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1. Introdução
Este trabalho trata de uma análise da expansão do ensino superior no Brasil sob
dois focos complementares: o primeiro, descreve e analisa o processo de expansão da
rede de instituições e vagas do ensino superior federal brasileiro enquanto uma política
completa, independentemente de sua coerência ou arquitetura coesa e homogênea, mas
entendendo-a pelos efeitos que causa, de amplo alcance e múltiplas funções; o segundo,
parte do pressuposto da circulação e influência de teses e postulados originados em
contextos transnacionais, em geral em instituições capazes de influenciar os contextos
domésticos em suas políticas públicas, que tenham associado educação superior com
desenvolvimento, equidade e inclusão social. O que se pretende é tratar a expansão do
ensino superior brasileiro (2003/2013) como um objeto de pesquisa dotado de muitas
frentes e influências.
Quanto ao tema da expansão, analisada em termos de sua implementação,
nosso objetivo é estudar o papel das políticas públicas aplicadas ao campo do ensino
superior público federal brasileiro nos últimos anos (2003/2013), em especial avaliando
suas metas e capacidades de promoção do aumento da inclusão social e do alcance da
1
equidade em um país profundamente marcado por variados tipos de assimetrias e
desigualdades socioeconômicas e culturais1. Em especial analisaremos os efeitos
quantitativos e qualitativos provocados pela criação do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI, 2007) e por sua
complementação através do financiamento público da permanência estudantil via Plano
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES, 2008). São pontos da pesquisa (já finalizada
e em fase de discussão pública com meio acadêmico para posterior publicação):
1. Descrever o processo REUNI e sua expansão quantitativa e física pelo
país. Isso equivale a: a) apresentar um quadro geral do número de instituições criadas
(novas) e expansão dos campi nas já existentes (velhas), apresentação do total de vagas
oferecidas e total de cursos criados; b) apresentar a mudança da cobertura territorial e
federativa ocorrida no período, com desenho do espraiamento das instituições e vagas no
contexto federativo.
2. Analisar as funções dessa expansão: temos como resultado de pesquisa
o mapeamento de várias formas, estratégias e objetivos atingidos pelo processo: a)
expansão/inclusão geográfica; b) inclusão de territórios, periferias e grupos sociais
segmentados; c) expansão de vias de acesso/ingresso; d) expansão de mecanismos
protetivos (de cunho social); e e) expansão das funções sociais atribuídas ao ensino
superior público.
3. Analisar a complementaridade possível entre políticas de natureza
distintas - REUNI, PNAES, Lei de Cotas (Leia 12.711/2012) - como passíveis de compor
um mosaico coerente nas propostas pelo governo federal na última década.
No segundo movimento deste trabalho procuramos apresentar a hipótese
sobre o quê no desenho dessas políticas públicas pode ser lido a partir da influência de
ideias externas sobre o tema da educação superior, produzidas em várias instâncias
internacionais. O ponto de partida é que a transformação das políticas públicas
corresponde a um longo processo de laboração, cruzando mudanças no marco ideológico,
arranjos de interesses, circulação de ideias, opinião pública e influências diversas que vão
da detecção do problema para o campo das políticas públicas, à sua compreensão,
estabelecimento de propostas e desafios de implementação.
Tomando como base a teoria de que a policy image pode ser formada por um
1 Este trabalho vem sendo desenvolvido pela equipe de pesquisadores do Grupo Ideias, Intelectuais e
Instituições (CNPq/UFSCar).
2
embate entre diversas ideias advindas de diversos grupos, procuramos identificar no
debate brasileiro sobre educação superior (e sua necessidade de expansão transformação)
a recepção e circulação de ideias a partir de certos grupos e debates que influenciaram a
formulação das políticas de expansão. São analisado na pesquisa: a) as influências
detectadas nos documentos da UNESCO e do Banco Mundial - o primeiro, na divisão da
ONU para a Educação, a Ciência e Cultura e o segundo responsável por políticas de
finanças para países em desenvolvimento (os dois órgãos produziram publicações
importantes nas décadas de 1990 e 2000 sobre a educação superior fornecendo uma visão
sobre a questão da educação superior mundial e em especial países em desenvolvimento);
b) a UNESCO também participou ativamente desse debate, em vários países da América
Latina, através da ORUS (Observatoire International des Réformes Universitaires,
dirigida por Edgar Morin) fomentando a discussão e atuando no tema a partir da criação e
apoio a Observatórios locais (como no Brasil e Venezuela, por exemplo), associados ao
programa Aliança por um mundo responsável, plural e solidário”. Os dois círculos de
influência - UNESCO/BM e ORUS - serão analisados a partir de seus documentos e
diretrizes, cruzados com o debate aberto no Brasil sobre democratização de acesso,
ampliação de vagas para o atingimento do paradigma de educação superior de massas,
mecanismos de equidade e estímulo a políticas de proteção/assistência social no ambiente
universitário para alunos oriundos de camadas sociais vulneráveis.
Tabela 1: Evolução das matrículas na educação superior entre 1933 e 1945 nos setores
público e privado
Ano Público Privado Total
N % N %
*1933 18.986 56,3 14.737 43,7 33.723
1945 21.307 52,0 19.968 48,0 40.975
* 1933 é o primeiro ano que se tem dados oficiais sobre a educação superior no Brasil
Fonte: Durham (2005)
5
educação a chance de ascensão social. O SES cresce, mas lentamente, sendo que não se
constata nessa fase grandes mudanças no ensino superior, mas com as mudanças da
estrutura social surge uma demanda por esse tipo de ensino, abrindo espaço para a
necessidade de uma reforma na educação superior.
Em 1960, a população de 20 a 24 anos matriculada no ensino superior
encontrava-se na faixa de 1,5%. Até o final da década de 1960 prevaleceu o setor público
no atendimento à demanda da educação superior, porém, a partir de 1964, com o Regime
Militar e a assistência dos Estados Unidos por meio do acordo MEC-USAID (Ministério
da Educação - United States Aid), foi implantada uma reforma no sistema público e a
abertura para o sistema privado para o atendimento da demanda reprimida por vagas no
ensino superior. É a primeira vez que o Brasil passa do atendimento de pouco mais de 1%
para 8,3 % até a década de 1980, Tabela 2.
Tabela 2: Evolução do número de vagas no setor público e privado em 1960,
1965, 1970 e 1980
Ano Público Privado Total
N % N %
1960 59.624 56,0 42.067 44,0 95.961
1965 182696 56,2 142.386 43,8 352.096
1970 210.613 49,5 214.865 50,5 425.478
1980 492.232 35,7 885.054 64,3 1.377.286
Fonte: Durham (2005)
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abriu espaço para discussão sobre o papel da educação superior na nova ordem
democrática. É nesse ínterim que vemos a constituição da Comissão Nacional para
Reformulação da Educação Superior que publicou o documento Por uma nova política
para a educação superior Brasileira (1985) que foi utilizado como parte da discussão da
Assembleia Nacional Constituinte.
No âmbito das universidades federais, o GERES (Grupo Executivo para a
Reformulação da Educação Superior) também articulava-se para organizar ações
específicas para o grupo das instituições federais, a partir da elaboração do Programa
Nova Universidade, que tinha como principais objetivos ser um centro de formação com
objetivo estratégico de diminuir a dependência tecnológica do país. (MEC/SESu 18,
1985, p. 07 apud TAVARES, 1997).
Nem a Comissão Nacional para Reformulação da Educação Superior e nem o
GERES conseguiram implementar, na sua época, políticas concretas de transformação da
educação superior pública. A grande novidade no período se restringiu à incorporação da
extensão enquanto parte do princípio do ensino universitário e a transformação da
educação em dever de Estado (cf. CF 1988).
A trajetória de dois séculos em ensino superior modelou um SES
majoritariamente privatista (85% das instituições de educação superior no ano 2000 eram
do setor privado), com baixa taxa de matrícula entre alunos de 18 a 24 anos (inferior a
15% até o ano 2000) e com as poucas instituições públicas (federais, estaduais e
municipais) centralizando o ensino de excelência, configurando o eixo da inovação.
Estava desenhado um sistema perverso em que as vagas existentes no ensino público
acabavam sendo acessadas pelos grupos sociais mais abastado (capazes de superar o
gargalo representado pelo vestibular) e os grupos sociais mais vulneráveis tinham que
contentar-se com o ensino privado, de baixa qualidade e longe da pesquisa e da inovação
– desde que, claro, possuíssem condições para pagá-lo. Assim, um serviço de natureza
pública ficava adstrito às camadas mais emporeradas, enquanto a população menos
favorecida arcaria privadamente pelo ensino-mercadoria.
10
da Lei de Ações Afirmativas.
O decreto 6096/2007 lança o programa REUNI que contou com duas chamadas, a
primeira em 29/10/2007 e a segunda 17/12/2007. No total, 53 das 54 universidades
existentes aderiram ao programa. A UFABC, criada em 2005 já adotava as
particularidades pedagógicas do REUNI e por isso não participou da chamada.
Entre as metas a serem alcançadas estavam a distribuição de 18 alunos por
professor, taxa de conclusão de 90% e aumento de 20% nas matrículas em 5 anos. O
programa também contribuiu para a expansão das instituições e das vagas oferecidas.
Nesse movimento também aumentou o número de campi universitários promovendo
aumento da interiorização das instituições (CEPÊDA, 2014; CEPÊDA 2012; MARQUES
& CEPÊDA, 2012).
A Lei de Ações Afirmativas (n. 12711/12) foi regulamentada pelo Decreto 7824 e
pela Portaria Normativa 18 do Ministério da Educação e aplica-se tanto às Universidades
Federais quanto às Instituições Federais de Ensino Superior, Técnico e Médio. À época
da lei, 40 das 58 universidades já adotavam algum tipo de ação (FERES Jr, DAFLON,
RAMOS e MIGUEL, 2013).
O desenho dessa política leva em conta o cruzamento entre alunos oriundos de
escola pública, renda e etnia, de forma que o pertencimento a mais de uma categoria
vulnerável leva a uma reserva mais específica de vagas conforme Figura 1:
Figura 1: Organização da distribuição de vagas de acordo com a lei 12.711/12
11
Antes da promulgação da Lei, algumas universidades estaduais já haviam iniciado
a implementação de ações afirmativas em 2001, as federais passaram a implementar em
2004. Em Paiva (2010) há cenário desse momento histórico. A partir da Lei, tem-se um
incremento no número de matrículas em todas as categorias, Gráfico 1.
Gráfico 1: Evolução do número de matrículas por classificação étnica em
instituições federais de ensino superior (2011-2013)
12
diferenças entre as classes sociais e justificada pela necessidade de
universalização do acesso e garantia de permanência (ALMEIDA,
2013, p. 42.)
13
importante fornecendo recursos para implementação dessas ações.
A partir do ano de 2003 formou-se um sistema complexo e interligado de
funcionamento da rede de proteção e promoção da inclusão social via educação superior.
Do ponto de vista do fluxo: a entrada do estudante passou a ser feita pelo ENEM, exame
que quebrou as características do vestibular tradicional (conteudista e pautado em regras
de memorização e reprodução de certos conhecimentos) o que, num primeiro momento,
equiparou, relativamente os estudantes de ensino médio público e privado
(posteriormente os colégios privados vêm reorganizando-se no sentido de se colocar
como melhores formadores para o ENEM).
O SiSU, que é a plataforma pela qual os estudantes pleiteiam vagas tanto em
Universidades Federais quanto nos Institutos Federais, também possibilita que estudantes
com vulnerabilidade financeira concorram em mais de uma instituição e mais, que
possam fazer o cálculo das “chances” de entrar em um determinado curso, podendo,
portanto, fazer a escolha da profissão segundo seu posicionamento no ENEM.
O SiSU também já adota as listas de classificação de acordo com a lei de ações
afirmativas, fazendo o rankeamento dos estudantes segundo os grupos que eles pertentem
(cota de escola pública; cota de escola pública + critério de renda; cota de escola pública
+ critério de renda + etnia; seleção universal) sendo também ferramenta de transparência
no processo de reserva de vagas.
O aumento da malha de atendimento da rede de Universidades Federais via
REUNI, que criou até 2015 28 novas instituições (saindo de 39 em 2000 para 67 em
2015), mais do que dobrou o número de vagas disponíveis (de 112 mil para mais de 240
mil), além de capilarizar as instituições por meio de criação de novos campi.
E, por fim, criou uma malha de assistência estudantil por meio do PNAES
destinando recursos específicos para o atendimento da parcela de estudantes em situação
vulnerável.
Cabe levantar ainda a questão da educação enquanto um direito social e um dever
do Estado, que passou a ser o mote, principalmente a partir dos anos 1950 (pós-
declaração dos direitos humanos de 1948). No Brasil, a constituição de 1988 no artigo 6,
coloca a educação enquanto um direito social que deve ser garantido pelo Estado a todos
aqueles que não têm meios de prover por si próprio. Em complementação, no capítulo
específico da educação, o Art. 206 aponta que a União deve exercer capacidade supletiva
para garantir a o acesso à educação, inclusive a educação superior. O marco legalista não
14
é o suficiente para colocar em prática as políticas para o ensino superior, o que nos
aponta haver outros fatores incutidos nessa mudança de abordagem.
Entre os anos de 2000 e 2013 – período que abrange o início das políticas
estudadas até os últimos dados consolidados disponíveis, podemos elaborar um quadro
comparativo a partir de informações como número de universidades, número de vagas,
recursos disponíveis e ainda a distribuição regional desses indicadores visando apontar a
trajetória dessas ações até o momento e possibilidades futuras.
O Gráfico 2 mostra um quadro comparativo extraído a partir dos dados das
Universidades Federais, onde incidiu a maioria das políticas abordadas nesse trabalho.
Nota-se um importante incremento no número de instituições. Em 10 anos foram 18
instituições criadas. Em termos absolutos, a região Norte teve incremento de 2
instituições, a Nordeste, 6 instituições, a Centro Oeste, 1, a Sudeste 4 e a região Sul, 5. O
conjunto dessas instituições em números absolutos não nos dá a dimensão de
abrangência, pois, tanto as novas UFES quanto as existentes estão localizadas a partir dos
seus campi, ou seja, a distribuição da malha de atendimento dessas instituições é mais
capilarizada a partir de onde se situa cada campus, conforme Figura 2.
Gráfico 2: Distribuição de UFES por região 2000-2013
15
Instituições de Ensino Superior
Tabela 2: Distribuição regional UFES
Vagas Oferecidas
Tabela 3: Distribuição regional vagas oferecidas pelas UFES
16
Podemos perceber, a partir da Tabela 3, que as vagas oferecidas pelas
Universidades Federais tem um incremento maior no período entre 2007 e 2013. Atribui-
se o aumento ao movimento iniciado pelo REUNI e que primeiro cria as instituições
depois oferece as vagas. Com exceção da região Centro-Oeste, todas as outras regiões
tiveram o número de vagas oferecidas mais do que dobrado.
Gráfico 3: Número de Vagas em universidades federais 2000-2013
Recursos
Entre os itens importantes desse cenário situam-se a distribuição de recursos
destinados às instituições federais. Entre os recursos financeiros importantes destacamos
a dotação orçamentária anual (para o ano de 2013), os recursos destinados
especificamente para o Programa REUNI (que até 2014 continuavam a ser repassados às
UFES) e os repasses do PNAES, item essencial na garantia de assistência e permanência
estudantil.
De acordo com a ANDIFES, o orçamento das universidades federais é submetido
a regras rígidas de planejamento, a ponto de prejudicar a gestão de recursos e a
organização de agendas para solucionar problemas de infraestrutura. A Tabela 4 mostra a
dotação orçamentária das IFES por estado da federação e por região e englobam pessoal
ativo e encargos, benefícios a servidor, custeio, capital, convênios e repasses e receita
própria. A desagregação e análise da dotação orçamentária confunde-se com a execução
orçamentária da despesa na subfunção Ensino Superior e é de difícil configuração, pois
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depende das classificações por programa e por ação, no contexto do planejamento e da
execução orçamentária, além de outros quesitos que agregam recursos de projetos ou
outros ministérios que não apenas o MEC.
Como balizas, o orçamento da União para 2013 previu R$ 81,1 bilhões para o
MEC de um total de R$ 1,66 trilhão, ou seja, 4,88%. Desses recursos, 55,6% foram para
a educação básica e o restante para o custeio e ações específicas como o PRONATEC e o
REUNI. Dos recursos do MEC, R$1,907 bilhões foram para o REUNI (2,35%) e
R$0,907bilhão para o PNAES (0,74%) - Gráficos 4 e 5.
A política REUNI deixou a cada universidade federal autonomia na elaboração de
seu projeto, adequando o cronograma de execução dos recursos orçamentários às
demandas anuais. A tendência do aumento de disponibilização de recursos de custeio foi
atrelada diretamente ao crescimento do número de matrículas.
NORDESTE NORTE
01 PB 1.525.017.748,51 03 PA 1.227.590.668,53
02 PE 1.432.595.626,74 01 AM 487.505.649,86
02 RN 1.316.480.367,19 01 AC 221.390.778,36
02 BA 1.294.305.937,09 01 TO 219.836.442,65
02 CE 1.221.084.363,88 01 RO 163.130.147,28
01 MA 542.753.137,13 01 RR 161.295.560,51
01 AL 541.684.659,59 01 AP 91.135.310,65
01 PI 522.573.127,32 09 2.571.884.557,84
01 SE 454.798.690,80
15 UNIVASF* 139.231.979,40 CENTRO-OESTE
15 8.990.525.637,65 01 DF 1.650.825.799,96
Orçamento total das IFES-2013: 33.363.769.979,68 01 GO 882.307.463,77
reais. 01 MT 610.595.437,06
* São universidades regionais, com campus em
02 MS 594.181.520,03
mais de um estado: a UNIVASF (BA, PE e PI) e a
UFFS (RS, PR, SC). 05 3.737.910.220.82
Fonte: CEPÊDA, 2014. (Dados extraídos do Portal da Transparência; Obs: não incluídas a UFCA, UFOB,
UFESBA e UNIFESSPA).
18
Gráfico 4: Recursos destinados ao REUNI 2008-2014 em milhões de Reais
É possível observar que os recursos têm crescido anualmente, o que não nos
permite inferir que seja parte de uma tendência de crescimento dado os cortes efetuados
19
nos repasses à educação superior no início deste ano3.
5. Conclusão
6. Referências Bibliográficas
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