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REVISTA

ESTADO Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
Nº 9, Año V, octubre de 2017-abril de 2018
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina
ISSN (versión electrónica): 2310-550X | ISSN (versión impresa): 2413-8274

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES


SEDE ARGENTINA

TUCUMÁN 1966 (C1026AAC)


CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
Revista Académica
Estado y Políticas Públicas
ISSN (versión electrónica): 2310-550X | ISSN (versión impresa): 2413-8274
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 9, Año V, octubre de 2017 - abril de 2018.
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Revista Estado y Políticas Públicas es una publicación de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica Ar-
gentina abocada al análisis del Estado y de las Políticas Públicas. La
misma se publica en idioma castellano con sus respectivos resúme-
nes en idioma inglés. Cuenta con dos formatos de publicación: elec-
trónico e impreso. Respecto a su periodicidad, la Revista se publica
en los meses de mayo y octubre de cada año. Esta publicación se
encuentra dirigida principalmente a la comunidad académica de las
Ciencias Sociales latinoamericana, profesionales y funcionarios gu-
bernamentales de distintas áreas y niveles de gobierno. El propósito
de la Revista es aportar a la labor de intercambio y difusión de la pro-
ducción científica, publicando artículos sujetos a las condiciones de
evaluación de pares y referato “doble ciego” que comprenden distin-
tas modalidades: artículos de investigación focalizados en temáticas
específicas de la Ciencia Política, de la Administración Pública, como
así también artículos que hacen hincapié en paradigmas teóricos
de las Ciencias Sociales y contribuciones que expliciten avances de
investigaciones y reseñas críticas de libros. La Revista es financia-
da por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina. Asimismo, la Revista Estado y Políticas
Director Públicas se encuentra indizada y catalogada en LATINDEX con el
Mg. Luis Alberto Quevedo nivel 1 (Nivel Superior de Excelencia) y en la Red Iberoamericana
de Innovación y Conocimiento Científico (REDIB). Por su parte, está
incorporada en el repositorio institucional del Sistema Internacio-
nal FLACSO ANDES, el catálogo de la Biblioteca “Enzo Faletto” de
FLACSO Argentina y CLASE México. Asimismo, el Área Estado y Po-
líticas Públicas y la Biblioteca “Enzo Faletto” de FLACSO Argentina,
han sido creadores de la Red Latinoamericana de Revistas Acadé-
micas de Ciencias Sociales y Humanidades (LatinREV).

ISSN 2310-550X

CONTACTO DE LA REVISTA
Director
Dr. Daniel García Delgado Teléfono/Fax: (54) (11) 5238-9300
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CONTACTO PRINCIPAL
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Equipo Editorial
DIRECTOR

Daniel García Delgado


Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)-
Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

EDITORA

Cristina Ruiz del Ferrier


Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina
Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

COLABORADORA DE EDICIÓN

Agustina Gradin
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina, Argentina.
Comité de Redacción

Alejandro Casalis, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales


(FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina.
Julieta Chinchilla, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina, Argentina.
Sergio De Piero, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.
Cynthia Ferrari Mango, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Sede académica Argentina-Universidad Nacional de La
Matanza (UNLaM), Argentina.
Guadalupe García Delgado, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina.
Luciano Nosetto, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires
(UBA), Argentina.
Alejandra Racovschik, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina.
Verónica Soto Pimentel, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) Sede académica Argentina, Argentina.
Jorge Tirenni, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina-Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.
Arturo Trinelli, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina, Argentina.

Diseño y Soporte técnico


Ignacio Fernández Casas
Guadalupe García Delgado

Repositorios
Samanta Tello, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Sede académica Argentina, Argentina.
Consejo Editorial

Claudia Bernazza, Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina – Argentina.

María Isabel Bertolotto, Universidad de Buenos Aires (UBA) – Argentina.

Eduardo Bustelo Graffigna, Universidad Nacional de Cuyo (UNC). Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina – Argentina.

Horacio Cao, Universidad de Buenos Aires (UBA). Instituto Ortega y Gasset


Argentina (IOG), Argentina.

Alfredo Carballeda, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Raquel Castronovo, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Daniel Cravacuore, Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.

Eduardo Crespo, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Brasil.

Claudia Danani, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS).


Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio De Zan, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas


(CONICET), Argentina.

Cristina Díaz, Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER), Argentina.

Theotonio Dos Santos, Universidade Federal Fluminense (UFF). Coordinador de


la Cátedra y Red UNESCO – UNU de Economía Global y Desarrollo Sustentable
(REGGEN), Brasil.

Roberto Feletti, Docente de la Maestría de Políticas Públicas para un Desarrollo con


Inclusión Social de FLACSO Argentina, Argentina.

Víctor Ramiro Fernández, Universidad Nacional del Litoral (UNL). Consejo


Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina.
Mabel Hoyos, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

Bernardo Kosacoff, Universidad de Buenos Aires (UBA). Universidad Torcuato


Di Tella (UTDT), Argentina.

Arturo Laguado Duca, Instituto Ortega y Gasset Argentina (IOG), Argentina.

Carlos Leyba, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Julio César Neffa, Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Consejo


Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina.

Nerio Neirotti, Universidad Nacional de Lanús (UNLa) – Argentina.

José Paradiso, Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), Argentina.

Alejandro Pelfini, Global Studies Programme – Facultad Latinoamericana de


Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Universidad Alberto Hurtado, Chile.

Javier Pereira, Universidad Católica del Uruguay (UCU), Uruguay.

Luis Alberto Quevedo, Gestión y Política en Cultura y Comunicación - Facultad


Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina, Argentina.

María Cristina Reigadas, Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina.

Alberto Riella, Universidad de la República, Uruguay.

Eduardo Rinesi, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS), Argentina.

Adriana Rofman, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS),


Argentina.

Carlos M. Vilas, Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Argentina.

Cristina Zurbriggen, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República


Montevideo, Uruguay.
Sobre la Revista
Estado y Políticas Públicas
La Revista Estado y Políticas Públicas nace en el año 2013 en el
marco de las actividades académicas de posgrado que la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede académica
Argentina viene desarrollando de manera sistemática.
En este sentido, nos complace invitarlos a la lectura del
noveno número de la Revista Estado y Políticas Públicas, que augu-
ramos se constituirá paulatinamente en un espacio que construi-
remos entre todos con miras a la difusión, a la promoción y a la
divulgación científica de los temas vinculados al rol del Estado, a
las políticas públicas y a la gestión en los distintos niveles de go-
bierno (regional, nacional, provincial, local-territorial) y desde los
más diversos enfoques, temas y problemáticas vinculados a estas
preocupaciones.
Este espacio académico-científico y de investigación recep-
ciona opiniones, argumentos, posiciones y propuestas desde las
más diversas orientaciones teóricas, ideológicas y políticas. En un
espíritu interdisciplinario y pluralista, esperamos que esta Revista
contribuya a profundizar y a difundir nuevas reflexiones desde
las más diversas latitudes sobre un cambio de paradigma en las
Ciencias Sociales.
En síntesis, desde FLACSO Argentina, nos complace pre-
sentar el noveno número de esta Revista y, en lo sucesivo, quedan
cordialmente invitados a participar en su composición y en su
continuidad en el tiempo.
Sumario
El hombre que enseñaba 13
Sobre Arturo Fernández
In Memoriam
Por Sergio De Piero

EDITORIAL 15
Empleo en América Latina y Neoliberalismo tardío:
Tendencias
Por Daniel García Delgado

DOSSIER 19
Trabajo y Empleo en América Latina. Crisis, transformación y desafíos.
Coordinador: Julio César Neffa
Crecimiento, Empleo y Salarios: 21
México en los años del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN)
Por Saúl Escobar Toledo
Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo. 45
Por Héctor Lucena
Trabajo Cuenta Propia en Colombia: 61
Caracterización, Análisis y Evolución Reciente.
Por Roberto Mauricio Sánchez Torres
Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil. 81
Por Márcio Pochmann
Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina 93
(2002-2017)
Por Julio César Neffa

10
ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN 121
Research Articles
Estado y Neo-Desarrollismo en América Latina: 123
Hacia un balance crítico.
Por Sergio Ordóñez
La performatividad de las Políticas Públicas: 145
Modalidades de interacción e interpelación entre Estado, sociedad e
indígenas en el proceso de ejecución de una política pública indigenista.
Por Samanta Guiñazu
Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar: 169
Miradas y voces de los funcionarios y técnicos militantes en el Chaco, Argentina.
Por Jimena Ramos Berrondo
La Paritaria Nacional Docente y la política de Salarios Mínimos 193
Docentes en la Argentina entre 2005 y 2016.
Impacto, limitaciones y desafíos
Por Agustín Claus

ENTREVISTA 221
Interview
A Yannis Stavrakakis 223
Por Giuliana Mezza y Cristina Ruiz del Ferrier

RESEÑAS DE LIBROS 233


Book Reviews
Fernández, Víctor Ramiro (2017). La Trilogía del Erizo-Zorro. Redes 235
globales, trayectorias nacionales y dinámicas regionales desde la periferia.
Madrid: Editorial Anthropos y UNL Ediciones.
Por Alcides Bazza y Cristhian Seiler
Melella, Cecilia (2016). Migrantes de países andinos en la Argentina. 241
Prensa gráfica, redes virtuales y construcción identitaria. Buenos Aires: Biblos.
Por María Soledad Balsas

11
SOBRE LOS AUTORES 245
About the Authors

CONVOCATORIA: NOVENO NÚMERO 249


Call for contributions
Tema del Dossier: Capitalismo del conocimiento y Desarrollo en América Latina.
Coordinador: Sebastián Sztulwark.
Fecha límite: 01 de febrero de 2018.

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 13-17

El hombre que enseñaba


Sobre Arturo Fernández

El 08 de julio último falleció Arturo Fernán- incluyó Francia, Argelia, Honduras, Nicaragua
dez. Su aporte a las Ciencias Sociales sin lu- y Perú; se radicó en la Universidad Nacional
gar a dudas ha sido invaluable; en estos días de Rosario donde fue decano de la Facultad
durante distintos homenajes que se llevaron de Ciencias Políticas y Relaciones Internacio-
a cabo, todos han señalado ese aspecto, pero nales. Más tarde pasó a ser profesor de la ca-
unido inmediatamente a otro: pocas personas rrera de Ciencia Política en la Universidad de
en el ámbito académico han reunido tanta Buenos Aires y su director. También ejerció la
admiración y afecto por parte de sus colegas. presidencia de la Sociedad Argentina de Aná-
Esto fue así porque Arturo nos enseñó a mu- lisis Político, SAAP. Mientras, era investigador
chos de nosotros de un modo muy particular: del CONICET con asiento en el CEIL. Dio
a analizar y a comprender mejor la política de clases en varias universidades de la Argentina
nuestra región y del mundo, sin perder la hu- y de América Latina. ¿Se trata de recordar un
manidad y la humildad en esa tarea. curriculum vitae, un inventario de recorridos y
Quiero escapar de las anécdotas persona- actividades? Ciertamente no. Arturo transitó
les vividas con Arturo, porque me pidieron ese camino académico “ideal”, pero concentró
estas líneas y sé que muchas y muchos colegas sus fuerzas en otros aspectos, y no se mostró
pudieron haberlo hecho mejor que yo y que, nunca como un esclavo de las vanidades de la
de seguro, tendrán tantas más experiencias de figuración. En primer lugar, formó parte de
trabajo junto a él. Pero a todos no es difícil por una generación que dio a los estudios sobre el
igual no recordar por sobre todo su amabili- sindicalismo, un vuelo que aun no tenía. Su
dad, su disponibilidad bajo cualquier circuns- nombre integra la lista de quienes vieron en el
tancia y su tiempo para escuchar. sindicalismo un actor a explicar y a analizar en
Pero tampoco me quiero detener exclu- profundidad, tantas veces tomado con super-
sivamente en esos rasgos tan poco frecuentes ficialidad y prejuicios (incluso desde el propio
en la sociedad. Porque Arturo Fernández fue campo académico). Ahí están sus libros y sus
uno de los hombres que dio forma a las Cien- artículos, pero también sus tesis dirigidas. Y en
cias Sociales en la Argentina. Si bien estudió este punto, quisiera detenerme. Arturo acom-
abogacía, abandonó el ejercicio de la profesión pañó como director un muy alto número de
cuando comprendió que el derecho estaba tesis de maestría y de doctorado. Sus dirigidos
pensado para el mantenimiento del statu quo destacan una presencia cercana y profesional.
y no para su transformación, como repitió Seguramente, este trabajo no sea el más reco-
más de una vez. Así, se fue a estudiar a Bélgica nocido en el mundo intelectual y académico,
donde se doctoró en Ciencia Política. Volvió al pero es uno de los que más frutos silenciosos
país y luego partió como tantos al inicio de la produce. Arturo le dedicó a la dirección, y a
dictadura. Regresó, luego de un recorrido que aconsejarnos a muchos de nosotros, una enor-
13
“El hombre que enseñaba” Sobre Arturo Fernández

me voluntad y tiempo. No sé si fuimos lo sufi- rante todos sus años de trabajo. En particu-
cientemente agradecidos. lar, cuando ser un intelectual de ese campo,
La situación política de América latina, y no generaba la mayor valoración por parte de
de nuestro país en particular, fue también par- algunos sectores académicos.
te de su producción. Esa lectura, no fue aje- Queda para todos nosotros, desde luego,
na a sus propias opciones políticas orientadas el dolor de su ausencia. La humanidad desde
hacia los espacios populares. Arturo tenía su siempre ha intentado llenar esos espacios; al-
opción política clara, a favor de las mayorías, gunos de los que ya no están, nos ayudan en
del campo nacional y popular y, en particular, esa tarea. Arturo nos heredó no sólo toda su
en el ámbito del mundo del trabajo; y tam- producción académica escrita, y para muchos
bién era clara su opción respecto a cómo ejer- de nosotros oída, sino todo el tiempo compar-
cer ese compromiso. Nos legó nada menos que tido, el afecto, la calidez y el compromiso con
un estilo y una forma de ejercer en el campo unas Ciencias Sociales al servicio de los poster-
académico, esto es, la vieja discusión sobre el gados. Todo ello, nos seguirá acompañando.
“tipo de intelectual” y en particular una res-
puesta a la pregunta: ¿qué intelectuales produ- Sergio De Piero
ce el campo popular? Una cuestión reactivada Buenos Aires, agosto de 2017
en los últimos años, pero que Arturo, quizás
sin planteárselo explícitamente, construyó du-

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 9. Octubre de 2017 - abril de 2018. ISSN 2310-550X pp. 13-17

Editorial

Empleo en América Latina y Neoliberalismo tardío:


Tendencias

Este número de la Revista Estado y Políticas benefició en forma significativa a las cuentas
Públicas, en su dossier, analiza las tendencias fiscales y también elevó las posibilidades de
actuales del empleo en el marco del neoli- aumentar el gasto público de estos países para
beralismo tardío y del “cambio de ciclo” en estimular el crecimiento del mercado interno,
América Latina, particularmente en el caso de el desarrollo y la integración regional. Si bien,
cinco países de la región: México, Venezuela, en algunos casos, también generó procesos de
Colombia, Brasil y la Argentina. Las tenden- desindustrialización, esto parecía dar lugar a
cias actuales se comprenden mejor si conside- un nuevo paradigma –el neodesarrollista in-
ramos los avances de los proyectos nacional- clusivo– que estimulaba la inclusión, la pro-
populares y progresistas en la década anterior, ducción y el empleo con aumento de los dere-
porque desde comienzos del siglo XXI, con- chos laborales, en algunos casos, coincidentes
vergieron por lo menos dos elementos para con una pretensión de industrialización e in-
estimular la creación de empleo en la región. corporación creciente de conocimiento en la
Por un lado, el primer elemento fue la crisis producción. No obstante, esta tendencia que
neoliberal del Consenso de Washington y la parecía asociarse a la conformación de un blo-
asunción de gobiernos que estimularon sus que del sur, al irreversible ascenso de los emer-
mercados internos y el intercambio regional, gentes en el poder mundial, a una nueva ola
que generaron altas tasas de crecimiento del progresista con el emblema de las BRICS (por
Producto Interno Bruto (PIB), y, por lo tanto, su alto crecimiento, competitividad, cuestio-
ello hizo que disminuya el desempleo. Estos se namiento de la unipolaridad de los Estados
inscribieron en un interesante debate contra Unidos y la gobernanza mundial del G-7), va
las posiciones neoliberales del “fin del trabajo” a encallar en los arrecifes de la crisis financie-
sostenidas por Jeremy Rifkin (1995) y en favor ra mundial que se desata en el 2008 con la
del pleno empleo y sobre nuevos tipos de polí- caída de Lehman Brothers y sus consecuencias
ticas sociales de ingreso, superadoras de las de ulteriores. Esta crisis que se extiende hasta la
focalización y del asistencialismo previas. actualidad, afectando significativamente a los
Este debate resultó convergente con la se- mercados emergentes que van a ver suspendi-
gunda tendencia, el incremento en el precio de dos sus sueños emancipatorios y de desarrollo.
los commodities coincidente con el ascenso de A fines de 2013, caen los precios alrededor de
China como gran poder económico mundial, un 50% de las materias primas, tales como el
y la elevación de sus demandas y el aumento petróleo, la soja, el cobre, el mineral de hie-
de la Inversión Extranjera Directa (IED), que rro (los principales bienes de exportación de

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Daniel García Delgado “Empleo en América Latina y Neoliberalismo tardío: Tendencias”

las economías latinoamericanas). Sin lugar a En el caso argentino –como bien lo ana-
dudas, ello inicia el capítulo latinoamericano liza Julio César Neffa (coordinador del dossier
de la crisis internacional originada en el año de este número de la Revista) en su artículo de
2008. investigación–, la trayectoria del trabajo y del
Para América del Sur, la situación empeo- empleo en la Argentina atravesaron fases muy
ró cuando los Estados Unidos decidió subir diversas y contradictorias según el modo de
las tasas de interés, lo cual generó la fuga de desarrollo. Es un país que, en promedio, cada
los capitales de las economías emergentes y década sufre profundas crisis económicas, so-
la posterior devaluación general de todas las ciales y políticas, con una tendencia que no es
monedas periféricas. A eso se sumó la influen- un progreso lineal, sino que presenta avances,
cia del ‘poder blando’ y de ‘nuevas formas de crisis y retrocesos. Desde la caída del régimen
intervención’ de los Estados Unidos para fa- de la Convertibilidad (1991-2002) y luego
vorecer el cambio de ciclo regional y el ‘fin de de un corto período de transición, se pueden
los gobiernos populistas’, en alianza con las identificar:
elites regionales más concentradas, los medios
de comunicación hegemónicos, parte de los 1. Un período llamado “kirchnerismo” (2003-
sectores judiciales y sectores medios influidos 2015) con una etapa de fuerte crecimiento
por el mensaje dominante de la corrupción, (Presidencia de Néstor Kirchner), que se
que no sólo va a derrotar por la vía electoral frenó desde la crisis mundial de 2008, y
o del impeachment a gobiernos progresistas o con dos Presidencias de Cristina Fernández
aun estimulando resistencias salvajes por fuera de Kirchner hasta el año 2015.
de la política en algunos países, sino también 2. La elección del Presidente Mauricio Macri
a desplazar la influencia geopolítica de Chi- (2015-2019) que dio inicio a un brusco
na y de Rusia en la región para “recuperar su cambio político, económico y social con
patio trasero”. Asimismo, los otros objetivos la implementación de un nuevo modo de
centrales fueron: aumentar la tasa de ganancia desarrollo y con el cambio de ciclo.
de las empresas trasnacionales y volver al ciclo
del endeudamiento financiero, o del ciclo de Se puede agregar que el cambio de ciclo y las
financiarización. Así, las economías centrales políticas neoliberales acentuaron la tenden-
terminaron transfiriendo el costo de una cri- cia al aumento del desempleo y de la preca-
sis que comenzó en el epicentro del capitalis- rización. Así, frente a los registros previos a
mo, a causa de los métodos neoliberales allí la asunción del gobierno de Mauricio Macri
aplicados. en la Argentina, la industria emplea 65.800
Otra tendencia de no menor influencia personas menos. La tasa de desempleo abierta
fue el desembarco de las medianas empresas pasó del 6,7% al 8,9% y en el conurbano lle-
de los países centrales. La crisis de demanda ga a los dos dígitos. Asimismo, en la Ciudad
interna se compensa saliendo afuera. Las me- de Buenos Aires ‘los brotes verdes’ anunciados
dianas empresas europeas o estadounidenses no tapan el desempleo. El instituto estadístico
buscan mercados externos y procuran instalar- de la ciudad reportó una tasa de desocupación
se en países latinoamericanos para garantizar del 10,6% en el segundo trimestre, igual que
un plan de negocios sostenible a nivel global. el año pasado. La recuperación que destaca el
Indudablemente, esto condiciona a las econo- gobierno no bajó el desempleo. Todo esto no
mías locales porque desplaza a la producción es casual, ya que se apunta a disciplinar a la
nacional. clase trabajadora, aceptar menores salarios y
condiciones de trabajo flexibles, aumentar la

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 9. Octubre de 2017 - abril de 2018. ISSN 2310-550X pp. 13-17

renta empresaria e insertarnos en el mundo rizados, en desmedro de la industria nacional


mediante la financiarización de la economía. sustitutiva y el desarrollo científico local”.
Ahora bien, en esta inserción con endeuda- En el caso de México, Saúl Escobar Toledo
miento creciente, apertura del comercio exte- en su artículo de investigación que compone
rior, déficit fiscal y comercial, la incorporación el dossier de este número de la Revista, señala
de trabajadores que se registra este año se con- que después de la crisis de la deuda y de la lla-
centra en sectores con salarios por debajo del mada “década perdida” de los años ochenta del
promedio, con mayor inestabilidad y menores siglo pasado, México intentó recuperar gra-
beneficios laborales. Este escenario atenta con- dualmente la estabilidad económica, adoptan-
tra la recuperación del consumo masivo que do severas medidas de austeridad y reformas
sigue cayendo a pesar de algunos indicadores de corte neoliberal. En el año 1994, entró en
laborales mejores. Los datos más recientes pu- vigor el Tratado de Libre Comercio de Améri-
blicados por el Ministerio de Trabajo argenti- ca del Norte (TLCAN) o North American Free
no muestran que el universo monotributistas Trade Agreement (NAFTA) después de varios
sumó 10.100 individuos en junio de 2017. años de negociación entre los tres países invo-
Pero más de la mitad de esos nuevos pues- lucrados: Canadá, los Estados Unidos y Mé-
tos registrados son monotributistas sociales xico, ahora a punto de abortar por influencia
que no dan cuenta de una expansión de la de Donald Trump. Con eso, se esperaba que
demanda genuina de empleo, sino de un pro- el país iniciara una nueva senda de expansión
ceso de regulación de la situación laboral de económica, pero ello no sucedió. Los resulta-
cuentapropistas a partir de la extensión de la dos durante este período en materia de creci-
Asignación Universal por Hijo (AUH), a ese miento del PIB, de empleos, salarios, el papel
universo, en abril de 2016. de la política laboral y su debilidad institucio-
La foto del mercado de trabajo de julio nal, muestra que lo que ha propiciado es una
2017, en la Argentina, revela la creación de mayor vulnerabilidad de los trabajadores y la
31.300 puestos comparado con el mes ante- proliferación de contratos y sindicatos que no
rior, aunque si se depuran los efectos estacio- representan a los trabajadores. Todo ello es re-
nales, la cifra se reduce a 15.900 empleos. La flejo del crecimiento de la desigualdad, en par-
dinámica detrás de esa aparente mejora es, por ticular en la distribución factorial del ingreso
una parte, el gasto en obra pública y, por otra y de la magnitud de la pobreza, derivada de los
parte, el efecto rebote luego de la fuerte caída bajos ingresos de los trabajadores, lo que expli-
experimentada en el año 2016. De este modo, ca también su persistencia crónica a lo largo de
hay rubros industriales enteros con gran inci- las últimas décadas en México.
dencia de las Pequeñas y Medianas Empresas En el caso de Venezuela, según muestra el
(PyMEs), que están lejos de sentir el repunte artículo de investigación de Héctor Lucena,
del que habla el gobierno y difícilmente les lle- luego del fuerte crecimiento del 2003 hasta
gue con las actuales políticas. Son decenas de el 2013, durante los cuatro años del gobier-
miles las empresas damnificadas por la caída no de Nicolás Maduro, constituiría el país
de la demanda interna, los tarifazos, las impor- con el peor desempeño económico en toda
taciones indiscriminadas, la falta de financia- América Latina y el Caribe. Desde el 2013,
miento y la inequidad de la política tributaria. al día de hoy, ha sido de retroceso económico
Según señaló APyME en el día de la industria: continuado, y con perspectivas similares para
“el gobierno privilegia la transferencia de re- el presente año. Según la Encuesta sobre las
cursos hacia sectores concentrados y extranje- Condiciones de Vida de Venezuela (ENCO-
VI) del año 2014, el desempleo alcanzaba un

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Daniel García Delgado “Empleo en América Latina y Neoliberalismo tardío: Tendencias”

7%, pero entre los jóvenes de 15 a 24 años, Para finalizar, y tal como lo señala Julio
era del 20%. Estos datos no varían en 2015 y César Neffa, se observa la heterogénea situa-
2016. Realmente el nivel de desempleo abier- ción de cinco países de América Latina que
to no es alto, pero lo que ocurre se relaciona después de períodos sostenidos de crecimiento
con el deterioro de la calidad de los empleos autónomo apoyado en la industria, reciente-
existentes. Es importante tener presente la es- mente, han experimentado fuertes cambios
tabilidad absoluta que se ha establecido para en sus modos de desarrollo, revalorizando el
todos los trabajadores por Decretos del Ejecu- mercado frente al Estado, aumentando la pre-
tivo. Además, la legislación ha agregado más sencia y el poder de los “managers” o CEO´s,
situaciones concretas de estabilidad, como las enfrentando severas crisis estructurales en sus
relacionadas con la maternidad, la adopción, sistemas productivos nacionales y en su inser-
los decretos de emergencia, entre otros. ción en la división internacional del trabajo.
El artículo de investigación de Roberto En diferente grado, atraviesan períodos recesi-
Mauricio Sánchez Torres sobre la situación la- vos o de débil crecimiento, generando desem-
boral en Colombia, refiere más precisamente pleo, informalidad, precariedad, caída de los
sobre el trabajo por cuenta propia de ese país, salarios reales y disminución de su parte en el
señalando que éste representa una parte im- ingreso nacional, provocando una reducción
portante de las formas de inserción laboral en de la demanda efectiva debido al incremento
los países latinoamericanos. Este tipo de em- de la pobreza y de la indigencia.
pleo es una alternativa a la falta de empleo y a Sin lugar a dudas, este proceso que va en
las malas condiciones de trabajo que sufren los paralelo con la reprimarización de las econo-
empleos asalariados. Se trata de empleos con mías, la desindustrialización, una amplia aper-
bajas remuneraciones y que se realizan en defi- tura del comercio exterior, el intento de atraer
cientes condiciones de trabajo. inversiones extranjeras, la generación de en-
Por su parte, como se analiza en el artículo deudamiento externo en todos los casos, evi-
de investigación de Márcio Pochmann sobre dencian claros ganadores y perdedores con in-
la situación laboral en el Brasil, desde el año cremento de la conflictividad laboral y social.
2016, ese país convive con señales de ruptu- Queda preguntarse: ¿Hay chances para una
ra democrática que terminaron con el círculo transformación de este rumbo que promueve
virtuoso de crecimiento anterior, es decir, del el neoliberalismo tardío, habida cuenta su falta
crecimiento económico con inclusión social. de sustentabilidad económica, las tendencias
La recuperación del recetario neoliberal ha sociales altamente regresivas, y hasta represi-
sido destructiva de los derechos sociales y de vas, que promueve para garantizar el ajuste?
los trabajadores, concomitantemente con el
elevado desempleo y la generalización de los Daniel García Delgado
puestos de trabajo precarios. La conexión de lo Buenos Aires, septiembre de 2017
que ocurre en Brasil con las transacciones más
generales en el mundo del trabajo, permite
ampliar el contexto por el cual el capitalismo
actual parece favorecer el ataque a los derechos
sociales y de los trabajadores. Frente este giro
global a la derecha, emergen reacciones que
buscan reunir fuerzas que no siempre son su-
ficientes para hacer frente a esta involución de
las condiciones de vida y del trabajo.

18
DOSSIER:

Trabajo y Empleo en
América Latina.
Crisis, transformación y desafíos.
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

Crecimiento, Empleo y Salarios:


México en los años del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN)

Growth, Employment and Wages:


Mexico in the years of the North American Free Trade Agreement (NAFTA)

Por Saúl Escobar Toledo*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 25 de agosto de 2017.

RESUMEN tratos y sindicatos que no representan a los


Después de la crisis de la deuda y de la llamada trabajadores. Se concluye con un conjunto de
“década perdida” de los años ochenta del siglo datos que muestran el crecimiento de la des-
pasado, México intentó recuperar gradual- igualdad, en particular en la distribución fac-
mente la estabilidad económica, adoptando torial del ingreso y la magnitud de la pobreza,
severas medidas de austeridad y reformas de derivada de los bajos ingresos de los trabajado-
corte neoliberal. En 1994 entró en vigor el res, lo que explica su persistencia crónica a lo
Tratado de Libre Comercio de América del largo de las últimas décadas en México.
Norte (TLCAN) o NAFTA (North American Palabras clave: TLCAN, México, Creci-
Free Trade Agreement) después de varios años miento, Empleo, Salarios.
de negociación entre los tres países involucra-
ABSTRACT
dos: Canadá, los Estados Unidos y México.
Con ello, se esperaba que el país iniciaría una After the debt crisis and the so called “lost de-
nueva senda de expansión económica. En las cade” originated in the early 1980s, México
siguientes páginas, se hará un balance de cuá- made strong austerity plans and adopted neo-
les fueron los resultados durante este periodo liberal reforms to regain economic stability. In
en materia de crecimiento del PIB, empleos 1994, the North American Free Trade Agree-
y salarios. También se analizará el papel de la ment (NAFTA) or Tratado de Libre Comercio
política laboral y su debilidad institucional, lo de América del Norte (TLCAN) went into ef-
que ha propiciado una mayor vulnerabilidad fect after several years of negotiations among
de los trabajadores y la proliferación de con- Canada, US and Mexico. It was expected that

* Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor-Investigador de


la Dirección de Estudios Históricos del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Correo electró-
nico: saulescoba@gmail.com
21
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

NAFTA would pave the way for a new stage La crisis de la deuda externa en 1982 fue vista
of economic growth and employment. In the como la prueba eficiente del final de una etapa
following pages an outcome of this period is en la historia del desarrollo mexicano a partir
provided covering the last years and empha- de la cual se empezó a gestar en el Estado y en
sizing the trends found in GDP, employment poderosos grupos del capital la convicción de
and wages. Labor policy will also be studied que la industrialización dirigida por el Estado
underlining its institutional weakness and debería ser cambiada por una ruta que pro-
explaining why it has inflicted a stronger vul- moviera una economía abierta y de mercado
nerability of the working class and the pro- (2016:19).
liferation of unions and labor contracts that
Las reformas iniciaron una nueva perspecti-
are not representative of the will and even the
va de desarrollo para México y, en particular
knowledge of the workers. At the end, a set of
con los Estados Unidos, se abrió una etapa
data will show the growth of inequality, espe-
de mayor integración. Los resultados fueron
cially in the distribution of income between
“espectaculares” (Cárdenas, 2015: 285). El
labor and capital. It will describe also the size
volumen del comercio internacional aumen-
of poverty, over all originated in the low in-
tó de alrededor del 30% del PIB al 70% en-
come of the workers. This last issue explains
tre 1994 y 2007. En tan solo seis años, de
why poverty has become chronical in the last
1994 a 2000, las exportaciones mexicanas se
decades in Mexico.
triplicaron. Representaban el 10% del PIB y
Keywords: NAFTA, Mexico, Growth, Em-
al final del siglo ya habían alcanzado casi el
ployment, Wages.
25%; para el 2014 rozaban el 35% del PIB
El crecimiento económico (Cordera, 2016: 27). El índice de actividad
industrial aumentó en un promedio anual de
La entrada en vigor del Tratado de Libre Co- 7.2% entre 1996 y 2000, una vez superada la
mercio de América del Norte (TLCAN) en el crisis financiera de 1994. De ser una econo-
año 1994 fue precedida por un conjunto de mía esencialmente exportadora de petróleo a
reformas muy acorde con el llamado Consenso comienzo de los ochenta, México se convirtió
de Washington: la liberalización de los merca- en pocos años, en un actor importante en el
dos, la reducción del tamaño y de las áreas de mercado mundial de manufacturas y transfor-
intervención del Estado, el libre comercio de mó radicalmente la gama de sus productos de
bienes y capitales, y la eliminación del déficit exportación. En 2007, a pesar del aumento de
público (Cárdenas, 2015: 284) (De la Garza, los pecios del petróleo, las manufacturas en el
2010: 60). Las reformas no se limitaron a la total de exportaciones mexicanas llegaron a
implementación de políticas públicas. Desde alrededor del 80% del total (Moreno-Brid y
fines de la década de los ochenta del siglo pasa- Ros, 2010: 245).
do hasta ahora, se han aprobado un conjunto Una parte significativa de estos bienes han
de cambios constitucionales, muchas de ellos sido producidas con tecnologías complejas.
de gran trascendencia, con el objetivo de mo- Según la clasificación de la OCDE, se tra-
dificar la relación entre el Estado y el mercado ta de manufacturas “basadas en recursos no
e insertar al país en la globalización1. Al decir naturales”. De acuerdo a los datos del Banco
de Cordera: Mundial, casi el 19% del total de exportacio-

1 Un estudio de algunas de esas reformas, sobre se puede encontrar en: T. Hernández, et. al.,
todo las que se aprobaron en los últimos años, 2016.
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nes manufactureras pueden ser clasificadas Libre Comercio de América del Norte (TL-
como de “alta tecnología” (Moreno Brid y CAN) (Moreno Brid-Ros: 2010: 293), el cre-
Ros, 2010: 248). A pesar del entusiasmo de cimiento del PIB no fue tan acelerado como el
los gobiernos que anunciaban un “proceso de de las exportaciones manufactureras e incluso
convergencia en el ingreso per cápita similar… fue inferior al que se registró en las décadas
al de la Unión Europea” gracias al Tratado de pasadas.

Cuadro 1
PIB, PIB per cápita y crecimiento de la población
1940/1970 1970/1981 1981/2000 2000/2015
PIB 6.2 6.8 2.1 2.0
PIB per cápita 2.9 4.1 0.4 0.8
Población 3.2 2.6 1.9 1.1

Fuente: Cordera, 2016: 8.

¿Cómo fue posible que el boom de las expor- de la inversión fija: En 1988-2015 su ritmo
taciones no jalara al conjunto de la economía? de expansión fue la mitad del que tuvo en
¿Por qué el país entró desde la firma del Tra- 1961-1981(Moreno-Brid, et. al., 2016: 44).
tado de Libre Comercio de América del Norte Ros, por su parte, coincide en que la tasa de
(TLCAN) en una senda de crecimiento lento? acumulación de capital (tasa de crecimiento
Según Moreno-Brid, et. al. (2016: 19-21) “el del acervo neto de capital que incluye sólo
redireccionamiento hacia afuera del motor de maquinaria y equipo y construcción no resi-
expansión no se reflejó en mayor dinamismo dencial) cayó a menos de la mitad entre 1970-
de la economía mexicana…”. No logró que el 1981 y 1982-2012 de alrededor de 8% al año
PIB creciera más rápidamente y más bien ocu- a menos de 4% (Ros, 2013: Cuadro 7.2). Hay
rrió justamente lo contrario: que destacar que la inversión pública tuvo una
caída más drástica: de 11 al 4.4% del PIB, es
(…) en vez de elevar el ritmo de expansión,
decir 7 puntos porcentuales, en ese mismo
la economía entró en una senda de lento cre-
periodo, arrastrando con ella la inversión fija
cimiento, sujeta a recurrentes crisis de balanza
total.
de pagos. En este lapso el PIB per cápita real
Para 2010-2012 la situación no había me-
bajó su crecimiento del 3,2% anual al 1%, con
jorado mucho: aunque la inversión privada se
lo que se abrió más su rezago frente al PIB per
recuperó y superó los niveles de 1979-1981,
cápita de los Estados Unidos. En 1980, medido
la inversión pública seguía 5.5 puntos por-
en dólares constantes, éste fue cuatro veces el
centuales por debajo de los niveles previos al
de México, en 1994 era casi cinco veces más
ajuste de la deuda ocurrido en los años ochen-
grande. Hoy es cerca de 5,6 veces superior, una
ta (Ros, 2013: 36). La caída de la inversión
brecha similar a la que prevalecía en los años
pública jugó un papel determinante pues ésta
cincuenta.
ocurrió principalmente en la infraestructura.
El factor decisivo en México, para explicar este Cayó como porcentaje del PIB del 2.4 en la
ritmo de crecimiento se encuentra en el débil década de los ochenta a la mitad (1.2%) en-
comportamiento de la inversión, en particular tre 2001 y 2006. La economía mexicana era,

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Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

entre las mayores economías latinoamericanas, entre 1997 y 2010 representó la cancelación
la que menos invertía en infraestructura (Ros: masiva de 2.7 millones de empleos en este
2013). Con ello se ha desalentado la inversión sector (según datos de INEGI-ENE-ENOE)
en otras regiones y ramas productivas que no (Samaniego, 2016: 288). Además, “la intensa
se vincularon al sector exportador manufactu- y sostenida penetración de las importaciones
rero. También le ha restado ventajas a la inver- en el mercado interno debilitó la capacidad
sión privada, disminuyendo su impacto en el de arrastre del sector exportador al resto de la
crecimiento. Para tener una idea de la omisión economía” (Moreno Brid y Ros, 2010: 251)
y del esfuerzo que se requiere para generar un pues se trata en buena medida de bienes inter-
mayor desarrollo, según la CEPAL, una eco- medios que sirven de insumos a las empresas
nomía requiere invertir en infraestructura el productivas (De la Garza, 2010: 62).
6.2% del PIB (Larde y Sánchez, 2014 citado Otra razón que se ha planteado para ex-
por Moreno-Brid, et. al., 2017: 46). plicar la caída en la inversión y el bajo creci-
La inversión en infraestructura, por su miento tiene que ver con el financiamiento
parte, ha sido particularmente baja en el sur, bancario a las actividades productivas. En Mé-
la región más atrasada económicamente. Por xico, después de la crisis de 1994, el crédito
ello, la estructura industrial de esta región es al sector privado ha sido de apenas de 26%
considerablemente diferente del resto del país del PIB. Ello se debe en buena medida al re-
y sus niveles de productividad son mucho me- ducido financiamiento de los bancos privados:
nores (Ros: 2015: 46). La caída de la inversión su cartera como proporción del PIB pasó de
pública en infraestructura “deriva en buena 17.14% en 2000 a sólo el 18.85% en 2013 y
medida de la baja carga fiscal lo que, a su vez, el crédito al sector privado en relación con los
impide gastar en otros renglones destinados a activos de los bancos fue de 43%, un índice
los servicios públicos (agua, salud, educación muy bajo según los parámetros internaciona-
seguridad pública), necesarios para crecer más les. Por su parte, la aportación de la banca de
rápido” (Ross, 2016:159). La recaudación to- desarrollo alcanza apenas equivalente al 2.9%
tal representaba alrededor del 10% del PIB del PIB (Delgado, 2016: 321).
en 2012; la reforma fiscal de finales del 2013, Un factor se refiere a la política moneta-
aportó poco más del 1% del PIB, pero sigue ria y en particular al manejo de la paridad del
siendo insuficiente y de poca cuantía en com- peso con el dólar: según Ros, la apreciación
paración a otros países de desarrollo similar. del tipo de cambio real desde 1990 ha tenido
Al mismo tiempo, el crecimiento de las un efecto negativo en el crecimiento de la eco-
exportaciones trajo consigo también un au- nomía mexicana desde la liberalización comer-
mento sin precedentes de las importaciones cial y especialmente desde la puesta en marcha
llegando a representar el 45% del PIB en 2006 del Tratado de Libre Comercio de América
(Moreno Brid-Ros, 2010: 250). Muchas de las del Norte (TLCAN), ya que “al modificar los
cosas que se producían en México dejaron de precios relativos en favor de los bienes no co-
fabricarse y desde entonces se compraron en merciables, un tipo de cambio real apreciado
el exterior, arruinando a miles de empresas y reduce la rentabilidad de la inversión privada
dejando sin empleo a muchos trabajadores. en sectores comerciables y promueve la reasig-
Las repercusiones de lo anterior se refle- nación de recursos en contra de esos sectores”
jaron sobre todo en el campo: aquí la ocupa- (Ross, 2013: 26).
ción sufrió un “desastre” ya que “el empleo Dado el lento crecimiento del conjunto de
agropecuario estuvo marcado por un proceso la economía y de la inversión, no resulta sor-
sostenido de desalojo de mano de obra que prendente que la estructura del PIB cambiara

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poco en estas últimas décadas y que incluso relativa y, en cambio, hayan ganado terreno el
las manufacturas hayan perdido importancia comercio y los servicios.

Cuadro 2
Composición del PIB por ramas económicas (en %)
1990 2014
Agropecua- 4.2 3.2
rios
Minería 12.2 7.6
Energía 1.4 2.4
Construc- 9.5 7.5
ción
Manufac- 18.7 17.2
tura
Comercio 11.3 15.8
Transportes 6.0 5.9
Comunica- 1.0 3.4
ciones
Servicios 35.7 37.0
generales

Fuente: Moreno-Brid, et. al. (2016: 35) con datos de INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales.

La transformación estructural de la economía unas cuantas ramas aumentaron su impor-


mexicana ha tenido como uno de sus rasgos tancia relativa tanto en su aportación al valor
más notables la concentración de la inversión agregado bruto total como al acervo neto de
productiva: dentro de la manufactura sólo capital.

Cuadro 3
Composición % de las manufacturas, ramas seleccionadas
1990 valor 1990 acervo 2014 valor 2014 acervo
agregado bruto neto de agregado bruto neto de
capital capital
Equipo de 2.6 9.9 4.5 21.1
cómputo,
comunicaciones y
medición

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Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

Fabricación de 2.5 4.6 4.0 7.7


maquinaria y
equipo
Fabricación 7.7 17.9 18.3 19.0
de equipo de
transporte

Fuente: Moreno-Brid, et. al. (2016: 37) con base en INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales,
Productividad total de los factores, modelo KLEMS, 2016.

Estas ramas industriales han competido exito- En resumen, “la Gran Transformación
samente en los mercados mundiales. Sin em- mexicana aterrizó en un estancamiento esta-
bargo, sus renovados procesos de producción bilizador, condensado en la lentitud del cre-
conllevan menores y más bien bajos encadena- cimiento de la economía, el empeoramiento
mientos con el resto del aparato productivo lo- del empleo y la exacerbación de la desigualdad
cal. Con ello, sus capacidades de innovación, social en medio de una pobreza masiva …”
de potenciar su crecimiento y productividad, (Cordera, 2016: 14). Si el patrón de creci-
ya no se liga a su acceso a cadenas globales miento había sido lento desde finales del si-
de valor, es pobre. El panorama resultante ha glo pasado, la crisis mundial de 2008-2009,
sido “una industria manufacturera polariza- la “gran recesión”, hizo más acusada esta ten-
da y fragmentada, con un lento crecimiento dencia: en México, la caída del producto 2009
de su actividad productiva y con debilitada fue de casi 7%. Posteriormente, las exporta-
capacidad de arrastre al resto de la economía ciones crecieron de nueva cuenta y alcanzaron
mexicana a una senda de elevado crecimien- un ritmo de 8.5% promedio anual entre 2010
to” (Moreno-Brid, et. al., 2016: 40). Ros ha y 2014, pero el PIB creció a una tasa mucho
llamado a este modelo, la “trampa del lento menor y todavía no alcanzaba en términos
crecimiento”: un esquema basado en la ex- reales, el nivel previo a la crisis. Por su parte,
pansión del sector exportador, principalmente el producto per cápita apenas aumentó al 1%
manufacturero, pero acompañado por bajas promedio anual en ese mismo periodo (Gru-
tasas de recaudación fiscal, escaso crédito ban- po, 2016: 53).
cario, y una política cambiaria que busca sos-
tener el valor del peso. Todo ello con el fin de El mercado laboral
lograr la estabilidad de precios y el control de La “trampa del lento crecimiento” nos ayuda
la balanza de pagos. Para ello, otro ingrediente a explicar también la dinámica del mercado
central ha sido mantener un riguroso control laboral en México. La insuficiente tasa de acu-
de la demanda agregada. Se trata de un patrón mulación de capital y su concentración en al-
de crecimiento que depende casi totalmente gunas ramas económicas y áreas geográficas se
del ciclo económico de los Estados Unidos ha reflejado, en primer lugar, en la escasez de
y que, deliberadamente o no, ha conseguido empleos remunerados y formales. Un rezago
modestos avances en la expansión productiva, que se originó en los años ochenta, pero que
a cambio de la estabilidad macroeconómica. ha continuado hasta el presente.

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Cuadro 4
PEA y personal ocupado. Tasa de crecimiento anual (%)
Periodo PEA Personal ocupado remunerado

1970-1982 3.7 4.1


1983-1995 3.5 1.9

1994-2010 1.9 1.7

Fuente: Ruiz Nápoles y Ordaz Díaz (2011: 98) con datos de CONAPO e INEGI.

Cuadro 5
Crecimiento de la PEA, empleos asalariados y afiliados al IMSS
(en miles de personas)
1998 2015 Diferencia
PEA 39 562 53 809 14 247
Total empleos 35 143 14 944
asalariados 20 199
Total afiliados 17 724 6 651
IMSS 11,073
Déficit em- 8 293
pleos formales

Fuente: INEGI, 2017. Las cifras del 2015 son del cuarto trimestre.

Nota: Existen otros institutos, además del IMSS, que atienden a los trabajadores asalariados y
a sus familias, pero esta institución absorbe a más del 90% de los trabajadores formales.

La escasez de empleos remunerados y forma- normas de la OIT que agrega a la definición


les propició la ocupación informal, como ha tradicional (fundamentalmente los trabajado-
sucedido en casi todos los países de América res por su cuenta), los trabajadores subordina-
Latina. Para medir la magnitud de este fenó- dos no registrados en el IMSS, los trabajado-
meno, en México contamos con nuevas cifras res domésticos y los trabajadores informales
sobre el trabajo informal a partir de 2012. agropecuarios.
El INEGI adoptó a partir de ese año la me- En el IV 2016, la situación era la siguiente:
dición de la informalidad de acuerdo con las

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Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

Cuadro 6
Tasas de trabajo informal de acuerdo a diversos indicadores (% sobre el
total de ocupados)
(Cuarto trimestre -2016)
Tasa de ocupación en el sector infor- 27.2
mal a
Tasa de informalidad laboral b 57.2
Tasa de ocupación en el sector infor- 31.4
mal 2 c
Tasa de informalidad laboral 2 d 52.4

a Se refiere a los trabajadores que laboran por su cuenta;


b Se refiere a los trabajadores por su cuenta y a los subordinados y asalariados;
c Se refiere a los trabajadores por su cuenta no agropecuarios;
d Se refiere a los trabajadores por su cuenta y subordinados y asalariados no agropecuarios.

Fuente: INEGI, 2017.

Según estas cifras, la mayor parte de los traba- tos que proporciona la ENOE-INEGI. En el
jadores informales laboran por cuenta propia, cuarto trimestre de 2016, alrededor del 45%
pero alrededor del 30% y un poco más del de los trabajadores asalariados carecía de servi-
20% de los trabajadores no agropecuarios (del cios de salud, lo cual quiere decir que no está
total de trabajadores ocupados a nivel nacio- afiliado al IMSS ni a ninguna otra institución
nal) son personas asalariadas que laboran en pública (ISSSTE; Fuerzas Armadas, Institutos
una empresa, pero no están inscritos en el Se- estatales, etcétera); alrededor del 37% no te-
guro Social. Estas tasas de informalidad se han nía prestaciones como vacaciones, aguinaldo,
sostenido en los últimos años con pequeñas pago de séptimo día, etcétera; y casi el 45%
variaciones. La informalidad entre los asala- carecía de un contrato escrito por lo que las
riados predomina en la industria de la cons- prestaciones y el salario se pactan verbalmente
trucción, el comercio y los servicios diversos, Otro indicador que resulta muy importan-
y es más bajo en la industria manufacturera, te es la tasa de rotación laboral que en México
extractiva y de electricidad. Aun así, en estas es mucho más elevada que en otros países. Se-
ramas la tasa de informalidad es alta, 43% gún la STPS existe una “alta rotación laboral”,
(Ross, 2013: cuadro 2.2). ya que menos del 15% permanecen más de
La situación es distinta también si toma- 25 meses en su empleo. Seis millones de per-
mos en cuenta la geografía del país: la ocupa- sonas entran y salen del IMSS al año, aunque
ción y el empleo informal rebasa el 80% en un 65% se reincorpora a un trabajo antes de 8
Chiapas y Oaxaca, y apenas alcanza el 40% semanas. De éstas, 50% son renuncias volun-
en Nuevo León y Chihuahua. La magnitud tarias, por lo que no reciben ninguna indem-
de la precariedad de las condiciones laborales nización y sólo 20% acuden a la justicia de los
que privan entre los trabajadores asalariados, tribunales laborales (Martínez, 2016: 190). El
se puede observar con más detalles en los da- número de trabajadores eventuales también ha

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ido en aumento según cifras del Seguro Social: del Tratado de Libre Comercio de América del
en diciembre de 1997 representaban el 4% del Norte (TLCAN) (Carbajal, et. al., 2016: 46).
total y en diciembre de 2016 ya alcanzaban el La heterogeneidad productiva de las em-
14% (STPS: 2017). presas se ha reflejado en los ingresos de los
¿Existe una relación directa entre el grupo trabajadores, pero también, cada vez más, en
de trabajadores que labora en condiciones las condiciones de trabajo. Según un estudio
más precarias y el tamaño de las unidades de McKinsey (Bolio, et. al., 2014), esta situa-
productivas? Las cifras parecen confirmar que ción se refleja en la existencia de “dos Méxi-
en efecto el grupo de trabajadores asalariados cos” compuesto por “un sector económico
que no tiene acceso a las instituciones de salud, altamente productivo y moderno, y otro de
carece de contrato escrito y de prestaciones la- baja productividad y de economía tradicio-
borales, se concentra en los micro y pequeños nal”. Basados en el enfoque de la heterogenei-
negocios. Según la ENOE-INEGI (2017 con dad estructural con base en el tamaño de las
datos del IV trimestre de 2016), el 49% de los empresas, los autores del estudio coinciden en
trabajadores asalariados laboraban en una mi- que muchas de las empresas del sector tradi-
cro o pequeña empresa y sólo el 14% lo hacían cional (donde laboran 10 trabajadores o me-
en grandes establecimientos. De acuerdo a un nos) pueden ser catalogadas como empresas
estudio de la CEPAL: “La característica dis- informales que trabajan sin registro y, por lo
tintiva de las economías de la región (América tanto, no pagan impuestos, seguridad social ni
Latina y el Caribe) es la alta heterogeneidad cumplen con la ley… Alrededor del 54% de
de su estructura productiva que se manifiesta los trabajadores mexicanos no agrícolas están
en grandes diferencias en la productividad de empleados en el sector informal” (Bolio, et.
los trabajadores. Estas diferencias en produc- al., 2014: 22).
tividad se traducen en brechas salariales y de- Uno de los aspectos más interesantes del
terminan las desigualdades del ingreso de los estudio es el reconocimiento de que el Méxi-
hogares” (CEPAL, 2014: 147-148). co tradicional está creando más empleos que
Otro estudio afirma que en México: “… el moderno por lo que los puestos de trabajo
se ha ampliado el cisma entre un grupo de de alta productividad se están moviendo hacia
empresas grandes, que invierten masivamente, empleos de baja productividad. “El empleo en
se modernizan y exportan exitosamente, y el las empresas tradicionales está creciendo: en
resto de empresas que, con mínima capacidad 1999 representaba el 39 por ciento y en 2009
de invertir, ven erosionarse su productividad y el 42 por ciento”. Por su parte, “las empresas
cerrarse su posibilidad de incorporación a ca- grandes más modernas se están expandiendo
denas globales de valor y atienden a un merca- también, pero no están creando los empleos
do local con escaso dinamismo de la demanda a una velocidad suficiente para elevar su por-
interna” (Moreno-Brid, et. al., 2016: 19). Las centaje de 20% del total”. El crecimiento del
brechas de productividad se han ensanchado empleo en el sector tradicional ha elevado por
también a nivel regional: entre 2005 y 2014 lo tanto el número de trabajadores que labora
el índice de productividad laboral aumentó en condiciones precarias, pero el estudio reco-
en más del 2% en algunos estados, mientras noce que también las grandes compañías están
que se redujo en 3.1 % en otras entidades optando por subcontratar para evadir el pago
(CEPAL, 2016: 5). Ello ha originado la con- de las prestaciones que marca la ley (incluyen-
centración del sector manufacturero, en es- do los de la seguridad social). Todo ello a pesar
pecial de la industria automotriz, en algunas de que la productividad de las empresas más
localidades del país desde la puesta en marcha grandes y modernas se ha elevado en 5.8%

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anualmente desde 1999” (Bolio, et. al., 2014: de empleo en los sectores de alta productivi-
18-22). dad llevó también a que la fuerza de trabajo
En resumen, el empleo en México está en expansión se refugiara en las actividades de
creciendo en las pequeñas o micro empresas baja productividad de los sectores de servicios,
que contratan trabajadores bajo condiciones mientras que la caída en la tasa de acumula-
precarias y que pagan los salarios más bajos. ción de capital limitaba la absorción de nuevas
Al mismo tiempo, sin embargo, las empresas tecnologías. Todo ello redujo el crecimiento
más productivas también están precarizando de la productividad y del empleo en el sector
los empleos. Como veremos más adelante, esta industrial, al mismo tiempo que incrementó la
tendencia se ha agravado después de la crisis participación en el empleo del sector servicios”
de 2008-2009 lo que ha resultado en situación (Ros, 2013: 42). Estas tendencias explican los
más adversa para los trabajadores en materia cambios en la estructura de la ocupación ocu-
de condiciones de trabajo y salarios. La inca- rridos en los últimos años.
pacidad de absorber a los nuevos demandantes

Cuadro 7
Estructura de la ocupación (incluye trabajadores
asalariados y no asalariados) en %.
Rama de actividad 2000-IV % 2016-IV %
económica
Actividades 18 13
agropecuarias
Industria 20 16
Manufacturera
Construcción 8 8
Comercio 18 19
Servicios y gobierno 32 37
Transportes y 5 5
comunicaciones
No especificado 0.0 0.1
Industria extractiva y 1 1
de la electricidad
Total 100 100

Fuente: Perfil Nacional, Información laboral, Subsecretaría de empleo y productividad laboral


(STPS, 2017:11).

Ante este panorama, llama la atención el com- y la OECD con base en la PEA, incluyendo a
portamiento de un indicador del mercado la- personas de 14 años o más, que están buscan-
boral, la tasa de desocupación abierta (TDA)
(calculada de acuerdo a los criterios de la OIT

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do activamente una ocupación remunerada2), importantísima “válvula de escape” frente a la


la cual se ha mantenido en tasas muy bajas in- escasez de empleos bien remunerados.
cluso en comparación a otros países de Amé-
rica Latina. Por ejemplo, en 2009, el año más La Migración
duro de la crisis, llegó a 5.5%, y actualmente Según datos de CONAPO (2012), la pobla-
alcanza el 3.5%. El INEGI publica diversos ción nacida en México que se fue a radicar a
indicadores, además de la TDA, pero la más los Estados Unidos aumentó en 4.9 millones
adecuada para los fines de este estudio es la de personas entre 1990-2000 y en 2.6 millo-
Tasa de Presión General (TPRG) que se refie- nes entre 2000 y 2010, lo que hace un total,
re al segmento de los trabajadores ocupados en estos veinte años, de 7.5 millones con un
que buscan un empleo, ya sea para cambiarse promedio anual de 375 mil mexicanos mi-
de trabajo o para tener una fuente de ingresos grantes. En lo que toca más precisamente al
adicionales. Se calcula, como la tasa de des- mercado laboral, las cifras muestran que en
ocupación abierta, como porcentaje de la PEA 2010 habían emigrado a los Estados Unidos
y obedece a razones del mercado laboral. En un total acumulado de 11.1 millones de per-
el cuarto trimestre de 2016, la TDA represen- sonas mayores de 15 años. De ellos, residían
tó el 3.5% y la TPRG 6.5%, lo que daría un en 2010 (no habían sido deportados ni habían
total de 10%, una cifra que se acerca más a la regresado voluntariamente a México), alrede-
realidad de México y de los países de América dor de 8 millones3. El enganche económico de
Latina. México a la economía de los Estados Unidos
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que vía el Tratado de Libre Comercio de América
en “México hay menores tasas de desempleo, del Norte (TLCAN) ha estimulado la migra-
pero menores tasas de participación en acti- ción laboral en lugar de desalentarla.
vidad económica” (Uhtoff, 2016: 206-210). Una de las razones principales, quizá la
Ello quiere decir que hay una cantidad sig- más importante, que explica la salida de mexi-
nificativa de personas que han renunciado a canos hacia el Norte radica en las diferencias
seguir buscando trabajo, pero desearían tener en los salarios, reflejo de las asimetrías en el
uno, quedando como una fuerza de trabajo aparato productivo de ambos países, mismas
“disponible” que se refugia ocasionalmente que se han acentuado no disminuido con el
en la economía informal. Aunque estos indi- TLC. El diferencial de salarios entre los Esta-
cadores dan una idea más completa del pro- dos Unidos y México es de más del 340%. Un
blema, no se podría entender cabalmente el salario bajo en los Estados Unidos es significa-
comportamiento del mercado de trabajo y, en tivamente más alto que en México4. Por ello,
particular las bajas tasas de desempleo abierto, desde la década de los noventa, se observa una
si no incluimos el fenómeno de la migración. “transformación en el patrón migratorio: de un
El flujo de trabajadores a los Estados Unidos, patrón con predominio del migrante circular,
junto con el trabajo informal, han sido una se pasa a uno con preeminencia del migrante

3 Una reflexión más amplia sobre el tema se


2 La encuesta se rediseñó a partir de 2005 para
puede encontrar en: Escobar, 2012: 159-169.
tener una mejor medición del desempleo
(Heath, 2012: 87). El autor considera tam- 4 En 2012, el salario mínimo federal en los Es-
bién que la tasa de desempleo abierta es me- tados Unidos (aunque hay variantes estatales)
nor en México que en otros países debido a la era alrededor de 12 veces más el salario míni-
ausencia de un seguro de desempleo. mo promedio de México (Pew Center, 2012).
31
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

establecido, incluidas algunas variantes como preguntarse, si esos 8 millones de trabajadores


la mayor participación de mujeres y familias mexicanos que residían en los Estados Uni-
enteras” (Delgado y Márquez, 2006: 86). dos y que estaban trabajando o buscando un
Sin embargo, debido al hecho de que en el empleo se hubieran quedado en el país o re-
TLC se liberaron los mercados de mercancías, gresaran a él, ¿cómo impactaría al mercado de
servicios y capitales, pero no de la fuerza de trabajo en México?
trabajo, la migración hacia los Estados Uni-
dos se realizó sobre todo de manera indocu- Salarios
mentada. La magnitud e importancia de esta La estructura del mercado laboral está susten-
población laboral a lo largo de los años ha tada también en un esquema de salarios bajos
fortalecido la existencia de un mundo laboral que ha imperado desde la crisis de 1982. El
underground, en la sombra, que sirve a la eco- primer indicador de lo anterior se refleja en
nomía legal, tanto a grandes empresas como a el comportamiento del salario mínimo legal6.
pequeños negocios. Estos trabajadores, en su De acuerdo a la serie oficial más larga de evo-
mayoría, pagan impuestos y contribuciones lución de los salarios mínimos, para este perio-
a la seguridad social, pero por su condición do, publicados por el Banco de México e INE-
se ven obligados a aceptar puestos de traba- GI, se pude observar claramente los siguientes
jo inestables, inseguros con baja protección periodos:
y donde hay frecuentemente violaciones a la
ley en el pago del salario mínimo y las horas • De 1969 a 1977, el salario mínimo real cre-
extras5. ció al 5.7% anual llegando a su punto más
A pesar de que los mexicanos migrantes se alto en este último año.
han ocupado en empleos con salarios y pres- • Luego seguirá un periodo más corto, de
taciones por abajo del promedio existente en 1977 a 1982 en que el salario mínimo tiene
el país receptor, la magnitud del flujo obser- un ligero decrecimiento de 1.3% anual.
vado en los últimos 25 años, sobre todo antes • En cambio, entre 1982 y 1992 se presentó la
de la crisis de 2008, refleja dramáticamente la peor caída del salario mínimo en la historia
existencia de un mercado laboral en su país de del país: 6.36% anual acumulando una baja
origen que no ha podido ofrecer, sobre todo del -63.6%.
a la población más joven, opciones para un • Posteriormente entre 1992 y 1995, la caída
trabajo bien remunerado. Finalmente, cabe es un poco más suave, de 2% anual para lue-
go volver a incrementarse entre 1995 y 2003
a un ritmo negativo de 2.5% anual.
5 Sobre esta cuestión véase: Traub y Major, • Finalmente, entre 2003 y 2014 el salario mí-
2009; donde se habla de un “two-tiered labor nimo se ha mantenido constante, ni crece ni
market”, un mercado de trabajo de dos pisos decrece.
en los Estados Unidos donde, en uno de ellos
se cumple la ley y en el otro, el de los inmi-
grantes, no se cumple. “En Estados Unidos
opera un sistema de explotación laboral por la
vía de la flexibilización y precarización del tra-
bajador migrante, que le confiere, en el mayor 6 Una revisión histórica de la evolución de los
de los casos, un estatus indocumentado y pro- salarios mínimos y contractuales desde princi-
picia su desvalorización acentuada” (Delgado pios del siglo XX se ofrece en: Escobar, 2016:
y Márquez, 2006: 88). 317-350.
32
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

Cuadro 8
Salario mínimo real 1969 -2014

Crecimiento/
Periodo Acumulado %
decrecimiento anual

1969 - 1977 45.8 5.7


1977 - 1982 -6.5 -1.3
1982 – 1992 -63.6 -6.36
1992 – 1995 -6.2 -2.0
1995 - 2003 -20.2 -2.5
2003- 2014 0 0
1977 - 2014 -74.5 -2.0

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI/Banco de México (2015).

Diversos estudiosos del tema y los organismos cian efectos negativos en el empleo o en los
internacionales como la CEPAL (2014) y la ingresos derivados de (un aumento) del salario
OIT (2013) han llamado la atención sobre la mínimo y en cambio sí se elevó significativa-
persistencia de un salario mínimo tan reduci- mente la propensión a transitar hacia la forma-
do7. Por su parte, las autoridades mexicanas, lidad…” (2015: 27). Similares conclusiones se
en especial el Banco de México, han argumen- encuentran en el estudio de Cunningham, et.
tado que un aumento en términos reales del al. (2016). Por su lado, unos conjuntos de
salario mínimo legal tendría efectos adversos expertos publicaron un libro coordinado por
sobre el empleo y la inflación (Cf. Capraro, Miguel Ángel Mancera (2015) en el que con-
2015: 95). Este punto de vista ha sido reba- cluyeron en la necesidad aumentar el salario
tido en distintos estudios. Las consecuencias mínimo para combatir la pobreza dado que el
de un aumento del salario mínimo sobre el monto de este salario está por debajo de los
empleo y la inflación, sobre todo tomando precios de la canasta básica. Y que, dado su
en cuenta el “efecto faro” (lighthouse effect) nivel tan bajo, un aumento moderado no ten-
han sido estudiados por diversos autores en el dría repercusiones negativas en el ámbito labo-
caso de México. Kaplan y Pérez Arce (2006) ral ni en materia de empleo ni de los precios.
y por su parte, Campos, Esquivel y Santillán, El caso del salario mínimo mexicano es
encontraron “que en ningún caso se eviden- notable porque muestra la extrema rigidez
de los principales responsables de la política
económica (la Secretaria de Hacienda, pero
7 El caso fue analizado incluso por la Comi- sobre todo el Banco de México) para con-
sión de Derechos Humanos de México que trolar (y reprimir) la demanda interna y las
concluyó que la insuficiencia de los salarios variaciones en la distribución del ingreso, en
mínimos viola la Constitución y los Derechos especial mediante la contención de los sala-
Humanos y recomendó su “recuperación rios, con el objeto de mantener la estabilidad
gradual y sostenida” (CNDH, 2016: 24-27). macroeconómica (Capraro, 2016: 131). De
Disponible en línea. manera reiterada, han declarado a los medios
33
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

de comunicación, que un aumento del sa- do mantener congelado el salario mínimo en


lario mínimo provocaría un aumento de los términos reales. La relación entre salario mí-
salarios contractuales (un “efecto dominó” o nimo y los contractuales, en consecuencia, ha
ripple effect) generalizado y, con ello, una es- venido cayendo a tal punto que actualmente
piral inflacionaria. Esta hipótesis no parece los montos decretados legalmente al primero,
razonable. Es cierto que poco después de la “influyen cada vez menos en la determinación
crisis de 1982, los aumentos decretados al sa- del salario medio real” (Ros, 2013: 65).
lario mínimo se usaron como un instrumento Para entender mejor este asunto, vale la
para poner un tope a los salarios contractuales. pena detenerse un momento en las caracterís-
Pero ello empezó a perder eficacia, después de ticas de los trabajadores que ganan hasta un
la crisis del ´94 cuando los efectos del Tratado salario mínimo diario (SMD). En los últimos
de Libre Comercio de América del Norte (TL- años, los trabajadores asalariados (no el total
CAN) empezaron a sentirse y ello permitió un de ocupados) que ganan hasta un salario míni-
aumento muy lento, pero palpable, de los sala- mo diario han representado entre el 11 % (en
rios contractuales. A pesar de estas alzas, como 2005) y el 10.2 % (en 2016).
vimos, desde 2003 las autoridades han decidi-

Cuadro 9
Trabajadores ocupados y remunerados que ganan hasta 1 SMD
(en miles de personas 2016-IV)
Total Total Hombres Mujeres Hombres/ Mujeres/
total % total %
Hasta 1 SMD 3 623 1 786 1 837 49.3 50.7
Total 35 665 22 161 13 505 62.1 37.9
remunerados
% 10.16 8.1 13.6

Fuente: ENOE-INEGI (2017).

Observando con más detalle las estadísticas indica que la precarización del empleo tiene,
disponibles, se puede afirmar que estos traba- sobre todo, un rostro femenino. Se trata, en
jadores se ubican principalmente en las áreas resumen, de trabajadores sin contrato colecti-
menos urbanizadas y sobre todo en el área ru- vo, sin prestaciones y sin seguridad social que
ral donde casi el 20% del total de los asalaria- laboran en micro y pequeñas empresas. Por
dos recibe este nivel de ingresos. En la Ciudad ello, la hipótesis de que un aumento del sala-
de México, en cambio, el número de traba- rio mínimo diario pueda impactar al conjunto
jadores que recibía un salario mínimo diario de los salarios parece tener poco sustento. En
representaba el 6.4% en ese mismo año. Ade- cambio, lo que se ha logrado y quizás lo que en
más, el número de mujeres (respecto al total) realidad ha sido el verdadero objetivo, es con-
que recibe un salario mínimo es superior al de vertir el salario mínimo en un instrumento sin
los hombres a pesar de que la participación utilidad alguna para la política laboral, dado
de las mujeres en el mercado de trabajo está que el número de trabajadores asalariados que
muy por debajo de la de sus congéneres. Ello lo obtienen tiende, aunque lentamente, a re-

34
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

ducirse. Lo más grave, sin embargo, es que, CEPAL, los salarios medios sufrieron una caí-
bajo esta estrategia, la política salarial del Es- da muy severa en los años ochenta y noventa,
tado mexicano ha llevado a la “irrelevancia del pero luego tuvieron una recuperación a finales
salario mínimo como instrumento efectivo y de esa última década y sobre todo en los pri-
digno en el mercado de trabajo para prevenir meros años del siglo XXI. Aunque se trató de
que los trabajadores con menor calificación y una recuperación muy limitada, al menos, no
más vulnerables caigan en la pobreza” (Bensu- disminuyeron en términos reales como suce-
sán, 2015: 211). dió con el salario mínimo legal. En el siguiente
cuadro, se puede observar que la relación entre
Salarios medios y contractuales el salario base del IMSS y el salario medio en
Los salarios medios no han tenido la misma la industria manufacturera, respecto del míni-
suerte que los mínimos. Según datos de la mo, ha aumentado en los últimos años.

Cuadro 10
Salarios nominales 1996 -2013 (pesos corrientes)
Año Salario base Sal medio Salario Relación Relación
IMSS ind. transf. mínimo IMSS/SMD Ind. Transf/ SMD
nominal Min.
(promedio)
1996 67.63 66.04 21.13 3.2 3.1
2013 270.18 283.33 63.07 4.3 4.5

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y Banco de México.

La recuperación de los salarios medios y de del total de los asalariados ganan más de 5 sa-
la industria de la transformación, sin embar- larios mínimos diarios.
go, no llegó a los niveles previos a la crisis de
1994 (De la Garza, 2010: 63). Peor aún, los
avances obtenidos a principios del siglo XXI se
revertieron después de la crisis de 2008. Ade-
más, se perdieron los puestos de trabajo mejor
pagados que fueron sustituidos por empleos
con una menor remuneración. En el siguiente
cuadro, se puede observar que los salarios más
bajos (hasta 3 salarios mínimos diarios) crecie-
ron mientras que lo más elevados se redujeron
proporcionalmente (más de 3 salarios míni-
mos diarios y sobre todo de más de 5 salarios
mínimos diarios). Ello supone además una re-
ducción de la masa salarial. Actualmente, dos
terceras partes de los asalariados ganan hasta
3 salarios mínimos diarios, lo que los coloca
en el límite de la pobreza, como veremos más
adelante. En el otro extremo, menos del 7%
35
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

Cuadro 11
Trabajadores remunerados por nivel de ingresos (salarios mínimo diario)
2005-2016 en %
I -2005 IV - 2016
Nivel de 100 100
ingresos

Hasta 3 SMD 64.0 65.9


Más de 3 hasta 20.2 15.2
5 SMD

Más de 5 10.8 6.7


SMD

No 5.1 12.3
especificado

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI: El número de personas bajo el rubro “no
especificado” ha venido aumentando debido, probablemente, a que se niegan a contestar al
encuestador en razón de la situación de violencia e inseguridad que priva en varias regiones del
país. Aun tomando en cuenta este problema, los resultados muestran la predominancia de los
bajos salarios y la tendencia que han adquirido los cambios en la estructura de los salarios.

Incluso en las empresas más productivas y entre dos y tres veces el salario mínimo diario
volcadas a la exportación como la automo- que, como veremos, está muy cerca de la línea
triz, los trabajadores gozan de salarios bajos de la pobreza.
y éstos no tienden a no aumentar, como los
señala Bloomberg (2017). Según este reporte, Debilidad institucional
en 2014, la empresa BMW logró negociar un Los bajos salarios y la precarización del em-
contrato colectivo, incluso antes de que empe- pleo en México se han generalizado tanto en
zara a operar la fábrica con un salario inicial de las industrias grandes como pequeñas, en las
un 1.10 dólares por hora y un salario máximo grandes corporaciones como en las informa-
de 2.53 dólares para los trabajadores de la lí- les. En las primeras, como hemos visto, por su
nea de ensamblado. Esta cantidad representa- atraso tecnológico y escasa inversión en acer-
ba poco más de la mitad de los 2.04 dólares vos de capital, mientras que en las segundas
la hora, que es el promedio que se paga en las se impuso vía la flexibilidad de las relaciones
plantas automotrices mexicanas. El reportaje laborales “implícita en el cambio tecnológico y
agrega que los obreros mexicanos de la línea explícita en las nuevas formas de organización
de ensamblado de los automóviles ganan alre- (del trabajo)” (De la Garza, 2010: 61) desde
dedor de una décima parte de lo que ganan sus finales de los años ochenta. De esta manera,
homólogos estadounidenses y no les alcanza existe un mercado de trabajo que permite una
para el sostenimiento de sus familias. Reciben amplia movilidad entre los puestos laborales

36
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

con distintos niveles salariales y entre diversos era una práctica generalizada particularmente
sectores y ramas económicas (De la Garza y en el llamado salario por horas y en la inter-
Bouzas, 1998). Además, desde mediados de la mediación laboral. Sin embargo, esta reforma
primera década del nuevo siglo la subcontra- no ha logrado poner orden en las relaciones
tación, no ha dejado de extenderse en todo el laborales.
mercado laboral (De la Garza, 2010: 70). Sin La gran distancia que desde hace décadas
embargo, para entender cabalmente cómo y existe entre la ley y la vida real se mantiene
por qué se ha generalizado la precarización del inalterada y ello ha provocado una marcada
trabajo y el comportamiento negativo de los debilidad de las instituciones. Esta debili-
salarios no basta analizar el funcionamiento de dad institucional se manifiesta en una nula
los mercados, las razones puramente económi- vigilancia y aplicación de la ley por las au-
cas o los cambios tecnológicos. A ello hay que toridades del ramo (inspección del trabajo)
agregar lo que algunos han llamado una pro- y en la ausencia de sindicatos legítimos y la
funda debilidad de las instituciones laborales. proliferación de contratos de protección9. La
Desde de la crisis de la deuda de princi-
pios de los ochenta y el drástico ajuste que
sufrió el país, y luego con más fuerza a partir
9 Los contratos colectivos de protección patro-
de la firma del Tratado de Libre Comercio de
nal son instrumentos jurídicos que se pactan
América del Norte, los gobiernos nacionales
sin el conocimiento de los trabajadores entre
promovieron la flexibilización de las relacio-
un sindicato legalmente registrado y el patrón
nes laborales. Dejaron también a un lado la
o representante de la empresa. Contienen las
mediación y promoción de los derechos de los
prestaciones y derechos mínimos que marcan
trabajadores, lo cual encajaban bien en el es-
la ley y nunca son negociados con los repre-
quema neoliberal que se ha sustentado la con-
sentantes legítimos de los trabajadores. Estos
tención de los salarios como condición básica
contratos simulan cumplir la ley, bajo la apa-
para mantener la estabilidad macroeconómi-
riencia de que existe una organización repre-
ca. La política laboral que se aplicó contra-
sentativa de los trabajadores. Según algunos
decía diversas disposiciones de la Ley Federal
investigadores, 90% de los trabajadores están
del Trabajo (LFT), la cual tuvo como origen
contratados bajo este esquema ficticio (Bou-
el artículo 123 de la Constitución de 1917 y
zas y Gaitán, 2001). Diversas organizaciones
que luego fortaleció su espíritu proteccionista,
nacionales e internacionales han mostrado su
muy a tono con el modelo de crecimiento de
preocupación y repudio a estas negociaciones
los años cincuenta y sesenta del siglo pasado.
simuladas, como la Federación Internacio-
Durante más de treinta años, a pesar de las
nal de Trabajadores de las Industrias Meta-
presiones de los grupos de empleadores y de
lúrgicas, la  IndustriALL Global Union, y la
los organismos internacionales como el FMI,
Organización Regional Interamericana de
la ley no se reformó, pero ello no fue obstáculo
Trabajadores (orit). La OIT analizó las quejas
para que la flexibilización se extendiera en la
(caso 2694 México) e informó que “en agosto
vida real de las empresas y las relaciones labo-
de 2013 se llevó a cabo una reunión entre la
rales. Para remediar esta incongruencia se llevó
Confederación Sindical Internacional (CSI) y
a cabo una reforma a la Ley Federal del Traba-
el gobierno, en las que el gobierno reconoció
jo en 20128 que pretendió legalizar lo que ya
que existen los contratos de protección, pero
señaló que no tienen el carácter de un instru-
mento legítimo dentro de la ley. El gobierno
8 Cf. Escobar, 2016b: 197-203. se comprometió a dialogar con los sindicatos
37
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

existencia de estos contratos de protección y


de sindicatos de papel puede explicarse debi-
do al control del gobierno sobre el registro y Desigualdad y Pobreza laboral
vigencia legal de los sindicatos, prerrogativas El bajo crecimiento económico, la debilidad
que se originaron desde principios de los años de la oferta laboral, sobre todo en los sectores
treinta. Desde entonces, de manera casuística, más dinámicos, la precarización general del
según de quién se trate, se otorgan registros a empleo, la caída de la masa salarial y la debi-
las organizaciones sindicales y reconocimiento lidad institucional han propiciado una mayor
a los dirigentes afines al gobierno en turno. Lo desigualdad. Esta se puede observar, como se
mismo sucede con el derecho a la contratación señaló antes, en la desigualdad entre regiones,
colectiva, la cual también depende de las deci- entre los géneros (por una mayor precarización
siones políticas del gobierno. Los contratos de del empleo en el caso de las mujeres) y desde
protección ocultan la ausencia de un estado de luego en la relación entre capital y trabajo. An-
derecho en el ámbito laboral. Las mafias sindi- tes de la crisis de 1982, la participación de los
cales han convertido la contratación colectiva salarios en el PIB había llegado a poco más del
y la representación simulada de los trabajado- 40% según Samaniego (2016: gráfica XI.25:
res en negocios rentables, con base en el chan- 315), para luego caer en los ochenta a menos
taje a los empleadores y las cuotas que cobran del 30%. Se elevó poco más de esta cifra entre
a los trabajadores. Esta simulación reproduce finales del siglo XX y principios del XXI para
y fortalece la corrupción. luego caer otra vez por la crisis mundial hasta
Mantener un régimen de ficción en el alrededor del 27%.
mundo laboral está provocando un alto cos- Esta desigualdad creciente ha ido acom-
to social y representa un importante déficit pañada también por una pobreza laboral cró-
democrático. La inexistencia de sindicatos nica que ha empeorado en los últimos años.
representativos acentúa la asimetría del po- En el informe trimestral de CONEVAL so-
der entre empleadores y empleados y provoca bre Pobreza Laboral se señala que: “El poder
una ausencia de interlocución entre el mundo adquisitivo del ingreso laboral de los hogares
del trabajo y el Estado. Ni las autoridades, ni (ingreso real) cayó 16.4% entre el tercer tri-
las organizaciones de empresas y empresarios mestre de 2007 y el tercer trimestre de 2014,
pueden entablar un diálogo con los trabajado- lo que significó que en estos años aumentó el
res simplemente porque la representación de porcentaje de personas que no podían adqui-
estos últimos es muy débil o de dudosa cali- rir la canasta alimentaria con el ingreso de su
dad. En estas condiciones, el diálogo social se trabajo” (CONEVAL, 2017). Por su parte el
vuelve muy difícil para entablar negociaciones ITLP-IS (Índice de Tendencia Laboral de la
en beneficio de los trabajadores y no sólo de Pobreza) aumentó de 0.85 antes de la crisis
las empresas. a más 1.10, para luego caer moderadamente
hasta poco menos de 1.05 a finales de 201610.

para buscar una solución al respecto y para


tomar medidas para ratificar el Convenio so- 10 Según CONEVAL, el ITLP refleja el poder
bre el derecho de sindicación y de negocia- adquisitivo del ingreso laboral de los hogares
ción colectiva, 1949 (núm. 98)”. Esto último en relación a la canasta alimentaria. Si el in-
no ha sucedido y las prácticas de negociación greso laboral aumenta más que el valor de la
laboral simuladas continúan afectando a la canasta alimentaria, el poder adquisitivo del
mayoría de los trabajadores. hogar mejora y el ITLP-IS tiende a bajar. De
38
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

Según el mismo estudio, y para mayor preci-


sión, el ingreso laboral per cápita registró una
forma inversa, si el precio de los alimentos de pérdida real, con base en los precios de la ca-
la canasta alimentaria aumenta más que el in- nasta alimentaria, de 26% entre principios de
greso laboral, el poder adquisitivo empeora y 2007 y el segundo semestre de 2016. En 2014,
el ITLP tiende a subir. el panorama de la pobreza en México registra-
(CONEVAL, IV-2016, versión electrónica). ba las siguientes cifras:

Cuadro 12

Porcentaje y número de personas por indicador de pobreza


Indicadores Porcentaje Millones de personas
Pobreza
Población en situación
46.2 55.3
de pobreza
Población en situación
36.6 43.9
de pobreza moderada
Población en situación
9.5 11.4
de pobreza extrema
Población vulnerable por
26.3 31.5
carencias sociales
Población vulnerable por
7.1 8.5
ingresos
Población no pobre y no
20.5 24.6
vulnerable
Bienestar
Población con ingreso
inferior al bienestar 20.6 24.6
mínimo
Población con ingreso
inferior a la línea de 53.2 63.8
bienestar

Fuente: CONEVAL, 2017.

Como puede observarse, si sumamos las per- de trabajo), tenemos un total de 53.3% ó 63.6
sonas en situación de pobreza con las que son millones de personas. De la misma manera, el
vulnerables por los ingresos que reciben (es de- total de la población que recibe un ingreso in-
cir que pueden entrar o salir de la pobreza por ferior a la línea de bienestar mínimo (porque
algún problema relacionado con el mercado no les alcanza a adquirir la canasta alimentaria
39
Saúl Escobar Toledo “Crecimiento, Empleo y Salarios”

y sufren hambre) y la que recibe ingresos in- industriales y empresas. No hubo, paralela-
feriores a la línea de bienestar (pues no puede mente, una política industrial que permitie-
adquirir otros bienes básicos como vivienda, ra generar los eslabonamientos productivos
educación, salud, etcétera) suma 53.2%, un con otras ramas económicas y tampoco una
total de 63.8 millones de personas. Ello quiere política de inversión pública que alentara la
decir que la razón fundamental de la pobreza apertura de nuevos campos de inversión (De
reside en los ingresos insuficientes que recibe María, 2016). Tampoco se diseñaron meca-
la población por las ocupaciones que desem- nismos para ampliar el crédito a las empresas.
peña. Sólo un poco más del 20% del total El costo de este esquema de crecimiento y de
de la población mexicana puede ser conside- conducción de la política económica consistió
rada que no es pobre ni vulnerable y que lo en una ampliación de las desigualdades en la
es porque no tiene carencias sociales y recibe estructura productiva, lo que también propi-
ingresos suficientes para cubrir sus gastos más ció una desigualdad creciente entre regiones,
elementales. entre el trabajo y el capital, en la distribución
del ingreso de los hogares, entre hombres y
Conclusiones mujeres, y una pobreza crónica que no ha po-
La integración de México a la globalización dido atenuarse significativamente debido a los
capitalista de finales del siglo pasado se cons- bajos salarios y a la precarización del empleo.
truyó, de manera prioritaria, sobre la base del La política laboral ha ido acompañada
Tratado de Libre Comercio de América del también de una debilidad institucional muy
Norte (TLCAN). Para ello, las élites guber- marcada, lo que ha dado lugar a una distan-
namentales y del poder económico abrieron cia muy grande entre la ley y la realidad que
los mercados de bienes y capitales y centraron impera en las relaciones laborales. Esta debi-
su atención en el fomento a las exportaciones, lidad se ha traducido en una mayor asimetría
principalmente de manufactureras, lo que de poder entre los empleadores y los trabaja-
resultó muy exitoso. Los pilares de esta inte- dores que, en el caso de las grandes empresas,
gración fueron, por un lado, la estabilidad de ha sido aprovechada para mantener artificial-
precios y del tipo de cambio, con el objetivo mente bajos salarios, al margen de los aumen-
de atraer la inversión extranjera y nacional en tos de la productividad y de su modernización
aquellos bienes que resultaran atractivos para y crecimiento, y de prácticas laborales que
el mercado internacional, cuidando que los han puesto a los asalariados en una situación
saldos comerciales y de la balanza de pagos no de vulnerabilidad extrema, no sólo en lo que
se convirtieran en un riesgo para la estabilidad toca a la defensa de sus derechos laborales en
macroeconómica del país. Ello requirió un las empresas (prestaciones, riesgos de trabajo,
control sobre la demanda interna y del gasto estabilidad en el empleo), sino también en el
público, sin alterar el régimen fiscal. Bajo estas disfrute de otras provisiones de bienes sociales
condiciones, la inversión pública disminuyó, como la salud, las pensiones y la vivienda.
sobre todo en el ramo de la infraestructura. Al De esta manera, el mercado interno se ha
mismo tiempo, se aplicó una política de con- adelgazado, y no ha sido un factor determi-
tención de los salarios y se otorgó una amplia nante para alentar el crecimiento económi-
flexibilidad laboral a los empleadores. El resul- co. Por el contrario, la idea dominante en los
tado, sin embargo, no fue tan exitoso desde círculos gobernantes y empresariales es que
el punto de vista del crecimiento del conjun- la contención de la demanda interna es in-
to de la economía debido a que la inversión dispensable para mantener la competitividad
se concentró en un sector reducido de ramas y la estabilidad económica del país. Bajo esta

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orientación, se han subestimado, o de plano Referencias bibliográficas


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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 21-39

Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo

Bolivarian Revolution, Militarism and Labor

Por Héctor Lucena*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 30 de agosto de 2017.

RESUMEN mic performance in Latin America and the


Venezuela lleva los cuatro años del gobierno Caribbean. From 2013 to today, it has been
de Nicolás Maduro con el peor desempeño a continuous economic recession, and with
económico en toda América Latina y el Ca- similar prospects for the current year. In this
ribe. Desde el 2013 al día de hoy, ha sido de research article, an analysis of the last four
retroceso económico continuado, y con pers- years of Venezuela, the country with the hig-
pectivas similares para el presente año. En este hest inflation in the world, is presented in a
artículo de investigación, se presenta en un comparative framework, as well as the greater
marco comparativo un análisis de los últimos country risk for foreign investment, double-
cuatro años de Venezuela, país que presenta digit fiscal deficit by sixth consecutive year,
la inflación más alta del mundo, así como el the lowest international reserves throughout
mayor riesgo país para la inversión extranjera, the Chavista period. In this context, the Vene-
déficit fiscal de dos dígitos por sexto año con- zuelan labor situation is analyzed, taking into
secutivo, las reservas internacionales más bajas account both the social protests and the mili-
en todo el período chavista. En ese contexto, tarism that the country presents.
se analiza la situación laboral venezolana, te- Keywords: Venezuela, Work, Social Protests.
niendo en cuenta tanto las protestas sociales
Revolución Bolivariana,
como el militarismo que dicho país presenta.
Palabras clave: Venezuela, Trabajo, Protes-
Protestas y Resultados
tas Sociales. La onda post-neoliberal en la cual se ha expli-
cado el surgimiento de varios gobiernos de la
ABSTRACT región con planteamientos y propuestas alter-
Venezuela takes the four years of Nicolás nativas, en los años que empezaron a finales de
Maduro’s government with the worst econo- la década de los noventa y en los primeros años

* PhD en Ciencias Sociales por la Universidad de Glasgow, Reino Unido. Magister en Administración
del Trabajo y Relaciones Laborales por la Universidad de Carabobo en convenio con OIT y CLAD.
Correo electrónico: hector.lucena@gmail.com
45
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

del presente siglo ha mostrado sus límites para Al principio, se presentó como un régimen
su preservación en el ejercicio de gobierno. Ve- que planteaba profundizar la democracia de
nezuela fue en la región el primer caso del ac- representativa a una más avanzada denomi-
ceso al gobierno de una propuesta alternativa a nada en la Constitución como la democracia
partir de su determinante triunfo electoral en participativa y protagónica, pero que, años
las elecciones de 1998, lo que abre una nueva más tarde, se redefinió y afirmó como una pre-
etapa a la fase terminal del más largo lapso de tendida revolución socialista –“socialismo del
regímenes civiles en la historia republicana del siglo XXI”3– y un Estado comunal, pero con
país que se remontan desde 1958. Este régi- los resultados que se han observado y analiza-
men es la auto denominada revolución boliva- do lo que si efectivamente evolucionó ha sido
riana (RB) de liderazgo e inspiración militar1. hacia la profundización de un marcado capita-
Se trata del más longevo entre los regímenes lismo de Estado con notable influencia militar
alternativos que surgieron en América Latina en su conducción4. En la primera etapa, la re-
en los últimos años. Se cuenta entonces con volución bolivariana durante varios años logró
más de diez y ocho años de ejercicio guberna- avances en el apoyo popular que se expresaron
mental, con victorias electorales presidenciales en consecutivos triunfos electorales. Hasta el
en 1998, 2000 (con la nueva constitución que
entró en vigencia en este año que permitía la
reelección indefinida), 2006 y 2012. Todas ga- obtenido por el opositor Henrique Capriles,
nadas por Hugo Chávez. Su muerte, a princi- que no aceptó el resultado y pidió el recuento
pios del 2013, obligó a convocar elecciones en de todos los votos.
ese año, con polémicos resultados que abrie-
ron controversias y demandaron, por parte 3 “Desde comienzos del 2005, unos meses des-
de la oposición, recuento de los votos que no pués de haber ganado el referéndum revoca-
llegó a realizarse2. torio presidencial en agosto de 2004, el Presi-
dente Chávez empezó a identificar al proceso
político que estaba impulsando en Venezuela
1 “Y en efecto, si entendemos revolución como como un “socialismo del siglo XXI”. En el
un cambio rápido de las principales institu- 2005 y en el 2006 tanto el Presidente como
ciones socio políticas, no hay duda de que la dirigencia política oficialista insistieron en
se trata de una revolución, ya que no sólo el que ese socialismo estaba en gran medida por
marco institucional, sino los principales ac- definirse” Blank y Gómez (2009:3).
tores del régimen anterior están siendo des-
4 La Constitución Bolivariana de la Repúbli-
plazados o destruidos, y nuevas élites en for-
ca de Venezuela, aprobada en referéndum
mación tratan de afirmarse en el control del
en diciembre de 1999, recoge los postulados
Estado y la vida política” (Gómez y Patruyo,
de la democracia participativa y protagóni-
2000: 240).
ca, expresado en diversos artículos, pero no
La propia denominación de Revolución Boliva-
de ningún tipo de socialismo, que más bien
riana asumida por los propios promotores del
representa una violación de la Constitución
régimen la analizamos con mayores detalles
(Brewer-Carias, 2007). Este viene a hacerse
en “Revolución Bolivariana y sindicalismo”
presente en el discurso de la revolución bo-
(Lucena, 2008).
livariana en el 2006 y se plasma en el Plan
2 El Consejo Nacional Electoral de Venezuela de la Patria, documento que señala desde el
declaró vencedor al chavista Nicolás Maduro, 2007 las directrices de la acción del gobierno,
con el 50,66 % de los votos, frente al 49,07 % y finalmente se convierte en Ley en el 2013.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

2007, no había experimentado derrota5. Sin fuerzas policiales, militares y con grupos de
embargo, la capacidad para gobernar del cha- civiles armados –paramilitarismo–, eufemísti-
vismo ha mostrado limitaciones para mante- camente llamados “los colectivos”. Las protes-
ner el apoyo popular, visto especialmente los tas de 2017 aún continúan, las movilizaciones
resultados de la fase actual con el ascenso al han escalado los más altos niveles en todo el
poder de Nicolás Maduro en el 2013, sucesor período del régimen chavista. El Observatorio
del líder del proceso, Hugo Chávez. Venezolano de Conflictividad Social (OVCS,
Venezuela lleva los cuatro años del gobier- 2017) reporta entre abril y mayo del presente
no de Nicolás Maduro con el peor desempeño año 1.791 protestas, un promedio de 30 dia-
económico en toda América Latina y el Cari- rias. Para este mismo lapso, la Fiscalía General
be, y de los peores del mundo. Desde el 2013 de la República y el OVCS reportan 80 falle-
al día de hoy, ha sido de retroceso económico cidos producto de la violencia en las protestas,
continuado, y con perspectivas similares para de ellos, 82 civiles y 4 de los cuerpos oficiales.
el presente año. Para presentarlo en un marco La revolución bolivariana hizo intentos en
comparativo, véase que, en los últimos cuatro la búsqueda de una nueva manera de gobierno
años, Venezuela tiene la inflación más alta del y de conducción económica, no ha dejado de
mundo, así como el mayor riesgo país para la cuestionar al sistema capitalista y a las estruc-
inversión extranjera, déficit fiscal de dos dí- turas e instituciones precedentes, pero no ha
gitos por sexto año consecutivo, las reservas podido construir estructuras que mantengan
internacionales –1916– más bajas en todo el los niveles productivos. Su apoyo en los años
período chavista. La economía se contrajo en del gobierno de Chávez era fundamentalmen-
un 10% en 2016, más que la de Siria que está te la chequera petrolera que fue generosa. Por
en plena guerra. En los últimos tres años, el el lado institucional, su Constitución Nacio-
PIB ha disminuido en un 25%. Se estima que nal fue elaborada como un traje a la medida,
la inflación en el 2017 superará un 720%, casi como lo quiso el chavismo, pero los desacier-
el doble que Sudán del Sur que ocupa el se- tos en la conducción del país han incremen-
gundo lugar en la lista de países con mayor tado las protestas, las que se presentan en los
tasa, lo que ha convertido al bolívar en una di- últimos años fundamentalmente por las vio-
visa casi sin valor (Puente, 2016; Shuterland, laciones acumuladas de este texto, lo que se
2016; Fisher y Taub, 2017). ha traducido en la pérdida de derechos funda-
En el período de Nicolás Maduro en la mentales, políticos y electorales.
Presidencia, el deterioro continuado de las
condiciones de vida y el cierre de salidas cons- Militarización en el ámbito de
titucionales a la crisis han sido el sustento para las Relaciones Laborales
más protestas, las dos grandes olas tanto en el Con la revolución bolivariana se aprecia la
2014 como en el presente 2017. En ambas, la emergencia de un nuevo régimen. No fue sólo
oposición estuvo largas semanas protestando un cambio de gobierno, sino una redefinición
en las calles y el gobierno reprimiendo con las del mapa político que incluye el surgimiento
de nuevos actores en la escena abierta del hacer
político (Gómez y Patruyo, 2000). Los milita-
5 En este año, 2007, el gobierno promovió re- res en Venezuela tuvieron en el período de los
feréndum para el cambio de la constitución gobiernos de 1958-98 un papel institucional
y fue derrotado. Dos años más tarde, pro- sin protagonismo político. El contexto de su
puso una reforma parecida y sí logró el voto desenvolvimiento se caracteriza por la crecien-
mayoritario. te militarización del régimen chavista. Por un
47
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

lado, se aprecia su raíz militar, el liderazgo de políticas, instituciones y procedimientos que


este proceso proviene de militares del ejérci- atienden las relaciones entre capital y traba-
to. Luego, se apoyó en teorías que afirmaban jo a los fines de la convivencia en el ámbito
la triada caudillo-pueblo-ejército, ya que los productivo, resguardando los derechos y obli-
militares son el pueblo en uniforme, como lo gaciones de las partes involucradas. Es esta
exteriorizaba Hugo Chávez en sus interven- una temática cuyos principales instrumentos
ciones y la recurrente apelación a Norberto de acción descansan fundamentalmente en el
Ceresole6. diálogo y las negociaciones. La controversia,
Las áreas de acción civil y las de acción las posiciones opuestas, el ejercicio de meca-
militar han venido confundiéndose. Algunas nismos para la presión de una parte sobre la
áreas son claramente del campo civil, así como otra, son los comportamientos a los cuales ha
otras igualmente lo son del campo militar. de enfrentarse la Administración del Trabajo.
Aunque luce conveniente el intercambio entre Por ello, herramientas como la inspección, la
el mundo de lo civil y el mundo de lo militar mediación, la conciliación y el arbitraje son
para la colaboración y el mejor desarrollo de puestas en ejercicio para lograr sus fines.
la vida de una nación, asegurándose que no La intervención de la Administración del
se restrinjan ni amenacen los derechos de los Trabajo incluye, como asuntos relevantes, el
ciudadanos. Se ha desarrollado una tendencia tema de los conflictos. Uno se pregunta: ¿Con
a la militarización de la civilidad, como es la cuáles herramientas e instrumentos específicos
Administración del Trabajo, que se agrega a dispone el ámbito militar para aportar a estas
una militarización de la puesta bajo gobierno situaciones de la controversia laboral? El hecho
o gerencia militar de una gran cantidad de de que la nación le ha otorgado el monopolio
instituciones productivas y de servicios cuyos de las armas de la República y de los poderes
objetivos son eminentemente civiles, como es para las situaciones de emergencia más extre-
manejar entes para producir o distribuir ali- ma, más bien se contraponen para el ejercicio
mentos, de viviendas, salud, educación, tribu- de la búsqueda de soluciones en donde armas
tarios, petróleo, papel, entre otros. Recordan- y este tipo de fuerza estarían demás. Se entien-
do que desde sus orígenes se han mantenido de que los trabajadores y los patronos hacen
las políticas antisindicales en las llamadas em- uso de sus mecanismos de fuerza para imponer
presas militares, que cuentan con una nume- o defender sus posiciones, pero ellas están en-
rosa fuerza de trabajo civil sujeta de la legis- marcadas en procedimientos para los cuales la
lación laboral, como es el caso de Compañía Administración del Trabajo ha de intervenir.
Anónima de Industrias Militares –Cavim–, Cabe plantearse si la Administración del
políticas que generaban tensiones, ya que el Trabajo ha permitido la militarización de las
personal civil resentía el tratamiento del estilo actividades que son de su ámbito, ¿o es que
militar para sus asuntos de administración y desde el ámbito militar hay una estrategia para
relación laboral. minimizar al Ministerio que se ocupa del Tra-
La Administración del Trabajo y su fun- bajo? Llevar los conflictos laborales y los pro-
cionamiento es un área prototipo de la ci- cesos que tienen que ver con la Administra-
vilidad, que como se sabe, comprenden las ción del Trabajo a ser objeto de convocatoria,
conducción y gestión, en los espacios militares
y bajo la temida mirada vigilante de oficiales
de la Fuerza Armada, es inédito en las Rela-
6 Ceresole, N. (2015). Caudillo, ejército, pue-
ciones de Trabajo. Lo llamativo del asunto es
blo. La Venezuela del Comandante Chávez.
que dirigentes sindicales oficialistas admiten
Buenos Aires: Ediciones Sieghels.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

con normalidad este fenómeno, aunque es terior, y en general, a los diversos problemas
destacable que otros la condenan por razones de la responsabilidad estatal, la constitución
de principio. de los llamados “Estados Mayores”, al más
Elecciones en ámbitos estaduales de algu- puro estilo militar. 
na manera se interponen en el problema que • Reivindicar teorías de seguridad nacional,
analizamos, y en aquellos estados con una muy cuestionadas por el conocimiento que
nutrida población laboral industrial –casos se tiene de ellas, por haber sido la expresión
de Carabobo y Aragua, por ejemplo–, se hace de regímenes militares caracterizados por su
visible que el afán electoral juegue a practicar represión extrema, como las conocidas en
una Administración del Trabajo Militarizada, países del Cono Sur en los años setenta y
que no tiene sustento en la institucionalidad ochenta. 
de las Relaciones de Trabajo. Hay que desta- • Continuar la producción de leyes que mi-
car que este fenómeno se acentuó al asumir litarizan las actividades civiles, dificultando
el gobierno Nicolás Maduro en el año 2013, el desenvolvimiento de las organizaciones
quien curiosamente se autodenominó el Pre- sociales de naturaleza no militar. En buena
sidente Obrero. Los indicadores productivos, medida, los más 3.000 procesados por pro-
de eficiencia y de conflictividad en las insti- testar son expresión de la militarización.
tuciones dirigidas por militares no muestran En este colectivo se encuentran dirigentes
un impacto favorable. Por otro lado, lo tra- sindicales, campesinos, estudiantes, indíge-
dicional militar evidencia deterioro como es nas. Entre estas leyes se destacan: la Ley Or-
la situación de las cárceles; el devenir en las gánica de Seguridad de  la Nación y la Ley
zonas fronterizas, así como en las de escaso Antiterrorismo. 
desarrollo puestas bajo la responsabilidad mi- • En el año 2009, se aprobó la reforma a la Ley
litar. Véase el caso de la depredación humana Orgánica de la Fuerza Armada Nacional Bo-
y ambiental que se observa en la explotación livariana, y se creó en su artículo 50 la figura
de minerales preciosos en la Guayana y Ama- de los  llamados “cuerpos de combatientes”,
zonas de absoluto control militar. Hasta de- unidades militarizadas en las empresas públi-
nuncias de sometimiento a trabajo esclavo de cas y privadas cuyo objetivo podría ser impe-
nuestros indígenas, en donde se involucran a dir la paralización de la producción –lo que
mineros extranjeros y locales ante la inercia de atentaría contra el derecho  constitucional a
la vigilancia y el control militar. la huelga–, empleando a estos cuerpos como
Veamos diversas manifestaciones de la mi- esquiroles o grupos de choque. 
litarización que van más allá de las relaciones • A esto se suma la prohibición de realizar ma-
laborales y que, por lo tanto, cubre este campo nifestaciones en diferentes empresas bajo ad-
de la vida nacional (Lucena, 2011). ministración del Estado,  tras ser calificadas
• En primer lugar, es importante el contexto como “Zonas de seguridad”. Según la Or-
nacional en donde desde el poder se caracte- ganización No Gubernamental Control Ciu-
rizan las dificultades de funcionamiento del dadano, el 30% del territorio nacional posee
aparato productivo, tanto en la elaboración ahora esa tipificación, lo cual impide el dere-
de bienes y servicios, como en su distribu- cho a la manifestación pacífica como se en-
ción y comercialización, como lo eviden- cuentra contemplado en la Carta Magna.
cia la insistencia de una llamada “Guerra • Colocar en funciones gerenciales de alto
Económica”.  nivel a Militares; especialmente ejerciendo
• Identificar como respuesta organizacional en su influencia en el funcionamiento del área
el nivel superior a lo señalado en el punto an- de Relaciones de Trabajo, traduciéndose en

49
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

una ruptura en el funcionamiento dialógico los trabajadores realizaran una huelga que se


y negocial propio y natural de las relaciones prolongó por más de 45 días, en demanda de
laborales. reivindicaciones salariales y en reclamo por
• Conducción por parte de militares de áreas el deterioro de la industria. 
de naturaleza civil, como salud, infraestruc- • Citaciones de trabajadores participantes de
tura, puertos, comunicaciones, producción actividades propias de las relaciones de tra-
de diversos bienes y servicios, finanzas, ges- bajo a unidades militares con el objeto de
tión judicial. intimidarlos y someterlos a interrogatorios.
• Fortalecimiento de las Milicias, lo que se Un caso patético fue el de un grupo de tra-
traduce en su alta visibilidad en centros pro- bajadores de la construcción que reclamaban
ductivos estatales. Han asumido inicialmen- deudas laborales a contratista privado. De-
te actividades de vigilancia y seguridad; pero mandaban  el bono de alimentación,  el re-
están prestos a ocupar otros puestos desem- gistro en el Seguro Social, el Fondo de Aho-
peñados por trabajadores; tal es el caso de rro Obligatorio de la Vivienda, el bono de
cajeros en supermercados. transporte y los sueldos caídos a la empresa
• Creación de organizaciones militares en el privada Xocobeo C.A., fueron “invitados” a
seno de los trabajadores. Batallones, Unida- una sede militar para tratar el asunto, y ahí
des, Patrullas; incluso con demostración de mismo fueron apresados. Liberados al cabo
equipamiento militar en desfiles públicos. de 15 días, continúan sometidos a procesos
• Intervenir en asuntos propios de la Adminis- judiciales. Se conoce de otros casos similares. 
tración del Trabajo (especialmente en con-
flictos laborales). Por ejemplo, casos recien- Desenvolvimiento y
tes: junio de 2013, 200 efectivos de la GNB Ciclos Económicos
ingresaron en Ferrominera con la orden de La revolución bolivariana ha pasado por
desactivar huelga. Otro caso, el de CVG cinco distinguibles etapas en su evolución
Minerven, cuando 45 efectivos militares in- económica.
gresaron el 27.07.13 a la empresa, luego que

Tabla PIB 1999-16


Tabla PIB 1999-16
Años PIB
1999 -6
2000 3.7
2001 3.1
2002 -8.9
2003 -7.7
2004 17.9
2005 10.3
2006 9.9
2007 8.8

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

2008 5.3
2009 -3.2
2010 -1.5
2011 4.2
2012 5.6
2013 1.6
2014 -3.9
2015 -6.2
2016 -10

Fuente: BCV y CEPAL.

1. La primera etapa, comprendida entre 1999 2009 y 2010, que con los ingresos extraor-
y 2003, en lo económico, fue inicialmente dinarios del período anterior pudo evitar
de inercia ya que el gobierno no se ocupó mayores consecuencias.
del tema económico, ya que concentró 4. Los años 2011 y 2012 de nuevo con altos
todo su accionar en la Asamblea Constitu- precios petroleros –por encima de $100–
yente y la elaboración del nuevo texto, todo muestran cierta recuperación, pero en sec-
ello implicó tres convocatorias al electora- tores no determinantes en la estabilidad
do para su participación a lo largo de 1999, productiva como es la construcción de vi-
un –6 del PIB– y luego las reacciones de viendas, comercio y servicios, con notables
su aplicación que se tradujeron obviamen- componentes importados; ha de destacarse
te en efectos económicos por la conflicti- que por la dificultades del aparato produc-
vidad abierta con sectores empresariales y tivo, ahí se ha consumido un importante
laborales confrontados con el gobierno de porcentaje de divisas importando elemen-
Hugo Chávez, y que llegaron a influir en tos necesarios para la construcción, que
masivas movilizaciones de ciudadanos con otrora eran de producción nacional, tales
cuatro paros nacionales en el transcurso de como cemento, cabillas, e incluso la inge-
un año, desembocando en la salida breve niería y gestión de construcción que pro-
de Hugo Chávez del poder en abril 2002. vienen de las más diversas fuentes, como de
Y en ese mismo año, un paro petrolero y de China, Rusia, Bielorrusia, entre otros, des-
otros sectores productivos que se prolongó plazando a factores productivos nacionales
por dos meses. que, en toda la vida nacional, han sido el
2. Al accidentado lapso anterior, le sucede puntal de la actividad de la construcción de
un período de crecimiento extraordinario viviendas.
entre el 2004 y 2008, percibiendo altos in- 5. Finalmente, el actual período que ya va
gresos petroleros cuyo precio llegó cerca de por cuatro años consecutivos (2014-2017)
los $100 el barril; el boom de las materias de descenso del PIB, luego de un estanca-
primas por la demanda de China y de otros miento en el 2013, hacen de este quinque-
países emergentes. nio transcurrido del gobierno de Nicolás
3. La crisis global y la baja del petróleo de- Maduro una radical regresión no conocida
terminan dos años de descenso del PIB, el en la Venezuela petrolera de casi un siglo.
51
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

como referente el mercado negro7. Ante estas


En todos estos periodos, en los sectores pri- parálisis por falta de materiales para producir
mario (agricultura, ganadería, pesca, minería) no es posible disminuir la plantilla. Los traba-
y secundario (manufactura) hay un estanca- jadores mantienen su empleo, pero en cuanto
miento o retroceso en casi todas estas ramas a ingresos sólo con el pago básico perdiendo
productivas. Un sector puntal en los años de parte de sus ingresos por otras bonificaciones.
crecimiento de estos ciclos son las erogacio- Las empresas ante las dificultades productivas
nes del gobierno central en salud, educación intentan mantener una plantilla, sin embargo,
y pensiones. Los primeros constituyen activi- suelen ofrecer prestaciones adicionales para
dades que tienen como principal componente que los trabajadores renuncien. Resultados de
los pagos al personal, ya que es el principal este estado del sistema productivo es la exis-
componente en esta inversión. No hay eva- tencia en las mayorías de las empresas de plan-
luaciones de la calidad de estas inversiones. tillas elevadas para los niveles de producción
En cuanto a pensiones, no es una actividad existentes.
productiva, ya que sólo conlleva entregar una La principal planta de la industria siderúr-
cantidad de dinero –un salario mínimo– para gica estaba en manos del sector privado trans-
que sobrevivan personas de la población pasi- nacional. Apenas se había privatizado un par
va, que destinan casi todo este ingreso en ali- de años antes del arribo al poder de la revolu-
mentación y salud. ción bolivariana, pero fue estatizada en el año
Desde el 2003, ha estado vigente un con- 2008. Para entonces, su producción llegaba a
trol de las divisas, lo que ha traído diversas di- 4.3 millones de toneladas de productos side-
ficultades. Del total de divisas que ingresan a rúrgicos, tanto para el mercado interno como
Venezuela por exportaciones el petróleo ha ve- para la exportación. En los años en manos del
nido constituyéndose en casi la única fuente, Estado, ha venido perdiendo producción al
dado el deterioro del conjunto del sector pro- extremo que, en los primeros cinco meses de
ductivo. Cuando se inicia la revolución boliva- 2017, su producción no llega al 10% de esa
riana los ingresos aportados por exportaciones cantidad original (Por-Sutiss, 2016).
petroleras alcanzan al 80% y otros sectores
diferentes el 20%, pero en los últimos años, Empleo
petróleo sólo representa el 96%. Es frecuente Para analizar el empleo en Venezuela, se des-
que las empresas se paralizan por falta de ma- taca la opacidad del régimen en el suministro
terias primas, de insumos de diversa naturaleza de datos del desenvolvimiento económico. Las
para realizan sus actividades, consecuencia de entidades estatales responsables de su suminis-
la existencia del control de cambios que colo-
ca el manejo de las importaciones con dólares
preferenciales en manos directas del gobierno,
7 Existen tres tasas de cambio: una preferen-
si es con dólares complementarios es el gobier-
cial, que hoy es de U$S 1 = Bs 10. Un dólar
no quién los vende a los particulares sujeto a
llamado complementario que se creó hace dos
sus preferencias y requisitos. Si las empresas
años con un valor de U$S 1 = Bs 300, y hoy
buscan divisas por su cuenta y deciden obviar
llega a Bs 2100. Finalmente, un dólar de mer-
estos mecanismos para importar, ha de tenerse
cado negro o paralelo que, para mayo 2017,
alcanza precio de 6.200 Bolívares (website de
dólar today del 4-6-17). Entonces, el dólar
complementario y el paralelo representan 210
y 620 veces más que el dólar preferencial.
52
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

tro han dejado de publicar. La misma Asam- absoluta que se ha establecido para todos los
blea Nacional decidió intervenir y ha llamado trabajadores por Decretos del Poder Ejecuti-
la atención en este sentido. En concreto, el Ins- vo. Además, la legislación ha agregado más
tituto Nacional de Estadísticas (NE) y Banco situaciones concretas de estabilidad, como las
Central de Venezuela, este que de organismo relacionadas con la maternidad, adopción, de-
tradicionalmente autónomo ha pasado a ser cretos de emergencia.
un apéndice gubernamental, brinda informa- La estabilidad mantenida por decretos
ción según conveniencias del gobierno. Todo sólo opera para las empresas privadas, ya que,
su directorio es propuesto y nombrado por el con los entes estatales, la Administración del
Poder Ejecutivo. Para ello, en el marco de me- Trabajo no procesa los reclamos. En carta en-
didas de emergencia, se modificó su ley por tregada a la Misión tripartita de OIT que vi-
medio de decretos que eliminaron la potestad sitó el país en enero del 2014 como respuesta
que tuvieron por décadas el Parlamento, los a múltiples quejas presentadas ante este orga-
gremios de trabajadores y de empresarios de nismo por parte de gremios sindicales y em-
nombrar sus representantes en el Directorio. presariales, se incluye el texto siguiente: “…
El desempleo, a lo largo de la revolución las Inspectorías del Trabajo, entes encargados
bolivariana, sus mayores porcentajes, ocurrie- de tramitar los pliegos, conciliatorios o con-
ron a lo largo del 2002 y 2003, con un 16.8% flictivos, presentados por las organizaciones
(INE, 2005); fueron cuatro paros nacionales sindicales, se han abstenido de hacerlo cuando
siendo el último el más extendido de sesenta el destinatario de los mismos son entes públi-
días en muchas de las principales actividades cos”. Si al desempleo abierto, se le agrega la
económicas (Lucena, 2002). Por lo anterior, situación de aquellos que trabajan jornadas de
en los últimos años, nuestros datos para el quince o menos horas semanales, el porcenta-
análisis de la situación del empleo e ingresos je llega a un 11%. En el entendido que entre
de trabajadores provienen de organismos aca- quienes trabajan estas jornadas parciales, una
démicos8, según Encovi 2014, el desempleo tercera parte preferiría tener una jornada com-
alcanzaba un 7%, pero entre los jóvenes de 15 pleta, y, para ello, han hecho diligencias in-
a 24 años, era del 20%. Estos datos no varían fructuosas. En cuanto a la informalidad, tanto
en 2015 y 2016. Realmente el nivel de desem- el INE como ENCOVI, indican un 37% para
pleo abierto no es alto, pero lo que ocurre es el 2014, y luego, aumenta en los años siguien-
el deterioro de calidad de los empleos existen- tes hasta llegar en los datos más recientes a
tes. Es importante tener presente la estabilidad 44% en 2016.

La evolución de la pérdida
del valor del trabajo
8 De ellas, la más importante es la Encuesta de
Condiciones de Vida -ENCOVI- que surge Si bien día a día, semana a semana, mes a mes,
cuando el gobierno deja de publicar algunos en tiempos de hiperinflación, con más de tres
datos o los publicados levantan dudas, enten- dígitos anualmente, como ha ocurrido en los
diéndose que los índices contradecían los lo- últimos tres años, claramente se sienten sus
gros que en la primera etapa había alcanzado efectos, es importante ver la evolución de las
la revolución bolivariana. ENCOVI la reali- condiciones de trabajo y de vida en una pers-
zan los Institutos de Investigaciones Econó- pectiva más amplia. A principios de los años
micas y Sociales de las Universidades Central setentas, el ingreso a la carrera académica era
de Venezuela -UCV-, Simón Bolívar -USB- y con un sueldo mensual que oscilaba de Bs
la Católica Andrés Bello -UCAB-. 3.700 a 4.000. Para entonces, el dólar se co-
53
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

tizaba a un valor único de Bs 4.30, por tanto, En síntesis, la población asalariada ha experi-
en dólares el ingreso a esta carrera era de U$S mentado un desmejoramiento absoluto de sus
860 a 930 mensuales. Si el ingreso fuera hoy condiciones de trabajo y de vida. 
y se mantuviera el mismo nivel de salario en En este ciclo siguen existiendo las organi-
bolívares a la tasa de divisas complementa- zaciones representativas de los trabajadores,
rias –Bs 2.100, véase la nota a pie de página los convenios colectivos y los mecanismos de
núm. 7–, el ingreso a esta carrera sería con un reclamo y de demanda para el cumplimiento y
sueldo mensual entre 1.806.000 y 1.953.000 la revisión de las condiciones de trabajo, pero
bolívares. la situación de deterioro de las condiciones de
Si veinticinco años más tarde, hacia me- vida sigue su curso indetenible y todas las ins-
diados de los noventas, este mismo trabajador tituciones que otrora sirvieron para mejorarlas
se acoge a la jubilación y, por lo tanto, egresa, de manera real y efectiva, hoy se han vuelto
recibía unas prestaciones sociales que le permi- impotentes. Se cree que existe la protección de
tían adquirir un apartamento en zona residen- los trabajadores porque hay leyes y reglamen-
cial, equiparlo y le alcanzaría para adquirir un tos que así lo declaran en su exposición de mo-
vehículo nuevo. Generalmente, estos bienes ya tivos, en su articulado, pero la situación de los
los había adquirido con su sueldo, pero podía trabajadores se sigue deteriorando. Se siguen
agregarlos para asegurar una renta por alqui- formando sindicatos, federaciones e incluso
ler o provisiones para dependientes, o bien, nuevas centrales nacionales, pero ello por sí
decidir darles otro destino a estos ingresos de solo no logra revertir la situación de deterioro
prestaciones sociales. ¿Qué tenemos hoy para permanente. 
el que ingresa y para el que egresa de la carrera De igual manera, en el sector público se
académica? En el primer caso, un salario que continúan negociando convenios colectivos,
estará por los Bs 100.000 mensual, y que, tra- aunque con algunas dificultades, ya que no
ducido a dólares, representan $47.61. Por otro se negocia con fluidez apenas vence el con-
lado, quienes egresan de la carrera al menos 25 venio vigente; los procesos para negociar y
años más tarde, hoy difícilmente tengan sus su desarrollo son traumáticos, engorrosos, las
prestaciones completas porque la misma de- organizaciones han perdido libertad por la
pauperación salarial lleva a pedir anticipos de dependencia a conceptos y procesos que los
manera permanente, por lo que el cobro de hacen ser menos autónomos, trayendo como
prestaciones puede representar la compra de resultados incluso el sacrificio de beneficios de
una nevera y algún otro artefacto de menor los trabajadores.
valor, o la reparación del motor del vehículo.  En el sector privado, más escrutado por
Los salarios y las condiciones materiales de las autoridades, lo que no ocurre con el sector
vida se han desplomado en este lapso que va público, de aquí que las negociaciones tienden
desde 1998 hasta nuestros días. Este mismo a ser más expeditas, pero aún los resultados de
ciclo ocurre para quienes trabajan como asala- los convenios solos no pueden evitar el dete-
riados en salud –médicos, enfermeras, emplea- rioro del sistema productivo en su capacidad
dos y obreros–, en justicia –jueces, secretarias, para ofrecer suficientes bienes y servicios, por
alguaciles, asistentes–, en la administración lo que las distorsiones que dan lugar a escasez
pública –funcionarios de todas las categorías–, y mercados negros le arrebatan sus ingresos.
en la industria manufacturera –obreros, técni- La manera como se ha venido conduciendo
cos, administrativos–, en el comercio y servi- el país no permite que estos problemas puedan
cios –agentes de ventas al mayor, vendedores ser resueltos, aún manteniendo aparentemente
de mostrador, informáticos, mantenimiento–. las instituciones laborales, si bien ellas fueron

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las que otrora contribuyeron y permitieron al en las manos del Presidente de la República,
asalariado el mejoramiento de las condiciones perdiéndose el avance de la Ley Orgánica
de trabajo y de vida, como aumentos reales del Trabajo de 1990, que exigía un mecanis-
de salarios, fomento de organizaciones de los mo tripartito, que debía tomar en cuenta los
trabajadores, de negociaciones colectivas, pero índices del Banco Central de Venezuela y la
hoy han cambiado radicalmente las condicio- opinión del Consejo de Economía Nacional,
nes del contexto en las cuales se desenvuelve la para luego enviar lo consensuado al Parlamen-
actividad productiva y el funcionamiento po- to. Este sistema fue desestimado por el régi-
lítico y social, lo que restringe directamente las men chavista, aún sin haberse modificado la
condiciones para que en el país se reactive su legislación que lo preveía de esta manera. En
desarrollo productivo. El valor del trabajo se definitiva, se modificó la legislación de 1990,
ha reducido, al tiempo que Venezuela produce con un Decreto Ley, que todo lo centralizaba
menos y hay menos empleos productivos. Por en el Presidente.
un lado, se multiplican actividades de sobre- Entre 1999 y el 2008, los salarios míni-
vivencia, y en contraste el país repite formas mos iban a la par con la canasta alimentaria.
de administrar erráticas y dispendiosamente La situación para el año 2010 presentaba que
sus cada vez más escasos recursos. Sin lugar un 60% de la población trabajadora devenga
a dudas, predominan la incertidumbre y el el mínimo. En los últimos cuatro años del go-
desasosiego. bierno de Nicolás Maduro, el salario mínimo
más el bono de alimentación tan sólo repre-
Ingresos sentan una cuarta parte del valor de la canas-
Desde el ascenso de la revolución bolivariana ta normativa según los datos que recopila el
al poder, el tema de la pobreza y su comba- Cenda. En los últimos cuatro años, los salarios
te fue centro de la acción social del régimen. mínimos se revisan por Decretos del Poder
En Venezuela, la pobreza venía ascendiendo Ejecutivo hasta cuatro veces a lo largo del año,
hasta alcanzar su máximo cerca del 50% en consecuencia de la hiperinflación que supe-
1997. La revolución bolivariana adopta po- ra los tres dígitos. Nicolás Maduro gobierna
líticas y recursos para irla reduciendo, lo que desde inicios del 2013, y en estos cuatro años,
se materializa al llegar a reducirla a un 33% se ha aumentado el salario mínimo unas 16
–en 2009–, pero las dificultades de los años veces, pero nunca ha significado un aumento
del gobierno de Nicolás Maduro la vuelven a real del salario, son sólo incrementos nomina-
llevar a los niveles nunca antes conocidos en les. Igualmente es llamativo que los trabajado-
la historia moderna de Venezuela, por encima res reciben más dinero por bonos de alimen-
del 60% (Encovi, 2014). Los resultados de tación que por salarios, donde para el 2017 lo
la encuesta demuestran que Venezuela entró primero representa 2.65 veces los segundo, lo
nuevamente en un ciclo de aumento de la que se traduce en una real situación de bonifi-
pobreza tal y como se vivió en momentos de cación de los salarios, al tiempo que desalariza
ajuste económico en 1989-1996 o de conmo- el ingreso de los trabajadores. El fenómeno ha
ción social en 1992-2002 (España, 2014). La sido continuado y en cada ocasión de revisión
medición de la pobreza de Encovi llegó a 73 y del ingreso la brecha se amplía a favor de la
81.8% en 2015 y 2016, respectivamente. bonificación.
La política de ingresos se ha apoyado ma-
yormente en la revisión anual del salario mí- La Seguridad Social:
nimo. En el período del régimen bolivariano, Pensiones e Ingresos
los salarios mínimos volvieron a centralizarse

55
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

En Venezuela, al llegar el chavismo al poder, efecto negativo a la seguridad social, resulta


el sistema de seguridad social no había caído que por no ser salarios las contribuciones de la
en las políticas privatistas que se impusieron mayor parte de los ingresos de los trabajadores
en casi toda América Latina y seguía predomi- que ingresan a la caja del IVSS, ahí no se toma
nando el sistema de reparto. Sin embargo, el en cuenta los bonos, y para peor, estos no se
régimen bolivariano al llegar al poder detuvo hacen extensivos los jubilados.
una reciente reforma aprobada en 1998 en el En el mundo, predomina la extensión pro-
gobierno precedente de Rafael Caldera que, si gresiva de la edad para jubilarse. En Venezuela
bien no tenía una marcada influencia neoli- es de 55 años para la mujer y 60 años para los
beral, apuntaba a hacer una reestructuración hombres. Esta cobertura se mantiene con eda-
y a actualizar una seguridad social que para des que están entre las más bajas en el mundo.
entonces presentaba notables limitaciones. El En los países donde se aprueba la extensión de
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales la edad es una respuesta a la crisis financiera
era un ente inauditable, sobre el cual había de los sistemas de seguridad social, y al mismo
poca confianza en el buen uso de los recursos tiempo, evitando subir las cotizaciones que,
aportados por empresas y trabajadores, y que por lo demás, la expectativa de vida ha venido
para hacer más transparente su desenvolvi- subiendo, lo que en alguna manera concilia
miento era necesario separar la actividad pres- con la medida.
tadora de salud, de aquella eminentemente En Venezuela, los recursos para agregar
financiera, pero ambas seguirían en manos es- más personas a percibir la pensión de vejez,
tatales. Este primer paso fue paralizado por el que para el año 2017 alcanza cerca de los tres
Presidente Hugo Chávez apenas llegó al poder. millones de personas, consumen más allá de
La proporción de trabajadores que contri- los recursos de los aportes de empresas y tra-
buye a la seguridad social, sigue siendo de sólo bajadores, los que se estiman no llegar al 20%
un 35%, según la OIT, lo cual guarda rela- de las necesidades de pago del IVSS tanto en
ción con la tasa de desocupación y el peso de su funcionamiento como en las pensiones. La
la economía informal (Díaz, 2016: 51). No es mayor parte de los ingresos con los cuales se
Venezuela uno de los casos con más alto por- sostiene este organismo, así como el pago de
centaje de cobertura en América Latina, como las pensiones que provienen de un impuesto
sí lo son Chile, Costa Rica, Uruguay, la Ar- regresivo como es el IVA, en menor medida
gentina y Brasil (OIT, 2011). La pensión de de los ingresos de impuesto sobre la renta, y
vejez se paga con el mismo monto del salario todos los años, se recurre a créditos adiciona-
mínimo, cualquiera haya sido el aporte de las les para subsanar deficiencias. Está entendido
cotizaciones del trabajador. Una ley aprobada que las pensiones no contributivas son las que
antes de la revolución bolivariana así lo esta- más se han agregado al listado de pensionados.
blecía, además la nueva constitución aprobada Diversos programas se han puesto en prácti-
en el año 1999 lo incorpora; la prestación se ca para este propósito. Todas las decisiones
concibe como universal sin importar la afilia- que dan lugar a incorporar más beneficiarios
ción al sistema. a la recepción de pensiones no contributivas
En Venezuela, en los últimos años, el go- tienen un sesgo electoral y proselitista, por la
bierno en el manejo unilateral y exclusivo de manera como se establecen los criterios de ele-
la política salarial ha tendido a priorizar el in- gibilidad sin arbitraje y como son administra-
cremento de bonos, antes que de los salarios, das, en todos los casos, por entidades que no
ya que los primeros no tienen incidencia en las son auditadas.
prestaciones. Esta tendencia plantea un doble

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

Según datos de la OCDE (2015), Vene- ejercicio de gobierno, pero siempre contando
zuela atiende con pensión contributiva y no como su principal alianza el estamento militar.
contributiva un 40% del porcentaje de la po- En compensación, los militares están disemi-
blación de adultos mayores para el 2010, es nados en la condición en todos los ámbitos de
casi el promedio de América Latina –41%–. la vida económica y política del país. Con ello
En palabras de Díaz, “las pensiones no con- ha de destacarse que el papel de los sindica-
tributivas aumentan, porque existen recursos tos y del trabajo en general no era el eje que
para pagarlas y se descubre la tercera edad sustentaba sus programas. Más bien, la revolu-
como un grupo electoral importante, que se ción bolivariana orientó sus planes de búsque-
debate entre la gracia y el derecho. Para evitar da de apoyo a la organización de las personas
lo primero, la CEPAL, las contempla como un en los ámbitos territoriales y no laborales.
derecho de ciudadanía, hasta la formulación Tanto con los sindicatos como con los gre-
del piso de protección social” (2016: 187). mios empresariales, que venían en el régimen
“El esfuerzo está puesto en aquellos sectores anterior de contar con importantes espacios
que no tienen capacidad contributiva, los que de reconocimiento y negociaciones con los
menos seguridad social tienen, debido a que poderes públicos, fueron ignorados por la re-
el costo de la formalidad es alto; o la oportu- volución bolivariana. Los intentos sindicales y
nidad de conocer los beneficios no tienen, por empresariales de imponer condiciones y limi-
razones de distancia o por ignorar los modos taciones al régimen bolivariano no han tenido
de ingreso; o porque la supervisión del trabajo mayores influencias. El gobierno llama “guerra
no es suficiente” (Díaz, 2016:187). económica” a las posturas, algunas defensivas,
Las prestaciones no contributivas son de los sectores productivos, y para ello, impo-
útiles para afiliar a ciudadanos –ajenos a la ne estrictos controles que son dirigidos desde
realidad del mercado formal de trabajo–, en el ámbito militar. En ese contexto, caen inevi-
organismos paralelos de la seguridad social. tablemente las relaciones laborales.
Está entendido que las pensiones no contribu- El Estado en Venezuela tiene una base de
tivas son las que más se han agregado al listado ingresos propios, por el amplio sector de em-
de pensionados. Diversos programas se han presas estatales, especialmente las petroleras,
puesto en práctica para este propósito. Todas lo que lo hace autónomo en la relación con el
las decisiones que dan lugar a incorporar más mundo empresarial y el mundo del trabajo en
beneficiarios a la recepción de pensiones no general. Más bien, estos sectores han depen-
contributivas tienen un sesgo electoral y pro- dido históricamente de cómo y de cuánto ac-
selitista, por la manera como se establecen los ceso tienen a esa renta. La caída de los precios
criterios de elegibilidad sin arbitraje y como petroleros, los compromisos económicos, y la
son administradas, porque el margen de dis- errática y dispendiosa gestión de los amplios
crecionalidad es muy amplio y el poder de recursos recibidos en los períodos de altos pre-
escrutinio, muy bajo. Los programas tienen cios petroleros, colocan a la revolución boli-
una fuerte impronta personal, el sello del líder variana en situación comprometida con una
(Díaz, 2016: 213). Todo se desarrolla por en- población que ha sido sometida a enormes
tidades que no son auditadas imparcialmente. sacrificios en condiciones de trabajo y de vida,
de ahí que las protestas son de trabajadores,
Conclusiones estudiantes, vecinos y de propietarios.
Los promotores de las rebeliones militares que
luego por vía electoral logran ganar el poder, Referencias bibliográficas
se organizaron de manera partidista para su

57
Héctor Lucena “Revolución Bolivariana, Militarismo y Trabajo”

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 41-57

Sitios WEB
Observatorio de Conflictos: https://www.obser-
vatoriodeconflictos.org.ve
Precio Dólar hoy: https://www.preciodolar.com/
dolar-hoy
CENDA: http://cenda.org.ve/

59
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

Trabajo Cuenta Propia en Colombia:


Caracterización, Análisis y Evolución Reciente

Self-Employment in Colombia:
Characterization, Analysis and Recent Trends

Por Roberto Mauricio Sánchez Torres*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 19 de agosto de 2017.

RESUMEN ployment and poor working conditions in


El trabajo cuenta propia representa una parte wage-earning employment. However, those
importante de las formas de inserción laboral are employments with low remunerations and
en los países latinoamericanos. Este tipo de they are made in bad environment conditions.
empleo es una alternativa a la falta de empleo This paper analyses self-employment in Co-
y a las malas condiciones de trabajo en em- lombia, its recent trends, and a characteriza-
pleos asalariados. Sin embargo, son empleos tion of this kind of work is showed. Throug-
de bajas remuneraciones y que se realizan en hout the article self-employment is compared
deficientes condiciones de trabajo. En este with wage-earning employment.
artículo de investigación, se analiza el traba- Keywords: Colombia, Self-Employment,
jo cuenta propia en Colombia, su evolución Informality.
reciente, y se realiza una caracterización de
Introducción
este tipo de empleo en contraste con el trabajo
asalariado. El mercado laboral en América Latina presen-
Palabras clave: Colombia, Trabajo Cuenta ta una estructura dual (moderna-marginal),
Propia, Informalidad. con elevada participación de empleo informal,
precario, cuenta propia, con relaciones no mo-
ABSTRACT dernas y bajas remuneraciones (Farné, 2012;
Self-employment represents a significant por- Neffa, 2010; Perry, et. al., 2007; Tokman,
tion in Latin American labor markets. This 2008). Lo anterior fue resultado del proceso
kind of work is an alternative for lack of em- de urbanización (exceso de fuerza de trabajo) y

* Economista de la Universidad Nacional de Colombia. Magíster en Ciencias Sociales del Trabajo de


la Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: rmsanchez@unisalle.edu.co
61
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

la carencia de un aparato productivo industrial Evolución reciente del desempleo, el


y/o intensivo en mano de obra asalariada (es- ciclo económico y la composición del
casez de demanda). En ese contexto, el trabajo empleo por posición ocupacional
por cuenta propia se convirtió en una alterna-
Colombia ha tenido una composición dual del
tiva de generación de ingreso para un número
mercado de trabajo: por un lado, trabajadores
no menor de trabajadores, resultado del dua-
asalariados de empresas privadas con capaci-
lismo de la economía, de la conformación de
dad de acumulación y producción de escala,
una estructura productiva especializada y con
trabajadores del sector público en diferentes
baja generación de valor agregado y de proce-
niveles de la administración gubernamental y
sos de migración urbana.
trabajadores asalariados de diferentes tipos de
Este tipo de trabajo, que ha sido muy im-
establecimientos, ramas de actividad y niveles
portante en las economías campesinas del sec-
de articulación heterogénea. De otro lado, se
tor rural, se convirtió también en una forma
encuentran los trabajadores independientes
de inserción laboral generalizada en gran parte
(empleadores y cuenta propia) y todos los
de las ciudades de los países latinoamericanos.
trabajadores con relaciones laborales no mo-
Por oposición al trabajo asalariado, el traba-
dernas (familiares, servicio doméstico, jorna-
jo cuenta propia “no moderno”, surgió como
leros), que presentan grandes diferencias en su
una estrategia de los hogares para generar me-
inserción laboral, teniendo como extremos a
dios de vida, pero también este tipo de trabajo
los empleadores cuyo ingreso se deriva en parte
es el resultado de una mezcla de componentes
del uso de medios de producción, y en el otro
tradicionales y modernos, y es el contrapeso
extremo, los trabajadores que están sujetos a
que en muchos países latinoamericanos se
relaciones serviles que tienen elevados niveles
vislumbra frente al desempleo y las bajas re-
de vulnerabilidad, dependencia económica de
muneraciones en el empleo asalariado (Saraví,
hogares, y están sujetos a la discrecionalidad
1996; Weller, 2004).
de sus empleadores que en muchos casos no
En este artículo de investigación, se pre-
son unidades productivas.
senta un estudio de identificación, caracteriza-
Los trabajadores cuenta propia se en-
ción y evolución del trabajo cuenta propia en
cuentran en una situación intermedia entre
Colombia. En primera instancia, se presenta la
la extrema vulnerabilidad de los trabajadores
magnitud y evolución reciente de este tipo de
inmersos en relaciones serviles, y los emplea-
empleo (2002-2005 y 2008-2016), así como
dores que tienen una gran capacidad de deci-
del asalariado, se ilustran las transiciones de
sión en su elección laboral y gozan de mayores
entrada a estas posiciones ocupaciones y los
niveles de ingreso y condiciones laborales. Los
cambios en las remuneraciones promedio.
trabajadores cuenta propia se insertan labo-
Posteriormente, se destaca su composición
ralmente por una gran variedad de razones en
según área geográfica (urbano-rural), rama de
esta actividad: falta de empleo, razones tra-
actividad, sexo, nivel de calificación, niveles de
dicionales y familiares en el desarrollo de su
remuneración, condiciones de trabajo (seguri-
actividad, búsqueda de flexibilidad (horario,
dad, inestabilidad, antigüedad, espacio físico,
actividades, esfuerzo) en su empleo, y en de-
satisfacción, etcétera); a lo largo de todo el do-
finitiva por preferencias limitadas por factores
cumento se busca establecer las características
estructurales (Bourdieu, 2001; Fields, 2012;
distintivas de este tipo de empleo contrastán-
Weller, 2004).
dolo con el empleo asalariado.
En América Latina, el exceso de fuerza de
trabajo, la urbanización y la falta de un apa-

62
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

rato productivo moderno, ha conducido a la que se observa en la tendencia de los últimos


extensión y al sostenimiento del trabajo cuen- 15 años es una reducción de la tasa de desem-
ta propia como una alternativa inmediata y pleo, un mantenimiento e incluso leve aumen-
económicamente viable para la generación de to de la participación del empleo por cuenta
ingresos (Portes y Schauffler, 1993; Tokman, propia, en medio de un contexto económico
2008). Desde la década de los noventa, el tra- con elevada volatilidad económica. Una de las
bajo cuenta propia se ha mantenido incluso razones por las que se ha reducido el nivel de
con una participación superior a la del empleo desempleo es la generación de empleo cuenta
asalariado, indicando la relevancia de este tipo propia, el aumento de la participación laboral
de empleos en la estructura ocupacional. derivada de la transición y bono demográfico
En la Gráfica 1, se observan los cambios y la insuficiente capacidad para la generación
en las cifras de desempleo (desocupados sobre de empleo asalariado que conduce al trabajo
población activa), ciclo económico (variacio- cuenta propia como alternativa de inserción
nes en los niveles de crecimiento económico) y laboral.
trabajo cuenta propia (% del empleo total). Lo

Nota: En el eje secundario se observa el índice de crecimiento económico.

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

En la Gráfica 2, se ilustran los cambios en la empleo asalariado entre 2008 y 2011, esto no
participación del empleo según posición ocu- sucedió con el empleo cuenta propia, que tuvo
pacional. Se observa la persistencia de los ni- un efecto anticíclico, evitando aumentos en la
veles del empleo cuenta propia en la última tasa de desempleo. Lo anterior evidencia que
década y media. A pesar del efecto de la crisis una parte importante del empleo cuenta pro-
internacional que se reflejó en la reducción del pia resulta ser una alternativa laboral frente al
63
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

desempleo y la falta de generación de ingresos do de trabajo se presentan articulaciones que


en el empleo asalariado. contrario a ser fijas, cambian permanentemen-
A partir de lo anterior, resulta interesante te de estatus, por lo que el mercado de trabajo
la forma como se presentan las transiciones en presenta una dinámica permanente que puede
el mercado laboral a través de un análisis diná- dar cuenta de los cambios en el mediano plazo
mico (con información estática). En el merca- de la composición del empleo.

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

En la Gráfica 3, se observa que una de las ca- la misma situación los asalariados. Uno de los
racterísticas del empleo asalariado, en contras- cambios recientes es la reducción de la estabi-
te con el cuenta propia, es que presenta mayor lidad laboral de todos los trabajadores, y en
rotación e inestabilidad. Esto puede ser resul- particular de los asalariados. Si se contrasta la
tado en parte de la forma como los trabajado- situación en el empleo entre el año vigente y
res conciben un cambio de empleo, que en el el año anterior, el 57% de asalariados y el 71%
caso de los trabajadores cuenta propia se de- de cuenta propia tienen el mismo empleo,
ben presentar cambios más drásticos para que porcentaje que se ha reducido en el periodo
se perciban como cambios reales en el empleo, reciente.
respecto a la percepción que pueden tener de

64
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

La mayor inestabilidad y flexibilidad laboral en dependencia llegan a ser tan altas como las
se puede observar no solamente con la reduc- de los desocupados que encuentran trabajo
ción de la permanencia en el empleo, también como asalariados. Una de las características
del tipo de transiciones que se presentan den- más destacadas de los últimos años es la re-
tro de las posiciones ocupacionales, lo que se ducción (aunque sigue siendo importante)
presenta en las gráficas 4 y 5. Especialmente, del denominado “bono demográfico”, que se
en el caso de los trabajadores asalariados, ha observa en las transiciones tanto de los cuenta
aumentado en una gran proporción los traba- propia como de los asalariados, con una secu-
jadores que cambian de empleo en la misma lar reducción de la inserción laboral de perso-
posición ocupacional de un empleo u otro, las nas inactivas (ver gráficas 4 y 5).
entradas al empleo asalariado de otro empleo

65
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

De otro lado, si bien la gran parte de trabaja- propia o como asalariados provienen de epi-
dores que se insertan en una actividad cuenta sodios de desempleo, esa participación se ha
66
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

mantenido en los últimos años, teniendo una mismas para los trabajadores cuenta propia y
mayor importancia en el empleo asalariado. para los asalariados, manteniéndose la brecha
En definitiva, el cambio más importante que las categorías ocupacionales, en promedio, un
se observa en las transiciones de los nuevos trabajador cuenta propia recibe remunera-
trabajadores cuenta propia y asalariados, con ciones horarias inferiores en 40% respecto a
cambios en la posición ocupacional y cambios las remuneraciones horarias del promedio de
en el empleo dentro de la misma posición, lo trabajadores asalariados, mostrando la genera-
que evidenciaría la fragilidad en la estabilidad ción de bajos ingresos y las vulnerabilidades
del empleo y el trabajo en el tiempo, esto se económicas que enfrentan este grupo de tra-
puede potenciar con diferenciaciones en re- bajadores en el país. Si bien hay un aumen-
muneraciones derivadas no solamente de bre- to real de las remuneraciones promedio, ese
chas productivas, también de segmentación, aumento ha sido inestable y presenta grandes
segregaciones o discriminaciones en el merca- desigualdades, no para todos los individuos
do de trabajo. su remuneración ha aumentado, aunque en
En la Gráfica 6, se observa que el ingreso el promedio aumente, lo que se explica por
laboral horario promedio entre 2002 y 2016 la persistencia en la desigualdad del ingreso
según posición ocupacional (asalariados, laboral. Un rasgo de los últimos dos años es
cuenta propia). En la última década y media, la reducción de las remuneraciones horarias,
se ha presentado un inestable aumento de las articulado a la ralentización del crecimiento
remuneraciones promedio para los trabajado- económico y simultáneo al aumento de la
res colombianos. Las variaciones han sido las inestabilidad en los puestos de trabajo.

Nota: Para el índice 2002=100


Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

67
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

Posiciones ocupacionales y ramas en las que hay grandes heterogeneidades, pero


de actividad en áreas rurales que en promedio son de bajos ingresos.
y urbanas de Colombia En las áreas rurales, gran parte del trabajo
se realiza por cuenta propia y en la agricultura.
Cada posición ocupacional tiene característi-
Sin embargo, hay otras posiciones ocupacio-
cas distintivas que se articulan con las formas
nales dentro de las que se destaca el empleo
de inserción a la actividad, a las oportunidades
sin remuneración en la agricultura (75%) y en
y a las potencialidades del empleo, así como
el comercio (17%), una parte importante de
las posibilidades de generar bajos o elevados
trabajadores rurales se ocupa como jornalero,
ingresos, vinculados a los niveles de produc-
con pago diario y con niveles muy bajos de
tividad de la actividad de trabajo. En las áreas
remuneración. La única posición ocupacional
rurales predomina el empleo cuenta propia y
donde la agricultura no es la rama de activi-
no remunerado, mientras que en las áreas ur-
dad mayoritaria en su composición, es el de
banas hay una composición dual entre el em-
los asalariados, donde el 45% de trabajadores
pleo asalariado y las actividades cuenta propia
se ocupa en el sector terciario y el 30% en la
agricultura.

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

En las áreas urbanas también hay un eleva- dad y bajos ingresos, así como en otros casos
do (pero inferior) rol de los trabajadores por algunos trabajadores cuenta propia realizan
cuenta propia, en este caso hay mayor hete- actividades que representan una alternativa
rogeneidad en la composición. Tal como lo económicamente viable frente a las bajas re-
indican Portes y Schauffler (1993), en este muneraciones y las condiciones de trabajo de
tipo de actividades hay simultaneidad de ac- empleos asalariados. Una característica de este
tividades de subsistencia, con gran marginali- tipo de empleos urbanos es que se realiza en su
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

gran mayoría en el sector terciario (77%), con como una alternativa directa frente a la falta
particular rol del comercio (36%). Otras for- de empleo y/o la baja calidad en el empleo
mas de inserción laboral no modernas como el asalariado, así como una alternativa para el
trabajo no remunerado y el servicio doméstico efecto “trabajador adicional” que se presenta
se realizan en su gran parte en el sector ter- en los periodos de ciclo recesivo generando un
ciario (Weller, 2004). En el caso del comercio aumento de la población previamente inactiva
cuenta propia, los “bajos costos de entrada” y que busca empleo (la cuarta parte de nuevos
la posibilidad de la inmediatez en generar in- trabajadores cuenta propia provienen de la
gresos, permite a los trabajadores concebirlo inactividad).

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

Caracterización del trabajo por actividades informales). No obstante, como


cuenta propia en Colombia se ha resaltado a lo largo de este artículo, hay
heterogeneidades dentro de esta forma de in-
Los trabajadores cuenta propia reciben, en
serción laboral, dependiendo de las formas de
promedio, menores remuneraciones que los
trabajo, remuneración y de las características
trabajadores asalariados, y enfrentan en la ma-
mismas de la actividad.
yoría de los casos vulnerabilidades sociales y
económicas derivadas de la falta de acceso a Formas de trabajo e ingresos medios
empleos bien remunerados y de la incertidum-
bre que en algunos casos hace parte esencial En la Tabla 1 se observan las formas de trabajo
de este tipo de ocupaciones (como los traba- y/o remuneración del empleo cuenta propia
jadores tercerizados, los subcontratistas en ac- en Colombia, para el total nacional y por área
tividades externalizadas y los trabajadores con geográfica (urbana y rural). Se observa que
gran parte de los trabajadores declara que tra-
69
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

baja en su oficio, esto es, que trabaja por su tiene un peso importante en el caso del traba-
cuenta en una actividad de la que tiene exper- jo urbano. Esas formas de trabajo por cuenta
ticia, en este caso la actividad es la producción propia tienen estrecho vínculo con formas de
de bienes y/o servicios, se incluyen todas las trabajo precarizado y tercerizado, se incluyen
formas de producción artesanal como los za- los contratistas subcontratados, muchos de
pateros, herreros, sastres, ebanistas, los campe- los que realizan su actividad como indepen-
sinos que realizan su actividad en su propiedad dientes, pero que dependen directamente de
y las actividades de servicios como los taxistas, un empleador o empresa; los que trabajan por
los peluqueros, los limpiavidrios, los artistas destajo y su nivel de producción varía según la
independientes; la proporción de esta activi- demanda de sus compradores que en algunos
dad en el total es similar en áreas rurales y ur- casos toma la forma de monopsonio (único
banas siendo para el total nacional de 58,6% comprador); quienes trabajan por comisión
del total de trabajadores por cuenta propia. según lo que realicen como cuenta propia,
Otra actividad con elevada participación, pero pero que tienen que dar cuentas de su acti-
que tiene más relevancia en áreas urbanas que vidad a una empresa; y quienes venden por
rurales es los cuenta propia que tienen un ne- catálogo, que trabajan ofreciendo productos
gocio propio, en este caso son todos los cuenta de marcas de productos, en algunos casos muy
propia que están en el sector comercio reali- reconocidas, realizan su actividad en simul-
zando su actividad laboral a partir del uso de táneo con otras actividades como actividades
algún recurso con el que cuentan para poder de cuidado y que deducen su ínfimo ingreso
ejecutar su actividad mercantil, en el caso de de las ventas que realizan. Gran parte de esas
áreas rurales un poco más de la tercera parte de actividades mencionadas, que ocupan a más
trabajadores se dedica a esta actividad, mien- de 1,7 millones de colombianos, representan
tras que en el caso de los trabajadores urbanos formas de deslaboralización y tercerización la-
es el 18% de cuenta propia. boral a través de las cuales se reduce el costo de
El resto de las formas de trabajo tiene me- la fuerza de trabajo incumpliendo o eludiendo
nor participación en las áreas rurales, pero sí la legislación laboral1.

1 Esto únicamente para el caso de los trabajos


cuenta propia de este tipo, lo mismo sucede en
una parte de los cuenta propia que “trabajan
en su oficio”; sumado a la precariedad laboral
de los trabajadores informales asalariados.
70
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

Ingreso mensual Si se observan los niveles de remuneración


mensual promedio, se encuentra que inde-
1.730.944
promedio

605.330
738.673
200.306
453.419
612.263
pendientemente de la actividad y la forma de
trabajo, en las áreas rurales hay menores re-
muneraciones, y en el caso de quienes realizan
su actividad en su propio negocio la brecha
Total

5.428.607
2.091.458
Número

307.233 puede llegar a ser de 60%. Un caso de excep-


776.959
332.230
324.358

cional ingreso promedio elevado dentro de

Nota: Las cifras son para 2015, y el ingreso mensual es en pesos colombianos de ese año.
los trabajadores cuenta propia, es el caso de
quienes trabajan por honorarios o prestación
de servicios, quienes tienen ingresos medios
58,6
22,6
8,4
3,6
3,5
3,3
%

superiores incluso al de los asalariados; estos


trabajadores en gran proporción (72%) tie-
Ingreso mensual

nen niveles educativos superiores a secundaria


Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).
1.884.360
promedio

206.426
504.645
803.517
618.996
757.160

completa, realizan su actividad para un solo


empleador e incluso en el sector público, no
hay reconocimiento de la relación de depen-
Formas de trabajo por cuenta propia

dencia ni de los derechos como trabajador, y


Urbano

4.011.927
1.234.418
Número

una parte de su ingreso se destina a pagar su


687.569
296.589
306.275
277.913

afiliación al sistema de seguridad social en sa-


lud y pensiones. Este es un caso que se podría
denominar “encubierto” de precariedad labo-
Tabla 1

ral, en el que se encuentran el 4,2% del total


58,9
18,1
10,1

4,1
4,4
4,5
%

de trabajadores urbanos de Colombia.


En el resto de las formas de trabajo de los
Ingreso mensual

cuenta propia hay ingresos mensuales medios


promedio

316.357
345.456
638.280
474.669
417.607
144.388

inferiores al promedio del ingreso de asalaria-


dos. Hay que destacar que parte del ingreso de
los trabajadores cuenta propia que se computa
como ingreso laboral, proviene del usufructo
Rural

1.416.680
Número

857.040

de inversiones realizadas en medios de pro-


89.390
35.641
18.083
29.320

ducción para poder realizar su actividad, y que


por ínfimas que sean, tienen algún nivel de
retorno, medios sin los cuales la actividad no
se podría realizar en las mismas condiciones, y
57,9
35,0
3,7

1,2
1,4
0,7
%

que de no existir, el ingreso sería inferior, por


esa razón el ingreso de los cuenta propia mu-
Por obra, piezas o destajo

chas veces se sobreestima incluyendo todo el


Tiene un negocio propio
Vendiendo por catálogo
prestación de servicios

ingreso de tipo laboral (Piketty, 2015).


Trabajó en su oficio

El grupo con menor remuneración men-


Por honorarios o

sual promedio es el de vendedores por catá-


Por comisión

logo, lo que se explica no solamente por los


ínfimos ingresos como porcentaje del valor
de las ventas, también porque son actividades
ocasionales que se realizan en la mayoría de

71
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

situaciones con traslape de actividades de cui- otras características. Respecto a los niveles
dado y de sociabilidad (Orsatti y Silva, 2009). etarios, más de la mitad de los cuenta propia
En el caso de los trabajadores artesanos (que tienen más de 40 años, e incluso una impor-
realizan su oficio), su nivel de remuneración tante fracción de 13% tiene más de 60 años, lo
mensual promedio es bajo, en el caso urbano que ilustra que este tipo de actividades resulta
es menos de 2 veces la línea de pobreza, por lo ser una opción frente a la falta de empleo y
que gran parte de ese 58,6% de trabajadores los problemas de enganche laboral que tienen
cuenta propia presentan elevados niveles de las personas de edad avanzada, quienes no en-
vulnerabilidad económica. cuentran empleos en dependencia, o que con
el tiempo hacen la transición de empleos asa-
Caracterización de lariados a actividades independientes (Lasso,
trabajadores cuenta propia y 2012).
asalariados en Colombia Uno de los rasgos característicos de los traba-
Los trabajadores cuenta propia tienen caracte- jadores cuenta propia es su bajo nivel de es-
rísticas que los distinguen si se contrasta con colaridad, de ahí que tengan problemas en su
la composición de los trabajadores asalariados. inserción en actividades asalariadas, presenten
Los trabajadores cuenta propia poseen una mayor exclusión y bajos niveles de ingreso.
composición etaria de grupos de edades avan- No obstante, como se indicó previamente,
zadas, tienen menores niveles educativos y una una parte distintiva de los cuenta propia (los
menor afiliación al sistema de seguridad social. contratistas por honorarios y órdenes de pres-
Dentro de las características personales en tación de servicios), tienen niveles elevados de
las que no hay mayor diferencia entre cuen- calificación, el 11,3% de los cuenta propia tie-
ta propia y asalariados se encuentra el sexo. ne algún nivel de escolaridad terciaria. La dife-
Solamente hay una participación superior de rencia de niveles educativos con los asalariados
hombres en el caso de los cuenta propia de 1,8 es elevada, mientras que 69% de asalariados
puntos porcentuales, aunque la diferencia es tiene al menos secundaria completa, el 60%
estadísticamente significativa, no representa de cuenta propia tiene estudios de secundaria
una diferencia importante si se compara con incompleta o niveles inferiores.

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Tabla 2
Características personales de trabajadores cuenta propia y asalariados
Cuenta
Asalariados Diferencia
propia
Hombre 60,2 58,4 1,8***
Sexo
Mujer 39,8 41,6 -1,8***
Menos de 16 años 1,3 1,0 0,3***
Entre 17 y 28 años 19,2 35,6 -16,4***
Edad Entre 29 y 40 años 26,1 34,2 -8,1***
Entre 40 y 60 años 40,4 27,1 13,3***
Más de 60 años 13,1 2,1 10,9***
Primaria incompleta 24,8 7,0 17,7***
Primaria completa 16,7 8,8 7,9***
Nivel de Secundaria incompleta 18,9 15,2 3,7***
escolaridad Secundaria completa 28,4 46,8 -18,4***
Técnica o tecnológica 8,3 16,3 -8,0***
Profesional completa o
incompleta 3,0 5,9 -2,9***
Afiliación a Salud (% de afiliados) 90,7 94,9 -4,2***
seguridad Pensiones (% de
social 11,8 67,2 -55,5***
afiliados)

Nota: ***: Diferencia estadísticamente significativa al nivel de confianza de 99%.


Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

Respecto a la afiliación al sistema de seguridad contrato de prestación de servicios, por lo que


social, no hay una diferencia muy grande en están obligados a cotizar al sistema para poder
el caso de la afiliación a salud entre trabaja- ser contratados. Esta situación ilustra los gran-
dores cuenta propia y asalariados (4,2 puntos des problemas futuros que implica la falta de
porcentuales mayor para los asalariados). Lo cotización al sistema pensional, actualmente
anterior se explica por la existencia del régi- más de 8 millones de trabajadores cuenta pro-
men no contributivo de salud (subsidiado) en pia tendrán que prolongar su tiempo de tra-
el que está más de la mitad de cuenta propia, bajo para sobrevivir o depender de algún tipo
por su situación de bajos ingresos y vulnerabi- de ayuda institucional o no institucional en
lidad económica. Situación diferente en el sis- su vejez. La inexistencia de políticas laborales
tema pensional donde no existe el régimen no de protección de los trabajadores cuenta pro-
contributivo y solamente el 11,8% de cuenta pia vulnerables (de la fracción que realmen-
propia tiene afiliación al sistema, y en este gru- te se inserta por falta de oportunidades y de
po están quienes tienen elevados niveles edu- exclusión en el mercado laboral) contribuye a
cativos, mayores ingresos mensuales y tienen que el problema previsional en el país persista

73
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

y sea más manifiesto con el aumento del en- po. Como se indicó previamente, hay más
vejecimiento poblacional. En el caso de estos transiciones (salidas y entradas) en el empleo
trabajadores, la inmediatez de la generación asalariado, donde ha aumentado la inestabili-
de ingresos para el gasto cotidiano hace que dad en el empleo y ha aumentado la rotación
la protección social se vea como un lujo o un entre puestos de trabajo asalariados, así como
aspecto sin urgencia en su cotidianidad. mayores episodios de desempleo. Casi la mi-
Las características de la actividad del tra- tad de trabajadores cuenta propia lleva más de
bajo de los trabajadores cuenta propia difieren 4 años realizando la misma actividad, mien-
notablemente de las de los asalariados. Lugares tras que el 62% de asalariados lleva menos de
de trabajo “no clásicos o no tradicionales” (De 2 años en el mismo empleo. Mientras que el
la Garza, 2010; 2011), menor intensidad de la promedio de antigüedad de los cuenta propia
ocupación y mayor antigüedad o estabilidad es 4,3 años, el de los asalariados es un poco
aparente, caracterizan la labor de los cuenta más de 1 año y 8 meses. Esto puede ser expli-
propia. En promedio, los trabajadores cuenta cado por la mayor inestabilidad de los traba-
propia realizan su actividad con una intensi- jadores asalariados, pero también porque para
dad de 42,1 horas semanales, mientras que que los cuenta propia perciban un cambio de
para los asalariados ese promedio es de 48,6. El empleo, éste tiene que ser más drástico, por
16% de trabajadores cuenta propia realiza su lo que hay que tener cautela a contrastar lo
labor en menos de 20 horas semanales, lo que que se concibe como antigüedad en el trabajo
se refleja en las mayores tasas de subempleo según el tipo de ocupado.
horario2, 13% en el caso de los cuenta pro- Un rasgo con notable diferencia entre asa-
pia y 5,3% en el de los asalariados. El elevado lariados y cuenta propia es el lugar en el que
porcentaje de trabajadores cuenta propia que se realiza la actividad. La mayoría de trabaja-
se ocupan en actividades de baja intensidad se dores asalariados ejecuta su actividad en un lo-
explica porque esta actividad es una alternati- cal, oficina o fábrica, mientras que los cuenta
va de generación de ingresos para población propia lo hacen en un conjunto diversos de
que incluso dedica más tiempo a actividades sitios “no clásicos” con importante magnitud
domésticas y donde hay fuerte traslape en la en cada caso (De la Garza, 2011). Derivado
actividad laboral y la reproducción domésti- de la importancia de la agricultura en el cuen-
ca (Orsatti y Calle, 2004; Lautier, 2003). No tapropismo, una quinta parte de estos traba-
obstante, el porcentaje de estos trabajadores jadores realizan su actividad en el campo o en
sobreocupados es similar que el caso del grupo área rural. Una proporción similar lo hace en
de asalariados, alrededor del 30% de trabaja- la misma vivienda donde habita, mostrando
dores cuenta propia y asalariados trabajan más el importante traslape en le reproducción do-
de 8 horas diarias en 6 días de la semana. méstica y su actividad de trabajo, así como un
Una característica del trabajo cuenta pro- 12% trabaja en otras viviendas, indicando en
pia es la persistencia de la actividad en el tiem- ambos casos la importancia de las economías
familiares y populares en el trabajo por cuenta
propia (Coraggio, 1994). El lugar de trabajo
es fundamental porque de esta forma se pue-
2 En este caso, quienes tienen subempleo hora-
de tener una idea de las condiciones y medio
rio son los trabajadores que realizan su activi-
ambiente de trabajo, en el caso de los cuen-
dad en menos de 48 horas, están insatisfechos
ta propia, se observan lugares “no clásicos” y
con su empleo actual porque buscan trabajar
en la mayor parte de situaciones enfrentando
más horas y estarían disponibles para realizar
problemas de contaminación visual, auditiva,
otra actividad con mayor intensidad horaria.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 59-79

ambiental, adversidades climáticas y mayores que realizan su actividad de trabajo en la calle,


riesgos frente a accidentes en el trabajo; uno de que representan el 16% de trabajadores cuenta
los grupos que claramente enfrenta de manera propia y el 6% de asalariados.
más notable esta situación son los trabajadores

Tabla 3
Características ocupacionales de trabajadores cuenta propia y
asalariados
Cuenta
Asalariados Diferencia
propia
Horario 13,0 5,3 7,6***
Subempleo Calificación 16,9 17,0 -0,1
Ingreso 29,8 23,6 6,2***
Afiliación a sindicato o gremio de
2,3 3,1 -0,8
trabajadores
En su vivienda 19,4 1,6 17,9***
En otras viviendas 12,3 3,4 8,9***
Local, oficina, fábrica 20,6 72,3 -51,7***
Lugar de
En la calle 15,8 5,9 9,9***
trabajo
En un vehículo 9,1 5,6 3,5***
En el campo o área rural 20,3 4,6 15,7***
En otros sitio 2,5 6,5 -4,0***
Menos de 20 horas 16,0 4,2 11,8***
Intensidad Entre 20 y 35 horas 15,9 4,7 11,1***
en el Entre 35 y 48 horas 38,0 61,6 -23,6***
trabajo Más de 48 horas 30,1 29,5 0,6***
Intensidad promedio 42,1 48,6 -6,6***
Menos de 6 meses 16,1 28,3 -12,2***
Mas de 6 meses y
23,0 33,6 -10,7***
menos de 2 años
Antigüedad Entre 2 y 4 años 12,1 14,1 -2,0***
Más de 4 años 48,8 24,0 24,9***
Años de antigüedad
promedio 4,3 1,7 2,6***

Nota: ***: Diferencia estadísticamente significativa al nivel de confianza de 99%. Salvo que se
indique lo contrario, las cifras corresponden a los porcentajes de composición de cada grupo
de trabajadores.
Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).
Otras características están más vinculadas con situación de los trabajadores cuenta propia.
problemáticas generales que con la misma Los problemas de sobrecalificación y las tra-

75
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

yectorias laborales conducen a que distintos de remuneración. En el caso de los niveles de


grupos de trabajadores tengan insatisfacción escolaridad, se observa que entre menor es el
con su empleo porque no despliegan todas sus nivel de escolaridad más grande es la brecha
potenciales habilidades físicas y cognitivas en entre el ingreso promedio de los cuenta propia
su actividad laboral. El 17% de trabajadores respecto a los asalariados. El caso donde la di-
asalariados y cuenta propia son subempleados ferencia es mayor es en el de los trabajadores
por calificación, en este caso no hay diferen- con más bajo nivel educativo para quienes la
cia entre los grupos de trabajadores, en parte brecha con los asalariados es de 47,5%, para
por los bajos niveles educativos de los cuenta estos trabajadores su remuneración mensual
propia. Otra característica donde no hay dife- es alrededor de 1,5 veces la línea de pobreza
rencia significativa entre asalariados y cuenta urbana, lo que evidencia que son el grupo de
propia es la pertenencia a un sindicato o gre- mayor probabilidad de pertenecer al grupo
mio de trabajadores, que en Colombia es una de trabajadores pobres (Sánchez, 2015). La
de las cifras más bajas de América Latina, me- diferencia en el ingreso medio entre asalaria-
nos del 3% de trabajadores tiene algún tipo de dos y cuenta propia se reduce para mayores
vínculo colectivo, lo que es un gran problema niveles de educación, pero no deja de ser una
al ser el trabajo uno de los medios principales diferencia considerable de cerca de 18%. Este
de sociabilidad y construcción de identidades resultado indicaría de manera preliminar la
(De la Garza, 2011). existencia de segmentación en el mercado la-
Como se analizó a partir de la Tabla 1, los boral derivado de menores ingresos laborales
trabajadores cuenta propia tienen, a pesar de por la pertenencia a un segmento del mercado
las heterogeneidades, bajos niveles de ingreso, de trabajo que se podría considerar secundario
y la diferencia con los asalariados es alrededor (Fields, 2009; Uribe, et. al., 2007). Esas bajas
del 40% en el promedio, y se ha mantenido a remuneraciones se articulan a la mayor subo-
lo largo de la última década y media (Gráfica cupación por ingreso que tienen los cuenta
6). De acuerdo con lo ilustrado en la Tabla 1 y propia, en concreto el 30% de estos trabaja-
4, los niveles de remuneración de los trabaja- dores está inconforme con su trabajo por los
dores cuenta propia divergen en función de los bajos ingresos que le genera, esto, a pesar de
niveles educativos y las formas específicas de que la mayoría de casos lleva más de 2 años
inserción a la actividad, así como de las formas desarrollando la misma actividad.

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Tabla 4
Ingresos medios por niveles de escolaridad y
posición ocupacional

Posición ocupacional Brecha


Nivel de
(% de
escolaridad Cuenta
Asalariados asalariados)
propia
Primaria
incompleta 347.506 661.700 -47,5
Primaria
completa 441.544 723.021 -38,9
Secundaria
incompleta 491.441 702.800 -30,1
Secundaria
completa 595.340 810.874 -26,6
Técnica o
tecnológica 1.232.803 1.489.440 -17,2
Profesional
completa o 2.801.810 3.410.907 -17,9

Fuente: Elaboración propia con base en DANE (2017).

Conclusiones A pesar de las heterogeneidades, en este


El trabajo cuenta propia ha sido una parte tipo de posición ocupacional tiene sobrerre-
importante de la configuración de los mer- presentación de la agricultura y el comercio,
cados laborales en los países en desarrollo. además tiene bajas remuneraciones medias, y
Este tipo de empleo fue el resultado de la en él se ocupan trabajadores con bajos niveles
falta de consolidación de un aparato pro- educativos y gran parte de la población que
ductivo moderno, de la marginalidad de se ocupa de esta forma es mayor a 40 años.
ciertos grupos poblacionales, y del deterioro En este tipo de inserción laboral no solamen-
de las condiciones del empleo en relación te se encuentran trabajadores ocupados por
de dependencia. En el periodo reciente, este exclusión y en condiciones de marginalidad,
tipo de empleo en Colombia se ha manteni- ocupándose en el rebusque y construyendo
do como la fuente de empleo para el 42% formas autónomas de generación de ingreso;
de trabajadores, es el refugio para el 33% también está integrado por ocupados sub-
de desocupados, y la primera experiencia contratados, tercerizados, con dependencia
laboral para 1 de cada 2 nuevos ocupados económica, y que en una parte importante
en el país. constituyen formas encubiertas de precarie-
dad laboral.

77
Roberto Mauricio Sánchez Torres “Trabajo Cuenta Propia en Colombia”

Los bajos niveles de remuneración, las Farné, S. (2012). La calidad del empleo en América
malas condiciones y medio ambiente en el Latina a principios del siglo XXI. Bogotá: Uni-
que se realiza la actividad, la baja asociati- versidad Externado de Colombia.
vidad y representación, los elevados niveles Fields, G. (2009). Segmented labor market mo-
de riesgo en la ejecución de la actividad, dels in developing countries. En H. Kincaid y
así como las formas de sobreexplotación y D. Ross. (Eds.) The Oxford handbook of the
elusión de la normativa laboral, muestran philosophy of economic science. (pp.467-509).
la necesidad de formular políticas públicas Oxford: Oxford University Press.
para el cuentapropismo, entendiendo que Fields, G. (2012). Working hard, working poor:
detrás de este fenómeno general, hay fuer- A global journey. Oxford: Oxford University
tes heterogeneidades, y que las formas de Press.
trabajo, los niveles de remuneración y los Lasso, F. (2012). La dinámica del desempleo urba-
factores asociados a este fenómeno tienen no en Colombia. En L. Arango y F. Hamann
múltiples dimensiones. Por lo tanto, tam- (Eds.). El mercado de trabajo en Colombia. He-
bién es fundamental el análisis de estudios chos, tendencias e instituciones (pp.131-166).
de caso que pongan de manifiesto la pro- Bogotá: Banco de la República.
blemática alrededor del trabajo o los traba- Neffa, J., Oliveri M., Persia, J. y Trucco, P. (2010).
jos por cuenta propia, y así poder tener un La crisis de la relación salarial: naturaleza y
diagnóstico adecuado para la formulación significado de la informalidad, los trabajos/
de políticas laborales sobre este tipo de in- empleos precarios y los no registrados. Em-
serción laboral. pleo, desempleo y políticas de empleo. Núm 1.
Buenos Aires: CEIL-PIETTE.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 81-101

Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil

Attack on social and labor rights in Brazil

Por Marcio Pochmann*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 03 de agosto de 2017.

RESUMO vious virtuous cycle of economic growth with


Desde o ano de 2016 que o Brasil convive com social inclusion. In addition, the resumption
sinais de ruptura democrática que terminaram of the neoliberal prescription has been des-
encerrando o ciclo virtuoso anterior de cresci- tructive of social and labor rights, concomi-
mento econômico com inclusão social. Além tant with high unemployment and generali-
disso, a retomada do receituário neoliberal zation of precarious jobs. The connection of
tem sido destrutiva dos direitos sociais e tra- what occurs in Brazil with the more general
balhistas, concomitante com elevado o desem- transformations in the world of work allows
prego e generalização dos postos de trabalho us to broaden the context in which current
precários. A conexão do que ocorre no Brasil capitalism favors the attack on Brazilian social
com as transformações mais gerais no mundo and labor rights. As a result, there are reactions
do trabalho permite ampliar o contexto pelo that seek to gather forces that are not always
qual o capitalismo atual favorece o ataque aos sufficient to face the downgrading of living
direitos sociais e trabalhistas brasileiros. Em and working conditions.
consequência, emergem reações que buscam Keywords: State, Work, Politics, Law.
reunir forças nem sempre suficientes para fa-
Apresentação
zer frente ao rebaixamento das condições de
vida e trabalho. O presente artigo volta-se ao tema referente
Palavras-chave: Estado, Trabalho, Política, ao ataque dos direitos sociais e trabalhistas no
Direito. Brasil desde a ruptura democrática instaura-
da em 2016. Para tanto, a análise temática
ABSTRACT encontra-se constituída por três partes, sendo
Since 2016, Brazil has been living with signs a primeira referente à política de proteção so-
of a democratic rupture that ended the pre- cial e trabalhista no capitalismo central e na

* Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do


Trabalho, ambos da Universidade Estadual de Campinas. Correio eletrônico: secretaria@fpabramo.
org.br
81
Marcio Pochmann “Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil”

perifeira como no Brasil. A segunda descre- nos países industrializados e a concentração da


ve as principais transformações em curso no exportação de matérias primas e alimentos nos
mundo do trabalho. Na terceira e última arte países agrários, como o Brasil.
encontram-se as proposições de mudanças Dado o conservadorismo da oligarquia
dos direitos sociais e trabalhistas e de suas rural prevalecente em grande parte dos países
reações no Brasil. Nas considerações finais, os agrários, os esforços reformistas do final do sé-
principais elementos fundantes do atual tema culo XIX terminaram sendo contidos às eco-
da proteção social e do trabalho no Brasil são nomias industrializadas frente ao novo ciclo
destacados. de prosperidade. Mesmo assim, a modalidade
de organização dos trabalhadores qualificados
Políticas de proteção nos sindicatos de ofício, embora combativos e
social e trabalhista ousados, pouco conseguiu avançar em termos
O entendimento a respeito da proteção social de elevação das condições de vida do conjunto
e do trabalho no capitalismo encontra-se as- da classe trabalhadora.
sociado a três determinantes fundamentais. O Além disso, com o avanço do processo de
primeiro referente às históricas crises perió- mecanização, o trabalho humano se tornou
dicas do capitalismo que revelam não apenas apêndice da produção urbana e industrial.
maiores dificuldades à classe trabalhadora, Perdeu, assim, o protagonismo do trabalho
bem como oportunidades para a sua profunda humano consistente com as antigas sociedades
reação e reestruturação. agrárias. O resultado disso terminou sendo a
Nestes momentos especiais, constata-se instalação de enorme heterogeneidade no in-
que as velhas formas de valorização do capital terior da classe trabalhadora, com mecanismos
sinalizam esgotamentos ao passo que as novas de proteção social e do trabalho proporcio-
formas ainda não se apresentam suficiente- nados pelos sindicatos de ofício de atuação
mente maduras para dinamizar o sistema capi- predominantemente anarcosindical (fundos
talista como um todo. Por conta disso, formas de ajuda mútua e cooperativas de autoajuda)
ainda mais sofisticadas de exploração da classe aos ocupados melhores inseridos no desen-
trabalhadora se encontram em experimen- volvimento capitalista. Ao contrário da brava
tação, muitas delas subentendidas no movi- elite operária sob a tutela dos sindicatos de ofí-
mento maior de financeirização do estoque da cio, permaneceu exposta à livre competição a
riqueza existente. parte majoritária da classe trabalhadora, sem
A aplicação dos novos métodos de inten- organização, salvo momentos especiais, cuja
sificação e extensão no uso e remuneração da organização e manifestação se apresentavam
força de trabalho testa a capacidade de reação fundamentalmente espontânea e desconectada
dos trabalhadores, exigindo, inclusive, o repo- da elite operária em seus aguerridos sindicatos
sicionamento desafiador das instituições de de ofício.
organização e representação existentes atual- Na Grande Depressão iniciada em 1929, o
mente no mundo do trabalho. No passado as- mundo do trabalho experimentou novamente
sistiu-se ao reposicionamento dos trabalhado- uma onda de inéditas lutas até então ao sis-
res frente aos momentos de profundas crises e tema capitalista que se mostraram capazes de
reestruturação do capitalismo mundial, como impor um novo ciclo de prosperidade, com
na Grande Depressão de 1873 a 1896 que elevação das condições de vida no conjunto
terminou sendo superada por nova expansão dos ocupados. A formação e extensão do fun-
econômica associada à Divisão Internacional do público, com o avanço da tributação sobre
do Trabalho entre a produção de manufaturas os ricos e a universalização das políticas de

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 81-101

oferta de bens e serviços públicos, concedeu avanço da terceirização e Uberismo do trabal-


ao Estado de bem-estar social a tarefa primor- ho. Simultaneamente, o avanço da degradação
dial de redução das desigualdades, sem alterar das conquistas dos trabalhadores no ambien-
a natureza privada dos meios de produção. te de flexibilização e desregulação do sistema
O aparecimento e a difusão do novo sin- de proteção social e trabalhista que desafiam
dicalismo, em oposição ao velho sindicato de o formato tradicional de organização e repre-
ofício, permitiu a generalização dos contratos sentação dos interesses dos ocupados frente
de trabalho responsável pela repartição me- também à explosão sucessiva de manifestações
nos desigual dos ganhos de produtividade dos sociais de natureza espontânea, desconectadas
ocupados. Esta nova realidade, embora centra- e desarticuladas de um projeto maior de trans-
lizada nas economias de capitalismo avançado, formação do capitalismo.
não deixou de se manifestar também em países O segundo determinante fundamental da
de industrialização tardia, como no Brasil. condição de proteção social e do trabalho refe-
Em menos de cinco décadas, alguns paí- re-se aos distintos padrões de desenvolvimento
ses em distintas regiões do planeta se torna- desigual e combinado do capitalismo que es-
ram urbanos, com áreas industriais avançadas. tabelecem a base material pela qual a condição
A instalação do sistema de proteção social e da proteção social e do trabalho pode se mani-
trabalhista e os avanços, mesmo que contidos, festar. Isso porque o processo de acumulação
nas relações de trabalho, possibilitou uma pla- do capital pressupõe a existência de um centro
taforma de conquistas superiores ao período dinâmico capaz de combinar desigualmente o
anterior de exploração dos trabalhadores her- conjunto da periferia territorial que o circun-
dado da grande crise do final do século XIX. da. Em síntese, o centro dinâmico compreen-
Desta forma, os empregados assalariados pas- de três funções básicas: (i) o poder da moeda
saram a contar com uma regulação mínima, como meio de troca, reserva de valor e unida-
capaz de oferecer jornada máxima de trabalho, de de conta internacional, (ii) o poder militar
limites às arbitrariedades patronais na contra- capaz de impor pela força o que a diplomacia
tação, demissão e aposentadoria. Em síntese, não alcança pelo diálogo e (iii) a capacidade
conquistas laborais jamais identificadas an- hegemônica de produzir e difundir o progres-
teriormente no desenvolvimento capitalista, so técnico.
como a redução da jornada de trabalho e o Neste sentido que as revoluções industriais
pleno emprego da força de trabalho. e tecnológicas se destacam, uma vez que resta-
Na crise atual do capitalismo globalizado belecem o formato da competição intercapita-
iniciada em 2008, o sistema de exploração de- lista e a possibilidade de mudança no centro
fronta-se com novas possibilidades de protago- dinâmico do capitalismo. Exemplo disso pode
nizar um novo salto no uso e remuneração da ser percebido desde o final do ciclo de expan-
classe trabalhadora. Por meio da consolidação são fordista na década de 1970, com a emer-
inédita do sistema de coordenação centrali- gência de uma nova e profunda revolução in-
zada capitalista, com articulação e integração dustrial e tecnológica assentada no surgimento
descentralizada da produção de bens e serviços de inédito ator global representado pelas cor-
pelo mundo, a força de trabalho convive com porações transnacionais.
a experimentação de formas cada vez mais so- Atualmente, não mais do que 500 gran-
fisticadas de intensificação e extensão laboral. des corporações transnacionais centralizam o
Em relação a isso, identifica-se a expe- controle do sistema de valor operado fragmen-
rimentação de formas de maior exploração tadamente em não mais do que 300 espaços
capitalista do trabalho humano por meio do territoriais do planeta. A monopolização da

83
Marcio Pochmann “Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil”

produção e distribuição da riqueza em escala ceu a passagem para sociedade de classes movi-
global torna cada vez mais economicamente a da pelo capitalismo no país herdeiro da antiga
grande corporação transnacional mais pode- sociedade escravista dependente da primitiva
rosa que os Estados Nacionais. Somente nove economia mercantil primário-exportadora,
países atualmente registram orçamento pú- incapaz de generalizar qualquer forma de pro-
blico comparável ao faturamento das grandes teção social e do trabalho.
monopólios privados no mundo. Também foi registrada inovadora con-
Diante disso avança a polarização entre figuração política a partir da Revolução de
Estados Unidos e China, apontando para uma Trinta, responsável pelo desencadeamento de
possível transição no interior do centro dinâ- inédito ciclo econômico de expansão conferi-
mico capitalista mundial. A nova fronteira de do pelo projeto de industrialização nacional.
expansão capitalista aberta a partir da Ásia, Com isso, as condições materiais necessárias
cujo vetor principal tem sido o rápido e consi- à instalação do sistema de proteção social e do
derável processo de monopolização do capital trabalho foram sendo inauguradas durante a
por meio das cadeias globais de valor coloca transição da antiga e primitiva sociedade agrá-
em xeque a hegemonia estadunidense. ria para a moderna sociedade urbana e indus-
O deslocamento geográfico do núcleo trial, o que permitiu fundar as bases do Estado
dinâmico mundial reflete historicamente o desenvolvimentista no Brasil.
complexo problema de assimetria capitalista Atualmente, o impasse imposto pelo Gol-
decorrente da relação entre o centro dinâmico pe de Estado não deixa de expressar certa re-
e o conjunto de sua periferia. Enquanto no úl- ação de parte dos Estados Unidos, enquanto
timo quartel do século XIX, a longa decadên- decadente centro dinâmico frente ao avanço
cia do domínio inglês teve início com a emer- das relações do Brasil com os BRICS, por
gência da segunda revolução industrial e o fim exemplo. A experiência brasileira de consti-
do capitalismo de livre competição, a grande tuição da política externa altiva e ativa, com a
depressão de 1929 consolidou a hegemonia emergência da internacionalização da grande
estadunidense sobre a Alemanha, derrotada empresa nacional nos anos 2000 indicou um
nas duas grandes Guerras Mundiais (1914-18 novo caminho de expansão em pareceria com
e 1939-45). o centro dinâmico mundial em formação e
Nos dias de hoje, a reorganização capita- que se assenta na Ásia.
lista abre oportunidade para nova articulação Por fim, o terceiro determinante funda-
entre centro dinâmico e periferia. No passado, mental da condição de proteção social e do
quando não imaginava solução próxima dis- trabalho relaciona-se com a capacidade do
ponível, o Brasil soube construir convergência Estado para organizar, produzir e sustentar
política interna capaz de apontar nova direção no tempo diversas políticas públicas, espe-
para o desenvolvimento nacional frente à cen- cialmente a de proteção social e do trabalho.
tralidade externa concedida pela Inglaterra Sabe-se que a principal experiência de cons-
até os anos de 1910 e os Estados Unidos no tituição do sistema de proteção social e do
segundo pós-guerra mundial. No período en- trabalho transcorreu positivamente durante a
tre as décadas de 1880 e 1930, por exemplo, interrupção da primeira onda de globalização
o esforço nacional foi determinante para que capitalista verificada entre os anos de 1930 e
os novos rumos aparecessem ao Brasil. A rea- de 1980.
lização das reformas política (1881), laboral Acontece que nas décadas de 1870 e 1920,
(1888), na forma de governo (1889) e consti- com o auge da primeira onda de globalização
tucional (1891) no final do século XIX favore- capitalista liderada pelo Reino Unido, o Brasil

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reafirmou a sua posição subordinada e depen- plo, a democratização do regime político, a ge-
dente à antiga Divisão Internacional do Traba- neralização do direito do trabalho, a expansão
lho (DIT). Na época, a dominância das forças da instrução pública, entre outras. Todas elas
de mercado sobre a política tornava os partidos se mostraram funcionais e eficazes ao desloca-
existentes (Liberal e Conservador) no regime mento da posição brasileira na Divisão Inter-
da Monarquia (1822-1889), equivalentes na nacional do Trabalho de mero exportador de
defesa da não interferência do Estado mínimo commodities na década de 1920 para a 8ª eco-
na economia e sociedade. Mesmo com a Repú- nomia industrial mais importante do mundo
blica Velha (1889-1930), os princípios liberais em 1980. Mesmo assim, o sistema de proteção
foram mantidos, mostrando-se insuficientes social e do trabalho não foi universalizado,
para estancar as elevadas desigualdades e pre- mantendo o seu funcionamento na forma de
conceitos forjados por quase quatro séculos de monopólios sociais desigualisadores de opor-
hegemonia escravista. Ao ser identificado pela tunidades e da ascensão social para parecal da
elite como inábil e indolente, a base da pirâm- classe trabalhadora.
ide social foi excluída da estrutura produtiva, Somente pela Constituição Federal de
ocupada crescentemente pela mão de obra 1988 e com a experiência das políticas públi-
branca imigrante, base original da organização cas universais na década de 2000 que o sistema
do velho sindicalismo de ofício. de proteção social e do trabalho avançou con-
Qualquer iniciativa de regulação do mer- sideravelmente no Brasil. Mas pela atual re-
cado de trabalho, por exemplo, era considera- estruturação capitalista imposta pela segunda
da inconstitucional, inaceitável para ser exer- onda de globalização conduzida por grandes
cida pelo Estado mínimo. A questão social, corporações transnacionais e sob a dominân-
por conta disso, seguiu sendo tratada como cia financeira que a capacidade do Estado de
caso de polícia. Somente com o interregno sustentar políticas públicas passou a contida,
da primeira onda de globalização capitalista trazendo repercussões negativas não soomente
no início do século XX que mudanças mais à proteção social e do trabalho.
significativas passaram a ocorrer em relação à
proteção social e do trabalho no Brasil. Nes- Transformações no
se sentido, as experiências de socialismo real mundo do trabalho
representado pela Revolução Russa (1917), Embalados certamente por certo determinis-
de gravidade na Grande Depressão de 1929 mo tecnológico e saltos imaginados na pro-
e da trágica realização das duas grandes gue- dutividade do trabalho imaterial, uma nova
rras mundiais, prosseguida pelo rearmamento gama de promessas foi sendo forjada pelos
inserido na Guerra Fria (1947-1991) favore- ideólogos do desenvolvimento capitalista em
ceram, em grande medida, a fase do desen- direção à almejada sociedade do tempo livre
volvimento de ouro no capitalismo regulado estendida pelo avanço do ócio criativo, da
a partir da centralidade dos Estados Unidos ao educação em período integral e da contenção
longo da segunda metade do século XX. do trabalho heterônomo (apenas pela sobrevi-
Nesse sentido, percebe-se que no Brasil, vência). Penetrados cada vez mais pela cultura
durante as décadas de 1930 a 1970, a tran- midiática do individualismo e pela ideologia
sição da arcaica e longeva sociedade agrária da competição, o neoliberalismo seguiu am-
para a moderna soceidade urbana e industrial pliando apoiadores no mundo.
transcorreu acompanhada por reformas efe- Com isso, surgiu a perspectiva de que as
tuadas nas esferas da organização do Estado mudanças nas relações sociais repercutiriam
desenvolvimentista. Destacam-se, por exem- inexoravelmente sobre o funcionamento do
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Marcio Pochmann “Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil”

mercado de trabalho. Com a transição de- balho reduzida, o que permitiria que o trabal-
mográfica, novas expectativas foram sendo ho heterônomo passasse a corresponder a não
apresentadas. A propaganda de elevação da mais do que 25% do tempo da vida humana.
expectativa de vida para próximo de 100 anos Nesse sentido que se pode identificar uma
de idade, como exemplo, deveria abrir uma in- linha perspectiva do trabalho humano associa-
édita perspectiva à postergação do ingresso no do às lutas de classe e à maior capacidade de
mercado de trabalho para a juventude comple- atuação pública através do Estado democráti-
tar o ensino superior, estudar a vida toda e tra- co. Destaca-se que na antiga sociedade agrária,
balhar com jornadas semanais de até 12 horas. o começo do trabalho ocorria a partir dos 5
A nova sociedade pós-industrial, assim, es- a 6 anos de idade para se prolongar até pra-
taria a oferecer um padrão civilizatório jamais ticamente a morte, com jornadas de trabalho
alcançado pelo modo capitalista de produção e extremamente longas (14 a 16 horas por dia)
distribuição. E sob este manto de promessas de e sem períodos de descanso, como férias e in-
maior libertação do homem do trabalho pela atividade remunerada (aposentadorias e pen-
luta da sobrevivência (trabalho heterônomo) sões). Para alguém que conseguisse chegar aos
por meio da postergação da idade no ingresso 40 anos de idade, tendo iniciado o trabalho
ao mercado de trabalho para somente depois aos 6 anos, por exemplo, o tempo comprome-
do cumprimento do ensino superior, bem tido somente com as atividades laborais absor-
como da oferta educacional ao longo da vida, via cerca de 70% de toda a sua vida.
que o racionalismo neoliberal se constituiu. Na sociedade industrial, o ingresso no
De certa forma, trouxe o entendimento de mercado laboral foi postergado para os 16
que o esvaziamento do peso relativo da econo- anos de idade, garantindo aos ocupados, a
mia nacional proveniente dos setores primário partir daí, o acesso a descanso semanal, fé-
(agropecuária) e secundário (indústria e cons- rias, pensões e aposentadorias provenientes da
trução civil) consagraria expansão superior do regulação pública do trabalho. Com isso, al-
setor terciário (serviços e comércio). Enfim, guém que ingressasse no mercado de trabalho
estaria por surgir a sociedade pós-industrial depois dos 15 anos de idade e permanecesse
protagonista de conquistas superiores aos mar- ativo por mais 50 anos teria, possivelmente,
cos do possibilitado desde a década de 1930, mais alguns anos de inatividade remunerada
possível sem luta, pois contrária às classe so- (aposentadoria e pensão).
ciais numa sociedade fundada no indivíduo Assim, cerca de 50% do tempo de toda a
portador de competitividade e promotor do vida estariam comprometidos com o exercício
seu próprio seguro de vida e previdência, não do trabalho heterônomo. A parte restante do
mais dependente do Estado. ciclo da vida, não comprometida pelo trabal-
Estas promessas, contudo, não se torna- ho e pela sobrevivência, deveria estar associa-
ram efetivas, tão pouco resultaram da imagi- da à reconstrução da sociabilidade, estudo e
nada modernização neoliberal. Em pleno cur- formação, cada vez mais exigidos pela nova
so da transição para a sociedade de serviços, organização da produção e distribuição in-
a inserção no mercado de trabalho precisa ser ternacionalizada. Isso porque, diante dos ele-
gradualmente postergada, possivelmente para vados e constantes ganhos de produtividade,
o ingresso na atividade laboral somente após a tornou-se possível reduzir o tempo semanal de
conclusão do ensino superior, com idade aci- trabalho de algo ao redor das 40 horas para
ma dos 22 anos, e saída sincronizada do mer- não mais que 20 horas. De certa forma, a tran-
cado de trabalho para o avanço da inatividade. sição entre as sociedades urbano-industrial e
Tudo isso acompanhado por jornada de tra- pós-industrial tenderia a não mais separar

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nítida e rigidamente o tempo do trabalho do ocorridos têm sido para poucos, enquanto o
não trabalho, podendo gerar maior mescla en- retrocesso observado serve a muitos.
tre os dois, com mais intensidade e risco de
longevidade ampliada da jornada laboral para Desconstrução e resistência
além do tradicional local de exercício efetivo A confirmação do regresso à fase da desre-
do trabalho. gulação e flexibilização das políticas sociais e
Dentro deste contexto que se recolocaria trabalhistas impõe um novo padrão de explo-
em novas bases a relação do tempo de trabalho ração à classe trabalhadora. Com a decadên-
heterônomo e a vida. Em geral, o funciona- cia do padrão de industrialização e regulação
mento do mercado de trabalho relacionado, fordista, o Brasil dá sequência ao movimento
ao longo do tempo, a uma variedade de for- maior de desestruturação da sociedade salarial,
mas típicas e atípicas de uso e remuneração da especialmente aquela conformada pela maior
mão de obra com excedente de força de tra- proximidade entre a base e o cume da estru-
balho derivado dos movimentos migratórios tura social.
internos e externos sem controles, conforme Assiste-se, assim, à transição das tradicio-
apontado originalmente por autores que ima- nais classes médias assalariadas e de trabalha-
ginaram superior a passagem da antiga socie- dores industriais para o inédito e extensivo
dade urbana e industrial para a de serviços precariado, com importante polarização social
(terciária). permeada pelo espontaneismo de característi-
Mas após quase quatro décadas de geração cas cada vez mais anárquicas. Concomitante
das promessas neoliberais voltadas à cons- com as novas tecnologias de comunicação,
trução de uma sociedade superior, registra- as mobilizações sociais e trabalhistas transco-
se, pelo contrário, o fortalecimento de sinais rrem acima da setorialização e fragmentação
inegáveis de regressão no interior da sociedade da tradicional organização sindical, o que gera
do capital em avanço também no Brasil. Do estranhamento e distanciamento entre as es-
progresso registrado em torno da construção truturas existentes e as formas de mobilização
de uma estrutura social medianizada por po- social e política espontâneas.
liticas sociais e trabalhistas desde a década de O vazio proporcionado pela desindus-
1930, constata-se, neste início do século XXI, trialização vem sendo ocupado pela chama-
o retorno da forte polarização social. da sociedade de serviço, que constitui, neste
Por uma parte, a degradação da estrutura sentido, uma nova perspectiva de mudança
social herdada da industrialização fordista tem estrutural no mundo do trabalho. Mudança
desconstituído ampla parcela da classe média, esta que torna cada vez maior o padrão de ex-
fortalecendo expansão do novo precariado no ploração do trabalho frente ao esvaziamento
conjunto da classe trabalhadora. Por outra, a da regulação social e trabalhista e às promessas
concentração de ganhos significativos de ri- de modernidade pelo receituário neoliberal
queza e renda em segmento minoritário da que não se realizam.
população gera contexto social inimaginável, A longa jornada de efetivação da regulação
onde somente parcela contida da sociedade do mundo do trabalho no Brasil parece estar
detém parcelas crescentes da riqueza. com seus dias contados frente ao sinal verde
Em mais de três décadas de predomínio concedido pela interdição do governo demo-
da regulação neoliberal do capitalismo, as pro- craticamente eleito em 2014. Com o impe-
messas da construção de padrão civilizatório dimento da presidenta Dilma em 2016, uma
superior encontram-se desfeitas. Os avanços série de projetos liberalizantes da legislação so-
cial e trabalhista que se encontrava represada

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Marcio Pochmann “Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil”

desde a ascensão em 2003 dos governos lide- incorporação lenta e gradual do trabalho rural,
rados pelo Partido dos Trabalhadores passou a a Consolidação das Leis do Trabalho voltava-
ser a descortinada. Com isso, o Brasil passou se tão somente às relações de trabalho urbanas.
a conviver com uma quarta onda de flexibili- Pela Constituição Federal de 1988, ou seja,
zação do sistema de proteção social e trabal- 45 anos após a implementação da Consoli-
hista instituído a partir da década de 1930, dação das Leis do Trabalho, que os trabalhado-
quando passou a se consolidar a transição da res rurais passaram a ter direitos equivalentes
velha sociedade agrária para a urbana e indus- aos empregados urbanos, embora ainda hoje
trial. Isso porque a constituição do mercado tenham segmentos dos ocupados sem acesso
nacional de trabalho resultou de uma lenta à regulação social e trabalhista. Na década de
transição de 80 anos, iniciada em 1850, com 1940, por exemplo, a Consolidação das Leis
o fim do tráfico de escravos e a implantação do Trabalho mal atingia 10% dos ocupados,
da lei de terras, a finalizada em 1930, com a enquanto nos dias de hoje chegou a superar os
superação da condição de mercados regionais 2/3 dos trabalhadores.
de trabalho. Com a recessão e os retrocessos do atual
Mesmo diante da passagem do Império governo golpistas, o retrocesso da proteção
para a República em 1889, a regulação do social e trabalhista avança. A aprovação das
mercado de trabalho terminou sendo poster- reformas neoliberais desencadeadas mais re-
gada frente à prevalência da situação de “liber- centemente elevará ainda mais o grau de
dade do trabalho” definida pela primeira cons- exclusão no Brasil. Diante disso, destaca-se
tituição republicana, em 1891. Nem mesmo a uma primeira onda de flexibilização da legis-
aprovação, em 1926, da emenda constitucio- lação social e trabalhista transcorrida a partir
nal 29, que possibilitou ao Congresso Nacio- da segunda metade da década de 1960, com
nal legislar sobre o tema do trabalho, alterou a ascensão da Ditadura Militar (1964-1985).
a perspectiva liberal de manutenção do Estado Na oportunidade, a implantação do Fundo de
fora da regulação social e trabalhista. Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), por
A partir da Revolução de Trinta, contudo, exemplo, não apenas interrompeu a trajetória
a regulação do trabalho passou a ser uma novi- de estabilidade no emprego, como inaugurou
dade, difundida fragmentadamente, segundo enorme rotatividade na contração e demissão
pressão localizada nas categorias mais fortes e da mão de obra no Brasil. A taxa de rotativida-
melhor inserida no desenvolvimento capitalis- de que atingia a cerca de 15% da força de tra-
ta. Após uma década de embates, com avanços balho ao ano na década de 1960 rapidamente
pontuais na implementação de leis dispersas foi acelerada, aproximando-se da metade dos
de regulação do emergente emprego assalaria- empregos formais do País. Com isso, a gene-
do, foi implementada a Consolidação das Leis ralização do procedimento patronal de substi-
do Trabalho (CLT) no ano de 1943, em pleno tuir empregados de maior salário por trabalha-
regime político autoritário do Estado Novo dores de menor remuneração.
(1937-1945). Na política salarial vigente entre 1964 e
Mesmo assim, a maior parte dos trabal- 1994, o resultado foi, em geral, a perda de po-
hadores esteve excluída do código do trabal- der de compra do rendimento dos trabalhado-
ho frente à oposição liberal conservadora dos res, sobretudo no valor real do salário mínimo,
proprietários rurais, antiga força dominante que atende a base da pirâmide distributiva do
na República Velha (1889-1930). Até o ano país. Diante da significativa expansão da pro-
de 1963, com a aprovação do Estatuto do Tra- dutividade do trabalho, os salários perderam a
balhador Rural, que abriu a possibilidade de corrida para a inflação, o que contribuiu ainda

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 81-101

mais para o agravamento da desigualdade de trabalhistas. Os experimentos de Uberismo do


renda no Brasil. Esta segunda onda de flexibi- trabalho avançam em forma diversificada no
lização se caracterizou por deslocar a evolução espaço supranacional. Começaram com ini-
dos rendimentos do trabalho do comporta- ciativas no transporte individual, por meio da
mento acelerado da produtividade, trazendo, desregulamentação generalizada na oferta de
por consequência, a prevalência de uma eco- sistema de taxis por aplicativos decorrentes das
nomia industrial de baixos salários. Ao mesmo tecnologias de informação e comunicação até
tempo, uma enorme desigualdade tanto intra- alcançarem atualmente os contratos de zero
rendimento do trabalho entre altas e baixas hora, cujo trabalhador permanece em casa
remunerações como entre o rendimento do aguardando a demanda de sua força de trabal-
trabalho e as demais formas de renda da pro- ho advinda de qualquer parte do mundo.
priedade (juros, lucros, aluguéis e outras). Tudo isso à margem da regulação nacional
A terceira onda de flexibilização das re- de trabalho, fruto da generalização das novas
lações de trabalho pode ser constatada na tecnologias de informação e comunicação em
década de 1990, com a dominação de gover- meio ao enorme excedente de mão de obra.
nos com orientação neoliberal. Dessa forma, O esfacelamento das organizações de repre-
assistiu-se à generalização de medidas de libe- sentação de interesses dos trabalhadores (asso-
ralização da contratação de trabalhadores por ciações, sindicatos e partidos) transcorre como
modalidades abaixo da orientação estabelecida consequência geral desta nova fase de intensi-
pela Consolidação das Leis do Trabalho. Entre ficação da exploração do trabalho.
elas, a emergência da terceirização dos contra- Como os direitos sociais e trabalhistas
tos, em plena massificação do desemprego e passam crescentemente a ser tratados pelos
precarização das relações de trabalho. empregadores e suas máquinas de agitação e
A partir da metade da década de 2010, to- propaganda enquanto fundamentalmente cus-
davia desencadeou-se uma quarta onda de fle- tos, a contratação direta, sem direitos sociais
xibilização das leis sociais e trabalhistas. Com e trabalhistas libera a competição individual
a recente e parcial derrota dos trabalhadores maior entre os próprios trabalhadores em fa-
imposta pela Câmara dos Deputados pela vor dos patrões. Os sindicatos ficam de fora
aprovação da legislação para terceirização, a da negociação, contribuindo ainda mais para
septuagenária Consolidação das Leis do Tra- esvaziamento do grau de organização em sua
balho encontra-se novamente ameaçada de ser própria base social e territorial.
rebaixada. Ao depender cada vez mais do rendimen-
A atualidade do projeto de lei da tercei- to diretamente recebido, sem mais a presença
rização a ser ainda avaliado pelo Senado Fe- do histórico salário indireto (férias, feriado,
deral e que conta com o apoio antecipado do previdência, etc), os fundos públicos voltados
governo Temer, encontra-se em sua ramifi- ao financiamento do sistema de seguridade
cação com a perspectiva de generalização da social enfraquecem, quando não contribuem
Uberismo laboral neste início do século XXI, para a prevalência da sistemática do rentismo.
bem como a destruição do sistema de nego- A contenção da terceirização, em função dis-
ciação coletiva de trabalho e de proteção so- so, poderia estancar a trajetória difusora do
cial e trabalhista. Isso porque o modo UBER modo Uber de precarização das contratações
de organizar e remunerar a força de trabalho de trabalho.
distancia-se crescentemente da regularidade
do assalariamento formal, acompanhado ge- Considerações finais
ralmente pela garantia dos direitos sociais e

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Marcio Pochmann “Ataque aos direitos sociais e trabalhistas no Brasil”

Para um país em tardia busca pelo seu desen- do, expõe a força de trabalho a formas cada vez
volvimento sustentável, uma das vantagens mais sofisticadas de exploração.
que surgem seria a possibilidade da inversão O protagonismo periférico descortina
das prioridades até então assumidas. Dian- oportunidade inédita de mudança substancial
te da atual reestruturação capitalista imposta na ordem mundial, com perspectivas de re-
pela segunda onda de globalização conduzida dução do brutal grau de desigualdade existen-
pelas grandes corporações transnacionais e sob te entre países e classes sociais. Mas isso ainda
a dominância financeira, a proteção social e pressupõe convergência e coordenação global
trabalhista tem ocupado destaque nos debates ainda inexistente nos dias de hoje.
tanto no interior da competição internacional Tampouco, o governo brasileiro atual se
como na definição das opções do desenvol- apresenta preparado para dar conta das pers-
vimento das nações. Exemplo disso tem sido pectivas abertas neste início do século XXI.
a lógica do mundo dos negócios invadindo Pelo contrário, a ruptura democrática oco-
as decisões de reformas sociais e trabalhistas, rrida a partir de 2016 impôs o predomínio
capaz de desconstruir direitos e restringir a de pauta desconstrutiva dos direitos sociais e
atuação sindical. trabalhistas.
A retomada do desenvolvimento brasilei- Por conta disso, a turbulência política deve
ro, neste sentido, requer a revisão da perspecti- seguir o seu turno, acelerando, possivelmente,
va neoliberal assentada na produção e difusão a maturação de outra convergência para a eco-
da via individual, não classista do mundo. Por nomia e sociedade brasileira. As reações por
uma parte, porque a degradação da estrutura parte dos trabalhadores têm sido importante,
social herdada da industrialização fordista tem ainda que nem sempre suficientes para barrar
desconstituído ampla parcela da classe média, o avanço do receituário neoliberal.
bem como fortalecendo a expansão do novo
precariado no conjunto da classe trabalhadora. Bibliografia de Referência
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120

Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina


(2002-2017)

Modes of development, work and employment in Argentina


(2002-2017)

Por Julio César Neffa*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 13 de agosto de 2017.

RESUMEN economías, desindustrialización, incorpora-


El presente artículo de investigación pre- ción de nuevas tecnologías, amplia apertu-
senta y analiza la heterogénea situación de ra del comercio exterior, intento de atraer
cinco países que después de periodos sos- inversiones extranjeras, endeudamiento ex-
tenidos de crecimiento autónomo apoyado terno en divisas, elevada inflación y déficit
en la industria, han experimentado recien- fiscal. Los procesos de ajuste implementa-
temente fuertes cambios en sus modos de dos buscan aumentar la competitividad en
desarrollo, revalorizando el mercado frente base a la reducción de los costos y de los
al Estado, aumentando la presencia y el po- impuestos a las empresas para aumentar la
der de los “managers”, enfrentando severas rentabilidad. Hay en todos los casos claros
crisis estructurales en sus sistemas producti- ganadores y perdedores con incremento de
vos nacionales y en su inserción en la divi- la conflictividad laboral y social. Y se está
sión internacional del trabajo. En diferente frente a una era.
grado atraviesan periodos recesivos o de Palabras clave: Argentina, Crecimiento,
débil crecimiento, generando desempleo, Crisis, Nuevo Modo de Desarrollo.
informalidad, precariedad, caída de los sa-
ABSTRACT
larios reales y disminución de su parte en
el ingreso nacional, provocando una reduc- This research article presents and analyzes
ción de la demanda efectiva debido al incre- the heterogeneous situation of five cou-
mento de la pobreza y de la indigencia. Esto ntries that, after sustained periods of au-
va en paralelo con la reprimarización de las tonomous growth supported by industry,

* Doctor en Ciencias Sociales del Trabajo (especialidad Economía) de la Universidad de Paris I. Inves-
tigador Superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico:
juliocneffa@gmail.com
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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

have recently undergone strong changes in 1. Trabajo y Empleo en algunos países


their modes of development, revalorizing de América Latina: El caso de México
the market vis-à-vis the State, increasing the
México presenta una situación particular
presence and power of the managers, facing
pues desde hace más de dos décadas forma
severe structural crises in their national pro-
parte del Tratado de Libre Comercio con los
ductive systems and their insertion in the
Estados Unidos y Canadá (TLCAN). El ar-
international division of labor. In varying
tículo de investigación de Saúl Escobar To-
degrees, they go through recessive or weak
ledo, sitúa muy claramente la problemática
growth periods, generating unemployment,
del empleo en este país desde una perspec-
informality, precariousness, falling real wa-
tiva macroeconómica. Una de las caracte-
ges and a decrease in their share of natio-
rísticas de su modo de desarrollo es que el
nal income, causing a reduction of effective
crecimiento del Producto Interno Bruto (en
demand due to the increase of poverty and
adelante, PIB) es bajo, pero sostenido des-
indigence. This parallels the reprimarization
de hace varias décadas, aunque está sujeto
of economies, deindustrialization, incorpo-
a las decisiones económicas del gobierno
ration of new technologies, wide opening of
norteamericano. México es el país de Amé-
foreign trade, an attempt to attract foreign
rica Latina donde más creció la producción
investment, foreign indebtedness in foreign
industrial moderna, destinada al mercado
exchange, high inflation and a fiscal defi-
norteamericano (jugando las maquiladoras
cit. The adjustment processes implemented
una importante función). Pero para hacerlo
seek to increase competitiveness based on
deben importar insumos, piezas de repuesto
the reduction of costs and taxes to com-
y medios de producción, sin que haya cre-
panies to increase profitability. In all cases
cido la inversión. En esas condiciones son
there are clear winners and losers with an
pocas las posibilidades de incrementar el
increase in labor and social conflict. And it
empleo. La estructura económica está muy
is facing an era.
concentrada, las grandes empresas industria-
Keywords: Argentina, Growth, Crisis, New
les invierten, incorporan nuevas tecnologías,
Mode of Development.
tienen una alta productividad y exportan,
Introducción subcontratan cada vez más y tercerizan los
empleos para evadir el pago de las presta-
Los artículos de investigación que componen ciones sociales que marca la ley, pero las pe-
el dossier de este número muestran la hete- queñas empresas destinan la producción al
rogeneidad existente en materia de trabajo mercado local que crece lentamente, tienen
y empleo entre los cinco países y, al mismo una baja productividad y dificultades para
tiempo, la existencia de una profunda crisis acceder al crédito. Las microPyMEs aumen-
en el trabajo y el empleo, que son el resultado tan el empleo, pero en condiciones precarias
de los modos de desarrollo vigentes según su y pagan salarios más bajos.
propia trayectoria. Estas profundas transfor- El cambio tecnológico que tuvo lugar
maciones ocurrieron en el curso de tan sólo desde 1999 explica que el 5,8% de creci-
una década y después de vigorosos periodos miento de la productividad en las grandes
de crecimiento y desarrollo social. A conti- empresas y el sector tradicional es el que crea
nuación, esbozamos algunas referencias de los más empleos: en 1999 representaba el 39 %
países latinoamericanos analizados. y, en 2009, el 42% del total, pero con em-
pleos precarios y pagando salarios más bajos.
La tasa de desocupación abierta de personas
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de 14 años o más, se ha mantenido en tasas fuertemente (un 74,5%) entre 1977 y 2014
extremadamente bajas incluso en compara- y fue nulo el crecimiento en la última déca-
ción a otros países de América Latina, siendo da, aunque el número de trabajadores que lo
de 3,5% en 2016. Una de las explicaciones cobra es bajo. En situación de pobreza vive
se encuentra en el fenómeno migratorio, que el 46,2% de la población, es decir los 55,3
cumple la función de “válvula de escape”. En millones de personas y crece la desigualdad.
efecto, la población nacida en México que se Antes de la crisis de 1982, la participación
fue a radicar a los Estados Unidos aumentó de los salarios en el ingreso nacional había
entre 1990 y 2010, siendo de 7,5 millones llegado a poco más del 40% para luego caer
de personas, con un promedio anual de 375 en los ochenta a menos del 30%. Se elevó
mil mexicanos migrantes. La mayor parte poco entre finales del siglo XX y principios
de las migraciones hacia los Estados Unidos del XXI para caer debido a la crisis mundial.
es indocumentada y ha cambiado el patrón Y en 2016 fue del 27%.
migratorio: antes era una migración circular, En resumen, desde su incorporación en el
temporaria y de varones, pero ahora tiene TLC, México aumentó la heterogeneidad y la
preeminencia el migrante establecido, con desigualdad entre regiones, sectores e ingresos
mayor participación de mujeres y de fami- del capital y el trabajo, creció la precariedad,
lias enteras. la informalidad y la pobreza. Las nuevas po-
En México, el sector informal representa líticas del presidente norteamericano, Donald
la mayoría de la Población Económicamente Trump, próximamente, puede crear serios
Activa (PEA), ascendiendo al 52,4%, en la problemas a la economía mexicana.
construcción, comercio y servicios. La ma-
yor parte son cuentapropistas y cerca del El caso de Venezuela
30% de ellos son asalariados que no están El gobierno de la Revolución Bolivariana des-
registrados ante el Seguro Social. Ya desde de hace varios años debe hacer frente a una
antes de su ingreso al TLC, en México, se grave crisis económica, política y social. La
flexibilizó el uso de la fuera de trabajo y se economía venezolana está en recesión, la re-
reformó el sistema de relaciones de traba- ducción del precio del petróleo ha provocado
jo y, desde entonces, puede decirse que es un déficit fiscal y una reducción de las impor-
discrecional el registro de las organizaciones taciones y la inflación es una de las más altas
sindicales. Lo mismo sucede con el derecho del mundo. Se produjo un desabastecimien-
a la contratación colectiva, la cual también to de productos de la canasta alimentaria, de
depende de las decisiones políticas del go- medicamentos, así como de los insumos para
bierno. En México se ha innovado al instau- la industria, frenando los procesos produc-
rar los “Contratos Colectivos de Protección tivos y aumentando la capacidad productiva
patronal”, que se pactan directamente entre ociosa. El desempleo supera al 15% y tiene
un sindicato y el patrón o representante de tendencia a subirlo, al igual que el trabajo
la empresa que ofrecen las prestaciones y los precario y el empleo informal como estrate-
derechos mínimos que marca la ley, pero sin gia de sobrevivencia. Se produjo una brusca
el conocimiento del 90% de los trabajado- caída de los salarios reales, sobre todo en el
res. Aumenta el porcentaje de los “trabajado- sector público, cambió profundamente el sis-
res eventuales” que, en diciembre de 1997, tema de relaciones de trabajo multiplicando
representaban el 4% del total y 10 años más la cantidad de pequeños sindicatos a nivel
tarde ya alcanzaban el 14%. El salario mí- de las empresas con escasa libertad sindical,
nimo legal creció mucho hasta 1977, cayó pero ha disminuido el número de trabajado-

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res afiliados y el poder de negociación de las das económicas, dado que son el principal
centrales sindicales. La tasa de conflictividad importador del petróleo venezolano. Una
laboral ha aumentado, así como su duración, reducción del volumen importado incre-
desembocando frecuentemente en hechos de mentaría la crisis económica en ese país, pero
violencia. Pero las restricciones estructurales al mismo tiempo, generaría dificultades para
son de tal magnitud que no se pueden ob- las empresas norteamericanas que lo refinan
tener mejoras sustanciales. Por otra parte, y los consumidores. Incluso, el actual Papa,
el estilo de gestión gubernamental, apoyado Francisco, conocido por sus orientaciones
decididamente por la mayoría de las fuerzas nacionalistas y populistas, que apoya los mo-
armadas, ha generado una fractura social, y vimientos sociales, intentó sin éxito hasta
las diferentes fuerzas políticas han coordina- el momento, intervenir para promover un
do decididamente sus reclamos y acciones compromiso de paz social y política, pero la
para ocupar los espacios públicos en huel- jerarquía de la Iglesia venezolana ha declara-
gas cívicas multitudinarias, interrumpiendo do que se está frente a una dictadura militar.
por varios días la actividad económica y los El artículo de investigación de Héctor Luce-
servicios públicos. El enfrentamiento ya ha na da una idea muy precisa de la dramática
dado lugar a más de un centenar de muer- situación de Venezuela.
tos, en su mayoría civiles. Como reacción,
la oposición compuesta esencialmente por El caso de Colombia
las clases medias y altas, se opone a las deci- Colombia no ha sufrido crisis de las magni-
siones del gobierno que buscan cambiar las tudes de Brasil y de Venezuela, pero sí va-
leyes fundamentales para legitimar un poder rias décadas con un débil crecimiento de la
que consideran autoritario y ha comenzado economía que ha frenado el crecimiento del
a constituir una suerte de gobierno paralelo, empleo asalariado y ha contribuido al incre-
con sus propios órganos de justicia, incluso mento del trabajo por cuenta propia, una de
una Suprema Corte en paralelo. Un número las modalidades de trabajo informal urbano
considerable de venezolanos pudientes han que, en proporción sobre la población eco-
emigrado hacia los Estados Unidos, a países nómicamente activa, supera al trabajo asa-
latinoamericanos y a Europa, mientras que lariado. Como lo desarrolla en su artículo
quienes tienen menores ingresos, lo hacen a de investigación Roberto Mauricio Sánchez
los países vecinos, especialmente a Colombia. Torres, en el periodo reciente, este tipo de
En América Latina sólo Cuba y Bolivia empleo en Colombia se ha mantenido como
apoyan decididamente al gobierno a cargo de la fuente de empleo para el 42% de traba-
Nicolás Maduro. Irán y Rusia hacen lo mis- jadores en dicho país. Es el refugio para el
mo de manera más moderada. La Unión Eu- 33% de desocupados que buscan de esa ma-
ropea, la OEA y los países del MERCOSUR nera sobrevivir y es la primera experiencia
han hecho saber su inquietud por la viola- laboral para 1 de cada 2 nuevos ocupados
ción de los derechos humanos y la violencia en el país. A pesar de las heterogeneidades,
ejercida desde el gobierno y piden un cambio el trabajo por cuenta propia predomina en
de actitud promoviendo una suerte de pacto la agricultura y en el comercio. Esos traba-
social. El anterior gobierno de los Estados jadores tienen remuneraciones por debajo
Unidos (Bush y Obama) y el actual (Trump), del promedio, su nivel educativo es bajo y
que son cuestionados como imperialistas por está compuesto mayormente por los mayo-
Chávez y Maduro, han manifestado fuerte- res de 40 años, lo que hace difícil su acceso
mente su desacuerdo y amenazan con medi- al empleo asalariado. Son trabajadores que

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están en situación de marginalidad, que ha- mente el sistema de relaciones de trabajo que
cen “changas”, y que para acceder a ingresos se había gestado hace muchas décadas y se
aceptan ocupaciones como subcontratados, había fortalecido durante los gobiernos de
tercerizados y que cuando acceden tempora- Inácio “Lula” Da Silva y de Dilma Rousseff.
riamente a un empleo son de carácter preca- En este sentido, el artículo de investigación
rio. La tasa de sindicalización es muy baja y de Márcio Pochmann, Profesor de la Univer-
la represión hacia los dirigentes sindicales es sidad de Campinas, es muy ilustrativo. Las
violenta. Además, los riesgos provocados por medidas aprobadas por el Congreso buscan
las deficientes condiciones y medio ambiente la flexibilización del uso de la fuerza de tra-
de trabajo por cuenta propia impactan ob- bajo, dar marcha atrás con numerosas leyes
viamente sobre la salud. Por su propia na- laborales, intentan reducir los beneficios de
turaleza, las organizaciones sindicales no los la seguridad social para amplios sectores de
representan, reduciendo sus posibilidades de la clase trabajadora y del sector informal,
reivindicar mejoras. Para Roberto Mauricio así como el salario real y la parte de los asa-
Sánchez Torres es necesario entonces adop- lariados en el ingreso nacional. El objetivo
tar políticas públicas porque se trata de un buscado es obviamente debilitar el peso de la
problema estructural que permanecerá dado Central Única de Trabajadores (CUT) y, por
que, para lograr la flexibilización en cuanto a ese medio, reducir las posibilidades de que el
la gestión de la fuerza de trabajo y reducir los Partido dos Trabalhadores (PT) pueda vol-
costos para estimular la inversión, el modo ver al gobierno. Se trata de un modelo brutal
de desarrollo no se propone la generación de de ajuste que está mostrando sus resultados:
empleo asalariado y protegido. aumento del desempleo y de la precariedad,
caída de los salarios reales y aumento de la
El caso del Brasil pobreza y de la indigencia. Esto dará lugar a
En el país más grande y poderoso de Améri- largos y numerosos conflictos liderados por
ca Latina, la crisis actual es económica, polí- los sindicatos y los movimientos sociales que
tica y social, acelerada con la destitución de tendrán repercusiones políticas.
Dilma Rousseff. Desde hace varios años, la
justicia brasileña atacó decididamente la co- 2. Trabajo y Empleo en el
rrupción organizada por la empresa Odebre- caso de la Argentina
cht, que es la empresa de construcción más
grande de América Latina, con actividades en La post-Convertibilidad,
numerosos países. Es el Lava Jatto. La mayo- o “kirchnerismo”
ría de sus dueños y máximos ejecutivos están La trayectoria del trabajo y del empleo en la
en prisión y la legislación brasileña reduce Argentina ha atravesado fases muy diversas
las penas a quienes delaten y den pruebas de y contradictorias según cada modo de desa-
quienes desde el gobierno o del medio em- rrollo y, por cierto, el futuro no parece ser
presarial aceptaron u otorgaron coimas para diferente. La Argentina es un país que en
que se llevaran a cabo grandes obras públicas. promedio cada década sufre profundas crisis
El nuevo gobierno está debilitado política- económicas, sociales y políticas, con una ten-
mente, pero las centrales empresariales y las dencia que no representa un progreso lineal,
empresas transnacionales han aprovechado con avances, crisis y retrocesos. Desde la caí-
la situación para presionar al Congreso para da del régimen de la Convertibilidad (1991-
que se adopten importantes leyes para redu- 2002) y luego en un corto periodo de tran-
cir el gasto público y transformar profunda- sición, se pueden identificar: 1) un periodo
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llamado “kirchnerismo” (2003-2015) con interno, estimuló las exportaciones (compe-


una etapa de fuerte crecimiento (Presidencia titivas según los precios) de productos ma-
de Néstor Kirchner), que se frenó desde la nufacturados tanto de origen agropecuario
crisis mundial de 2008, dos Presidencias de (MOA) como industrial (MOI) hacia nuevos
Cristina Fernández de Kirchner hasta el año mercados recurriendo a barreras aduaneras
2015. Y 2) la elección del Presidente Mauri- y no aduaneras para proteger la producción
cio Macri (2015-2019) que dio inicio a un nacional y formulando denuncias contra la
brusco cambio político, económico y social competencia desleal. Pero no cambió la es-
con la implementación de un nuevo modo tructura del sistema productivo, pues la
de desarrollo. proporción de la industria en el PIB alcanzó
en 2008 sólo el 23,2% y luego comenzó a
Primera fase caer. La mayoría de los bienes de capital y
Luego de la mega-devaluación del año 2002, de mayor complejidad tecnológica siguieron
en la Argentina se instauró un Tipo de Cam- siendo importados. Creció la productividad
bio Real Competitivo (TCRC) administra- y la producción del sector agropecuario, gra-
do por el Banco Central en beneficio de los cias al proceso de incorporación de innova-
bienes transables de producción nacional que ciones científicas y tecnológicas, aumentó el
hasta el año 2007 estimuló la producción y las área sembrada y el volumen de la producción
exportaciones agropecuarias y mineras, incre- de soja exportable aprovechando los buenos
mentando las reservas de divisas en el Banco precios internacionales, pero ésta desplazó a
Central. Para tener un mayor margen de au- otros productos y redujo el stock ganadero,
tonomía en cuanto al manejo de las cuentas contribuyendo a reprimarizar la estructura
fiscales, se pagó integralmente la deuda con el productiva dirigiendo las exportaciones ha-
Fondo Monetario Internacional (en adelante, cia Brasil, Rusia y China que exportaron a la
FMI). Argentina productos manufacturados.

La Inversión Bruta Fija (IBF) se incre-
Segunda fase mentó desde la crisis del año 2002, llegando
Hasta el año 2008, el fuerte crecimiento del a ser al 24% del PIB en 2008 pero, desde en-
PIB permitió a la Argentina absorber impor- tonces, disminuyó de manera continua hasta
tantes proporciones del desempleo, subem- el final del gobierno. La crisis financiera in-
pleo, trabajo no registrado, y se crearon nu- ternacional del año 2008 impactó negativa-
merosos nuevos puestos de trabajo. Cambió mente sobre el crecimiento de la economía
la relación salarial al aumentar el empleo y se argentina, pues cayó la inversión extranjera
fortaleció el poder sindical dentro de las em- y la nacional, se estancó el PIB, aumento la
presas y a nivel nacional. Volvió a funcionar inflación, el tipo de cambio se apreció, dismi-
el Consejo Nacional del Salario, el Empleo nuyeron las reservas y se deterioraron el exce-
y la Productividad, adoptando anualmente dente fiscal y el saldo del comercio exterior.
aumentos del salario mínimo, vital y móvil Las cuentas fiscales se fueron deteriorando
que superaban la inflación. Se adoptaron di- por el incremento del gasto público, el man-
versas políticas de empleo, para aumentar la tenimiento de los subsidios a los servicios pú-
empleabilidad de los desocupados y de los jó- blicos de electricidad, gas, agua y transporte,
venes que no trabajaban ni estudiaban. El in- la adopción de nuevas políticas sociales y en
cremento de la demanda reactivó el proceso especial las moratorias previsiones y las pen-
de industrialización mediante la sustitución siones no contributivas, incluyendo varios
de importaciones (ISI) destinado al mercado millones de jubilados y pensionistas que no

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habían completado sus aportes previsionales. La segunda medida se produce entre


Pero no se llevó a cabo una reforma impositi- los años 2002 y 2015, años en los cuales se
va para modificar el mínimo no imponible y adoptaron numerosas normas para promo-
para bajar el IVA a los productos de la canas- ver los derechos humanos. Se reiniciaron los
ta familiar, que afectaban a los asalariados de juicios y castigos por delitos de lesa humani-
menores ingresos. dad a las máximas autoridades de la dictadu-
Entre 2003 y 2007, hubo muchos años ra militar y a los responsables de represión,
con superávit fiscal, del comercio exterior, torturas y asesinatos y se apoyó a las ONG
pero luego aumentó el gasto público para de familiares de los desaparecidos que trata-
invertir en educación y salud, en políticas so- ban de recuperar a niños que habían nacido
ciales y subsidiar a las empresas de servicios durante el cautiverio de sus madres. En ma-
públicos porque las tarifas habían quedado teria educativa, se unificó el Sistema Edu-
fijas de manera indiscriminada. Para com- cativo Argentino no universitario instauran-
pensar, se intentó aumentar las retenciones do  la Paritaria Nacional Docente, firmada
sobre las exportaciones agropecuarias, pero con las cinco representaciones docentes na-
luego de un largo conflicto no se obtuvo el cionales y el nuevo gobierno nacional. Una
apoyo del Congreso. La inflación que se in- medida central fue la reforma del sistema
crementó fue apreciando el tipo de cambio, previsional, su re-estatización, establecién-
acelerando, por una parte, la fuga de divi- dose los mecanismos para la actualización
sas y, por otra parte, el surgimiento de un de jubilaciones y pensiones, dando por fina-
mercado paralelo. Para reducir el impacto lizado el régimen privado de capitalización
inflacionario sobre las demandas salariales, y y volviendo todos los aportantes al régimen
los intereses de la deuda, el Poder Ejecutivo público de reparto. Con los aportes previ-
presionó sobre el INDEC, encargado de las sionales acumulados en las Administradoras
estadísticas públicas, para manipular los ín- de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (en
dices de precios hacia abajo. Por esa razón, adelante, AFJP) y que se transfirieron a la
los datos de pobreza y de indigencia fueron Administración Nacional de la Seguridad
cuestionados. Social (en adelante, ANSES), se constituyó
Dos importantes medidas para reducir un “Fondo de Garantía de Sustentabilidad”
el endeudamiento pueden mencionarse: la de reserva que contribuyó al mantenimiento
primera consiste en la renegociación de la del gasto público a pesar de los impactos de
deuda externa, obteniendo quitas de capital la crisis internacional.
e intereses de aproximadamente el 60%, pri- De manera general, y comparando con
mero, e involucrando luego hasta el 93% de el año 2001, se incrementó lenta pero pro-
los bonistas. El 7% restante que no aceptó gresivamente el salario real, tanto el directo
la iniciativa, quedaron representados por los como el indirecto, así como su participación
“fondos buitres” que continuaron haciendo en el ingreso nacional. Con ello, mejoraron
juicios hasta el año 2016. Como resultado, las condiciones generales de vida. Debido al
la deuda pública/PIB descendió fuertemen- incremento del nivel de empleo, disminu-
te pasando de aproximadamente 160% en yó, pero luego se estancó la proporción de
2002, a cerca del 40% en 2009. El monto trabajo no registrado. Se logró revertir en su
de los servicios de la deuda se redujo des- totalidad el contenido y la orientación de
de el 4% del PIB, en promedio para el bie- las leyes laborales que se habían adoptado
nio 2001-2002, a un 2,41% en el bienio durante el régimen de Convertibilidad. Y
2007-2008. se modernizó y actualizó la legislación sobre

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el trabajo rural y el trabajo doméstico, me- regionales que exportaban, aumentando la


jorando sensiblemente la situación de esos restricción externa y fortaleciendo el mercado
asalariados. paralelo de divisas con una diferencia de apro-
Se activó el proceso de negociación colec- ximadamente 50%.
tiva, aumentando de manera considerable la Hacia el final del segundo gobierno de
cantidad de convenios colectivos homologa- Cristina Fernández de Kirchner, se eviden-
dos por el MTEySS, el número y la propor- cia la disminución de la inversión directa-
ción de los acuerdos firmados a nivel de las mente productiva y del ingreso de Inversión
empresas y al mismo tiempo, se incrementó Extranjera Directa, frenando la creación y
de manera significativa la cantidad de traba- ampliación de empresas, reduciendo en con-
jadores beneficiados. Se reformó la “Ley de secuencia la creación de nuevos empleos en
Medios” vigente desde la dictadura militar, el sector privado. Una parte significativa de
para poner límites a los oligopolios de los esa débil inversión se destinó a construcción,
medios informativos que eran formadores siendo reducido el porcentaje que se asigna
de opinión contra el gobierno, con el fin de para inversiones directamente productivas.
promover la democratización y evitar un de- Esa insuficiencia de inversiones se intentó
terioro de su imagen. compensar con créditos públicos: el “Bicen-
No obstante, durante el segundo man- tenario” y el “Desendeudamiento Argenti-
dato de Cristina Fernández de Kirchner no”, con resultados parciales. Los subsidios a
(2011-2015) el modelo comienza mostrar las empresas de servicios públicos para “con-
signos de agotamiento y un nuevo Ministro gelar” todas las tarifas beneficiaban incluso
de Economía, con una orientación próxima a la mayoría de hogares de las clases medias
al keynesianismo, amplió el marco de acción y altas que viven en los Countries o barrios
del Estado para sostener el crecimiento por privados, y en zonas residenciales, con altos
medio del aumento de la demanda de bienes consumos. Para hacer frente al estancamien-
de consumo y enfrentar las demandas de los to y promover la industria, se estimuló la
“fondos buitre” en los tribunales de Nueva demanda a crédito de bienes de consumo
York. Siguiendo con el proceso de “desen- (aparatos eléctricos) con tasas subsidiadas
deudamiento”, se renegoció totalmente la y plazos largos, incrementando en paralelo
deuda con el Club de Paris que había queda- el consumo de energía eléctrica, cuya ofer-
do pendiente desde los años 1960, se paga- ta era insuficiente. La estructura productiva
ron varias sentencias en el CIADI, y se trató continuó siendo heterogénea y se acrecentó
de negociar –sin éxito– con los holdouts que la brecha de productividad entre sectores y
mantuvieron demandas exageradas ampara- ramas de actividad. Aumentó fuertemente la
dos en los Tribunales de Nueva York. Para relación Gasto Público/PIB que llegó a su-
afirmar la soberanía y aumentar la produc- perar el 40%, y como el resultado fiscal fue
ción de hidrocarburos, se re-estatizó el 51% débil o deficitario, contribuyó a aumentar la
del capital de la empresa YPF, en manos de inflación.
Repsol (española), pero a pesar de eso, el ni- Buena parte de los excedentes económi-
vel de producción siguió cayendo debido en cos logrados por los empresarios agropecua-
parte a la baja de los precios internacionales. rios continuaron transfiriéndose al exterior y
Una fuerte devaluación a comienzos de una parte importante de los abultados exce-
2014, intensificó la inflación, provocó la caída dentes que queda en el país se destina a la
de salarios reales, encareció las importaciones compra de bienes suntuarios, la construcción
y deterioró la competitividad de las economías inmobiliaria para residencias secundarias, el

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turismo internacional, o se canalizan prefe- prepaga compensó esos déficits, pero sólo las
rentemente hacia la especulación financiera. clases medias altas tienen acceso al mismo.
En todo el periodo, se adoptaron políticas Se mantuvo un elevado déficit en vivienda
sociales inclusivas, como el “Plan Jefas y Je- de interés social y el hábitat. Debido al avan-
fes de Hogar desocupados”, la “Asignación ce del proceso de “sojización”, se intensificó
Universal por Hijo” (una suerte de salario el proceso de migraciones rurales hacia las
social), diversas políticas de empleo activas grandes ciudades y, en especial, a la Ciudad
y pasivas, amplias moratorias previsionales Autónoma de Buenos Aires y al conurbano
para quienes habían cumplido la edad ju- bonaerense. Aumentando la cantidad “habi-
bilatoria, el programa “Conectar Igualdad” tantes sin domicilio fijo”, se incrementaron
(distribución masiva de laptops a estudiantes las “villas miseria” y sus habitantes.
secundarios), el “Plan Fines” con becas para Por su parte, los déficits del sistema de
que los mayores de 18 años terminaran el transporte público de pasajeros se acrecen-
secundario y el plan “PROGRESAR” para taron por la rigidez de las tarifas que no
estimular los estudios secundarios y universi- permitían la renovación de los vehículos. El
tarios de las familias con escasos recursos. Se transporte ferroviario colapsó por falta de in-
crearon una decena de nuevas Universidades versiones y de mantenimiento, dando lugar
nacionales en regiones y municipios menos a numerosos accidentes, por su insuficiencia
desarrollados que aumentaron la matrícula en número y frecuencia que incrementaron
universitaria. la fatiga de los trabajadores que viven lejos
Puede decirse que cuestionable la calidad de los lugares de trabajo. Un problema que
de la enseñanza pública a causa de: el ausen- se ha agravado en las últimas décadas y que
tismo docente debido a conflictos laborales se percibió con mucha inquietud en este
para mejorar los magros salarios, problemas periodo es el deterioro del medio ambiente
de salud y desaliento, los bajos resultados como resultado de la contaminación –cuan-
(medidos por las pruebas PISA), la deserción do había un fuerte crecimiento del PIB–, la
escolar (la mitad de los alumnos de la escuela falta de conciencia ecológica por parte de los
secundaria no la terminan), el gran ausentis- empresarios y de la mayoría de la población:
mo de los alumnos, la escasa cantidad de días la minería a cielo abierto, que recurre al uso
y horas de clase debido a conflictos laborales de productos tóxicos para la concentración
reivindicando mejoras salariales. La mayoría del mineral y contamina los cursos de agua
de las escuelas públicas son todavía de tur- de las poblaciones cercanas; el uso de manera
no simple y con jornadas reducidas. Hubo intensiva de abonos químicos y pesticidas en
también avances en materia de salud, con los cultivos sojeros que limitan la capacidad
fuerte aumento del gasto, provisión de las de absorción del agua de lluvia y favorece las
vacunas obligatorias gratuitas y clara mejora inundaciones, la deforestación indiscrimi-
en los indicadores vitales (reducción mor- nada que desregula el sistema de lluvias y la
talidad infantil, aumento de esperanza de contaminación de los cursos de agua y de la
vida, etcétera) y de aumento en la cobertura. napa freática en los grandes centros urbanos
Pero el presupuesto para salud no permitió provocada por los desechos industriales.
la mejora de la infraestructura y la moder- El presupuesto para educación, ciencia y
nización de los equipamientos hospitalarios tecnología aumentó fuertemente, mejorando
y persisten aún desigualdades (regionales, los salarios de los docentes e investigadores,
entre otras) y enfermedades ligadas a la po- repatriando más de mil investigadores ca-
breza. Un sistema muy oneroso de medicina lificados que habían residido en el exterior

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

debido a las crisis. Desde el año 2007, el em- devaluaciones, la baja productividad, la puja
pleo registrado creció en esta etapa gracias al distributiva, el elevado grado de concentra-
sector público, pues debido al estancamiento ción, oligopolización y de extranjerización
y la recesión fue muy escaso el crecimiento de la economía1, el déficit fiscal que impulsa
del empleo en el sector privado. Por esa cau- a emitir moneda y la creciente capacidad or-
sa disminuyeron las tasas de actividad y de ganizativa y de presión por parte de las orga-
empleo, se estancaron las tasas de desempleo, nizaciones sindicales cuando se reducen las
en alrededor del 7% y la tasa de empleo no tasas de desempleo. Para frenar el proceso
registrado se mantuvo desde entonces en al- inflacionario, se creó el programa de “Pre-
rededor de un tercio del total de asalariados. cios Cuidados”, con un control indicativo
Pero durante esta tercera etapa (2011-2015), de precios máximos, mediante acuerdos de
las políticas activas de empleo dirigidas a los precios con los fabricantes e hipermercados,
sectores más vulnerables, especialmente los pero que sólo contribuyó a moderar el pro-
jóvenes, contribuyeron a frenar el desem- ceso inflacionario. Los índices de pobreza y
pleo, pero no a disminuirlo. de indigencia Bajaron fuertemente respecto
Gracias a nuevas moratorias previsionales al año 2002, pero se mantuvieron estanca-
se avanzó en el proceso de universalización dos desde 2011.
de los beneficios jubilatorios y de pensiones En la Argentina, son frecuentes los actos
(cubriendo al 95% de los que tienen la edad de corrupción por parte de altos funciona-
jubilatoria), pero cabe señalar que aproxima- rios. Pero desde fines de la década pasada,
damente tres cuartas partes del total de los se presentaron a la justicia y a órganos de
jubilados que antes estaban desprotegidos, control numerosas denuncias por casos de
perciben ahora el mínimo jubilatorio que está corrupción, enriquecimiento ilícito, nego-
por debajo del salario mínimo vital y que no ciados y violaciones a la ética pública, donde
cubre la Canasta Básica. estaban involucrados altos funcionarios, ase-
En suma, podríamos sintetizar que las sores, colaboradores directos y empresarios
políticas de inclusión social y de reducción próximos a las autoridades. Pero hasta finales
de las desigualdades se basaron más en las
transferencias de ingresos mediante las po-
líticas sociales y de seguridad social, que so-
1 En el año 2012, el 64,1% de las ventas totales
bre el incremento del empleo y de los sala-
de las 200 empresas más grandes son contro-
rios reales. La inflación comenzó a acelerarse
ladas por el capital extranjero, predominan
desde fines de 2005, pero hasta comienzos
comportamientos oligopólicos, si se toma en
del año 2015, no se había diseñado una po-
cuenta la estructura de las 500 empresas más
lítica integral para enfrentarla directamente.
grandes (el monto de las ventas pasó de 22%
Está fuera de discusión que la inflación no se
en el año 1999, a 27,2% en el año 2012),
produce por excesivos aumentos salariales,
se evidencia que es escaso el incremento de
porque en términos reales estos fueron re-
la productividad global de los factores, existe
ducidos e incluso hubo una pérdida porque
una gran heterogeneidad entre sectores, ra-
se adoptan siempre con retraso respecto del
mas de actividad y empresas, en función de
Índice de Precios al Consumidor (IPC) del
las tasas de inversión y de la incorporación de
año precedente. En efecto, la elevación del
innovaciones científicas y tecnológicas. Cabe
nivel de consumo de los asalariados no pue-
señalar que el 53,5% de las exportaciones es
de explicar el incremento de los precios. La
realizado por empresas de capital extranjero.
inflación se relaciona directamente con las

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del “kirchnerismo”, las denuncias judiciales 2.1. El nuevo modo de desarrollo


contra los altos funcionarios no prospera- impulsado por el “macrismo”
ron, algunas no tenían fundamento y en
otros casos se demoraron o no concluyeron La nueva alianza y sus orientaciones
debido a los vacíos legislativos, la inercia y
El presidente Mauricio Macri asumió el Poder
la debilidad de los organismos de control,
Ejecutivo de la Argentina el 10 de diciembre
o las presiones del Poder Ejecutivo sobre el
de 2015. Su partido, fruto de una coalición
sistema judicial. Hacia el final de su manda-
de centro-derecha (Partido Radical, el PRO
to, incluso la Presidenta fue denunciada pe-
y la Coalición Cívica), logró la victoria por
nalmente, imputada y procesada por varias
escaso margen en una segunda vuelta. Desde
causas vinculadas a sus empresas hoteleras e
el siglo XX, es la primera vez en la Argentina
inmobiliarias, donde le imputan ser parte de
que un partido de centro-derecha gana sin
una asociación ilícita que tenía la finalidad
fraude las elecciones presidenciales. Eso sig-
de recibir dinero (por “coimas”, contratos de
nifica que se produjo un cambio social y no
alquiler simulados, o reservas de habitacio-
se explica sólo por la poca credibilidad de los
nes de hoteles que no se usaron). El Fiscal la
candidatos del justicialismo. Entre los gru-
acusa de ser “autora penalmente responsable”
pos sociales y económicos que lo apoyan es-
de los delitos de “asociación ilícita en calidad
tán las centrales empresariales, y en especial,
de jefe en forma real con el delito de lavado
los exportadores agroindustriales, los grandes
de activos de origen ilícito agravado por su
grupos económicos nacionales, las empresas
habitualidad” y por hacer “negociaciones in-
transnacionales, el sistema financiero nacio-
compatibles con la función pública” cuando
nal y transnacional, amplios sectores de cla-
era funcionaria. A pesar de ello, cuenta con
ses altas y medias y unos pocos sindicatos.
un sólido apoyo político del peronismo y, en
Los unía el rechazo al modelo “kirchnerista”
especial, de las clases bajas y medias, benefi-
resumido en las páginas anteriores y a su es-
ciarias de las políticas de inclusión social, de
tilo de gestión confrontativo. En materia de
intelectuales, artistas y de las organizaciones
política exterior, desde el inicio el cambio fue
defensoras de los derechos humanos. Den-
radical. Los países de la Organización para
tro del movimiento sindical, sólo una de las
la Cooperación y el Desarrollo Económi-
CTA la apoyaba orgánicamente.
cos  (OCDE) vieron con simpatía a un go-
Cuando en la Argentina ocurre el cambio
bierno que “se abría al mundo”, trataba de
de gobierno, en diciembre 2015, se había con-
diferenciarse del anterior caracterizado como
solidado una fractura política y social, que se
populista, nacionalista e intervencionista res-
denominó “la grieta”, que frenaba la posibili-
pecto del funcionamiento de los mercados,
dad de lograr ciertos consensos para adoptar
que era crítico de los Estados Unidos y de
políticas de Estado de mediano y largo plazo.
Gran Bretaña y un aliado de Venezuela.
Si bien la situación económica y social era de-
licada, a causa de elevada inflación, fuerte dé- La correlación de fuerzas
ficit fiscal, caída del excedente comercial, bají-
simo nivel de las reservas en el Banco Central, La composición socioeconómica del nuevo
débiles tasas de inversión y dificultades para gobierno es mucho más homogénea que la
endeudarse en el exterior a causa del elevado del anterior. Según sus declaraciones jura-
riesgo país, no se estaba frente a una inminen- das, los más altos funcionarios nacionales
te y grave crisis. eran todos millonarios, habían ocupado
hasta ese año puestos gerenciales (CEO) en

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

grandes empresas del sector privado y nu- amplia apertura comercial para combatir la
merosos economistas neoliberales ortodoxos inflación mediante las importaciones de pro-
provenientes de consultoras críticas del “kir- ductos manufacturados y se busca instaurar
chnerismo” ocuparon cargos importantes en un mercado de trabajo desregulado y flexible,
la estructura estatal. Muchos de ellos han limitando el derecho de huelga, poniendo
cursado estudios secundarios y universita- topes a los incrementos salariales y tratando
rios de grado y posgrado en establecimientos de reducir los beneficios negociando colecti-
privados de prestigio y en universidades ex- vamente a nivel de cada rama o sector, por
tranjeras. A diferencia del sistema anterior, separado.
se dividieron las funciones del Ministerio Para atraer inversión extranjera, se in-
de Economía, aumentó considerablemen- centiva la inversión nacional y se aumenta la
te el número de Ministerios y Secretarias, competitividad, el gobierno adopta medidas
con una misma orientación, pero cada uno para garantizar seguridad jurídica sobre los
siguiendo su propia lógica, dificultando la derechos de propiedad y la libertad de co-
coordinación por la falta de un programa mercio, reducir los impuestos a las empresas,
nacional de desarrollo. dar garantías a los inversores de que podrán
En el inicio de sus gestiones, las reservas aumentar la rentabilidad empresaria pues el
de divisas en el Banco Central se habían re- gobierno tratará de frenar los incrementos
ducido y quedaban expuestas a una corrida salariales para que no superen la inflación,
cambiaria, el tipo de cambio estaba retrasa- reducir los costos laborales indirectos y flexi-
do, un 7% de la deuda externa había per- bilizar el uso la fuerza de trabajo para ser más
manecido en default y debido a la inacción competitivos.
oficial, los “fondos buitres” habían ganado Consideran que la inflación está causada
los juicios en los tribunales de Nueva York y por el déficit fiscal, y para disminuirlo gra-
presionaban para cobrar la deuda con el apo- dualmente, se procura reducir los subsidios
yo de la justicia norteamericana, bloqueando a las empresas de servicios públicos y, en su
el acceso a los mercados financieros y aumen- lugar, aumentar las tarifas hasta que los con-
tando el denominado “riesgo país”. Se habían sumidores y usuarios cubran el costo de pro-
establecido severos controles para la compra ducción, pero esto reduce los salarios reales.
de divisas y hacer remesas de utilidades que Dentro de las 100 prioridades de políticas
frenaban las importaciones de bienes de ca- económicas y sociales decididas por el gobier-
pital y de insumos. no en 2015, que figuran en la Página WEB de
la Presidencia, los problemas del trabajo y el
El nuevo modo de desarrollo empleo estaban ausentes.
Sin haberlo expresado de manera explícita,
el nuevo gobierno adopta un modelo “neoli- Los objetivos y las medidas adoptadas
beral” asignando un valor al libre funciona- Los objetivos prioritarios de las políticas eco-
miento de los mercados, impulsa un desarro- nómicas del nuevo gobierno respondían en úl-
llo “primario exportador” (de la producción tima instancia, de manera directa o indirecta,
de granos y de carne bovina aprovechando a las demandas empresariales para restablecer
la “renta agraria”), buscando el crecimiento las tasas de ganancia. Entre los objetivos cen-
impulsado por inversiones –en un primer trales, se observan los siguientes:
momento, predominantemente extranjeras–
con un tipo de cambio que sigue apreciado, • Liberalizar los mercados y reducir la inter-
al cual se tiene libre acceso e impulsando una vención del Estado regulador, cambiando

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las funciones del Ministerio de Trabajo, para ma de un Tratado de Libre Comercio entre el
que protegiera el funcionamiento de las em- MERCOSUR y la Unión Europea.
presas, frenara las demandas de incrementos • Antes que generar nuevos empleos asalaria-
salariales y redujera la conflictividad y la dos, estimular el “emprendedorismo”, apoy-
litigiosidad. ando la rápida constitución de nuevas PyMEs
• Evitar la caída de las tasas de ganancia y competitivas para aumentar el empleo.
provocar rápidamente en el inicio un shock • En cuanto al orden público, controlar las
redistributivo importante mediante la de- migraciones y sancionar con la expulsión
valuación y la eliminación de las retenciones del país a los extranjeros delincuentes y a los
sobre las exportaciones, dando la señal de fabricantes o traficantes de drogas, pues, en
buscar el aumento de la rentabilidad espe- varias décadas, el país que antes sólo era “de
rada de la inversión y de las exportaciones. transito”, pasó a ser gran consumidor, pro-
• Reducir (muy) progresivamente el déficit fis- ductor y exportador.
cal (sobre el PIB), considerado la causa de
la inflación y un obstáculo para el endeu- Se adoptaron rápidamente y por decreto nor-
damiento externo. mas para regular los “conflictos de interés” en
• Bajar la inflación por medio de políticas casos de juicios contra el Estado y las contra-
del Banco Central estableciendo “metas de taciones públicas, que a la fecha no estaban
inflación”, para fijar altas tasas de interés adoptadas. La oposición, por su parte, pro-
y ajustar los incrementos salariales futuros puso leyes para que el Estado recupere bienes
en función de dichas metas, sin recuperar producidos por la corrupción (“extinción de
el deterioro de la inflación pasada. Pero dominio”) y para sancionar a los empresarios
además de bajar el consumo, esto generó corruptos, que involucraban a empresarios
un negocio fabuloso para los bancos y fi- cercanos al anterior gobierno.
nancistas que especulaban con el dinero, se Una dirigente social opositora al nuevo
desalentó la inversión y perjudicó mayor- gobierno de Jujuy, Milagro Sala, que había
mente a las PyMEs que debían recurrir al desarrollado una amplia política social en la
crédito. provincia de Jujuy fue procesada y acusada
• Pagar rápidamente la deuda externa que esta- de varias causas de corrupción y, antes de ser
ba pendiente con los holdouts para acceder al condenada, fue puesta en prisión desde el año
financiamiento internacional y generar con- 2016, dando lugar a denuncias de las organi-
fianza para recibir más inversiones. zaciones defensoras de los derechos humanos,
• Hacer frente al déficit energético, reduciendo considerándola una presa política.
subsidios, incrementando las tarifas, incenti- Para controlar la inseguridad y tomar
vando la iniciativa privada, licitando energías en cuenta la opinión pública, el gobierno
renovables a empresas privadas. impulsa bajar a 14 años la edad de punibi-
• Desarrollar un ambicioso programa de in- lidad de los jóvenes y niños que hubieran
versiones en infraestructura (autorutas, provocado muertes, asesinatos, violaciones
agua potable y saneamiento) para facilitar el y robos a mano armada; impedir las mani-
comercio internacional. festaciones y piquetes de los movimientos
• Abrir la economía a productos manufac- sociales que bloqueaban las rutas y las ave-
turados y reorientar la política exterior y de nidas céntricas, y reprimir más severamente
relaciones económicas internacionales sin el narcotráfico.
limitaciones, dando prioridad a los Estados Con un comportamiento “managerial”,
Unidos, Europa y China, impulsando la fir- el gobierno incurrió en varias desproliji-

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

dades jurídicas sin respetar las normas y Banco Central. La misma política siguieron la
procedimientos legales, adoptando incluso mayoría de las provincias.
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), Se restablecieron las relaciones con el FMI,
sin que se dieran las condiciones y luego sin pedir por ahora créditos, pero aceptando
tuvo que dar marcha atrás. Se intentó cam- la revisión de las cuentas fiscales, proceso que
biar por ese medio fechas de días feriados se había obstaculizado desde 2005 cuando
de gran significación en el imaginario so- se pagó la totalidad de la deuda con ese or-
cial. Intentó incorporar por decreto a dos ganismo internacional.  Se buscó reducir los
jueces en la Suprema Corte de Justicia sin subsidios a los servicios públicos para dismi-
cumplir con el trámite constitucional. Para nuir el déficit fiscal, aumentando bruscamen-
“desincentivar la industria del juicio” que te las tarifas, pero sin convocar previamente
afectaba a los empresarios y a las ART, se a las audiencias públicas fijadas por la Ley,
adoptó el DNU 54/2017, en perjuicio de despertando reacciones y denuncias judiciales
los trabajadores víctimas de accidentes y de que obligaron a aumentarlas en menor
enfermedades profesionales, incluso cuando proporción. Para reducir el déficit fiscal, el go-
había un trámite en curso en el Congreso bierno nacional presiona a las provincias para
de la Nación. Se modificó por DNU la fór- que reduzcan sus gastos (básicamente en suel-
mula de actualización de las remuneraciones dos y jubilaciones) y no demanden apoyo al
pagadas por ANSES dos veces por año ha- gobierno nacional.
ciendo un ajuste que daba como resultado La liberalización de las importaciones
un pequeño porcentaje de disminución de afectó a ramas de la industria nacional que
cada haber previsional. En los cuatro men- usaban tecnologías intensivas en trabajo
cionados casos las reacciones de la opinión (calzado, textil, confecciones, alimentos),
pública, de juristas y de los involucrados pero eso dio lugar al cierre de fábricas poco
obligaron a dar marcha atrás. competitivas, desempleo y violentos conflic-
Desde el inicio, la mayoría de las políticas tos laborales. Para aumentar la base imponi-
económicas se centraron en aspectos mone- ble de la recaudación fiscal, se promovió un
tarios y financieros. Al levantar el “cepo” que “blanqueo” de capitales y bienes no declara-
frenaba la compra de divisas, se produjo una dos aun, que alcanzó los 116.800 millones
devaluación en diciembre 2015 (del orden del de dólares y fue el más exitoso de la historia.
50%) con impacto inflacionario. Esta medi- Pero a diferencia de los anteriores, bastaba
da, más la quita de retenciones sobre las ex- con sólo declararlos y no era necesario in-
portaciones agropecuarias, provocó una gran gresarlos al país. El total de inmuebles blan-
transferencia de recursos en beneficio de los queados por los evasores radicados dentro y
sectores más concentrados de la producción fuera del país fueron 167.000 aproximada-
primaria y del comercio exterior y se trasladó mente. Esto da una idea de la poca confian-
al precio de los alimentos aumentando la in- za de las clases altas en el país, pues cuando
flación. El rápido pago de la deuda con los hol- hay incertidumbres opta sistemáticamente
douts por un monto de 16.000 millones buscó por la fuga de divisas. Una parte importante
poder acceder a los mercados internacionales de los recursos adicionales captados por el
para contraer más deuda externa destinada a “blanqueo” fue a la ANSES para financiar
cubrir el déficit fiscal sin tener que emitir, con en 2017 el programa de “Reparación histó-
lo cual el monto de deuda a pagar (más de dos rica a los jubilados”, tratando con ello de
tercios en moneda extranjera) se incrementó y subsanar la falta de cumplimiento de los fa-
ya es varias veces superior al de las reservas del llos judiciales.

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La desregulación del mercado de cambios más firme del gobierno. Al mismo tiempo, se
y el establecimiento de un tipo de cambio restableció el envío de remesas de utilidades
flexible actuando el mercado sin interven- a las casas matrices y se intensificó la “fuga”
ción reguladora del Banco Central de la Re- hacia el exterior. Progresivamente, se abrió
pública Argentina tuvo un fuerte impacto: la el comercio exterior para bienes de consu-
devaluación. Se eliminaron los anteriores to- mo de diverso tipo, sin prevenir el impacto
pes para la compra de moneda extranjera en sobre la producción nacional, el empleo y
efectivo y se lo elevó a 5.000.000 de dólares la recaudación fiscal. La apertura comercial
por día, se eliminó el encaje del 30% sobre buscada para bajar la inflación y reducir el
el ingreso de capitales especulativos sin te- “costo argentino”, perjudica especialmente a
ner que cumplir el plazo de 120 días de per- empresas y trabajadores de sectores que no
manencia obligatoria, garantizando así que están en condiciones de competir como re-
cualquier fondo de inversión pudiera entrar sultado de un aumento de las “importacio-
y sacar los capitales del país en la magnitud nes sustitutivas de la producción nacional”
que le plazca y sin plazos mínimos de perma- con precios más bajos y con calidad estándar,
nencia y mejoraron sensiblemente la renta- que impactaron sobre el volumen de la pro-
bilidad de los bancos y entidades financieras. ducción interna, acarreando desempleo, sus-
Se rebajaron los impuestos a los Bienes Per- pensiones, vacaciones adelantadas, “retiros
sonales (que pagan las personas más acauda- voluntarios” y provocando el achicamiento
ladas) y a los autos de lujo que se compraron o el cierre de pequeñas y medianas empresas
aprovechando el atraso cambiario. poco competitivas.
Ese ingreso de divisas y las elevadas ta- Como había un déficit energético, se ele-
sas de interés que fija el Banco Central es- vó el precio del petróleo y del gas en boca
timularon la especulación financiera. Ello de pozo, incrementando las ganancias de las
condujo a un aumento de las reservas y a la empresas petroleras y energéticas con el fin
apreciación del tipo de cambio. Los ingresos de estimular la producción, pero al mismo
de divisas se convertían a pesos, con los cua- tiempo, se puso en marcha una política vi-
les se compraban Letras del tesoro (LEBAC gorosa a favor de las energías renovables en
u otras) obteniendo tasas de interés próxi- mano de empresas privadas. El aumento
mas al 25 ó 30%. Cuando las retiraban, consecutivo de las tarifas afectó fuertemente
procedían a recomprar dólares (cuyo tipo de a las familias reduciendo sus ingresos reales,
cambio no se había modificado) obteniendo pero mayormente a las pequeñas empresas y
finalmente en corto tiempo una tasa de ga- comercios, repercutiendo sobre sus costos de
nancia muy superior a la vigente en el país y producción, que se transfirieron finalmente
en el sistema financiero internacional. Pero a los precios. De esta manera, la política en
ese ingreso de divisas no dio lugar a inver- materia de “sincerizar tarifas” no frenó la in-
siones directamente productivas, sino a la flación, sino que la estimuló.
especulación financiera. Un dólar “barato” En materia de seguridad, se firmaron
y la liberalización del mercado cambiario acuerdos con los Estados Unidos para com-
estimularon la compra y el atesoramiento prar armamento y avanzar en la articulación
de divisas esperando en el futuro una de- entre Defensa Nacional y Seguridad Interior.
valuación. Ello favoreció el turismo inter- Se re-equiparon las fuerzas de seguridad, ad-
nacional para comprar a bajo costo bienes quiriendo de Israel vehículos y armamentos
de consumo durable por parte de las clases con fines represivos, para amenazar a los
media y alta que constituyen la base social movimientos sociales en sus manifestacio-

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nes. Al mismo tiempo, continuó, como en se logre, así como una tasa de inflación me-
el gobierno anterior, la represión de las pro- nor al 18% que ya es imposible de cumplir.
testas de aborígenes, movimientos sociales, Cabe destacar que el PIB por habitante, que
cuentapropistas informales, “manteros” y es la medida más razonable de las posibili-
vendedores ambulantes ofreciendo locales dades de bienestar de una sociedad, dismi-
para relocalizarse. nuyó y, en 2016, fue menor al de 2011. El
La política coyuntural adoptada a comien- gobierno manifestó que esperaba una “lluvia
zos de 2017 para salir de la recesión, consistió de dólares” para inversiones, pero en 2016,
en promover con fuertes incentivos el creci- el ingreso de divisas no se destinó a Inver-
miento del sector agropecuario exportador y sión Extranjera Directa, sino a la especula-
programar un relanzamiento de la obra pú- ción financiera y fue menor que el monto
blica que permita reactivar la actividad de la de las remesas por dividendos más el gasto
construcción, fuerte generadora de empleos por concepto de turismo y compras en el
en el corto plazo. La apreciación cambiaria, exterior.
grandes inundaciones, el avance de la soja El elevado monto de los subsidios a las
sobre el territorio y la caída de la demanda empresas de hidrocarburos, electricidad, gas
produjo que cientos de tambos cerraran sus y transporte, que explican buena parte del
puertas reduciendo la producción y el empleo; déficit, habían beneficiado a familias y em-
las exportaciones de aves cayeron un 12%; au- presas sin discriminación del nivel de ingre-
mentaron las importaciones de carne porcina sos de los consumidores. El incremento de
barata desalentando a los productores locales; las tarifas fue más leve que el deseado por el
cayó la producción exportable de peras y man- gobierno, pero tuvo finalmente un impacto
zanas, productos vitivinícolas, olivo, cítricos y directo sobre los salarios reales y sobre los
yerba mate y, al mismo tiempo, aumentaron costos de producción, repercutiendo sobre
los precios. la inflación. Fue así que, a casi dos años de
Se concentró la producción, hubo ad- asumido, el actual gobierno no eliminó, sino
quisiciones y fusiones de empresas, se redu- que incrementó el elevado déficit fiscal que
jo el número de empleos estables en el sec- recibió: fue 4% del PIB en 2015, y superó
tor agropecuario y eso estimuló la migración el 5% en 2016, a pesar de que ese año el
rural hacia los suburbios de las grandes ciu- PIB cayó 2,5%. El aumento no deseado del
dades. La disminución de impuestos y con- déficit también se debió a la disminución de
troles al sector agropecuario y la devalua- la recaudación impositiva generada por la
ción producida estimularon un crecimiento recesión, la eliminación de retenciones sobre
considerable de la producción de granos y las exportaciones de la minería, del sector
del stock ganadero. Pero la capacidad del sec- agropecuario y parcialmente de la soja, y a
tor exportador agropecuario para dinamizar las dificultades para eliminar de golpe los
la economía y generar nuevos empleos asa- subsidios a las tarifas de servicios públicos.
lariados estables es muy reducido, porque Parte de ese incremento del déficit se debió
una buena parte de su demanda se satisface paradojalmente a la ampliación de la estruc-
con importaciones de maquinaria agrícola, tura jerárquica del Estado, pues si bien hubo
semillas, herbicidas y abonos químicos. despidos, aumentó como nunca el número
Después de la recesión de 2016, y del re- de Ministerios, de Secretarias y de asesores
bote del primer semestre 2017, el gobierno con altos sueldos (con su secuela de autos
pautó de manera optimista un crecimiento oficiales, choferes, personal de seguridad,
anual del PIB en 3-3,5%, que difícilmente teléfonos celulares…), superponiendo una

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capa burocrática propia para manejar el Po- lugar a la inversión y estimularía la contra-
der Ejecutivo. Otra causa esencial es que se tación de nuevos trabajadores. Es la llama-
mantiene la tasa del 33% de asalariados no da Teoría de Schmidt (ex canciller alemán):
registrados, cuyos empleadores no aportan “las ganancias de hoy, son las inversiones de
a la ANSES, así como los funcionarios del mañana y el empleo de pasado mañana.”
Poder Judicial que tienen el privilegio de no Por el freno a la obra pública debido a las
pagar impuestos sobre sus altos salarios. denuncias de corrupción, el PIB de la cons-
trucción cayó un 15% en 2016, perdiéndo-
2.2. Trabajo, empleo y salarios se más de 50.000 empleos que comenzaron
Los datos sobre empleo registrado del Mi- a recuperarse parcialmente en 2017.
nisterio de Trabajo, muestran que, cam- El contexto de caída de la producción
biando la tendencia iniciada en 2002, de hidrocarburos, los despidos, las suspen-
el empleo en el sector privado aumenta siones de personal y la baja competitividad
120.000 personas entre 2012 y 2015 so- crearon ese año las condiciones para que,
bre un total de 6.498.248; mientras que en acuerdo con el gobierno varios sindi-
en el sector público el incremento fue de catos y las empresas petroleras acordaron
483.000 personas, pero sobre un total de bajar los costos laborales. En el caso de las
3 millones de trabajadores estatales en los industrias del cuero y textil, las más afecta-
tres niveles de gobierno. La Argentina ter- das por la recesión y el ingreso de produc-
minó el año 2016 con 1,5 millones de per- tos importados, el Ministerio de Trabajo
sonas desocupadas y 2,7 millones con otros ofrece los programas REPRO: cuando las
problemas de empleo. Según la Encuesta empresas están en dificultades, para que no
Permanente de Hogares (EPH), el desem- despidan personal, otorga subsidios a las
pleo aumentó y cerró el primer trimestre de empresas para cubrir una parte importante
2017 en 9,2%%, aumentando mucho en el del salario a cambio de mantener el pues-
Gran Buenos Aires y en Rosario. Disminu- to de trabajo. El número de empresas que
yeron las tasas de empleo y aumentaron las solicitaron el Procedimiento Preventivo de
de desempleo, subempleo y sobre todo las Crisis aumentó de manera considerable en
tasas de inactividad, porque muchos des- 2016 y 2017, incluso fueron grandes em-
ocupados desalentados dejaron de buscar presas, pero la cantidad total de empresas
trabajo debido a la reducción de la oferta de beneficiarias disminuyó a pesar del creci-
empleos y por factores estacionales. Estos miento del desempleo. Pero lo que sucedió
porcentajes muestran que, si bien no existe fue que en 2016 cayó el nivel de empleo y
todavía una crisis grave de desempleo como también el salario real.
la ocurrida en el año 2002 en la Argentina, Dentro de la población inactiva aproxi-
hay un mercado laboral estancado y que se madamente hay un millón de jóvenes llama-
deteriora, predomina la precariedad y au- dos “Ni Ni Ni” (que no estudian, ni trabajan,
menta el desaliento de los desocupados. ni buscan empleo). Es otro segmento que se
La estrategia oficial en materia de em- fue incrementando desde el año 2003 a pesar
pleo concentra sus esfuerzos en la reducción del crecimiento económico.
de los costos laborales y frenar en los conve- Para disminuir el déficit fiscal, por razo-
nios colectivos el incremento de los salarios nes políticas y para dar una señal disciplina-
reales por encima de la inflación, para que dora, durante los primeros meses del 2016,
por esas vías aumente la rentabilidad em- se efectuaron miles de despidos de personal
presaria, dando por sentado que eso daría

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

contratado en el sector público, cuestionan- pero que, “a cuentagotas”, se suman a la des-


do la estabilidad en el empleo. trucción de puestos de trabajo.  Para el em-
Desde 2003, se incrementó ampliamen- pleo público, se adoptó un plan oficial para
te el número de becarios y de investigadores impedir la contratación de nuevo personal y
que ingresaron al CONICET cada año. En “modernizar y jerarquizar” el Estado a tra-
consonancia con las políticas de ajuste y de vés de la capacitación de 80.000 empleados
acuerdo a un plan fijando límites al número públicos y reestructurar sus funciones para
de investigadores, el Ministerio de Ciencia y evitar la superposición de programas nacio-
Tecnología comparando con 2015, redujo a nales con provinciales y el derroche de recur-
la mitad el ingreso de nuevos investigadores sos. Se crearon presiones para condicionar la
y becarios en 2016 y reorientó las políticas permanencia y la promoción en el empleo
para priorizar las investigaciones en “Áreas en función del presentismo y la puntualidad,
prioritarias” que tengan un rápido resultado siendo evaluados en función del desempeño
en términos de innovaciones. El Ministro con premios monetarios y castigos. El plan
ofreció como alternativa a unos 500 docto- prevé subrepticiamente revisar la garantía
res, que fueron evaluados positivamente y constitucional de estabilidad laboral en el
por restricciones presupuestarias no logra- empleo público, considerando que la segu-
ron sus becas o no accedieran a la carrera del ridad y la estabilidad en el empleo incenti-
investigador, que se insertaran en el mercado van, el ausentismo, la baja productividad y
de trabajo privado, que crearan sus propias falta de compromiso. Como nueva política
empresas de base tecnológica o micro em- para el empleo en el sector privado, se lanzó
presas, para lo cual los investigadores de las el Programa de Transformación Productiva
Ciencias Sociales y Humanas no disponen (TPT) para subsidiar a trabajadores despedi-
de conocimientos técnicos. Esa reducción de dos en empresas consideradas “poco compe-
los ingresantes a la carrera del investigador titivas” y facilitar su reinserción en empresas
generó fuertes reacciones, movilizaciones, con “mayor dinamismo”, cobrando un  se-
asambleas y acampes frente al Ministerio. guro de desempleo ampliado durante nueve
Para hacer frente a las demandas, el Minis- meses. Pero los objetivos del programa y los
terio y el CONICET iniciaron gestiones empleos creados hasta el primer semestre de
para buscar empleo en Universidades y otros 2017 son pequeños frente a la dimensión del
organismos públicos para los doctores-inves- problema.
tigadores que no ingresaron al CONICET, Otra política ambiciosa anunciada, pero
pero eso está condicionado al presupuesto no implementada todavía, es la de “empal-
que se les otorgue. Según cifras recogidas por mar” los beneficios sociales que percibe un
institutos de investigación y cámaras patro- trabajador con el salario a recibir si encuen-
nales y sindicatos, confrontando febrero de tra un empleo estable que una empresa adi-
2017 con enero de 2016, los despidos fueron ciona a los ya existentes. Es una política para
en el sector público 75.123 (30,15%) y en el reducir el costo laboral a cargo del empresa-
sector privado 174.020 (69,85%). rio similar a la aplicada en países de la Unión
En cuanto a las numerosas suspensiones Europea. El beneficio (estimado en $4.000,
y “retiros voluntarios”, la mayoría se produjo o sea, un 40% del salario mínimo vital y
en el sector industrial. A esto se suma la difí- móvil para un/a soltero/a) pasará a ser parte
cil situación de las pequeñas y medianas em- del salario que pagaría el empleador por un
presas industriales y comercio minorista de periodo de hasta 24 meses. Si se concretara,
vecindad, cuyo impacto mediático es menor podría ser una forma de regularizar el actual

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empleo precario y en negro, o generar un mercado interno) y al comercio y servicios


nuevo empleo. como hoteles y restaurantes.
Desde el cambio de gobierno y hasta
marzo de 2017 por el aumento de la in- Las relaciones de trabajo
flación, la fuerte suba de los servicios de Las centrales empresariales han visto con
transporte, electricidad, gas y agua potable, satisfacción el cambio de gobierno y de mo-
peajes y otros precios regulados, los salarios delo productivo y han restablecido las rela-
reales disminuyeron, así como su parte en ciones de cooperación con el Poder Ejecuti-
la distribución funcional del ingreso, aca- vo que, a diferencia del anterior gobierno,
rreando una reducción del consumo de los frecuenta sus congresos y reuniones. Aque-
asalariados y trabajadores informales. Esta llos presionan sobre el gobierno para obte-
tendencia fue en paralelo con el deterioro ner ventajas sectoriales (seguridad jurídica,
del salario indirecto en cuanto a los servi- reducción de impuestos, baja de los costos
cios de educación, salud, vivienda y seguri- laborales, créditos con bajas tasas y facili-
dad social. Durante 2014, por efectos de la dades, prudencia en la apertura comercial
devaluación, los salarios reales habían caído debido a la baja competitividad industrial,
el 4,5%. Se estima que, en 2016, cayeron etcétera) y apoyan las políticas laborales
aproximadamente 6-8%, impactando sobre para limitar el derecho de huelga, poner to-
la demanda, dado que quienes tienen in- pes a los incrementos salariales, controlar la
gresos bajos, gastan todos sus ingresos. El protesta social, reducir los costos salariales y
impacto fue mayor entre los trabajadores no esperan la adopción de leyes que flexibilicen
registrados y los empleos precarios. La caída el uso de la fuerza de trabajo. Pero son reti-
de la demanda aumenta la ya existente ca- centes frente a las políticas de apertura del
pacidad productiva ociosa. La caída de los comercio exterior. El mensaje del gobierno y
salarios reales arrastró a la demanda inter- de las centrales empresarias postulaban que
na, de los “bienes salario” que consumían un exceso de conflictividad laboral desalen-
los sectores de menores ingresos afectando taría inversiones extranjeras productivas,
también a los comerciantes, primero, y a lo cual estancaría la economía, daría lugar
las empresas fabricantes, luego, que prime- a pocos nuevos empleos registrados y en
ro redujeron las “horas extras” y, más tarde, consecuencia a menores aportes de recursos
suspendieron o despidieron personal para para los gremios.
ajustar la producción a la demanda. Ade- Por otra parte, cuando la situación eco-
más de la fuerte caída de los ingresos reales, nómica de un sector industrial es crítica, el
aumentó considerablemente la desigualdad gobierno estimula la negociación colectiva
entre los mayores y menores ingresos. por separado con esa rama o sector de ac-
La reducción de la masa salarial, provo- tividad para que los sindicatos frenen sus
có progresivamente la caída de la demanda expectativas de aumentos, acepten la reduc-
efectiva, aumentó la capacidad productiva ción de beneficios adicionales conquistados
ociosa y dificultades o el cierre de empre- anteriormente (que los empresarios consi-
sas poco competitivas. Todo eso también deraban privilegios) como una condición
presionó hacia abajo la recaudación fiscal para preservar el empleo y atraer inversio-
aumentando el déficit. La caída del consu- nes nacionales, pero, sobre todo, extran-
mo asociada al deterioro de los ingresos per- jeras. Casos paradigmáticos fueron el de
judicó a la manufactura local de bienes de los trabajadores petroleros, de la industria
consumo (que en gran medida abastece al automotriz y de los trabajadores rurales.

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

Cuando el conflicto se desata en un sector carios. Las políticas crediticias para acceder
estratégico o dura mucho tiempo, el Minis- a hipotecas sólo están al alcance de traba-
terio de Trabajo aplica tardíamente la ley de jadores registrados con medianos y altos
Conciliación Obligatoria y de manera vela- ingresos que podrían destinar hasta un ter-
da amenaza con quitar la personería al sin- cio de sus ingresos para pagar las hipotecas.
dicato –imposibilitándolos legalmente de El gasto de las familias se incrementó también
actuar– y con investigar el funcionamiento debido a las insuficiencias del sistema público
financiero de los sindicatos donde muchos de salud: los trabajadores registrados pueden
de sus dirigentes son acusados de corrup- recurrir a las obras sociales sindicales, los más
ción. Para el Presidente de la Nación, Mau- pudientes contratan los onerosos servicios de
ricio Macri, el objetivo es reducir los costos medicina “prepaga”, mientras que la mayoría de
para que la economía sea competitiva y la los desocupados y trabajadores precarios debe
atención se ponga en los costos salariales, ir a hospitales públicos, hacer colas desde tem-
directos e indirectos, y tratar de negociar prano para sacar turnos en edificios en malas
con los sindicatos. pero sin ceder ni darles condiciones edilicias y colapsados de pacientes,
la razón. Tres altos funcionarios públicos o pagar la atención de médicos privados con sus
que habían construido buenas relaciones propios ingresos.
con los sindicatos del sector público por esa Durante el kirchnerismo, se dio impor-
causa fueron obligados a renunciar. tancia prioritaria y recursos a la seguridad
La información estadística que da cuen- social. El nuevo gobierno mantuvo esas
ta del incremento de la población que está políticas a cargo de ANSES, pero con otras
por debajo de la línea de pobreza y de in- orientaciones, amplió el número de benefi-
digencia impacta en el imaginario de los ciarios de las asignaciones familiares, pero
dirigentes sindicales, para aconsejar mode- trató de dar de baja a beneficiarios sospe-
ración salarial, desalentar la propensión al chados de no reunir las condiciones, viudas
conflicto y adoptar prudencia en las reivin- y pensionados de mayor edad, e incluso a
dicaciones. En  2007, durante el anterior minusválidos, despertando denuncias y tuvo
gobierno, el INDEC informó que el 20,6% que volver atrás. Se empezó a cumplir una
de la población se encontraba en situación sentencia de la Corte Suprema de Justicia
de pobreza  y un 5,9% era indigente. Lue- en 2006 no cumplida por el gobierno de la
go, se manipularon burdamente los índices época para pagar con ajustes y retroactividad
de precios y sólo en 2017 se restableció la los montos de juicios con sentencia firme
credibilidad. El INDEC calculó en el se- por jubilaciones mal calculadas, que no se
gundo semestre 2016 el índice de pobreza habían ajustado entre 2002 y 2006, a pesar
de 31 aglomerados urbanos que, proyectado de las sentencias.
al total del país, fue de 30,3% afectando a Recién en 2016 se adoptó la “Ley de
13,3 millones de personas, y la indigencia Emergencia Social” demandada por los mo-
fue del 6,1% e impactó sobre 2,6 millones vimientos sociales y apoyada la CGT, pero
de personas. que sólo fue reglamentada en 2017. La Ley
Los problemas sociales en materia de instauró una suerte de “salario social” para
educación, salud, vivienda, generados an- compensar durante varios años a los inte-
teriormente se incrementaron. En la pro- grantes de tres grandes centrales de movi-
vincia de Buenos Aires donde cientos de mientos sociales (“Barrios de Pie”, “Corrien-
miles de familias viven en 1.585 villas de te Clasista y Combativa” y “Confederación
emergencia (“miseria”) y asentamientos pre- de los Trabajadores de la Economía Popu-

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120

lar”). La Ley busca ofrecer recursos para impacto del trabajo sobre la salud. No cues-
elaborar programas masivos de capacitación tionan en su esencia el modo de producción
para que puedan aumentar la empleabilidad capitalista. Las tres fracciones de la CGT
y acceder al empleo. Desde 2016, también tradicional que se constituyeron durante
la CGT estableció buenas relaciones con el kirchnerismo, se unificaron en una sola
ellos. Esos tres movimientos sociales y otros CGT en 2016 para negociar y enfrentar al
vinculados a partidos de izquierda, organiza- gobierno. Dos agrupamientos de sindicatos
ban de improviso grandes manifestaciones y peronistas se apartaron de la CGT acusán-
piquetes cortando el tránsito de las grandes dola de aceptar, sin confrontar, las políticas
avenidas durante muchas horas, a veces con del gobierno. Pero recientemente volvieron
la cara cubierta y garrotes en las manos, cer- a integrarse. Además, existen otras dos cen-
caban las oficinas públicas involucradas y se trales sindicales (las dos CTA), frutos a su
quedaban hasta que el gobierno los recibían vez de una escisión, con posiciones de iz-
y les daban una respuesta. quierda o vinculadas con el kirchnerismo.
Se agravó la situación de varias impor- Desde el cambio de gobierno, recrude-
tantes empresas que habían sido quebradas cieron los conflictos laborales, muchos de los
y abandonadas por sus dueños y fueron cuales se desarrollan de manera directa en las
luego ocupadas y recuperadas, expropiadas grandes empresas y organizaciones, liderados
y convertidas en cooperativas de trabajo y por “comisiones sindicales internas” aunque
autogestionadas por sus trabajadores con en virtud de la legislación es el sindicato
dificultades para obtener créditos por falta finalmente el que firma el acuerdo con los
de garantías. Pero la propiedad del estable- empleadores. La mayoría de los conflictos se
cimiento y de los medios de producción no desarrollaron en el sector estatal donde hay
se regularizó totalmente, los ex propietarios estabilidad para el empleo permanente. Las
tratan de volver a ocuparlas y el nuevo go- causas son los despidos de los contratados,
bierno vetó varias leyes de expropiación y se las suspensiones, la precariedad y, obvia-
ordenaron los desalojos. mente, las reivindicaciones salariales debido
La estructura sindical argentina se basa a la alta inflación. Con ocasión de una ma-
en un sindicato único por rama de actividad siva conmemoración del 24 de marzo 1976,
y salvo raras excepciones, no hay pluralidad fecha del inicio de la dictadura militar de
de sindicatos en la misma rama de actividad. 1976-83 y que contó con la presencia oficial
La tasa de sindicalización es la más eleva- de las dos CTA, de los movimientos socia-
da de América Latina; eso y la unidad les les y de defensa de los derechos humanos, el
da fuerza. Entre los dirigentes de la CGT nuevo gobierno fue cuestionado por la mo-
predomina una orientación moderada, pero dificación de la Ley Inmigratoria para quitar
fuertemente reivindicativa, negocian de ma- la residencia a los extranjeros delincuentes,
nera astuta y obtienen beneficios para sus la intención de bajar la edad de imputabili-
afiliados y por eso permanecen largos tiem- dad (de 16 a 14 años) para delitos comunes,
pos al frente de las organizaciones. Buscan la represión policial contra una movilización
participar en pie de igualdad con los em- de mujeres el 08 de marzo y varios hechos de
presarios en los procesos de concertación “criminalización” de la protesta social don-
social, así como la ampliación de derechos de fuerzas de seguridad se excedieron en sus
laborales y sociales, centrados en el empleo, funciones y reprimían.
los salarios y la seguridad social, sin dar Desde comienzos de 2017, se desarrolló
mayor importancia al empleo precario ni al un conflicto largo y paradigmático, cuyos

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

actores fueron sindicatos docentes prima- do sustancialmente. Un escaso número de


rios y secundarios, públicos y privados, que sindicatos de ramas con altas tasas de ga-
por primera vez se unificaron para hacer re- nancia y con gran capacidad de negociación
clamos salariales durante 20 días de huelga lograron fuertes incrementos salariales (ban-
sin clases. El resultado fue una solución de carios, aceiteros), mientras los demás logra-
compromiso, levantamiento de la huelga, ron desdoblar el incremento salarial anual
reinicio de las clases, obteniendo un consi- en varios aumentos (que adicionados recién
derable incremento salarial, pero por debajo a finales de año llegaban al 20%) y la posi-
de lo solicitado. Los primeros meses de 2017 bilidad de un ajuste automático dos veces
fueron el escenario de numerosas marchas de al año si la inflación superaba esa cifra (la
protesta y huelgas activas que, en conjunto, cláusula “gatillo”).
involucraron a más de un millón de personas Las demandas empresariales para que se
en las calles y que el gobierno acusó de ser redujeran los costos laborales y la litigiosi-
desestabilizadores. Primero fue una marcha dad derivadas de accidentes de trabajo y en-
con abandono del lugar de trabajo del 07 fermedades profesionales fueron atendidas
de marzo 2017, una de las más grandes de por el gobierno. Primero por un Decreto de
la historia. Al finalizar el acto, sectores de Necesidad y Urgencia y luego por una Ley,
izquierda amenazaron a los dirigentes por- se establecieron restricciones para que los
que no habían fijado la fecha de una huelga trabajadores hicieran juicio ante los tribuna-
general. Ante la falta de respuestas del go- les de trabajo sin antes pasar por el análisis
bierno a las demandas y las presiones de las de Comisiones Médicas, pero sin mencionar
bases, la CGT declaró luego un paro gene- la emergencia y la creciente gravedad de los
ral para 06 de abril, llevado a cabo masiva- riesgos psicosociales en el trabajo que cuan-
mente, pero sin movilización. El gobierno, do se somatizan predisponen y están asocia-
aprovechando la recesión y las amenazas das a enfermedades cuya proporción va cre-
de desempleo, busca frenar los conflictos y ciendo: infartos de miocardio, ACV, úlceras
que los sindicatos se comprometan a bajar intestinales, colon irritable, depresiones,
el ausentismo, aumentar la productividad, burnout, trastornos músculo-esqueléticos,
aceptar la reducción de los costos laborales perturbaciones del humor y del sueño, entre
y disminuir o eliminar beneficios otorgados otros.
anteriormente buscando el acuerdo de ra-
mas entre cámaras empresariales y sindicatos 2.3. Condiciones generales de vida
(primero lo hizo con los petroleros privados Un fenómeno que viene desde mucho tiem-
y el sector automotriz y se prevé continuar po atrás y que se ha incrementado es la ele-
con la construcción, textiles, calzado, cerá- vada y creciente cantidad de hechos delic-
micos y metalúrgicos). tivos, hurtos y robos en la vía pública y en
La caída de 2,3% del PIB en 2016, un los medios de transporte, los secuestros ex-
contexto internacional adverso, el deterio- torsivos que a veces terminan en asesinatos,
ro del mercado de trabajo y la caída pro- el contrabando, la producción nacional y la
nunciada de los salarios reales por la suba comercialización de droga. Y en particular,
de tarifas, explican que el Ministerio de se incrementaron las diferentes formas de
Trabajo dejó entender que había un tope a violencia contra las mujeres. En 2016, se re-
los incrementos salariales (18%) que estaba gistró en promedio una mujer asesinada por
por debajo de la inflación pasada y la actual, día, en su inmensa mayoría por alguien que
cuando la relación de fuerzas había cambia- es o ha sido su propia pareja. Las fuerzas de

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seguridad –públicas y privadas– son cuestio- planes de obras públicas y a los créditos para
nadas por su connivencia con los delincuen- la construcción de viviendas. Pero, en resu-
tes y tratantes de droga, y por su agresión men, a 18 meses de gobierno y entre puntas
a la población de los barrios populares con (diciembre 2015 - mayo 2017), aumentaron
procedimientos discriminatorios contra los el desempleo, el subempleo, la inactividad,
extranjeros provenientes de los países veci- la informalidad laboral y la precarización
nos y los jóvenes en su inmensa mayoría des- en las condiciones de trabajo. La estrategia
ocupados, desertores del sistema escolar, los seguida por el gobierno es negociar con los sin-
“Ni, NI, NI”, que deambulan por las calles, dicatos, “sector por sector”, afirmando que son
sospechándolos de ser delincuentes o cóm- situaciones distintas. Para el gobierno, “tiene que
plices de los dealers por sus formas de vestir, haber una recomposición del poder adquisitivo
sus expresiones y el color de su piel, incluso del salario, pero con empresarios que puedan
prohibiéndoles la entrada cuando van a lu- pagarlo”, dando a entender que los aumentos
gares de diversión. salariales serían moderados. El Presidente ha-
bía afirmado delante de dirigentes sindicales
2.3.1.La coyuntura actual que también había “mafias” entre los aboga-
La concepción ortodoxa del gobierno de im- dos laboralistas que hacían muchos juicios
pulsar el crecimiento por medio de la mayor y dentro de los sindicatos, retomando las
inversión privada con la expectativa de ob- críticas de los sectores sindicales más radica-
tener elevadas tasas de ganancia que hagan lizados. El Ministerio de Trabajo adoptó una
posible la generación de empleos, se opone actitud más vigilante sobre la vida interna de
a una perspectiva heterodoxa donde la inver- los sindicatos.
sión privada depende más bien de la evolu- La Justicia intensificó su actividad y
ción de la demanda, básicamente el consumo cambió de orientación luego del cambio de
arrastrado por los salarios y que daría como gobierno, pero con grandes desprolijidades,
consecuencia la generación de empleos. Si- operando sobre diversas causas relacionán-
guiendo este enfoque, la caída del salario dolas con sobreprecios en la obra pública
real, los programas de ajuste y el incremento que favorecerían a familiares y amigos. El
de las tarifas públicas influyen negativamente trasfondo era obviamente político y la ac-
sobre la demanda. tividad judicial se intensificó en 2017, año
A mediados de 2017, el sector agrope- electoral. Por las denuncias anteriormente
cuario pampeano creció fuertemente por las mencionadas, este mismo año, un Fiscal Fe-
buenas cosechas, pero no así la producción deral imputó a la ex presidenta y a su hijo
industrial. Pero es en la industria donde el diputado, hoy procesados, considerando que
impacto ha sido más fuerte porque debido cometieron numerosos delitos: constituye-
a la caída de la demanda y la apertura im- ron una asociación ilícita, lavado de dinero
portadora, el sector está en recesión desde agravado por su condición de funcionarios y
finales del gobierno anterior. Según las cen- por hacerlo de manera reiterada, e hicieron
trales empresariales, el PIB de las PyMEs in- negociaciones incompatibles con la función
dustriales cayó 5% con 17 meses en baja. La pública.
capacidad instalada ociosa de la industria fue Por otra parte, se presentaron fuertes
de 60%, que es el menor porcentaje de los denuncias contra el presidente Mauricio
últimos 14 años. El fuerte desempleo en la Macri, que cuando asumió la presidencia
construcción comienza a recuperarse lenta- estaba también procesado por un delito de
mente desde muy abajo, gracias a ambiciosos espionaje (del cual fue rápidamente absuel-

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

to), negociados y actividades incompatibles jeros que ven con simpatía las oportunidades
con la función pública (está acusado de no de hacer negocios en la Argentina, están a
declaración impositiva de empresas of shore la espera de comprobar que las políticas del
familiares localizadas en paraísos fiscales), nuevo gobierno van a sostenerse y continuar
entre otras cosas. Por otra parte, se objetó la luego de estas elecciones de medio término
concesión “apresurada” de rutas aéreas a em- en el tercer trimestre 2017.
presas de aviación “de bajo costo”, vinculadas
con miembros de su gabinete. Reflexiones y perspectivas:
Durante las tres etapas de la post-Con- Ganadores y perdedores con el
vertibilidad y también en el nuevo gobierno, nuevo modo de desarrollo
funcionarios y espías de los servicios de in- A modo de síntesis, se podría identificar
teligencia utilizaban fondos e instrumentos quienes son los ganadores y los perdedores
asignados por el Estado para perseguir o ex- del nuevo modo de desarrollo instaurado en
torsionar: hacían espionaje clandestino fuera la Argentina a fines de 2015, si bien el lap-
de cualquier marco legal desde la Agencia so es corto para afirmaciones definitivas. Los
Federal de Inteligencia (AFI), sin que hubie- grandes perdedores del ajuste implementado
ra un control democrático sobre el espionaje por el programa económico actual son:
y posteriormente se daban a conocer públi-
camente el contenido de las escuchas cuan- 1. Los sectores productivos poco competiti-
do comprometían a dirigentes políticos de la vos frente a las importaciones, debido al
oposición para desprestigiarlos. Pero dada la tipo de cambio apreciado y, en particular,
estructura, su composición social, la orienta- las ramas industriales trabajo-intensivas
ción de la justicia argentina y el tiempo que del cuero, calzados, textiles y la electróni-
demoran las causas penales contra los diri- ca. La recesión económica incrementada
gentes políticos, es difícil que tenga lugar un desde el cambio de gobierno hizo caer la
programa similar al de Brasil, “Lava Jato”, demanda por la reducción del poder de
para castigar la corrupción. compra de los asalariados, disminuyó la
Este año 2107, en la Argentina hay elec- inversión y aumentó considerablemen-
ciones de medio término para renovar par- te la capacidad instalada ociosa en la
cialmente las cámaras y, desde ya, el resul- industria.
tado es incierto. Para enfrentar al gobierno 2. Las PyMEs industriales tradicionales que
se constituyeron tres fuerzas políticas que re- entraron en dificultades por dichas causas,
presentan a tres versiones del peronismo. Si el incremento de los costos y de las tarifas
el resultado fuera relativamente favorable al de servicios públicos y por la liberalización
oficialismo, eso le daría más fuerza para en- de las importaciones.
carar otras reformas estructurales que el go- 3. Los pequeños comercios de proximidad,
bierno juzga indispensables para dejar atrás que han visto aumentar fuertemente sus
las bases económicas y sociales del “populis- costos por el considerable aumento de las
mo”. Un triunfo de la oposición implicaría tarifas de electricidad, gas y agua corriente
una señal contra el programa económico de y deben pagar elevadas tasas de interés si
ajuste gradual, dificultando el financiamien- acceden al crédito.
to externo de la economía hasta el final del 4. Los sectores de pequeños productores
mandato presidencial (año 2019), poniendo agrícolas de las economías regionales que,
en cuestión la gobernabilidad durante los desde mucho tiempo atrás, exportaban con
próximos dos años. Los inversionistas extran-

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 103-120

buenos resultados (frutas, yerba, te, tabaco, 1. La agroindustria (buenas cosechas de soja y
vino, lácteos). de granos exportables) y recuperación de la
5. En particular, el conjunto de los asalaria- ganadería bovina.
dos, debido a los problemas del mercado de 2. El sector financiero, hacia donde se cana-
trabajo (desempleo, subempleo, precarie- liza la mayor parte entradas de divisas con
dad, el trabajo no registrado), la reducción fines especulativos, aprovechando un tipo
del salario real por el impacto inflacionario, de cambio apreciado.
la suba de los alquileres y el aumento de las 3. Las telecomunicaciones.
tarifas de los servicios públicos. 4. Potencialmente, se beneficiaría el
6. Los que tienen empleos en el sector in- sector construcción (partiendo desde un
formal porque se han reducido las posi- piso muy bajo) por los anunciados gran-
bilidades de trabajos temporarios (trabajo des programas públicos de infraestructura
doméstico, cuentapropistas, en microem- (ferrocarril, autorutas, energía) y, en menor
presas, etcétera). medida, por los nuevos créditos para la vi-
7. Los jubilados, pensionados y beneficiarios vienda de sectores de clase media y alta.
de las políticas sociales porque los ajustes 5. Los grandes hipermercados y cadenas de
periódicos de haberes no compensaron la electrodomésticos, actúan como oligopo-
inflación pasada y se deterioró el servicio lios, tienen la posibilidad de fijar los pre-
público de salud, aumentaron mucho el cios sin restricciones y que, aprovechando
precio de los medicamentos y los bienes de la caída de la demanda, negocian con los
la canasta familiar. proveedores hacer efectivo mayores des-
8. La situación es dramática en el caso de los cuentos, el pago en varias cuotas y con va-
desocupados, incluso de quienes cobran el rios meses de retraso.
insuficiente subsidio por desempleo, los
trabajadores no registrados que no tienen Si estas últimas tendencias se confirman y cre-
acceso a la seguridad social, los trabajadores ce lentamente el PIB en esos sectores, la es-
precarios sin un empleo estable amenaza- tructura productiva de la Argentina será más
dos por los despidos y suspensiones, los be- heterogénea y desequilibrada entre sectores y
neficiarios de los planes sociales porque el ramas de actividad. Los sectores antes men-
monto de los subsidios están lejos de cubrir cionados, altamente concentrados y trans-
la canasta básica de alimentos y se ajustan nacionalizados, crecerán, pero no arrastrarán
por debajo de la inflación y los sectores to- el crecimiento del conjunto, aumentarán las
talmente excluidos que viven en situaciones diferencias regionales, el proceso tendrá poco
de extrema pobreza e indigencia. impacto positivo sobre el empleo y los sala-
rios, no mejorará la distribución del ingreso
El fortalecimiento y desarrollo del sector in- haciéndola más equitativa, reducirá, pero no
dustrial no figura entre los objetivos priorita- permitirá eliminar la pobreza, la indigencia e
rios del gobierno que, en el momento de ce- incrementará la precariedad.
rrar este artículo de investigación, afirma tener En suma, consideramos que se está fren-
expectativas favorables para que la economía te a una contradicción: en la situación actual,
vuelva a crecer hasta 3,5% en 2017. La misma una fuerte devaluación para volver a hacer
estaría impulsada por los pocos sectores gana- competitivas las exportaciones y proteger la
dores del modelo: industria, produciría al mismo tiempo un
incremento de la inflación y deterioraría aún
más los salarios generando serios conflictos

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Julio César Neffa “Modos de desarrollo, trabajo y empleo en la Argentina”

laborales. Pero si perdura el comportamiento Dejours, C. (1990). Trabajo y desgaste mental.


negativo de ciertas variables, se haría inviable Una contribución a la psicopatología del traba-
el rumbo económico actual y aumentaría la jo. Buenos Aires: HVMANITAS.
conflictividad laboral y social: tasas de interés Laurell, A. C. (Coord.). (1993). Para la investiga-
altas que desalientan la inversión e incentivan ción sobre la salud de los trabajadores. Organi-
la especulación financiera, dólar planchado zación Panamericana de la Salud - Organiza-
(apreciado) que genera déficit del comercio ción Mundial de la Salud.
exterior, altos niveles de endeudamiento pú- Matrajt, M. (1996). Paradigmas en salud men-
blico para cubrir gastos corrientes sin tener tal y trabajo. En Trabajo y Empleo: Un
que emitir, pero que será difícil de pagar en abordaje interdisciplinario. Buenos Aires:
el futuro si no hay un fuerte crecimiento, des- EUDEBA-PAITE.
empleo y subempleo elevados, aumento del Neffa, J. C. (1988). ¿Qué son las condiciones y
trabajo precario, salarios reales a la baja, dete- medio ambiente de trabajo? Buenos Aires:
rioro en la participación de los asalariados en Propuesta de una nueva perspectiva. Área
el ingreso nacional, mayor desigualdad social y de Estudios e Investigaciones Laborales/SE-
mantenimiento de elevados índices de pobre- CYT - CEIL/CONICET - CREDAL/CNRS
za, indigencia y exclusión social. Pero hay una - Humanitas.
incógnita adicional: todavía no se han verifi- Neffa, J. C. (1998). Modos de Regulación, Regí-
cados los efectos sobre la economía argentina menes de Acumulación y su crisis en Argentina
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ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN
Research Articles
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 123-137

Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica:


Hacia un balance crítico*

State and Neo-Developmentism in South America:


Towards A Critical Account

Por Sergio Ordóñez**


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 07 de agosto de 2017.

RESUMEN romper con poderosas inercias estructurales


El trabajo pretende contribuir a un balance del neoliberalismo, en tanto que se avanza mí-
crítico del neo-desarrollismo en perspectiva nimamente en el desarrollo de una nueva base
histórica. Se considera al neo-desarrollismo tecnológico-productiva, lo que habría hecho
como una serie de intentos nacionales de necesario cambios de gran política resultantes
construir vías de desarrollo alternativas al neo- en la conformación de un nuevo bloque histó-
liberalismo, en el marco de la emergencia de rico en torno a la innovación y el aprendizaje,
una nueva fase de desarrollo del capitalismo, con una economía social del conocimiento
o capitalismo del conocimiento, cuya dimen- como fórmula de inclusión pro-activa y pro-
sión espacial es la globalización. En esa pers- ductivista de las clases y grupos subalternos,
pectiva, se analiza al neo-desarrollismo, a par- que posibilitara un nuevo accionar estatal.
tir de las experiencias de Brasil y la Argentina, Palabras clave: Estado, Neo-desarrollismo,
teniendo como hilo conductor al Estado y su Balance Crítico.
accionar económico, bajo una visión estatal
ABSTRACT
integral que considera sus dimensiones políti-
ca, económica y espacial, a partir del concepto This paper intends to be a contribution to a
gramsciano de Estado ampliado y su relación critical account of neo-developmentism in an
con una aproximación a la historicidad del ca- historical perspective. I consider neo-develo-
pitalismo en términos de fases de desarrollo. pmentism as a series of national attempts to
Se concluye que el neo-desarrollismo no logra undertake alternative development paths to

* Este capítulo es resultado de una investigación realizada gracias al financiamiento proporcionado por
el PAPIIT-UNAM
** Investigador Titular B de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Económicas de la Uni-
versidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: serorgu@gmail.com
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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

neoliberalism, within the context of the emer- construir vías de desarrollo alternativas al neo-
gence of a new capitalistic phase of develop- liberalismo, en el marco de la emergencia de
ment, or knowledge capitalism, whose spatial una nueva fase de desarrollo del capitalismo,
dimension is globalization. To study neo-de- o capitalismo del conocimiento, cuya dimen-
velopmentism with that perspective, having sión espacial es la globalización. En esa pers-
as a reference the experiences of Brazil and pectiva, se busca analizar al neo-desarrollismo
Argentina, I assume a state’s integral vision teniendo como hilo conductor al Estado y su
incorporating its political, economical and accionar económico, bajo una visión estatal
spatial dimensions, inspired on the gramscian integral que considera sus dimensiones políti-
integral state concept and its relation with a ca, económica y espacial, a partir del concepto
theoretical approach to the historicity of ca- gramsciano de Estado ampliado y su relación
pitalism in terms of phases of development. con una aproximación a la historicidad del ca-
I conclude that neo-developmentism doesn’t pitalismo en términos de fases de desarrollo.
achieve to break-up with powerful neoliberal Así, la argumentación que a continuación
structural inertias, which would have requi- se desarrolla, se compone de un primer apar-
red great political changes resulting on the tado donde se discute el concepto de Estado
formation of a new historical bloc axed on ampliado como marco de entendimiento del
innovation and learning processes, with a so- accionar estatal en la nueva fase de desarrollo
cial knowledge economy as a formula of pro- del capitalismo; para en un segundo apartado
active and productive inclusion of subaltern analizar las experiencias neo-desarrollistas, en
social classes and groups, rendering possible a tanto que vías de desarrollo en la nueva fase,
new state action. centrándose en el accionar estatal en Brasil y
Keywords: State, Neo-Developmentism, en la Argentina, lo que permite avanzar hacia
Critical Account. un balance crítico en perspectiva histórica.

Introducción 1) Accionar estatal y capitalismo


En la actualidad, se vive el fin del ciclo de ex- del conocimiento como
periencias neo-desarrollistas en América del nueva fase de desarrollo
Sur (aunque esto no quiere decir que algunas El punto de partida de la aportación gram-
de las experiencias subsistentes estén necesaria- sciana al marxismo es la constatación de la
mente llamadas a sucumbir, si bien su margen doble dimensión histórica del capitalismo,
de maniobra se haya reducido drásticamente), entendido ya sea como modo de producción
abriendo paso para un retour en force del neo- –que es la aportación de Marx– o bien como
liberalismo, ahora probablemente imbuido de sucesión de fases históricas de desarrollo, o
un regreso de la política fiscal, nuevas desregu- sea, como unidades (históricas) cambiantes
laciones y acentuación del conflicto interna- entre economía, política, ideología, cultura e
cional, si los países de la región se realinearan instituciones, que constituyen fases históricas
en un futuro cercano con el nuevo curso im- de desarrollo en el seno del modo de produc-
puesto por el presidente Donald Trump en los ción. En esta perspectiva, el problema que se
Estados Unidos. plantea Gramsci es cómo explicar, partiendo
Un fin de ciclo con esas características hace del marco teórico marxista, el surgimiento y la
indispensable un balance crítico del neo-desa- decadencia de fases históricas de desarrollo del
rrollismo, al cual este trabajo pretende contri- capitalismo, sin que las crisis (históricas) que
buir. Para ello, se considera al neo-desarrollis- median este pasaje deriven en un proceso de
mo como una serie de intentos nacionales de

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 123-137

revolución social, que conduzca al socialismo clase social de articular sus intereses con los de
científico previsto por Marx. otras clases y grupos sociales en un proyecto
Una fase de desarrollo del capitalismo se histórico dirigido por la primera, que se realiza
constituye cuando una revolución tecnológica cuando esa clase social se vuelve dominante.
se traduce en una nueva base productiva y una Las fases de desarrollo del capitalismo
nueva forma de producción, que traen consigo suponen, entonces, la conformación de un
el surgimiento de nuevos productos, servicios nuevo bloque histórico o nueva unidad entre
y ramas de actividad, los cuales se convierten estructura y trama socio-espacial e institu-
en los sectores que tienden a articular al res- cional (superestructura) –con su espacialidad
to de la actividad económica y a dinamizar su específica– que consiste en la conformación
crecimiento1. Sin embargo, este proceso puede de un conjunto repetitivo de praxis sociales
no consumarse si las transformaciones en cur- e individuales en torno a un proyecto histó-
so en la economía no se acompañan de cam- rico común que implica acuerdos, alianzas
bios en la forma de organización y solución al y compromisos entre las clase y grupos que
antagonismo y la conflictividad entre las clases configuran y reconfiguran un espacio nacional
y grupos sociales, así como en la ideología y la donde la jerarquía y articulación de las escalas
cultura, entendida como modo de vida, que es cambiante.
culminen en una nueva forma de Estado. Para A la conformación del (nuevo) bloque his-
explicar ese tránsito Gramsci formula una se- tórico corresponde una nueva forma histórica
rie de conceptos de mediación metodológica estatal, la cual considerada en un sentido inte-
en un doble sentido: 1) entre la doble dimen- gral o Estado ampliado, consiste en el conjunto
sión histórica del capitalismo indicada previa- de actividades teórico-prácticas mediante las
mente; y 2) en esa perspectiva, entre la estruc- cuales las clases y los grupos dominantes no
tura económica y las clases y grupos sociales y sólo justifican y mantienen su dominación,
sus posibilidades de acción. Esos conceptos se sino que, además, logran el consenso activo de
articulan en torno al concepto central de hege- las clases y grupos subalternos que resulta en
monía2, entendida como la capacidad de una la configuración del mismo espacio nacional
(Véase: Gramsci, 1932-1934: 1597-98 y Or-
dóñez, 1996: 207-230).
1 Schumpeter, (1939: 84) y los neos- En consecuencia, el concepto de Estado
humpetrianos (Dosi, 1998: 9) distinguen ampliado puede ser visto como el reflejo in-
la existencia de distintos sectores tecnoló- vertido del de bloque histórico, en tanto que
gicamente originados o revolucionados por mientras éste se refiere al complejo de acuer-
una revolución tecnológica, que dinamizan dos, alianzas y compromisos entre el conjunto
el crecimiento en cada ciclo industrial, cuya de clases y grupos sociales; aquél da cuenta
duración es de 50 a 60 años (aun cuando la del complejo de praxis de las clases dominantes
evidencia empírica mostraría la tendencia a tendientes a mantener y recrear inclusivamen-
su reducción). En ellos parece estar implícita te –en grado variable– su dominación, por lo
la noción de que tales sectores tienden a arti- que en el ámbito de la estatalidad lo político se
cular el crecimiento de los demás (“induced convierte en determinante sobre lo económi-
growth sectors”), constatación que Fanjzylber co-espacial, contrariamente a lo que ocurre en
(1983: 341) hace explícita en su noción de
patrón industrial.
2 Conceptos como bloque histórico, re-
volución pasiva, intelectuales, Estado ampliado, sistema de hegemonía de Estados, etcétera.
125
Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

el ámbito del bloque histórico, en donde tiene realización de los objetivos del conjunto de la
lugar la relación inversa. sociedad y la nación; 2) adaptación de la socie-
En esa perspectiva el Estado ampliado es dad civil a los requerimientos de la estructura
la unidad de la sociedad política, como ám- económica, y, en particular, extensión de la
bito social en donde se condensan las relacio- función hegemónica desde su origen dialéc-
nes políticas de la sociedad y se concentra la tico en la estructura económica hacia las su-
coerción, y la sociedad civil, como ámbito del perestructuras complejas nacionales (Gramsci,
conjunto de las instituciones llamadas priva- 1932-1935: 1253-54).
das y donde se concentra el consenso. En con- Si bien la problemática directa del accio-
secuencia, el Estado ampliado se diferencia del nar económico del Estado no fue estudiada
Estado en un sentido restringido, en tanto que por Gramsci, en tanto que su interés residía en
mientras éste se circunscribe a la sociedad po- el estudio de la hegemonía y el Estado burgue-
lítica y se refiere al ejercicio del aspecto coer- ses con el objeto de superarlos históricamente,
citivo de la hegemonía, el Estado ampliado de lo anteriormente planteado, se desprende
comprende el ejercicio del conjunto del pro- que en ese accionar la política aparece como
ceso hegemónico en torno al cual se articula la determinante sobre la economía y el espacio.
sociedad civil y sus instituciones configurando En esa perspectiva, los siguientes son condi-
y reconfigurando un espacio nacional. cionantes del accionar económico estatal: 1)
En su dimensión espacial, el Estado en está limitado por su contribución general a
sentido restringido tiene un sentido restrin- la solución del conflicto social, y, en particu-
gido también de su espacialidad, entendida lar, al antagonismo que enfrenta a las clases y
como la forma de la organización espacial de grupos hegemónicos con la clase subalterna
su entramado institucional, que es unitario, fundamental en el marco del bloque histórico;
centralizado territorialmente, autocontenido 2) cada época histórica tiene su propia forma
e internamente diferenciado, lo que implica de Estado (que incluye su forma espacial) y de
cambios en la configuración estatal territo- su accionar en la reproducción y el desarrollo
rial y en el papel de las fronteras y los límites económico-espacial, dependiendo de la solu-
territoriales en el orden internacional. Por su ción histórica al conflicto social, y, particular-
parte, el Estado ampliado tiene una espaciali- mente, al antagonismo esencial de clase, que
dad integral (o ampliada), entendida como la se convierten en paradigmáticos de la época y
forma en que sus instituciones son desplega- determinan una cierta configuración no (so-
das espacialmente para incidir sobre y mediar cialmente) neutra y jerarquizada escalarmente
las relaciones sociales, además de influenciar del espacio nacional; 3) los Estados nacionales
su localización geográfica, lo que implica cam- entran en relación en el marco supranacional
bios en las geografías de la intervención estatal de sistemas de hegemonía de Estados, que con-
sobre la reproducción económico-social den- sisten en la proyección internacional del blo-
tro de una jurisdicción territorial dada (Bren- que histórico nacional del país que se encuen-
ner, 2004: 78). tra a la vanguardia en la solución de la época al
El Estado ampliado tiene, entonces, las antagonismo y el conflicto social, y que cuenta
siguientes funciones generales esenciales: 1) con la suficiente capacidad de convocatoria in-
lograr los máximos desarrollo y expansión del ternacional para convertirse en referente de los
grupo dirigente presentándolos como máxi- demás; esos sistemas implican un determina-
mos desarrollo y expansión de la sociedad y do patrón de desarrollo geográfico desigual, en
la nación, o bien realizar los objetivos históri- donde las formas de independencia o soberanía
cos del grupo dirigente presentándolos como nacionales implícitas o explícitas en el sistema

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 123-137

determina las relaciones entre los Estados, lo 100)3; y 7) por último, el caso del fuerte ac-
que es decisivo para la posición y las posibili- cionar del Estado en sentido restringido, que
dades de desarrollo de las potencias medianas más frecuentemente tiene lugar en los países
y pequeñas (Gramsci, 1932-1939: 1562); 4) en desarrollo, supone una fuerte autonomía
debe garantizar la existencia de las condiciones relativa del Estado que abre la posibilidad de la
generales de la acumulación de capital, que formación de intelectuales orgánicos-políticos
tienen que ver básicamente con dos elemen- “lúcidos” que encabecen una estrategia de de-
tos: (a) el desarrollo de la infraestructura nece- sarrollo separadamente, en términos relativos,
saria y común a todos los capitales individua- del “sentir” general de las clases dirigentes y
les, y (b) el proceso de reproducción social de desde el Estado, en una situación que implica
la fuerza de trabajo; 5) la predominancia del la sustitución de la clase por el Estado.
accionar del Estado ampliado sobre el Estado Los anteriores fundamentos de una teoría
en sentido restringido y viceversa, depende de del Estado desde Gramsci pueden ser referidos
la capacidad hegemónica de las clases y grupos a la emergencia de la fase actual de desarrollo
dirigentes nacionales. Así, en general, a una o capitalismo del conocimiento, que surge en
fuerte capacidad hegemónica (predominancia los años ochenta del siglo XX y cuyos elemen-
de la función de dirección sobre la coerción) tos distintivos han sido ampliamente discuti-
propia de un país desarrollado, corresponde dos en Ordóñez (2004: 4-17 y 2009: 55-90).
un accionar reducido del Estado en sentido Aquí, solamente se hará referencia a que el
restringido (fuerte accionar del Estado amplia- capitalismo del conocimiento implica la revo-
do entendido básicamente en su dimensión de lución tecnológica basada en la electrónica, la
sociedad civil); y a una débil capacidad hege- informática y las telecomunicaciones, la cual
mónica (predominancia de la función de coer- posibilita la conversión del conocimiento en
ción sobre la de dirección) propia de un país la fuerza productiva principal a partir de una
en desarrollo, un accionar fuerte del Estado en nueva articulación entre el sector científico-
sentido restringido (sociedad política). Esta educativo (en adelante, SC-E) y el conjunto
situación que puede ser una característica se- de la producción social, en la que el SC-E se
cular de un Estado determinado o asumir una convierte en una condición inmediata de la
forma coyuntural, de acuerdo con la relación producción. Por consiguiente, la producción,
de fuerzas político-sociales supranacionales y circulación y acumulación del conocimiento
nacionales en un momento dado; 6) el Esta- tienden a incidir e involucrar a todos los ám-
do tiene una selectividad espacial, entendida bitos de la reproducción económica y social, lo
como el proceso de supremacía y articulación que trasciende las instituciones científico-edu-
espacial-escalar de las políticas estatales, por
medio del cual éstas se diferencian a través del
espacio territorial, a fin de dirigirse a zonas
3 Brenner define los proyectos estatales
geográficas o escalas particulares, lo que im-
espaciales como iniciativas para diferenciar la
plica tanto la formulación de proyectos estatales
territorialidad estatal en una geografía regu-
espaciales, dirigidos a incidir sobre el propio
latoria funcionalmente coordinada, organiza-
entramado institucional estatal, como de estra-
cionalmente coherente y dividida en partes,
tegias estatales espaciales, dirigidas a incidir so-
mientras las estrategias estatales espaciales se
bre la acumulación y reproducción del capital
refieren a estrategias para incidir en la geo-
y las relaciones hegemónicas (Brenner, 2004:
grafía del desarrollo industrial, la inversión
infraestructural y el antagonismo y la conflic-
tividad social (2004: 91).
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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

cativas y las empresas e involucra nuevas ins- sidad de la reproducción cognitiva, y, por lo
tituciones económico-sociales de facto forma- tanto, física también, de la fuerza de trabajo,
les e informales, entre las cuales las de mayor o el desarrollo del trabajo complejo4; 5) pro-
importancia son las llamadas comunidades de moción del surgimiento y desarrollo de sec-
conocimiento (Ordóñez, 2009: 60). tores productivos clave dentro del SE-IT, con
En el nivel macroeconómico, el desplie- efectos multiplicadores sobre la inversión y la
gue de la revolución informática y de las co- producción; 6) provisión de una oferta cre-
municaciones trae consigo la integración de ciente de productos del SE-IT a precios decre-
un nuevo complejo tecnológico-productivo, cientes que aseguren un ciclo de crecimiento
constituido por el conjunto de actividades en el cual la oferta dinamice a la demanda, lo
industriales y de servicios articuladas por las cual se complementa con medidas que eviten
tecnologías básicas del circuito integrado, el perpetuar el monopolio “natural” y de aliento
software y la digitalización, al cual se deno- a la innovación tecnológica; y 7) proyectos y
minará sector electrónico-informático y de estrategias estatales espaciales de reconfigura-
las telecomunicaciones (en adelante, SE-IT). ción multiescalar de la organización institu-
El SE-IT se convierte en el nuevo núcleo ar- cional estatal y de su despliegue espacial para
ticulador y dinamizador de la producción, incidir en la reproducción económica-social y
el crecimiento y el comercio mundiales, lo espacial, en términos de una re-jerarquización
que da como resultado la formación de una de las escalas en torno a la escala nacional re-
nueva base tecnológico-productiva. Pero esta configurada con un nuevo dinamismo de las
nueva base tecnológica-productiva no ha po- escalas subnacionales y nueva relación “de
dido encontrar proyección aun en una trama abajo-arriba” con aquélla.
socio-espacial e institucional correspondiente A la luz del marco teórico-histórico plan-
a sus requerimientos (de desarrollo) políticos, teado hasta aquí, a continuación, se estudia el
ideológicos, culturales y espaciales, y, por lo neo-desarrollismo.
tanto, en una (nueva) forma histórica de Esta-
do, que le de viabilidad (histórica) a la nueva 2) Neo-desarrollismo y acción estatal
fase de desarrollo, como se verá en el siguiente
apartado. A) Tendencias generales
De los requerimientos de la nueva base A escala mundial, el despliegue de la nueva
tecnológico-productiva, se desprenden los si- base tecnológico-productiva ha tenido lugar
guientes nuevos determinantes del accionar bajo el predominio de la vía de desarrollo (Or-
estatal en la reproducción y el desarrollo eco- dóñez, 2017: 17) neoliberal, que resulta de la
nómicos específicos de la nueva fase de desa- articulación de esa base tecnológico-produc-
rrollo: 1) intermediación de la integración en tiva en ascenso con una trama socio-espacial
el mercado mundial y la globalización en rela- e institucional (política, ideológica, cultural,
ción con la reproducción y acumulación inter-
na, y articulación (nacional) de la diferencia-
ción y ubicación multiescalar del territorio en
4 O el llamado “capital humano”, esto
la división global del trabajo; 2) articulación
es, el conjunto de conocimientos e ideas inno-
del SC-E con el conjunto de la producción
vadoras desarrolladas en cualquier momento
social e inclusión social en el ciclo interno de
por los sujetos en las empresas, universidades
conocimiento; 3) desarrollo de una infraes-
y el gobierno, lo que supone la necesidad de
tructura informática y de las telecomunicacio-
inversión en educación, capacitación y salud,
nes y su acceso y uso generalizado; 4) nece-
etcétera.
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institucional y espacial) ajena y heredada de 2000-2004 esa contribución prácticamente


la fase de desarrollo precedente (no resultado se estanca e incluso disminuye (0.27%), aun
de una nueva construcción social), pero racio- cuando su disminución en términos relativos
nalizada en torno al principio ideológico del resulta mucho mayor porque en el periodo el
culto al libre juego de las fuerzas del mercado PIB crece a un ritmo más acelerado (2.89%);
y el nuevo regionalismo (global), a partir de contrariamente a lo que ocurre con los países
su liberación de los anteriores compromisos de Este Asiático en donde esa contribución se
corporativos y distributivos con las clases y incrementa de manera importante en los años
grupos subalternos, así como de la centralidad 2000 y se acerca a la de los países desarrollados
espacial de la escala nacional. Esa racionaliza- (ECLAC, 2007); 2) una correlación negativa-
ción de la trama fordista-keynesiana justifica el descendente entre niveles de productividad
despliegue del nuevo capital financiero, y, por del trabajo e inversión en tecnologías elec-
vía de él, de la propia nueva base tecnológica- trónica-informática y de las telecomunicacio-
productiva, en una espacialidad que propicia nes para la Argentina, México y Colombia, y
la integración directa de las escalas subnacio- positiva-ascendente sólo en los casos de Brasil
nales con las escalas trans/supranacionales de y Chile, que ubica al conjunto de estos países
la globalización, a lo que contribuye directa- en niveles de productividad del trabajo medio-
mente el (nuevo) agregado institucional de bajos, pero aun por arriba de China e India –
las redes económico-políticas globales (véase: no obstante, los incrementos de productividad
Ordóñez, 2017a: 21). en China tengan una celeridad mayor que en
En ese marco, América Latina muestra Brasil o Chile–; contrariamente a la correla-
un rezago considerable en el desarrollo de la ción positiva-ascendente prevaleciente en el
nueva base tecnológico-productiva, de la cual Este Asiático y en los países escandinavos (véa-
existen sólo elementos, en una dinámica en la se Gráfica 1); y 3) una inversión en I&D como
que si bien ha habido avances, la brecha con proporción del PIB que en Brasil y en la Ar-
los países desarrollados y del Este Asiático ha gentina tienden a aumentar a partir de 2005
tendido a profundizarse, como lo muestran los y 2004, respectivamente, y probablemente en
siguientes indicadores: 1) si bien tuvo lugar un Ecuador a partir de 2008, mientras en México
incremento de la contribución del capital de y Colombia tiene un comportamiento estacio-
base electrónico informática y de las teleco- nario y oscilante, con China sobrepasando a
municaciones (K_EI-T) en el crecimiento del Brasil (que tiene los niveles más altos de in-
PIB en 1995-2000 en relación con 1989-1995 versión de los países latinoamericanos) desde
(0.28% contra 0.14% a una tasa respectiva de 2002 (UNESCO, OCDE y RYCIT).
crecimiento del PIB de 1.97% y 2.86%), para

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En estos países, la reestructuración productiva mercado mundial, y conllevaba a un proceso


que da inicio en los años ochenta del siglo XX de fragmentación y desmantelamiento del es-
coincide con los primeros desarrollos de los pacio nacional.
elementos de la nueva base tecnológico-pro- La crisis del neoliberalismo en América
ductiva, los cuales, en lo que constituye una Latina hacia finales de los años noventa del
especificidad de la vía neoliberal en la región, siglo XX, tuvo como trasfondo un cambio en
se articulan con la trama socio-espacial e ins- el eje dinámico de la acumulación mundial
titucional corporativa, heredada del periodo hacia Asia y una radical reconfiguración de
de la ISI y que se reconfigura en los siguientes los flujos internacionales de capital: el ascen-
términos: 1) nueva alianza internacional de la so de China e India implicaba un alza en los
alianza terratenientes-burguesía agro-minero precios internacionales de los commodities y la
exportadora tradicional, en tanto que grupo reorientación de las exportaciones de la región
hegemónico, y grandes grupos financieros e hacia Asia (para Chile y Brasil, China se había
industriales, con las instituciones internacio- convertido en el principal destino de expor-
nales promotoras del neoliberalismo, y con el tación con una participación de 23% y 17%
nuevo capital financiero internacional y el ca- en 2012, respectivamente). Ello trajo consigo
pital productivo transnacionalizado; 2) ruptu- una tendencia a la “reprimarización” de las
ra del compromiso histórico con la burguesía economías nacionales de América del Sur (en
industrial y su estrato de intelectuales políticos Brasil la relación entre PIB agrícola y minero/
(o burocracia política) para la obtención de PIB manufacturero aumentó de poco más de
ganancias a partir del mercado interno cautivo 50% a casi 60% de 2003 a 2012 y en la Argen-
y la gestión estatal de la sustitución de impor- tina de poco más de 40% a casi 80% de 2002
taciones; 3) ruptura del compromiso histórico a 2003, para luego disminuir a más de 65%
distributivo con las clases y grupos subalternos en 2012) y un auge exportador (el saldo en
y sus intelectuales, es decir, la clase obrera, el cuenta corriente de América Latina y el Cari-
campesinado y los grupos urbano-populares, be se volvía positivo en 2003-2008) (AFD-IA,
así como las burocracias sindicales, que habían 2014). Por su parte, China se convertía en uno
quedado integradas en instituciones paraesta- de los principales orígenes de inversión extran-
tales de gestión de la reproducción social de jera directa en, por ejemplo, Brasil y la Argen-
la fuerza de trabajo; y 4) ruptura del compro- tina, al mismo tiempo que aquél país multi-
miso con los grupos medios en torno al pro- plicaba sus operaciones de financiamiento de
ceso de urbanización y cobertura educativa y infraestructura en la región (Abdenur, 2014:
universitaria, y un nuevo compromiso en fun- 125-152) (Paz, 2014:152-186). Lo anterior
ción de su nuevo acceso a productos y servi- creaba las condiciones para que los gobiernos
cios importados a bajo costo, en la medida en estuvieran en posibilidad de intentar romper
que el proceso de reestructuración y apertura con el neoliberalismo a partir del incremento
económica se acompañó en el mediano plazo en los impuestos a la exportación de los com-
de una sobrevaluación del tipo de cambio. De modities, y de esa forma redistribuir la renta
ello se derivó, como característica económico- agro-minera internacional, ya sea a favor de la
política y espacial más palpable, el retiro del promoción de actividades productivas especí-
accionar estatal en la reproducción y el desa- ficas y el desarrollo infraestructural, mediante
rrollo económicos, así como en la articulación políticas industriales cuyo carácter activo o
del espacio nacional, lo que dejaba al proceso pasivo se discute (Schorr, 2012: 25) (Oreiro y
de reproducción y acumulación interna de Marconi, 2016: 178), o bien, en beneficio de
capital totalmente expuesto a las fuerzas del

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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

las clases y grupos subalternos, mediante polí- incorporación de condiciones y formas más
ticas de inclusión social. avanzadas de la nueva fase de desarrollo para
El pasaje al neo-desarrollismo en el Sur generar rentas internacionales de aprendizaje
tuvo lugar entonces sobre la base de los restos (Dabat, Rivera y Sztulwark, 2009: 193). Este
del antiguo bloque histórico corporativo en lo accionar estatal ha tenido lugar en el marco
referente a la preservación de la hegemonía de de nuevas formas de relación Estado-sociedad
la alianza terratenientes-burguesía agro-mine- civil de empoderamiento recíproco y cierta
ro exportadora tradicional, heredada de la ISI participación activa de grupos sociales en la
y el neoliberalismo, en conjunto con los gran- realización y control de tareas estatales (Ordó-
des grupos financieros e industriales trasnacio- ñez, 2017: 23).
nalizados, en una relación contradictoria con
un nuevo bloque social emergente encabezado B) Brasil: ortodoxia macroeconómica
por la burguesía industrial y nuevos grupos con nuevas formas de interacción
empresariales emergentes ligados a los proce- entre Estado y sociedad civil
sos de desarrollo tecnológico e innovación de Los gobiernos de Inácio “Lula” Da Silva y
base nacional en torno a la agro-exportación y Dilma Rousseff en Brasil (2003-2016) fueron
la integración interna de la cadena de valor de respetuosos de la ortodoxia neoliberal en lo
los bio-combustibles5, que incluye a la alian- referente a las cuentas externas (la deuda ex-
za multiclasista conformada por grupos de las terna como proporción de las exportaciones
clases medias y las clases y grupos subalternos disminuye de 165.1% a 124.5% de 2003-
incorporados por medio de una inclusión so- 2008 a 2009-2012 y las reservas de divisas
cial esencialmente redistributiva y consumista, como proporción de esa deuda aumentan de
y en torno al (neo) desarrollo. 53.3% a 117.8%), el déficit fiscal (se mantiene
El bloque social emergente incluyó nuevas en -2.3% y -2.5% en el mismo periodo, en
formas del accionar estatal en la reproducción relación con -2.3% en 1990-2002) y la polí-
y el desarrollo económicos, lo que implicaba tica monetaria restrictiva (la tasa de interés de
una ruptura con el neoliberalismo, en térmi- 7.25% en noviembre de 2012 era de las más
nos de (a) la intermediación de la integración altas del mundo) (AFD-IA, 2014) y (Kleef, et.
en el mercado mundial y la acción contrarres- al., 2012: 22-32).
tante del proceso de transferencia internacio- En un sentido estratégico de desarrollo
nal de valor; (b) el desarrollo de una infraes- nacional, esa ortodoxia macroeconómica que
tructura física y energética, pero un accionar garantizaba estabilidad económico-financiera
más limitado en el desarrollo de una infraes- se combinó con formas innovadoras de inte-
tructura informática y de las telecomunicacio- racción entre el Estado y la sociedad civil que
nes; (c) la reproducción física de la fuerza de despertaron la expectativa de la búsqueda de la
trabajo que incluyó limitadamente su repro- extensión a escala nacional de “la forma de go-
ducción cognitiva; y (d) la promoción de la bierno del Partido del Trabajo (PT)” (previa-
mente experimentada en el nivel municipal),
mediante una amplia reforma democrática del
5 Como el complejo productivo diná- Estado (Abers, et. al., 2014: 325-357).
mico y descentralizado en torno a la produc- Se trataba de una nueva forma de relación
ción de bio-combustible a partir de la soya en entre el Estado y la sociedad civil en que aquél
Pampa argentina, que generó el surgimiento incorporaba, en una dimensión multiclasista,
de muchas empresas altamente desarrolladas la iniciativa desde abajo y la movilización de
(Paz, 2014: 152-186). la sociedad civil, sin que ésta perdiera, entre
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tanto, su autonomía, mediante cuatro formas trarrestante del proceso de transferencia


principales de interacción: a) la protesta y la internacional de valor, lo cual se llevó a
acción directa, que incluía la protesta para cabo mediante la aplicación de una cuasi
abrir o restablecer negociaciones y la protesta sustitución de importaciones en la indus-
como parte del ciclo de negociaciones; b) la tria, a partir de barreras arancelarias espe-
participación institucionalizada, que implica- cíficas y restricciones políticas a las impor-
ba espacios de diálogo formalmente reconoci- taciones en ciertos mercados nacionales,
dos y con reglas previamente establecidas de orientadas a la preservación del empleo y la
manera dinámica, en donde la iniciativa podía provisión de beneficios sociales. Actuaron
recaer alternativamente en el Estado o en los también como medidas compensatorias
movimientos sociales, y que había derivado en a la política de un Real fuerte relacionado
formas organizativas como el presupuesto par- con la política anti-inflacionaria, y ambos
ticipativo, los consejos de políticas públicas y grupos de medidas contribuyeron a la pre-
las conferencias; c) la política de proximidad, servación de partes en el mercado interno,
que funcionaba por medio de contactos per- pero no al incremento de éstas en el mer-
sonales entre agentes del Estado y personali- cado mundial (Kleef, et. al., 2012: 22-32).
dades de la sociedad civil, las cuales, a partir Adicionalmente, se aplicaron impuestos a
de una capacidad de liderazgo y prestigio re- la inversión extranjera de capital financie-
conocido, podían prescindir de las mediacio- ro de corto plazo como medida defensiva
nes institucionales y prácticas comunes para para combatir la apreciación del Real, en el
el acceso al contacto con instancias estatales, marco de las bajas tasas de interés en los
con base a lo cual se había logrado la formu- Estados Unidos y en Europa, proceso que
lación de leyes de reforma a políticas sociales tendió a revertirse ante la volatilidad de los
y la creación de instituciones de participación mercados cambiarios y financieros, deriva-
ciudadana (Sistemas Únicos de Salud y de da de la expectativa de la finalización del
Asistencia Social, el Estatuto de los Derechos programa de relajación cuantitativa de la
de los Niños y Adolescentes o el Estatuto de la FED y la desaceleración del crecimiento en
Ciudad, etcétera); y d) ocupación de cargos en China.
la burocracia, que para algunos movimientos 2. El desarrollo de una infraestructura física-
sociales era una estrategia común para promo- energética e informática y de las telecomu-
ver sus objetivos, al tiempo que abría el paso nicaciones, y ampliación del acceso y uso
para combinarse con políticas de proximidad, de esta última. En ese rubro hubo escasos
a partir de lo cual se había desarrollado el mo- resultados en la infraestructura física, en
vimiento reformista de la impartición de salud la medida en que siguió constituyendo
(Abers, et. al., 2014: 325-357). un limitante material para el crecimien-
En ese marco estratégico y sobre la base de to del conjunto de la economía e implicó
los ingresos obtenidos de la renta agro-minera altos costos de inversión generales en tér-
y petrolera internacional, el Estado emprendió minos comparativos internacionales. La
un accionar económico a partir de políticas re- infraestructura energética, en cambio, se
lacionadas fundamentalmente con los siguien- desarrolló de manera importante en lo re-
tes aspectos: ferente al descubrimiento y acumulación
de reservas, el desarrollo tecnológico para
1. La intermediación de la integración en el la exploración en aguas profundas en la
mercado mundial en relación con la acu- industria petrolera, así como el desarrollo
mulación interna. Incluyó una acción con- de la industria de biocombustibles, parti-

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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

cularmente a partir del etanol, que hicieron se tradujo, además, en la reactivación del
del país el segundo productor mundial de mercado interno, que se constituyó en uno
ese alcohol-combustible (proveyendo 70% de los elementos dinamizadores del creci-
de la producción mundial junto con los miento de la industria. Ello se complemen-
Estados Unidos) y el mayor exportador de tó con la iniciativa de creación e institucio-
combustible a base de caña de azúcar (cerca nalización de la Red Federal de Educación
del 90%), por lo que el país contaba con Profesional y Tecnológica (2008), que se
un radio de combustibles de fuentes re- debatió entre su tendencia dominante su-
novables/no renovables de 45.8%/54.2% peditada a la teoría del capital humano y
(2007), mientras el radio mundial era ape- una formación centrada en el trabajo como
nas de 12.7%/87.3% (2005) (Kleef, et. al., fundamento de una apropiación subjetiva
2012: 22-32). La infraestructura informá- de la ciencia para la transformación social
tica y de las telecomunicaciones había te- (de Lima Reis, 2015: 47).
nido un importante desarrollo, al grado de 4. El aprovechamiento de las condiciones y
que la participación del equipo electróni- formas híbridas y específicas, traducidas
co-informático y de las telecomunicaciones en un posicionamiento internacional de
(EE-IT) en la inversión total sobrepasaba vanguardia. Tuvo lugar en los biocombus-
el 20% a partir de 2003 y superaba la par- tibles y en la producción de aeronaves de
ticipación propia en los Estados Unidos en mediano tamaño, donde la empresa Em-
el mismo periodo. Complementariamente, braer alarga el ciclo de vida de un producto
en todos los quintiles de ingreso el porcen- maduro en ese nicho específico. Además,
taje de población que hacía uso de internet de la protección y promoción de empresas
en Brasil se encontraba sólo por detrás de estratégicas desde el punto de vista nacio-
Uruguay y Chile en la región, y era el país nal, como es el caso de Petrobras para el
que más había disminuido la diferencia en posicionamiento mundial del país como el
el número de veces de acceso a internet de primero en reservas probadas de petróleo.
los hogares del quintil de mayor ingreso en Lo anterior se complementó con políticas
relación al de menor de casi 90 a favor del específicas como el programa Inovar-Auto
primero en 2005 a 14 en 2009 (CEPAL-@ que incorporaba regulaciones que obli-
LIS2, 2013: 29-30). gaban a los productores de automóviles a
3. La reproducción física de la fuerza de traba-
jo que incluyó en forma limitada su repro-
ducción cognitiva. Lo primero se constitu-
mas laborales y al sistema de pensiones: res-
yó en el principal objetivo de la acción del
tablecimiento de la legislación que aseguraba
Estado, originando un enorme crecimiento
protecciones laborales a la Central Única de
de las clases medias y el consumo interno,
Trabajadores (CUT), reducción del poder de
con las consecuentes reducción importante
los tribunales laborales para declarar huelgas
de la desigualdad y la pobreza6. Lo anterior
ilegales, reducción de la capacidad de con-
trarrestar protecciones laborales mediante la
contratación colectiva, incremento en los sa-
6 Numerosos programas se inscribieron larios mínimos y creación de un sistema social
en 3 tipos de políticas: 1) garantía de efec- de pensiones que si bien redujo las pensiones
tivo para los pobres: Bolsa Escola, Tarjeta de de los trabajadores formales, extendió el siste-
Comida, etcétera; 2) ayudas para pequeñas ma a 28 millones de trabajadores informales
granjas: Bolsa Familia, etcétera; y 3) refor- (Kleef, et al., 2012: 22-32).
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invertir un porcentaje de ingresos en inves- sobre una base territorial7. Hacia finales del
tigación y desarrollo locales y a garantizar gobierno de Néstor Kirchner, tenía lugar el re-
un contenido regional del valor agregado surgimiento de una movilización social de ca-
en Brasil, el MERCOSUR o México, para rácter nacional-popular, inicialmente desvin-
acceder al mercado nacional y exentar el culada del partido peronista y del Estado, pero
pago del impuesto al producto industrial que a partir de 2008, con el gobierno de Cris-
(IPI) (Kleef, et. al., 2012: 22-32). tina Kirchner, fue promovida desde el Estado
a partir de tres fundamentos: un grupo am-
C) La Argentina: la heterodoxia ma- plio de intelectuales y académicos progresistas
croeconómica con (re) surgimiento de agrupados en Carta Abierta, que se incorpora-
ban activamente a raíz del enfrentamiento del
un movimiento nacional-popular
gobierno con el bloque agrario8; numerosos
Los gobiernos Kirchner en la Argentina (2003- grupos de periodistas, artistas y personajes de
2015) aplicaron una política de ruptura con la educación que se adhirieron activamente en
la ortodoxia neoliberal y de corte keynesiano- el marco del conflicto generado por la Ley de
pragmático y redistributivo, lo que dio conti- Medios Audiovisuales; y la incorporación de
nuidad a la ruptura de la convertibilidad con organizaciones de jóvenes que se precipitó al
el dólar y conllevó a la subvaluación cambiaria calor de su participación activa en los funera-
en los primeros años y controles a los merca- les de Néstor Kirchner y cuyos representantes
dos de divisas, la quita de capital a los acree- pasaron a ocupar puestos importantes en el
dores internacionales en la renegociación de la Estado y en las candidaturas a legisladores del
deuda externa y la re-estatización de empresas
privadas. El resultado fue una cierta reorien-
7 Fue un movimiento ideológico-políti-
tación del crecimiento hacia la valorización
co multiclasista, enraizado en los jóvenes y los
productiva en detrimento de la valorización
críticos de las formas organizativas tradicio-
financiera.
nales de la izquierda clasista, pero con pro-
Esa heterodoxia macroeconómica se com-
tagonismo de las clases medias, articulado en
binó con el surgimiento de un movimiento
torno a la territorialidad, el activismo asam-
ideológico-político de carácter nacional-po-
bleario, la demanda de autonomía y la hori-
pular crecientemente promovido por el Es-
zontalidad de las relaciones (Svampa, 2011:
tado, que trataba de incorporar y encauzar la
20).
movilización social que había derivado en las
revueltas de 2001, inicialmente conteniendo 8 El bloque rural, dirigido por la oligar-
tres tendencias ideológicas claramente diferen- quía agraria y su organización más emble-
ciadas y que no lograron articularse, a saber: la mática, La Sociedad Rural Argentina, estaba
clasista tradicional encabezada por los partidos constituido por los grandes exportadores,
y grupos de izquierda, la nacional-popular y grandes y medianos terratenientes, los pools
la autonomista-territorial, que se caracterizaba de siembra (emprendimientos financiero-ge-
por el rechazo a cualquier intento de dirección renciales que arriendan tierras para su explo-
ideológico-política que expropiara la voluntad tación y subcontratan las actividades de siem-
de las asambleas generalmente autorganizadas bra, fumigación y cosechas, pagando renta a
los terratenientes y dividendos a inversionis-
tas del pool), profesionistas de clase media, in-
telectuales liberales y la Unión Cívica Radical
(UCR) (Dabat, 2012: 19-64).
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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

partido peronista (Svampa, 2011: 28). Ello se rio vigente siguió redirigiendo los flujos de
complementó con el (re) surgimiento del cor- inversión hacia la especulación financiera
porativismo sindical en torno a la Confedera- y permitió a las empresas extranjeras repa-
ción General del Trabajo (CGT) que revivía la triar sus ganancias en lugar de reinvertirlas
contratación colectiva y el activismo sindical (de Angelis, et. al., 2013: 40-41), al igual
como base de apoyo para la búsqueda de una que persistía la desvinculación respecto
vía de desarrollo “industrialista”. del capital productivo, particularmente las
Sustentado en ese bloque social nacional- pequeñas y medianas empresas (PyMEs)
popular y a partir de los ingresos obtenidos de (Fernández y Vigil, 2010: 99-158). Adi-
la renta agro-minera internacional, el Estado cionalmente, la reorientación conllevó a
emprendió políticas activas relacionadas fun- un proceso de sustitución de importacio-
damentalmente con los siguientes aspectos: nes/exportaciones y de re-industrialización
que se fundamentó en la puesta en uso de
1. La intermediación de la integración en el una gran capacidad productiva ociosa, la
mercado mundial y la acción contrarres- reestructuración industrial heredada del
tante del proceso de transferencia interna- neoliberalismo y la subvaluación cambiaria
cional de valor. Implicó una reorientación inicial (Schorr, 2012: 20), lo que se expresó
hacia la valorización productiva en detri- en un dinamismo industrial a la exporta-
mento de la valorización financiera que ción mayor liderado por las manufacturas
conllevó al ascenso del Grupo Productivo9 de origen agropecuario (MOA: 15% anual
y su alianza con el Estado para promover 1998-2010), seguidas de las manufacturas
la devaluación y la reactivación de la indus- de origen industrial (MOI: 14% anual), y
tria nacional, a partir de la disminución de el surgimiento de numerosas PyMEs gene-
sus costos de producción y la promoción radoras de empleo y orientadas fundamen-
de exportaciones y el comercio. Lo anterior talmente al mercado interno (de Angelis,
se tradujo en el ya indicado resurgimiento et. al., 2013: 38-39). Lo anterior estuvo
de la negociación tripartita y la contrata- relacionado, a su vez, con la modificación
ción colectiva (Grugel y Riggiorizzi, 2012: de la Ley de Quiebras en favor del movi-
1-21), además de ingresos fiscales suple- miento de las “fabricas recuperadas” por los
mentarios para el Estado provenientes de trabajadores y el desarrollo de una impor-
la reactivación industrial. Pero esta reorien- tante economía social que constituía alre-
tación no implicó, en cambio, la ruptura dedor del 10% del PIB bajo los auspicios
con la financiarización y desvinculación del Instituto Nacional del Asociativismo y
del capital financiero respecto del capital Economía Social (INAES) (Dabat, 2012:
productivo, puesto que el marco regulato- 19-64).
2. El desarrollo de una infraestructura física y
energética. Tuvo lugar básicamente a partir
de la re-estatización negociada de empresas
9 Conformado como grupo de presión
privadas; lo cual se hizo efectivo a partir del
por representantes de la industria frente a las
aprovechamiento de incumplimientos en
privatizaciones neoliberales, para posterior-
los términos de las concesiones otorgadas
mente asumir una dura línea productivista
a sus antiguos propietarios y prácticas es-
después de la recesión de 1998, proclamán-
peculativas y anti-productivas contrarias al
dose a favor de la necesidad de políticas para
interés nacional postulado por los gobier-
promover actividades productivas nacionales
nos. Los principales rubros infraestructura-
(Riggiorizzi, 2009: 70).
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les que se desarrollaron de este modo son: 4. La promoción de la incorporación de


la provisión de agua potable (Aguas Ar- condiciones y formas más avanzadas de la
gentinas); transporte aéreo (Aerolíneas Ar- nueva fase de desarrollo para generar ren-
gentinas y ex-fábrica militar de aviones de tas internacionales de aprendizaje. Se llevó
Córdoba); espectro radioeléctrico y comu- a cabo a partir del auge de la producción
nicaciones satelitales (AR-SAT); transporte de soya y sus derivados (aceite, harinas),
marítimo (Tandanor); transporte terrestre particularmente en la producción de bio-
(varias líneas ferroviarias y carreteras); y combustibles en donde el país se posicionó
yacimientos carboníferos y producción de como un gran productor mundial (2.5 mi-
petróleo (Enarsa e YPF). llones de toneladas en 2012) que exportaba
3. La reproducción física de la fuerza de tra- aproximadamente la mitad de su produc-
bajo que incluyó limitadamente su repro- ción para convertirse en el principal expor-
ducción cognitiva. Se tradujo en una gran tador mundial (Paz, 2014: 152-186). Lo
cantidad de programas orientados a la anterior le permitió posicionarse como un
inclusión social que disminuyeron la des- proveedor mundial en el emergente merca-
igualdad social y la pobreza10, e importan- do de biocombustibles que tiende a cobrar
tes medidas tendientes a la reactivación del importancia en relación con los combusti-
sistema de ciencia y tecnología (Sztulwark, bles fósiles por su efecto menormente con-
2017: 8). El aspecto novedoso y de gran taminante, si bien la extensión de las áreas
importancia consistió en el desarrollo de la de cultivo en más de 50% en pocos años
economía social, lo cual, en conjunto con (en 1996-2007) –hasta constituir alrededor
las acciones redistributivas, contribuyó a la de 50% de la producción total de granos–,
reactivación del mercado interno. planteó nuevos problemas económicos y
ecológico-espaciales como la competencia
con otros granos fundamentales para la
alimentación básica (maíz y trigo) y la ten-
dencia al incremento de sus precios, el ago-
10 Los numerosos programas se orienta-
tamiento del suelo y la deforestación por la
ron a la ampliación de la cobertura del siste-
destrucción de bosques nativos.
ma de pensiones, la vinculación del subsidio
al desempleo a contraprestaciones en trabajo D) Visión de conjunto y ocaso
y microemprendimientos productivos, el
establecimiento de derechos alimentarios y En la búsqueda de una ruptura con el neo-
pensiones no contributivas para desvalidos y liberalismo, Brasil y la Argentina no logran
ancianos, lo cual se complementó con progra- romper con poderosas inercias heredadas de la
mas surgidos en el marco de la crisis finan- vía neoliberal e inclusive del periodo de la ISI,
ciero-productiva global de 2007-2009 como como son: 1) la sólo parcial reorientación de
la re-estatización del Sistema Previsional Pri- la valorización financiera a la valorización pro-
vado, el Plan Argentina Trabaja (para gene- ductiva, particular pero no exclusivamente en
rar empleo en los barrios más marginados a la Argentina, que supone la “financiarización”
partir de la organización de cooperativas para económica y desvinculación del capital finan-
la construcción de infraestructura básica en ciero respecto del capital productivo, particu-
municipios), el programa Asignación Univer- larmente de las PyMEs (el crédito bancario
sal por Hijo (seguro social para desempleados al capital productivo privado en la Argentina
y trabajadores informales), etcétera (Dabat, se mantuvo por debajo de 20% del PIB y de
2012: 19-64). 30% en Brasil hasta 2012, en el primer caso

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Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

por debajo del nivel del año 2000 (casi 25%) por los grandes proyectos de inversión, prime-
y en el segundo en un nivel similar) (AFD- ro en manos del Estado durante la ISI y luego
IA, 2014); 2) la importante centralización del del capital privado en el neoliberalismo, y, por
capital productivo y el peso considerable del la otra, de la dinámica espacial glocalizadora
capital extranjero en las ramas más dinámicas, correspondiente a este último período (Vainer,
así como la falta de eslabonamientos produc- 2010: 280).
tivos en ellas y en el conjunto de las activida- Desde 2011, la situación comienza a dete-
des productivas, y, consiguientemente, la falta riorarse con la crisis de la deuda de la Unión
de vinculación e incorporación de las PyMEs Europea, seguida de la desaceleración del cre-
en las actividades dinámicas, por lo que esos cimiento en China, así como la volatilidad en
estratos de empresas continúan vinculados los mercados cambiarios y financieros, que re-
fundamentalmente a la dinámica del mercado sultaron en una disminución en la demanda y
interno11; 3) la falta de competitividad indus- los precios de los commodities, y, consecuente-
trial y su dependencia de la subvaluación cam- mente, en disminuciones de las exportaciones
biaria, que limitó el proceso de sustitución de de Brasil y la Argentina (-6.3% y -7.8% en
exportaciones, lo cual se agudizaba en el caso promedio anual 2012-2015, respectivamen-
de Brasil debido a la política del Real fuerte te), depreciaciones del Real y el Peso Argen-
ligado a la política anti-inflacionaria (el costo tino (US$/Real: 1.58, junio 2011, a 3.99,
laboral unitario había aumentado en Brasil de marzo 2016; US$/Peso: 4.72, junio 2010, a
un índice de 70 (2000 = 100) a 170 de 2002 10.64, diciembre 2015), inflación creciente
a 2010 y en la Argentina de 40 a casi 100) (Brasil: 6.2%, 2014 y 11.3%, 2015; la Argen-
(Salama, 2012: 10); 4) el rezago infraestruc- tina: 11%, 2013 y 23.9%, 2014), y recesión
tural ya indicado, tanto de infraestructura económica en ambos países (0.28 y 0.26%
física-energética como informática y de las crecimiento promedio en 2012-2015, respec-
telecomunicaciones, no obstante, los avances tivamente) (CEPALSTAT, 2016).
realizados particularmente por Brasil en esta Lo anterior constituyó el escenario del
última; y 5) la asimetría escalar-territorial, impeachment y posterior destitución de Rous-
resultante de una superposición de, por una seff, así como la derrota electoral del último
parte, la fragmentación e integración desigual gobierno de Kirchner en 2016 y 2015, respec-
de la escala y el territorio nacionales creadas tivamente, y, en consecuencia, el fin en ambos
países de las experiencias neo-desarrollistas,
con enormes repercusiones para el resto de los
países de la región en búsqueda de vías alter-
11 Por ejemplo, en la Argentina las 100
nativas al neoliberalismo.
empresas industriales de mayor facturación
pasaron de una participación de sus ventas en E) Acción estatal y realineamiento
el valor bruto de la producción manufacturera
supranacional
de 33% en promedio de 1993-2001 a 41%
en 2003-2009; de 67% a 78% en las exporta- Brasil, la Argentina y Venezuela encabezaron
ciones manufactureras; de 17% a 28% de las un claro proceso de realineamiento geoeconó-
ventas de las empresas extranjeras en el valor mico-político de los países neo-desarrollistas
bruto de la producción manufacturera; y de sudamericanos con el proyecto hegemónico
33% a 50% de las exportaciones de las em- supranacional dirigido por China, y que in-
presas extranjeras en las exportaciones totales cluye a los BRICS y el Sur Global, frente a
manufactureras (Manzanelli y Schorr, 2012: la crisis del sistema estadounidense de hege-
46). monía de Estados y el neoliberalismo. Con
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ese realineamiento los países neo-desarrollistas una relación comercial “de periferia” con Asia
jugaron un papel activo en la transición de y China (exportadores de materias primas y
una vía de globalización basada en ese sistema alimentos e importadores de productos indus-
de hegemonía de Estados y el neoliberalismo triales) y de “centro” con el MERCOSUR y
hacia una globalización multipolar (Ordóñez América Latina (la composición comercial in-
y Sánchez, 2016: 20). En ese contexto, los versa) (Kleef, et. al., 2012: 22-32) (Fernández
países neo-desarrollistas hicieron uso de la po- y Vigil, 2010: 99-158).
tencia externa acentuada del Estado, a partir Complementariamente, ambos países lle-
de la gestión de la renta agro-minera-petrolera varon a cabo una política de impulso y pro-
internacional, para desplegar una política de yección internacional del Sur Global, y del
posicionamiento internacional que involucró Sur latinoamericano en particular, en el seno
una creciente formalización de una relación de la UNASUR, que incluyó un acercamiento
geoeconómica-política estratégica con Chi- político internacional con los países del Sur
na, resultante en montos de préstamos de ese Global y la búsqueda conjunta, por parte de
país a América Latina que sobrepasan a los Brasil, de una reforma de las instituciones eco-
del Banco Interamericano de Desarrollo des- nómico-políticas del sistema estadounidense
de 2009, y, más recientemente, en una fuerte de hegemonía de Estados, como el FMI y la
presencia regional china como prestamista de ONU, que implicaran el reconocimiento polí-
último recurso, particularmente en los últimos tico internacional en esas instancias institucio-
riesgos de default y reducción de las reservas nales de gobierno del nuevo peso económico
internacionales de países como Venezuela y la de los países del Sur. Tal posicionamiento re-
Argentina, previo al fin de los gobiernos Kir- gional internacional coincidía con los intereses
chner12. Ese posicionamiento internacional de China en América Latina, articulados prin-
se complementó con una diversificación del cipalmente en torno a la necesidad de asegu-
comercio internacional, orientada a la dismi- rar un flujo continuo de materias primas para
nución de la dependencia hacia los Estados mantener su economía en crecimiento. Con
Unidos y Europa, y la reorientación hacia ese objetivo China ha negociado tres acuerdos
Asia y China en particular, además del MER- de libre comercio en la región (con Chile, Perú
COSUR y Latinoamérica en general. En ese y Costa Rica), que tienen como sustrato un
proceso, Brasil y la Argentina han mantenido comercio bilateral concentrado en tres activi-
dades (más de la mitad de las exportaciones de
América Latina hacia China están compuestas
por cobre, acero y soya) y tres países (Brasil,
12 China y la Argentina establecen un
Argentina y Chile); mientras 90% de las ex-
acuerdo de reconocimiento recíproco de la
portaciones de China hacia la región consisten
integralidad de su soberanía (una sola China/
en productos manufacturados de bajo costo y
Taiwán/Tibet y la Argentina continental e Is-
tecnología. Adicionalmente, China incremen-
las Malvinas) y la promoción de la multipo-
tó su inversión extranjera directa particular-
laridad, y declarando su relación como de ca-
mente desde 2010 a un estimado de USD 10
rácter “estratégico” (Paz, 2014:152-186). Por
mil millones anuales, orientada a la minería
su parte, Brasil y China, en el marco de la Co-
en Perú y Brasil, extracción de petróleo en la
misión para la Coordinación y Cooperación
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Vene-
Chino-Brasileña de Alto Nivel (COSBAN),
zuela, así como en servicios a la manufactura
elevan el nivel de su relación de “Asociación
en Brasil (Salinas y Dosch, 2015: 53).
Estratégica” a “Asociación Global Estratégica”
en 2013 (Abdenur, 2014: 125-152).
139
Sergio Ordóñez “Estado y Neo-Desarrollismo en Sudamérica”

A modo de conclusión: Hacia un Pero la condición (de gran) política de lo


balance crítico del neo-desarrollismo anterior era deshacer el nudo histórico plan-
teado desde los años sesenta en la región, y
Para que el neo-desarrollismo desembocara
para el cual los regímenes militares dieron
hacia una vía posneoliberal de desarrollo no
una salida progresiva en Brasil y regresiva en
sólo debía romperse con las inercias neoli-
la Argentina: avanzar hacia la sustitución de
berales y avanzar hacia una “diversificación
exportaciones planteaba nuevamente la nece-
productiva” como lo sugirió la CEPAL, sino
sidad (histórica) del ascenso a la hegemonía
que, en el marco de la nueva fase de desarrollo
de la burguesía industrial y los nuevos grupos
del capitalismo, debía tener lugar un proceso
empresariales emergentes ligados a los proce-
de consolidación de la nueva base tecnológi-
sos de desarrollo tecnológico e innovación de
co-productiva en los países de la región, que
base nacional en torno a la agro-exportación
cerrara la brecha con los países desarrollados
y la integración interna de la cadena de valor
y los del Esta Asiático, conforme a lo que se
de los bio-combustibles, desplazando a una
analizó en la sección precedente.
posición subordinada-dominante a la alianza
La consolidación de la nueva base tecno-
terratenientes-burguesía agro-minero expor-
lógico-productiva implicaría la conformación
tadora tradicional. Pero ese desplazamiento
de un nuevo ciclo industrial interno en torno
en la hegemonía sólo hubiera sido posible si
a actividades del SE-IT, en tanto que sector
el bloque social emergente encabezado por los
articulador y dinamizador del crecimiento,
grupos llamados a ser hegemónicos pudiera
y su articulación con el SC-E, que conlleva-
desempeñar un papel activo, participativo y
ra a la conformación de un ciclo interno de
creativo en el enfrentamiento de la oposición
conocimiento comprensivo del conjunto de
de las clases y grupos sociales dominantes an-
la reproducción económica-social (Ordóñez,
clados en prácticas rentistas, monopólicas y
2004: 4-17). Lo anterior haría necesario arti-
parasitarias. Ese proceso hubiera hecho nece-
cular acciones de creación y fortalecimiento de
saria la incorporación, movilización y proyec-
un sistema de conocimiento (científico-tecno-
ción de los intereses y demandas de grupos de
lógico, educativo y cultural) con acciones de
las clases medias y el conjunto de las clases y
ascenso industrial (Sztulwark, 2015: 89), que
grupos subalternos en un nuevo proyecto his-
contribuiría a trascender el proceso de inclu-
tórico, a partir de una inclusión social produc-
sión social prevaleciente en el neo-desarrollis-
tivista y pro-activa en la conformación de un
mo basado en la ampliación de la esfera del
ciclo interno de conocimiento, como se indicó
consumo, hacia una nueva forma de inclusión
previamente, en tanto que fundamento de un
productivista y pro-activa en la conforma-
nuevo bloque histórico en torno al aprendizaje
ción del ciclo interno de conocimiento y que
y la innovación sociales, cuya dimensión espa-
contribuyera a la diferenciación competitiva
cial hubiera implicado la articulación nacional
nacional mediante procesos de innovación y
de la diferenciación y ubicación multiescalar
aprendizaje sociales en la competencia global,
competitiva del territorio en la trans y supra-
traducida en la exportación de productos y
nacionalidad de la división global del trabajo
servicios crecientemente intensivos en cono-
basada en el conocimiento.
cimiento y diferenciados por el conocimiento
En ese proceso, una economía social del
social-nacional específico incorporado. Ello, al
conocimiento, orientada a procesos produc-
mismo tiempo, sería la condición indispensa-
tivos que de manera directa satisfacieran ne-
ble para romper la nueva relación de depen-
cesidades sociales basados en la innovación y
dencia hacia Asia y particularmente China.
el aprendizaje, habría tenido un papel fun-

140
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 123-137

damental que desempeñar como fórmula que incluyera nuevas formas de relación par-
de inclusión social pro-activa en el ciclo in- ticipativa autónoma y “desde abajo” con la
terno de conocimiento de las clases y grupos sociedad civil en la realización y control del
subalternos. accionar estatal.
Lo anterior habría proporcionado el sustra- El desarrollo del accionar estatal en esos
to social de un desarrollo ulterior del accionar términos hubiera implicado la necesidad de la
del Estado en la reproducción y el desarrollo formación de capacidades financieras, intelec-
económicos principalmente en los siguien- tuales e institucionales del Estado adecuadas a
tes términos: 1) articulación del SC-E con el tales fines, que deberían incluir la ampliación
conjunto de la producción social e inclusión de la base tributaria consustancial a la inclu-
social en el ciclo interno de conocimiento; 2) sión social productivista de las clases y gru-
desarrollo de una infraestructura informática pos subalternos, la tributación progresiva de
y de las telecomunicaciones y su acceso y uso acuerdo con el nivel de ingreso y el impuesto a
generalizado; 3) reproducción cognitiva de las ganancias; la formación de una burocracia
la fuerza de trabajo y el desarrollo de trabajo con capacidad estratégica, organizativa y vi-
complejo; 4) promoción del surgimiento y de- sión social; una instancia central coordinadora
sarrollo de sectores productivos claves dentro del conjunto del entramado institucional, en
del SE-IT, con efectos multiplicadores sobre términos de proyectos y estrategias estatales
la inversión y la producción; 5) potenciación orientadas al desarrollo, así como densos vín-
de los procesos parciales de racionalización culos con los agentes productivos (Chibber,
social y su reorientación en términos de una 2003: 22) y la economía social del conoci-
estrategia nacional multiescalar de desarrollo, miento. Esas son las cuentas históricas pen-
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 139-149

La performatividad de las Políticas Públicas:


Modalidades de interacción e interpelación entre
Estado, sociedad e indígenas en el proceso de
ejecución de una política pública indigenista
(2006-2017)

The performativity of Public Policies:


Modalities of interaction and interpellation between State, society and
indigenous in the process of execution of an Indian public policy
(2006-2017)

Por Samanta Guiñazú*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 02 de septiembre de 2017.

RESUMEN de interacción Estado-sociedad propuesto


El artículo de investigación contextualiza la discursiva y prácticamente desde los gobier-
sanción de la Ley Nacional de “Emergencia nos kirchneristas (2003-2015). Desde esta
Territorial Indígena” Nº 26.160/2006 y su perspectiva, se atiende a las particularidades
programa de relevamiento (ReTeCI) como de las diferentes modalidades de participa-
parte del conjunto de políticas indigenis- ción e involucramiento desarrolladas en el
tas participativas ideadas, formalizadas y proceso de conformación de esta política
ejecutadas desde el marco habilitado para pública. Además, analiza y contempla la
la participación ciudadana en general. Este dimensión sociocultural de formaciones y
particular tipo de políticas fueron fomenta- procesos sociales, económicos y políticos,
das y resignificadas por un modo específico considerando los diferentes condiciona-

* Licenciada y Doctora en Antropología Social por la Universidad de Buenos Aires y Diplomada Su-
perior en Organizaciones de la Sociedad Civil por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
Sede Argentina. Correo electrónico: guinazusamanta@gmail.com

145
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

mientos temporales/espaciales puestos en of relationship between state, society and


juego en y por distintos procesos y entrama- indigenous. It also presents and analyzes the
dos sociales. También, introduce diferentes notion of citizen participation, inquiring
modalidades de gestión pública focalizando about the limits and possibilities embodied
en las matrices de relacionamiento entre in the enunciation and planning of public
Estado, sociedad e indígenas. También pre- policies in these terms, highlighting the
senta y analiza la noción de participación forms of state interpellation to the participa-
ciudadana, indagando acerca de los límites ting actors. In this way, citizen participation
y posibilidades que encarna la enunciación will be related to indigenous participation,
y la planificación de políticas públicas en understanding it as a field of practical and
estos términos, destacando las formas de in- symbolic tension in which at least two re-
terpelación estatal a los actores participan- readings of the concept of participation have
tes. En este recorrido, la participación ciu- taken place.
dadana se la relaciona con la participación Keywords: Public Policies, Participation,
indígena, entendiéndola como un campo de Interpellation, Performativity.
tensión práctico y simbólico en el cual se
han producido al menos dos relecturas del Introducción
concepto de participación. Este artículo de investigación propone
Palabras clave: Políticas Públicas, Partici- un análisis de la sanción de la Ley Nacio-
pación, Interpelación, Performatividad. nal de “Emergencia Territorial” Indígena
Nº 26.160 sancionada en el año 2006 y su
ABSTRACT programa de relevamiento (ReTeCI)1 como
In this article I will contextualize the sanction parte del conjunto de políticas indigenis-
of the National Law of “Territorial Emergen- tas participativas ideadas, formalizadas y
cy” No. 26,160/2006 and its survey program ejecutadas desde el marco habilitado para
(ReTeCI) as part of the set of participatory la participación ciudadana en general. Este
indigenist policies devised, formalized and análisis forma parte de nuestra investigación
executed from the framework enabled for doctoral, la cual se ha nutrido del trabajo
citizen participation in general. This parti- de campo llevado a cabo durante el perio-
cular type of politics was fomented and re- do 2011-2017. En dicho periodo, hemos
signified by a specific mode of state-society realizado observación participante, análisis
interaction proposed discursively and prac- discursivo de las normativas vigentes y co-
tically from the kirchneristas governments
(2003-2015). From this perspective, I will
attend to the particularities of the different 1 Este programa propone el relevamiento técni-
modalities of participation and involvement co, jurídico y catastral de las tierras ocupadas
developed in the process of shaping this pu- por comunidades indígenas en todo el territo-
blic policy. Also, analyzes and contemplates rio nacional. Esta actividad se prevé durante
the sociocultural dimension of social, econo- el plazo de vigencia de la Ley, la cual –luego
mic and political formations and processes, de dos prórrogas consecutivas– está en vigen-
considering the different temporal / spatial cia hasta noviembre de 2017. Al momento de
conditions that are at stake in and through revisión final de este artículo de investigación
different social processes and structures. In (septiembre de 2017), se discute en el sena-
addition, it introduces different modalities do la posibilidad de una nueva prórroga para
of public management focusing on matrices continuar las tareas de relevamiento.
146
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 139-149

municaciones estatales respecto de la pro- nes se pregunta: ¿qué de los contextos en


blemática indígena, entrevistas a miembros los cuales esas políticas se manifiestan lleva
de las agencias estatales intervinientes en la a que materialicen de esa forma concreta?
aplicación de la Ley 26.160 y su relevamien- A partir de esta pregunta que busca indagar
to, a técnicos encargados de su ejecución, a en los contextos de producción y sanción de
representantes indígenas y a miembros de las diferentes normativas, contextualizaremos y
comunidades a relevar. Este trabajo ha sido analizaremos los mencionados instrumen-
articulado con nuestra propia experiencia tos como políticas públicas participativas,
laboral como miembro del equipo técnico con el objetivo de exponer diferentes atra-
encargado de ejecutar el relevamiento en la vesamientos políticos, ideológicos y sociales
provincia argentina de Rio Negro durante el propios de la época en la que han surgido.
periodo 2009-2012. Esta entrada inicial al análisis de las
A partir de lo anterior, problemati- normativas cobra utilidad para comprender
zaremos a lo largo de este artículo de in- cómo el contexto de surgimiento de esta
vestigación, lo que hemos planteado en política pública ha afectado las formas de
el título como “la performatividad de ejecución (la práctica concreta) del ReTeCI.
las Políticas Públicas”, aludiendo con tal En este sentido, entendemos que historizar
performatividad al poder del discurso para los diferentes contextos (políticos, sociales y
producir y promover aquello que está enun- económicos) previos a la sanción de la Ley, a
ciando. De este modo, proponemos ini- la vez que profundizar en su contexto de eje-
ciar este análisis con un recorrido por las cución (2006-2015) habilita la exposición
diferentes modalidades de gestión pública y el reconocimiento de discursos particula-
y sus correspondientes categorías de inter- res, marcas textuales, disputas y tensiones
pelación a los diferentes actores de la socie- que atravesaron el proceso de su práctica de
dad, a fines de reflexionar en torno a los relevamiento.
modos en que estas formas y categorías, en A la luz de la perspectiva propuesta, y
tanto discursos, crean realidades sociocul- retomando lo expuesto por Grimson y Bida-
turales. En este sentido, retomamos una lí- seca (2013), entendemos que en cada con-
nea foucaultiana para comprender que esta texto político y social puede reconstruirse
performatividad del lenguaje da cuenta de una lógica histórica particular que orienta
una tecnología, de un dispositivo de poder, las relaciones entre las partes que conforman
tanto social como político. la sociedad y que, a la vez, configura los lími-
Comenzaremos el análisis de la Ley tes y posibilidades de acción de la sociedad
26.160 y del Relevamiento Territorial de en general o de una parte de ella. Con lo
Comunidades Indígenas (en adelante, Re- anterior, referimos a la existencia de confi-
TeCI) presentando ambos instrumentos guraciones culturales que dan cuenta de un
como políticas públicas enmarcadas en la determinado espacio social en el cual exis-
noción de “participación”, entendida como ten tanto lenguajes y códigos compartidos,
un modelo de gestión particular. Esta pers- como horizontes instituidos de lo posible y
pectiva habilita a delinear las implicancias y lógicas sedimentadas del conflicto (Grim-
supuestos subyacentes a esta caracterización son, 2011; Grimson y Bidaseca, 2013). Estas
del ReTeCI. Como punto de partida, intro- configuraciones actúan como “lentes” con
duciremos un cuestionamiento abierto por los cuales pueden leerse más adecuadamente
Briones (2007) al respecto de las políticas de ciertos procesos. Según los autores, dichas
identidad. Para este tipo de políticas, Brio- configuraciones operan en diferentes escalas

147
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

en donde hay una relación específica entre relacionamiento a través de diferentes ins-
las partes y el todo, porque hay una lógica de tancias de interacción en la producción de
interrelación de las partes, y principalmente políticas públicas.
porque hay una frontera que instituye el sen- Para llevar adelante esta tarea, señalare-
tido. Desde esta perspectiva, se entiende que mos que, al referir a la relación entre Estado
la configuración es histórica y que su histo- y sociedad, referimos puntualmente a la re-
ricidad implica que los posibles e imposibles lación entre Estado, por un lado, y la de-
cambian, cambiando también la configura- nominada “sociedad civil”, por el otro lado.
ción misma. En este sentido, la conceptualización de la
A partir de esta idea de posibles e im- “sociedad civil” es de larga data y exceptuan-
posibles cambiantes, nos abocaremos a la do algunos ejes comunes, no existe comple-
tarea de presentar las diferentes formas que to acuerdo en torno a qué se hace referen-
ha tomado la relación entre el Estado y la cia cuando se utiliza dicho concepto. Para
sociedad en las últimas décadas en la Argen- aportar claridad en torno al uso que aquí
tina. En esta dirección, el objetivo es expo- realizo del mismo, retomaremos algunos de
ner las formas en las que se ha interpelado los acuerdos construidos desde el Área de
a la sociedad civil y a sus organizaciones, Estado y Políticas Públicas de FLACSO Ar-
principalmente para el diseño, la elabora- gentina, útiles para contextualizar y analizar
ción y/o ejecución de políticas públicas. el proceso de producción y ejecución de po-
Más allá de las discusiones generales que líticas públicas. A su vez, estos acuerdos son
surgen en torno a esta cuestión, el hilo con- de utilidad para el análisis de las formas de
ductor dentro de este recorrido será el de interpelación y participación de diferentes
exponer las diferentes formas en las que se sectores de la sociedad en dicho proceso en
han relacionado Estado y pueblos indígenas las últimas décadas.
en el contexto de elaboración y ejecución de Con el retorno de la democracia en la
políticas públicas indigenistas, focalizando Argentina, comenzaron a delinearse dife-
hacia el final en el contexto de sanción de rentes concepciones de la sociedad civil y su
la Ley 26.160. accionar que relacionaban su resurgimiento,
luego de una ausencia en los periodos de
1. Matrices de relacionamiento gobiernos de facto, como contraposición al
Estado-sociedad en las Políticas Estado. Es decir que se comenzó a ubicar a
Públicas y sus efectos en las formas la sociedad civil en contra del Estado repre-
de habilitación de agencias indígenas sivo, y con pretensiones de autonomía fren-
Las formas de relacionamiento entre Es- te al Estado y la sociedad política (De Piero,
tado y sociedad han ido mutando a través 2005). Tal como lo exponen diferentes in-
de los diferentes contextos históricos, po- vestigadores (De Piero y Gradin, 2015; Ruiz
líticos y sociales. Por la amplitud que esta del Ferrier, 2010; De Piero, 2005 y García
relación misma presenta, existen numero- Delgado, 2015), el concepto de sociedad ci-
sos y disímiles ejes desde los cuales iniciar vil cobró central importancia cerca de fines
su análisis. Atendiendo a esta complejidad, del siglo pasado por ser una época paradóji-
proponemos un recorte orientado a indagar camente signada por la ausencia de proyec-
en los contextos de producción de políticas tos populares transformadores, la crisis de
públicas en general y políticas indigenistas las ideologías hegemónicas del siglo XX, el
(como el ReTeCI) en particular. Desde esta individualismo y la amenaza de un crecien-
perspectiva, abordaremos la cuestión del te dualismo social. No obstante, De Piero

148
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 139-149

(2005; 2013) expone que es posible que esta realidad actual. Pero que, a la vez, es un pro-
contradicción o paradoja no fuera más que yecto político que tiene por objetivo la inter-
aparente, constituyendo dicha emergencia vención y transformación de la realidad de
de la temática de la sociedad civil, una espe- esa sociedad. De esta manera, nos acercamos
cie de respuesta a esta nueva dinámica. a una característica fundamental y de cen-
Desde una postura similar, García tral importancia para el entendimiento de la
Canclini (1995) argumenta que, en este sociedad civil: cuando se utiliza esta concep-
contexto de incertidumbres y paradojas, ción, se está frente a un concepto relacional.
la sociedad civil se convierte en una nueva En este sentido, Schedler (1996) expone que
“fuente de certezas”. Las certezas a las que “su fuerza, su forma, sus espacios de acción,
hace referencia el autor tienen que ver con todo ello queda vinculado con la actua-
la valoración que recae sobre la sociedad ci- ción del Estado. Quien habla de sociedad
vil cuando es entendida como un espacio civil, también tiene que hablar del Estado”
de articulación con posibilidad de generar (Schedler, 1996: 238). La centralidad de este
soluciones a diversos conflictos sociales o enfoque relacional radica en la explicitación
incluso individuales. No obstante, el autor y habilitación de cuestionamientos en torno
agrega que este es un concepto totalizador a qué tensiones y qué disputas están en juego
cuya finalidad apunta a la negación de las en esa relacionalidad y, a su vez, cuáles son
diferencias y particularidades de las voces los canales en los que se desarrollan las in-
que circulan por las naciones (García Can- teracciones entre Estado y sociedad (o entre
clini, 1995). Es decir que, en los múltiples Estado e indígenas), y qué formas específicas
usos y concepciones que circulan en torno a se pautan para ese relacionamiento.
qué es y cuál es el papel de la sociedad civil, Entonces, expuestas estas aproxima-
lejos de estar frente a una “fórmula mágica”, ciones en torno a qué nos referimos con el
estamos frente a una “fórmula vacía” (Le- concepto de sociedad civil, retomamos el
chner, 2002). Una fórmula que es invocada postulado inicial de que los modos de re-
en los discursos políticos, en las fundamen- lacionamiento entre Estado y sociedad civil
taciones de políticas, planes, programas y se ven afectados por los contextos políticos,
proyectos2 que operan en los diferentes ni- económicos y sociales. Así, presentamos un
veles estatales, como una categoría devenida recorrido por las diferentes matrices de re-
en “recurso simbólico” (Briones, 2007). lacionamiento que permitirán dilucidar las
A fines de aproximarnos al entendimien- mutaciones en las categorías de interpela-
to de la categoría de sociedad civil, reto- ción estatal a diferentes sectores de la socie-
maremos la lectura que Martínez Nogueira dad civil. Entre estos sectores, focalizamos
(2001; 2003) realiza de Gramsci, para ma- en los modos de interpelación a los indíge-
nifestar que este es un concepto complejo y nas y a los profesionales intervinientes en la
sofisticado que resulta útil para entender la ejecución de políticas indigenistas.

a. Matriz Estado céntrica: la


sociedad civil como “receptora”
2 Estos términos son utilizados aquí de manera
indiferenciada, ya que aluden todos ellos “a la
de Políticas Públicas
expresión de una voluntad de gobierno que Con anterioridad a la década del ´90, en la
orienta la acción institucional en pos de los Argentina, existía una matriz de relaciona-
bienes y servicios a brindar” (Bernazza, Longo miento entre Estado y sociedad entendida
y Comotto, 2015). como “Estado-céntrica” (Oszlak, 1999;
149
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

García Delgado, 2003 y 2006). Desde esta CSP). Como respuesta a las diferentes mo-
matriz, las políticas públicas en general y vilizaciones y reclamos indígenas de esta dé-
las políticas sociales en particular estaban cada, la cuestión indígena comienza a ganar
signadas por una forma universalista o cua- espacio y penetrar en la agenda política.
si universalista, empuñadas y gestionadas
desde el nivel nacional o centralizado de go- b. Matriz asistencialista-participativa:
bierno. De esta manera, las políticas sociales la sociedad como “gestora”
tenían un formato verticalista y centralizado Con la llegada de los años ´90, comienza a
que por lo general desconocía las particu- abandonarse la antigua matriz Estado-cén-
laridades de los lugares donde se aplicaba trica, dando lugar a nuevas formas de rela-
dicha política. Esta modalidad, se conoce cionamiento entre el Estado y la sociedad
en los contextos de ejecución como “progra- que tuvieron como característica principal
mas enlatados”. Esta expresión es utilizada la incorporación de instancias sub-nacio-
en ámbitos estatales de gestión de políticas nales y de nuevos actores (Oszlak, 2000;
para dar cuenta de aquellos planes o progra- Rofman y Foglia, 2015). Este nuevo modo
mas que se formulan de manera centraliza- de relacionamiento se repitió también en las
da a nivel nacional, y que luego se intentan políticas sociales que, con el advenimiento
aplicar a niveles locales, sin posibilidad de del neoliberalismo, comenzaron a transi-
modificación para atender a las particulari- tar un proceso de desuniversalización y de
dades de cada caso. En general, tienden a asistencialización (Andrenacci y Repetto,
ser homogeneizadores, reproductores de la 2006). Proceso que, en líneas generales,
dicotomía “centro-periferia” y demuestran consistió en la progresiva desregulación del
un alto grado de desconocimiento de par- mercado de trabajo y el posterior alejamien-
te de quienes lo idearon sobre las diferen- to del Estado en este sector. Como exponen
cias y particularidades de cada provincia y diferentes investigadores (García Delgado,
localidad. 2015; Rofman y Foglia, 2015) al profundi-
En este contexto, previo a los ´90, la zarse las reformas propuestas por el neolibe-
sociedad no participaba en el proceso de ralismo, las políticas sociales centrales fue-
conformación de políticas públicas y, por ron aquellas asistencialistas, que tenían por
ende, las mismas eran aplicadas sin consul- objetivo la atención y la disminución de los
ta, intercambio o interacción con la socie- efectos producidos por esa restructuración
dad. Es decir, que la sociedad era vista sólo económica.
como receptora de las políticas universales y En el marco de estas políticas asisten-
centralizadas. Sólo en algunas cuestiones es- cialistas, otra noción comienza a ser clave:
pecíficas como la problemática indígena, sus esta es la de focalización. Principalmente
organizaciones o representantes eran interpe- la focalización se asoció a la necesidad de
lados desde la figura del “referente”. En este identificación de los sectores en “extrema
marco, dicho modo de interpelación respon- pobreza”, diferenciándolos del sector más
día al interés de que estos referentes orien- amplio de personas “con necesidades básicas
taran al Estado sobre qué cuestiones reque- insatisfechas”. Este protagonismo cobrado
rían ser atendidas. En este sentido y durante por la noción de focalización comienza a ser
este contexto, la problemática indígena era compartido con la noción de “participación
atendida de manera secundaria, y no como ciudadana”, funcionando la necesidad de fo-
una política pública definida como una cues- calización como una especie de motor de este
tión socialmente problematizada (en adelante, tipo de participación. Es decir que a raíz de
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la preocupación estatal por la identificación a penetrar en nuevos momentos del proceso


de aquellas personas que se encontraban con de conformación de políticas públicas. Es
mayor grado de necesidades dentro del gran decir que la sociedad civil comenzó a ocupar
panorama de necesitados del país, aumentó y disputar roles y espacios en los momentos
la escucha a diferentes organizaciones socia- de gestión de los diferentes planes y progra-
les, a la vez que se produjo una apertura de mas. No obstante, esta participación de los
espacios de intervención de la sociedad y sus sectores locales en la implementación de las
organizaciones para la gestión de los diferen- políticas, aún en este momento las etapas de
tes planes, programas y proyectos. diseño y planificación, continuaron centrali-
En este punto se advierte una diferencia zados en el Estado nacional o provincial en
significativa respecto del contexto anterior. algunos casos.
En los ´80, hemos mencionado un contex- Entonces, si las políticas universales de
to de implementación de políticas públicas décadas anteriores se apoyaban en una es-
centralizadas que, salvo algunas excepciones, tructura vertical y centralizada, en este nue-
no contaron con participación de organiza- vo contexto, se produjo una ampliación del
ciones o representantes de la sociedad civil. marco institucional por la incorporación de
En el contexto instaurado en los años ´90, otros actores que, al menos discursivamente,
la necesidad de focalizar las políticas públi- sostenían cierto interés e inclinación hacia
cas llevó no sólo a fomentar la participación, la horizontalidad de las políticas públicas.
sino también a abrir nuevas modalidades de Así, esta matriz de relación Estado-sociedad
la misma en la implementación de esas po- adopta la denominación de asistencialista-
líticas públicas, amparadas bajo diferentes participativa (García Delgado y De Piero,
supuestos. Entre estos supuestos remarca- 2001) y emergió como producto de la rees-
mos aquel que concibe que la sociedad civil tructuración neoliberal. Desde este contexto
a través de sus organizaciones y referentes en el cual se multiplicaron los programas
ayudarían a delimitar a las poblaciones ob- asistenciales, se fomentó la convocatoria de
jetivo, gracias a su gran inserción social y diferentes actores sociales para su interven-
territorial. En este sentido, las políticas de ción directa en el proceso de gestión de po-
regulación y de universalización del periodo líticas públicas. De esta manera, se provocó
anterior se reconvirtieron a programas asis- una ampliación del marco institucional de
tenciales y focalizados. Esta reconversión gestión de las políticas públicas, en el cual
tuvo un doble efecto en el relacionamiento la sociedad comenzó a formar parte, de una
entre el Estado y la sociedad permitiendo manera constante pero con ciertas restriccio-
la incorporación del capital privado en la nes de acción, principalmente en el marco de
provisión de bienes y servicios sociales y fa- ejecución de programas sociales. Al respecto,
cilitando la participación a otros sectores y Rofman y Foglia (2015:47) mencionan que:
actores de la sociedad.
estas modalidades de interacción entre la so-
En este marco, la des-universalización de
ciedad y el Estado se presentaban, como ex-
las políticas públicas, conllevó a la necesi-
presión principal de la participación ciudada-
dad de participación también de instancias
na configurando así un marco interpretativo
municipales y provinciales que contribuye-
que definía al sistema de política social como
ran a la focalización de las políticas, por ser
un conjunto de programas compensatorios, y
referentes estatales con conocimiento de la
asimilaba la noción de ciudadanía con la de
realidad social del territorio. En este contex-
sociedad civil organizada.
to, la participación de la sociedad comienza

151
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

En este sentido, la selección e incorporación ren que se diga, qué disputas están en juego
de asociaciones comunitarias en instancias y a través de qué canales debe conducirse ese
de participación en la estructura estatal, fun- “decir algo”. De esta manera, más allá de las
cionaron como agentes de descentralización limitaciones que presentan las diferentes for-
de las políticas (Manzano, 2004). Esta des- mas y categorías de interpelación estatal, se
centralización buscaba dar una respuesta que torna necesario alejarse de las dicotomías entre
no requiriera inversiones económicas (por dominación y resistencia, para dar lugar y vi-
ejemplo, el pago de sueldos a “técnicos” esta- sibilizar las diferentes formas en que la agencia
tales). Es decir, era concebida como una so- indígena se ha expresado y expresa en estos
lución menos costosa para las intervenciones contextos.
estatales en un contexto de pobreza y exclu-
sión (Castel, 1997). Dentro de este panora- c. La crisis del 2001: inflexión en la
ma de la política social de la década del ´90, relación entre el Estado y la sociedad
las políticas indigenistas también se vieron Un nuevo cambio en los modos de relaciona-
influenciadas por esta forma de relaciona- miento entre Estado y sociedad tuvo lugar en
miento. En este punto, las organizaciones y el año 2001 a raíz de la crisis política, econó-
representantes indígenas fueron interpelados mica y social que explotó en diciembre de ese
desde un nuevo rol: como gestores o consul- año. Tal como lo exponen Lazzari, Rodríguez
tores (Briones, Cañuqueo, Kropff, Leuman, y Papazian (2015: 59), esta crisis generó entre
2007). Esta forma de interpelación no fue otras consecuencias “una interpelación nacio-
solamente estatal, sino que operó también en nalista en clave estatal posneoliberal”, la cual
los diversos programas con financiamientos ha promovido dispares mecanismos de partici-
provenientes de ONG u Organismo Multi- pación y auto-responsabilización en el marco
laterales de Desarrollo (en adelante, OMD). de la gestión de las relaciones sociales, afectado
De esta manera, los indígenas comenzaron a por “una extendida crisis moral (económica,
participar gestionando y siendo consultados política y cultural)” (2015: 59).
por diferentes programas sociales. Al respec- Durante estos años de crisis, surgieron ex-
to de esta forma de interpelación, retoma- presiones autónomas desde la ciudadanía que
remos la lectura que Briones, Cañuqueo, posteriormente se articularon en demandas y
Kropff y Leuman (2007) realizan de Rose exigencias frente a la situación de emergencia.
(1997) para explicitar que: Algunas de las cuales llegaron incluso a redi-
el lenguaje de los derechos habilita que los ciu- rigir sus propuestas hacia la intervención en
dadanos representados se narren a sí mismos la reorientación de las acciones estatales y sus
como individuos autónomos que cuestionan políticas. Es decir que se produjo una recon-
anteriores relaciones tutelares por ser degra- figuración parcial del modelo de participa-
dantes para su autonomía, y exigen poder decir ción expuesto para la década anterior. Según
algo respecto a las decisiones que afectaban sus lo exponen Rofman y Foglia (2015) esta re-
vidas (Briones, Cañuqueo, Kropff y Leuman, configuración fue parcial porque se mantuvo
2007: 268). el entramado institucional que ubicaba a las
organizaciones de base territorial como eslabo-
Este “poder decir algo”, resulta sugerente para nes últimos del proceso de gestión de los pro-
examinar cuáles son las verdaderas posibili- gramas sociales. A la vez que sólo se reconfi-
dades de habla de los participantes dentro de guró el formato de las políticas que apuntaron
este contexto. Es decir, qué es lo que se puede a desarrollar el trabajo y la trama económica
decir, lo que se quiere decir, lo que otros quie- barrial, en vez de distribuir prestaciones asis-
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tencialistas. Además de lo anterior, la genera- En primer lugar, se abandonó la idea de fo-


ción de articulaciones territoriales fortaleció a calización de las políticas para dar lugar a la
agrupaciones y dirigentes populares compro- noción de masificación. Esta idea de masifi-
metidos políticamente. cación se relacionó a la creación de progra-
En este periodo, comenzaron a tomar mas amplios que abarcaron diferentes pro-
mayor centralidad los mencionados con- blemáticas como temas vinculados con el
ceptos de participación y auto-responsabili- empleo formal e informal, la atención de las
zación, los cuales se vieron reflejados en los cuestiones alimentarias, la promoción de la
diferentes procesos de conformación y eje- familia, el microcrédito y la economía social
cución de políticas públicas. En este sentido, y la inclusión de los jóvenes y adolescentes
y retomando la relación de estos contextos (De Piero y Gradin, 2015). Estos programas
diferenciales con la cuestión indígena, ve- buscaban ampliar la cantidad de sectores so-
mos que en este marco se articuló un indi- ciales a los que estaban destinados con an-
genismo de “necesidad y urgencia” (Lenton terioridad. En segundo lugar, este giro tam-
y Lorenzetti, 2005) que terminó por conso- bién se evidenció en la atención de nuevas
lidarse con la sanción de la política pública problemáticas que pasaron a ser cuestiones
objeto de este artículo de investigación. Es socialmente problematizadas como el desa-
decir que esta política pública se gestó con el rrollo productivo, la promoción del desa-
objetivo de atender a cuestiones socialmente rrollo local y el consumo, entre otros. Tal
problematizadas. Entre ellas, la escasez de te- como lo exponen Cortes y Kessler (2013),
rritorios para las comunidades indígenas, los si bien a lo largo de los tres periodos pre-
desalojos y situaciones de violencia vivencia- sidenciales kirchneristas continuaron siendo
das por entonces y, siguiendo a las autoras, desplegados programas asistenciales y enla-
el avance de los frentes extractivistas y de tados, uno de los cambios más significativos
la agroindustria. Entonces, participación y fue el evidenciado en el núcleo de la política
auto-responsabilización, se tornan centrales social, que a nivel nacional se reorientó para
en las políticas sociales y en las políticas in- superar esos viejos formatos. Sumado a lo
digenistas, también, principalmente relacio- anterior, se adoptaron también mecanismos
nadas al objetivo de hacer frente a un Estado participativos para los programas de promo-
ausente e incapaz de resolver estas proble- ción del trabajo auto-gestionado, en progra-
máticas sin la participación y asistencia de mas de seguridad, programas de defensa de
diferentes actores y organizaciones al Estado. derechos, convocando y articulando para
Además de lo anterior, la desconfianza gene- esto con organizaciones de la sociedad civil
ralizada desde la sociedad sobre el accionar (Rofman y Foglia, 2015).
estatal funcionó como motor del involucra- No obstante, estas reorientaciones y el
miento y participación, a modo de monito- aumento de la participación de la sociedad
reo, garantía o revisión de su accionar. durante los primeros años de gobierno kir-
chnerista, dentro de las políticas y programas
d. Matriz de “interacción” la misma siguió estando en la estructura de
entre el Estado y la sociedad gestión de las políticas sociales. Estas polí-
Luego de la asunción presidencial de Nés- ticas siguieron organizándose en base a una
tor Kirchner en 2003 en la Argentina, las estructura de articulación multi-actoral,
políticas públicas y principalmente las polí- pero principalmente en el nivel local de im-
ticas sociales tuvieron un nuevo giro que se plementación. Esta forma de trabajo multi-
materializó en diferentes reconfiguraciones. actoral, tomó diversas formas según los di-

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Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

ferentes contextos y estructuras locales. Esta también ha sido interpelado a participar


multiplicidad de experiencias se agrupa, en de las políticas indigenistas. Como abor-
general, bajo el rótulo de participación ciu- daremos en las líneas que siguen, esta par-
dadana, siendo este un concepto que alude ticipación en políticas públicas se relaciona
a los diferentes modos en que los ciudada- con la adecuación que las instituciones y
nos son interpelados para formar parte de los agencias estatales realizaran a las normativas
procesos de gestión de políticas públicas. vigentes para que se garantizara y fomenta-
En este punto, la participación de la so- ra la participación indígena en las políticas
ciedad comienza a penetrar en instancias de que los involucran. Es decir que la garantía
proyección, de propuesta y de planificación de participación indígena, a diferencia de
de políticas, planes y programas. Como se la participación ciudadana en general, está
desprende del análisis de la letra de diferen- reconocida constitucionalmente. A su vez,
tes normativas y programas estatales y de la es necesario remarcar que estas formas de
observación de su práctica, diferentes figuras participación y los modos de interpelación
comienzan a aparecer en escena: asistentes estatal son producto del accionar de la agen-
técnicos, monitores, cuidadores, coordina- cia indígena y de sus demandas y no derivan
dores, representantes, etcétera. Estas figuras sólo de una voluntad política de ampliación
se articulan, a su vez, en diferentes fórmulas de interlocutores.
para el diálogo y la participación (Bernaz- A la luz de todo lo expuesto hasta aquí, la
za, Longo y Comotto, 2015) como foros, Ley 26.160 y al ReTeCI deben ser analizados
asambleas, mesas de concertación, grupos y entendidos como políticas públicas parti-
de trabajo, redes de gestión asociada, entre cipativas, inmersas en un particular modelo
otros. Es decir que, en este nuevo marco, las de gestión estatal. Además, estas políticas
formas de interpelación estatal a la sociedad indigenistas participativas tienen la particu-
vuelven a modificarse, a la vez que comien- laridad de contar con financiamiento estatal
zan a institucionalizarse nuevos espacios de para su ejecución. Al respecto, mencionare-
interpelación e interacción de la sociedad mos que además de las formas conceptuales
con el Estado. Esta institucionalización de de interpelación mencionadas anteriormen-
la matriz de interacción entre Estado y so- te, para el caso de las políticas indigenistas,
ciedad comienza a materializarse en ámbitos se suma aquí la figura o rol del “asistente
nacionales, pero principalmente en ámbitos cultural” o “asistente técnico”, con el objeti-
provinciales y locales. En este sentido, reto- vo de asistir a los profesionales no indígenas
maremos un aspecto central presentado para intervinientes en las cuestiones que refieren a
la década del ´90, aunque esta vez relacio- la su cultura.
nado a un proceso de institucionalización Recapitulando lo expuesto hasta el mo-
de la participación: la regulación de parte mento, entendemos que masificación, interac-
de las instituciones estatales que establecen ción, institucionalización, asistencia/acompa-
los canales y mecanismos de ejercicio de la ñamiento al Estado y participación ciudadana
participación. fueron los conceptos clave de este periodo del
Así como diferentes sectores de la so- pasado reciente. Estos conceptos se reflejaron
ciedad comenzaron a ser interpelados y han en los discursos políticos, en los textos de las
ganado espacios hacia el interior del aparato diferentes normativas y en las metodologías
estatal para participar de diferentes maneras de trabajo y planificación en terreno, durante
en las etapas de conformación de algunas los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
políticas sociales, el movimiento indígena Fernández.

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2. Participación Ciudadana: esta intencionalidad gubernamental de pro-


definiciones, supuestos y riesgos fundizar su interacción con la sociedad civil y
de absorber sus demandas y exigencias, desde
Como hemos mencionado anteriormente, en
diferentes agencias estatales se ha promovido
la última década, la noción de participación
la inclusión social y el desarrollo local creando
ha sido redefinida (Cardarelli y Rosenfeld,
instancias de “participación ciudadana”. A la
2002; Arroyo, 2009). Ya en 2004, desde el
vez, se buscó la institucionalización de estas
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
instancias de involucramiento y participación,
(MDSN) se profundizaron los cuestionamien-
para obtener resultados concretos en el diseño,
tos al paradigma neoliberal para posicionarse,
en la proyección y ejecución de políticas so-
según lo expuso dicho ministerio en su sitio
ciales de la sociedad civil en su conjunto (De
WEB y en diversos instrumentos de divulga-
Piero, 2005; García Delgado, 2003).
ción, “en un camino diametralmente opues-
Para ordenar el análisis propuesto, intro-
to”. De esta manera, se retornaron categorías
duciremos una definición orientadora del
de análisis como “Estado fuerte”, “participa-
concepto de participación ciudadana, a fin de
ción”, “organización”, “políticas integrales”,
proceder luego a indagar en algunas de sus
entre otras, que pasaron a ser distintivas del
particularidades e implicancias. Entonces,
periodo kirchnerista (2003-2015).
entendemos que la noción de participación
Desde estas perspectivas, el Ministerio
ciudadana es amplia, e incluye una gran di-
de Desarrollo Social comenzó a pensar inte-
versidad de modalidades de intervención de
gralmente al territorio nacional a partir de
los ciudadanos en los procesos de conforma-
la propuesta de formar una “Red Federal de
ción y ejecución de políticas públicas. Desde
Políticas Sociales”, cuyos objetivos fueron,
esta perspectiva, a través de la conceptualiza-
entre otros, hacer más eficiente la atención de
ción de la participación ciudadana se busca
emergencias, promover la integración social,
contemplar la heterogeneidad del universo
e impulsar el desarrollo y los lazos comuni-
de actores sociales, tanto como la variedad de
tarios fortaleciendo procesos asociativos, par-
campos de política en las diferentes instancias
ticipativos e interinstitucionales (Ministerio
de desarrollo de una política pública.
de Desarrollo Social de la Nación, 2007). En
A partir de esta definición orientadora,
este contexto, desde el gobierno nacional de
entendemos que a la vez que se reconoce la
Néstor Kirchner, se manifestó la importan-
heterogeneidad de aquellos sectores de la so-
cia y necesidad de una mayor articulación y
ciedad civil interpelados por este concepto, se
profundización de la relación entre el Estado
produce una homogeneización de las formas
y la sociedad civil. En esta configuración del
y canales validados para regularizar o norma-
modelo de desarrollo, se establecieron con-
lizar esa participación. En relación a lo ante-
juntos de actores predominantes, sin dejar
rior, introduciremos algunas reflexiones sobre
de lado tensiones y conflictos que moldearon
las implicancias de la participación ciudada-
la relación con el Estado. Al respecto, García
na, desnaturalizando y visibilizando algunos
Delgado (2003) expone que en cada país de
supuestos subyacentes a ella, los cuales se en-
la región latinoamericana diferentes colectivos
cuentran arraigados en lo que Briones (2007)
sociales encabezaron múltiples procesos de
distingue como un “sentido común cívico”.
movilización social y de acrecentamiento de
A continuación, introduciremos un lista-
la participación política en sociedades signa-
do de particularidades, supuestos e idealiza-
das por la crisis de representación y de legi-
ciones en torno a la participación ciudadana,
timación que acompañó la crisis del modelo
el cual ha sido elaborado luego del análisis de
neoliberal. Es decir que, en consonancia con
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Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

la implementación de diferentes políticas, pla- tado3. Por ejemplo, una metodología común
nes y programas enunciados en estos términos es la rotación de roles (moderación, propuesta
participativos. Lo anterior ha sido relacionado de temas y tiempos disponibles, realización de
con el análisis de materiales de divulgación, actas, etcétera), en los espacios de reunión y
informes de gestión, entrevistas a diferentes trabajo. No obstante, esta metodología, por lo
funcionarios y empleados estatales, instruc- general, la palabra de la persona que detenta el
tivos de aplicación, y con diferentes aportes poder o, en este caso, el representante estatal
teóricos. suele tener mayor validez. En efecto, frecuen-
El primer supuesto erigido alrededor de temente los argumentos relacionados al presu-
esta noción y de las prácticas participativas su- puesto, a los tiempos de rendición, etcétera,
pone una idea de ampliación de la esfera pú- operan explícita o implícitamente en las opi-
blica, a la vez que también supone una amplia- niones del resto de los participantes. Ejemplos
ción de la ciudadanía, a través de la apertura de estas situaciones se manifiestan en la prácti-
e intervención de la sociedad en parte de las ca cotidiana estatal.
decisiones públicas que los afectan. Por el cuarto supuesto, entendemos que
El segundo supuesto, supone a la partici- la participación ciudadana pareciera disponer
pación ciudadana como una instancia supe- (por lo menos a simple vista) de mayor legiti-
radora de las limitaciones de la democracia midad que otras instancias de representación,
representativa. Es decir que se supone que a ya que es vista como una forma genuina para
través de las diferentes instancias de partici- la expresión de los puntos de vistas de diferen-
pación ciudadana se habilitan espacios para tes sectores de la sociedad. Este supuesto de
la expresión de intereses de los sectores menos genuina representación encuentra sustento en
poderosos. Esto se evidencia en la reiterada ex-
presión, en los fundamentos de los diferentes
proyectos y programas, de crear políticas pú-
3 Retomaremos las características o dificultades
blicas “de abajo hacia arriba”.
que por lo general afloran en los “trabajos de
El tercer supuesto, consiste en el ideal de
gestión”, las cuales ya hemos analizado en otra
horizontalidad. Respecto a este supuesto en-
oportunidad (Guiñazu, 2016): presupuesto
tendemos que en términos de prácticas políti-
acotado; tiempos escasos para trabajo en “te-
cas y de gestión, lo que se busca es abandonar
rreno” y producción, interpretación y elabora-
los modelos de gestión jerárquicos, para adop-
ción de resultados; necesidad de presentación
tar modelos más horizontales y coordinados
de resultados estandarizados; corresponden-
entre los diferentes actores involucrados. En las
cia con las agendas y tiempos institucionales
dinámicas de trabajo participativas observadas
y/o políticos; y atención de emergentes que
y analizadas, hemos advertido que, si bien esta
dificultan la concreción de lo planificado en
búsqueda de horizontalidad es enunciada y
tiempo y forma. Estas características contri-
puede estar guiando las formas de trabajo que
buyen a que, más allá de la voluntad explíci-
se denominan “en territorio”, finalmente la
ta de las instituciones y de los profesionales
disparidad de jerarquías termina aflorando de
intervinientes en generar y profundizar las
igual manera por algunas de las características
instancias y formas de intercambio, la realiza-
que tiene el desempeño profesional en el Es-
ción de capacitaciones internas, etcétera”, en
ocasiones, la dinámica estatal excede estas vo-
luntades, y si de apurar procesos de trata, por
lo general, las directivas operan en detrimento
de las voces de aquellos que “participan”.
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la conjeturada escasez de mediación entre Es- nes4 de políticas, planes y programas estatales.
tado y sociedad, de manera tal que se evitaría Este supuesto se relaciona a la creencia en la
la ambigüedad de los intereses de la sociedad transparencia y honestidad de la sociedad y sus
(Perelmiter, 2007). organizaciones.
Una cuestión se torna central aquí y es Entonces, con esta introducción de las
la de la representación. Con ello hacemos idealizaciones y supuestos que operan en las
referencia a repensar los medios y las formas enunciaciones sobre la participación ciudada-
mediante las cuales se convoca a los represen- na, o simplemente sobre la “participación” de
tantes. Es decir, a quiénes se convoca, cómo y la sociedad en el Estado y el desarrollo de sus
de qué manera se los convoca, y principalmen- políticas públicas, se entiende que esta partici-
te cómo afectan las formas que adquiere esta pación estaría implicando cierto “control” de
convocatoria a los espacios de participación. parte de la sociedad sobre las problemáticas
En las diferentes experiencias transitadas en públicas (De Piero, 2005). Pero, este discurso
gestión de políticas públicas, hemos observa- que presenta el lado beneficioso y amigable de
do que estas convocatorias suelen restringirse la participación disimula algunas limitaciones
a aquellas organizaciones o representantes que y eventuales peligros de la misma y que, hasta
están con mayor cercanía al Estado. Es decir aquí, hemos mencionado sólo de modo sutil.
que, si bien discursivamente las convocatorias Por ejemplo, en estas prácticas de convocato-
son abiertas, desde las dependencias estatales se ria, participación e interacción entre Estado y
decide a quiénes convocar, o con quiénes tener sociedad, se visualizan tanto la intención de
mayor insistencia para la participación y con normalización estatal, como el encauzamiento
quiénes no. En relación al supuesto anterior, de las formas de exigencia, acción y presión
encuentro aquel otro que idealiza a las organi- al Estado. Referimos también a los peligros
zaciones de la sociedad civil al considerar que de la auto-responsabilización que recae sobre
estas mantienen un fuerte compromiso con los actores participantes en torno a los resul-
la sociedad en general. Un compromiso que tados, posibles errores de ejecución, demoras
no se encontraría “contaminado” por intere- en los desembolsos por falta de acuerdos y por
ses políticos, estatales o sindicales, es decir que rendiciones de fondos que no se ajusten a los
se concibe a la sociedad civil como separada estándares estatales. Incluso, como ejemplos
de los vicios y estructuras políticas y estatales. de estos peligros, mencionaremos que en la
Cuando esta separación deja de ser evidente ejecución de diferentes programas y puntual-
comienzan a recaer sospechas de clientelismo, mente del ReTeCI, hemos observado que lue-
cooptación, compra, etcétera, sobre quienes go de una seguidilla de experiencias fallidas en
participan. las tareas de rendición, de presupuestos, o de
En sexto lugar, mencionaremos aquel su- aquellas que implican la continuidad o desem-
puesto en torno al mejoramiento de la ges-
tión estatal, a través de la contribución de la
sociedad en la reforma estatal con el objetivo
4 En las “fundamentaciones” que aquí men-
de mejorar su desempeño, incrementar su efi-
cionamos, se evidencian acciones de “copiar
ciencia y principalmente, aportar transparen-
y pegar” entre diferentes PPyP. Estas acciones
cia a la acción estatal. Estos argumentos están
están demostrando la necesidad de exponer
vigentes y son retomados principalmente por
un discurso políticamente correcto de modo
ONG, por organismos multilaterales de crédi-
de desempeño y ejecución de PPyP que, por
tos y son reproducidos en las fundamentacio-
lo general, no se corresponde tanto en la prác-
tica concreta de esos instrumentos.
157
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

bolsos de dinero, se acuerda su realización por ción, presentaremos y describiremos la letra


parte del técnico o representante estatal, dejan- de la Ley, el ReTeCI y sus prácticas para dar
do de rotar esos roles. Entonces, nuevamente cuenta de la presencia en estas normativas de
más allá de la idea de horizontalidad, vuelve la mencionada lógica de gestión estatal. Esta
a haber cierta centralización o verticalidad de lógica puede ser advertida en los diferentes
tareas en el Estado porque los riesgos de auto- procesos de descentralización y de focaliza-
responsabilizarse son altos. Sobre todo cuando ción previstos, a la vez que en las instancias de
el discurso estatal frente a estas fallas pasa a participación contempladas para su ejecución
responsabilizar a las instancias participativas. y en los efectos de auto-responsabilización en
Con todo lo expuesto hasta el momen- torno a los resultados alcanzados.
to, entendemos que estos ámbitos de parti-
cipación ciudadana son ámbitos de acción y 3.1. La letra de la Ley 26.160
participación que en gran medida están regu- Impulsada desde el Ministerio de Desarrollo
lados, controlados y a la vez, aceptados esta- Social, el 1º de noviembre del año 2006, se
talmente. Es decir, hay un estilo prescriptivo sanciona la Ley de Emergencia Territorial, en
de las formas de participación que no logra relación a los territorios de los pueblos origi-
corresponderse con los discursos de búsqueda narios. Esta Ley fue promulgada el 23 de no-
y generación de “políticas públicas hechas de viembre del mismo año. En su Artículo 1º de-
abajo hacia arriba”, o con la idea de “co-cons- clara: “la emergencia en materia de posesión y
trucción” de políticas, o con los supuestos de propiedad de las tierras que tradicionalmente
horizontalidad, etcétera. Todas estas frases en- ocupan las comunidades indígenas originarias
comilladas sobrevienen, entonces, en fórmulas del país” (Ley Nacional 26.160, Art. 1º). Ade-
repetidas en las letras de diferentes PPyP. No más, en su Artículo Nº 2, la Ley suspende los
obstante, estas limitaciones o peligros, serán desalojos de las comunidades indígenas. Esta
mayores o menores según de qué manera esos declaración de emergencia territorial y la sub-
espacios sean transitados. Es decir, depen- siguiente suspensión de los desalojos, fueron
diendo del posicionamiento y compromiso de los puntapiés iniciales necesarios para estable-
quiénes ocupan los roles de representantes de cer un freno ante los atropellos, desalojos y he-
las organizaciones de la sociedad tanto como chos de violencia sufridos por las comunida-
de quiénes ocupan los diferentes roles estata- des indígenas en todo el país. Como sumatoria
les. Un posicionamiento que, de todos modos, a este freno, se estableció en el Artículo 3º, la
remite nuevamente a la mencionada cuestión necesidad de conocer la realidad socio/terri-
de la auto-responsabilización, como vía de es- torial actual de las comunidades originarias
cape a las coerciones y prescripciones estatales. de todo el país. Para cumplir con este interés
cognoscitivo, la Ley ordenó la realización de
3. El ReTeCI como Política un relevamiento de alcance nacional, estable-
Pública Participativa ciendo un dispositivo de relevamiento y cuan-
En el apartado anterior, hemos expuesto los tificación de las comunidades originarias, a la
diferentes modos de relación entre Estado y vez que establece un cambio significativo en
sociedad operantes en las últimas décadas, a relación a las políticas indigenistas anteriores.
fines de contextualizar el contexto en el cual Este cambio tiene que ver con la designación
se gesta a la Ley 26.160 y su relevamiento, en- de un presupuesto con financiamiento propio
marcando sus postulados, prácticas y formas para llevar a cabo el relevamiento propuesto.
de ejecución en aquellos procedimientos de las De esta manera, comenzaba a delinearse
políticas públicas participativas. A continua- esta política pública que en su letra y norma-

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tiva establecía sólo algunos pocos lineamien- dos al INAI y en instancias de intercambio
tos, utilizando para ello nociones ambiguas con el personal del INAI.
o sin definición concreta que generaron dis- En algunos casos, las autoridades provin-
cusiones en torno a las formas a través de las ciales se negaron a iniciar el diálogo con el INAI
cuales llevar a cabo el relevamiento propuesto para establecer las modalidades de ejecución,
y, principalmente, en torno a sus limitaciones manifestando desinterés y descompromiso por
y alcances. Esta es una Ley que, debido a su atender a la cuestión indígena provincial. Las
carácter de orden público, cuenta con obliga- provincias que se negaron a ejecutar el ReTeCI
toriedad de cumplimiento en todo el territorio son mayormente aquellas que presentaban un
nacional. Para llevar a cabo la ejecución de esta alto grado de conflictividad y enfrentamiento
política, el Consejo de Participación Indígena con las comunidades originarias. Por este mo-
(en adelante, CPI) y el Instituto Nacional de tivo, muchas de estas comunidades se movi-
Asuntos Indígenas (en adelante, INAI) dieron lizaron, exigiendo e ideando alternativas para
forma al programa nacional de Relevamiento poder dar cumplimiento al ReTeCI. Entre es-
Territorial de Comunidades Indígenas (ReTe- tas alternativas se destaca la solicitud de una
CI). Atendiendo a un objetivo de descentrali- ejecución centralizada, es decir, una ejecución
zación, se previó la conformación de Unida- que ante la falta de conformación de un ETO
des Ejecutoras Provinciales (en adelante, UP), provincial, sea realizada por un equipo técni-
integradas tanto por representantes del Poder co del INAI. Ejemplos de esta modalidad se
Ejecutivo provincial, como de las comunida- encuentran en comunidades en las provincias
des originarias, y por un Equipo Técnico Ope- argentinas de Neuquén, Formosa, Misiones y
rativo (en adelante, ETO). Entonces, más allá San Luis, entre otras.
del alcance nacional establecido para esta Ley, Esta figura de ejecución centralizada se
y atendiendo al objetivo de descentralización, presentó también en otras provincias, pero
cada provincia tenía las facultades para iniciar impulsadas por motivos diferentes. Para el
el relevamiento de manera independiente. caso de Córdoba se debió a la escasa cantidad
Esta modalidad de ejecución generó contras- de comunidades registradas, lo cual según se
tes e inconvenientes en relación al inicio del expone en los informes de gestión “no justifi-
relevamiento. Incluso, acercándose el inicial ca la convocatoria y financiación de un ETO
plazo de finalización establecido de vigencia provincial”. En otros casos, las provincias
de la Ley, una cantidad considerable de pro- acordaron con el INAI la ejecución centraliza-
vincias aún no había presentado ningún tipo da de todo el relevamiento provincial. Así fue
de resultado de ejecución. Atendiendo a este en los casos de Catamarca, Salta, Entre Ríos,
dispar contexto se dispuso la primera prórroga San Juan, La Pampa y Tierra del Fuego. Para el
de la Ley, tanto para dar continuidad (y finali- caso de La Rioja, como no se disponían de da-
zación) a los relevamientos ya iniciados, como tos de comunidades registradas en el Registro
para darle inicio en aquellas provincias que Nacional de Comunidades Indígenas (RENA-
aún no lo habían comenzado. Esta dinámica CI), se demoró el inicio hasta que se estable-
diferencial entre provincias se debió a los dis- ciera un proceso de organización comunitaria.
pares contextos políticos, sociales y económi- Según se ha explicitado en reuniones de
cos provinciales. Agruparemos aquí, en líneas técnicos del INAI y ETOs provinciales para
generales, las principales motivaciones que socializar el estado de situación de la Ley, al-
derivaron en la inejecución o demoras en el gunas provincias que habían iniciado el rele-
ReTeCI, según se expuso en los informes de vamiento, revelaron una ejecución “indebida
gestión de las diferentes provincias presenta- y arbitraria”, debido a que el proceso se rea-

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Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

lizó “repartiendo los papeles y cuestionarios Diferentes versiones del programa se pu-
en las comunidades y apurándolas a que los sieron a consideración de los representantes
entreguen completos lo antes posible”5. Ante indígenas nucleados en el Consejo de Partici-
este escenario, se dispuso la intervención del pación Indígena (CPI), y finalmente, fue en
equipo centralizado del INAI, con el fin de el marco del Segundo Encuentro Nacional
monitorear la correcta ejecución del ReTeCI. del CPI, ocurrido en marzo del 2007, que se
Para el caso de Mendoza, se registró que aprobó la versión final del ReTeCI, luego de
la negativa provincial para dar inicio a la eje- jornadas de trabajo en las cuales se expusie-
cución del ReTeCI se debía a la incoherencia ron, evaluaron y debatieron los procedimien-
o incompatibilidad con otras leyes vigentes o tos técnicos y la metodología para la imple-
en ejecución. Por último, algunas otras pro- mentación del relevamiento. En este marco
vincias, como el caso de Rio Negro, habían de consulta y trabajo conjunto entre Estado,
llegado a esta fecha de finalización con algunas representantes indígenas y comunidades, acor-
pocas comunidades relevadas, y otras Carpetas daron cuestiones centrales para la forma que
Técnicas en proceso. tomó el programa de relevamiento. Por un
lado, se acordó la mencionada conformación
3.2. La ordenación del ReTeCI: de ETOs provinciales para ejecutar el ReTeCI.
objetivos, límites y alcances Por otro lado, se acordó la articulación de este
Las provincias argentinas que dieron inicio al programa con el programa de Fortalecimiento
relevamiento lo hicieron siguiendo los linea- Comunitario (PFC)6 y la reglamentación de la
mientos establecidos por el INAI en sus ins- Ley 26.160.
tructivos y en las instancias de capacitación Resueltas y reglamentadas las formas del
inicial. Atendiendo a ellos, se dio inicio a un ReTeCI, desde el INAI se estableció y se plas-
relevamiento informativo que, más allá de lo mó en el Manual del relevamiento que uno de
que se expone en la reglamentación de la Ley, sus principales intereses es garantizar el reco-
hasta el momento, no brinda garantía de re- nocimiento de la posesión y propiedad comu-
conocimiento de la propiedad del territorio a nitaria que tradicionalmente ocupan las co-
la comunidad que lo habita y construye coti-
dianamente. En efecto, un problema común
entre las comunidades originarias del país es el 6 Resolución del INAI 235/04, la cual especi-
acceso al territorio. Esta problemática territo- fica que su objetivo es acompañar a las Co-
rial se manifiesta de diferentes maneras como, munidades Indígenas en todas las acciones
por ejemplo, en la imposibilidad de recupe- tendientes a consolidar la posesión de la tierra
ración y reconocimiento de sus territorios, y que ocupan, con el objetivo de alcanzar la
también, por los múltiples conflictos y proce- Propiedad Comunitaria de las mismas. Con
sos de desalojo que enfrentan las comunidades ese fin, el INAI subsidia a las Comunidades
a partir de sus acciones políticas territoriales. para afrontar las erogaciones económicas que
El ReTeCI es uno de los mecanismos especí- acarrean las labores profesionales ejercidas en:
ficos destinados desde el Estado nacional, a Acciones y/o defensas judiciales, asesoramien-
través del INAI, a la atención de esta proble- to jurídico/contable, talleres de capacitación
mática territorial. legal, ejecución de mensuras, intervención de
escribanos, antropólogos y otros profesiona-
les. Este programa comparte el mismo espíri-
tu de la Ley; debido a ello se complementan y
5 Fuente: Informe de Gestión INAI. se articulan.
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munidades indígenas. Además, se manifiesta y planificación de su ejecución provincial. A


también el interés en la promoción de la parti- partir de lo anterior y retomando el recorrido
cipación indígena en la elaboración, ejecución inicial por los diferentes contextos y configu-
y seguimiento de los proyectos que deriven del raciones de relacionamiento entre Estado y so-
Programa, en el marco del CPI. ciedad, por el concepto de participación ciu-
Entonces, según quedó definido en el dadana, y por la presentación del contexto de
mencionado instructivo, el objetivo central conformación del ReTeCI, profundizaremos
del ReTeCI es realizar el “relevamiento técni- a continuación en la noción de participación
co, jurídico y catastral de la situación dominial indígena. Esta profundización se torna nece-
de las tierras ocupadas por las comunidades saria ya que como hemos adelantado anterior-
indígenas”. De acuerdo a la Ley, las tierras mente la participación indígena presenta par-
a relevar, debían cumplir con el requisito de ticularidades y especificidades respecto de la
estar ocupadas de forma “actual, tradicional y participación ciudadana, principalmente por
pública”. En contraste con la generalidad de estar garantizada constitucionalmente. En este
este objetivo, se enumeran y detallan doce ob- sentido, hemos expuesto que, en el contexto
jetivos específicos, que establecen, entre otras reciente, se ha manifestado una pretensión de
cuestiones, la necesidad de actualización de la inclusión, participación e institucionalización
información sobre de los pueblos y comunida- de las instancias participativas. Lo anterior se
des indígenas con y sin personería jurídica; la evidencia en diferentes discursos públicos del
formación de conciencia social en relación a pasado gobierno kirchnerista por medio de los
los alcances de la Ley; relevar la organización que se abarcó a diferentes colectivos y orga-
comunitaria, los aspectos socio-productivos y nizaciones sociales, entre los cuales encontra-
de recursos naturales; verificar la ocupación mos al movimiento indígena. Así, en el sitio
de las familias asentadas en los territorios de- WEB del Ministerio de Desarrollo Social de
limitados; relevar los antecedentes de las his- la Nación, se exponía que desde el año 2003
torias, tenencias y ocupaciones de tierras, y su el gobierno de Néstor Kirchner estableció
correspondiente representación cartográfica; como “política de Estado” la participación de
circunscribir los territorios en conflicto para los pueblos originarios, con el fin de “entablar
ser abordados por el PFC, para lograr el título un diálogo intercultural que posibilite la cons-
comunitario; y la identificación de territorios trucción conjunta de políticas públicas”.
susceptibles de ser abordados para su regula- Atendiendo a estos lineamientos, el or-
ción dominial. ganismo encargado de los asuntos indígenas
(INAI) exponía reiteradamente en sus funda-
3.3. La Participación Indígena mentos, programas y líneas de trabajo que su
en la ejecución del ReTeCI: principal propósito era el de asegurar el ejerci-
una doble relectura del cio pleno de los derechos de las comunidades
concepto de participación y pueblos indígenas argentinos, garantizando
En el acápite anterior, hemos presentado a la el cumplimiento de lo establecido constitu-
Ley 26.160 y al ReTeCI como políticas públi- cionalmente. A la vez, se comprometía con
cas “participativas”, debido a las particularida- la “atención y apoyo a la población originaria
des que estos instrumentos presentaron desde existente en el país, propiciando su defensa y
su conformación, en términos de involucra- desarrollo, su plena participación en el pro-
miento, convocatoria, participación y decisión ceso socioeconómico y cultural de la Nación,
de las organizaciones y comunidades indíge- respetando sus propios valores culturales y su
nas en el proceso de elaboración del ReTeCI cosmovisión” (Gacetillas de difusión, INAI,

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Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

2009). Además, se expone que entre sus accio- Con el correr de los años dentro de este
nes permanentes está el interés en el impulso modelo de relacionamiento, algunas políti-
de la participación de las comunidades en el cas públicas han comenzado a trascender y
diseño y gestión de “las políticas de Estado apuntalar otros tipos de participación en su
que las involucran, respetando sus formas de interior, que coexistieron y coexisten en la
organización tradicionales”. En coherencia actualidad. En este sentido, la política públi-
con estas expresiones inclusivas y participa- ca que aquí analizamos es una de ellas y ha
tivas, su política presupuestaria institucional marcado grandes diferencias con las políticas
manifestaba como prioridad la promoción de indigenistas anteriores por varios motivos.
la organización y participación indígena en los Primero, por fomentar la participación en la
temas que afectan a las comunidades. etapa de diseño del programa de relevamiento.
En este contexto, tal como se expone en Segundo, por contar con financiamiento para
los documentos de política presupuestaria de la efectiva participación de indígenas en el
este instituto en los últimos años, entre sus proceso de ejecución. Y, tercero, por la poste-
objetivos específicos se encuentra aquel que rior reorientación del programa atendiendo a
busca el fortalecimiento de las instancias or- reclamos indígenas que se originaron en parte,
ganizacionales y de participación “a través de como resultado de esa experiencia participati-
la promoción del Consejo de Participación va en la ejecución del ReTeCI. Entonces, en
Indígena (CPI) y del Encuentro Nacional de este punto, nos interesa retomar las implican-
Organizaciones Territoriales de los Pueblos cias, posibilidades y limitaciones que hemos
Originarios (ENOTPO)”. Según se argumen- expuesto para la participación ciudadana, para
ta desde este Instituto, de esta manera se busca indagar y analizar cómo estas se manifiestan
respaldar y reforzar “las asambleas elecciona- en las políticas indigenistas a través de las in-
rias para garantizar la representación genuina vocaciones de “participación indígena”. Por lo
de las autoridades elegidas democráticamente, tanto, pasaré a exponer lo que presento como
quienes llevarán la voz de las comunidades una doble relectura del concepto de partici-
a las asambleas nacionales, incidiendo en la pación ocurrido en el marco del ReTeCI. La
agenda de los órganos de representación y en primera relectura a la que hacemos referencia
la participación en la formulación de políti- trastoca los supuestos de despolitización de la
cas de Estado” (Política Presupuestaria, INAI, participación y del compromiso de quienes
2007). Como puede observarse en estos pasa- participan. En este sentido, desde el inicio de
jes seleccionados de diferentes documentos del la ejecución del ReTeCI en el año 2009 se han
INAI, desde el Estado nacional se manifiesta producido dos grandes modificaciones. Por un
el interés de interactuar con los indígenas y de lado, se ha modificado el eje de convocatoria
fomentar su participación en las políticas pú- e interpelación estatal para la participación. Es
blicas que les competen a través de la creación decir que, comenzó a interpelarse a los parti-
de diferentes instancias estatalmente legítimas cipantes desde su compromiso político, fuera
de participación. Como ya lo hemos expuesto, este partidario, o no. Y, por otro lado, quienes
de esta manera, se regulan y normalizan los participaban del ReTeCI como referentes in-
modos y canales de interacción y participa- dígenas, asistentes o técnicos, comenzaron a
ción. Aunque la aceptación de participación explicitar sus posicionamientos políticos. Por
de parte de los indígenas en estas instancias lo tanto, entendemos que estas modificaciones
no implican pasividad o sumisión, sino otras dan cuenta de una politización de la partici-
formas de ejercicio de la agencia política. pación. No obstante, esta relectura o en otras
palabras esta participación politizada en el de-

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venir de la práctica del ReTeCI, se enfrentó a de los ideales de no cooptación, compra, con-
una paradoja en los discursos y prácticas esta- taminación, de neutralidad, etcétera. En este
tales: aquella que, por un lado, interpelaba a sentido, comienzan a reemplazarse las enun-
las organizaciones indígenas y representantes ciaciones de separación del Estado por aque-
desde su politicidad, mientras que se regula- llas que empiezan a dar cuenta que, al menos
ban las formas de esa participación y se gene- en esta política pública, los indígenas partici-
raban ámbitos separados para discusiones de pantes son parte del Estado.
temas políticos o de temas técnicos. De esta En los siguientes fragmentos de entrevis-
manera, regresamos una vez más a la cuestión tas realizadas a diferentes militantes indígenas,
de la prescripción de la participación y a cuáles puede notarse cómo más allá de las enuncia-
son las formas politizadas aceptables y hasta ciones participativas, en el devenir de la prác-
donde tienen habilitada su penetración. tica del ReTeCI, se experimentaron trabas de
La segunda relectura es aquella que se diferente índole (de voluntad, de presupuesto,
relaciona con los supuestos de necesaria se- de convocatoria, de tiempos, entre otras) para
paración de la sociedad civil del Estado y sus hacer efectiva esa participación intraestatal o
estructuras. En este sentido, se producen cam- ese trabajo en el Estado. Al respecto, un mi-
bios en las formas de participación en las que litante indígena de la Zona Andina comenta
la relación entre indígenas y Estado ya no pue- que su participación “no duró mucho” debido
de ser vista como interacción, sino que más a que: “al final toda esa cosa que pensaba si no
bien pasa a ser una participación intraestatal. te dejan actuar no sirve de nada, querés viajar
Una participación que se da en las mismas no hay plata, querés moverte no hay camio-
instituciones del Estado y con financiamiento neta, siempre las tienen los mismos y siempre
estatal no sólo para las actividades de ejecu- todas las trabas que te puedas imaginar, así
ción de la política pública, sino también para que después me fui” (militante indígena, Zona
pago de salarios de estos nuevos participan- Andina). Es decir que, más allá de la apertura
tes. Es decir que, al penetrar la participación para la participación, existen limitaciones de
dentro de todos los pasos de conformación acción y presupuestos que no garantizan los
de una política pública, se han diseñado po- alcances de esa participación. En una línea
líticas –como el ReTeCI– en las que se han similar al fragmento anterior, el segmento
exigido, disputado y obtenido espacios de par- que sigue refleja cómo el ideal participativo,
ticipación dentro de los esquemas de trabajo. en ocasiones, no se expresa en las prácticas
De este modo, y para complejizar el mismo o contenidos elaborados: “y yo me pregunto
término de participación, deberíamos hablar entonces… ¿la participación indígena dónde
en estos casos de una apertura del trabajo en el está? ¿Para qué sirve? Todas las propuestas que
Estado hacia nuevos actores, como los propios tenemos de participación, no pueden imple-
indígenas. Esto a su vez, nos lleva a otro punto mentarse por siempre escusas diferentes” (mi-
importante que tiene que ver con la simulta- litante indígena, Zona Andina, 2011). En este
neidad o superposición de roles. Por ejemplo, sentido, pareciera que más allá de la apertura
estos participantes indígenas devienen en re- discursiva y estructural para la participación,
ferentes, técnicos, políticos y beneficiarios a la muchas veces las propuestas indígenas no son
vez de los efectos y resultados de esa política tenidas en cuenta7. No obstante, lejos de re-
pública. Entonces, en esta nueva modalidad
de participación intraestatal, se disputa aquel
supuesto de necesaria separación del Estado
7 Es decir que, en ocasiones, la estructura bu-
y la sociedad, que posibilitaba la mantención
rocrática, los tiempos y presupuestos acota-
163
Samanta Guiñazú “La performatividad de las Políticas Públicas”

nunciar a estos espacios, ante estas situaciones ral y en las políticas indigenistas en particular.
y comentarios que tuvieron lugar de forma Desde esta perspectiva, hemos encuadrado a
reiterada, los indígenas participantes comen- las dos normativas como políticas públicas
zaron a interpelar también a los técnicos de participativas que responden a un objetivo y
diferentes disciplinas que se desenvolvían en a un modo particular de interacción entre el
las áreas de trabajo del Equipo Técnico. Esta Estado y la sociedad.
interpelación buscaba articular esa participa- En este sentido, hemos presentado dis-
ción y posibilitar la visibilidad de sus propues- cusiones que si bien han excedido al caso de
tas, haciéndolas llegar por otros canales como análisis, han sido de utilidad para la identi-
la voz de los técnicos. ficación, reconocimiento y comprensión de
Hemos expuesto hasta aquí, los cambios categorías (como por ejemplo, participación
en las configuraciones de relacionamiento en- ciudadana, participación indígena, etcétera),
tre Estado y sociedad, y las repercusiones de roles (técnicos, asistentes, etcétera), supuestos
estas modificaciones en las formas de inter- (neutralidad, transparencia, horizontalidad,
pelación estatal a los diferentes actores de la etcétera) y disputas (limitaciones, efectiva par-
sociedad. Con este recorrido, ha sido nuestro ticipación, auto-responsabilización, politiza-
propósito exponer que las formas adquiridas ción, etcétera) presentes en los instructivos de
por la ejecución del ReTeCI estuvieron per- ejecución del ReTeCI y en los discursos de sus
meadas y condicionadas por estas formas am- técnicos y participantes.
pliadas de relacionamiento. No obstante, re- Finalmente, hemos puntualizado en las
marcaremos que la mencionada participación nociones de participación ciudadana y partici-
intraestatal no sólo da cuenta de una voluntad pación indígena como construcciones discur-
estatal de articulación. Esta forma de partici- sivas y como campos prácticos y simbólicos
pación intraestatal es resultado del accionar de que prescriben formas a través de las cuales
la agencia indígena que ha sabido tensionar y se digita el relacionamiento entre Estado y
disputar espacios de participación y ha desple- sociedad, o entre Estado e indígenas. Mien-
gado diferentes agentividades, con el objetivo tras que, a la vez, hemos explicitado que estas
de moldear las formas de relacionamiento y construcciones discursivas y sus prescripciones
reconocimiento propuestas estatalmente. se orientan al encauzamiento y normalización
de los resultados, disputas y tensiones que se
Conclusiones producen con y desde esta participación. Estos
En este artículo de investigación nos hemos intentos de normalización y prescripción para
propuesto presentar la Ley 26.160 y su pro- el modo de ejecución de esta política pública
grama de Relevamiento, enmarcándolos desde han encontrado tensiones, disputas y resigni-
discusiones más amplias en torno a las formas ficaciones por parte de la agencia indígena.
de relacionamiento entre Estado y sociedad Una agencia que lejos de aceptar pasivamente
que influyen en las políticas públicas en gene- formas y requisitos ha moldeado el curso del
reconocimiento estatal. Además, han exigido
que la invocación a su participación en la eje-
cución de esta política no sea una repetición
dos, la aparición de emergentes, el ajuste a las
discursiva propia de una modalidad de gestión,
agendas políticas, etcétera, son factores que
sino que la misma dé cuenta de que la partici-
afectan y constriñen las reales posibilidades
pación indígena tiene especificidades respecto
de participación y de incorporación de los
de la participación ciudadana como, por ejem-
aportes surgidos en el trabajo colaborativo
plo, estar garantizada constitucionalmente.
producto de esas instancias participativas.
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 139-149

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

Haciendo política y políticas en la


Secretaría de Agricultura Familiar:
Miradas y voces de los funcionarios y técnicos
militantes en el Chaco, Argentina*
(2008-2015)

Doing politics and making policies in the Secretaría


de Agricultura Familiar: Perceptions of public servants
and extensionists in Chaco, Argentina
(2008-2015)

Por Jimena Ramos Berrondo**


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017.
Fecha de Aceptación: 13 de agosto de 2017.

RESUMEN 2015 en la Secretaria de Agricultura Familiar


Este artículo de investigación tiene como ob- (a nivel nacional) y en su respectiva delegación
jetivo analizar la fragmentación de las políticas en la provincia del Chaco, Argentina. El argu-
de desarrollo rural y agricultura familiar, don- mento principal es que la orientación política
de intervienen actores con diferentes maneras y las trayectorias de los funcionarios y técnicos
de interpretar el mundo y las problemáticas. inciden en las políticas que implementan en
Para ello, toma como estudio de caso las políti- el territorio. Asimismo, deben hacer política
cas de desarrollo rural que implementaron téc- dentro y fuera del ministerio donde trabajan
nicos y funcionarios durante el periodo 2008- con el fin de convocar adherentes (de la fun-

* Esta publicación se enmarca en el PICT 2676: “Agentes estatales, campesinos e indígenas en la re-
configuración de estatalidades” y en el PIP 0247: “Las cuestiones del desarrollo, de lo indígena y de
lo ambiental en la reconfiguración de lo rural”.
** Doctoranda en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y becaria doc-
toral de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en el Centro de Estudios e
Investigaciones Laborales. Correo electrónico: krintop@yahoo.com

169
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

ción pública y de las organizaciones campesi- contexto fue aprovechado por dirigentes vin-
nas) para las políticas que implementan y con- culados al sector campesino e indígena, quie-
seguir recursos simbólicos y financieros. nes propusieron crear una Comisión de Agri-
Palabras clave: Orientación Política, Secre- cultura Familiar en el ámbito de la cancillería,
taría de Agricultura Familiar, Políticas de Desa- posicionando esta temática2 en el ámbito re-
rrollo Rural. gional, Reunión Especializada de Agricultura
Familiar de MERCOSUR (REAF) y nacional,
ABSTRACT conformando el Foro Nacional de Agricultura
The aim of this article is to analyze the frag- Familiar (FONAF)3, un espacio de diálogo y
mentation within rural development and fa- articulación entre el gobierno y las organiza-
mily farming public policies, where different ciones. Posteriormente, en el marco del con-
policy actors struggle in the way they inter- flicto con el campo (en 2008) y a pedido de
pret the world and their problematic. Thus, I diversas organizaciones campesinas del país,
analyze a case study about rural development se creó la Secretaría de Agricultura Familiar
public policies implemented by public ser- (SAF)4, dependiente del Ministerio de Agri-
vants and extensionists during 2008 – 2015
in the Secretaría de Agricultura Familiar Cha-
co (federal government) and in its agency in
the province of Chaco, Argentina. The main alianza con Kirchner, véase Pérez y Natalucci,
argument is that political orientation and tra- 2010; Boyanovsky, 2010. Para estudios micro
jectories affect the policies they implement. de corte sociológico y antropológico sobre las
Likewise, these actors have to make policies organizaciones y su trabajo político y terri-
and do politics with the aim to convene ad- torial en los barrios, véase Grimson, Curto y
herents (from government and peasant or- Segura (2009) y Forni y Castronuovo (2015).
ganizations) in order to obtain symbolic and 2 La agricultura familiar pone el acento en la
financial resources. enorme contribución de los agricultores fa-
Keywords: Political Orientation, Secretaría miliares en el proceso económico (Schiavoni,
de Agricultura Familiar, Rural Development 2010). En efecto, ésta representa el 24% de
Policies. las superficies cultivadas en el país. Su valor
bruto de producción para el año 2004 fue de
Introducción $64.478 millones (Obschatko, 2009: 33).
A partir de la asunción de Néstor Kirchner
como presidente de la Argentina, se posicio- 3 El Foro Nacional de Agricultura Fami-
naron diversas problemáticas sociales en la liar (FONAF) surgió en el año 2005 y está
agenda pública y se reconfiguró una nueva ins- conformado por 900 organizaciones que re-
titucionalidad en torno a las mismas, la cual se presentan cerca de 120.000 familias. Cada
caracterizó por dar una amplia participación a provincia cuenta con un representante a
los movimientos sociales y organizaciones de nivel nacional. Fue institucionalizado en el
la sociedad civil en las políticas públicas1. Este año 2011 y funciona dentro del ámbito del
Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca,
siendo el Ministro su presidente (Resolución
8/2011).
1 Este proceso político ha sido ampliamente
documentado en la Argentina. Para un análi- 4 En el año 2008, se creó la Subsecretaría de
sis macro y comparativo de la diversidad de Agricultura Familiar (DA 175/2010), más
las organizaciones y movimientos sociales y su tarde pasó a ser Secretaría en 2013. Para una
170
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

cultura Ganadería y Pesca5. Su responsabilidad perspectivas disciplinarias. En la Ciencia Polí-


primaria es coordinar las acciones vinculadas tica, las agencias burocráticas son consideradas
con la ejecución de políticas para el desarrollo como “cajas negras” en el sentido que se busca
rural y en apoyo de la agricultura familiar. La desentrañar quiénes son los actores que están
Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) opera en su interior, así como diferenciar sus objeti-
de manera descentralizada, contando con de- vos, intereses y grados de poder e influencia en
legaciones (conformadas por personal técnico la toma de decisiones (Heclo, 1993; Graham,
y administrativo) en cada una de las provincias 1993; Lipsky, 1969; Oszlak y O’Donnell,
del país. Su estructura vino a reemplazar al ex- 1984). Existen también numerosos trabajos
tinto Programa Social Agropecuario (PSA)6, que plantean los diferentes factores que inci-
creado en los ´90 para apoyar a los pequeños den en la implementación de las políticas, así
productores a través de créditos y de asistencia como la complejidad de que se diseñen a nivel
técnica durante el gobierno de Carlos Menem. del gobierno nacional y luego pasen a ser im-
Este artículo de investigación tiene como plementadas a nivel subnacional (Pressman &
objetivo dar cuenta de las diferentes trayecto- Wildavsky, 1973; Lynn, 2001).
rias y lógicas de los funcionarios y técnicos que En lo que atañe a las políticas de desarrollo
participaron en la Secretaría de Agricultura rural y agricultura familiar en la Argentina, se
Familiar (SAF) durante el periodo 2008-2015 han producido una gran cantidad de trabajos.
en la Argentina. Los interrogantes sobre los Desde una perspectiva macro y comparativa,
que gira este artículo son: ¿Cómo inciden las se destacan aquellos que describen y analizan
trayectorias de los agentes estatales en la ma- cómo han variado estas políticas, analizando
nera que conciben las problemáticas del desa- su potencialidad y limitaciones, centrándose
rrollo rural y en las políticas que proponen? en lo que fue el Programa Social Agropecua-
¿Qué significado tiene el “hacer política” para rio (Neiman, 2010) y los cambios que luego
técnicos y dirigentes y de qué manera incide acontecieron con la creación de una nueva ins-
en sus labores técnicas? Estas interrogantes titucionalidad estatal, observable en la eleva-
entran en diálogo con una gran cantidad de ción de la Secretaria de Agricultura Ganadería
trabajos que se han realizado desde diversas y Pesca (SAGPYA) a Ministerio y la creación
de la Subsecretaria de Agricultura Familiar
(SsAF) (Lattuada, Urcola & Nogueira, 2015;
breve historia de la SAF, véase Berger y Ra- Manzanal & Schneider, 2010).
mos, 2014. Otros trabajos, desde una perspectiva so-
ciológica y antropológica, se han dedicado a
5 de la Argentina, Mauricio Macri, el
A partir de la asunción del presidente
estudiar las organizaciones rurales y los con-
Ministerio cambió de nombre a Ministerio de Agroindustria. En
el año flictos que suceden en sus territorios (Man-
2017, la Secretaría de Agricultura Familiar pasó
a llamarse Secretaría de zanal, Neiman y Lattuada, 2006; Manzanal,
,
Agricultura Familiar y Coordinación Territorial a cargo de Santiago Hardie
2007); las trayectorias de los agentes que tra-
(Rebagliati, 2017).
bajan en estos programas y la forma en que
interactúan con sus destinatarios (Rodríguez
6 Rodríguez Bilella (2005) caracteriza al PSA como un Fondo de Inversión So-

cial financiado por agencias multilaterales de crédito y pensado como paliativo Bilella, 2005; Schiavoni, 2005a) así como las
de los efectos de los programas de ajuste estructural. Fue implementado en el diferentes maneras de conceptualizar la polí-
año 1993 por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación tica y las formas de hacer política en las in-
(SAGPyA). Funcionaba con un esquema descentralizado y de política focali- tervenciones de desarrollo rural. La manera en
zada mediante la promoción de experiencias asociativas para el desarrollo de que tipifican o clasifican a la población con la
organizaciones. que trabajan, las agencias que les imponen, así

171
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

como las formas de participación y representa- gia metodológica es de abordaje cualitativo


ción (Cowan Ros, 2008, 2011; Berger, 2009, y consistió en la realización de entrevistas a
2013). funcionarios y técnicos, así como de observa-
Para este artículo, nos interesa analizar la ción participante en reuniones de trabajo de
voz y la perspectiva de los actores, su interpre- técnicos, funcionarios y dirigentes campesinos
tación sobre la realidad que viven y el contexto en Buenos Aires y en diversas localidades de la
en el que están insertos (Long, 2007). Así, par- provincia del Chaco. El periodo del trabajo de
timos de una definición de políticas públicas campo fue 2012-20157.
como un instrumento de cambio social que El presente artículo de investigación se
tiene un doble carácter: i) cognitivo, implican divide en tres apartados. El primero, describe
una explicación del mundo, cómo son las co- y compara las trayectorias de funcionarios. El
sas y ii) normativo, definen modelos de acción segundo, desarrolla el poder simbólico que tie-
para la transformación de la realidad (Muller, nen funcionarios y técnicos como productores
1985). En la construcción de esa imagen de de problemas sociales y la manera en que esto
“sociedad ideal”, como en la intervención para se vincula con los programas que proponen
producirla, intervienen actores disputando implementar en territorio. Por último, se ana-
y (re) produciendo visiones del mundo que liza el significado que tiene el “hacer política”
conllevan diferentes intereses (Muller, 1985; para los agentes estatales, tanto con los desti-
Ferguson, 2007). natarios de los programas como en la gestión
Para lograr analizar las políticas públicas en pública.
el sentido de Muller, elegimos como estudio
de caso las políticas de desarrollo rural y agri- 1. Orientación política: Los herederos
cultura familiar que se implementaron desde de Perón y las Ligas Agrarias
la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) (a En este artículo buscamos comprender al su-
nivel nacional) y en la provincia del Chaco jeto desde su punto de vista, aspirar a lo que
durante el periodo 2008-2015. El objeto de Bourdieu (2012) define como el oficio del
análisis son las lógicas y prácticas de los fun-
cionarios y técnicos que trabajaron a nivel na-
cional y subnacional. El motivo de la selección
7 El trabajo de campo fue realizado para nues-
de este periodo de tiempo se relaciona a que
tra tesis doctoral. Para este artículo de inves-
el año 2008 marca la transición del Programa
tigación, se seleccionaron entrevistas en pro-
Social Agropecuario (PSA) a la creación de la
fundidad realizadas a 5 funcionarios (3 a nivel
Secretaría de Agricultura Familiar (SAF). Ade-
nacional y 2 a nivel subnacional) y 5 técnicos
más, durante este lapso de tiempo la SAF atra-
de la provincia del Chaco. El análisis de las
vesó dos gestiones diferentes de funcionarios a
entrevistas fue triangulado con la observación
cargo, dos gestiones presidenciales y cambios
participante realizada en diversas reuniones y
en la estructura burocrática (elevación de la
con conversaciones sostenidas con dirigentes
Subsecretaría de Agricultura Familiar a Secre-
campesinos. Se utiliza un pseudónimo para
taría y creación del Ministerio de Agricultura).
garantizar la confidencialidad de nuestros in-
La elección de la provincia del Chaco obedece
formantes. Solamente se mencionan los nom-
a su potencial histórico organizativo (Roze,
bres reales de los ministros de agricultura, sec-
1992, 2007) y a que fue una de las primeras
retarios de agricultura familiar y los ministros
provincias donde comenzó el Programa Social
y gobernadores, dado que son de conocimien-
Agropecuario (PSA), fruto de trabajos previos
to público, con el fin de que el lector pueda
realizados por diferentes ONG´s. La estrate-
contextualizar la coyuntura histórica y actual.
172
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

sociólogo: “ser un punto de vista del punto movimientos rurales, organizaciones armadas
de vista de los demás”. Para ello, fue preciso u ONG´s8.
comprender desde dónde nos hablaban los El mundo rural, que estadísticamente pue-
funcionarios y técnicos a los cuales entrevis- de parecer insignificante en la Argentina (re-
tamos y acompañamos en visitas a las chacras presentando alrededor del 8% de la población,
de los productores, reuniones de trabajo y de INDEC, 2010), fue un semillero de dirigentes
los movimientos sociales donde militan. Para y organizaciones, como el Movimiento Rural
nosotros, no sólo cobró interés el rol actual del Cristiano (MRC)9 y las Ligas Agrarias (LA)10.
funcionario y el técnico que trabaja en la Se- La participación de los colonos11 en estos mo-
cretaría de Agricultura Familiar (SAF), sino de
dónde venía, que había hecho antes y cómo
pensaba. En efecto, ninguno llegó al cargo que 8 Las Organizaciones No Gubernamentales de
ocupa actualmente como tabula rasa, sino con desarrollo rural son entidades que no tienen
lo “que en ese momento traía como historia”, fines de lucro, no son gremiales ni reivin-
tal como nos lo expresó un funcionario. dicativas, realizan actividades de promoción
La orientación política me permite ana- y apoyo a productores rurales; los beneficia-
lizar cómo se ve el actor a sí mismo y cómo rios de sus proyectos no son sus integrantes
ve a otros, así como sus percepciones sobre y persiguen el desarrollo social (Cowan Ros,
aspectos normativos (cómo deberían funcio- 2002).
nar los programas de gobierno y cómo debe- 9 Inició en 1958 y consistía en grupos juveniles
rían ser las organizaciones campesinas). Estas organizados por la Iglesia católica. La base del
creencias son importantes pues inciden en sus Movimiento Rural Cristiano (MRC) son las
prácticas (Bailey, 2001; Feldman, 1991; Ber- modificaciones que empieza a tener la Iglesia,
ger, 2009, 2013). Sin proponérnoslo, cada vez desde la Encíclica Rerum Novarum hasta el
que entrevistábamos o hablábamos con algún Concilio Vaticano II con Juan XXIII, donde
técnico o funcionario sobre el desarrollo ru- la Iglesia busca dar respuesta a las problemá-
ral y las políticas de agricultura familiar en la ticas de los países del tercer mundo (Roze,
Argentina, salían a colación temáticas que, al 1992).
menos en ese momento, parecían irrelevantes
para nuestro objeto de estudio. Una y otra vez 10 Fue una movilización gremial que tuvo lu-
nuestros entrevistados reivindicaban a Perón, gar en la región del nordeste argentino du-
condenaban la última dictadura militar, cele- rante el periodo 1970-1976. Se llevó a cabo
braban los derechos humanos, las organiza- por hijos de colonos rurales (descendientes
ciones donde militaron y “el proyecto nacio- de inmigrantes europeos) que eran media-
nal y popular” de los Kirchner. Fue entonces nos productores y que estaban vinculados a
cuando comenzamos a descubrir que varios de cooperativas. Su principal reivindicación fue
nuestros informantes eran herederos de la tra- defender la producción del algodón (comer-
dición peronista. Para José Amorín, fundador cialización, precio, insumos); tener represent-
de Montoneros, el populismo moderno lati- ación en los organismos estatales y defender
noamericano habla de una “herencia militan- la situación legal de los propietarios de tierra
te” que consiste en prácticas como la acumu- (Roze, 1992).
lación política y la movilización (Boyanovsky,
11 El término colono se utiliza para referirse a
2011). De esta manera, varios funcionarios a
inmigrantes europeos (y sus descendientes)
los que entrevistamos, habían participado en
que llegaron a colonizar distintas regiones de
la Argentina durante los siglos XIX y XX. Es-
173
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

vimientos fue de gran importancia porque ahí Movimiento Rural de Acción Católica, que
adquirieron formación técnica y política. Se fue… eso deriva diríamos en su proceso or-
concientizaron sobre su realidad económica y ganizativo en las Ligas Agrarias, digamos. Del
social y comenzaron a luchar por sus derechos setenta, hasta el setenta y cinco, participé diría-
(Roze, 1992). Además, desarrollaron formas mos, en el…en el Movimiento Rural, primero,
de organización en sus localidades, lo cual y después, en las Ligas Agrarias… coordinando
les dio la oportunidad de participar en espa- algunas acciones del NEA, y después, trabajan-
cios provinciales y nacionales, representando do directamente en las Ligas en Corrientes a
a sus comunidades y problemáticas. Durante partir del setenticuatro. Viene el golpe militar,
y después de la dictadura militar, varios mi- y eso hace que, eh… este… muchos desaparez-
litantes de organizaciones armadas decidieron can, otros están muertos, y algunos partimos al
esconderse en las zonas rurales, muchos de los exilio interno, primero, y luego, al exilio exter-
cuales luego trabajaron en ONG´s vinculadas no… ¿no?” (Entrevista realizada a Jaime, diri-
al tema de los derechos humanos y a la iglesia gente de las Ligas Agrarias Chaqueñas (LACH)
católica con el objetivo de defender los dere- y luego funcionario del PSA en Chaco).
chos de criollos e indígenas, sobre todo en las
De este modo, el primer contacto con el sector
regiones del NEA y el NOA (Murtagh, 2013).
de la agricultura familiar es narrado a partir
Lo que pudimos atestiguar en las entrevis-
del trabajo que hicieron (varios dirigentes,
tas realizadas a funcionarios y técnicos es que
hoy funcionarios de la Secretaría de Agricul-
esta formación que tuvieron como militantes
tura Familiar) en estas organizaciones, a tra-
de organizaciones es clave para las tareas que
vés de las cuales tuvieron la oportunidad de
desempeñan actualmente en la gestión pública
recorrer y trabajar con productores en diversos
y para la visión que tienen sobre la problemá-
lugares del país. Como técnico de las Ligas
tica rural del país. Algunos de estos funciona-
Agrarias (LA), Jaime trabajaba en el área ta-
rios, los que militaron en el Movimiento Ru-
bacalera. En ese momento, la reivindicación
ral Cristiano (MRC) y las Ligas Agrarias (LA),
más importante fue el precio del tabaco y su
son hijos de medianos productores de maíz,
clasificación12. Jaime relató el contexto en que
algodón y girasol. Su primer vínculo con el
se dieron estas luchas, una industria que era la
sector agrario fue:
encargada de acopiar el tabaco y que explota-
“Bueno, mi historia comienza con el relaciona- ba a los productores, comprándoles al precio
miento con el sector de… de los años setentas. más bajo. Desde ese momento, comprendió
Cuando empiezo a participar en lo que era el que “para poder defender los derechos tenés
que estar organizado”, razón por la cual, hizo
hincapié en que desde esa época él trabajaba
tos inmigrantes llegaron con la expectativa de tanto lo “productivo” como lo “organizativo”.
trabajar la tierra y dedicarse a la agricultura y a
las actividades agropecuarias. Así, las diferen-
tes familias se agrupaban en comunidades que 12 Jaime nos explicó que, en aquel entonces, el
se llamaban colonias. Las bases del movimien- tabaco se organizaba en 9 clases y que los aco-
to estaban integradas por los colonos, quienes piadores le pagaban al productor en función
eran productores medios cuyas explotaciones de la clase del tabaco que entregaba. No ob-
estaban por encima de las 25 hectáreas y por stante, esta clasificación era arbitraria por lo
debajo de las 100, en general, ligados a algu- que una de las grandes conquistas que gan-
nas cooperativas, aunque también comercia- aron fue que el tabaco se dividiera en 3 clases
ban irregularmente (Roze, 1992). en vez de 9.
174
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

En este sentido, recordó como ayudó a orga- claramente, a nosotros nos formaron, nos for-
nizar un paro tabacalero con el objetivo de que matearon y nos…eh…nos quedamos por ese
las empresas tabacaleras pagaran más a los pro- lado13” (Entrevista realizada a Chávez, funcio-
ductores y comentó que fue “una experiencia nario de la SAF a nivel nacional).
muy linda” porque lograron un amplio apoyo
Más tarde, al recibirse como ingeniero agróno-
de la sociedad y de las ciudades más importan-
mo, Chávez trabajó como asesor técnico y ge-
tes de la provincia en apoyo a los tabacaleros.
rente de diferentes cooperativas asociadas a la
En este trabajo que hizo Jaime con los produc-
Confederación Intercooperativa Agropecuaria
tores relató “ni fui más adelante ni más atrás
(CONINAGRO) y tuvo una “participación
de la gente, fui con ellos.” El entrevistado dife-
gremial intensa” en la Federación Agraria
renció aquí la noción de “técnico productivo”,
Argentina (FAA)14, defendiendo a pequeños
con la de “técnico político” (que escucharemos
repetidamente a lo largo del trabajo de cam-
po). Este último creía y tenía la convicción de
impulsar la lucha organizativa y gremial. 13 Este vínculo con lo religioso o con la edu-
En las historias de los funcionarios desta- cación católica (haya sido en la escuela, la
caron experiencias o figuras que les marcaron formación como seminarista o en la cate-
el rumbo de su vocación y formación. Otro quesis) ha sido de fundamental importancia
funcionario llamado Chávez (de menor edad para varios de nuestros entrevistados o para
que Jaime) relató la influencia de su abuelo los líderes con los cuales varios se vincularon
peronista y un profesor que tuvo en el cole- como Esquivel, Pérsico y Luis D´Elía (tam-
gio Marista que le habló de la “entrega y el bién había trabajado en SERPAJ junto con
sacrificio, de dar la vida al otro”. Luego, habló Germán Abdala de ATE). Así, varios de estos
de su vinculación con los sacerdotes del tercer militantes que se forjaron en los ´60 y ´70,
mundo y de su experiencia dando clases en las mencionan la importancia de la “opción por
villas miseria. Su participación en la Juventud los pobres”, la teología de la liberación y el
Universitaria Peronista, donde hizo hincapié ejemplo de sacerdotes como Mugica, Dri y
que “el mejor militante era también el mejor Carbone y Jorge Novak (Boyanovsky, 2011:
estudiante”. Así describe la vinculación en- 43).
tre las diferentes ideologías que lo formaron
14 Es una organización gremial tradicional que
y que hasta hoy inciden en su actuar como
surgió desde principios del siglo XX con el
funcionario:
objetivo de representar a los pequeños y me-
“había… en todo lo que es el proceso de la in- dianos agricultores del país que se caracteriz-
corporación de la universidad al peronismo, el aban por utilizar su propia fuerza de trabajo
´71, ´72, fue riquísimo, fue muy, muy…éra- y la de su familia. Con los sucesivos cambios
mos avasalladoramente mayoritarios (+), diga- que se fueron dando en la estructura agraria,
mos, el ingreso al… de la mano del concepto algunos de estos productores lograron recon-
del…del…Concilio del Vaticano II, teología vertirse, dejando de representar a los sectores
de la liberación, con un muy fuerte vínculo y más tradicionales que nucleó desde el inicio.
admiración con todos los movimientos simila- Durante la década del ´90, sus dirigentes con-
res que había en toda Latinoamérica, que había frontaron con el gobierno menemista tenien-
empezado con Puebla y….y con mucho víncu- do como principal reivindicación el precio
lo con todo el trabajo de lo que era territorial... sostén de sus cultivos, subsidios y créditos
de la mano de los curas del tercer mundo, muy para la producción y la refinanciación de deu-
das. Realizaron paros agropecuarios y lograr-
175
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

y medianos productores. Además, fue repre- que se den sus frutos” (Entrevista realizada a
sentante de ambas entidades agropecuarias en Eduardo, militante del Movimiento Nacional
el marco del programa Cambio Rural del Ins- Campesino Indígena (MNCI) y funcionario de
tituto Nacional de Tecnología Agropecuaria la SAF a nivel nacional).
(INTA). Se declara como “férreo defensor del
Estas luchas que tuvo como organización y su
sistema cooperativista” y explica que su vida
experiencia de trabajo territorial es lo que de-
estuvo dedicada al cooperativismo.
terminó, en opinión de Eduardo, que Pérsico
Eduardo, otro funcionario (más joven e
lo haya invitado para trabajar en la Secretaría
hijo de desaparecidos), comentó que a raíz
de Agricultura Familiar (SAF):
de que sus padres fueron secuestrados se fue
a vivir con unos tíos a Catamarca (ese será su “El hecho de que yo esté acá tiene que ver con
primer contacto con la ruralidad, pues vivía una continuidad de esa tarea que iniciamos ha-
en un pueblo rural pequeño). Dijo que en los cia los ´90. Yo acá no entro por mi trayectoria
´90 (mientras estudiaba derecho) comenzó a en derecho agrario, si bien soy especialista en
involucrarse en el trabajo con organizaciones derecho agrario, vengo porque ha habido la de-
campesinas en el territorio: cisión fuerte y la determinación de un dirigente
importante, como es Emilio Pérsico, que cuan-
“Habíamos armado Hijos por la identidad y el
do asumió en el 2012 dijo: “yo quiero incor-
Silencio con mi hermano y otros compañeros; y
porar a mi gestión a dirigentes y a compañeros
cuando muchos compañeros de las facultades
que conozcan la problemática desde adentro”.
de agronomía empezaban a trabajar en intentar
Nos convocó, y nos convocó reconociendo el
fortalecer los núcleos de campesinos, se empe-
rol estratégico de la organización. Es decir, yo
zaron a dar cuenta de las problemáticas de la
entré como organización a este lugar y me pa-
tierra; y así fue como me pidieron que empiece
rece que eso es importante rescatarlo. No entro
a trabajar en talleres de derechos de la tierra, en
solamente desde la trayectoria a nivel técnica
talleres jurídicos. Porque uno de los problemas
o académica” (Entrevista realizada a Eduardo,
más graves que se detectó, tenía que ver con
militante del MNCI y funcionario de la SAF a
los derechos adquiridos que tienen las comu-
nivel nacional).
nidades campesinas, y que son vulnerados por
los poderes judiciales y por los grandes poderes La cita anterior refleja cómo la gestión de Pér-
económicos. sico valora la experiencia y el conocimiento
que los militantes tienen del territorio cam-
En los años ´90, se vivieron situaciones de cien- pesino. Esto se jerarquiza por sobre el cono-
tos de compañeros judicializados por la cues- cimiento técnico o académico (la expertise de
tión de defender la tierra, comunidades que Eduardo en derecho agrario). De igual mane-
eran criminalizadas y judicializadas. Inmediata- ra, es central notar que el funcionario no habla
mente, ahí me metí de lleno a construir lo que desde la individualidad (su trabajo o lo que él
fueron los equipos jurídicos de las organizacio- hace), sino que enfatiza que el “entra como
nes campesinas, poniendo la justicia y el litigio organización”; lo cual quiere decir que su or-
a disposición de un colectivo. Tener un aboga- ganización lo reconoce para ocupar ese cargo y
do que trabaje desde la militancia ha logrado el Estado también lo reconoce como parte de
esa organización.
Edgardo, otro funcionario de la Secretaría
on colocar a dos de sus miembros como direc- de Agricultura Familiar (SAF), describió la
tores del Banco Nación y del Banco Provincia importancia de su militancia en el Movimien-
(Pérez Trento, 2015).
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

to Evita (ME) para su trabajo en la función blicas que formulan e implementan? ¿Cómo
pública: estos tintes que cada uno lleva consigo entran
en conflicto con otros?
“Nosotros siempre decimos que acá no venimos
Una comparación de las entrevistas nos
a hacer política, digamos, acá (ríe) a la gestión
muestra que se encuentran dos similitudes
(en referencia a la SAF). Lo que venimos a ha-
importantes entre los entrevistados: el rol que
cer es a generar políticas de Estado sobre el sec-
jugaron como técnicos o mediadores y su múl-
tor (en referencia a los campesinos). Ehhhhh…
tiple posicionamiento. Con respecto a la pri-
yo la verdad que hago militancia todo el día,
mer característica, si bien ahora todos ellos son
digamos, acá, en la calle (…) con mi familia,
funcionarios de alto rango, antes ocuparon un
con el vecino, en todos lados. En general, la
rol como técnicos16 (salvo Edgardo), o como
militancia política es eso, digamos, uno no se
lo definió Jaime: “técnicos políticos”; es decir,
desglosa, no dice de 8 a 12 hago tal cosa y de 12
no sólo se dedicaban a asesorar a la población
a no sé qué, hago otra cosa, digamos. Sino qué
en cuestiones que tenían que ver con su exper-
ahora sí (+)15 tenemos claro que la construcción
tise profesional (derecho agrario, agronomía,
de la política, digamos, sectorial del Movimien-
derechos humanos), sino en sus formas de or-
to Evita (…), no la desarrollamos acá (en refe-
ganización y la defensa de sus derechos, esto
rencia a la Secretaría de Agricultura Familiar).
es lo que distinguía, en opinión de Jaime, al
Acá desarrollamos una gestión del gobierno
“técnico político” del “técnico productivo,”
(+), digamos, que es mucho más amplia, que
que no sólo se dedica a las cuestiones produc-
es mucho más compleja, que tiene otras carac-
tivas sino “a lo organizativo”17.
terísticas, digamos. Ahora, lo hacemos a partir
de la convicción que tiene el Movimiento Evita,
eso sí seguro, es imposible separarlo, digamos” 16 Acá tenemos que diferenciar el rol del alto
(Entrevista realizada a Edgardo Sánchez, fun- funcionario del técnico. Mientras el primero
cionario de la SAF a nivel nacional). brinda directivas en la gestión pública y ges-
Dos cosas importantes salen a relucir de la cita tiona e interacciona en niveles superiores, el
anterior y aparecerán repetidamente a lo lar- segundo es el encargado de interaccionar cara
go del trabajo de campo: la militancia como a cara con la población destinataria de los
forma y opción de vida y su imposibilidad programas en el territorio. Los funcionarios
de separarla de la gestión pública. Es decir, la de carrera, muchas veces, comenzaron traba-
manera en que las creencias y los valores del jando como técnicos ya sea en el Estado o en
militante se impregnan en su rol como funcio- otras instituciones. Podríamos afirmar que
nario o técnico. Aquí no importan qué tipo de son trabajos distintos pero complementarios,
militancia tiene el funcionario o técnico sino y como señalamos antes, que la experiencia de
la manera en que estas tiñen la gestión públi- haber sido técnico ayude a que el funcionar-
ca; es decir, ¿cómo inciden sus creencias y mi- io conceptualice cómo llegan las políticas al
litancia en la manera que ven los problemas e territorio, así como los diversos desafíos para
interpretan la realidad; y en las políticas pú- implementarlas.
17 El rol de los técnicos como mediadores ha
sido ampliamente analizado en la literatura
15 Los signos de (+) que aparecen en las citas académica (Wolf, 1956; Schiavoni, 2005b;
textuales de las entrevistas son para indicar los Rodríguez Bilella, 2005; Cowan Ros, 2008;
momentos en que el actor hace énfasis o sube Cowan Ros & Nussbaumer, 2011). En este
la voz. sentido, los técnicos se vuelven articuladores
177
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

Otro aspecto común que comparten to- orientación política que los funcionarios traen
dos estos funcionarios es su múltiple posi- a la gestión y que impactan ampliamente en su
cionamiento, los múltiples roles que ejercen manera de ver la problemática rural y las líneas
e identidades que se superponen (Feldman, políticas que proponen e implementan.
1991; Bailey, 2001). Estos roles comparten la
característica de ser diacrónicos y sincrónicos, 2. El funcionario como productor
así muchos de ellos ocuparon cargos como simbólico de problemas sociales y las
dirigentes de organizaciones, movimientos nociones sobre el trabajo que realiza
sociales y ONG´s antes de llegar a la función Para este trabajo, consideramos a los técnicos
pública y algunos siguen ejerciendo en simul- y funcionarios como productores simbólicos
táneo dichos roles. De igual manera, algunos de problemas sociales (Bourdieu, 1999) en el
de ellos ocupan cargos en la función pública a sentido que cuentan con un poder simbólico
nivel nacional y provincial al mismo tiempo. para definir e interpretar problemáticas, así
A su vez, se caracterizan por estar insertos en como para idear soluciones y alternativas para
una trama compleja de relaciones. Circulan los mismos.
por diferentes espacios a nivel nacional y sub- El poder simbólico de los funcionarios
nacional donde se encuentran con sus colegas, consiste en que interpretan las problemáticas
miembros de su agrupación política o movi- del agro a partir de su propia historia y el con-
miento social, dirigentes de organizaciones texto (económico y social) en el que les tocó
campesinas y políticos en diferentes niveles vivir. En este sentido, aquellos funcionarios
(intendentes, gobernadores, presidente). que fueron parte de las LA o que trabajaron
En cuanto a las diferencias, las entrevistas en cooperativas con agricultura familiar capi-
nos muestran como en la Secretaría de Agri- talizada llegaron a narrar, con cierta nostalgia,
cultura Familiar (SAF) conviven funcionarios lo que fue el desmantelamiento del sistema
que no sólo se diferencian generacional y pro- cooperativista con Martínez de Hoz, la desa-
fesionalmente, sino que cuentan con diversas parición de la infraestructura comercial y de
trayectorias y han trabajado con diferentes acopio que tenían las cooperativas agremiadas
sujetos rurales. Por ejemplo, Jaime y Chávez en diversas entidades, así como la manera en
tuvieron amplia experiencia trabajando con que fueron mutando los sujetos productivos
pequeños y medianos productores capitaliza- con los que ellos estaban acostumbrados a
dos que estaban nucleados en cooperativas. trabajar18. Si bien es evidente que el contexto
En contraposición, otros funcionarios como económico y social siempre va cambiando, lo
Eduardo Corzo tenían más experiencia de que queremos rescatar aquí es que los actores
trabajo con comunidades campesinas e indí- interpretan su historia desde este contexto y
genas (agricultura de subsistencia). Estas expe- muchas veces siguen viendo la problemática
riencias previas de los funcionarios y los lazos actual desde lo que les tocó vivir y no desde el
que se derivan de las mismas son parte de la presente. Esto incide en su manera de concep-
tualizar y categorizar a los destinatarios de las

entre dos mundos distintos (el de las comuni-


dades campesinas e indígenas y el de la buro-
cracia estatal) y fungen como traductores del 18 Para un análisis exhaustivo sobre los cambios
lenguaje de los programas y proyectos de las en la estructura agraria y cómo afectaron a los
políticas públicas que se implementan en di- medianos y pequeños agricultores, véase Gia-
chos territorios. rracca y Teubal, 2008.
178
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políticas, el tipo de políticas que prioricen y Nacional de Agricultura Familiar (que nuclea
los modelos de organización que promueven. diversas organizaciones) fue tomado como el
En el trabajo que hacen funcionarios y modelo de organización en el cual se basaría
técnicos con agricultores familiares (donde se su gestión para fortalecer a las organizaciones
incluyen pequeños productores, campesinos e y brindarles financiamiento para proyectos
indígenas), o en la visualización de cómo de- productivos y fondos rotatorios en las diferen-
bería ser este trabajo, siempre hay imágenes tes provincias. En opinión de Chávez, el Foro
simbólicas que los funcionarios traen a cola- fue “un aggiornamiento de Federación Agraria
ción. Estas imágenes sirven para justificar sus Argentina (FAA)” y justificó su argumento di-
cursos de acción y proyectar sus metas (hacia ciendo que en los primeros documentos sobre
dónde quieren llegar). Cuando inició la Secre- el Foro sólo se toca el tema indígena y campe-
taría de Agricultura Familiar (SAF), durante la sino de manera transversal, haciendo hincapié
gestión 2008-2012, se buscó pasar de trabajar en los ejes que siempre ha trabajado la Fede-
exclusivamente con pequeños productores que ración Agraria Argentina (FAA): tierra agua y
están en condiciones de pobreza (destinatario organización.
por excelencia del Programa Social Agrope- Chávez afirmó que él llegó a la gestión de
cuario) para incluir también a productores ca- la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF)
pitalizados. Chávez, el funcionario a cargo de con lo que “él traía como historia”, la cual te-
esta nueva gestión, nos comentó que debían nía que ver con “la agricultura familiar capita-
comenzar a plantear acciones que mejoraran lizada” y que tenía un “desconocimiento de la
la inserción de estos productores en el merca- agricultura campesina.” Este funcionario nos
do y que tuvieran que ver con la infraestruc- comentó que su visión sobre la agricultura fa-
tura para comercializar, el acceso a la tierra y miliar tiene que ver con sus “principios” y que
la mejora de su producción. En consonancia, cree que ésta debe ser rentable, con tecnolo-
los modelos de organización que impulsó la gías disponibles e insertas en el mercado. Debe
gestión tenían que ver con la procedencia y los contar con una estructura de comercialización
vínculos que tenía algunos altos funcionario propia y “desconcentrar la economía a través
con la Federación Agraria Argentina (FAA) y de formas cooperativas para que los producto-
con el trabajo organizativo que se había gesta- res puedan salir a competir de alguna manera.”
do desde esta entidad gremial en el Congreso Aquí vemos cómo existe una contradic-
por la Tierra en 2004 y la creación del De- ción entre el cambio de contexto, lo que ya
partamento de Desarrollo Rural19. Así, el Foro

como el entonces secretario de agricultura,


19 El Congreso Nacional y Latinoamericano so- Javier Urquiza, Duhalde (entonces secretario
bre el uso y tenencia de la Tierra contó con de Derechos Humanos), Carlos Cheppi (pre-
la presencia de 135 organizaciones de pro- sidente del INTA) e importantes actores sin-
ductores extra pampeanos y 35 comunidades dicales, como Ariel Basteiro (fundador de la
de pueblos originarios con la intención de Central de Trabajadores Argentinos) y Clau-
construir una agenda pública para el trata- dio Lozano (ideólogo de la Federación de Tie-
miento de los problemas relacionados con el rra y Vivienda y sindicalista de ATE). En este
uso y tenencia de la tierra, que la Federación congreso se “observa con nitidez la estrategia
Agraria Argentina (FAA) definía como uno de de la Federación Agraria Argentina (FAA) de
los problemas estructurales del país. Concu- avanzar con una agenda de ampliación de su
rrieron una serie de personalidades públicas, base social de representación” (Berger, 2018).
179
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

desapareció y lo que Chávez reivindica. Es de- tachar a todo el sector agropecuario de “gol-
cir, si bien es evidente que desapareció el siste- pistas, metiéndolos en una misma bolsa.”
ma cooperativista y el sistema comercial y de Si bien Pérsico también continuó apoyan-
infraestructura que lo sostenía, Chávez apela do al Foro Nacional de Agricultura Familiar
al mismo como línea de trabajo a seguir. (FONAF), su estrategia fue abrir y fortalecer
A partir del año 2012, asumió la Subse- un Frente Agrario (FA) del Movimiento Evi-
cretaría Emilio Pérsico quien, en opinión de ta (ME) donde pudieran unirse las organiza-
algunos funcionarios de la gestión anterior, ciones campesinas, así como incorporar a sus
tenía una conceptualización distinta sobre la dirigentes a la Confederación de Trabajadores
agricultura familiar a la de Chávez, pues bus- de la Economía Popular (CTEP). Así, debido
caba poner el acento en la “agricultura de sub- a su procedencia y militancia en el Movimien-
sistencia de los pobres.” Esto tenía que ver, en to Evita (ME), Pérsico y sus cuadros cercanos
opinión de ciertos funcionarios, con los víncu- en la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF),
los que Pérsico tenía con el Movimiento Na- consideraron que el modelo organizativo a se-
cional Campesino Indígena (MNCI) y el Mo- guir para el sector indígena y campesino eran
vimiento Campesino de Santiago del Estero los esquemas organizativos del sector urbano.
(MOCASE)20, organizaciones que se habían Para Sánchez, quien militó con Pérsico en
distanciado de la Secretaría de Agricultura Fa- el peronismo revolucionario desde los ´70, las
miliar (SAF) (en la gestión anterior). Así, uno organizaciones urbanas han logrado conquis-
de nuestros informantes comentó que en al- tar derechos (como la Asignación Universal
gunas provincias se buscó “regresar a una pro- por Hijo) porque tienen una base social am-
ducción ancestral”, sobre todo aquellas donde plia que sostiene a esta política, lo cual impe-
había funcionarios y técnicos militantes del diría que alguien se las quitara (algún gober-
Movimiento Nacional Campesino Indígena nante). Además, Sánchez considera al Chaco
(MNCI). Al entrar Pérsico a la gestión trajo como una “provincia simbólica”, donde ha
a sus cuadros del Movimiento Evita (ME), los habido muchos avances y luchas consolidadas
cuales llegaron a sustituir a varios funcionarios en términos organizativos (en referencia a lo
ligados o vinculados con la Federación Agraria que fue el nacimiento y desarrollo de las Ligas
Argentina (FAA). En opinión de uno de ellos, Agrarias Chaqueñas). Se considera que esta
el error político de la gestión de Pérsico fue provincia tiene una mejor situación que otras
debido a las “luchas que se han alcanzado”,
sobre todo en términos de legislación con res-
pecto a la tierra y los derechos de los pueblos
indígenas21. Estas luchas son la base para las
20 El Movimiento Nacional Campesino Indí-
nuevas políticas y formas de organización que
gena (MNCI) se constituyó en el año 2003,
ligado con la fracción del Movimiento Cam-
pesino de Santiago del Estero (MOCASE)
vinculado a la Vía Campesina (organización 21 El artículo 37 de la Constitución de la Pro-
internacional de agricultura familiar que pro- vincia del Chaco reconoce la preexistencia de
mueve la soberanía alimentaria). Sus antece- los pueblos indígenas, su identidad étnica y
dentes se remontan a la acción del Partido cultural, la personería jurídica de sus comu-
Revolucionario de los Trabajadores (PRT) en nidades y la adjudicación de las tierras como
algunas zonas de Santiago del Estero y a las acto de reparación histórica. El artículo 42
acciones de los curas Palotinos en la localidad establece la entrega y adjudicación de tierra
de los Juríes (Berger, 2018). pública a los aborígenes, pequeños producto-
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

se implementaron desde 2012 en el campo de miento en su momento. Este poder radicaba


la agricultura familiar y el desarrollo rural: en que los medianos productores afiliados a las
ligas concentraban el 70% de la producción de
“Bueno nosotros ahí (en referencia al Chaco)
algodón en la provincia y su principal forma
tenemos un Frente Agrario importante (+). La
de lucha era el paro, poniendo en jaque la ac-
primera provincia del país donde el ME lanzó
tividad económica regional.
un Frente Agrario fue en la provincia del Chaco
Con el ejemplo de las Ligas Agrarias Cha-
(…) [Esto fue a principios de 2012. El Frente
queñas (LACH), Sánchez justificaba que lo
Agrario] es una organización, y no es casual que
que ellos pretendían hacer con las organiza-
surja en esa provincia. Yo siempre digo que no
ciones campesinas actuales es brindarle poder
es casual que los consorcios productivos de ser-
económico al sector para que pueda tener po-
vicios rurales (…) que en el caso específico del
der político y social. En su opinión, el Chaco
Evita surjan este tipo de organizaciones, ¿por
debía convertirse en un modelo a seguir para
qué? Porque es toda una historia de lucha en la
el resto de las provincias, por ello, buscaba re-
provincia del Chaco. Y porque además tenemos
plicar el programa de los consorcios en Chaco
la suerte de tener uno de los pocos sobrevivien-
a nivel nacional. Para los funcionarios de la
tes y, además, la expresión máxima de las Ligas
provincia del Chaco el algodón (al igual que
Agrarias en la provincia, que tiene un bagaje de
otros cultivos industriales) dejó de ser un cul-
conocimiento y de experiencia política enorme
tivo rentable para la agricultura familiar, por
(+) en el sector, enorme (el entrevistado se re-
lo que plantean la necesidad de modificar los
fiere a Osvaldo Lovey) (Entrevista realizada a
modelos y sistemas productivos. En su opi-
Sánchez, funcionario y militante del ME).
nión, el sector de la agricultura familiar ne-
Así como para Chávez, la reivindicación del cesita herramientas para producir alimentos.
Foro Nacional de Agricultura Familiar (FO- Esta producción debe ser planificada para que
NAF) está ligado a su trayectoria en la Federa- adquiera mayor volumen y, con el tiempo,
ción Agraria Argentina (FAA) y a la de los mi- pueda incidir en el mercado formal e infor-
litantes federados que lo acompañaron en su mal. Para lograr el cometido anterior, los fun-
gestión, para Sánchez, su vínculo con el Mo- cionarios sostienen que el pequeño productor
vimiento Evita (ME) viene de su militancia chaqueño, y las organizaciones a las cuales
en el peronismo revolucionario con Pérsico, pertenecen, deben “cambiar la mentalidad” y
donde conoció también dirigentes de las Ligas “atravesar un cambio cultural”. Con esto, Ro-
Agrarias Chaqueñas (LACH), como Osvaldo dolfo, un funcionario chaqueño que también
Lovey. Después de la entrevista, el funcionario fue militante de las Ligas Agrarias Chaqueñas
nos comentó que afuera de su oficina podía- (LACH), quería decir que los productores
mos ver una fotografía de una concentración están “acostumbrados a que el Estado les de
de las Ligas Agrarias Chaqueñas (LACH) en todo.” Sus organizaciones han nacido “para
Chaco que ilustra a Lovey, uno de sus prin- demandar cosas frente al Estado, pero no son
cipales dirigentes, hablando mientras el presi- aptas para la organización productiva.” En
dente Lanusse tomaba nota de lo que decía. este sentido, los funcionarios interpretan que
Con esta imagen, Sánchez quería darnos a el sector campesino atraviesa por un desafío
entender el gran poder que tenía este movi- “político organizativo”, que se debe al proce-
so de atomización de las políticas neolibera-
les, “en el que emergieron una gran cantidad
de pequeñas organizaciones que no tienen
res y su descendencia (inciso 3, Constitución
capacidad política para llevar adelante nada,
de la Provincia del Chaco).
181
Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

ni siquiera procedimientos productivos. Esta cir”. No obstante, es importante destacar que


atomización, digamos, no les permite a ellos estas formas y modelos organizativos no son
ser verdaderos protagonistas” (Entrevista rea- propios de las organizaciones campesinas e
lizada a Rodolfo Lagos, funcionario de la SAF indígenas existentes, sino que son los que los
y militante de las Ligas Agrarias Chaqueñas). agentes estatales y los programas promueven y
Así, la lectura de los funcionarios es que la exigen como condición para obtener recursos
gran cantidad de organizaciones existentes en y financiamiento.
el sector campesino habla de la debilidad del En 2010, el gobernador Capitanich im-
sector. Esta es una premisa que han sostenido pulsó la Ley 6547/10 de Consorcios producti-
las diferentes gestiones a cargo de la Secretaría vos de servicios rurales con el objetivo de brin-
de Agricultura Familiar (SAF) y es muy im- dar asistencia al pequeño productor por medio
portante, pues indica que los funcionarios no de la conformación de consorcios (integrados
reconocen las luchas históricas de las organiza- por no menos de 15 productores). Estos tie-
ciones indígenas y campesinas, ni sus capaci- nen como objetivo realizar tareas tendientes a
dades económicas y políticas. mejorar la producción, la comercialización y la
En las primeras entrevistas nos llamó construcción de represas y pozos, entre otras.
la atención que estos funcionarios militan- La Ley fija un monto de 20 millones de pesos
tes nos decían poco sobre las organizaciones anuales para distribuir entre los consorcios, los
campesinas e indígenas del Chaco. Para ellos, cuales tendrán la facultad de administrar los
las principales organizaciones de la provincia recursos otorgados (Artículos 3, 5 y 9 de la Ley
eran aquellas que ellos habían armado. En este 6.547). Hasta el momento, se han creado 87
sentido, sostenemos que los funcionarios invi- consorcios con personería jurídica en los que
sibilizan a las organizaciones. Este no recono- están empadronados alrededor de 14.500 pro-
cimiento de las mismas tiene que ver con que ductores. Cada uno de estos consorcios tiene
estas organizaciones se distancian del modelo un perfil productivo distinto según la región
de organización que tiene el funcionario en la de la provincia donde estén ubicados: en el
cabeza. En el caso de Chávez las cooperativas, centro, se especializan en la producción hortí-
en el caso de Rodolfo Lagos, las Ligas Agrarias cola; en el norte, en la producción ganadera y
y en el caso de Sánchez la Confederación de forestal, y en el noroeste, en la ganadería capri-
Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) na. La composición social de estos consorcios
y el FA del Evita. también varía: algunos están conformados por
Al reivindicar las Ligas Agrarias como criollos, aborígenes, gringos o población mix-
ejemplo de organización exitosa, la gestión de ta (según el funcionario de la Subsecretaria de
la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) en Desarrollo Rural entrevistado).
Chaco interpretó que el poder económico está Rodolfo nos explicó que desde la Secre-
vinculado con el poder político, por ende, una taría de Agricultura Familiar (SAF) se acom-
de las principales políticas que impulsaron en paña y asesora a los consorcios para tratar de
el Chaco fueron: los consorcios productivos ver que tengan un “buen funcionamiento”,
de servicios rurales. Así, estos funcionarios sobre todo en lo que se relaciona con la ad-
decidieron no tomar en cuenta y no trabajar ministración de recursos. En su discurso, los
con las organizaciones existentes, sino invitar funcionarios reivindican los consorcios como
a que estas organizaciones se incorporaran a una política “novedosa” que contrasta con las
estas nuevas formas de organización que ellos políticas anteriores que había en la provincia,
idearon: “los consorcios”. El objetivo era que como el Programa Social Agropecuario (PSA),
los productores “se organizaran para produ- la cual es catalogada, por algunos funciona-

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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

rios de la gestión de Pérsico, como “política cómo, discursivamente, el funcionario separa


paternalista”. el “hacer política” del “generar políticas”. Lo
cierto es que el generar políticas para el sec-
“Entonces ahí es donde surgió la idea de esta-
tor implica también hacer política y esto tiene
blecer una política y una estructura, digamos,
que ver con el poder que tienen funcionarios y
que nos permita a nosotros generar garantías de
técnicos para clasificar a los destinatarios de las
sectores asociados que puedan tener capacidad
políticas (qué características tienen que tener
de producción propia, digamos, y a partir de sí
los productores y sus organizaciones para po-
mismos. No a partir de la paternidad exclusiva
der acceder a los beneficios de los programas y
del Estado. Con el Estado, pero no a partir de
proyectos) y con promover y regular la orga-
una política paternalista” (+). (Funcionario de
nización y participación del sector campesino
la SAF).
en las políticas de desarrollo rural y agricultura
Así, el funcionario entrevistado hizo mucho familiar22.
énfasis en que el campesino tenga la capaci- Por ejemplo, el objetivo que tienen los
dad para producir sin depender de la “ayuda funcionarios de “convertir a los pequeños pro-
paternalista” del Estado. Es por ello que la ductores en sujetos productivos”, no coincide
gestión de Pérsico, en su opinión, priorizaba siempre con la realidad y las expectativas que
políticas de Estado “que no venga alguien y tienen los pequeños productores y sus orga-
pueda borrarlas de un plumazo”. Así, una de nizaciones. En una reunión que presenciamos
las premisas de los funcionarios militantes del donde había técnicos y productores del Cha-
Movimiento Evita (ME) es que las políticas co, los primeros criticaron a los segundos por
requieren una organización fuerte que las sos- “no poner voluntad” para asistir a las ferias
tenga y que las defienda. El Estado no puede francas a vender sus productos y por buscar
“dar” sino que debe “dar la herramienta” para vender su campo para mudarse a la ciudad y
“generar la independencia”. Esta era la ecua- comprarse una casa en el pueblo. Ante estas
ción básica que manejaban los funcionarios de acusaciones los productores se defendieron di-
la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF), y ciendo que si la gente no se queda en el campo
paradójicamente, también los funcionarios de es porque el campo no les resuelve la necesidad
la gestión anterior (Programa Social Agrope- y que la producción termina no siendo nego-
cuario). A través de su discurso de fortaleci- cio. “Venimos a la ciudad a hacer estudiar a
miento de organizaciones, tanto el Programa nuestros hijos”, dijo un productor presente en
Social Agropecuario (PSA) como la Secretaría la reunión. Estas discusiones coinciden con
de Agricultura Familiar (SAF) buscaban pro- lo que me dijo un funcionario que trabajó
mover e imponer modelos y prácticas organi- varios años en el Programa Social Agropecua-
zativas ajenas a las de las organizaciones.

3. Haciendo política y políticas


22 Esto dialoga con una serie de trabajos sobre
los programas como tecnologías donde se es-
3.1. Haciendo políticas y tablecen lenguajes y obligaciones recíprocas
política para organizar a los entre los agentes estatales y los destinatarios
destinatarios de los programas de las mismas (Berger, 2009, 2013; Cowan
Sánchez se reía mientras nos decía que ellos Ros, 2011 Schiavoni, 2005b). En el ámbito
tenían claro que no venían a “hacer política urbano estas cuestiones han sido tratadas en
a la gestión de gobierno, sino a generar po- análisis etnográficos sobre los plantes sociales
líticas”. El análisis de la cita anterior refleja (Quirós, 2009; Manzano, 2009).
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Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

rio (PSA), quien aceptó que el modelo actual los dirigentes, a la “pequeña burguesía agraria”
expulsa a los campesinos y hace que ya nadie (eran medianos productores capitalizados) y
quiera quedarse a vivir en el campo, pues no estaban en condiciones muy distintas a las que
hay incentivos suficientes para producir. están los campesinos en la actualidad23.
Tal pareciera que en la función pública si-
gue existiendo el arquetipo de que el dirigente 3.2. Hacer política al
campesino/ indígena son seres aislados en sus interior de la gestión
comunidades que se dedican a la producción Este “hacer política” del cual habló Sánchez
o que viven exclusivamente del autoconsumo. no sólo se expresa hacia la población desti-
Si bien abundan los trabajos académicos sobre nataria de las políticas, sino al interior de la
la pluriactividad (Neiman & Craviotti, 2006) gestión y entra en juego con la característica
y los hacedores de políticas saben que la ma- que comparten funcionarios y técnicos como
yoría de las personas que viven en zonas ru- sujetos con múltiples identidades y posiciones
rales realizan múltiples changas y actividades que compiten por recursos simbólicos y fi-
vinculadas al ámbito urbano, los programas y nancieros en arenas simultáneas (la burocracia
políticas dirigidos hacia ellos los siguen viendo estatal, los movimientos sociales o agrupacio-
únicamente en su rol de productores, impo- nes políticas a las cuales pertenecen, etcétera).
niéndoles agencias y categorías (Long, 2007; Esto, a nuestro modo de ver, puede observarse
Cowan Ros, 2011; Warman, 1984). y analizarse cuando ocurren cambios de ges-
En pláticas informales con técnicos y fun- tión al interior de las agencias estatales, como
cionarios fue común escuchar críticas contra lo fue el caso de la transición del Programa
aquellos dirigentes campesinos e indígenas Social Agropecuario (PSA) a la Secretaría de
que “no son productores y que se dedican a Agricultura Familiar (SAF) en el año 2008.
maniatar los recursos del Estado.” La legitimi- Para Chávez uno de los principales objeti-
dad del dirigente y su organización parecería vos de su gestión fue, “generar organización”,
depender exclusivamente de su capacidad el cual está ligado con la trayectoria del funcio-
productiva. nario y las alianzas con actores sociales y po-
Con respecto a la promoción y regulación líticos que haya tejido en otras arenas (cargos
de formas de participación y organización, en previos en otras dependencias estatales, corpo-
una comida que compartimos con dirigentes
de organizaciones campesinas en una localidad
al norte del Chaco, se burlaban de aquellos
23 Se trata de un contexto socioeconómico de-
funcionarios que buscaban “resucitar las Ligas
safiante caracterizado por la falta de insumos
Agrarias” y de sus fracasos para “constituir un
para la producción, la inseguridad jurídica
movimiento campesino”. Con ello, los diri-
sobre la tierra y la escasez de servicios básicos.
gentes se referían a las prácticas organizativas
El 23.1% de la población de la provincia del
impulsadas desde la Secretaría de Agricultura
Chaco vive con necesidades básicas Insatisfe-
Familiar (SAF), como los consorcios produc-
chas (INDEC, 2010). Existe un fuerte prob-
tivos rurales y el Foro Nacional de Agricultura
lema de inseguridad jurídica sobre las tierras
Familiar (FONAF). De la misma manera, los
y de falta de recursos para el pequeño produc-
dirigentes perciben que existe un distancia-
tor, lo que ha tenido como consecuencia la
miento entre su realidad y la que les tocó vivir
desaparición de cerca de 300.000 pequeños
a los funcionarios, pues de alguna manera esos
productores y de Explotaciones Agropecuar-
funcionarios (que fueron dirigentes de las Li-
ias (EAPS) dedicadas a la agricultura familiar
gas Agrarias) pertenecían, como lo expresaron
(Obschatko, 2009).
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Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 151-164

raciones agrarias con las que trabajó, etcétera). sus épocas universitarias) decidieron convocar
En este sentido, el funcionario nos comentó a compañeros del Ministerio de Agricultura
que la base para armar la nueva Subsecretaría y comenzar a generar grupos de discusión y
la hizo con compañeros suyos de la Juventud charlas con el objetivo de debatir la política
Peronista y dirigentes históricos de la Federa- agropecuaria. Posteriormente, logró obtener el
ción Agraria Argentina (FAA) con los cuales apoyo de Julián Domínguez, quien ocupaba el
trabajó anteriormente. A nivel provincial, las rol de Ministro de Agricultura en 2009, fecha
delegaciones del Programa Social Agropecua- cuando comenzaron a pensar y conformar la
rio (PSA) fueron convertidas en delegaciones Corriente Agraria Nacional y Popular (CAN-
de la Subsecretaria donde nombró a gente PO). Chávez narró que pasaron de ser nada
de su confianza y que compartían su misma (unos cuantos compañeros) a ser 100 técnicos
orientación política. “Los dos directores na- trabajando intensamente y divididos en 11
cionales es gente que pensaba de la misma comisiones. Estos técnicos elaboraron diver-
manera que yo…la mayoría de los delegados sos documentos con estudios y diagnósticos
provinciales que ponemos es gente que pensa- sobre la política agropecuaria y le entregaron
ba en el sentido de…no, no tan cabeza PSA” un libro a Cristina Fernández de Kirchner.
(Entrevista realizada a Chávez). En opinión de Chávez, los documentos que
Esta noción sobre la mente o “cabeza PSA” ellos elaboraron fueron el punto de partida del
fue reiterada por varios técnicos y funcionarios discurso de la Presidente sobre la importancia
durante el trabajo de campo. A través de la mis- de “industrializar la ruralidad.” Así, muchos
ma, buscaban diferenciarse de la gestión ante- de los temas y términos que utilizó el gobier-
rior. Así, el trabajo de Chávez no sólo consistía no en la agenda pública los instalaron ellos
en llevar a cabo sus tareas como funcionario como la Corriente Agraria Nacional y Popular
(administrar los recursos, asignarlos y ver que (CANPO). Chávez define este rol como el de
se cumplan las normativas de los programas), un “técnico político” que es:
sino que también tenía un trabajo “como mili-
“Un militante…un militante que tiene muy
tante” que él mismo definió como un “trabajo
claro las cuestiones técnicas. Un técnico que
personal” que consistía en charlar con técnicos
en su gestión diaria tiene un contenido político
de las diferentes provincias para realizar un
permanente, político. No político partidario,
“trabajo de convencimiento”. Si bien recono-
sino político en el sentido deeee…influenciar
cía que en el PSA había mucha gente valiosa
(+) sobre políticas de Estado, avanzar muy cla-
y con experiencia; comentaba que “tenían una
ramente en políticas predefinidas, en orienta-
terrible cabeza PSA”. Estaban acostumbrados
ciones políticas predefinidas…” (Entrevista
a hacer un trabajo “asistencialista y acotado”.
realizada a Chávez).
El reto para él era “pensar en grande”, en todos
los cambios que debían hacerse para mejorar Esta influencia que ejerce el militante sobre
la agricultura familiar: tierra, infraestructura, políticas de Estado no sólo tiene que ver con
comercialización, etcétera. Este trabajo ema- su rol técnico (tener expertise y conocimien-
nó del “proyecto nacional y popular” y desde to para posicionar ciertos temas en la agenda
la perspectiva de Chávez tuvo como objetivo pública o para discutirlos), sino también con
defender a Cristina Kirchner de los ataques de el hacer política fuera de la Subsecretaria de
la Mesa de Enlace. “Se estaban llevando puesta Agricultura Familiar, es decir, la habilidad para
a la presidenta” (exclamó Chávez emocionado colocarse en las áreas decisoras del gobierno
mientras lo entrevistábamos). Así, junto con nacional y los gobiernos provinciales sobre la
su compañero de la Juventud Peronista (de temática agropecuaria. Lo que Chávez en un

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Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

primer momento denominó “política partida- Los testimonios de los funcionarios entre-
ria” y que no quiso reconocer que forma parte vistados nos muestran cómo por su paso por
de la tarea del técnico político. Aunque más la gestión no sólo tienen que diseñar, gestionar
adelante (durante la entrevista) comentara y hacer políticas, sino también hacer política.
orgulloso que los compañeros de la Corriente Así, funcionarios y técnicos militantes de di-
Agraria Nacional y Popular (CANPO) le en- versas agrupaciones políticas y movimientos
tregaron un documento de trabajo sobre polí- sociales compiten por ganar adherentes en sus
tica agropecuaria al gobernador de Mendoza, espacios y se aplican unos a otros, técnicas de
quien nombró a varios de ellos en posiciones subversión (Bailey, 2001), buscando conven-
clave del gobierno provincial dedicadas a la cer a sus rivales de que adhieran a su grupo
política agropecuaria (Subsecretarias y direc- o espacio político en detrimento de otros. De
ciones). Lo mismo pasó en las provincias de la misma manera, los funcionarios que llegan
Corrientes y Misiones. Esto muestra la im- buscando instaurar nuevas improntas y políti-
portancia de posicionar gente de la Corriente cas en territorio se encuentran con funciona-
Agraria Nacional y Popular (CANPO) y con rios y técnicos que tienen lealtades hacia otros
su ideología en puestos clave de gobierno rela- grupos o padrinos políticos. En este sentido, el
cionados con la temática del desarrollo rural, capital político y simbólico (Bourdieu, 1996)
la producción y la agricultura a largo del país. de los funcionarios se pone en juego para bus-
La experiencia de Chávez de “generar or- car legitimar su gestión: desde las nuevas polí-
ganización” no es ajena a su administración. ticas que promueve y trata de instaurar, hasta
La historia muestra que los diferentes fun- su vínculo con organizaciones y destinatarios
cionarios han buscado llevar a sus cuadros de las políticas.
de confianza al Ministerio. En gestiones an-
teriores, ha habido funcionarios ligados a di- Conclusiones
ferentes organizaciones del agro (Federación Como todo campo, la gestión pública, sus ac-
Agraria Argentina, Movimiento Nacional tores y los programas que implementan im-
Campesino Indígena). Estos funcionarios han plican diversos desafíos para el investigador.
buscado colocar a sus cuadros no sólo a ni- Los funcionarios de alto rango son de difícil
vel nacional, sino también en las provincias. acceso y tienen poco tiempo. De la misma ma-
Lo mismo pasó con la gestión subsiguiente de nera, aunque los técnicos pueden parecer más
Pérsico y la manera que incorporaron a mili- accesibles, la amplia movilidad que tienen en
tantes del Movimiento Evita (ME). Ante las el territorio y la definición de sus agendas en
coyunturas presidenciales, las diferentes ges- el día a día puede presentar diversas complica-
tiones también se han pronunciado por apo- ciones para coordinar encuentros o entrevistas
yar a uno u otro candidato según sus vínculos con antelación.
y cercanía con los funcionarios de turno. Por La confianza y los vínculos que estable-
ejemplo, así como Julián Domínguez fue el cimos con diferentes agentes estatales a nivel
candidato de la Corriente Agraria Nacional y nacional y subnacional fue lo que nos permi-
Popular (CANPO) para la precandidatura del tió, no sólo entrevistarlos, sino seguir y pre-
gobierno de la provincia de Buenos Aires, en el senciar diversas aristas de su trabajo, conocer
año 2015, el Movimiento Evita (ME) anunció sus trayectorias y la manera en que conciben
la precandidatura presidencial de Jorge Taiana las problemáticas rurales y los productores y
para las elecciones Primarias Abiertas Simultá- organizaciones con las cuales trabajan. En ese
neas y Obligatorias (PASO) en 2014. sentido, este artículo de investigación busca
mostrar que las políticas y los programas no se

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implementan en automático y que tienen ac- creditar las políticas y programas que hicieron
tores que son los que los ejecutan. Estos acto- los de la gestión anterior o sus oponentes. Así,
res no son entidades abstractas que se dedican aunque las políticas que busque implementar
a seguir lineamientos y normativas técnicas, este nuevo funcionario sean similares a las
como si fueran robots, sino que son humanos anteriores, discursivamente siempre se pre-
con ideales, creencias, frustraciones y dilemas. sentan como “novedosas” y “contrarias”. Así
Comprender las lógicas de estos agentes y sus fue como el discurso legitimó las nuevas po-
prácticas nos lleva a desnaturalizar la idea de líticas “plurales y abiertas de la Secretaría de
la burocracia estatal como un todo uniforme Agricultura Familiar (SAF)” en oposición a las
donde todos siguen la misma línea o piensan “políticas paternalistas” del Programa Social
de la misma manera. En efecto, al analizar a Agropecuario (PSA).
funcionarios y técnicos como líderes en tér- En este juego político también es intere-
minos de Bailey (2001), nos llevó a ver como sante observar como las gestiones se personi-
cada uno de ellos tiene recursos limitados, fican detrás de la figura de los funcionarios
múltiples roles y además es productor simbó- a su cargo y la trayectoria del mismo. Por
lico de problemas sociales (Bourdieu, 1996, ejemplo, en el Programa Social Agropecuario
1999). (PSA) se valoró el perfil técnico, contar con
Las trayectorias e historias de los funcio- credenciales que te autoricen como ingeniero
narios entrevistados nos muestran como sus agrónomo, médico veterinario, etcétera. En
experiencias de trabajo previo, sus creencias y las gestiones posteriores, fue muy valorado el
las organizaciones donde militaron inciden en rol del militante, la experiencia que uno haya
la manera que conceptualizan a la agricultu- tenido en territorio en pos de la defensa de de
ra familiar y los modelos de organización que ciertos grupos. Esta personificación sirve tam-
promueven hacia los destinatarios de los pro- bién para calificar o descalificar ciertas prác-
gramas (Schiavoni, 2005b). En este sentido, se ticas. Fue común que los funcionarios de la
convierten en productores simbólicos de pro- Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) que
blemas sociales, donde sus prácticas y discur- venían trabajando desde el Programa Social
sos sólo cobran sentido a partir de su historia y Agropecuario (PSA) destacaran la importancia
no sólo de su rol en la gestión actual. de seguir normativas claras y que los procesos
Los recursos limitados con los que cuentan sean transparentes. En su opinión, la gestión
los líderes convierten al Estado en una arena de Pérsico se caracterizaba por traer “punteros
en disputa que va más allá de los cargos for- o militantes piqueteros” que carecían de expe-
males o el presupuesto para implementar pro- riencia. En cuanto a los programas, los fun-
gramas. Durante los cambios de gestión y al cionarios anteriores a la gestión de Pérsico en-
interior de la misma, funcionarios y técnicos fatizaron que no estaba claro como se estaban
disputan capitales políticos y simbólicos que asignando los recursos a las organizaciones y
tienen que ver con el conocimiento del mun- que “habían desaparecido las garantías del Es-
do político y su funcionamiento, el poder de tado nacional para asignar recursos”, con ello
“hacer grupos” (Bourdieu, 1996) para legiti- querían decir que desde la lógica del movi-
mar sus acciones y su gestión como funciona- miento piquetero Pérsico asignaba recursos se-
rios, tanto al interior de la burocracia como gún sus afinidades con las organizaciones. Esta
con la población destinataria. cuestión era rebatida por los funcionarios de la
La disputa por estos capitales conlleva a gestión Pérsico para quienes ellos se habían de-
que los agentes estatales incurran en un juego dicado a construir una institucionalidad que
político (Bailey, 2001) que consiste en desa-

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Jimena Ramos Berrondo “Haciendo política y políticas en la Secretaría de Agricultura Familiar”

garantizaba recursos y programas a todas las en la “independencia y la autonomía” de las


organizaciones. organizaciones y que “no intervienen en sus
Lo interesante de analizar los múltiples ro- discusiones”; no obstante, se erigen como “los
les de los agentes estatales es que todos ellos garantes democráticos” de los espacios donde
cuentan con diversos posicionamientos, nada se vinculan con los dirigentes campesinos e in-
más revelador que la categoría empírica de dígenas, regulando su participación y el acceso
“técnico político”. Este rol de “técnico políti- que tienen a recursos y financiamiento.
co” con el cual se identifican desde los inge-
nieros agrónomos hasta aquellos que cuentan Referencias bibliográficas
otro tipo de profesiones nos da la pauta para Bailey, F.G. (2001). Strategems and Spoils: A So-
ver como las narrativas y las prácticas de los cial Anthropology of Politics. Oxford: Basil
actores van cambiando según el contexto y la Blackwell.
situación social en la que se encuentren (Gluc- Berger, M. (2009). Formas de interacción y par-
kman, 1958). Esto fue muy interesante puesto ticipación política en el proceso de organiza-
que lo observamos a lo largo de las mismas ción del Movimiento Campesino de Formosa
entrevistas. Es decir, por momentos los entre- (MOCAFOR). Tesis de Doctorado, Mimeo.
vistados se posicionaban desde su rol de “mi- Buenos Aires, Faculta de Filosofía y Letras,
litantes”, cuando hablaban de sus principios UBA.
o creencias. No obstante, cuando hablaban Berger, M. (2013). Nociones de representación y
sobre lo que tenían que hacer se posicionaban organización en disputa. Avá. 21, 85-105. Re-
como “técnicos”, para justificar sus acciones en cuperado de: http://www.scielo.org.ar/scielo.
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se observa claramente cuando los que se dicen Berger, M. (2018). En busca de reconocimiento: Las
ser “militantes y conocedores del territorio” se organizaciones de la AF, Campesina e Indígena
olvidan de la realidad en la que viven las orga- ante el conflicto por la resolución 125. Buenos
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que sigan prácticas productivas y organizativas Berger, M. & Ramos, J. (2014). La disputa por la
ajenas a su realidad. participación y las prácticas organizativas en
De la misma manera, el rol de técnico el marco de la implementación de las políticas
sale a relucir cuando funcionarios y técnicos de desarrollo rural en la provincia del Chaco,
militantes justifican el deber de “fortalecer a Argentina. Revista do Centro de Estudos Ru-
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191
Revista Estado y Políticas Públicas Nº 8. Mayo-Septiembre 2017. ISSN 2310-550X pp. 167-184

La Paritaria Nacional Docente y la política de Salarios


Mínimos Docentes en la Argentina entre 2005 y 2016.
Impacto, limitaciones y desafíos

The National Teaching Peoples and the policy of Minimum


Teaching Wages in Argentina between 2005 and 2016.
Impact, limitations and challenges.

Por Agustín Claus*


Fecha de Recepción: 01 de junio de 2017
Fecha de Aceptación: 30 de agosto de 2017

RESUMEN los salarios docentes y se delinean los desafíos


La discusión por los salarios docentes en la pendientes. La principal contribución de este
Argentina nunca fue, es ni será neutral, por- artículo de investigación consiste en la gene-
que cada posición implica un marco teórico ración y producción de la evidencia empírica
y un posicionamiento político respecto desde para aportar a la construcción del pensamien-
el cual cada voz del debate se posiciona para to estatal respecto de la discusión en torno al
plantear su posición y sus principios en tor- rol de la paritaria nacional docente y la políti-
no a la valoración del rol del Estado, la ne- ca de salarios mínimos en las remuneraciones
gociación colectiva y los salarios docentes. En docentes. Entonces, planteada dicha posición,
el presente artículo de investigación, se desa- mediante los apartados que aquí lo componen,
rrolla el impacto en los salarios docentes de se analiza la instauración e institucionalización
la constitución, desarrollo e implementación de la paritaria nacional docente y la política de
de la Paritaria Nacional Docente mediante la salarios docentes mínimos garantizados como
institucionalización del salario mínimo a ni- hito histórico del sistema educativo argentino.
vel nacional y las repercusiones en los salarios Palabras clave: Paritaria Nacional Docen-
provinciales. También, se identifican las limi- te, Salario Mínimo, Salario Docente Mínimo
taciones existentes y perdurables respecto de Garantizado.

* Especialista formado en la Licenciatura en Administración por la Facultad de Ciencias Económicas


de la Universidad de Buenos Aires. Investigador asociado a la Red ESTRADO y del Programa
Educación, Conocimiento y Sociedad, Área Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales. Correo electrónico: agustinclaus@gmail.com
193
Giuliana Mezza y Cristina Ruiz del Ferrier “Entrevista a Yannis Stavrakakis”

ABSTRACT discusión y desarrollo de las comisiones esta-


The discussion of teacher salaries in Argenti- blecidas, fue “Tanto vale la enseñanza, ¿Cuanto
na was never, is and will be neutral, because el Maestro?”, en el cual se pueden analizar las
each position implies a theoretical framework diferentes concepciones y, por ende, la valo-
and a political positioning from which each rización económica de los salarios docentes
voice of the debate is positioned to raise its (Bravo; 1987: 1-7)
position and principles around the evaluation Mediante este artículo de investigación,
of the role of the State, collective bargaining no se presente aportar una solución objetiva
and teacher salaries. The article develops the a la cuestión, sino antes bien, proporcionar la
impact on teacher salaries of the constitution, evidencia empírica para abordar la temática
development and implementation of the Na- del salario docente como un prerrequisito y
tional Teaching Parity through the institutio- un punto de partida, desde el cual, se pretende
nalization of the minimum wage at the natio- desarrollar y abordar la institucionalización de
nal level and the repercussions on provincial la paritaria nacional docente como herramien-
salaries. Also, existing and lasting limitations ta de política pública salarial en el sistema
on teacher salaries were identified and the re- educativo argentino. En el marco de la nueva
maining challenges were delineated. The main legislación educativa, sancionada durante los
contribution of the article is the generation últimos, se profundizó el estudio del principal
and production of empirical evidence to con- hito histórico de la innovación salarial consa-
tribute to the construction of state thought in grado mediante la estipulación del salario do-
relation to the discussion about the role of the cente mínimo garantizado.
national teacher parity and the policy of mini- Las temáticas que aquí se analizan se orga-
mum wages in teacher salaries. Then, the posi- nizaron para su mejor exposición conceptual
tion was raised, through the sections analyzed en ejes orientadores que permitirán conocer,
the establishment and institutionalization of abordar y evaluar el impacto, las limitaciones y
the national educational peer and the policy los desafíos de la paritaria nacional docente en
of guaranteed minimum educational salaries la Argentina. Para ello, en primer lugar, se ana-
as a historical landmark of the Argentine edu- lizó, desde el enfoque de derechos, el marco de
cational system. referencia de la institución del salario mínimo
Keywords: Educational National Parity, y la fuente de derecho de la constitución de
Minimum Wages, Guaranteed Minimum Tea- la paritaria nacional docente como parte de
ching Wages. la nueva legislación educativa. El nudo más
complejo, en segundo lugar, implicó abordar
Introducción el impacto de la instauración, de manera in-
édita, del salario docente mínimo garantizado
La discusión en torno a los salarios docen-
a nivel nacional desgranando un conjunto de
tes en la Argentina siempre generó posiciones
dimensiones sobre las cuales se registraron
y contrapuntos por parte de los distintos ac-
modificaciones significativas. Luego, en tercer
tores sociales, docentes, gremiales, políticos
lugar, se identificaron las principales limita-
y/o académicos debido a la inexistencia de
ciones de la paritaria nacional docente, como
un consenso generalizado respecto del valor y
espacio de desarrollo de propuestas y opciones
la remuneración de los docentes tanto en la
de política educativa que perduran excediendo
Argentina como en el concierto internacional.
su alcance y sus potestades. Por último, luego
En la actualidad, no se encuentra resuelta ya
del análisis del marco de referencia normativo,
que, desde el Congreso Pedagógico Nacional
el impacto y las limitaciones, se delinean las
de 1882, uno de los ejes contemplados en la
194
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conclusiones y los principales ejes como desa- Card y Krueger (1994), Card (1992), Man-
fíos de las condiciones laborales de los docen- ning y Machin (1996), Dolado (1996), Boal
tes del sistema educativo argentino. y Ransom (1997), Bhaskar (1999) y Lang y
Kahn (1999). Con mayores niveles de com-
1. La institución del Salario Mínimo plejidad se destaca el célebre estudio de Dic-
En la literatura especializada en materia de kens, Machin y Manning (1994) que presu-
los salarios mínimos existen discrepancias, y ponen que la economía se constituye por un
falta de consenso, entre las diferentes concep- conjunto de monopsonios laborales, en el
ciones respecto de la utilización, el impacto cual, cada empleador se conforma en un mo-
y los efectos de su implementación, pese a la nopsonio específico en sí mismo, y, por ende,
proliferación de diversas investigaciones que regula y establece el nivel salarial.
proporcionaron la evidencia empírica que Finalmente, el tercer enfoque, es el mo-
permita demostrar los efectos de la estipula- delo de salarios de eficiencia, que se sustenta
ción de salarios mínimos en distintos tipos en la idea básica que, en determinadas situa-
de mercado de trabajo. Desde el punto de ciones, la productividad del trabajo está di-
vista histórico, se desarrollaron tres enfoques rectamente relacionado con los salarios. Esta
conceptuales. El primero, el modelo compe- tercera línea argumentativa en relación a la
titivo (neoclásico) que sustenta que el salario explicación de los efectos de los salarios míni-
es regulado y establecido por el equilibrio en- mos, se sustenta en la existencia de salarios de
tre la oferta y demanda laboral. Este enfoque eficiencia o racionales. En síntesis, esta con-
fue utilizado como la base de un amplísimo cepción sostiene que la productividad laboral
número de estudios empíricos. Entre los tra- es impulsada por los aumentos de los salarios,
bajos principales se encuentran Kaitz (1970), generando una mayor eficiencia laboral. De la
Hashimoto y Mincer (1970), Kosters y Welch revisión de la literatura se destaca a Shapiro y
(1972), Ragan (1977), Freeman (1979), Bet- Stiglitz (1984), Jones (1987) y Rebitzer y Ta-
sey y Dunson (1981), Hamermesh (1981), ylor (1991; 1995).
Solon (1985), Wellington (1991), Deere En el sistema educativo argentino no se
(1995), Neumark y Wascher (1996), Partridge cuenta con estudios especializados dedicados
y Partridge (1998) y Williams y Mills (1998). a indagar la complejidad de los salarios docen-
En líneas generales, estos autores sostienen tes, justamente es esta una limitación, y mu-
mediante sus respectivas investigaciones que cho menos aún investigaciones que aborden
la estipulación de salario mínimo incrementa el reciente proceso de implementación de la
el desempleo como causa de la destrucción de paritaria nacional docente cuyo principal eje
empleos con menor formación y calificación. fue la estipulación del salario docente míni-
En el segundo enfoque, el mercado laboral mo garantizado a nivel nacional. La determi-
no competitivo (o monopsonio), es en el cual nación política de la estipulación de salarios
existe predominio o un único demandante de mínimos implica una problematización en
fuerza laboral, preferiblemente el empleo de torno a cuáles son los objetivos y las funciones
carácter estatal y por ende se establece el nivel esperadas de los niveles salariales. Respecto de
salarial. Las investigaciones empíricas en base cuáles son los objetivos propuestos, se consi-
al enfoque de monopsonio generaron y esgri- dera a ésta herramienta como: i) Herramienta
mieron conclusiones contradictorias respecto de Política Económica; ii) Instrumento redis-
de los efectos que contradicen los postulados tributivo dentro de la estructura salarial; iii)
del modelo competitivo. Entre las principales Instrumento de estabilización y/o ajuste; y/o
investigaciones se destacan las realizadas por

195
Giuliana Mezza y Cristina Ruiz del Ferrier “Entrevista a Yannis Stavrakakis”

iv) Flexibilización del poder adquisitivo de los la salida e implosión del régimen de acumu-
trabajadores (Marinakis, 2006: 49-76). lación de la convertibilidad en los años 2001
Respecto de las funciones, Gonzalez Es- y 2002 en la Argentina. La nueva legislación
pul, sistematiza los lineamientos que la OIT educativa, siguiendo a Scioscioli, se gestó con
advierte, respecto que las mismas procuren el propósito de cambiar el paradigma vigente y
cumplir al menos con la i) Protección de los procuró impulsar y garantizar el derecho fun-
trabajadores más vulnerables; ii) Determina- damental a la educación, generando el marco
ción de salarios equitativos; iii) Establecimien- normativo que establezca y determine el dere-
to de un umbral de remuneración y como iv) cho social a la educación, y en contrapartida,
Instrumento de política macroeconómica genere y promueva las políticas públicas del
(Gonzalez Espul, 2001: 1-20). gobierno, nacional y provincial, convirtiendo
Nuestra perspectiva teórica se enmarca las condiciones de derecho formales en efecti-
en la Teoría de la Regulación propuesta por vas (Scioscioli, 2015:1-365). El cuerpo legisla-
Boyer, uno de los máximos referentes junto tivo sancionado entre los años 2003 y 2015
a Michel Aglietta. El término regulación se se estructuró mediante la i) Ley de Garantía
conceptualiza como “la conjunción de meca- del Salario Docente y 180 días de clases Nº
nismos que concurren a la reproducción del 25.864 (2003); ii) Ley del Fondo Nacional de
sistema en su conjunto, teniendo en cuenta el Incentivo Docente Nº 25.919 (2004); iii) Ley
estado de las estructuras económicas y formas de Educación Técnico Profesional Nº 26.058
sociales. Esta regulación está en el origen de la (2005); iv) Ley de Protección Integral de los
dinámica de corto y mediano plazo” (Boyer, Derechos de las Niñas, los Niños y los Ado-
1989: 156-159). La metodología analítica se lescentes Nº 26.061 (2006); v) Ley de Finan-
sustentó en línea con Abad cuya definición y ciamiento Educativo Nº 26.075 (2006); vi)
utilización de categorías capaces de generar Ley Nacional de Educación Sexual Integral
que la subjetividad estatal puede afirmarse y Nº 26.150 (2006); vii) Ley de Educación
autonominarse, en un contexto de pérdida de Nacional Nº 26.206 (2006) y viii) Ley de
centralidad del Estado, se procura que se uti- Obligatoriedad de la Sala de 4 años N° 27.045
lice como herramienta en el marco de la cons- (2014). En este sentido, Scioscioli conceptua-
trucción del pensamiento estatal (Abad, 2012: lizó que el “espectro normativo no garantiza
1-66). De manera particular, el análisis de la ni se traduce por sí solo en un sinónimo de
paritaria nacional docente y el salario docente amplia elegibilidad sino se lo concibe o gana
mínimo garantizado se enmarca dentro de una como contenidos del derecho fundamental a
de las cinco formas institucionales, que es la la educación sobre los que no se puede regresar
relación salarial definida como “las relaciones (retroceder)” (2015:184).
entre la organización del trabajo, el modo de Dentro de este nuevo marco de legislación
vida y las modalidades de reproducción de los educativa, que expresa la etapa posneoliberal,
asalariados” (Boyer, 2007: 37-48). la Ley de Financiamiento Educativo fue la que
incorporó la posibilidad de negociación colec-
1.1. El salario docente desde tiva de las condiciones laborales a nivel federal
el Enfoque de Derechos entre el gobierno (empleador) y los Trabaja-
El proceso de institucionalización de la Parita- dores (con representación gremial), constitu-
ria Nacional Docente (en adelante, PND), se yéndose como un hitó en el sistema educativo
inscribe dentro de la nueva legislación educati- argentino (Novick, 2008: 81-118). El origen
va nacional sancionada luego de la mayor cri- de la paritaria nacional surgió del artículo N°
sis social, económica y política acontecida con 10 de la Ley de Financiamiento Educativo N°

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26.075/06 que estableció “el Ministerio de años, se estableció que el “Ministerio de Tra-
Educación, Ciencia y Tecnología juntamente bajo, Empleo y Seguridad Social será la autori-
con el Consejo Federal de Cultura y Educa- dad de aplicación del presente y en ejercicio de
ción y las entidades gremiales docentes con re- sus funciones estará facultado para disponer la
presentación nacional, acordarán un convenio celebración de las audiencias que considere
marco que incluirá pautas generales referidas necesarias para lograr un acuerdo” (Decreto
a: a) condiciones laborales, b) calendario edu- 457/07-PEN). De forma complementaria,
cativo, c) salario mínimo docente y d) carrera se reguló que “cuando no logre avenir a las
docente” (LFE, 2006). La Ley de Educación partes, podrá proponer una fórmula concilia-
Nacional reconoció un derecho históricamen- toria; a tal fin estará autorizado para realizar
te negado y largamente exigido por el colecti- estudios, recabar asesoramiento y, en general,
vo de los trabajadores de la educación y esta- requerir toda la información necesaria a efec-
bleció en su artículo N° 67, inciso i, que “el tos de posibilitar el más amplio conocimien-
derecho a la negociación colectiva nacional y to de la cuestión de que se trate” (Decreto
jurisdiccional” (LEN, 2006). 457/07-PEN).
Con el Decreto del Poder Ejecutivo Na- La constitución de un espacio institucio-
cional N° 457/07, se establecieron y se defi- nal en el cuál se discutan, acuerden y definan
nieron los contenidos del Convenio Marco de posiciones respecto de las distintas políticas
negociación colectiva de los trabajadores de la públicas a nivel federal permitió generar ma-
educación a nivel nacional. En el artículo N° yores niveles de institucionalidad en la ne-
6 se establecieron las condiciones laborales de gociación entre el gobierno, nacional y pro-
mínima a considerar agrupadas en: vincial, y de los trabajadores de la educación
con representación gremial. La existencia de
a) Retribución mínima de los trabajadores do-
estas normas constituyeron un hito tras tantos
centes y b) Materias de índole económica, la-
años de postergaciones por parte del Estado
boral, asistencial, previsional, y en general las
Nacional en el reconocimiento del derecho
que afecten las condiciones de trabajo, a saber:
a la negociación colectiva del sector docente
I. Condiciones de ingreso a la carrera docente,
tal como lo establece la Constitución Nacio-
promoción y capacitación, calificaciones del
nal2 y los acuerdos internacionales de trabajo
personal; II. Régimen de vacantes; III. Trámites
de la Organización Internacional del Trabajo
de reincorporaciones; IV. Jornadas de trabajo;
(OIT)3.
V. Derechos sociales y previsionales; VI. Polí-
ticas de formación docente y capacitación en 1.2. Salario docente mínimo
servicio; VII. Representación y actuación sin- y negociación colectiva
dical; VIII. Títulos; IX. Cualquier otra materia
vinculada a la relación laboral entre partes den-
tro de las previstas en el artículo 10 de la Ley
Nº 26.075 (Decreto 457/07-PEN). 2 La Constitución Nacional en su artículo 14 bis:
“garantiza el derecho fun-
damental a la sindicalización libre y democrática y el derecho a huelga entre
En materia de regulación y homologación de 1

los acuerdos alcanzados durante los distintos ” y “Queda garantizado a los


el conjunto de los derechos sociales del trabajo


gremios: concertar convenios colectivos de trabajo (Constitución Nacional).

1 En distintos años, el Ministerio de Trabajo, 3 Las normas de la Organización Internacional del Trabajo, en particular el

Empleo y Seguridad Social homologó los dis- Convenio Nº 151 sobre Relaciones de Trabajo en la Administración Pública

tintos acuerdos paritarios. del año 1978 fue ratificado por la Ley 23.328 (OIT).

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Giuliana Mezza y Cristina Ruiz del Ferrier “Entrevista a Yannis Stavrakakis”

En el marco de los lineamientos planteados, de cada negociación en cada uno de los años.
la estrategia implementada por el gobierno En la tabla N° 1 se observa, que sólo en 2012
nacional tuvo como objetivo la utilización de y 2013 no se alcanzó un acuerdo de partes
dicha herramienta como un instrumento de estableciendo su estipulación por Resolución
coordinación y redistribución de la riqueza, Ministerial a cargo del gobierno nacional. En
procurando reducir las desigualdades entre las el resto de los años, se alcanzó un acuerdo ru-
brechas salariales docentes persistentes en el bricado en actas de acuerdo y estableciéndose
sistema educativo nacional. Una de las funcio- diferencias significativas en cada una de las
nes prioritarias de la fijación del salario docente mismas.
mínimo garantizado tuvo como principal coro-
lario la protección de los docentes con meno- Evolución y tipo de resolución de
res ingresos, que determinó el salario de inicio la Paritaria Nacional Docente.
de la carrera docente y se constituyó como el Años 2007 / 2016
instrumento para establecer los incrementos
en el resto de la pirámide salarial a nivel nacio- Tabla N° 1
nal y provincial.
Resulta importante destacar que, desde
el año 2005, el gobierno nacional impulsó AÑO RESOLUCIÓN
y estipuló de manera unilateral la definición 2007 Constitución PND
de un salario mínimo nacional, generando
un crecimiento constante y real de los sala- 2008 Acta Acuerdo
rios de manera continua entre los años 2005 2009 Acta Acuerdo
al 2007. El salario docente mínimo nacional 2010 Acta Acuerdo
garantizado en el 2005 fue $700, en el 2006
fue $840 y en el 2007 fue de $1.040 pesos 2011 Acta Acuerdo
corrientes. Se acordó considerar como 2012 Resolución Ministerial
base de discusión al cargo testigo de maestro 2013 Resolución Ministerial
de grado, sin antigüedad que cumple jornada
2014 Acta Acuerdo
simple del Nivel Primario, considerado en la
República Argentina como cargo representa- 2015 Acta Acuerdo
tivo en las discusiones salariales en el Consejo 2016 Acta Acuerdo
Federal de Educación. En el marco de la
Fuente: Elaboración propia.
reactivación del salario mínimo, Eyraud y Sa-
get, desde la perspectiva regional de América Los actores participantes en la mesa de dis-
Latina, definieron que “la fijación del salario cusión paritaria fueron, por parte del Estado
mínimo ha estado intrínsecamente ligada al empleador, el Ministro de Educación de la
nivel de desarrollo de la negociación colecti- Nación, cuatro ministros representando a cada
va y al rol del Estado en la política salarial” una de las cuatro regiones4 del país (Centro,
(2006: 243-276).
Mediante el análisis desde la constitución
y el proceso de implementación y desarrollo
4 Por características particulares propias de la
de la paritaria nacional docente se detalló la
Región Patagónica fue excluida y los Minis-
evolución de los diez años de vigencia com-
tros elegidos como representantes de cada
prendidos desde 2007 hasta 2016 y los resul-
Región son constituidos por resolución del
tados alcanzados según el proceso resolutorio
Consejo Federal de Educación.
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Cuyo, NEA y NOA) y el Secretario Ejecutivo


del Consejo Federal de Educación. Por parte
de los trabajadores, las organizaciones gre-
miales con representatividad nacional como
la Confederación de Trabajadores de la Edu-
cación de la República Argentina (CTERA),
la Confederación de Educadores Argentinos
(C.E.A.), la Asociación del Magisterio de En-
señanza Técnica (AMET), la Unión Docentes
Argentinos (UDA) y el Sindicato de Docen-
tes Particulares (SADOP). La constitución y
la reglamentación del funcionamiento de la
PND posee una fortaleza inédita en materia
de discusión de los salarios docentes a nivel fe-
deral, debido a que los actores principales que
participan de la discusión se encuentran con
la legitimidad institucional que amerita la dis-
cusión de la negociación colectiva. En efecto,
convocados y coordinados por el Ministro de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Na-
ción, se inicia el diálogo para la discusión y la
regulación de las condiciones laborales.
Resulta interesante realizar una tipología
de categorías de análisis que permitan explorar
los principales contenidos de política educa-
tiva, que se acordaron en las diferentes actas
de acuerdo de partes. El propósito es conocer
el objeto de cada negociación de las distintas
paritarias que se presentan en la tabla N° 2.

199
200
Año 2007 Año 2008
RESOLU- RESOLU-
CONTENIDOS ACORDADOS CONTENIDOS ACORDADOS
CIÓN CIÓN
Salario Mínimo Docente Garantiza-
do a Nivel Nacional (Piso Salarial)
Establecimiento de FONID y Com-
Representantes por gobierno
pensación Salarial
nacional y de las Jurisdicciones
Acciones de Seguimiento y Monito-
Provinciales
reo de Políticas Educativas
Representantes de Organizaciones
Infraestructura Escolar
Gremiales con representación
Garantía de Acceso por Concurso a
nacional
Cargos
Docente.

Tabla N° 2

Constitu- Secretario Ejecutivo Consejo Acuerdo


Garantia de Estabilidad Laboral Do-
ción PND Federal de Educación Acta
Años 2007 / 2016

cente (Excepto Educación Superior)


Consejos Consultivos de: 1) Po-
Títularización de Cargos existente
líticas Educativas; 2) Económico
hasta 31 de diciembre de 1998
Social; 3) Actualización Curricu-
Sanción e Impulso a Paritarias
Giuliana Mezza y Cristina Ruiz del Ferrier “Entrevista a Yannis Stavrakakis”

lar; 4) Calidad de la Educación;


Provinciales
5) Medios de Comunicación y 6)
Traslado y Permuta de Puestos de
Consejo del INFOD.
Trabajo Interjurisdicciones
Mejora de Calidad Educativa
Políticas Socioeducativas
Contenidos acordados en Actas Paritarias de Acuerdo de la Paritaria Nacional
Año 2009 Año 2010

RESOLU-
RESOLUCIÓN CONTENIDOS ACORDADOS CONTENIDOS ACORDADOS
CIÓN
Salario Mínimo Docente Ga-
rantizado a Nivel Nacional (Piso
Salarial)
Establecimiento de FONID y Salario Mínimo Docente Garantizado
Compensación Salarial a Nivel Nacional (Piso Salarial)
R