos o reorganizar los existentes
• su disposición de gabinetes y asesores
• su control de la iniciación de las propuestas de legislación y el establecimiento de las
prioridades
• su capacidad normativa para elaborar reglamentos y decretos que desarrollan las leyes
La ciencia de la administración separa entre política y administración, delimitando sus esferas. La
política tiene que ver con la revelación de preferencias, mientras que las administraciones serían el
entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las directrices emanadas de los
órganos políticos. Estarán integradas por funcionarios profesionales y por políticos o personal de su
confianza.
Esta visión le debe mucho a Max Weber; no obstante, en la práctica la distinción entre lo político y
lo técnico es una cuestión de grado. Una decisión, por “técnica” que sea, siempre tiene consecuencia
políticas. Así pues, existe más bien una situación de interdependencia que matizan el simple vínculo
de superioridad jerárquica del político sobre el técnico.
El conocimiento experto de los empleados públicos profesionales sobre los temas, su familiaridad
con la dinámica de funcionamiento, su contacto directo y prolongado con distintos actores clave les
proporcionan una capacidad de influencia muy notable sobre las opciones y los contenidos de
algunas decisiones formalmente políticas.
Con la politización creciente y la proliferación de asesores y gabinetes políticos esto ya no es así; los
políticos parecen haber prescindido cada vez más del asesoramiento técnico de los funcionarios,
liberándose de su influencia. Actualmente se funciona sobre la idea de que parece que los políticos
han de tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda limitado
a facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria (Nieto 2008). Asimismo, también entre los
altos cargos de confianza política suelen predominar los burócratas profesionales, aunque se va
dando más cabida a los activistas de los partidos o expertos en comunicación política.

3.1.1.El papel de los asesores políticos y los gabinetes

Los directivos públicos y funcionarios cada vez más interactuan con asesores políticos que forman
parte de los gabinetes. Esta proliferación de asesores se produce para poder controlar la
administración y evitar bloques de información o de sus iniciativas y para recompensar
económicamente a los amigos políticos. De esta forma se controla el quehacer de los funcionarios,
pero se provocan tensiones ya que los asesores no tienen formalmente superioridad jerárquica pero
actuan como si así fuera.
Esta tendencia supone la introducción de un tercer actor. Hay diferentes opiniones sobre los efectos:
• Optimistas: es una característica propia y legítima del marco constitucional. Los gabinetes o
asesores sirven para a ayudar al departamento a descifrar la mente del ministro, trabajar
conjuntamente con los altos funcionarios en su nombre y manejar los aspectos partidistas de
los asuntos de gobierno.
• Pesimistas: supone una amenaza para la imparcialidad de los funcionarios, así como una
usurpación indebida de la potestad ejecutiva debido a su acceso privilegiado a los ministros
(grave manifestación de la excesiva politización del proceso de elaboración de las políticas
públicas mediante la reducción del papel tradicional de los funcionarios)

3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas

En los sistemas parlamentarios, el Gobierno suele ser todopoderoso porque su poder es doble:
• La ley establece que la administración pública está subordinada al gobierno.
• Puede cambiar las normas reguladoras de la administración pública.

Pero los parlamentos pueden aprobar los presupuestos, algunos nombramientos (Defensor del
Pueblo) y controlar las actividades de la administración.

En España, las Cortes o las asambleas de las CCAA pueden ejercer un fuerte control sobre la
AP, pero sus instrumentos no funcionan de manera efectiva en sistemas parlamentarios donde la
mayoría no ejerce un control real del gobierno, ya que su supervivencia depende de apoyarlo.

3.3. Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas.

Organismo de control y supervisión
Las organizaciones públicas tienen relaciones con otras unidades afines o competidoras:
Órganos de supervisión: Intervención General del Estado, Inspección de Servicios, Defensor del
Pueblo, Tribunal de Cuentas.
3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones
intergubernamentales
El reforzamiento de los gobiernos y administraciones autonómicas y locales tiene un fortísimo
impacto sobre el funcionamiento de las administraciones públicas:
• Redistribución de los efectivos humanos y materiales al servicio de las diferentes
organizaciones y la constitución de grandes burocracias subestatales.
• Desde el punto de vista funcional, redistribución de los papeles y alteración de las pautas
de relación entre niveles de gobierno.

Las AAPP se relacionan así con otras administraciones de otros niveles territoriales de
gobierno, así como hay que mencionar la construcción de un espacio supranacional como la
Unión Europea, con significativas consecuencias para el funcionamiento de las AAPP
españolas.

3.5. Los tribunales

Les corresponde el control último de la legalidad de los actos administrativos. Los
tribunales y la amenaza de su uso por particulares u otras administraciones, tienen una gran
influencia en la forma de actuar de los administradores públicos, pues pueden revisar y anular los
actos administrativos, aunque existe un problema por la lentitud de los procedimientos.
El Tribunal Constitucional puede tener un papel que constriñe o rectifica la actuación de las
AAPP (ej: el recurso de amparo por violación de derechos fundamentales).

4. LA INTERACCIÓN DE LA AP CON LA SOCIEDAD CIVIL: GRUPOS DE

INTERÉS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y OPINIÓN PÚBLICA
El consjunto de temas que preocupan a los ciudadanos se denomina agenda institucional. La
evolución de la agenda tiende a presentar un carácter acumulativo, sumado a la facilidad para
formular demandas hace que las administraciones públicas tengan que enfrentarse a un volumen y
una variedad de problemas muy notable, llegando a la sobrecarga.

4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales

Los grupos sociales tratan de influir sobre las decisiones públicas, interaccionando con la
administración a varios niveles. La apertura de la administración pública a estas influencias y el
éxito de estos grupos depende de varios factores institucionales, políticos y culturales.
Además, los directivos públicos cultivan su apoyo, ya que dicho respaldo es importante para
mantener el presupuesto y los programas a su cargo. Por otro lado, algunas organizaciones públicas
pueden ser “capturadas” por algunos grupos de interés.

Tipos de interacción entre los grupos y la administración (tipos de relaciones dinámicas entre
los grupos de interés):
• Interacción legítima: los grupos participan en el sistema político de forma aceptada y
legal. Su influencia suele ser grande y el alcance de la interacción amplio. No gastan
recursos en el acceso y emplean un estilo de constante negociación. En las políticas
redistributivas y regulativas, la implantación de los programas públicos será más fácil si
participan tales grupos, pues la decisión se considerará así más legítima.
• Interacción de clientela: un grupo de interés local puede convertirse en el representante
natural de un sector social que, a su vez, constituye el objetivo más natural para una
unidad administrativa. La influencia de un grupo puede ser m u y grande, pero la de los
grupos en su conjunto se reduce. Se reduce la visión del interés general y se produce una
simbiosis en la que ambas partes dependen y se benefician entre sí.
 • La interacción ilegítima: se realiza fuera de los cauces normales, y ni el sistema ni los
administradores reconocen su legitimidad. En caso de que vean imposible el acceso, es
posible que recurran a medios violentos. Su impacto sobre la política es difícil de evaluar
(mayo del 68, movimiento zapatista...).

4.2. Redes de política pública (policy networks)

Definición: también llamadas “comunidades de políticas”, son los entramados de actores
públicos y privados que se reúnen alrededor de la formulación y la implantación de una
política determinada.

La idea básica consiste en que cada área de política tiende a estar ocupada por un gran número de
grupos de interés, diferenciándose la red del corporativismo en que no presupone la aceptación de
la política existente.

4.3. Los medios de comunicación

En los sistemas democráticos el papel de los mmcc para examinar la actuación política es
fundamental, y está constitucionalmente protegido:
• Los mmcc definen las percepciones ciudadanas sobre cuál es la agenda política del
momento y pueden modificar las preferencias políticas, así como las opiniones de los
individuos son permeables a sus mensajes.
• Cuanto mejores son las relaciones que mantienen los decisores políticos con la prensa,
más fructíferas son las políticas.
• También cumplen una misión educativa (ej: SIDA).
• Los directivos públicos intentan propiciar la atención hacia sus organizaciones y políticas
públicas o desviarla en caso de crisis.

4.4. La opinión pública

La opinión pública influye en la gestión de las organizaciones públicas, afectando a la
administración pública general y, de un modo más específico, condicionando servicios
públicos y la gestión de departamentos concretos (ej: las actitudes negativas o favorables
condicionan la introducción de ciertos programas en la agenda política).
Asimismo, el apoyo público que mantiene un departamento determina incluso el presupuesto que
recibe.

4.5. Ciudadanos individuales

Se relacionan cada vez más con las organizaciones públicas debido a que proporcionan
instrumentos que canalizan este tipo de contacto individual (ej: el Programa de Quejas
y Sugerencias de la Administración General del Estado). La información emitida por las
autoridades es importante para que los ciudadanos se impliquen y tengan la capacidad de
enjuiciar.
Cada vez es más frecuente preguntar a los ciudadanos para evaluar la satisfacción con los
servicios prestados.

5. EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO, TECNOLÓGICO E INTERNACIONAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Las administraciones públicas están también sometidas a las complejidades,demandas y cambios de

su entorno socioeconómico, cultural y tecnológico.
5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración
• La estructura social se ha vuelto más compleja por los procesos de diversificación y
tecnificación económica. La fragmentación social se traduce en el desarrollo de intereses
diferenciados y en demandas específicas de los grupos que se dirigen a las AAPP (ej: el
envejecimiento implica un incremento de la población dependiente, y obliga a desarrollar
actuaciones para la población anciana).
En España, la demanda sobre los servicios de nuevos grupos (como los dependientes) es
especialmente intensa debido al cambio en las estructuras familiares y la redefinición de los
papeles de la mujer.
• La inmigración exige a las AAPP gestionar la integración de los inmigrantes, y la
inmigración ilegal requiere de la intervención pública.
La inmigración masiva afecta al panorama cultural de nuestras sociedades con una
redefinición de la identidad colectiva, y con la sobrecarga de los servicios sanitarios y
educativos.

5.2. La cultura y los valores: la diversidad

Las AAPP experimentan cambios asociados a la transformación de la cultura del capitalismo
y los valores sociales: hay una explosión de reivindicaciones de trato diferente por las más
diversas colectividades, a lo que se añade una demanda creciente de transparencia y participación.

Las AAPP se han seguido basando en que “ cualquier viso de personalización en los
servicios públicos implicaba desviación hacia la discrecionalidad”. La administración confunde
igualdad con homogeneidad, solo a partir del reconocimiento de la diversidad se puede avanzar en la
cohesión social. Así pues, deben renovarse aumentando su capacidad para atender la diversidad en
sus servicios, porque las clases medias sólo las defenderán si pueden adaptarse a sus necesidades
diferenciadas.

5.3. El entorno económico

Las economías de los países desarrollados muestran rasgos distintivos que influyen en la dinámica
de las AAPP:
• Son economías ricas, capaces de psostener el gasto público de los Estados de bienestar, y
diversificadas, con una amplia gama de sectores productivos.
• El mercado de trabajo se ha transformado drásticamente
• Las administraciones se ven afectadas por la cualificación del capital humano, y en
España ha aumentado relativamente su nivel de estudios.
• Por lo que respecta al entorno económico internacional de las AAPP españolas, la UE es
el contexto más relevante: limitaciones en materia de política monetaria, fiscal y de
subvenciones.

5.4. El entorno tecnológico

El cambio tecnológico afecta a las AAPP en un doble sentido:
• Impacto significativo sobre el papel que desempeñan en la sociedad.
• El conocimiento constituye un recurso organizativo fundamental.

Los gobiernos ven la inversión en I+D como un factor crítico para el éxito de las empresas, y las
TIC’s son un elemento clave para la modernización de las AAPP, y una oportunidad para
mejorar la calidad de los procesos de inteligencia a lo largo del ciclo de las políticas.