Procedimento Administrativo

1. Noção

“A actividade da Administração Pública é, em larga medida, um

actividade processual”: ou seja, começa num determinado ponto e
depois caminha por fases, desenrolando-se de acordo com um
certo modelo, avança pela prática de actos que se encadeiam uns
nos outros e pela observância de certos trâmites, de certos ritos,
de certas formalidades que se sucedem numa determinada
sequência.

Chama-se a esta sequência Procedimento Administrativo, ou

processo burocrático, ou processo administrativo gracioso, ou
ainda processo não contencioso.

O “Procedimento Administrativo” é a sequência juridicamente

ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da
prática de um acto da Administração ou à sua execução.

O procedimento é uma sequência. Quer isto dizer que os vários

elementos que o integram não se encontram organizados de
qualquer maneira.

Segundo, o procedimento constitui uma sequência juridicamente

ordenada. É a lei que determina quais os actos a praticar e quais
as formalidades a observar; é também a lei que estabelece a
ordem dos trâmites a cumprir, o momento em que cada um deve
ser efectuado, quais os actos antecedentes e os actos
consequentes.

Terceiro, o Procedimento Administrativo traduz-se numa

sequência de actos e formalidades. Na verdade, não há nele
apenas actos jurídicos ou tão-só formalidades: no Procedimento
Administrativo tanto encontramos actos jurídicos como meras
formalidades.

Quarto, o Procedimento Administrativo tem por objecto um acto da

Administração. A expressão “acto da Administração” engloba
genericamente todas essas categorias. O que dá carácter
administrativo ao procedimento é, precisamente, o envolvimento
da Administração Pública e o facto de o objecto dele ser um acto
da Administração.

Quinto, o Procedimento Administrativo tem por finalidade preparar

a prática de um acto ou respectiva execução. Daqui decorre a
distinção, entre procedimentos decisórios e executivos.
 A distinção funcional vem no art. 1º CPA:

 Entende-se por Procedimento Administrativo a sucessão

ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e
manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua
execução.
 Entende-se por processo administrativo o conjunto de
documentos em que se traduzem os actos e formalidades que
integram o Procedimento Administrativo.

2. Objectivos da Regulamentação Jurídica do Procedimento

Administrativo

O Procedimento Administrativo é uma sequência juridicamente

ordenada. O Direito interessa-se por ele e regula-o através de
normas jurídicas, obrigatórias para a Administração. Porquê?

São vários os objectivos da regulamentação jurídica do

Procedimento Administrativo:

a) Em primeiro lugar, a lei visa disciplinar da melhor forma o

desenvolvimento da actividade administrativa, procurando
nomeadamente assegurar a racionalização dos meios a utilizar
pelos serviços;

b) Em segundo lugar, é objectivo da lei que através do

procedimento se consiga esclarecer a vontade da Administração,
de modo a que sejam sempre tomadas decisões justas, úteis e
oportunas;

c) Em terceiro lugar, entende a lei dever salvaguardar os direitos

subjectivos e os interesses legítimos dos particulares, impondo à
Administração todas as cautelas para que eles sejam respeitados
ou, quando hajam de ser sacrificados, para que o não sejam por
forma excessiva;

d) Em quarto lugar, a lei quer evitar a burocratização e aproximar

os serviços públicos das populações;

e) E, por último, pretende a lei assegurar a participação dos

cidadãos na preparação das decisões que lhes digam respeito.

É o que resulta com toda a clareza do art. 267º/1/4 CRP.

A regulamentação jurídica do Procedimento Administrativo visa,

por um lado, garantir a melhor ponderação possível da decisão a
tomar à luz do interesse público e, por outro, assegurar o respeito
pelos direitos dos particulares. Nesta medida, as normas que
regulam o Procedimento Administrativo são, pois, típicas normas
de Direito Administrativo, por isso que procuram conciliar as
exigências do interesse colectivo com as exigências dos
interesses individuais.

3. Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo

Confrontam-se a respeito desta questão duas teses opostas:

a) A Tese Processualista: para os defensores desta tese, o

Procedimento Administrativo é um autêntico processo. Claro que
há diferenças entre o Procedimento Administrativo e o Processo
Judicial: mas ambos são espécies de um mesmo género – o
processo;

b) A Tese Anti-processualista: para os defensores desta tese, o

Procedimento Administrativo não é um processo, Procedimento
Administrativo e Processo Judicial não são duas espécies de um
mesmo género, mas sim dois géneros diferentes, irredutíveis um ao
outro.

O “processo” será a sucessão ordenada de actos e formalidades

tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional.
Sempre que a lei pretende disciplinar a manifestação de uma
vontade funcional, e desde que o faça ordenando o encadeamento
sequencial de actos e formalidades para a obtenção de uma
solução final ponderada e adequada, aí teremos um processo.

O Procedimento Administrativo é, pois, um processo – tal como são

o Processo Legislativo e o Processo Judicial. Múltiplas diferenças
os separam; aproxima-os a circunstâncias de todos serem uma
sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades
tendentes à formação de uma vontade funcional ou à respectiva
execução.

4. Espécies de Procedimentos Administrativos

Principais classificações:

a) Procedimentos de iniciativa pública: susceptíveis de início

oficioso; e procedimento de iniciativa particular: dependentes de
requerimento deste;

b) Procedimento decisórios: visam a tomada de uma decisão

administrativa; e procedimentos executivos: tem por finalidade
assegurar a projecção dos efeitos de uma decisão administrativa;
c) Procedimento de 1º grau: incidem pela primeira vez sobre uma
situação da vida; e procedimentos de 2º grau: incidem sobre uma
decisão administrativa anteriormente tomada;

d) Procedimento comum: é aquele que não é regulado por

legislação especial mas pelo próprio CPA; e procedimentos
especiais: são regulados em leis especiais.

5. A Codificação das Regras do Procedimento Administrativo – O

Código do Procedimento Administrativo

O Código de hoje vigora entre nós haveria de resultar do Projecto

do Código do Procedimento Administrativo de 1989. O impulso
legislativo governamental foi coberto por uma lei de autorização
legislativa (Lei n.º 32/91, de 20 de Julho) e o Código do
Procedimento Administrativo viria a ser aprovado pelo DL n.º
442/91 de 15 de Novembro. A entrada em vigor do CPA verificou-se
em 16 de Maio de 1992. O Código do Procedimento Administrativo
foi revisto pelo DL n.º 6/96, publicado em 31 de Janeiro de 1996.

Seguindo uma tradição que remonta ao projecto de 1968, o Código

do Procedimento Administrativo não trata apenas do Procedimento
Administrativo propriamente dito, dando-se mesmo a
circunstância, um tanto insólita, de a sua Parte III apresentar
epígrafe idêntica ao nome do próprio código: Do Procedimento
Administrativo.

Para além desta, o Código tem uma primeira parte dedicada aos
princípios gerais, uma segunda relativa aos sujeitos do
procedimento e uma quarta, regulando as formas da actividade
administrativa. Disciplina pois, bem mais do que o Procedimento
Administrativo.

O art. 2º CPA contém as regras que determinam o âmbito de

aplicação do Código.

a) No que se refere ao âmbito subjectivo, o Código do

Procedimento Administrativo aplica-se às entidades que compõem
a Administração Pública em sentido orgânico (enumeradas no n.º
2), aos órgãos do Estado estranhos a esta mas que desenvolvam
actividades materialmente administrativa (n.º 1), e ainda às
empresas concessionárias, quando actuem no exercício de
poderes de autoridade (n.º 3);

b) Quanto ao âmbito material de aplicação, há a registar sobretudo

que:
 Os princípios da actividade administrativa e as normas de
concretização constitucional são aplicáveis, em quaisquer
circunstâncias, a todo e qualquer tipo de actividade, seja ela de
gestão pública, de gestão privada ou de índole técnica (n.º 5);
 As disposições relativas à organização e à actividade
administrativas são aplicáveis às actividades de gestão pública
(n.º 6);

 As restantes disposições do Código do Procedimento

Administrativo são aplicáveis, igualmente apenas no domínio das
actividades de gestão pública, ao Procedimento Comum e,
supletivamente, também aos Procedimentos Especiais, desde que
daí não resulte diminuição das garantias dos particulares (n.º 7).

6. Princípios Fundamentais do Procedimento Administrativo

O Código do Procedimento Administrativo inclui dois tipos de

princípios: em primeiro lugar, os princípios gerais do
Código, constantes dos arts. 3º a 12º:

 O Princípio da Legalidade (art. 3º);

 O Princípio da Proporcionalidade (art. 5º);

 O Princípio da Justiça (art. 6º)

 O Princípio da Imparcialidade (art. 6º);

 O Princípio da Boa Fé (art. 6º-A);

 O Princípio da Colaboração da Administração com os

Particulares (art. 7º), este dever de colaboração existe nos dois
sentidos: deve a Administração colaborar com os particulares –
ouvindo-os, apoiando-os, estimulando-os – e devem os particulares
colaborar com a Administração, sem prejuízo dos seus direitos e
interesses legítimos.

 O Princípio da Participação (art. 8º), que serve de

enquadramento à mais importante inovação introduzida pelo
Código do Procedimento Administrativo, a audiência dos
interessados no procedimento, regulada nos arts. 100º e segs.

 O Princípio da Decisão (art. 9º), que assegura aos cidadãos o

direito a obterem uma decisão administrativa quando o requeiram
ao órgão competente (dever de pronuncia).

 O Princípio da Desburocratização e da Eficiência (art. 10º);

 O Princípio da Gratuitidade (art. 11º);

 O Princípio do Acesso à Justiça (art. 12º).

Em segundo lugar, os princípios gerais do procedimento, incluídos

nos arts. 56º a 60º:

 O Princípio do Inquisitório , inscrito no art. 56º CPA, que como

corolário do princípio a prossecução do interesse público, assinala
o papel preponderante dos órgãos administrativos da decisão
administrativa;
 O Princípio da Celeridade, que acompanhado da fixação de
um prazo legal para conclusão do procedimento, pretende
prenunciar o fim desejado daquelas gavetas onde a velha máxima
dizia que os órgãos administrativos guardavam os assuntos que o
tempo haveria de resolver (arts. 57º e 58º);

 O Princípio da publicidade do Impulso

Processual, consignado no art. 55º CPA, que, por via da garantia de
que os interessados estejam informados do início do
procedimento, procura assegurar-lhes efectivas possibilidades de
participação no mesmo.

 O Princípio da Colaboração dos Interessados, com o qual se

pretende garantir que estes facilitem a actividade da
Administração Pública, auxiliando esta, com boa fé e seriedade, na
preparação das decisões administrativas (art. 60º).

O Procedimento Administrativo obedece também a um certo

número de outros princípio fundamentais:

a) Carácter escrito: em regra o Procedimento Administrativo tem

carácter escrito, os estudos e opiniões têm de ser emitidos por
escrito, etc.…

b) Simplificação e formalismo: o Procedimento Administrativo é

muito menos formalista e é mais maleável. A lei traça apenas
algumas linhas gerais de actuação e determina quais as
formalidades essenciais: o resto é variável conforme os casos e
circunstâncias;

c) Natureza inquisitória: os Tribunais são passivos: aguardam as

iniciativas dos particulares e, em regra, só decidem sobre o que
eles lhes tiverem pedido pelo contrário, a Administração é activa,
goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos
interesses públicos postos por lei a seu cargo.
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