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UNIDAD 6
LA CONSOLIDACIÓN DEL DERECHO NACIONAL
Objetivo particular. Al terminar la unidad, el alumno: analizar los elementos de
la consolidación del Derecho nacional, a partir de la Constitución de 1857
hasta principios del siglo XX.

6.1. CONSTITUCIÓN DE 1857

Es este uno de los textos capitales del constitucionalismo mexicano. Su

contenido significa la ruptura con el pasado en sus manifestaciones más
importantes: el poder económico y político de la Iglesia y la desaparición de los
fueros y privilegios, militar y eclesiástico. En el seno del constituyente de 56-57 se
registraron las más brillantes sesiones de la historia parlamentaria mexicana. La
participación de los hombres más significativos del llamado partido liberal permitió
que se plasmaran en el texto de la Constitución de 1857 los principios básicos del
liberalismo Político y económico, aunque no todos llevados a sus últimas
consecuencias por la tesonera actitud de los conservadores y los liberales
moderados, que impidieron la realización plena del ideario liberal.

La Constitución de 1857 está dividida en títulos, secciones, párrafos y

artículos. El Título 1, sección I es el relativo a los derechos del hombre. En su
articulado se consagraban los derechos fundamentales del hombre como base y
objeto de las instituciones sociales. Las secciones II y IV estaban consagradas a
determinar quiénes eran mexicanos, y la III quiénes extranjeros. En el Título II,
sección I se fijaba el concepto de soberanía nacional, y en la sección II cuáles eran
las partes integrantes de la federación y del territorio nacional. El Título II en sus
secciones I, II y III con sus respectivos párrafos establecía la división tripartita del
poder: legislativo, unicamaral; ejecutivo, unipersonal y judicial, depositado en una
Corte Suprema de Justicia y los tribunales de distrito y de circuito. El Título IV era el
relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos. El Título V establecía las
reglas generales para el gobierno de los Estados de la federación, libres y
soberanos. Los títulos VI, VII y VIII hacían referencia a las prevenciones generales,
el modo para reformar o adicionar la Constitución y su inviolabilidad,
respectivamente.

En esta Constitución se reconocen en forma amplia y pormenorizada los

derechos y libertades de la persona humana y el modo de hacerlos efectivos a
través del juicio de amparo, establecido por primera vez en la Constitución de
Yucatán de 1841, y después en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. Al lado
de los derechos individuales se establecieron los principios de la forma federativa
de la república; los estados libres, independientes y soberanos estaban facultados
para decidir todo lo relativo a su régimen interior. La Constitución de 1857
consagraba la división tripartita del poder, pero el Congreso sería unicamaral, por lo
demás, el sistema que estableció contemplaba un ejecutivo sin facultad de veto.
Otro aspecto significativo de esta Constitución fue que establecía las bases para el
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desarrollo de la legislación ordinaria, tarea que era impostergable para la sustitución

del corpus jurídico, heredado en buena medida de la época colonial, que estaba
vigente en el país. Asimismo, debe señalarse como aspecto significativo el haber
incorporado al texto constitucional, en el artículo 27, el principio de la
desamortización de bienes de corporaciones civiles y religiosas y finalmente, a
pesar de haber sido jurada en el nombre de Dios y con la autoridad del pueblo
mexicano, esta Constitución al no señalar que la religión católica era la del Estado,
admitía, implícitamente, el principio de la tolerancia religiosa.

(Fuente de consulta: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico

Mexicano, Tomo I, A-CH, 11ª edición, Editorial Porrúa, México, 1998, páginas 666
y 667).

6.2. CODIFICACIÓN Y REFORMA DE LOS CÓDIGOS.

a) Códigos Civiles.- Por lo que respecta a los códigos civiles mexicanos

cabe apuntar lo siguiente: Al independizarse México de España sobrevino un caos
legislativo por la diversidad e incertidumbre de las leyes. Se ignoraba si las
disposiciones españolas seguían vigentes. No se sabía cuáles ni en qué orden lo
seguían estando, ya que por muy diversas causas, se omitió sustituir las
disposiciones españolas con leyes nacionales. Existen varios antecedentes de
códigos civiles en México. El Código Civil para el Gobierno del Estado Libre de
Oaxaca de 1828; el proyecto de Código Civil presentado al Segundo Congreso
Constitucional del Estado Libre de Zacatecas por la Comisión encargada de
redactarlo de 1829 el proyecto Justo Sierra. Este proyecto es de gran importancia
pues constituye el antecedente del Código Civil de 1870. Fue encargado por Benito
Juárez a Justo Sierra padre, quien lo elaboró en el Convento de la Mejorada en
Mérida, Yucatán. El proyecto Lacunta, producto de los trabajos realizados por José
M. de Lacunta, Pedro Escudero y Echanove y Luis Méndez; Código Corona de
1868; Código Civil del Estado de México de 1870. Estos son los antecedentes del
Código Civil de 1870 formado por los señores Mariano Yáñez, José María Lafragua,
Isidro Montiel y Rafael Dondé. El Código Civil de 1870 fue sustituido por el de 1884
que en gran medida reprodujo a su antecesor de 1870 y, finalmente, el Código Civil
actual que fue promulgado en 1928, pero que entró en vigor hasta 1932.

b) Códigos Penales.- En la etapa del México colonial estuvo vigente

supletoriamente el Derecho Penal castellano. Cabe a este respecto mencionar las
Partidas de 1265 y la Recopilación de las Leyes de los Reinos de las Indias,
formulada en 1680. Era también un derecho penal muy primitivo, con restos de los
juicios de Dios, diferenciación de tratamiento según la clase social, aplicación del
tormento, confusión constante entre los conceptos de pecado y delito, y penas
crueles. El Derecho Canónico tenía su propia rama penal y la Iglesia se ocupaba de
juzgar en sus tribunales delitos cometidos por el clero. Establecido el régimen
político federal por la Constitución de 1824, fueron surgiendo lentamente tantos
códigos penales como Estados integraban la federación. El primer texto penal del
México independiente fue el Bosquejo General de Código Penal para el Estado de
México, en 1831, pero no alcanzó la condición de ley. El primero en alcanzarla fue
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el Código Penal del Estado de Veracruz de 1835, con 759 artículos y compuesto de
tres partes: la primera sobre las penas y los delitos en general, la segunda sobre los
delitos contra la sociedad, y la tercera relativa a los delitos contra los particulares.

Mientras terminaba de integrarse el derecho penal nacional, subsistieron

muchos de los mandamientos vigentes en la época colonial. El siguiente código del
Estado de Veracruz fue obra de Fernando J. Corona, en 1868, y con él
desaparecieron la pena de muerte y los delitos contra la religión. Fue el Código
Penal más liberal del siglo XIX, acorde con la Constitución Política de 1857. Dicho
código es de gran significación jurídica, pues representa junto con el Código Civil y
el de Procedimientos Penales de ese Estado, el principio de la unidad legislativa.

Un momento histórico en la codificación penal federal es el Código Penal de

1871, también conocido como 'Código Martínez de Castro' o 'Código Juárez'.
Integrado por 1150 artículos, encabezaban la parte especial los delitos contra la
propiedad, y con él aparece de nuevo la pena de muerte, fundamentada por el autor
de ese texto en que 'la Constitución exigía para su abolición un verdadero sistema
penitenciario', y que éste no existía.

El 30 de septiembre de 1929 fue expedido un nuevo Código Penal, debido

principalmente a José Almaráz. Sancionado sin exposición de motivos, estuvo
vigente desde el 15 de diciembre de 1929 al 17 de septiembre de 1931. Con él volvió
a suprimirse la pena de muerte y sitúo en su centro al delincuente. Fue un texto muy
criticado, que por su extensión y preciosismo teórico no era fácilmente manejable
en su tiempo. El Código Penal vigente para el Distrito Federal en materia común y
para toda la República en materia federal fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 14 de agosto de 1931. La comisión redactora estuvo integrada por
José López Lira, José Ángel Ceniceros, Alfonso Teja Zabre y Ernesto Garza. Su
contenido ha sufrido profundas y variadas modificaciones. De ellas, la más
significativa es la publicada en el Diario Oficial del 13 de enero de 1984.
Posteriormente se han elaborado diversos proyectos de Código Penal que nunca
llegaron a ser promulgados. Entre ellos figuran, de manera importante los de: 1944,
Anteproyecto del Código de Defensa Social para el Estado de Veracruz; 1949,
Proyecto Federal debido a Celestino Porte Petit, Luis Garrido y Francisco Argüelles;
1958, Proyecto Federal en el que participaron Ricardo Franco Guzmán, Francisco
H. Pavón Vasconcelos, Manuel del Río Govea y Celestino Porte Petit; 1963,
Proyecto de Código Penal Tipo para la República Mexicana, cuya comisión
redactora se constituyó con Porte Petit, Luis Fernández Doblado, Olga Islas de
González Mariscal, Luis Porte Petit Moreno, y Luis Garrido, como asesor, bajo la
presidencia de Fernando Román Lugo; y 1983, Anteproyecto de Código Penal para
el Distrito Federal, elaborado en el Instituto Nacional de Ciencias Penales.

c) Códigos mercantiles. Tienen como antecedentes en nuestro país dos

Códigos de Comercio, el de 1854, llamado Código de Lares, por el Ministro de
Justicia del presidente Santa Anna, en cuyo tiempo entró en vigor, y el Código de
Comercio de 1884, Código de Baranda, quien a su vez, ocupó el mismo cargo en el
gobierno de Manuel González. En 1884 se modificó el texto del artículo 72, para
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atribuir al Congreso Federal tal facultad de dictar leyes en materia de comercio; de

ahí, que de nuestros Códigos de Comercio el de 1854 era local (del Distrito y de los
Territorios Federales) y el de 1884 ya tuvo vigencia en todo el país. El Código de
Comercio vigente fue influenciado por el Código de Comercio italiano de 1882 y por
el primer Código de Comercio español de 1829, más por aquél que por éste. A su
vez, el Código de Comercio italiano fue influido por el Derecho belga, respecto a los
actos de comercio y las sociedades y por el Derecho alemán en cuanto al derecho
sobre títulos de crédito y el transporte. El antecedente más remoto, fue el Código
de Comercio francés de 1808, que sirvió de modelo a todos los códigos de comercio
europeos y latinoamericanos.

(Fuente de consulta: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Enciclopedia Jurídica

Mexicana, Tomo I, 2ª edición, Editorial Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de
México, México, 2004, páginas 217 a la 223).

6.2.1 CÓDIGOS CIVILES PARA EL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES

(1870-1884).

En el fondo, la voz Código Civil participa de una de mayor alcance que es la

Codificación. La codificación es una tendencia que se observó con gran intensidad
en la Revolución Francesa. Para los revolucionarios franceses la ley es la expresión
de la voluntad general; era además la manera rápida de imprimir su voluntad en los
cambios sociales y de hacer prevalecer el espíritu revolucionario. Sin embargo, la
Asamblea Nacional Francesa conoció de dos proyectos elaborados por
Cambacéres, que no derivaron en derecho positivo.

El Código Civil francés, que es el antecedente legislativo en materia civil en

la era contemporánea, se debió a la tenacidad de Napoleón. Dicho código constituye
actualmente en Francia la principal legislación civil, además, tuvo una repercusión
importante en la elaboración de los códigos civiles occidentales. El Código Civil
francés fue promulgado el 21 de marzo de 1804, y es el elemento esencial de la
codificación napoleónica. Es pertinente citar la polémica en torno a la codificación
entre Savigny y Thibaut, ambos profesores de la Universidad Alemana de
Heidelberg: Savigny fue el jefe de la escuela historicista del siglo XIX. Conforme a
esta escuela la ley no tiene mayor función que recoger y consagrar los resultados
de la creación histórica. El derecho es un producto espontáneo de la evolución del
pueblo es el alma de la nación (Volksgeist). Thibaut por su parte sostenía la
necesidad de una codificación para Alemania, es decir de un derecho uniforme. La
codificación es pues, un postulado de la Ilustración y del racionalismo europeo que
se inició en el siglo XVIII. La idea de codificación no es la de recopilar en un solo
texto diversas leyes vigentes. La codificación es la reunión de leyes que se refieren
a un rama jurídica en un solo cuerpo, presididas en su formación por una unidad de
criterio y de tiempo. Por tanto, el Código Civil es el cuerpo de leyes racionalmente
formado y asentado sobre unos principios armónicos y coherentes.

Por lo que respecta a los códigos civiles mexicanos cabe apuntar lo siguiente:
Al independizarse México de España sobrevino un caos legislativo por la diversidad
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e incertidumbre de las leyes. Se ignoraba si las disposiciones españolas seguían

vigentes. No se sabía cuáles ni en qué orden lo seguían estando, ya que por muy
diversas causas, se omitió sustituir las disposiciones españolas con leyes
nacionales.

Existen varios antecedentes de códigos civiles en México. El Código Civil

para el Gobierno del Estado Libre de Oaxaca de 1828; el proyecto de Código Civil
presentado al Segundo Congreso Constitucional del Estado Libre de Zacatecas por
la Comisión encargada de redactarlo de 1829 el proyecto Justo Sierra. Este
proyecto es de gran importancia pues constituye el antecedente del Código Civil de
1870. Fue encargado por Benito Juárez a Justo Sierra padre, quien lo elaboró en el
Convento de la Mejorada en Mérida, Yucatán. El proyecto Lacunta, producto de los
trabajos realizados por José M. de Lacunta, Pedro Escudero y Echanove y Luis
Méndez; Código Corona de 1868; Código Civil del Estado de México de 1870. Estos
son los antecedentes del Código Civil de 1870 formado por los señores Mariano
Yáñez, José María Lafragua, Isidro Montiel y Rafael Dondé. El Código Civil de 1870
fue sustituido por el de 1884 que en gran medida reprodujo a su antecesor de 1870
y, finalmente, el Código Civil actual que fue promulgado en 1928, pero que entró en
vigor hasta 1932.

6.2.2 CÓDIGO PENAL (1872).

No fue sino hasta el 7 de diciembre de 1871 cuando se promulgó el Código

Penal para el Distrito Federal y Territorios e la Baja California sobre delitos del fuero
común, y para toda la República sobre delitos contra la Federación, el cual, en virtud
de su artículo transitorio, empezó a regir el 1º de abril de 1872. Se le conoció como
Código Martínez de Castro, por haber sido él uno de más destacados integrantes
de la comisión redactora del Código. Se componía de 1152 artículos divididos en
cuatro libros y éstos a su vez, en títulos. Al final llevaba añadida una Ley Transitoria
sobre procedimiento penal en 28 artículos. Este Código sufrió reformas en 1884 en
materia de robo, lesiones, homicidio, adulterio y otros.

(Fuente de consulta: Oscar Cruz Barney, Historia del Derecho en México, 2ª edición,
Editorial Oxford, México, 2004, página 723).

6.2.3 CÓDIGO DE COMERCIO (1884-1889).

El primer Código de Comercio en el mundo fue el Code de Commerce

francés, del 1o. de enero de 1890. Se cita indistintamente, como Código de
Comercio de 1889, o bien Código de Comercio de 1890. Tiene como antecedentes
en nuestro país dos códigos de comercio, el de 1854, llamado Código de Lares, por
el Ministro de Justicia del presidente Santa Anna, en cuyo tiempo entró en vigor, y
el Código de Comercio de 1884, Código de Baranda, quien a su vez, ocupó el mismo
cargo en el gobierno de Manuel González. El Código de Comercio actual es federal
dado que, según el artículo 73 fracción X de la Constitución: 'Es facultad (exclusiva)
del Congreso de la Unión legislar en toda la República sobre... comercio'. Tal
atribución no estaba contenida en forma tan amplia en la disposición respectiva
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(artículo 72 fracción X), de la Constitución Federal de 1857, antecedente del

mencionado artículo. En 1884 se modificó el texto del artículo 72, para atribuir al
Congreso Federal tal facultad de dictar leyes en materia de comercio; de ahí, que
de nuestros Códigos de Comercio el de 1854 era local (del Distrito y de los
Territorios Federales) y el de 1884 ya tuvo vigencia en todo el país.

El Código de Comercio vigente fue influenciado por el Código de Comercio

italiano de 1882 y por el primer Código de Comercio español de 1829, más por aquél
que por éste. A su vez, el Código de Comercio italiano fue influido por el Derecho
belga, respecto a los actos de comercio y las sociedades y por el Derecho alemán
en cuanto al derecho sobre títulos de crédito y el transporte. El antecedente más
remoto, fue el Código de Comercio francés de 1808, que sirvió de modelo a todos
los códigos de comercio europeos y latinoamericanos.

Refleja nuestro Código de Comercio la idea y el contenido de la codificación

en general, a saber, un ordenamiento único sobre la materia, que comprenda todas
las instituciones jurídico-mercantiles existentes en la época de su vigencia. En forma
sistemática se elaboró con un criterio unitario derivado del ordenamiento galo, o
sea, el sistema objetivo de los actos de comercio, los cuales determinan el carácter
del comerciante individual y colectivo (sociedades mercantiles).

Se trata de una ley especial, en contraposición con el derecho común o

general contenido en los códigos civiles de todos y cada uno de los Estados de la
República y del Distrito Federal; por lo que, dispone expresamente (artículo 2) que
'a falta de disposiciones de este Código, serán aplicables... las del derecho común'.
Es decir, que el Derecho Civil es supletorio del mercantil, en todo aquello que sea
omiso el Código de Comercio, y actualmente, la legislación mercantil. Se discute
entre nosotros si antes de acudir a la fuente supletoria del Derecho común, deben
agotarse las fuentes que son propias del derecho mercantil, o sea, no sólo la ley, en
sentido formal, sino también los usos y costumbres (de 1854, artículos 228 y de
1884, artículo 1o.) y extranjeros (Código de Comercio italiano, artículo 1 y el Código
de Comercio español, artículo 2); pero no nuestro código actual.

El Código de Comercio no sólo regula la materia sustantiva, sino también la

adjetiva o procesal. De los cinco libros en que se divide el quinto regula los juicios
mercantiles; y como en el caso del Derecho sustantivo, el Código de Comercio -
artículo 1051- prevé la aplicación supletoria de las leyes procesales civiles de los
Estados, en casos de lagunas de la reglamentación procesal mercantil.

En cuanto al contenido original del Código de Comercio, gran parte del cual
ha sido derogado y sustituido por leyes especiales, de los cinco libros que lo
componen, el primero que contiene 74 artículos se refiere, en tres títulos a los
comerciantes, sus obligaciones y a los corredores. El libro segundo, 'del comercio
terrestre', con 566 artículos (del artículo 75 al 640), regula en 14 títulos, los actos de
comercio y los contratos mercantiles en general, los contratos mercantiles de
sociedad, depósito, préstamo, compraventa, permuta, cesión de créditos
comerciales; seguros, toda la materia cambiaria (títulos VIII, IX y XII), el transporte
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fluvial y terrestre; la moneda y las instituciones de crédito. El libro tercero, con 303
artículos (641 a 944), comprende todo lo relativo al comercio marítimo, en cinco
títulos a saber, de las embarcaciones; 'de las personas que intervienen en el
comercio marítimo, de los contratos especiales de ese comercio'; de los riesgos,
daños y accidentes de tal comercio, y 'de la justificación y liquidación de las averías'.

El libro cuarto se refiere a las quiebras (título I), y a las prescripciones (título
II), y contiene 103 artículos (945 a 1048). Finalmente, el libro quinto, con 452
artículos (1049 a 1500), reglamenta, la materia procesal mercantil, en cuatro títulos;
disposiciones generales; juicios ordinarios; juicios ejecutivo, y del procedimiento
especial de quiebras.

Ahora bien, de este ingente contenido, se ha derogado la mayor parte y se

han modificado algunas disposiciones de la parte que aún está en vigor. Se trata,
dice Joaquín Rodríguez y Rodríguez, de un 'Código de Comercio muerto'. El libro
primero, se mantiene en vigor, pero se han modificado normas sobre capacidad
activa (18 años en lugar de 21, con lo que se suprimió la institución de la
emancipación para ejercer el comercio), sobre la subordinación de la mujer al
marido, al establecer su plena igualdad; sobre las obligaciones de los comerciantes,
principalmente sobre anuncio de su calidad y sobre la contabilidad mercantil.

Del libro segundo, se conservan sin modificaciones, cuatro de sus catorce

títulos; a saber los títulos I (actos de comercio y contratos mercantiles en general),
V (préstamo mercantil), VI (compraventa y permuta mercantiles y de la cesión de
créditos comerciales), y X (transporte por vías terrestres y fluviales); se derogaron
ocho títulos para comprenderse en cinco leyes especiales, y así el Título II (de las
sociedades de comercio), cuya materia esta regulada por la Ley General de
Sociedades Mercantiles, y por Ley General de Sociedades Cooperativas; el Título
VII (de los contratos de seguro), que fue sustituido por otra normatividad; los títulos
VIII, IX y XII (respectivamente, letras de cambio; pagarés, cheques y cartas de
crédito; y falsedad, robo, hurto y extravío de los titulosvalor), que ahora se rigen por
la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; el Título XI (de la prenda
mercantil), regulada ahora en la ley antes referida; el Título XIII (de la moneda), cuya
materia está comprendida actualmente en la Ley Monetaria, el Título XIV
(instituciones de crédito) que ahora integra la Ley de Instituciones de Crédito
Finalmente, del Título III se derogó en la materia correspondiente al depósito en
almacenes generales (artículos 340 al 357), que se rige ahora por la Ley General
de Títulos y Operaciones de Crédito.

Los libros tercero (del comercio marítimo) y cuarto están derogados y en su

lugar se promulgaron, la Ley de Navegación y Comercio Marítimos y la Ley de
Concursos Mercantiles, respectivamente. Del libro quinto, sobre juicios mercantiles,
salvo el Título IV relativo a la materia de quiebras, lo demás está en vigor.

Otras leyes comerciales se han dictado, alguna vez en adición a

disposiciones del Código de Comercio como en materia de transportes terrestres y
fluviales -artículos 576 a 604- y muchas en relación a materias e instituciones que
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no se comprendieron en el Código de Comercio, como son la Ley de Monopolios, la

Ley del Mercado de Valores, la Ley de Transferencia de Tecnología y la Ley de
Invenciones y Marcas.

6.2.4 CÓDIGOS PROCESALES (COMUNES Y FEDERALES).

a) Código de Procedimientos Civiles. De acuerdo con la distribución de

competencias prevista en el artículo 124 de la Constitución Política Federal, la
expedición de la legislación procesal civil compete a cada una de las legislaturas de
los 31 Estados que integran la federación, así como al Congreso de la Unión
actuando como órgano legislativo del Distrito Federal. Esto significa que en México
existen 31 códigos estatales de procedimientos civiles y uno distrital, a los cuales
hay que agregar el federal, que regula el procedimiento para los asuntos civiles de
carácter nacional, incluyendo aquellos en los que la federación actúe como parte.
En total suman 33 códigos de procedimientos civiles.

A pesar de esta considerable cantidad de ordenamientos procesales -que ha

sido muy criticada por la doctrina-, el contenido de ellos no suele ser muy diferente
pues la gran mayoría sigue textualmente el contenido del Código de Procedimientos
Civiles de 1932. Este código fue elaborado por una comisión integrada por Gabriel
García Rojas, José Castillo Larrañaga y Rafael Gual Vidal. Es el código que ha
recogido, en mayor medida, la influencia de la legislación procesal civil española,
en particular de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1855, a través del Código de
Procedimientos Civiles de 1884 y del Código del Estado de Puebla de 1880,
conocido como Código Béiztegui.

b) Código de Procedimientos Penales. En forma similar a lo que ocurre

con los ordenamientos procesales civiles, en los términos del artículo 124
constitucional, la expedición de los códigos procesales penales compete a cada una
de las legislaturas de los 31 Estados que integran la federación, así como al
Congreso de la Unión en su calidad de órgano legislativo del Distrito Federal, a los
que es necesario sumar el Código Federal de Procedimientos Penales que regula
los procesos contra los acusados a los que se imputan delitos de carácter federal,
tipificados por el Código Penal, el cual se aplica en toda la República en esta
materia. En consecuencia, existen 33 códigos de procedimientos penales, es decir,
el mismo número que los civiles.

A los anteriores que regulan el proceso penal que podemos calificar de

ordinario, deben agregarse los enjuiciamientos especiales previstos por el Código
de Justicia Militar de 28 de agosto de 1933, y la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos de 5 de enero de 1983.

De acuerdo con lo expresado por el tratadista mexicano Juan José González

Bustamante los antecedentes de los códigos procesales penales vigentes se
remontan a la legislación española que siguió aplicándose con posterioridad a la
independencia, de manera imprecisa, ya que algunos ordenamientos de la época
son parciales y de aplicación restringida en el tiempo, como las leyes de 1824, para
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mejorar la administración de justicia y los procedimientos penales que es sustituida

por las de 1831, 1837, 1855, y la de 1857, calificada como Ley Montes, para juzgar
en procedimiento sumario a homicidas, heridores y vagos; otra también de 1857
sobre visitas de cárceles, y de 1869, o Ley Mariscal, primera de jurados.

A su vez, los procesalistas Niceto Alcalá-Zamora y Castillo y Sergio García

Ramírez consideran que el impulso codificador se advirtió primeramente en el
ámbito del Distrito Federal, ya que en 1872 se elaboró el proyecto debido a Manuel
Dublán, José Linares, Luis Méndez, Manuel Siliceo, Manuel Ortiz de Montellano y
Pablo Macedo, En 1890 se expidió el primer Código del Distrito, que se atribuye a
Ignacio Mariscal, entonces Secretario de Justicia, con la colaboración de Manuel
Dublán y Pablo Macedo; ordenamiento sustituido por el de 1894, en cuya redacción
participaron Rafael Rebollar, Pedro Miranda, F. G. Puente y L. Agustín Borges.
Durante la vigencia de la Constitución Política de 1917 se expidió el Código de
Organización, Competencia y Procedimientos en materia penal de 15 de diciembre
de 1929, que fue derogado al poco tiempo por el vigente, de 27 de agosto de 1931.

En la esfera federal el primer código fue expedido el 18 de diciembre de 1908,

sustituido por el vigente de 23 de agosto de 1934.

Por lo que se refiere a la influencia de los dos ordenamientos modelos, se ha

producido una situación diversa a la de los códigos procesales civiles, ya que en
estos últimos la influencia predominante ha sido la del ordenamiento distrital, en
tanto que en la materia procesal penal el código federal ha tenido mayor
trascendencia. Sin embargo, los dos códigos mencionados parecen orientar a casi
todos los de carácter local, con excepción de los códigos de los Estados de Jalisco
(1934) y Michoacán (1967), este último considerado como de mejor técnica que los
restantes.

El Código de Procedimientos Penales del 20 de agosto de 1931, objeto de

varias reformas pero todavía vigente, es el producto del proyecto elaborado por una
comisión integrada por José Ángel Ceniceros, Alfonso Teja Zabre, Carlos L.
Angeles, José López Lira, Luis Garrido y Ernesto C. Garza. La más importante
reforma de dicho ordenamiento fue la de 1971 en la que tuvo una participación
destacada el jurista Sergio García Ramírez, al introducir el procedimiento sumario,
de carácter voluntario para el inculpado y tratándose de delitos cuya pena máxima
aplicable no exceda de cinco años de prisión.

El Código Federal de Procedimientos Penales fue promulgado el 23 de

agosto de 1934, elaborado por una comisión integrada por Emilio Portes Gil, Ángel
González de la Vega, Fernando Ortega y Javier Piña y Palacios, el cual siguió en
su redacción original las mismas orientaciones que el Código de Procedimientos
Penales, pero con mejor redacción y contenido a juicio de la doctrina.

El citado Código Federal de Procedimientos Penale ha sufrido tres reformas

esenciales, también con la intervención del procesalista Sergio García Ramírez, en
su carácter de Procurador General de la República, promulgadas en diciembre de
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1983, 1984 y 1985, con la intención, según se expresa en la exposición de motivos

de las iniciativas presidenciales, de preparar la elaboración de un código único
procesal penal tanto para la federación como para el Distrito Federal, como ocurre
con el ordenamiento sustantivo.

Los objetivos de las citadas reformas pueden sintetizarse en cuanto

pretenden favorecer razonablemente la prontitud y expedición de la impartición de
justicia (para lo cual introducen un procedimiento sumario similar al distrital); ampliar
los derechos del ofendido; extender debidamente el alcance de las garantías
constitucionales del inculpado inclusive en la fase de la averiguación previa; y
consolidar al amparo de la Constitución Política federal las funciones propias de las
autoridades que intervienen en el procedimiento penal.

6.2.5 DERECHO DE LA TRANSICIÓN.

La transición es un movimiento que se inicia antes de la Independencia, hacia

el constitucionalismo y la codificación. La sustitución de ordenamientos debía
llevarse a cabo por tres razones fundamentales

 El derecho vigente en México en el momento de la Independencia y aun

después era el castellano-indiano y había sido dictado por el rey.
 Buena parte de ese derecho ya no correspondía a las ideas de un gran
número de mexicanos, cuyo gobierno a lo largo del siglo XIX emitió y
ejecutó diversas leyes nacionales.
 Debido a que la realidad se había ido modificando a ritmo acelerado.

Este proceso se inició inmediatamente después de consumada la

Independencia y adquirió su perfil definitivo con la expedición del Código Civil para
el Distrito y Territorios Federales de 1870, para concluir en la primera década del
siglo XX, cuando se completó la sustitución del antiguo ordena jurídico al dictarse
los códigos federales de procedimientos en materia civil y en materia penal. La
transición en sentido estricto comenzó con la expedición del Código Civil de 1870,
que empezó a regir el 1º de marzo del año siguiente; con él se presentaron
dificultades en temas como la no retroactividad de la ley, que los juristas de la época
debieron resolver.

(Fuente de consulta: Oscar Cruz Barney, Historia del Derecho en México, 2ª edición,
Editorial Oxford, México, 2004, páginas 620 y 621).

6.3 DESARROLLO DEL AMPARO.

6.3.1 ORIGEN.

El proyecto constitucional realizado entre los grupos minoritario y mayoritario

de la Comisión del Congreso Extraordinario Constituyente de 1842, no obstante
haberse comenzado a discutir no llegó a convertirse en Ley Suprema, toda vez que
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por decreto expedido por el entonces presidente de la República Antonio López de

Santa Anna en el año en cita, se declaró disuelto, nombrándose en su reemplazo a
una Junta de Nobles, la cual tuvo a su cargo la elaboración de un proyecto
constitucional, que se erigió como las Bases de Organización Política de la
República Mexicana hasta 1843. En dicho documento se suprimieron los vestigios
conservadores de la Constitución Política de 1836, sin que se colocara al Poder
Judicial en el rango de órgano tutelar del régimen constitucional, ya que
propiamente sus funciones se reducían a revisar las sentencias.

Dichas Bases Orgánicas adoptaron el régimen central, sin complementar

ningún sistema de preservación constitucional por órgano político, aunque en
numerales aislados, tal y como se presentó en el precepto número 66, fracción XVII,
permaneciendo latente un resabio de control constitucional político que ejercía en
forma omnipotente el “Supremo Poder Conservador, al considerarse legalmente
que eran facultades del Congreso reprobar los decretos dados por las asambleas
departamentales que fuesen contrarios a la Constitución o las leyes.

Posteriormente se aprobó el Acta de Reformas de 1847, este documento fue

redactado por Mariano Otero, su expedición tuvo como origen el Plan de la
Ciudadela de 1846, en que se desconoció el régimen central dentro del que se había
organizado teóricamente el país desde 1836, propugnando el restablecimiento del
sistema federal y la formación de un nuevo congreso constituyente. De este
ordenamiento conviene destacar la organización que hacia con respecto al control
constitucional a través de un sistema mixto semejante al del Proyecto de la Minoría
de 1842, es decir, defendía en contra de las violaciones cometidas por cualquiera
de los poderes federales o estaduales, exceptuando al Poder Judicial, además
facultaba al Congreso para declarar nulas las leyes de los estados que atacaran la
Constitución o leyes generales y establecía el procedimiento para que una ley del
Congreso, reclamada ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación como
anticonstitucional, pudiera ser anulada por las legislaturas.

De esta Acta es de resaltar el numeral 25, el cual manifiesta lo que se conoce

como “fórmula Otero”; que consagra el principio de relatividad de las sentencias que
ha caracterizado hasta nuestros tiempos al juicio de amparo y cuyo contenido se
relaciona directamente con el precepto 19 del proyecto de Otero y que a la letra
señala lo siguiente:

“Los tribunales de la Federación ampararán a cualquier habitante de la

República en el ejercicio y conservación de los derechos que le
concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo
ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya
de los Estados, limitándose dichos tribunales a impartir su protección,
al caso particular sobre el que verse el proceso, sin hacer declaración
general respecto de la ley o del acto que la motivare.”

Esta disposición encierra el sistema de control jurisdiccional ideado por

Otero, debiendo mencionar acerca de lo incompleto que se presenta en
 12

comparación con el instituido por Crescencio Rejón, lo que, no obstante, constituye

ya un progreso en nuestro Derecho Público.

A pesar de la importante labor de Otero, por lo que refiere al juicio de amparo,

el Acta de Reformas no tuvo operancia puesto que jamás se expidieron las leyes
que regulaban lo relativo a las garantías individuales y al primitivo juicio de amparo.
En el año de 1852 ya surgían algunos intentos de regularlo. Ejemplo de esto es el
proyecto de ley que presentó José Urbano Fonseca, el cual no prosperó a pesar de
que su trabajo fue alabado por diversos legisladores como José María Lozano e
Ignacio L. Vallarta.

Sin embargo, la política legislativa le daría nueva vida al juicio de amparo

hasta la Constitución Política de 1857. En esta ocasión, el Poder Constituyente,
aparentemente decidió confiar todas las posibles violaciones a las garantías
individuales y a la Constitución al juicio de amparo y suprimió todo control
constitucional ejercido por órgano político. En pocas palabras, la Comisión
Proyectista pensó que el planteamiento de la inconstitucionalidad de una ley
ejercido por un órgano público significaba “una declaración de guerra de potencia a
potencia.

Por tales circunstancias los legisladores considerando las ideas de Otero, la

incluyeron la figura del juicio de amparo en la nueva Constitución Política como
medio de solución de controversias entre Poderes y particulares, así como de
conflictos suscitados por leyes inconstitucionales. Es por ello que en la Constitución
de 1857 desapareció lo que Juventino V. Castro considera el complemento o
segunda parte de la fórmula Otero, o sea, el sistema de procedimientos para la
anulación de leyes inconstitucionales, y se introducen las fracciones II y III, del
artículo 101 de la Constitución de 1857 (fracciones II y III del 103 de la Constitución
actual). Estas últimas se introdujeron con la finalidad de que el Poder Judicial de la
Federación estuviese facultado para resolver las controversias suscitadas entre las
entidades federativas y la federación.

Además de las fracciones anteriores, se crearon los artículos 98 y 99 que

preveían las incipientes controversias constitucionales a través de las cuales la
Suprema Corte de Justicia de la Nación conocería de los conflictos suscitados entre
dos Estados o un Estado y la Federación, así como controversias entre los
tribunales de la Federación y de los Estados. En dichos artículos no se previó un
supuesto donde se vieran involucradas leyes como lo contempla nuestro penúltimo
párrafo de la fracción I, del artículo 105 constitucional en vigor. Por lo tanto, al
parecer, el control de la constitucionalidad de leyes quedó reducido al juicio de
amparo regulado por los artículos 101 y 102. En particular, el artículo 102, parte
agraviada y los efectos relativos de las sentencias.

Resulta importante señalar que hasta la creación de la Constitución Política

de 1857 la interpretación de la fórmula en el amparo contra leyes se había
concretado a cuestiones más políticas que jurídicas. Tal vez debido a la
inestabilidad del país y también a la inexistencia de una verdadera ley
 13

reglamentaria, la cual apareció por primera vez en 1869 y dio lugar a una práctica
forense continua. En realidad, la incipiente práctica del juicio de amparo no daba
como para que los jueces se sumergiesen en grandes tecnicismos.

Aparentemente, la primera sentencia de amparo en contra del acto concreto

de aplicación de una ley se dio en el año de 1868. La sentencia fue dictada por un
Juez de Distrito del Estado de México en favor de los señores Cenobio Arredondo
y Antonio Pliego, en contra de la aplicación judicial del decreto de la Legislatura de
la entidad en cita que preveía la pena de muerte fuera de los casos permitidos por
la Constitución. Entre varias consideraciones, el juez se concretó a hacer la
siguiente declaración:

“De todo resulta, que el decreto de la legislatura del Estado de México

de 21 de abril último, es inconstitucional; que con su aplicación por el
juez 2º de letras y 1ª Sala del Tribunal Superior han violado la garantía
que establece el artículo 23 de la Constitución de 1857 (…), por tanto,
la justicia de la Unión ampara y protege a Cenobio Arredondo y Antonio
Pliego, cuyas garantías han sido violadas…”

Con base en estas primitivas sentencias de amparo la fórmula pudo tomar

una verdadera dimensión en el contexto jurídico hasta muchos años después de su
creación. No fue sino hasta la época de Ignacio L. Vallarta, quien fungió como
presidente de la Suprema Corte de Justicia que se logró un desarrollo en el juicio
de amparo cuando la fórmula recibió una interpretación verdaderamente técnica.
Ignacio L. Vallarta junto con José María Lozano marcaron reglas muy importantes
respecto de la procedencia y efectos del juicio de garantías en contra de leyes
contrarias a la Constitución.

A estos juristas les tocó interpretar la fórmula Otero aparecida ya en la

Constitución de 1857, cuyo artículo 102 rezaba:

“Artículo 102. Todos los juicios de que habla el artículo anterior se

seguirán, a petición de parte agraviada, por medio de procedimientos y
formas del orden jurídico, que determinará una ley, la sentencia será
siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a
protegerlos y ampararlos en el caso especial sobre e que verse el
proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o
actos que la motivare”.

Vallarta en uno de sus votos particulares respecto de la sentencia dictada el

22 de agosto de 1882 por la Suprema Corte de Justicia, al resolver el juicio de
amparo de los señores Juan José Calixti y Camilo Figueroa, desarrolló sus ideas
respecto de los efectos del amparo contra leyes. De la lectura de dicho voto
particular nos parece que son dos las palabras clave que determinan la
interpretación de Vallarta: caso especial y declaración general. Consideramos que
para Vallarta el hecho de que el artículo 102 constitucional ordenase que la
sentencia fuese tal que sólo se ocupase del caso especial no sólo constituía un
requisito de la resolución, sino también un elemento de procedencia del juicio. Dicho
 14

elemento sería la semilla de algo que en nuestro siglo terminaría por definirse como
la división conceptual entre leyes autoaplicativas y heteroaplicativas.

El mismo Vallarta no lo dice así, pero nos parece que su interpretación vincula
estrechamente la segunda línea del artículo 102 junto con la primera. La limitación
al caso especial y la prohibición de las declaraciones generales estarían
necesariamente ligadas al concepto de parte agraviada. Para Vallarta la naturaleza
del juicio de amparo no radica tanto en el concepto de la limitación o prohibición de
hacer declaraciones generales, sino más bien la idea del agravio. En otras palabras,
el citado autor pensaba que la propia naturaleza del juicio de garantías impedía
hacer declaraciones generales puesto que la procedencia del mismo únicamente se
actualiza con un acto concreto de aplicación. Por consiguiente, hacer una
declaración general implicaría conceder la protección en ausencia de un acto
concreto de aplicación, situación imposible desde el punto de vista del juicio de
amparo. Para el jurista en mención, la ley a nadie perjudicaba en tanto que ésta no
se aplica.

Siguiendo este orden de ideas, si las sentencias sólo podían versar sobre el
caso particular, entonces tampoco era posible que el amparo por un caso particular
protegiera de manera general para el futuro aunque sea a un sólo individuo. En
cuanto a actos futuros de aplicación de la ley inconstitucional, los gobernados
tendrían que esperar a ser víctimas de un nuevo acto de aplicación para poder
actualizar la hipótesis del artículo 102 constitucional y solicitar la protección.
Conceder el amparo con el efecto de tener la protección en contra de actos futuros
sería tanto como hacer una declaración general.

Este principio se hacía claramente extensivo con mayor razón, a personas

que no habían sufrido un agravio, un acto concreto de aplicación o que ni siquiera
se encontraban en los supuestos de la norma.

Por lo tanto, el amparo era incapaz de dispensar el cumplimiento de leyes

para todos aquellos a quienes los supuestos no comprendían ni tampoco protegían
al individuo que obtuviera la protección en el caso especial sobre el que versó la
queja, en contra de todos los actos futuros en que haya de aplicársele, máxime que
los efectos del amparo son por principio, el restituir en el goce de las garantías
violadas. Las sentencias de amparo sólo pueden proteger en el caso especial,
ocasión por ocasión, violación por violación.

Luego, no puede el amparo ni derogar leyes para todos aquellos a quienes

comprenden, ni dispensar su observancia a ciertos individuos solamente, ni eximir
de su obediencia a una sola persona por todos los actos futuros en que hayan de
aplicársele, porque todo eso sería hacer la declaración general prohibida: luego no
puede extenderse a cuantos actos sean semejantes, idénticos al reclamado, puesto
que se ha de limitar al especial sobre el que verse el proceso: luego para no
obedecer en caso alguno la ley inconstitucional, es preciso intentar y pedir tantos
amparos cuantos sean los actos en que ella trate de aplicarse en perjuicio de una
persona. La razón, la ley, la jurisprudencia y la doctrina, aceptan esas
 15

consecuencias, y las consagran con el respeto supremo que merezcan los principios
fundamentales.

Además de las razones de técnica en que se basó Ignacio L. Vallarta al hacer

su interpretación de la fórmula, este jurista también esgrimió consideraciones de
tipo político respecto del papel de los jueces en el sistema jurídico para concluir en
la imposibilidad de que éstos anulasen de manera general los actos del Poder
Legislativo. Por ejemplo, en uno de sus votos particulares Vallarta argumentó:

No es la conveniencia política sino la razón más imperiosa la que exige que

nunca los tribunales deroguen las leyes; es un principio fundamental del derecho
público el que prohíbe que los jueces ejerzan atribuciones legislativas; es una
existencia misma de la institución judicial, la que declara que éstos no pueden más
que juzgar de casos concretos, de hechos prácticos, para resolverlos aplicándoles
una ley preexistente querer que el amparo pueda conceder dispensas de ley, para
hacerlo así más liberal, es convertirlo en monstruosísima institución, es
desnaturalizarlo por completo. Porque no me cansaré de repetirlo, en el Estado en
que los jueces legislan, impera no ya efecto despotismo, sino completa anarquía.

Por otro lado, notable jurista José María Lozano consideraba acerca de la
posibilidad de hacer declaraciones generales en el juicio de amparo contra leyes, lo
siguiente: Mientras la ley no se ejecuta o aplica, debe considerársele como letra
muerta, a nadie ofende ni causa perjuicio, y sería en vano intentar un recurso para
prevenir su aplicación simplemente posible, si no hay un acto reclamable, el recurso
es extemporáneo e improcedente. De esta manera, la ley anticonstitucional, herida
en cada caso de aplicación, en nombre del derecho individual, se hace imposible,
se anula sin necesidad de una declaración general y sin las agitaciones y
comunicaciones que los extravíos del legislador suelen producir.

Lozano, al igual que Vallarta no consideraba viable la posibilidad de que el

juicio de amparo contra leyes fuese más allá del caso particular sobre el que versase
la queja, haciendo imposible como consecuencia que el efecto del amparo
consistiese en la anulación de la ley como tal y librase al quejoso de aplicaciones
posteriores y con mayor razón impidiendo que el amparo anulase leyes de manera
erga omnes.

Para algunos, la postura de Lozano podrá parecer equivocada. Sin embargo,

hay que considerar que para este autor la aplicación de leyes inconstitucionales es
una cuestión extraordinaria. Para Lozano, en aquél entonces, lo que conocemos
como el control difuso de la Constitución, tenía perfecta operancia en el sistema
jurídico. El citado autor al considerar un ejemplo de aplicación de una ley
inconstitucional, llega a las siguientes conclusiones:

 Que una ley anticonstitucional ya sea de la Unión o de algún Estado, no puede

ser aplicada por la autoridad judicial, cuyos funcionarios tienen el deber de
hacer prevalecer la Constitución.
 16

 Que tampoco puede ser ejecutada o aplicada administrativamente, porque las

autoridades del orden administrativo tienen el mismo deber que las judiciales.
 Que en los casos en que las leyes contrarias a algún artículo constitucional,
que no sea alguno de los comprendidos en la sección 1ª del titulo primero, el
ofendido puede hacer contencioso el asunto que deberán resolver, con arreglo
a la Constitución, los tribunales federales.
 Que en los mismos casos, si la ley viola alguna garantía individual de las
comprendidas en la sección 1ª del titulo primero, además del recurso anterior,
tiene el ofendido el de amparo que establece el artículo 101.
 Que en todos los casos en que se trata de ejecutar una ley que viola una
garantía individual, ya sea por la autoridad administrativa o por la judicial, el
ofendido tiene expedito el recurso de amparo.

Nos parece que con esto puede entenderse mejor la idea que tenía Lozano
respecto de las situaciones en las que debía recurrirse al juicio de amparo para
librarse de la aplicación de una ley inconstitucional. Su concepción del perjuicio
ocasionado por la aplicación de leyes anticonstitucionales se encontraba enfocada
en todo momento a la existencia de un filtro muy importante como lo es el control
difuso de la Constitución; de manera que el control constitucional debía ejercerse a
priori mediante una regla general consistente en la aplicación preferencial de la
Constitución Política Federal por encima de las leyes contrarias a ella y de manera
extraordinaria a través del juicio de amparo en el caso de leyes violatorias de
garantías.

Nos parece que para Lozano, además de la sacramental fórmula Otero, la

existencia de un control difuso de la Constitución hace innecesarias jurídicamente
las declaraciones generales de inconstitucionalidad de leyes.

Considero que la interpretación de Ignacio L. Vallarta y José María Lozano

es muy buena. Independientemente de que en el siglo antepasado no existía la
distinción doctrinal entre leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, sin embargo,
estos juristas van más allá de dicho concepto, que a nuestro parecer es a menudo
confuso. Vallarta y Lozano consideraban que el corazón de la fórmula es el perjuicio,
agravio personal y directo, en última instancia, interés jurídico. Es por eso que para
ellos, la naturaleza y la técnica del juicio de amparo no puede desviarse del caso
especial puesto que sólo mediante casos especiales es como el amparo funciona.
La inconstitucionalidad de las leyes vista a la luz del juicio de amparo depende
necesariamente del supuesto de la violación de garantías. Considerando que las
garantías individuales son derechos subjetivos, no puede haber violaciones
generales. De manera que como dice Vallarta, el amparo no puede conceder
dispensas de ley, es decir alguna omisión por parte de la autoridad.

También consideramos que la interpretación de la fórmula que estos juristas

dieron sustentándose en operancia del juicio de amparo al igual que en sus efectos
es coherente con la naturaleza del mismo. El elemento principal de su
interpretación, como hemos dicho con anterioridad, radica en que el amparo sólo
 17

puede versar sobre casos especiales, pero además, en la regla que prescribe que
el efecto de las sentencias de amparo es el de restituir al gobernado en el goce de
la garantía violada.

Tal vez, la interpretación que dieron Vallarta y Lozano no es tan convincente

en la parte que consideraba que el amparo contra leyes debería pedirse cuantas
veces fuese aplicada la ley. Podrá haber muchos actos concretos de aplicación a
un mismo individuo o inclusive podrá considerarse, bajo los criterios actuales, que
la ley es autoaplicativa y por su sola entrada en vigor causa un perjuicio. Sin
embargo, siguiendo a Vallarta y considerando sólo el caso de leyes que requieran
actos concretos de aplicación para actualizar un agravio, me parece que aun bajo
el criterio de este jurista, permitir la protección en contra de la ley no es hacer una
declaración general que se encuentre prohibida por la fórmula. Sin embargo, hay
que comprender la época, las ideas que se tenían en general en cuanto a la división
de poderes, la manera de interpretar las normas y todo elemento circunstancial que
pudo haber influido en las mentes de estos juristas que los llevaron a hacer esta
interpretación.

En todo caso, creemos que la interpretación de la fórmula que realizó Ignacio

L. Vallarta es una de las más sólidas y técnicas. Ya sea para el amparo en contra
de actos o bien de leyes inconstitucionales, en términos generales, pocos juristas
han tratado el problema con tal maestría y claridad.

Por otro lado, contraria a la opinión de Vallarta en cuanto a la interpretación

de los efectos del amparo contra leyes, existe la corriente que admite la posibilidad
de que el amparo proteja en contra de la ley como tal no sólo respecto de sus actos
de aplicación. Por nuestra parte, tenemos nuestra propia interpretación,
independiente del criterio actual de la Suprema Corte de Justicia que apoya
precisamente la protección en contra de actos futuros de aplicación, posición que
comentaremos más adelante, en oposición a la concepción de Vallarta yo también
coincido con el criterio de la Suprema Corte. Como dije antes, la interpretación de
Vallarta debe entenderse en su contexto histórico.

Consideramos que la creación de la ley como acto legislativo se da una sola

vez. A partir de la entrada en vigor de la misma, existe en el sistema jurídico un
mandato general e impersonal de observancia de ésta. La ley prevé de manera
general diversas hipótesis y sus correspondientes consecuencias jurídicas.
Compete a las autoridades, o bien a los mismos gobernados determinar en qué
momento nos encontramos en los casos de la actualización de los supuestos
jurídicos y los diferentes actos a realizar en observancia de la norma. Esta
determinación a los casos particulares donde la ley pierde su generalidad para
adecuarse a casos y sujetos concretos implica la individualización de la misma. El
mandato general del legislador se convierte en un mandato particular a través de la
acción de la autoridad o del mismo individuo.

En el contexto del amparo, la aplicación de la norma genera los “casos

especiales” sobre los que versará la queja. Considerando un caso puro de
 18

constitucionalidad en el que no haya violaciones de legalidad, si el tribunal de

amparo considera que la norma que causa perjuicio es en efecto inconstitucional,
en la parte considerativa de su sentencia concederá el amparo en contra de la
misma. Es decir, hará una declaración acerca de la inconstitucionalidad de la ley y
la concesión del amparo se hará en contra de las autoridades creadoras de la norma
así como respecto de la aplicadora. Además de la concesión en contra de las
autoridades creadoras de la norma el efecto del amparo es la concesión respecto
de la ley como ente jurídico. Por supuesto, dicha apreciación en una sentencia de
amparo era imposible en el siglo pasado. La posibilidad de hacer tal consideración
es producto de más de un siglo de evolución de los criterios de nuestros tribunales
federales.

De manera que si ya se concedió el amparo por demostrarse

fehacientemente la inconstitucionalidad de una ley, la promoción de un nuevo
amparo en contra de los siguientes actos de aplicación como lo concibió Vallarta
implica el tener que revisar nuevamente la constitucionalidad de la ley,
independientemente de los vicios propios del acto de aplicación.

Así, la nueva actualización del perjuicio, no podría considerarse como un

nuevo caso de violación de garantías justiciable en juicio de amparo, sino más bien
en un incidente de repetición del acto reclamado. Es decir, si el tribunal de amparo
ya resolvió que la ley era inconstitucional, eso implica que las autoridades violadoras
de garantías son las que crearon la norma; en atención a la constitucionalidad.

En otras palabras, el acto legislativo sólo se da una vez y a partir de ese

entonces la norma se individualiza con base en los actos de las autoridades
ejecutoras de las normas. El acto de las autoridades creadoras de la norma se agota
como tal en una unidad de tiempo; el mismo se agota con el último acto del proceso
previsto para su creación como la orden de publicación, por ejemplo. Lo que
subsiste a ese acto es la norma cuyo efecto es el de sancionar conductas de manera
general.

En el amparo se analiza la ley como acto de autoridad. Por lo tanto, lo que

se analiza es el acto de las autoridades creadoras de la norma, acto que sólo se dio
una vez en el tiempo. Consecuentemente, la violación de garantías por parte de las
autoridades legislativas sólo se da una vez.

En atención a esto, la violación de garantías ya fue restituida al conceder el

primer amparo y debe considerarse que el segundo y ulteriores actos que tienen
como base la misma violación y no una nueva. Es por eso que es factible que la
protección del amparo se entienda otorgada en contra de la ley y no tenga sentido
la promoción de ulteriores amparos.

Por consiguiente, encontramos que en esta Ley Fundamental inicia

propiamente su vida jurídica el juicio de amparo con las siguientes características:
exclusividad de los tribunales federales para conocer del amparo por violaciones a
los derechos humanos, a las esferas federal y estatales, siempre a instancia de
 19

parte, sin declaratoria general y sólo aplicable a casos concretos; conforme se

deriva del artículo 101 y 102 de la Constitución Política en cuestión, y que para
mayor conocimiento consideramos necesarios transcribirlos textualmente de la obra
Leyes Fundamentales de México. 1808-1998 del profesor Felipe Tena Ramírez,
aclarando que el numeral 102 ya fue citado con anterioridad, y para estos efectos
de comprensión, solicitamos se tenga reproducido en los términos antes expuestos,
a saber:

“Artículo 101. Los tribunales de la Federación resolverán toda

controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de cualquiera autoridad que violen las garantías
individuales.
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la
soberanía de los Estados.
III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadan la esfera
de la autoridad federal.”

(Fuente de consulta: Juventino Castro, “El artículo 105 Constitucional”, 4ª ed.,

Editorial Porrúa, México, 2001, página 13; José Barragán Barragán, Primera Ley de
Amparo de 1861, Editorial Herrero, S.A., México, 1981, página 120; Felipe Tena
Ramírez, Leyes Fundamentales de México. 1808-1998, 21ª edición, Editorial
Porrúa, México, 1999, página 470; Ignacio L. Vallarta, Obras Completas, Tomo IV,
3ª edición, 1984, Editorial Porrúa, México, página 431, y José María Lozano, Estudio
del derecho constitucional patrio. En lo relativo a los derechos del hombre, 4ª
edición, Editorial Porrúa, México, 1987, página 439).

6.3.2 CONSTITUCIÓN DE 1857.

Es este uno de los textos capitales del constitucionalismo mexicano. Su

contenido significa la ruptura con el pasado en sus manifestaciones más
importantes: el poder económico y político de la Iglesia y la desaparición de los
fueros y privilegios, militar y eclesiástico. En el seno del constituyente de 56-57 se
registraron las más brillantes sesiones de la historia parlamentaria mexicana. La
participación de los hombres más significativos del llamado partido liberal permitió
que se plasmaran en el texto de la Constitución de 1857 los principios básicos del
liberalismo Político y económico, aunque no todos llevados a sus últimas
consecuencias por la tesonera actitud de los conservadores y los liberales
moderados, que impidieron la realización plena del ideario liberal.

El triunfo de la Revolución de Ayutla dio al partido liberal la fuerza suficiente

para convocar a un congreso extraordinario cuyo objetivo sería constituir a la nación
bajo la forma de república representativa popular. La convocatoria del congreso
constituyente la hizo Juan Álvarez el 16 de octubre de 1855. La asamblea se reunió
el 17 de febrero de 1856 y al día siguiente inició sus sesiones. La composición del
congreso mostró la existencia de las dos tendencias para entonces ya clásicas, las
cuales claramente definidas lucharían por sus principios hasta el límite de sus
 20

fuerzas: la liberal y la conservadora. En medio de ambas se perfilaba una corriente

liberal moderada que buscaba mediar entre las dos posiciones extremas.

En el seno del ala liberal del congreso se encontraban los hombres de la

llamada ''generación de la reforma'', heredera de los principios de la revolución de
independencia y del pensamiento de Mora y Gómez Farías. Entre ellos debe
señalarse por lo menos, a los siguientes: Ponciano Arriaga, José María del Castillo
Velasco, Santos Degollado, Manuel Doblado, Valentín Gómez Farías, Jesús
González Ortega, León Guzmán, Benito Juárez, Ignacio de la Llave, Melchor
Ocampo, Guillermo Prieto, Ignacio Ramírez, Vicente Riva Palacio, Ignacio Vallarta,
Leandro Valle y Francisco Zarco.

Estos hombres lucharían por plasmar en el texto constitucional el ideario

liberal, que aunque era profundamente individualista, era el ideario revolucionario
en esa época, por ser el único que garantizaba la libertad humana frente a todos los
poderes. Entre los principios que defendieron se encuentran: el sufragio universal;
la desaparición de los fueros y privilegios militar y eclesiástico; la igualdad y la
libertad humanas; la separación de la iglesia y el Estado; la libertad de conciencia,
cultos enseñanza, pensamiento e imprenta; la libertad de trabajo, industria y
comercio; la desamortización de los bienes del clero; la propiedad privada frente a
la propiedad corporativa y comunal; el sistema federal; la división de poderes y el
instrumento para garantizar el estado de derecho: el juicio de amparo.

El partido conservador se hallaba vinculado a los intereses del clero y de los

sectores de la sociedad que buscaban la conservación de los fueros y privilegios
eclesiásticos, la riqueza del clero, la paz y el orden, la estabilidad de la vida social,
es decir, rechazaban un cambio brusco en el modo de organizar las fuerzas sociales
y productivas de la nación. Admitían parcialmente los derechos del hombre, pero
sobre todo los encaminados a garantizar algunos aspectos de la libertad individual
y la propiedad privada. No deseaban la libertad de cultos ni la separación de la
Iglesia y el Estado, aunque transigían con el sistema federal. Entre los hombres que
representaban este ideario se hallaban presentes en el seno del congreso:
Marcelino Castañeda, Mariano Arizcorreta, Prisciliano Díaz González, Juan Antonio
de la Fuente, Juan E. Barragán, Vicente López, Antonio Aguado y Pedro de
Ampudia, voceros de los intereses de la Iglesia y de las clases privilegiadas.

En medio se hallaban los llamados moderados, sobre todo liberales, y

algunos conservadores, que buscaban un equilibrio de fuerzas y cambios poco
espectaculares en materia religiosa y económica, aduciendo que el país no estaba
preparado para las reformas liberales. Eran los voceros del grupo que se encontraba
en el poder, encabezado por el presidente Comonfort y sus ministros. Querían una
constitución individualista y liberal moderada. Su voto fue definitivo en muchas
ocasiones para inclinar el fiel de la balanza en uno u otro sentido.

Las discusiones del constituyente fueron arduas y complejas, sólo la

tenacidad de los liberales hizo que no fracasaran algunas de las cuestiones
fundamentales de su ideario, así, aunque no se logra la libertad de cultos, por lo
 21

menos se impidió que se consagrara el principio de intolerancia religiosa, presente

en todas las demás constituciones que se habían expedido hasta esa fecha.

La Constitución de 1857 está dividida en títulos, secciones, párrafos y

artículos. El título 1, sección I es el relativo a los derechos del hombre. En su
articulado se consagraban los derechos fundamentales del hombre como base y
objeto de las instituciones sociales. Las secciones II y IV estaban consagradas a
determinar quiénes eran mexicanos, y la III quiénes extranjeros. En el título II,
sección I se fijaba el concepto de soberanía nacional, y en la sección II cuáles eran
las partes integrantes de la federación y del territorio nacional. El título II en sus
secciones I, II y III con sus respectivos párrafos establecía la división tripartita del
poder: legislativo, unicamaral; ejecutivo, unipersonal y judicial, depositado en una
Corte Suprema de Justicia y los tribunales de distrito y de circuito. El título IV era el
relativo a la responsabilidad de los funcionarios públicos. El título V establecía las
reglas generales para el gobierno de los Estados de la federación, libres y
soberanos. Los títulos VI, VII y VIII hacían referencia a las prevenciones generales,
el modo para reformar o adicionar la Constitución y su inviolabilidad,
respectivamente.

En esta Constitución se reconocen en forma amplia y pormenorizada los

derechos y libertades de la persona humana y el modo de hacerlos efectivos a
través del juicio de amparo, establecido por primera vez en la Constitución de
Yucatán de 1841, y después en el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. Al lado
de los derechos individuales se establecieron los principios de la forma federativa
de la república; los estados libres, independientes y soberanos estaban facultados
para decidir todo lo relativo a su régimen interior. La Constitución de 1857
consagraba la división tripartita del poder, pero el Congreso sería unicamaral, por lo
demás, el sistema que estableció contemplaba un ejecutivo sin facultad de veto.
Otro aspecto significativo de esta Constitución fue que establecía las bases para el
desarrollo de la legislación ordinaria, tarea que era impostergable para la sustitución
del corpus jurídico, heredado en buena medida de la época colonial, que estaba
vigente en el país. Asimismo, debe señalarse como aspecto significativo el haber
incorporado al texto constitucional, en el artículo 27, el principio de la
desamortización de bienes de corporaciones civiles y religiosas y finalmente, a
pesar de haber sido jurada en el nombre de Dios y con la autoridad del pueblo
mexicano, esta Constitución al no señalar que la religión católica era la del Estado,
admitía, implícitamente, el principio de la tolerancia religiosa.

El 17 de diciembre Zuloaga se pronunció contra la Constitución sumándose

a esta actitud el presidente Comonfort asumiendo la presidencia Benito Juárez, por
ministerio de ley. El periodo comprendido entre esta fecha y el regreso de Juárez a
la capital de la República, se conoce como Guerra de Reforma o Guerra de Tres
Años. Después de una larga trayectoria por distintos rumbos del país, el gobierno
juarista se instaló en Veracruz. Es precisamente en este lugar donde se dictan las
principales leyes que son complemento del ideario liberal, las llamadas Leyes de
Reforma. El regreso de los liberales a la capital de la República fue sólo el preludio
de la Intervención Francesa.
 22

Derrotados los restos del ejército invasor, y muertos los principales dirigentes
del II Imperio, se inició el periodo que se conoce como ''La restauración de la
República''. Los gobiernos que se sucedieron durante el periodo que va de 1867 a
1910, se dieron cuenta de que la Constitución de 57 requería de algunos ajustes
para hacer posible la formación y consolidación de un ''estado nacional''. Amén de
diversas reformas que sufrió la Constitución de 57 durante la época del gobierno de
Porfirio Díaz, aquí hacemos referencia a tres que eran capitales para lograr dos
objetivos: la consolidación de la reforma y el equilibrio de poderes. El primero de
estos objetivos se obtuvo elevando, en 1873, a nivel constitucional las llamadas
Leyes de Reforma, y el segundo, se obtuvo principalmente, restaurando el Senado
y otorgándole facultad de veto al ejecutivo federal, en 1874. Estas reformas se
realizaron durante el gobierno de Sebastián Lerdo de Tejada. De esta manera, se
logro que el texto constitucional fuera operativo para iniciar la reconstrucción
nacional después del prolongado estado de guerra civil que había sido la tónica
durante los primeros cincuenta años de vida independiente.

6.3.3 FEDERALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

Se usa esta denominación con significados diversos: en un primer sentido se

emplea como sinónimo de la función jurisdiccional, y en segundo lugar, implica el
gobierno y administración de los tribunales.

 Desde el primer punto de vista, la actividad de los tribunales dirigida a la

resolución de controversias jurídicas a través del proceso, se realiza en México
tanto por el conjunto de organismos que integran el poder judicial, como por
otros que formalmente se encuentran fuera del mismo pero que efectúan
también funciones jurisdiccionales. Este es el sentido de la disposición del
artículo 17 constitucional cuando establece que los tribunales estarán
expeditos para administrar justicia en los plazos y términos que fije la ley. Por
le que se refiere al poder judicial en sentido estricto, se encuentra dividido en
el ordenamiento mexicano en dos esferas diversas, ya que se inspiró en el
sistema federal creado por la Constitución de los Estados Unidos de 1787, en
virtud de que las Cartas Federales de 1824, 1857 y la vigente de 1917
implantaron el sistema calificado de doble jurisdicción, que se apoya en la
existencia paralela de tribunales federales y de las entidades federativas, cada
sector con esfera específica de competencia, de manera que sólo en casos
excepcionales, al menos en el sentido original del sistema, los asuntos
resueltos por los jueces locales pueden llevarse en impugnación ante los
federales. Sin embargo, esta doble organización se transformó paulatinamente
en nuestro país, debido a un conjunto de factores históricos políticos y sociales
muy conocidos, que influyeron en la aceptación por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación de la interpretación artificiosa del artículo 14 de la
Constitución Política de 1857, con apoyo en la cual se inició en la segunda
mitad del siglo anterior una concentración de todos los asuntos judiciales del
país en los tribunales de la federación, particularmente en la Suprema Corte
de justicia de la Nación, todo ello en cuanto se aceptó la procedencia del juicio
 23

de amparo contra las resoluciones judiciales por la indebida aplicación de

disposiciones legales de carácter local, la que se disfrazó de violaciones de
carácter constitucional. En la actualidad se conserva sólo de manera aparente
la doble jurisdicción, pero en realidad ésta se ha unificado, en virtud de que los
tribunales locales se encuentran subordinados a los de carácter federal, en
cuanto los fallos de los primeros pueden impugnarse ante los segundos por
medio del juicio de amparo, invocándose de manera artificial la violación
(únicamente indirecta o refleja) de los artículos 14 o 16 constitucionales. Por
otra parte, los tribunales locales tampoco conservan su autonomía para
interpretar libremente las disposiciones legales de sus respectivas entidades,
ya que la jurisprudencia firme de la propia Suprema Corte de Justicia de la
Nación y de los tribunales colegiados, debe ser obedecida por los jueces
locales inclusive en relación con sus propios ordenamientos, de acuerdo con
lo establecido por el artículo 94 constitucional. Según lo dispuesto por el
mencionado artículo 94, el Poder Judicial Federal está formado por la Suprema
Corte de Justicia, los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y los
Juzgados de Distrito. La primera y los últimos poseen una doble competencia,
en virtud de que conocen tanto de asuntos ordinarios federales como de los
juicios de amparo; los tribunales colegiados sólo de estos últimos, y los
unitarios exclusivamente de los primeros. La estructura y funciones de los
citados tribunales federales se encuentran regulados por la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación de 30 de diciembre de 1935, la cual también
incluye al Jurado Popular Federal que conoce de ciertos delitos cometidos por
medio de imprenta y de otros imputados a los empleados y funcionarios del
gobierno federal y el del Distrito Federal. Aun cuando no forman parte del poder
judicial federal, también deben incluirse dentro de los organismos
jurisdiccionales nacionales al Tribunal Fiscal de la Federación, cuya ley
orgánica promulgada el 30 de diciembre de 1977, entró en vigor en agosto de
1978, y que conoce preferentemente de controversias tributarias federales,
pero también de algunas otras relacionadas con las anteriores, como las
relativas a las pensiones a cargo de fondos públicos y de la legalidad de los
contratos administrativos. En la esfera nacional funciona la Junta Federal de
Conciliación y Arbitraje que resuelve las controversias laborales en los asuntos
que se consideran también de ámbito nacional (regulada por la Ley Federal del
Trabajo que entró en vigor el primero de mayo de 1970), y el Tribunal Federal
de Conciliación y Arbitraje que decide los conflictos laborales entre los
empleados y funcionarios y los titulares de las dependencias de los poderes
de la Unión y del gobierno del Distrito Federal, artículo 123, apartado B, de la
Constitución Política Federal y la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del
Estado de 27 de diciembre de 1963.
 En su segundo significado, la administración de justicia comprende el gobierno
y la administración (en sentido estricto) de los tribunales. La función de
gobierno siempre ha correspondido a los órganos superiores de los tribunales
mexicanos, debido a la tradición española que confiaba dicha actividad a las
Audiencias y al Consejo de Indias durante la época colonial, pero no ocurrió
así con las funciones de administración, ya que a partir de la independencia,
varias de ellas se encomendaron a la Secretaría de Justicia la que fue
 24

suprimida definitivamente, por considerarse que afectaba la autonomía de los

tribunales, en el artículo XIV transitorio de la C vigente, por lo que a partir de
entonces ambas atribuciones se ejercitan por los mismos órganos judiciales.
Podemos señalar que las más amplias corresponden al Tribunal en Pleno de
la Suprema Corte, ya que posee la atribución de designar por un periodo de
cuatro años a los magistrados de los Tribunales Colegiados y a los jueces de
Distrito, los cuales si son confirmados o ascendidos por la misma Corte, se
consideran inamovibles, pero además, posee, entre otras, las de dictar las
medidas que estime convenientes para que la administración de justicia (en el
primer sentido) sea expedita, pronta y cumplida en los tribunales de la
federación; para fijar y modificar la adscripción de los ministros de la propia
Corte, de los magistrados de Circuito y jueces de Distrito; para designar a los
ministros visitadores de los diversos tribunales federales; para imponer
sanciones disciplinarias y para suspender en sus funciones a los funcionarios
judiciales; para elaborar el proyecto de presupuesto de egresos del poder
judicial federal; para designar magistrados de circuito y jueces de distrito
supernumerarios en lugares donde hubiere recargo de labores, creando los
tribunales respectivos. Para realizar varias de estas atribuciones actúa con el
auxilio de una Comisión de Gobierno y Administración, integrada de oficio por
el presidente de la Corte y por dos ministros nombrados anualmente con
posibilidad de una sola reelección. El Pleno del Tribunal Superior de Justicia
designa los jueces del Distrito Federal, establece y cambia la adscripción de
los propios jueces y de los magistrados del Tribunal; nombra a los magistrados
visitadores; aprueba el proyecto de presupuesto de egresos; conoce de las
acusaciones y quejas contra los funcionarios judiciales; suspende en sus
funciones a los mismos funcionarios; etc.

6.4 DERECHO ADMINISTRATIVO.

Funda el Derecho Administrativo, Gabino Fraga, con su tratado de Derecho

Administrativo, cuya primera edición vio la luz en 1934 y alcanzó 22 ediciones al 29
de julio de 1982, fecha en que el jurista y maestro de generaciones fallece. Inspirado
en la doctrina francesa, principalmente, construye la teoría general del Derecho
Administrativo, modela las instituciones administrativas y diseña la justicia
administrativa. Expone doctrinas, conceptos y principios, pero sobresale su
meritísima cirugía de la legislación administrativa, del derecho constitucional y de
los fallos de la Suprema Corte de Justicia. Pionera, pero a la vez clásica, la obra,
sirve para fijar rumbos a la administración y para apoyar el criterio de los jueces.

Preceden a la citada obra otras de singular valor jurídico. En él siglo XIX,

Lecciones de Derecho Administrativo, de Teodosio Lares; Ensayo sobre el Derecho
Administrativo mexicano, de José María del Castillo Velasco; Elementos de Derecho
Administrativo, de Manuel Cruzado y otra pequeña obra, Elementos de Derecho
Administrativo, escritos para la cátedra respectiva del Instituto de Oaxaca por el
catedrático del ramo; anónima y como se confiesa en la carátula y en la advertencia,
está tomada de la obra de Lares. En el siglo XX, Derecho Administrativo Mexicano,
de Trejo Lerdo de Tejada.
 25

Hasta las primeras décadas del siglo actual, la idea de servicio público
dominó como el único objeto de la actividad de la administración y el derecho
administrativo era el derecho de los servicios públicos. Hoy los servicios públicos se
prestan por la administración y por los particulares y su régimen se integra por el
derecho administrativo y por el derecho privado, con predominio del primero.
Además, la actividad administrativa rebasa la idea de servicio público.

El Derecho Administrativo contemporáneo caracteriza su fisonomía como el

régimen de la actividad empresarial de la administración y como base normativa
fundamental de la seguridad social que presta el Estado.

Ha prohijado importantes ramificaciones, como son el Derecho fiscal, el

Derecho Agrario, el Derecho Marítimo, el Derecho Aéreo, el Derecho Presupuestal,
el Derecho Minero, el Derecho Forestal, el Derecho Pesquero, el Derecho Sanitario,
el Derecho Urbano, el Derecho Turístico, etc.

6.4.1 FEDERALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Por administración pública se entiende, generalmente, aquella parte del

Poder Ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función
administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde
dos puntos de vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos
estatales que desarrollan la función administrativa, y desde el punto de vista formal
o material, según el cual debe entenderse como la actividad que desempeñan este
órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función
administrativa, como la actividad de prestación de servicios públicos tendentes a
satisfacer las necesidades de la colectividad.

La administración pública aparece desde que el hombre se organiza en

sociedades, más o menos complejas, en las que se distingue la presencia de una
autoridad, que subordina y rige actividades del resto del grupo y que se encarga de
proveer la satisfacción de las necesidades colectivas fundamentales. Acosta
Romero, relaciona la existencia de estructuras administrativas en sociedades como
la del antiguo Egipto, en donde, bajo el régimen de Ramsés, existía un Manual de
Jerarquía; en China, 500 años a. C., existió un Manual de organización y gobierno.
En Grecia y en Roma, también existieron estructuras administrativas.

Por lo que se refiere a nuestro país, en la época precolombina, los pueblos

más avanzados que ocupaban el territorio de lo que hoy es México, contaban con
una estructura administrativa, a la que se habría de superponer la administración
colonial. Durante esta época, la administración estaba bajo el mando del virrey que
ejercía, a nombre de la Corona Española, además de la función administrativa,
funciones gubernativas, militares, jurisdiccionales, legislativas y religiosas, de la
más grande importancia.
 26

Al lado del virrey, se encontraba la Real Audiencia, que coadyuvaba con éste
en el ejercicio de la función administrativa, además de vigilar y controlar la acción
del virrey. A nivel central-peninsular participaban en la administración colonial el rey
y sus secretarios, así como el Consejo de Indias. Finalmente, existían
administraciones locales a dos niveles: a) provincial y distrital en el que participaban
los gobernadores de reinos y provincias, al igual que los corregidores y alcaldes
mayores, y b) local, en el que intervenían los cabildos y sus oficiales.

Al consumarse la independencia nacional, el emperador Iturbide organiza la

administración pública en cuatro grandes Secretarías de Estado: Relaciones
Exteriores e Internas; Justicia y Negocios Eclesiáticos; Guerra y Marina, y Hacienda.

Obviamente las distintas situaciones y regímenes políticos que imperan en

nuestro país, a lo largo del siglo XIX, afectan la organización y atribuciones de la
administración pública, que conoce cierta estabilidad hasta el régimen porfirista.

Al triunfo de la Revolución mexicana y bajo el imperio de la Constitución

Política de 1917, el Estado mexicano adopta un régimen claramente
intervencionista y, a través de lo dispuesto por sus artículos 3, 27 y 123, se
compromete a proteger y promover las condiciones de vida de la población. Este
esquema constitucional impondrá a la administración pública, encabezada por el
presidente de la República, un papel de importancia fundamental en la atención de
las necesidades sociales. Sobre estas bases el 31 de diciembre de 1917 se publica
la primera Ley de Secretarías de Estado, a la que habrían de suceder las leyes de
1935, 1939, 1946 y la del 23 de diciembre de 1958, que habría de ser derogada por
la actual Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Acerca de la noción de administración pública existen distintas corrientes,

entre las que destacan fundamentalmente dos: el enfoque formal, Según el cual se
le considera, en palabras de Gabino Fraga, como el organismo público que ha
recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la
satisfacción de los intereses generales. Por otra parte, el enfoque material
considera, a la administración pública, siguiendo al propio Fraga, como la actividad
de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia
tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares
para asegurar la ejecución de su misión. Con la misma óptica, Georges Vedel
considera a la administración, en sentido funcional, como designando a una cierta
actividad, y como el conjunto de personas cumpliendo tareas de administración, en
su acepción orgánica. Es decir, al hablar de administración pública nos referimos
tanto a la actividad administrativa que desarrolla el Estado, como al conjunto de
órganos que desarrollan dicha actividad.

Por su parte, Acosta Romero afirma que la administración pública es la parte

de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente, del Poder
Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros
poderes (Legislativo y Judicial), su acción es continua y permanente, siempre
persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta
 27

con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica; y

d) procedimientos técnicos. Sin embargo, precisa Vedel: la administración no es la
única función del Ejecutivo; pero la administración es exclusivamente
responsabilidad del Ejecutivo.

En efecto, en México, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su

ejercicio en el presidente de la República quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado,
jefe de gobierno y jefe de la administración pública. Así pues, además de la función
administrativa, el Ejecutivo mexicano desarrolla funciones de gobierno y de Estado.

En México, en virtud del sistema federal que caracteriza a nuestro Estado,

existen tres niveles de gobierno: el municipal, el estatal y el federal. En cada uno de
estos niveles podemos encontrar, el correspondiente nivel administrativo.

La administración pública, como parte del aparato estatal se rige por el

principio del Estado de derecho y en virtud de su actividad se encuentra subordinada
al mandato de la norma jurídica.

El artículo 90 constitucional, precisa que la administración pública federal

será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso
de la Unión la que distribuirá los negocios del orden administrativo que estarán a
cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos administrativos y definir las
bases generales de creación de las entidades paraestatales. Dicha ley es la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 29 de diciembre de 1976.

De esta manera, conforme a las disposiciones legales aplicables, el Ejecutivo

Federal se auxilia, para cumplir con sus funciones administrativas, de las
dependencias de la administración centralizada y las entidades de la paraestatal.
En la primera categoría encontramos a la Presidencia de la República, las
Secretarías de Estado, los Departamentos administrativos y la Procuraduría
General de la República. Por otra parte, los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito (hoy
sociedades nacionales de crédito, instituciones de banca múltiple o de banca de
desarrollo), las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, integran la administración
pública paraestatal.

6.4.2 RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LA IGLESIA.

De manera verdaderamente peculiar dentro de los países con estatuto

democrático, en México el Estado se ha arrogado la facultad de reglamentar las
instituciones (''iglesias o asociaciones religiosas'') con fines religiosos y el culto
público que realizan y promueven. La situación está contemplada en los artículo 3o.,
5o., 27 (fracciones II y III), y, particularmente, en el 130 de la C; además, en las
respectivas leyes reglamentarias, y de modo especial, en la Ley Reglamentaria del
 28

Artículo 130 de la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la

Federación, el 18 de enero de 1927, llamada comúnmente ''ley de cultos''.

No es éste el lugar para describir y analizar los prolijos antecedentes

ideológicos e históricos que han originado la legislación actual en materia religiosa;
valga decir, simplemente, que hunden sus raíces en la creación del Regio Patronato
Indiano, por el Papa Alejandro VI y en la bula Universalis ecclesiae de Julio II (28
de julio de 1508). Ya en el siglo XIX, encontramos las Leyes de Reforma, entre las
que destacan: Decreto que Dispone la Desamortización de Fincas Rústicas y
Urbanas que Administren como Propietarios las Corporaciones Civiles o
Eclesiásticas de la República, de 25 de junio de 1856; Ley de Nacionalización de
Bienes Eclesiásticos, de 12 de julio de 1859; Ley sobre Ocupación de Bienes
Eclesiásticos, de 13 de julio de 1859; Ley sobre el Matrimonio Civil, de 23 de julio
de 1859; Ley de Secularización de Cementerios y Panteones, de 31 de julio de
1859; y otras más. El último paso lo dio el Constituyente de Querétaro (1916-17),
en donde se fijaron las reglas vigentes. Sin embargo, bajo la administración de
Plutarco Elías Calles se planteó un grave conflicto que perturbó la estabilidad
nacional, cuando el intento de aplicar esas disposiciones condujo a una guerra civil
que se conoce como ''Guerra de los Cristeros'' (1926-1929). Con ese motivo, el
Estado se ha visto obligado desde entonces a atemperar la aplicación de dichas
disposiciones.

Aquí tampoco es nuestra intención, tratar de justificar o criticar la

conveniencia o inconveniencia de dicha legislación, ni la oportunidad de conservarla
hasta nuestros días, aun sin aplicarla.

Si bien podría decirse que la legislación mexicana en esta materia contempla

por igual a todas las instituciones religiosas y al culto respectivo al margen del credo
que profesan, es evidente que desde su mismo origen se ha dirigido
específicamente hacia la religión católica, por las siguientes razones: más del 90%
de la población del país declara profesarla; las Leyes de Reforma y el c. de la
Constitución Política Federal referente a la materia se enderezaron contra la Iglesia
Católica, como se desprende de la lectura del Diario de Debates del Constituyente;
los legisladores que han intervenido en esa elaboración prácticamente no conocían
otros credos religiosos; y, finalmente, por las características de la misma legislación
resulta casi inaplicable a una religión distinta de la católica.

Los lineamientos fundamentales de la legislación mexicana con relación a las

asociaciones religiosas son: a) carecen de personalidad jurídica (artículo 130 de la
Constitución párrafo quinto); b) no pueden tener bienes raíces (artículo 27
Constitución Política, fracción II), disposición ociosa ya que al no contar con
personalidad jurídica no solamente están impedidas de tener bienes inmuebles, sino
cualquier clase de bien; c) los templos destinados al culto público son propiedad de
la Nación (artículos 27, fracción II); d) el culto público deberá celebrarse
exclusivamente dentro de los templos, ''los cuales estarán bajo la vigilancia de la
autoridad'' (artículo 24); e) prohibición para el posible establecimiento de órdenes
monásticas (artículo 5º, párrafo quinto de la Carta Magna); f) es facultad de las
 29

legislaturas locales determinar el número de ministros de los cultos que puede haber
en las entidades federativas para los miembros de una Iglesia (artículo 130, párrafo
séptimo de la norma suprema); g) nunca se dará reconocimiento oficial a los
estudios realizados dentro de los planteles destinados a la formación de ministros
de culto (artículo 130, párrafo duodécimo de la Constitución); h) las publicaciones
periódicas dé carácter confesional tienen prohibido comentar en algún sentido
asuntos políticos nacionales o informar sobre actos de las autoridades civiles o el
funcionamiento de las instituciones públicas (artículo 130, párrafo décimo tercero);
i) las agrupaciones políticas no podrán tener título que de alguna manera pudiera
relacionarlas con las confesiones religiosas (artículo 13 párrafo décimo cuarto), y j)
el gobierno no reconoce ningún tipo de autoridad o jerarquía dentro de las
asociaciones religiosas (artículo 5 de la ley de cultos).

6.5 CRISIS DEL SISTEMA JURÍDICO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1857

Después de la guerra, México se enfrentó a un fuerte problema de

reconstrucción. Las finanzas estaban devastadas y el prestigio del gobierno, ya
débil, había disminuido considerablemente. Santa Anna, obligado a renunciar,
regresó del exilio en 1853 y, con el apoyo de los centralistas, se autoproclamó
dictador. A principios de 1854 se inició una rebelión liberal y, después de más de un
año de intensos enfrentamientos, Santa Anna huyó de México. La revolución fue el
primer acontecimiento de una larga y feroz lucha entre las clases poderosas, que
tradicionalmente habían dominado México, y los demócratas liberales, que
demandaban tener voz en el gobierno.

El gran líder que surgió entre los liberales fue un indígena, Benito Juárez, que
llegó a ser famoso por su integridad y firme lealtad a la democracia. Durante los
siguientes 25 años Juárez fue la figura central de los políticos mexicanos. El
gobierno federal, la libertad de expresión y otras libertades civiles tomaron cuerpo
en la Constitución de 1857, a la que los grupos conservadores se opusieron
encarnizadamente. Estos últimos estaban apoyados por España, y en 1858 la
guerra de Reforma o guerra de los Tres Años, entre grupos conservadores y
liberales, devastó a México. El gobierno de Juárez era apoyado por Estados Unidos
y, en 1860, los ejércitos juaristas habían triunfado definitivamente. Entre tanto, como
presidente provisional entre 1858 y 1861, Juárez había emitido las Leyes de
Reforma (1859) que decretaban la nacionalización de los bienes de la Iglesia, la ley
del matrimonio civil, la separación de la Iglesia del Estado, la ley del registro civil, la
secularización de los cementerios y los hospitales, y la libertad religiosa.

Elegido presidente en 1861, Juárez comenzó a poner orden. Una de sus

primeras acciones fue la suspensión del pago de intereses a la deuda extranjera
adquirida por los gobiernos precedentes. Molestos con su decreto, Francia, Gran
Bretaña y España decidieron intervenir conjuntamente para la protección de sus
inversiones en México. El primero en actuar fue Napoleón III de Francia. Una
expedición conjunta ocupó Veracruz en 1861, pero cuando las ambiciones
colonizadoras de Napoleón se hicieron evidentes, los británicos y españoles se
retiraron en 1862. Durante un año las tropas francesas libraron su camino a través
 30

de México y finalmente entraron en la capital en junio de 1863. Juárez y su gabinete

huyeron, mientras que un gobierno conservador provisional, apoyado por los
sectores monárquicos del país, proclamó el Imperio mexicano y ofreció la corona, a
instancias de Napoleón, a Maximiliano I, archiduque de Austria.

Tal y como lo habíamos señalado en el inciso 6.3.2, derrotados los restos del
ejército invasor, y muertos los principales dirigentes del II Imperio, se inició el
periodo que se conoce como ''La restauración de la República''. Los gobiernos que
se sucedieron durante el periodo que va de 1867 a 1910, se dieron cuenta de que
la Constitución de 57 requería de algunos ajustes para hacer posible la formación y
consolidación de un ''estado nacional''. Amén de diversas reformas que sufrió la
Constitución de 57 durante la época del gobierno de Porfirio Díaz, aquí hacemos
referencia a tres que eran capitales para lograr dos objetivos: la consolidación de la
reforma y el equilibrio de poderes. El primero de estos objetivos se obtuvo elevando,
en 1873, a nivel constitucional las llamadas Leyes de Reforma, y el segundo, se
obtuvo principalmente, restaurando el Senado y otorgándole facultad de veto al
ejecutivo federal, en 1874. Estas reformas se realizaron durante el gobierno de
Sebastián Lerdo de Tejada. De esta manera, se logro que el texto constitucional
fuera operativo para iniciar la reconstrucción nacional después del prolongado
estado de guerra civil que había sido la tónica durante los primeros cincuenta años
de vida independiente.

UNIDAD 7
EL DERECHO MEXICANO EN EL SIGLO XX
Objetivo particular. Al terminar la unidad, el alumno: Explicará los planes
políticos y los aspectos que influyeron en la promulgación de la Constitución
de 1917, así como el desarrollo del Derecho Mexicano en el siglo XX.

7.1 PLANES POLÍTICOS Y LEGISLACIÓN EMANADA DE LA REVOLUCIÓN

MEXICANA.

7.1.1. PROGRAMA DEL PARTIDO LIBERAL

Casi todos los programas políticos surgidos durante el movimiento armado,

bautizado oficialmente como "Revolución Mexicana", fueron redactados por élites
intelectuales aisladas de las masas populares. En cambio el Programa del Partido
Liberal Mexicano publicado en 1906 fue redactado por cientos de liberales
mexicanos, la mayoría de ellos pertenecientes a la clase trabajadora. Meses antes
de la aprobación de dicho Programa, en las páginas del periódico magonista
Regeneración, órgano de la Junta Organizadora del Partido referido, se publicó un
proyecto de programa, que se sometió a la consideración de los correligionarios.

Todo el Partido político que lucha por alcanzar influencia efectiva en la

dirección de los negocios públicos de su país, está obligado a declarar ante el
pueblo, en forma clara y precisa, cuáles son los ideales por qué luchar y cuál es el
 31

programa que se propone llevar a la práctica, en caso de ser favorecido por la

victoria. Los magonistas en su proyecto previenen a sus seguidores de que no se
deben fiar demasiado en ningún gobierno por ejemplar que parezca, sino que deben
vigilarlo para que cumpla sus deberes. Esta es la única manera de evitar tiranías en
lo futuro y de asegurarse el pueblo, el goce y aumento de los beneficios que
conquiste.

Dentro del contenido de este Programa, se pueden destacar los siguientes

puntos:

 Multiplicación de escuelas primarias, en tal escala, que queden

ventajosamente suplidos los establecimientos de instrucción que se clausuren
por pertenecer al clero.
 Obligación de impartir enseñanza netamente laica en todas las escuelas de la
República, sean del Gobierno o particulares, declarándose la responsabilidad
de los directores de escuelas que no se ajusten a este precepto.
 Declarar obligatoria la instrucción hasta la edad de 14 años, quedando al
Gobierno el deber de impartir protección, en la forma que le sea posible, a los
niños pobres que por su miseria pudieran perder los beneficios de la
enseñanza.
 Pagar buenos sueldos a los maestros de instrucción primaria.
 Hacer obligatorio para todas las escuelas de la República la enseñanza de los
rudimentos de arte y oficios y la instrucción militar, y prestar preferente atención
ala instrucción cívica que tan poco atendida es ahora.
 Los templos se consideran como negocios mercantiles, quedando por tanto
obligados a llevar contabilidad y pagar las contribuciones correspondientes.
 Nacionalización, conforme a las Leyes, de los bienes raíces que el clero tiene
en poder de testaferros.
 Agravar las penas que las Leyes de Reforma señalan para los infractores de
las mismas.
 Supresión de las escuelas regenteadas por el clero.
 Reglamentación del servicio doméstico y del trabajo a domicilio.
 Adoptar medidas para que con el trabajo a destajo los patrones no burlen la
aplicación del tiempo máximo y salario mínimo.
 Prohibir en lo absoluto el empleo de niños menores de catorce años.
 Obligar a los dueños de minas, fábricas, talleres, etcétera, a mantener las
mejores condiciones de higiene en sus propiedades ya guardar los lugares de
peligro en un estado que preste seguridad a la vida de los operarios.
 Obligar a los patrones o propietarios rurales a dar alojamiento higiénico a los
trabajadores cuando la naturaleza del trabajo de éstos exija que reciban
albergue de dichos patronos o propietarios.
 Obligar a los patronos apagar indemnización por accidente del trabajo.
 Declarar nulas las deudas actuales de los jornaleros de campo para con los
amos.
 Adoptar medidas para que los dueños de tierra no abusen de los medieros.
 32

 Obligar a los arrendadores de campos y casa a que indemnicen a los

arrendatarios de sus propiedades por las mejoras necesarias que dejen en
ellas.
 A los mexicanos residentes en el extranjero que lo soliciten los repatriará el
Gobierno pagándoles los gastos de viaje y les proporcionarán tierras para su
cultivo.
 El Estado dará tierras a quien lo solicite, sin más condiciones que dedicarlas a
la producción agrícola y no venderlas. Se fijará la extensión máxima de
terrenos que el Estado pueda ceder a una persona. Para que este beneficio no
sólo aproveche a los pocos que tengan elementos para el cultivo de las tierras,
sino también a los pobres que carezcan de estos elementos, el estado creará
o fomentará un Banco Agrícola que hará a los agricultores pobres préstamos
con poco rédito y redimible a plazos.
 Gravar el agio, los artículos de lujo, los vicios y aligerar de contribuciones los
artículos de primera necesidad. No permitir que los ricos ajusten igualas con el
Gobierno para pagar menos contribuciones de las que les impone la Ley.
 Hacer práctico el juicio de amparo, simplificado los procedimientos.
 Restitución de la zona libre.
 Establecer la igualdad civil para todos los hijos de un mismo padre,
suprimiendo las diferencias que hoy establece la ley entre legítimos e
ilegítimos.
 Establecer, cuando sea posible, colonias penitenciarias de regeneración, en
lugar de las cárceles y penitenciarías en que hoy sufren el castigo los
delincuentes.
 Supresión de los jefes políticos.
 Reorganización de los municipios que han sido suprimidos y robustecimiento
del poder municipal.
 Medidas para suprimir o restringir el agio, el pauperismo o la carestía de los
artículos de primera necesidad.
 Protección a la raza indígena.
 Establecer lazos de unión con los países latinoamericanos.
 Al triunfar el Partido Liberal se confiscarán los bienes de los funcionarios
enriquecidos bajo la dictadura actual y lo que se produzca se aplicará al
cumplimiento del capítulo de tierras, especialmente a restituir a los yaquis,
mayas ya otras tribus, comunidades o individuos los terrenos de que fueron
despojados, y al servicio de la amortización de la deuda nacional.

7.1.2 PLAN DE SAN LUIS POTOSÍ.

Documento político firmado por Francisco I. Madero, fechado el 5 de octubre

de 1910 en la ciudad de su nombre, y en el cual, además de declararse nulas las
elecciones generales de junio y julio de ese año y desconocerse al gobierno del
general Porfirio Díaz, se convocó a todos los ciudadanos de la República a tomar
las armas para derrocar al régimen porfirista que durante 30 años había dirigido los
destinos del país.
 33

Concluidas las elecciones federales de 1910 encaminadas a elegir

presidente y vicepresidente de la República y a los ministros de la Suprema Corte
de Justicia, así como a los miembros de las Cámaras del Congreso, el triunfo oficial
favoreció a la fórmula Díaz-Corral y a los candidatos porfiristas, con la consiguiente
derrota del movimiento democrático encabezado por Madero y el Partido Nacional
antirreeleccionista. Ante la declaración oficial de la victoria porfirista, Madero decidió
abandonar la ciudad de San Luis Potosí, la que tenía por cárcel desde el mes de
julio de aquel año, en la madrugada del día ó de octubre, ayudado por algunos
ferrocarrileros adictos a su causa, salió de la ciudad con rumbo a San Antonio
Texas; con él llevaba las principales ideas del plan que iniciaría la Revolución
Mexicana. En la ciudad texana se encontró con Federico González Gana, Juan
Sánchez Azcona, Roque Estrada y Enrique Bordes Mangel a quienes, a fines de
octubre, entrego para su discusión el proyecto del Plan de San Luis Potosí, en el
que invitaba al pueblo a levantarse en armas contra la dictadura porfirista.

El Plan de San Luis Potosí se divide en tres partes: unos largos

considerandos, el plan propiamente dicho y por último, un manifiesto dirigido a los
conciudadanos del líder coahuilense. Finaliza con la fórmula ''Sufragio Efectivo. No
Reelección''.

En los considerandos Madero señaló las causas del plan: 1) la tiranía

porfirista que aun cuando había ofrecido la paz, ésta no había tenido por base el
derecho sino la fuerza, y por objeto el enriquecimiento de una oligarquía; 2) el
sometimiento de los poderes legislativo y judicial al ejecutivo federal; 3) la nula
existencia de la división de poderes, de la soberanía estatal, de la libertad municipal
y de los derechos ciudadanos; 4) la obstinación del general Díaz por imponer como
su sucesor a Ramón Corral, y 5) el fraude electoral cometido en las elecciones de
junio y julio. Acto seguido, en estos párrafos Madero, con feliz fórmula, estableció el
principio de legitimidad de la revolución que anunciaba: ''En México, como
República democrática, el poder público no puede tener otro origen ni otra base que
la voluntad nacional y ésta no puede ser supeditada a fórmulas llevadas a cabo de
un modo fraudulento'' (Tena, Leyes). Por último, Madero, ante la magnitud del
fraude cometido en su perjuicio, se autodesignó presidente provisional de la
República y anunció que se ponía al frente de sus conciudadanos en la lucha por
arrojar del poder a los usurpadores.

El plan propiamente dicho se divide en once artículos numerados y uno

transitorio, dividido en cuatro secciones:

 El artículo 1 declaro nulas las elecciones de presidente y vicepresidente de la

República, de magistrados de la Suprema Corte de Justicia y de diputados y
senadores celebradas en junio y julio de 1910.
 El artículo 2 desconoció al gobierno del general Díaz y a todas las autoridades
de elección popular.
 El artículo 3 declaró vigente toda la legislación porfiriana, a reserva de
reformarla oportunamente y a excepción de la que pugnase con los principios
 34

del plan y de los fallos, leyes y decretos que sancionaron las cuentas y manejos
de fondos de los funcionarios de la administración porfiriana. En segundo
término ratificó que los compromisos contraídos por ésta antes del 20 de
noviembre siguiente con gobiernos y corporaciones extranjeras serían
respetados, Por último, declaró que se restituirían a sus antiguos poseedores
o a sus herederos -''pequeños propietarios, en su mayoría indígenas''- los
terrenos que les habían despojado en incorrecta aplicación en la ley de
terrenos baldíos ya por acuerdo de la Secretaría de Fomento o por fallo de los
tribunales. A dichos poseedores se les pagaría, además, una indemnización,
y sólo en el caso en que los predios hubiesen pasado a terceras personas la
indemnización la pagarían los beneficiados originalmente por el despojo.
 El artículo 4 elevó a nivel de Ley suprema de la República el principio de no
reelección del presidente y vicepresidente, de los gobernadores de los estados
y de los presidentes municipales.
 El artículo 5 reiteró lo señalado en los considerandos en el sentido de que
Madero asumía la presidencia provisional de la República con facultad para
hacer la guerra al gobierno de don Porfirio. Además, se obligo a convocar a
elecciones generales extraordinarias cuando la capital del país y más de la
mitad de los Estados estuviesen en poder de las fuerzas revolucionarias.
 El artículo 6 dispuso que el presidente provisional, antes de entregar el poder,
daría cuenta al Congreso del ejercicio que hubiere hecho de las facultades
conferidas por el Plan.
 El artículo 7 señaló el día 20 de no siembre, de las 6 de la tarde en adelante,
para que los ciudadanos de la República tomasen las armas para derrocar a
las autoridades porfirianas.
 Los artículos 8 a 11 reglamentaron en forma más o menos minuciosa asuntos
como: el respeto a las leyes de guerra (artículo 8), el enjuiciamiento de las
autoridades que se opusieran al Plan (artículo 9), la jefatura provisional de los
caudillos revolucionarios (artículo 9); la liberación de los reos políticos (artículo
9); los nombramientos y obligaciones de los gobernadores provisionales de los
estados (artículo 10) y los sistemas para financiar la evolución (artículo 11).
Destaca, en este último aspecto, que el Plan obligase a las autoridades
revolucionarias a contratar empréstitos -voluntarios o forzosos- únicamente
con mexicanos.

Las cuatro secciones del artículo transitorio reglamentaron lo relativo a los

grados de las fuerzas voluntarias y militares (A), disciplina de las tropas (B);
humanidad de trato con los prisioneros y derecho de represalia (C), y distintivo de
las tropas ''libertadoras'' (un listón tricolor, en el tocado o en el brazo) (D).

Finalmente, en el manifiesto a sus conciudadanos, Madero los conminó a

salvar a la patria del negro porvenir que le esperaba en caso de continuar tolerando
la dictadura; confesó haber hecho todo lo posible para lograr un arreglo pacífico con
el general Díaz; negó estar promoviendo la revolución con miras personales; le
recordó a Díaz su pasado antirreeleccionista, y arengó a aquéllos a ser ''invencibles
en la guerra, magnánimos en la victoria''.
 35

Habiéndose impreso en San Antonio 40 mil ejemplares, se distribuyeron

mediante la red nacional organizada durante la campaña electoral, y más tarde en
el transcurso de la insurrección por los grupos armados. Aunque no logró el
propósito de levantar al pueblo el día 20 de noviembre, sin duda el Plan de San Luis
Potosí fue el detonante de la Revolución que derroco a Díaz. Sin embargo, cuatro
importantes disposiciones del plan no fueron cumplidas. La primera supuso la no
aplicación del Plan en lo relativo a la presidencia provisional de Madero. En efecto,
el Tratado de Ciudad Juárez, firmado el 21 de mayo de 1911 por los representantes
de la Revolución y del régimen porfirista, consideró que una vez que el presidente
Díaz presentara su renuncia ante el Congreso asumiría interinamente el poder
ejecutivo de la República el Licenciado León de la Barra, secretario de Relaciones
Exteriores, quien convocaría a elecciones generales, La segunda -y más
trascendental- fue la contenida en el tercer párrafo del artículo 3 que se refería a la
restitución de tierras. El 26 de mayo de 1911 en un ''Manifiesto a la Nación'' el propio
Madero justificó ambas violaciones al Plan: respecto a la presidencia provisional dijo
que se había preferido terminar con la guerra fratricida en pro de los principios del
plan y no en el de determinadas personalidades; de la restitución de tierras a sus
legítimos poseedores Madero anunció que ''Algunos sacrificios reportará la Nación
porque no se puedan satisfacer con amplitud todas las aspiraciones contenidas en
la cláusula tercera del Plan de San Luis Potosí; pero las pérdidas que haya por este
capitulo serán, indudablemente inferiores a las que hubiese ocasionado la
prolongación de la guerra'', dejando abierta la puerta constitucional para ''satisfacer
los legítimos derechos conculcados'' a que se refería dicha cláusula. Asimismo, en
Ciudad Juárez se dio marcha atrás en el desconocimiento de las autoridades
elegidas en los comicios de junio y julio de 1910, y por último, Madero y los
principales jefes revolucionarios convinieron en licenciar a las fuerzas de la
Revolución, con todo lo cual el ejército federal -y el sistema político porfirista- quedó
incólume. Estas violaciones al Plan serían el germen del descontento que a la larga
provocó la caída del gobierno constitucional del presidente Madero.

7.1.3 PLAN DE AYALA.

Se conoce con este nombre al ''Plan Libertador de los hijos del Estado de
Morelos afiliados al Ejército Insurgente, que defiende el cumplimiento del Plan de
San Luis Potosí, con las reformas que ha creído conveniente aumentar en beneficio
de la Patria Mexicana'', firmado en la población de Ayoxustla, Estado de Puebla, por
un grupo de jefes zapatistas, encabezados por don Emiliano Zapata, el día 28 de
noviembre de 1911, Fue publicado por vez primera en la ciudad de México en el
Diario del Hogar del 15 de diciembre del mismo año, con indicación de haberse
firmado en Ayala, Morelos, el día 25 de noviembre de 1911. Sus principales
objetivos fueron desconocer como presidente de la República y jefe de la
Revolución a don Francisco I. Madero, y reformar y adicionar el Plan de San Luis
Potosí a fin de incorporarle un verdadero programa de reforma agraria.

Habiendo tomado Madero posesión de la presidencia el 6 de noviembre de

1911 buscó la rendición incondicional de los zapatistas, quienes, desde el gobierno
 36

de la Barra se habían opuesto al total licenciamiento de sus tropas y luchado por el

cumplimiento del párrafo tercero del artículo IX del Plan de San Luis Potosí, mismo
que prometió a sus antiguos poseedores la restitución de los terrenos de que se les
había despojado por disposiciones de la Secretaría de Fomento o fallos de los
tribunales de la República. Pero el 11 de noviembre de 1911, Zapata envió al
gobierno maderista un Memorial en el que fijaba las condiciones de su rendición,
entre las cuales sobresalió la petición de una ley agraria que procurara ''mejorar la
condición del trabajador del campo''. Madero se negó a aceptarlas: la rendición
debía ser sin condiciones. Ante esta decisión y a fin de contar con un programa que,
además de borrar la imagen adversa al zapatismo que habían formado los
periódicos de la República, contuviese los principios políticos y sociales que
abanderaran su movimiento, Zapata se decidió a dar forma definitiva al plan político
que de antemano había ideado. Para redactarlo, junto con Otilio E. Montaño y un
grupo de partidarios, se refugió en las montañas de Puebla, donde durante algunos
días expuso sus ideas a Montaño, quien les dio expresión formal definitiva.
Concluido el plan, en el pueblo de Ayoxustla, Zapata reunió a los principales jefes
zapatistas de la zona para que firmasen el llamado Plan de Ayala; era el 28 de
noviembre de 1911. Una vez firmado, Zapata pidió al cura de Huautla copiarlo
mecanográficamente y envió una copia a su agente en la ciudad de México,
Gildardo Magaña, para que lo publicase en la capital de la República. Sólo el Diario
del Hogar lo publicó, el día 15 de diciembre del mismo año, Esta versión publicada
difiere en algunas disposiciones de los manuscritos que se conservan del Plan de
Ayala y de la versión oficial que del mismo dio a conocer el general Magaña:
destacan la diferencia en la fecha de firma del mismo, la redacción del artículo 12 y
el nombre de los firmantes.

El Plan de Ayala se divide en 15 artículos antecedidos por un pequeño

proemio, en el que los firmantes, constituidos en Junta Revolucionaria anuncian
solemnemente al mundo civilizado y a la Nación a la que pertenecen, los principios
que formulan para acabar con la tiranía del presidente Madero.

 El artículo 1, el más largo de todos, contiene los considerandos del Plan de

Ayala: Estos son, en resumen: la traición de Madero a los principios que juró
defender en el Plan de San Luis Potosí, su ambición desmedida, su desacato
a las leyes emanadas de la C de 1857, y la persecución que había dirigido
contra quienes le ayudaron a ocupar la presidencia de la República. También
el Plan de Ayala consideró que Madero se había burlado del sufragio efectivo
al imponer en la vicepresidencia a Pino Suárez y a los gobernadores de
algunos Estados, y lo acusó de violar la soberanía de éstos y de entrar en
contubernio con los ''científicos'' y los ''hacendados feudales y caciques
opresores'' con el fin de establecer una nueva tiranía, ''más oprobiosa y mas
terrible que la de Porfirio Díaz'' (González Ramírez, planes). El artículo terminó
declarando a Madero ''incapaz para gobernar'' y ''traidor a la Patria''.
 Por estas razones el artículo 2 desconoció a don Francisco I. Madero como
jefe de la Revolución y como presidente de la República.
 37

 El artículo 3 reconoció como jefe de la Revolución y como presidente Orozco,

y, en caso de no aceptar éste, al general Emiliano Zapata.
 Por el artículo 4 la Junta Revolucionaria hizo suyo el Plan de San Luis, con las
adiciones que a continuación incorporaba.
 El artículo 5, en obvia referencia al Tratado de Ciudad Juárez, estableció que
dicha Junta no admitiría ''transacciones ni componendas políticas'' hasta no
conseguir el derrocamiento de los regímenes porfirista y maderista, ''pues la
Nación esta cansada de hombres falaces y traidores que hacen promesas
como libertadores pero que, al llegar al poder, se olvidan de ellas y se
constituyen en tiranos''.
 Los artículos 6 a 9 constituyen la parte más importante y radical del Plan de
Ayala, así como ''del experimento más notable y más discutido de México, el
de la reforma agraria''. En efecto, por el artículo 6 los terrenos, montes y aguas
que habían usurpado los hacendados o los caciques entrarían desde luego en
posesión de los pueblos o ciudadanos que tuviesen sus títulos
correspondientes, quienes defenderían dicha posesión con las armas en la
mano; el artículo en comento sin embargo, dejó abierta la puerta judicial a los
usurpadores que se creyeran con derecho a los bienes perdidos.
 El artículo 7 anunció la expropiación, previa indemnización, de las tierras,
montes y aguas monopolizadas por poderosos propietarios a fin de que la
mayoría de los pueblos y ciudadanos mexicanos obtuviesen ejidos, colonias,
fundos legales, y campos de sembradío para su prosperidad y bienestar.
 El artículo 8 amenazó a los hacendados, científicos y caciques que se
opusiesen directa o indirectamente al Plan de Ayala con la nacionalización de
sus bienes, destinándose las dos terceras partes de estos a las
indemnizaciones de guerra y pensiones para las viudas y los huérfanos de las
víctimas de la guerra.
 El artículo 9 estableció que para ''ajustar los procedimientos respecto a los
bienes antes mencionados'' se aplicarían, ''según convenga'', leyes de
desamortización y nacionalización, a semejanza de las puestas en vigor ''por
el inmortal Juárez a los bienes eclesiásticos''.
 Radical también fue el precepto 10, que dispuso que serían considerados
traidores a la Patria y a la causa revolucionaria los antiguos revolucionarios
que se opusieran al Plan de Ayala.
 El numeral 11 ratificó al de igual número del Plan de San Luis Potosí y las
instrucciones en éste contenidas; pero en abierta contradicción con el artículo
5 del plan maderista.
 El artículo 12 dispuso que al triunfo de la Revolución ''una junta de los
principales jefes revolucionarios de los distintos Estados'' nombrarían un
presidente interino, quien convocaría a elecciones para la formación de un
nuevo Congreso.
 El artículo 13, también en oposición al Plan de San Luis, señaló que los
principales jefes de cada Estado, en junta, nombrarían al gobernador del
Estado a que correspondiesen Esto ''con el objeto de evitar consignas
forzadas''.
 38

 El artículo 14 invitó al presidente Madero y a los demás elementos del antiguo

régimen a presentar inmediata renuncia a sus puestos en caso de no hacerlo
así, la responsabilidad de la sangre derramada caería sobre sus cabezas.
 El último numeral se dirigió a los mexicanos para, después de insistir en las
causas de su lucha, asegurarles que los firmantes eran partidarios de los
principios no de las personas. La versión del Plan dé Ayala publicada en el
diario capitalino llevó como lema Libertad, Justicia y Ley el firmado el 28 de
noviembre Justicia y Ley y finalmente, el zapatismo adoptó como lema
Reforma, Libertad, Justicia y Ley.

El Plan de Ayala, dirigido en su origen contra el gobierno de Madero fue

reformado, después de la llamada Decena Trágica del 30 de mayo de 1911 para
proyectarlo en contra del gobierno usurpador de Victoriano Huerta. El decreto
reformador estableció que serían aplicables, en lo conducente, al gobierno de
Huerta los conceptos contenidos en el artículo 1 del Plan de Ayala, y que el artículo
3 se reformaba para declarar indigno al general Pascual Orozco, quedando, en
consecuencia, como Jefe de la Revolución el general Zapata. El 19 de junio de
1914, en la población de San Pablo Oxtotepec, un grupo de jefes del Ejército
Libertador, entre los cuales no figuró Emiliano Zapata, ratificó ''los principios que
forman el alma de la Revolución'', es decir, los principios proclamados en el Plan de
Ayala. En este acto los signatarios se comprometieron a elevar al rango de
preceptos constitucionales los principios del plan relativos a la cuestión agraria, y a
luchar hasta ver establecido un gobierno compuesto de hombres adictos al Plan de
Ayala. Meses más tarde, habiéndose ya reunido la Convención de jefes
revolucionarios en la ciudad de Aguascalientes, se decidió invitar al movimiento
zapatista a formar parte de dicha asamblea. Los enviados zapatistas pugnaron
porque la Convención aprobase los artículos del Plan de Ayala. Después de algunos
debates, en la sesión del 28 de octubre de 1914 la asamblea aprobó ''en principio''
los artículos 4, 6, 7, 8, 9, y 12 del Plan de Ayala.

Defendido a capa y espada por los zapatistas desde el año de 1911, sin
permitir alguna concesión respecto de su contenido, el Plan de Ayala fue
paulatinamente dejado a un lado por sus defensores ante la presión del movimiento
constitucionalista y la necesidad de allegarse aliados para sobrevivir.

7.1.4 PLAN DE GUADALUPE.

Nombre que se dio al documento político con el cual Venustiano Carranza

desconoció al gobierno de Victoriano Huerta. Firmado en la Hacienda de Guadalupe
en el estado de Coahuila el 26 de marzo de 1913 el Plan de Guadalupe es el
documento que da origen al movimiento constitucionalista: en el se reúnen las
principales fuerzas revolucionarias del país. El documento comienza con un
''Manifiesto a la Nación'' en el cual se expresa que Victoriano Huerta ha cometido
traición al presidente constitucional al adherirse a los grupos rebeldes que
intentaban la reinstalación de la dictadura. Se le imputa después a Huerta el haber
utilizado procedimientos violentos para obtener las renuncias del presidente y
 39

vicepresidente y el haber aprehendido al gabinete j a los magistrados supremos de

la nación.

El Plan condena el reconocimiento que el legislativo federal ha hecho del

gobierno de Huerta, lo mismo que de algunos gobernadores constitucionales. Todo
ello es la fundamentación para proceder a desconocer a Victoriano Huerta como
presidente de la República, así como a los poderes legislativo y judicial de la
federación. Los gobiernos de los estados que después de un plazo de treinta días
continuaran reconociendo al gobierno de Huerta, serian también desconocidos de
acuerdo al Plan.

El documento crea un nuevo ejercito que denomina Constitucionalista,

nombrando como primer jefe del mismo al ciudadano Venustiano Carranza,
gobernador constitucional del estado de Coahuila a la fecha. El Plan contempla la
ocupación de la ciudad de México por las fuerzas constitucionalistas y la creación
de un poder ejecutivo interino que serla encargado al propio Carranza. La
presidencia interina de la República convocaría a elecciones ''tan pronto como se
haya (hubiera) consolidado la paz'', sin dar un plazo máximo. Asimismo se prevé
que los jefes del ejército constitucionalista en los estados ocupen una gubernatura
provisional que convocaría a elecciones locales después de que se hubieran
constituido los poderes federales.

Al Plan de Guadalupe le antecedió el decreto del Congreso del Estado de

Coahuila que desconocía al gobierno de Huerta y concedía facultades
extraordinarias al gobernador del estado en todos los ramos de la administración
pública, para que éste pudiera reunir fuerzas que luchasen por el sostenimiento del
régimen constitucional de 1867. El decreto terminaba con una exhortación a los
demás gobiernos de los estados para que secundaran el movimiento.

El 19 de febrero Carranza enviaba telegráficamente una circular a toda la

República y pedía a los gobiernos de las entidades y a los jefes militares que se
pusieran al frente del sentimiento nacional, El 23 de febrero Carranza salía de
Saltillo para iniciar un recorrido en busca de apoyo que culminaría el 26 de marzo
con la redacción del Plan de Guadalupe detrás del cual estarían, aunque en distinto
grado, Francisco Villa, Ludo Blanco, Abraham González (gobernador de Chihuahua)
Adolfo de la Huerta, Plutarco Elías Calles, Álvaro Obregón, Ignacio Pesqueira,
gobernador de Sonora, en sustitución de J. S. Maytorena, entre otros. Con ello daba
inicio una nueva etapa de la lucha civil en México.

7.1.5 OTROS PLANES POLÍTICO REVOLUCIONARIOS

 Plan de San Luis (Francisco I. Madero).

 Plan de Ayala (Emiliano Zapata).
 Plan de Guadalupe (Venustiano Carranza)
 Plan de Torreón (representantes de la División del Norte y de Carranza).
 Plan de Toluca (representantes de la Convención de Aguascalientes):
 40

7.1.6 LEY DE RELACIONES FAMILIARES Y LA LEY DEL DIVORCIO

Ley de Relaciones Familiares Ley del Divorcio

Promulgada el 9 de abril de 1917,
principalmente instituyó el divorcio como medio
jurídico para disolver el vínculo matrimonial
durante la vida de los consortes. El Código Civil
de 1884 no reconocía el divorcio vincular, sino
la simple separación de cuerpos de los
cónyuges, en los casos muy limitados en que
era permitida esta separación.
Promulgada en Veracruz el 29 de diciembre de
1914, cuyas disposiciones se incorporaron a la
Ley de Relaciones Familiares.
Su principal aportación era que declaraba
disoluble el vínculo matrimonial y dejaba a los
esposos divorciados en plena libertad de
contraer nuevas nupcias.

Además introdujo algunos cambios respecto a

la situación jurídica de los bienes de los
cónyuges, tuvo vigencia hasta el momento en
que entró en vigor el Código Civil de 1928, que
actualmente rige en el Distrito Federal.

7.1.7 LEGISLACIÓN AGRARIA.

En el desarrollo del Derecho Agrario no se habían presentado las

características necesarias para configurarse en forma autónoma y contar con un
elemento existencial propio, la sistematización de este derecho, como tal, fue parte
de la normatividad originada en el proceso constitucional posterior a la Revolución
de 1910, donde adquirió el carácter el Derecho Social, así pues se distinguen tres
grandes etapas.

Debemos considerar que consumada la Independencia, las funciones

agrarias pasaron a las autoridades mexicanas conforme a la nueva Constitución. El
2 de diciembre de 1842 se constituye la Dirección General de Industria, como
dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores, con funciones
específicas en materia de fomento agropecuario, irrigación y colonización. La Ley
de Secretaría y Fomento, y añade a sus originales funciones las relativas a
restitución y dotación de tierras y aguas y fracción de latifundios.

Posteriormente uno de los grupos surgidos ante esta situación fue el

conformado por Francisco I. Madero, y Pino Suárez, quienes el día 5 de octubre de
1910 presentan su Plan de San Luis. Dicho plan se encuentra enmarcado el
problema político nacional, mismo que es relacionado directamente con las
innumerables reelecciones del Presidente Porfirio Díaz. Esta problemática es
atacada con el lema de “Sufragio Efectivo y No Reelección”. En dicho Plan poco se
ocuparon de proponer cambios de tipo social o de estructura jurídica a las leyes que
predominaban en el País. En su primer artículo declara la vigencia de todas las
leyes anteriores al Plan que ellos lanzaban. Sin embargo, en materia agraria
propone, en su artículo tercero, la restitución de tierras a las comunidades
campesinas y con esto logra la simpatía de la población campesina, la cual para
1910 era de 10,600,000. Contando con una población total de 16,000,000, de
habitantes, por lo que de campesinos había un 60% del total de la población. El
 41

movimiento fue secundado por estos grupos, ya que la restitución de tierras era un
gran anhelo para ellos, que explotados, trabajaban en las grandes haciendas y
latifundios.

Con la proclamación del Plan, Madero logro que Zapata se conformara con
el movimiento y se comprometiera a luchar por cumplir sus fines.

Zapata no se manifiesta su sentimiento de la siguiente manera, “No sería

patriótico ni razonable derramar sangre nada más para quitar al General Díaz y
poner en su lugar a Madero, sino que es necesario que este último señor estuviera
dispuesto a devolver sus tierras a los pueblos y que, al implantarse un gobierno, se
comprometiera a resolver el programa del campo en la República Mexicana… Que
era muy bueno el Sufragio efectivo y la No Reelección, pero que antes de pensar
en la Política había que pensar en la tortilla para todos los mexicanos. Que esa
bandera no era nueva sino que antes la había enarbolado Morelos y que era natural
que nosotros los hijos del Estado que lleva su nombre, defendiéramos esos ideales”.

Madero triunfó como jefe del movimiento Revolucionario, se efectúo la firma

de los tratados de Ciudad Juárez el 25 de mayo de 1911, en donde Porfirio Díaz
dimite al poder y sale rumbo a Europa a vivir en el exilio. Siendo ya Madero
Presidente rompe la alianza con Zapata, debido a que madero le traiciona,
haciéndole una emboscada en una reunión que había planeado. Esta situación
agravo las circunstancias del país e hizo más difícil la restauración del orden. Zapata
en vista de la traición a que había sido sometido se vio en la necesidad de
argumentar su lucha armada, generando su plan de lucha por la defensa de los
intereses de su pueblo.

En el dicho plan se contenían los siguientes puntos:

 Se declaran nulas las elecciones para Presidente y Vicepresidente de la

República, Magistrados a la Suprema Corte de la Nación y Diputados y
Senadores, celebradas en junio y julio del corriente año.
 Se desconoce al actual Gobierno del General Díaz, así como a todas las
autoridades cuyo poder debe dimanar del voto popular, porque además de no
haber sido electas por el pueblo, han perdido los pocos títulos que podían tener
de legalidad, cometiendo y apoyando, con los elementos que el pueblo puso a
su disposición para la defensa de sus intereses, el fraude electoral más
escandalosos que registra la historia de México.
 Para evitar hasta donde sea posible los trastornos inherentes a todo
movimiento revolucionario,…

Abusando de la ley de terrenos baldíos, numerosos pequeños propietarios,

en su mayoría indígenas, han sido despojados de sus terrenos, por acuerdo de la
Secretaría de Fomento, o por fallos de los tribunales de la República. Siendo de
toda justicia restituir a sus antiguos poseedores los terrenos de que se les despojó
de un modo tan arbitrario, se declaran sujetas a revisión tales disposiciones y fallos
 42

y se les exigirá a los que los adquirieron de un modo tan inmoral, o a sus herederos,
que los restituyan a sus primitivos propietarios, a quienes pagarán también una
indemnización por los perjuicios sufridos. Sólo en caso de que esos terrenos hayan
pasado a tercera persona antes de la Promulgación de este Plan, los antiguos
propietarios recibirán indemnización de aquellos en cuyo beneficio se verificó el
despojo.

De lo anteriormente señalado, en dicho plan proclamado por Francisco y I.

Madero, el 5 de octubre de 1910. Estaba principalmente enfocado a resolver el
problema político relacionado con la reelección de Don Porfirio Díaz, y tomando en
forma secundaria y accesoria el problema agrario.

Con este artículo Madero trató de allegar a los campesinos que no tenían
tierra. Como se puede apreciar en dicho plan, le interesaba más lo de la reelección
y el problema agrario lo vio como aspecto secundario, le faltó visión, ya que el
descontento lo iniciaron los campesinos que no tenían tierra, es decir se pretendía
que fuera una Revolución agraria; por mala distribución de la tierra.

Pero Madero se interesó más en el aspecto democrático de la vida nacional,

como lo indica su lema “SUFRAGIO EFECTIVO, NO REELECCIÓN”, y en la
búsqueda de apoyo popular, tuvo que incluir en el Artículo tercero ya mencionado,
el derecho a la restitución de las tierras que hubieran sido materia de despojo en
abusos de la ley de terrenos baldíos.

La asociación histórica entre los tribunales ordinarios y el derecho civil y

administrativo del agro, a su vez vinculado con el régimen latifundista y el trabajo
casi esclavista del peón, determinó el desprestigio de los tribunales. Sobre eso, era
claro el Plan de San Luis Potosí, del 5 de octubre de 1910.

El Plan de San Luis, fue proclamado por Don Francisco I. Madero, el 5 de

Octubre de 1910. Estaba enfocado a resolver el problema político relacionado con
la reelección de Don Porfirio Díaz, y tomando en forma secundaria y accesoria, el
problema agrario. En su Artículo 3o disponía lo siguiente:

“Abusando de la Ley de terrenos baldíos, numerosos pequeños propietarios,

en su mayoría indígenas, han sido despojados de sus terrenos por acuerdo de la
Secretaría de Fomento, o por fallo de los Tribunales de la República. Siendo de toda
justicia restituir a sus antiguos poseedores de los terrenos de que se les despojó de
un modo tan arbitrario, se declaran sujetas a revisión tales disposiciones y fallos y
se les exigía a los que las adquirieron de un modo tan inmoral o a sus herederos,
que las restituyan a sus primitivos propietarios recibirán indemnización de aquellos
en cuyo beneficio se verificó el despojo”.

Con este artículo trató de allegarse a los campesinos que no tenían tierra.
Como se puede ver en su Plan, le interesó más la elección y el problema agrario lo
vio como aspecto secundario, le faltó visión, ya que el descontento lo iniciaron los
 43

campesinos que no tenían tierra, es decir fue una Revolución Agraria; por la mala
distribución de la tierra.

´ Madero se intereso más en el aspecto democrático de la vida nacional, como

lo indica en su lema “SUFRAGIO EFECTIVO, NO REELECCION”, y en la búsqueda
de apoyo popular, tuvo que incluir en el artículo tercero ya mencionado, el derecho
a la restitución de las tierras que hubieran sido material de despojo en abusos de la
ley de terrenos baldíos.

Emiliano Zapata, hombre inculto y que había sufrido en carne propia el

despojo de sus tierras, creía que la paz no podría lograrse hasta que no se
solucionara el problema Agrario en la Nación, se tenía que llegar a la restitución y
dotación de tierras, principios que se consagrarían en las leyes de México
posteriormente. Con el Plan de Ayala, Zapata se levanta en armas contra Madero,
el plan mantenía una ideología muy diferente al Plan que Madero había propuesto,
ya que este había mantenido en vigor las leyes anteriores a su plan. Zapata en
cambio solicita por ese medio que para el servicio de los campesinos se crearan
tribunales especiales para los problemas agrarios, ordena que los pueblos entraran
en posesión inmediata de las tierras usurpadas y que los particulares que
pretendían ser dueños de ellas serían quienes recurrirían a los tribunales a deducir
sus derechos. Tres principios fundamentales se proponen en el plan que son los
siguientes:

 Restitución de ejidos: se deben de reintegrar las tierras que se despojaron a

los pobladores, que debían de contar con sus títulos primordiales, la toma de
posesión debía de ser inmediata y el procedimiento se desahogaría ante los
tribunales.
 Fraccionamiento de latifundios: Restituir a sus antiguos poseedores los
terrenos de que se les despojo de un modo tan arbitral, sujetándose a revisión,
disposición y fallos; exigiendo a los que adquirieron que los restituyan a sus
primeros propietarios.
 Confiscación de propiedades a quienes se opusieran a la realización del Plan:

Este es el fundamento con que Zapata justifica para poder hacer el despojo
y robo de bienes que sus huestes efectúan en el territorio que tienen dominado.

Este plan simboliza el grito de la conciencia nacional por la libertad,

señalando como urgente la solución al problema de tierras. La República no tendría
un estado de paz hasta que no se estipularan las bases legales para resolver el
problema de la tenencia de la tierra, Zapata en su plan, uso un reactivo para la vida
nacional y el resultado fue que en los años siguientes el problema agrario seria visto
como obligado dentro del tema político.

Es importante señalar que Zapata lo seguían masas de comuneros

pueblerinos despojados de sus tierras, y que luchaban porque se les devolvieran,
es decir con Emiliano Zapata luchaban los campesinos del sur, donde abundaron
 44

las comunidades agrarias despojadas, lo fundamental para ellos era que se les
devolvieran sus tierras.

Emiliano Zapata efectuó algunos actos agrarios, entre ellos destacan los
siguientes: a) La primera restitución revolucionaria que efectuó en Ixcamilpa de
Guerrero, Estado de Puebla. Existe una acta que textualmente dice: ‘Los que
suscriben, en nombre de la junta revolucionaria del Estado de Morelos, teniendo en
consideración que ha presentado sus títulos correspondientes de tierras, el pueblo
de Ixcamilpa y habiendo solicitado entrar en posesión de las mencionadas tierras
que le han sido usurpadas por la fuerza bruta de los caciques, hemos tenido a bien
ordenar conforme al Plan de Ayala, que entren en posesión de tierras, montes y
aguas que les pertenecen y han pertenecido desde tiempo inmemorial y que consta
en títulos legítimos del tiempo virreinal de la Nueva España, hoy México. Se servirán
desde luego los vecinos del poblado ya referido, poner linderos hasta donde linde
el mapa respectivo, pudiendo explotar, labrar, sembrar o cualquiera otra cosa, para
obtener el fruto de sus mencionadas tierras.

Zapata se ve en la necesidad de lanzar este plan, porque el Plan de San Luis,

no respondió a las expectativas de los campesinos, es por ello que en la realización
de este plan se contempla como principal objetivo, la restitución de la tierra a los
campesinos.

Lo cierto es que este plan, simbolizaba el grito de la conciencia nacional que

señaló como urgente e inaplazable la solución del problema de la tierra en nuestro
país, confirmado por la historia de los años siguientes, de que la República no
tendría paz hasta que no se sentaran las bases legales para resolver el problema
de la tenencia de la tierra.

La función jurisdiccional agraria autónoma e independiente fue avizorada por

Emilio Zapata en el Plan de Ayala, al consignar, en el punto seis de este documento
histórico de la Revolución mexicana, que la justicia agraria, para resolver los
conflictos planteados por quienes se consideraran tener derecho a las tierras
entregadas a los pueblos o ciudadanos por las fuerzas revolucionarias, se impartiría
por tribunales especiales que se establecieran tras el triunfo de la Revolución.

Zapata emitió el Plan de Ayala convencido de que sólo una verdadera

revolución lograría la justicia para los comuneros. Esto motivó la frase consagrada
en el Plan de Ayala de que los usurpadores y no los comuneros tendrían que ir a
defender sus derechos ante tribunales especiales que se establecerían después del
triunfo de la Revolución.

El 28 de Noviembre de 1911, Zapata declara traidor a Madero y lanza éste,

un Plan que representa la expresión más clara del agrarismo mexicano, desconoció
a Madero como Presidente y reconoció a Pascual Orozco como tal; dictó algunas
disposiciones agrarias sobre reparto de tierras.
 45

Las principales disposiciones están contenidas en los Artículos 6 y 7 del Plan

de Ayala:

“Artículo 6o.- Como parte adicional del plan que invocamos, hacemos
constar que los terrenos, montes y aguas que hayan usurpado los
hacendados, científicos o caciques a la sombra de la tiranía y justicia
venal, entrarán en posesión de estos bienes inmuebles desde luego los
pueblos o ciudadanos que tengan sus títulos correspondientes a estas
propiedades, de las cuales han sido despojados por la mala fe de
nuestros opresores, manteniendo a todo trance, con las armas en la
mano, la mencionada posesión, y los usurpadores que consideren con
derecho a ellos lo deducirán ante tribunales especiales que se
establezcan al triunfo de la Revolución”.

“Artículo 7o.- En virtud de que la inmensa mayoría de los pueblos y

ciudadanos no son más dueños que del terreno que pisan sufriendo los
horrores de la miseria sin poder mejorar su situación y condición social
ni poder dedicarse a la industria o a la agricultura por estar
monopolizadas en unas cuantas manos las tierras, montes y aguas; por
esta causa se expropiarán previa indemnización de la tercera parte de
esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellas, a fin de que los
pueblos y ciudadanos de México, obtengan ejidos, colonias, fundos
legales para pueblos, o campos de sembradura y de labor y se mejorará
en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de los
mexicanos”.

La demanda Zapatista, se orientaba a recuperar tierras arrebatadas a las

comunidades indígenas por las haciendas; este Plan se puede resumir en tres
grandes rubros.

 Restituir ejidos. Aquellas propiedades que les hubieran sido despojadas a los
pobladores y quienes debían contar con sus títulos primordiales; tomarían
posesión inmediata y el procedimiento se ventilaría ante tribunales especiales.
 Fraccionamiento de latifundios. Zapata sólo pedía el fraccionamiento de las
dos terceras partes de los latifundios. El Zapatismo nunca suprimió el
latifundismo porque tanto necesitaban las haciendas de los pueblos, como
éstos de aquéllas. El hacendado necesita de los vecinos del pueblo para que
trabajen por temporadas su tierra; y los habitantes de los pueblos necesitan de
las haciendas, por que no a todos los vecinos se les podría dar terrenos, éstos
sólo se les darán a los que vivían con la tradición de los ejidos. No siempre las
cosechas eran buenas y por eso el vecino del pueblo necesitaría como
complemento un pequeño jornal. En conclusión, sostenía que debía convivir la
parcela y la hacienda mediana.
 Confiscación de propiedades quienes se opusieran a la realización del
Plan. Tras el triunfo de la Revolución, se aplica con rango constitucional la Ley
del 6 de enero de 1915 expedida por Venustiano Carranza en Veracruz, que
declaró nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes
pertenecientes a los pueblos, otorgados en contravención a lo dispuesto en la
Ley de 25 de junio de 1856. Asimismo, creó una Comisión Nacional Agraria,
comisiones locales agrarias y comités particulares ejecutivos en cada estado
 46

o territorio de la República. Estos órganos resolverían si procedía o no las

solicitudes de restitución de tierras pertenecientes a los pueblos que hubieran
sido invadidos u ocupados ilegítimamente que fueran presentadas en los
estados directamente ante los gobernadores y en los territorios y Distrito
Federal, ante las autoridades políticas superiores.

La expedición de la Ley de 6 de enero de 1915, que tuvo bases históricas y

políticas, conllevó que el proceso de reforma agraria lo llevaran a cabo las
autoridades administrativas y, congruente con lo anterior, que la máxima autoridad
agraria fuera el titular del Ejecutivo federal.

Puede concluirse que el precursor de los tribunales agrarios fue Zapata. El

Plan de Ayala es un documento histórico de existencia y contenido irrebatible, que
nos hace aceptar que el ejército zapatista fue el que, dentro de todas las fuerzas
revolucionarias y desde 1891 por lo menos, expresó formal y claramente su deseo
de luchar por llegar a obtener tribunales agrarios, con una estructura diferente a los
hasta entonces existentes que fueran especializados en el tratamiento de los
campesinos por los cuales luchaban. que se refería expresamente a la restitución
de tierras, pues siempre usaron ese término y no el de reivindicación.

El 6 de Enero de 1915, se declaró nulas todas las enajenaciones de tierras,

aguas y montes pertenecientes a los pueblos otorgadas en contravención a lo
dispuesto en la Ley de 25 de Junio de 1856.

Por su parte, la Ley que expide Venustiano Carranza, en su carácter de

Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, en el puerto de Veracruz, a efecto de dar
una respuesta jurídica al problema agrario. Esta ley se inspira fundamentalmente
en las ideas del Licenciado Luis Cabrera, en el sentido de dar prioridad en la
atención del problema agrario, al aspecto de la reconstitución y restitución de los
ejidos.

Uno de los objetivos de esta Ley, era el restituir a los pueblos indígenas las
tierras, aguas y montes, de los cuales habían sido despojados, con la Ley de 25 de
Junio de 1856, lo cual se encuentra estipulado en su Primer Artículo, que a la letra
dice:

Artículo 1º.- “Se declaran nulas:

I. Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a
los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por
los jefes políticos, gobernadores de los Estados o cualquier otra
autoridad local, en contravención a lo dispuesto en la Ley de 25 de Junio
de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas.
II Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras aguas y
montes, hechas por la Secretaría de Fomento, Hacienda o cualquiera
otra autoridad Federal, desde el primero de Diciembre de 1876, hasta
la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los
ejidos, terrenos de repartimiento o de cualquier otra clase,
pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o
comunidades, y
 47

III Todas las diligencias de apeo o deslinde, practicadas durante el

período de tiempo a que se refiera la fracción anterior, por compañías
o jueces u otras autoridades, de los Estados o de la Federación, con las
cuales se hayan invadido y ocupado, ilegalmente, tierras, aguas y
montes de los ejidos, terrenos de repartimiento o de cualquier otra
clase, perteneciente a los pueblos rancherías, congregaciones o
comunidades”.

Posteriormente, en 1915, el General Francisco Villa expide la Ley General

Agraria, compuesta por 20 artículos, en los que establece los principios rectores de
su sistema agrario. En esta Ley se puede observar claramente cuales son las
aspiraciones de los norteños, como es la de tener una pequeña propiedad de tipo
rancho, ya que éstos tienden a ser más individualistas y no tienen la costumbre de
las tierras comunales: es decir, no se siente ligado al antiguo Calpulli; los norteños
querían que los grandes latifundios y que la extensión fuera suficiente para realizar
una buena explotación agrícola (en esta Ley se consideraron 25 hectáreas para la
pequeña propiedad, Artículo 12 Fracción IV); así para garantizar la abundante
producción ya que los latifundios no se explotaban a su máxima capacidad y
permanecían incultivables grandes extensiones de terrenos.

Para crear la pequeña propiedad, Villa autorizó en el Artículo Décimo de dicha

Ley, a los gobiernos de los Estados a crear deudas locales en la cantidad
estrictamente indispensable para verificar las expropiaciones y sufragar los gastos
de los fraccionamientos.

Los lotes de 25 hectáreas considerados en esta Ley, adquiridos vía

fraccionamiento formaba parte del patrimonio familiar sobre las bases de que éste
sea inalienable, que no podrá gravarse ni estará sujeto a embargos. La transmisión
de dicho patrimonio para herencia, se comprobará con la simple inscripción en el
registro público de la propiedad, del certificado de defunción del jefe de la familia y
de su testamento o en caso de intestado, de los certificados que acrediten el
parentesco (artículo 17).

En términos generales, se puede decir que la Reforma Agraria Villista seguía

los lineamientos establecidos por el gobernador maderista, Abraham González
fraccionar las tierras, contribuir obras de regadío y crear un banco agrícola para
refaccionar a los nuevos agricultores. Entre las disposiciones más importantes de
los Villistas, durante los dos años que dominaron en Chihuahua, figura la creación
del Banco del Estado de Chihuahua en Diciembre de 1913 que, como ya se dijo,
tenía entre sus funciones la de refaccionar a los agricultores.

Los nuevos propietarios o administradores de las haciendas impusieron en

ellas un régimen militar y los antiguos soldados acabaron por convertirse en peones.
De hecho, Villa jamás se propuso llevar a cabo una política agraria amplia y que
fraccionaría los latifundios en beneficio de los campesinos que carecían de tierras;
desde un principio, él y sus subalternos confiscaron las haciendas y las repartieron
entre ellos por su sola y simple autoridad. Al final de Díaz, el propio Villa era un
 48

latifundista típico; en Canutillo obligaba a los aparceros a entregarle el trigo a precios

inferiores al oficial y quienes se opusieron fueron amenazados de muerte.

El 25 de octubre de 1915, suscrito por varios secretarios de Estado

integrantes del Gobierno surgido de la Convención de Aguascalientes, se expide,
sin que haya tenido vigencia alguna, un cuerpo normativo bajo la denominación de
la Ley Agraria, el cual en su artículo noveno, creaba los Tribunales Especiales de
Tierra, para impartir la justicia agraria y se estatuye el concepto de: La suprema
autoridad agraria, como consecuencia de la Revolución de 1910, y como resultado
de viejas luchas se crea este concepto que, con un afán proteccionista, recae en el
presidente de la República (Poder Ejecutivo).

Con esta ley se confirmó lo que en la práctica ya se había hecho: el artículo

2o se refirió a “las Comisiones designadas por el Ministerio de Agricultura”. Aunque
querían tribunales agrarios, n o los designaban así, sino como Comisiones Agrarias
y tampoco se nombró a un abogado como juez titular, sino que pusieron la justicia
social agraria en manos de un pleno, de una Comisión integrada por personas de
buena reputación y estudiantes de agronomía.

Tras el triunfo de la Revolución mexicana, se aplica recaído en los tribunales

comunes: la justicia civil regia, sin especialización alguna, en los asuntos de los
campesinos.

En 1917, se estableció una justicia “clasista”, por lo que su organización y

procedimientos quedaron fuera de las leyes comunes y de los tribunales ordinarios.
El presidente sería “la Suprema Autoridad Agraria”: en él se reunirían los poderes
que regularmente se encontraban separados; ahí coincidirían la administración y la
jurisdicción agrarias, y aun ciertas manifestaciones legislativas. Las sentencias
serían “resoluciones presidenciales”.

A partir de la Revolución de 1910, están en manos del jefe del Ejecutivo el

dar o negar la tierra y resolver las controversias de la materia.

La justicia agraria ha sido, en esencia, un instrumento que nació de la

exigencia que armó los ejércitos del campo; que buscaba el justo reparto y dotación
de tierra, y también, por ello, su organización y sus procedimientos quedaron fuera
de las leyes comunes y de los tribunales ordinarios. Sería una justicia especializada
con ordenamientos específicos. La última palabra se diría por la más elevada
instancia de la Revolución constituida en gobierno: el presidente de la República.

El titular del Ejecutivo federal, investido de las facultades típicas del

presidencialismo mexicano; entre ellas, todas las derivadas de los líderes
revolucionarios, se constituyó en suprema autoridad agraria.

Entre sus funciones figuraba la continuación del movimiento revolucionario,

bajo el concepto y la acción del reparto de la tierra, mediante la línea de la reforma
agraria.
 49

Esta Ley surge del Plan de Ayala, y de la Ley Agraria expedida por Francisco
Villa, se tratan de unir dos corrientes con diferente pensamiento, por un lado los del
norte con la formación de la pequeña propiedad y los del sur encabezados por
Zapata, que tenían la costumbre de poseer tierras comunales. Esta Ley trata de
resolver el problema agrario adecuándose a las diversas formas de tenencia de la
tierra que había en el país.

Se considera la devolución de tierras que posean títulos anteriores a 1856; el

reparto de las haciendas y de los ejidos entre los que quieran hacerlos producir.

A continuación, expondremos brevemente los códigos que en materia agraria

han existido:

a) Código Agrario del 22 de marzo de 1934. Dicho Código surgió durante

el mandato del Licenciado Abelardo L. Rodríguez. Es el primer ensayo de reunión
ordenada de todas las disposiciones de la materia agraria en un sólo cuerpo de
Leyes, dada la necesidad de codificar todas las leyes expedidas hasta la fecha y
tener un sólo ordenamiento jurídico en materia agraria. Según este Código, el
presidente de la República es la suprema autoridad agraria y el que decide en última
instancia todo lo referente a la restitución de ejidos, creación de nuevos centros de
población agrícola o localización de pequeñas propiedades inafectables.

La autoridad encargada de aplicar el Código Agrario es el Departamento

Agrario. Esta autoridad decide en relación con los dictámenes formulados por las
Comisiones Mixtas.

Los gobernadores de los estados intervienen en los asuntos agrarios

nombrando o removiendo a sus representantes en las Comisiones Agrarias Mixtas.
También nombra a las personas que integran los Comités Ejecutivos Agrarios,
encargados de la ejecución de las decisiones tomadas.

Entonces, la aplicación de las leyes agrarias es competencia del presidente

de la República como suprema autoridad agraria: de los gobernadores de los
estados y del jefe del Departamento del Distrito Federal; de la Secretaría de la
Reforma Agraria, de la Secretaría de Recursos Hidráulicos; del Cuerpo Consultivo
Agrario, y de las Comisiones Agrarias Mixtas. Las demás autoridades
administrativas del país deben actuar como auxiliares en los términos establecidos
por la ley.

En su contenido mantuvo la inafectabilidad de la pequeña propiedad, seguía

considerando como acciones básicas las de restitución y dotación, las acciones
complementarias de ampliación y acomodo; la propiedad sobre las tierras y aguas
concedidas por resolución sigue siendo de los ejidatarios, aún subsiste el derecho
de los afectados por dotación para que les sea pagada la indemnización
correspondiente. Sus objetivos fueron, acelerar el reparto agrario, estructurar las
instituciones y sujetos agrarios.
 50

b) Código Agrario del 23 de septiembre de 1940. Surge durante el período

Presidencial de Lázaro Cárdenas. El Código Agrario de 22 de Marzo de 1934, fue
reformado por Decreto de Primero de Marzo de 1937, con el propósito único de
proteger la industria ganadera del país, que por efecto de la Reforma Agraria, se
hallaba en franca decadencia, pues los propietarios de grandes fincas destinadas a
la ganadería se rehusaban a incrementar sus empresas temerosos de perder el
capital invertido en ganado si resultaban afectados por una dotación de tierras. Ante
esta situación uno de los presidentes de la República que más se significaron por
su insospechable agrarismo, el General Lázaro Cárdenas, se vio en el caso de dictar
el Decreto antes aludido fundándose, entre otras, las siguientes razones: Que la
conservación y el incremento de la riqueza ganadera no sólo como parte de la
riqueza pública que por imperativo constitucional el Estado debe conservar y
distribuir de modo razonable, si no también como fuente de producción que al
ensancharse permitirá a las clases populares mejorar sus condiciones de vida, debe
considerarse digna la atención y protección especial que merece).

El Código que nos ocupa, modificó el Artículo 148, donde le da facultades al

Departamento Agrario fijar la organización que deba darse a cada ejido para que su
producción, rinda lo más posible en beneficio de sus componentes; con esto se
alentó el desarrollo colectivo del ejido, se precisa el establecimiento de ejidos
ganaderos, forestales, par lograr pasar de una agricultura doméstica a una de índole
comercial.

Se incluye a los peones acasillados como sujetos de Derecho Agrario.

Permanece el derecho a la indemnización a favor de los afectados con

dotaciones, ampliaciones y nuevos centros de población se mantiene también los
términos para la inafectabilidad en materia de restituciones; sin embargo, la
inafectabilidad para los efectos de dotaciones y ampliaciones se reduce a 100
hectáreas de riego, 200 de temporal, 150 y 300 de cultivos especiales, 400 de
agostadero de buena calidad y 800 de monte o terrenos áridos, contó con 334
artículos, seis transitorios, distribuidos en siete títulos.

c) Código Agrario del 30 de diciembre de 1942. Surge durante la época

presidencial de Manuel Ávila Camacho. Sus modificaciones no cambian en su
naturaleza ni en su forma, la estructura jurídica y económica del ejido establecida
por el Código Agrario anterior. Fue este dispositivo jurídico en la materia el que
permaneció vigente más tiempo; siguió los lineamientos generales establecidos en
sus precedentes, pero en el transcurso de sus treinta años de vigencia se expidieron
gran cantidad de reglamentos y decretos. La consideración al respecto de la autora
Martha Chávez Padrón consiste en: “Fue adicionado y modificado en muchos
puntos, pero con esto dio lugar a un mayor perfeccionamiento y adecuación de sus
preceptos a la realidad... requirió de modificaciones, tanto para resumir todas las
reformas de que fue objeto, como para ponerse a tono con el ritmo de la Reforma
Agraria, que ya pasó de la primera etapa del mero reparto de tierras, y se volvió
integral, atendiendo otras fases del problema agrario.”
 51

El citado Código, aumentó la unidad de dotación a diez hectáreas de riego o

humedad y a veinte hectáreas en terrenos de temporal; contra 48 hectáreas
respectivamente, que consideraba el Código de 1940. Así entonces, resumiendo lo
anteriormente expuesto encontramos que el antiguo Derecho Agrario, no
sistematizado contempla los antecedentes de tenencia de la tierra existentes en
Mesoamérica antes de la Conquista Española, esta etapa comprende la legislación
que genero el Derecho Indiano, que respeto las costumbres y tradiciones indígenas.
La segunda etapa, constituida por el Derecho Agrario revolucionario o derecho de
la reforma agraria, comprende desde la primera Ley Agraria de el país, del 6 de
enero de 1915, hasta el último dispositivo que reguló la materia, la Ley Federal de
Reforma Agraria, en este período se sistematiza la rama y se constituye en objeto
de estudio autónomo, además destaca la sanción del artículo 27 constitucional,
precepto que desde entonces ha regido la estructura de la propiedad y tenencia de
la tierra. La tercera y última etapa, denominada Nuevo Derecho Agrario, constituye
una reorientación de la materia tan significativa como la acaecida en el constituyente
de 1917, con la reforma al artículo 27 constitucional del 6 de Enero de 1992,
reglamentada por la Ley Agraria y la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.

Desde la expedición de la primera Ley Agraria formal del país, el 6 de enero

de 1915, han transcurrido casi 80 años para llevar a cabo una real reforma agraria
en su aspecto de mayor efecto social; el reparto masivo de la tierra, sin embargo,
sigue siendo motivo de enconadas discusiones el que la estructura actual de
tenencia de la tierra corresponda a los ideológicos revolucionarios y plasmada en la
Constitución Política Federal, se afirma que se ha ido más allá de las demandas del
campesinado con nacionalismos extremos, mediante la imposición mecanicista de
instituciones prehispánicas, coloniales o de la época de la independencia..

La iniciativa presidencial enviada a la Cámara de Diputados el 7 de

Noviembre de 1991 reunió importantes consideraciones que motivaron la reforma
constitucional, señalaba que la realidad demográfica, económica y social del campo
obliga a elaborar nuevas respuestas por lo que resulta capitalizar el campo
emprender acciones productivas y constituir medios efectivos que protejan la vida
comunitaria.

(Fuentes de consulta: Jesús Silva Herzog, El Agrarismo Mexicano y la Reforma

Agraria, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1985, páginas 87 y 88 y
Manuel González Hinojosa, Derecho Agrario, Editorial JUS, México, 1985, página
48).

7.1.8 LEGISLACIÓN LABORAL.

Punto de partida para esta rama del derecho posrevolucionario ha sido,

desde luego, el artículo 123 constitucional. Durante los primeros años hubo dudas
sobre la competencia de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, allí previstas
respecto de conflictos individuales de trabajo, y sobre todo, dudas sobre el carácter
de las Juntas: ¿eran “tribunales”? En 1924, la Suprema Corte de Justicia decidió
 52

claramente que las juntas eran tribunales y eliminaba toda duda sobre su
constitucionalidad. “Ya a fines del año 1916, con el reconocimiento que hace el
constituyente de ese año de los derechos de la clase trabajadora, los que con la
creación del artículo 123 de la Carta Magna que entró en vigor en 1917 se
consagran con rango constitucional.

El 27 de septiembre de 1927, un Decreto, de constitucionalidad debatida,

creó la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y las Juntas Federales de
Conciliación. Luego, en 1929 se reconoció la conveniencia de sustituir el pluralismo
de las leyes locales, reglamentarias del artículo 123 constitucional, por una sola ley
federal, centralizando así la legislación, aunque dejando la aplicación de la ley
distribuida entre órganos federales y estatales, y después de la necesaria reforma
a los artículos 73 y 123 constitucionales (6 de septiembre de 1929) puede expedirse
la Ley Federal del Trabajo, del 18 de julio de 1931 (por su extensión y el carácter
especial de sus principios fundamentales en realidad un código laboral).

Después de la mencionada reforma del artículo 123 constitucional de 1929

ha sido de especial importancia la tercera reforma de este artículo al derecho de
huelga (1938), la quinta reforma, que extendió las garantías constitucionales
laborales a los servicios públicos (1960), y la séptima reforma (1962), que pone las
bases concretas para la participación en utilidades, prevista en la forma abstracta
desde 1917 además de mejorar la posición de menores de edad, de modificar el
sistema de los salarios mínimos y de aumentar la estabilidad de los trabajadores en
sus empleos; disminuyendo la posibilidad de que sean despedidos arbitrariamente
(aun recibiendo una indemnización).

Finalmente, bajo Díaz Ordaz, en 1970 se expidió la nueva Ley Federal del
Trabajo entre cuyas reformas sobresale la de 1979 (en vigor desde 1º de mayo de
1980), centrada alrededor de lo laboral procesal.

Como ejemplo de normación laboral, formulada fuera de la ley básica de esta

materia, podemos mencionar el Reglamento para el Trabajo Bancario con
prohibición de sindicalización y huelga, desde el 29 de noviembre de 1937
reformado algunas veces; aun reconociendo la convivencia de dar un régimen
propio a los que trabajen en una rama a tal grado sui generis, uno puede tener serias
dudas respecto de la constitucionalidad de estos reglamentos.

El trabajador universitario recibió un estatus especial (octubre de 1980) y una

nueva junta especial, dentro de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (1980),
para dirimir sus controversias.

Al régimen de Ávila Camacho se debe la base para el sistema del Seguro

Social en México (Ley del 19 de enero de 1943; varias veces enmendada y
renovada). Para la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado,
primero hubo una Ley de la Dirección General de Pensiones Civiles de Retiro, ya
mencionada, sustituida, el 30 de diciembre de 1959, por la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Al lado
 53

de esta ley debe mencionarse una especial Ley de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas (1961). Tanto el IMSS como el ISSSTE extienden
constantemente su benéfica acción a nuevas capas del mundo proletario.

Bajo el régimen echeverrista, se notó una preocupación especial por el

problema de la vivienda obrera (reforma constitucional publicada el 14 de febrero
de 1972; y la Ley del INFONAVIT, del mismo año). Intentos de disminuir el impacto
de la inflación en el sector obrero fueron la creación del Fondo Nacional de
Protección al Consumo de los Trabajadores (control de calidad y precios de ciertos
productos), el FONACOT (que facilita al proletariado la compra a crédito de ciertos
artículos) y la Ley Federal de Protección al Consumidor del 5 de febrero de 1976,
que crea en el procurador respectivo una institución que ya hace pensar en aquel
Ombudsman que después de la crisis de 1982 se pondría de moda en México.

El fenómeno de la inflación también se manifiesta en la política de flexibilizar

la revisión de los salarios mínimos (aumentos anuales, ya no bienales desde 1974).

La Oficina del Trabajo, creada en 1911, como dependencia de la Secretaría

de Fomento, se independizó el 30 de noviembre de 1932, convirtiéndose en la
Secretaría del Trabajo (1940) y en 1946 en la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social. Desde el 11 de octubre de 1933 funciona, además, en esta materia la
Procuraduría de la Defensa del Trabajo.

Mencionemos finalmente la activa colaboración mexicana con los

organismos internacionales, sobre todo la Organización Internacional del Trabajo,
para la creación de una plataforma supranacional de protección mínima al obrero,
deseable, entre otras razones, para que los países que otorguen menos beneficios
a sus obreros, no perjudiquen, mediante su exportación, a los países que a este
respecto muestren más generosidad. La adhesión de México a varios de los
convenios elaborados por esta organización, ha tenido importancia para la realidad
social en México.

(Fuente de consulta: Miguel Borrell Navarro, Análisis Práctico y Jurisprudencial del

Derecho Mexicano del Trabajo, Editorial Pac, México, 1993, página 11).

7.1.9 LEY DEL MUNICIPIO LIBRE.

Fue expedida por Venustiano Carranza en Veracruz el 26 de diciembre de

1917. Esta ley fue una adición al Plan de Guadalupe y posteriormente, la elevó a la
categoría de constitucional al reformar el artículo 109 de la Constitución Federal de
1857, que quedó de la siguiente manera: “Los Estados adoptarán para su régimen
interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como
base de su división territorial y de su organización política el Municipio libre,
administrado por ayuntamiento de elección popular directa, y sin que haya autoridad
intermedia entre éstos y el gobierno del Estado. El Ejecutivo Federal y los
gobernadores de los Estados, tendrán el mando de la fuerza pública de los
 54

municipios donde residiesen habitual o transitoriamente”. Esta fórmula es muy

importante ya que trascendió hasta nuestros días.

(Fuente de consulta: Reynaldo Robles Martínez, El Municipio, 7ª edición, Editorial

Porrúa, México, 2004, página 100.

7.2 CONSTITUCIÓN DE 1917.

7.2.1 CONGRESO CONSTITUYENTE: CARACTERÍSTICAS Y TENDENCIAS.

El Congreso Constituyente es una reunión de representantes del pueblo que

tiene como finalidad realizar el acto constituyente; es decir, crear una Constitución
establecer un orden jurídico. Al Congreso Constituyente también se le suele
denominar Asamblea o, con menor frecuencia, Convención Constituyente.

Un Congreso Constituyente puede desempeñar labores que no le son

propias, que no están relacionadas con el acto constituyente, como puede ser la
revisión de leyes y actos de gobiernos anteriores a su establecimiento.

El Congreso Constituyente, por mandato del Poder Constituyente que es y

sólo puede ser el pueblo discute y aprueba una Constitución. Generalmente a los
diputados constituyentes los elige el pueblo a través del voto público regido por las
leyes electorales que establecen la elección de los legisladores, aunque, a veces, a
dichas leyes electorales se les realizan algunas adiciones o enmiendas específicas
para la elección de los diputados constituyentes. Se da el caso de que la ley de
elección sea específica para un Congreso Constituyente, como aconteció con el
segundo Congreso Constituyente mexicano de 1822-1823.

Las constituciones mexicanas han sido creadas por Congresos

Constituyentes. En nuestra historia hemos tenido ocho:

 El Congreso Constituyente de 1813-1814 expidió, el 6 de noviembre de 1813,

en acta solemne la declaración de independencia, y el 22 de octubre de 1814
sancionó el ''Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana''
conocido como la Constitución de Apatzingán.
 El Congreso Constituyente de 1822-1823 convocó al tercer Congreso
Constituyente, aprobó las ''Bases Constitucionales'' y el 12 de junio de 1823
expidió el ''Voto por la forma de república federada''.
 El Congreso Constituyente de 1823-1824 aprobó el ''Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana'' del 31 de enero de 1824 y la ''Constitución Federal de
los Estados Unidos Mexicanos'' del 4 de octubre de 1824.
 El Congreso Constituyente de 1835-1836 se formo con el Congreso federal
que el 9 de septiembre de 1835 se declaró investido de facultades
constituyentes, en octubre dictó unas ''Bases Constituyentes'' que destruyeron
el sistema federal y expidió siete leyes constitucionales que formaron la
Constitución centralista de 1836.
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 El Congreso Constituyente de 1842 redactó tres proyectos de Constitución

pero no llego a aprobar ninguno porque fue disuelto por el poder ejecutivo.
 El Congreso Constituyente de 1846-1847 ratificó la vigencia de la Constitución
federal de 1824 y sancionó el ''Acta de Reformas Constitucionales'' de 1847.
 El Constituyente de 1856-1857 promulgó el 5 de febrero de 1857, la
Constitución Política de la República Mexicana, y
 El Congreso Constituyente de 1916-1917 promulgó el 5 de febrero de 1917, la
Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.

Una persona o un grupo de notables expidieron en México documentos para

gobernar el país: la Junta Nacional Instituyente otorgó el ''Reglamento Político
Provisional del Imperio'' de Iturbide, la Junta Nacional Legislativa expidió las ''Bases
de organización política de la República Mexicana'' de 1843, Alamán redactó las
''Bases para la administración de la República hasta la promulgación de la
Constitución'' de 1853 que fueron aprobadas por unas cuantas personas y,
Maximiliano, autodeclarado con poderes constituyentes, promulgo en 1865 el
''Estatuto Provisional del Imperio Mexicano''.

El sistema de Congresos Constituyentes ha venido siendo superado en

varios países como Suiza, Francia, República Federal de Alemania y España, en
los cuales es el pueblo, a través de su voto, quien acepta o rechaza un proyecto de
Constitución que se pone a su consideración. Así, se pasa de la idea de Congreso
Constituyente a Congreso Proyectista, idea que es más acorde con el pensamiento
que el poder constituyente es sinónimo de pueblo y soberanía. En esta forma
también se va caminando hacia adelante en el anhelo de ir perfeccionando los
sistemas democráticos de vida y de gobierno.

7.2.2 PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DE VENUSTIANO CARRANZA.

Carranza ya separado de la Convención de Aguascalientes, inició su

programa de reformas en Veracruz el 12 de diciembre de 1914, adicionando el Plan
de Guadalupe con el lema “Constitución y Reforma”, y una idea de conciliación de
las diferentes facciones de la Revolución. Se consideraba necesaria la unificación
de los diversos grupos (Zapata, Orozco, Villa y la Convención) para que el gobierno
provisional de Carranza lograra cumplir con el programa de la Revolución. De ahí
las críticas a la actitud de Villa, quien impedía el establecimiento de un gobierno
preconstitucional.

En el Plan se proponía la restitución de las tierras a los pueblos privados de

éstas, la disolución de los latifundios y la formación de la pequeña propiedad
mediante leyes agrarias. Se proponía además la reforma a la legislación civil, penal
y mercantil, así como al procedimiento judicial, leyes de aguas, minas y la garantía
del pleno goce de los derechos ciudadanos e igualdad ante la ley.

Una vez reducidos los villistas y los zapatistas en 1916, Carranza expidió el
14 de septiembre de ese mismo año el decreto por el que se reformaba el Plan de
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Guadalupe y convocó a elecciones para un Congreso Constituyente que reformaría

la Constitución vigente, integrado por representantes de los estados en proporción
a la población de acuerdo con la Constitución de 1857.

El Congreso Constituyente se instaló en la ciudad de Querétaro y dio inició a

las juntas preparatorias el 21 de noviembre de 1916. El 1º de diciembre del año en
cita Carranza entregó su Proyecto de Constitución Reformada. La Comisión de
Constitución estaba integrada por Enrique Colunga, Francisco J. Múgica, Luis G.
Monzón, Heriberto Jara, entre otros.

El proyecto de Carranza se sometió a estudio y debate; se aceptaron,

modificaron y adicionaron sus contenidos. El Constituyente de Querétaro se
encargó de incluir importantes reformas en materia laboral y agraria que no
quisieron dejarse en leyes secundarias. Las modificaciones fueron suficientes para
que el proyecto de reformas se convirtiera en una nueva Constitución.

7.2.3 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE

1917.

La Constitución mexicana vigente fue promulgada en la ciudad de Querétaro,

el 5 de febrero de 1917 (en la misma fecha 60 años antes, se promulgó la
Constitución Federal de 1857) y entró en vigor el primero de mayo siguiente. Su
antecedente o fuente mediata, fue el movimiento político-social surgido en nuestro
país a partir del año 1910, que originariamente planteó terminar con la dictadura
porfirista y plasmar en la Constitución el principio de la no reelección. Asesinado
Madero, Victoriano Huerta (quien había ordenado ese asesinato) alcanzó la
presidencia de la República. En 1913 Venustiano Carranza se levantó en armas en
contra de Huerta. Durante este movimiento armado se expidieron una serie de leyes
y disposiciones reivindicatorias de las clases obrera y campesina. Estas leyes de
carácter y contenido social forzaron la existencia de la nueva Constitución, ya que
ellas no cabían en el texto de la Constitución de 1857, de claro corte liberal-
individualista. Al triunfo del movimiento, el primer jefe del Ejército Constitucionalista
expidió la Convocatoria para la integración del Congreso Constituyente que, a partir
del primero de diciembre de 1916, comenzó sus reuniones con tal carácter en la
ciudad de Querétaro. 214 diputados propietarios, electos mediante el sistema
previsto en la Constitución de 1857, para la integración de la Cámara de Diputados,
conformaron este Congreso. Las sesiones del Congreso fueron clausuradas el 31
de enero de 1917. El título con el que esta Constitución se promulgó fue:
''Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que reforma la de 5 de
febrero de 1857'', lo que, no significa que en 1917 no se haya dado una nueva
constitución. Es una nueva Constitución, porque la llamada revolución mexicana
rompió con el orden jurídico establecido por la Constitución de 1857, y porque el
constituyente de 1916-1917 tuvo su origen no en la Constitución de 1857 (ya que
nunca se observó el procedimiento para su reforma), sino en el movimiento político-
social de 1910, que le dio a la Constitución su contenido.
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La Constitución mexicana de 1917 es una constitución rígida, republicana,

presidencial, federal, pluripartidista (aunque en la realidad existe un sistema de
partido predominante) y nominal (en la terminología de Lowenstein), ya que sin
existir plena concordancia entre lo dispuesto por la norma constitucional y la
realidad, existe la esperanza de que tal concordancia se logre. La Constitución está
compuesta por 136 artículos. Como en la mayoría de las constituciones puede
advertirse una parte dogmática y una parte orgánica; la parte dogmática, en la que
se establece la declaración de garantías individuales, comprende los primeros 28
artículos de la Constitución.

Los principios esenciales de la Constitución mexicana de 1917 son los

siguientes: la idea de soberanía, los derechos humanos, la división de poderes, el
sistema federal, el sistema representativo, la supremacía del Estado sobre las
iglesias y la existencia del juicio de amparo como medio fundamental de control de
la constitucionalidad.

A) Los derechos humanos en la Constitución de 1917 están contenidos en

las declaraciones de garantías individuales y de garantías sociales. Las garantías
individuales se concentran en los primeros 28 artículos de la Constitución, en donde
encuentran cabida más de 80 distintas protecciones. La Constitución mexicana de
1917 fue la primera constitución en el mundo en establecer, a este nivel, las
garantías sociales lo que fue producto del movimiento político-social de 1910. La
declaración de garantías sociales se encuentra principalmente en los artículos 3,
27, 28 y 123. Estos dispositivos constitucionales reglamentan la educación el agro,
la propiedad y el trabajo.

B) La idea de la soberanía que adopta nuestra Constitución vigente se

expresa en su artículo 39, y responde al pensamiento de Rousseau, toda vez que
hace residir la soberanía en el pueblo. La expresión soberanía nacional, que utiliza
este artículo, quiere expresar que desde su independencia México tiene una
tradición que no encadena sino que se proyecta hacia el devenir. Según este mismo
artículo, la soberanía nacional reside en el pueblo de dos maneras: esencial y
originariamente. Por esencial se debe entender que la soberanía esta en el pueblo
en todo momento y que no se puede delegar y, originariamente, implica que la
soberanía jamás ha dejado de residir en el pueblo.

C) La división de poderes se establece en el artículo 49 de la Constitución

que asienta la tesis de que el poder es sólo uno y que, lo que se divide, es su
ejercicio. El ejercicio del poder se encuentra repartido en tres ramas u órganos:
legislativo ejecutivo y judicial. Entre estos tres órganos o ramas, existe una
colaboración, lo que implica que un órgano puede realizar funciones que
formalmente corresponderían a otro poder, siempre y cuando la propia constitución
así lo disponga. El poder u órgano legislativo federal reside en un congreso, dividido
en dos cámaras: una de diputados (compuesta de hasta 400 diputados, electos
popularmente cada 3 años) y una de senadores (compuesta por dos senadores
electores en cada una de las 31 entidades federativas y 2 por el Distrito Federal). El
poder ejecutivo federal es unipersonal y reside en el presidente de los Estados
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Unidos Mexicanos, que es electo popularmente cada seis años. Por último, el poder
judicial federal está compuesto por: la Suprema Corte de Justicia (integrada por 21
ministros numerarios y 5 supernumerarios, nombrados por el presidente de la
República con la aprobación del Senado y que funciona en pleno o en salas, que
son: civil, penal, administrativa, laboral y auxiliar), los tribunales de circuito
(colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de apelación) y jueces de
distrito.

D) El sistema representativo asentado en la Constitución de 1917 ha

respondido a los principios de la teoría clásica de la representación. El principio de
que gana la curul el candidato que mayor número de votos ha obtenido ha sufrido
ajustes y modificaciones, a raíz de la implantación del régimen de diputados de
partido y más recientemente, en 1977, cuando se estableció el sistema mixto actual,
mayoritario en forma dominante con representación proporcional de las minorías.

E) El régimen federal está previsto en los artículos 40 y 41 de la Constitución.

El artículo 40 asienta la tesis de la cosoberanía de Alexis de Tocqueville, ya que
prevé que tanto la federación como los Estados son soberanos; sin embargo, este
artículo sólo pone de manifiesto una tradición. La verdadera naturaleza del Estado
federal mexicano se establece en el artículo 41, del que se desprende que las
entidades federativas no son soberanas sino autónomas, existiendo, por mandato
constitucional, dos órdenes jurídicos parciales y delegados de la propia
Constitución; el orden jurídico federal y el orden jurídico de las entidades
federativas. Las características del Estado federal mexicano son las siguientes: de
acuerdo a su dimensión étnica, es homogéneo o uninacional; existe identidad de
principios fundamentales de la federación y las entidades federativas; la
competencia originaria corresponde a las entidades federativas; construye un
sistema rígido de división de competencias entre la federación y los Estados no
acepta ningún principio o característica secesionista; las legislaturas locales o
estatales participan en el proceso de reformas a la constitución; la base de la
división política y territorial de los Estados es el municipio libre.

F) El principio de la supremacía del Estado sobre las iglesias, es resultado

del proceso histórico operado en este país, y se encuentra plasmado, básicamente,
en el artículo 130 de la Constitución. Algunos de sus postulados no se cumplen en
la realidad.

G) El juicio de amparo, previsto en los artículos 103 y 107 de la Constitución,

es el sistema de control de la constitucionalidad más importante. Es un sistema de
tipo judicial, en el que el órgano encargado de llevar a cabo el control es un tribunal
del poder judicial federal, emanando la solicitud de control del particular agraviado,
y teniendo la sentencia de amparo efectos relativos para ese particular quejoso, sin
hacer ninguna declaración general sobre la ley o acto que motivó la solicitud de
control.

De 1921 a la fecha, la Constitución ha tenido más de 250 modificaciones, lo

que demuestra que, a pesar de su rigidez teórica, ha sido muy flexible en la práctica.
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Las reformas hechas a nuestra constitución se han dirigido tanto al fondo como a la
forma de los preceptos en ella asentados. Algunos principios y postulados han sido
totalmente modificados; otros lo han sido parcialmente, e incluso, se ha reformado
la constitución para decir algo que gramaticalmente ya decía. En todo caso, las
reformas auténticamente innovadoras constituyen la minoría. Se ha afirmado con
justa razón, que las múltiples reformas a la constitución no son una manifestación
de falta de respeto hacia la Ley Fundamental, antes bien, evidencian que se cree
en la constitución y que se le quiere mantener viva.

7.2.4 REFORMAS MÁS IMPORTANTES A LA CONSTITUCIÓN DE 1917.

La Constitución Política mexicana es de carácter rígido porque existen un

órgano y un procedimiento especiales para la reforma de un precepto constitucional.
Después de haberse ensayado otros problemas. a partir de la ley fundamental de
1857 se implanto el norteamericano.

El actual artículo 135 establece: ''La presente Constitución puede ser

adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de
la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras
partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas
sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de
la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de
las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas''.

El artículo 135 fija la regla general para las reformas constitucionales. Crea
un órgano especial que parte de la doctrina ha denominado Poder Revisor y que se
integra por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales, órgano
especial que se encuentra situado entre el Poder Constituyente y los poderes
constituidos. Esta situado por abajo del Poder Constituyente, pero tiene una
jerarquía superior a los constituidos a los cuales puede alterar Por ello el presidente
de la República no puede vetar la obra del Poder Revisor, por ser un órgano de
mayor jerarquía.

El procedimiento es más difícil que el que se sigue para la alteración de una

norma ordinaria, ya que en el Congreso Federal se exige un quórum de votación de
las dos terceras partes de los legisladores presentes, cuando la regla general es
que sea solo de mas de la mitad, amen de que después el proyecto tendrá que ser
sometido a la consideración de las legislaturas locales.

La regla general establecida en el artículo 135 de la C sufre una mayor rigidez

cuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los límites de las ya
existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadas no han dado su
consentimiento En este caso se aplican los principios del artículo 135 de la Carta
Magna, pero la ratificación de las legislaturas locales deberá ser efectuada por las
dos terceras partes del total de ellas.
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Y la Constitución Política reviste carácter flexible en un solo caso: cuando el

Congreso Federal admite nuevos estados a la Unión, ya que entonces se reforma
el artículo 43 constitucional con el mismo procedimiento que se sigue para la norma
ordinaria.

Obvio que una Constitución tiene que irse adecuando a la cambiante

realidad, y una adecuación puede realizarse principalmente a través de tres
métodos: la costumbre, la interpretación judicial y la reforma. En cada país se
presentan estos métodos, solo que de acuerdo con el contexto constitucional
general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejemplo, en los Estados
Unidos de Norteamérica ha sido el de la interpretación judicial; en México, el de la
reforma. A partir de 1917, mejor dicho, de 1921, cuando se realizo la primera,
nuestra Constitución ha sufrido más de 310 modificaciones, En otras palabras,
reformar la Constitución no ha sido difícil, y no lo ha sido porque la gran mayoría de
las reformas han sido presentadas por el presidente de la República. a partir de
1929, es el jefe real del predominante, que cuenta con abrumadora mayoría en los
órganos legislativos del país. Es decir, en la realidad la Constitución ha mostrado
que es flexible, y se le reforma porque se cree en ella -esto serla un factor positivo-
; porque se piensa que la respetan y la cumplen no rolo los destinatarios del poder,
sino también los detentadores; porque se cree que al agotarse casuísticamente las
posibles incidencias de la vida del Estado, se logra la garantía de que esa vida
correrá por los cauces constitucionales.

Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han

presentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 el presidente
de la República envió al Poder Revisor un proyecto para incluir en la C las
proposiciones de la primera convención fiscal, pero este proyecto nunca dejó de ser
tal; en 1940 el presidente de la República envió un proyecto con el objeto de
federalizar algunas materias impositivas, y la Cámara de Diputados lo adicionó
considerablemente: en 1937 todo el procedimiento de reforma constitucional se
efectuó con la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nunca
se llevó a cabo el computo de los votos de las legislaturas locales y en consecuencia
no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, la reforma constitucional.

La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el Poder Revisor de

la Constitución tiene límites o no. Algunos opinan que no tienen ningún límite,
mientras otros afirman que hay ciertos principios que no pueden ser suprimidos;
entre éstos, el sistema federal y la división de poderes. En la realidad mexicana, el
Poder Revisor no ha respetado ningún límite, como se demostró en 1928, cuando
suprimió la existencia del municipio libre en el Distrito Federal.

7.2.5 EL NUEVO SISTEMA JURÍDICO MEXICANO

En el periodo posrevolucionario, una vez aquietadas las turbulencias del

movimiento armado, se reanuda el interés por el estudio de la historia del derecho
mexicano. Por diversas razones, en el seno de la Escuela Libre de Derecho es
donde se le da importancia a esta disciplina, excluida de casi todos los planes de
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estudio de las escuelas de Derecho públicas. De aquélla surge la figura capital de

la historiografía jurídica mexicana: don Toribio Esquivel Obregón, cuyos Apuntes
para la historia del derecho en México publicados en 1937-1947, en cuatro
volúmenes, siguen siendo fuente de obligada consulta para los historiadores del
derecho mexicano. Desde entonces, mucho se ha cambiado en el trabajo
historiográfico jurídico mexicano. Entre los que se han dedicado a esta disciplina
debemos señalar por lo menos a Silvio Zavala cuyos trabajos sobre las Instituciones
jurídicas de la conquista de América y la Encomienda indiana no han sido todavía
superados y José Miranda, quien escribiera una espléndida obra sobre Las ideas y
las instituciones políticas mexicanas que hoy por hoy sigue vigente. Por lo que toca
al derecho y las instituciones prehispánicas, a pesar de los años transcurridos,
siguen siendo de gran interés la obra de Kohler, El derecho de los aztecas (1924),
y la de Lucio Mendieta y Núñez, El derecho precolonial (1939).

En la actualidad, la historiografía jurídica mexicana cuenta con numerosos

cultivadores. Su estudio se ha institucionalizado, y en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM existe un área de historia del derecho, en la que varios
investigadores se dedican al cultivo de esa disciplina en los diversos periodos de la
historia de México. Por otra parte, la propia UNAM, en distintas dependencias, ha
venido reeditando fuentes fundamentales para el estudio de la historia del derecho
mexicano; estas ediciones constituyen un valioso auxiliar para hacer más accesible
la investigación histórico jurídica, A más de la UNAM otras instituciones de
educación superior tanto del área metropolitana, como de los distintos estados
cuentan entre su personal con investigadores de la historia del derecho mexicano.
En los últimos años se han podido celebrar, en virtud del interés que existe, varios
congresos sobre este tema, a los que han concurrido especialistas nacionales y
extranjeros para presentar los resultados de sus investigaciones, con lo cual se ha
enriquecido en forma importante la historiografía jurídica mexicana.

7.2.6 LAS RELACIONES INTERNACIONALES EN LA REVOLUCIÓN Y EL

MÉXICO ACTUAL

Éstas jugaron un papel fundamental dentro del movimiento armado, ya que

tan sólo podemos indicar los siguientes ejemplos, a saber:

 Plan de San Luis, programa político mexicano firmado por Francisco Ignacio
Madero el 15 de octubre de 1910 en la ciudad de San Luis (Estados Unidos).
El plan constituyó un programa revolucionario que incitó a la sublevación
contra la dictadura de Porfirio Díaz. Lo componían 15 artículos en los que se
declaraban nulas, por fraude, las elecciones presidenciales de julio, que
supusieron la reelección de Díaz, se consagraba el principio de no reelección
y el sufragio efectivo y se proclamaba a Madero presidente provisional de la
República. Asimismo, se incluían la promesa de restablecer la Constitución de
1857, la nacionalización de los ferrocarriles y, en una formulación algo tibia, la
reforma agraria. Comenzó así la Revolución Mexicana, que pronto se extendió
por todo el país y por la que Porfirio Díaz renunció en mayo de 1911 a la
presidencia.
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 Arthur Zimmermann (1864-1940), político alemán, autor de la famosa nota

telegráfica que, conocida por su apellido, precipitó la entrada de Estados
Unidos en la I Guerra Mundial en 1917. Nacido en la ciudad de Marggrabowa
(entonces perteneciente a Prusia, en Prusia Oriental, y en la actualidad
llamada Olecko, situada en Polonia), estudió leyes y orientó su carrera
profesional hacia el cuerpo diplomático. Trabajó en el Consulado alemán
establecido en la ciudad china de Shanghai en 1896 y en Cantón (Guangzhou)
desde 1898 a 1899. Permaneció en China y sirvió como cónsul en Tianjin
desde 1900 a 1901. Cuando regresó a su país, fue destinado al Ministerio de
Asuntos Exteriores del II Imperio Alemán, en el que ocupó el puesto de
secretario del ministro en 1911. Ya iniciada la I Guerra Mundial, fue nombrado
ministro de Asuntos Exteriores en 1916, tras la dimisión de su predecesor en
el cargo, Gottlieb von Jagow a causa de la presión de los líderes militares
alemanes. El alto mando alemán sostenía que la única forma de derrotar a los
aliados era a través de la guerra submarina sin limitaciones, a pesar de que se
corriera el riesgo de provocar la intervención de Estados Unidos, entonces
potencia neutral. Jagow se opuso a esta política y Zimmermann, al que se
consideraba partidario de la guerra submarina, fue nombrado en su lugar. Éste
planeó implicar a Estados Unidos en una guerra con México y Japón para
evitar, o al menos reducir, su participación en la contienda europea. Con este
fin, envió un telegrama al embajador alemán de México el 17 de enero de 1917,
en el que le autorizaba a proponer al presidente mexicano, Venustiano
Carranza, una alianza ofensiva y defensiva con Alemania. Zimmermann
estableció que este acuerdo permitiría a México reconquistar los territorios
perdidos ante Estados Unidos en Texas, Nuevo México y Arizona. También
pidió a Carranza que solicitara el apoyo inmediato de Japón para cumplir este
objetivo. Este mensaje, tras ser interceptado y descifrado por el servicio de
inteligencia de la Marina británica, fue enviado al gobierno de Estados Unidos,
y se hizo público el 1 de marzo de 1917. Este famoso telegrama convenció a
los estadounidenses de la hostilidad de Alemania y fue uno de los principales
factores que provocó la declaración de guerra a Alemania por parte de Estados
Unidos cinco semanas después. Zimmermann perdió el cargo pocos meses
más tarde y falleció en 1940 en Berlín.
 El 9 de marzo de 1916 Villa cruzó la frontera y atacó la ciudad estadounidense
de Columbus (Nuevo México), matando a varios ciudadanos y destruyendo
parte de la misma. Una expedición punitiva, a las órdenes del general John
Joseph Pershing, fue enviada en represalia, pero no logró capturar a Villa. Tras
el derrocamiento de Carranza, en 1920, llegó a un acuerdo con el nuevo
gobierno, logró una amnistía y se retiró a un rancho, cerca de Parral
(Chihuahua), donde el 20 de julio de 1923 fue asesinado.