Cereseto, Hebe, “La intervención de la Sindicatura General de la Nación en el procedimiento

aprobado por el decreto 467/99” - El Derecho Administrativo 2009-582

I
Introducción
Con el dictado del decreto 467/99 que aprueba el nuevo Reglamento de Investigaciones
Administrativas –en adelante R.I.A.–, se produjeron modificaciones al anterior régimen de
sumarios administrativos, importando una de ellas la activa participación de la Sindicatura
General de la Nación –SIGEN– en un estadío de dicho procedimiento.
Justamente sobre este último punto tratará el presente análisis, ya que es dable
preguntarse cuál fue el fundamento que tuvo el Poder Ejecutivo de la Nación para que el
Organismo Rector del Sistema de Control Interno –SIGEN– tenga inmediata injerencia en el
íter sumarial, y cómo se lleva a cabo la misma.
En tal virtud, primeramente, se analizarán algunos de los considerandos del decreto
467/99; el articulado de su Anexo –R.I.A.– que se vincula con el tema sometido a este estudio;
la ley 24.156 –Título VI– en lo inherente a la competencia y modo de trabajo de la Sindicatura
General de la Nación; las resoluciones 78/99-SGN y 28/06-SGN de dicho organismo y,
finalmente, se extraerán las conclusiones del caso.
II
Análisis de los considerandos del decreto 467/99
Preliminarmente es dable recordar que como consecuencia de las atribuciones que
corresponden al Poder Ejecutivo Nacional, entre otras facultades hacia sus agentes, éste se
halla investido de la llamada "potestad sancionadora".
Esta última se torna operativa –en algunas circunstancias– mediante un procedimiento
investigativo llamado sumario administrativo, consistiendo éste justamente en la investigación
de las faltas o infracciones cometidas por los agentes de la Administración Pública en el
ejercicio de sus funciones.
La actividad descripta no es novedosa para el órgano administrativo, dado que ha contado
con esta atribución desde antaño, pudiendo citarse de modo ejemplificativo, la Ley de
Contabilidad, el decreto 1798/80 –que se deroga por la norma bajo estudio–, habiendo
previsto también un régimen de sanciones la derogada ley 22.140. Actualmente rige la ley
25.164 y sus normas complementarias, más el decreto del título.
Ahora bien, ingresando a la motivación o fundamentos del decreto 467/99 que son de
interés para este trabajo, vemos que el primer considerando del mismo señala que conforme
el art. 17 del decreto 558/96, "se encomendó al Ministerio de Justicia, a la Procuracion del
Tesoro de la Nación, y a la Sindicatura General de la Nacion, la elaboración y remisión a la
Unidad de Reforma y Modernización del Estado de un orden normativo que establezca un
sistema de responsabilidad del funcionario público".
En el considerando séptimo, se recuerda que conforme lo dispusiera el referido decreto
558/96, "cabe continuar con el proceso de reforma y modernización del Estado al que se dio
inicio en 1989, resultando imprescindible proceder a la revisión integral de las normas que
todavía condicionan tal proceso, seleccionando y utilizando las herramientas adecuadas para
lograr una mayor eficiencia, eficacia y transparencia en la gestión".
 Asimismo, se argumentó que atento a lo dinámica que resulta la realidad administrativa,
debía adecuarse el régimen disciplinario mediante "un procedimiento administrativo especial,
de naturaleza correctiva interna que constituya garantía suficiente para la protección de los
derechos y correcto ejercicio de las responsabilidades impuestas a los agentes públicos",
debiendo enmarcarse en el principio de legalidad sancionadora de la Constitución Nacional. Por
ende, y como consecuencia de la aplicación de tal premisa, es necesario dotar de publicidad
los actos conclusivos de la sustanciación, de la información sumaria y sumario, brindándole
mayor transparencia a la tramitación, a través de la lectura en Audiencia Pública de los
informes pertinentes formulados por el instructor y, en su caso, la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas y la Sindicatura General de la Nación.
En suma, de los considerandos del decreto 467/99 se desprende que el Poder Ejecutivo
Nacional tiene como objetivo dotar de mayor transparencia al procedimiento sumarial, a
efectos de brindar mayores garantías al agente sumariado y por propiedad transitiva a la
población en general al someterse la Administración a los principios constitucionales.
III
Análisis de los arts. 1º, 3º, 10, 46, 108, 109, 118,
199, 122 y 123 del Reglamento de Investigaciones Administrativas (R.I.A.) aprobado por el
decreto
467/99 obrante en su anexo I
Seleccionamos los artículos de relevancia para la actividad de la Sindicatura General de la
Nación. Veamos:
El art. 1º nos indica el ámbito de aplicación del R.I.A. De él se desprende que alcanzará al
personal comprendido en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, al docente
comprendido en estatutos especiales y a todo aquel que carezca de un régimen especial en
materia de investigaciones. También alcanza a los sumarios ordenados por el Poder Ejecutivo
Nacional y al personal comprendido en convenciones colectivas de trabajo celebradas en el
marco de la ley 24.185, que no hayan previsto un régimen especial.
Actualmente el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública regido por la ley 22.140 fue
sustituido por la Ley Marco de Empleo Público 25.164. Sin perjuicio de que la referida ley
25.164 fue publicada en el B.O. el 8/10/99 y el decreto 467/99 el día 5/5/99, los arts. 33, 36 y
particularmente 38 del decreto 1421/02 (B.O. 8/8/2002) reglamentario de la ley 25.164,
disponen que el referido decreto 467/99 y por lo tanto el R.I.A. aprobado por aquél, resulta de
aplicación al presente.
Así lo indica el referido art. 38 del decreto 1421/02 "...El procedimiento de investigación
aplicable será el establecido por el decreto 467/99 del 5/5/1999 o el que se dicte en su
reemplazo...". Al respecto, García Pullés agrega que "el 5/5/1999, por decreto 467, se aprobó
el R.I.A., que entraría en vigencia al día siguiente de su publicación y cuyo artículo 133 dispuso
que sería de aplicación a los sumarios en trámite a la fecha de su entrada en vigencia, con
excepción de los plazos en curso y las diligencias que hayan tenido principio de ejecución, los
cuales se regirán por las normas hasta entonces aplicables"(1).
El artículo 3º, por su parte, señala que cuando un hecho, acción u omisión pueda significar
responsabilidad disciplinaria, exista o no perjuicio fiscal, la investigación previa, de ser
necesaria, deberá sustanciarse de la forma prevista en el decreto en comentario.
 En el mencionado artículo se prevé además, que la iniciación de todo sumario
administrativo deberá ser puesta en conocimiento de la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas, a fin de que ésta, si lo estimare conveniente, tome intervención como parte
acusadora.
Más allá del referido artículo, se prevé que los Sres. Instructores Sumariantes serán
agentes de la Planta Permanente, y que la Procuración del Tesoro de la Nación tendrá esa
competencia cuando el personal involucrado sean aquellos agentes que revisten el Nivel A o B
del SINAPA o equivalentes y ejerzan un cargo con funciones ejecutivas en cualquiera de sus
niveles o cuando se trate de sumarios ordenados por el Sr. Presidente de la Nación.
Entre los deberes de los Sres. Instructores Sumariantes, merecen destacarse del art. 10 los
incs. b) y c.3) que prevén "observar las previsiones a efectos de la oportuna intervención de la
Fiscalía de Investigaciones Administrativas y, en caso de corresponder, de la Sindicatura
General de la Nación" y "reunir los informes y la documentación relacionados con un eventual
perjuicio fiscal, a efectos de la oportuna intervención de la Sindicatura General de la Nación".
Vemos cómo comienza a mencionarse a la Sindicatura General de la Nación en el
Procedimiento Sumarial ya desde los primeros artículos y vinculada al perjuicio fiscal o daño
hacendal, exclusivamente.
Conteste con lo expuesto, el R.I.A. prevé en su artículo 46 en relación con el Secreto del
Sumario: "será secreto hasta que el instructor dé por terminada la prueba de cargo, y no se
admitirán en él debates ni defensas, salvo la solicitud de medidas de prueba. El secreto de los
sumarios no alcanzará a la Procuración del Tesoro de la Nación ni a la Sindicatura General de
la Nación, cuando estos organismos realicen auditorías de aquéllos".
Ahora bien, más allá del levantamiento del secreto de sumario para la Sindicatura General
de la Nación para realizar auditorías, éste también cede –así lo dispone el R.I.A. bajo análisis–
cuando dicho Organismo deba intervenir a criterio del Sr. Instructor Sumariante, tal como
seguidamente se verá con los artículos que prosiguen.
En efecto, en cuanto a la específica intervención de la Sindicatura General de la Nación,
toman relevancia, particularmente, los Capítulos XIII y XV del reglamento que nos ocupa.
Veamos:
En el art. 108 se indica que clausurada la investigación, o sea, una vez practicadas todas
las averiguaciones del caso y diligenciadas las medidas de prueba de las que se sirvió el Sr.
Instructor Sumariante, éste debe disponer la clausura de esta etapa del procedimiento. Fecho,
debe producir, dentro de un plazo de diez (10) días un informe lo más preciso posible respecto
de lo actuado, denominado en sede administrativa "el Informe del art. 108", el que, entre
otras consideraciones deberá contener a los efectos que en este trabajo nos importa resaltar:
"e) La opinión y mención de aquellos elementos que puedan configurar la existencia de un
presunto perjuicio fiscal, para la ulterior elevación a la Sindicatura General de la Nación,
cuando corresponda".
El art. 109 –que es aquel que atribuye la competencia a la Sindicatura General de la
Nación– expresa: "Cuando corresponda, dentro de los tres (3) días de producido el informe el
instructor, deberán girarse las actuaciones sumariales, o sus copias certificadas, a la
Sindicatura General de la Nación a los fines de la consideración del perjuicio fiscal y, en su
caso, la calificación como de relevante significación económica...".
O sea, que tal como lo expresa Jacinto Mahmud respecto del referido art. 109, "La presente
norma prevé la participación de la Sindicatura General de la Nación, en tanto exista perjuicio
fiscal, para lo cual, en forma independiente de la evaluación que al respecto deba realizar el
Instructor, este organismo debe, necesariamente, a través de un acto, confirmar o rectificar
ese importe"(2).
No debemos soslayar lo previsto en el art. 110 del Reglamento de Investigaciones
Administrativas, que dispone "Producido el informe a que se refiere el art. 108 y, en su caso,
emitidos los dictámenes por la Sindicatura General de la Nación y/o por la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, se notificará al sumariado en forma fehaciente para que tome
vista de las actuaciones dentro del tercer día de notificado, debiendo examinarlas en presencia
de personal autorizado, no podrá retirarlas pero podrá solicitar la extracción de fotocopias a su
cargo. En esta diligencia podrá ser asistido por su letrado".
En consecuencia, el sumariado dentro del plazo de diez (10) días a partir del vencimiento
de la vista, podrá efectuar su defensa y proponer las medidas de prueba que estime
oportunas.
El R.I.A. dispone seguidamente en el art. 118, que producidas las pruebas del sumariado y
en su caso por la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, el instructor emitirá un informe
que implicará el análisis de aquélla. Cumplimentado que fuere lo expuesto, y producidos los
alegatos sobre la prueba, el Instructor elevará las actuaciones al Superior.
Prevé este artículo, además, que en los sumarios cuyo objeto se refiera a aquellos
funcionarios enumerados en el artículo 7° del Reglamento de Investigaciones Administrativas,
o en los casos en que la autoridad competente lo considere procedente, en razón de la
significativa trascendencia institucional de la investigación, o cuando la Sindicatura General de
la Nación se pronuncie respecto de la existencia de perjuicio fiscal de relevante significación
económica, deberá cumplirse con el procedimiento de la audiencia pública.
El art. 119 del R.I.A., dispone que esta audiencia pública será oral, presidida por la
autoridad que ordenó el sumario, ante la cual el Sr. Instructor Sumariante presentará el
informe del art. 108 y de haberse formulado, también se leerán los informes inherentes al
descargo y prueba del sumariado, el alegato de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas,
y alegato del sumariado. Agrega que en caso de corresponder participarán la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas y la Sindicatura General de la Nación.
Finalizado el acto, se labrará un acta que será firmada por el instructor, los funcionarios
intervinientes y, en su caso, por el sumariado y se agregará al expediente.
Sobre la Audiencia Pública, paso novedoso del R.I.A. aprobado por el decreto 467/99,
Jacinto Mahmud sostiene que ésta no registra antecedentes similares dentro de la
Administración Pública Nacional, imponiéndose para ganar transparencia a efectos de que se
conozcan todos los pasos dados por el expediente del sumario. Agrega que se puede afirmar
que el principio de publicidad que incorpora hace que lo actuado pueda ser conocido también
por otros agentes y por los particulares; en suma, que lo actuado por el Estado no sea
custodiado bajo infinitos cerrojos cuando debe brindarse garantía jurídica al sumariado y para
ello es necesario que se respeten todas las implicancias del debido proceso legal. En suma, la
publicidad de lo actuado que se materializa con la Audiencia Pública, implica la lectura de
todos los informes producidos en el expediente, dejándose constancia de esta última etapa
procesal mediante el acta respectiva(3).
Cumplimentado este estadío, el art. 122 expresa que recibidas las actuaciones o, en su
caso, producida la audiencia oral y pública, y previo dictamen del Servicio Jurídico Permanente,
la autoridad competente dictará resolución. En la misma deberá declarar –además de la
existencia o no de responsabilidad del/de los sumariado/s, etc.–, en su caso, la existencia de
perjuicio fiscal y la pertinente autorización al Servicio Jurídico respectivo para la iniciación de
las acciones judiciales correspondientes, cuyo ejercicio recién se llevará a cabo cuando se haya
intentado previamente su cobro en sede administrativa con resultado infructuoso y en la
medida que no resulte antieconómico (conf. art. 122, inc. e] del R.I.A.).
En relación con este punto del procedimiento, como lo señala la doctrina en la materia, "El
último de los incisos está ligado a los hechos donde hubo perjuicio fiscal, circunstancia que
deberá ser tenida como pauta para graduar la sanción, no obstante afirmar que ello no altera
la independencia que debe existir entre el procedimiento destinado a imponer sanciones
disciplinarias, y el dirigido a determinar la responsabilidad patrimonial, para decidir sobre la
promoción o no, de la acción judicial (P.T.N., Dictámenes: 227:229). En este caso, la autoridad
competente autorizará al servicio jurídico a iniciar las acciones de recupero por las vías
judiciales, actuación que se llevará a cabo, previo agotamiento de las instancias
administrativas mediante la notificación al responsable, para que en el plazo correspondiente
haga efectivo el importe. Cuando el dinero haya sido depositado en la institución bancaria que
corresponda, la constancia del depósito será agregada a las actuaciones en trámite. Esta
diligencia se llevará a cabo siguiendo el procedimiento que en materia de Responsabilidad
Patrimonial fija el decreto 1154/97"(4).
Finalmente, se dispone que la resolución definitiva que se dicte deberá ser notificada a las
partes y a la Sindicatura General de la Nación, si correspondiere.
Como comentario preliminar, podemos señalar que la Sindicatura General de la Nación
tomará intervención en la tramitación de los sumarios administrativos cuando de los mismos
surja la posible existencia de perjuicio fiscal, cuestión que debe ser advertida por el Instructor
Sumariante. Por lo tanto, al señalarse reiteradamente en el articulado del R.I.A. aprobado por
el decreto 467/99 que "de corresponder" la Sindicatura tomará intervención, lo es con ese
alcance.
En suma, de la mentada normativa merece destacarse que la Sindicatura General de la
Nación tomará intervención en los sumarios administrativos disciplinarios en los que a criterio
del Instructor Sumariante existan elementos que puedan configurar la existencia de un
presunto perjuicio fiscal, al que la Sindicatura podrá calificar de "relevante significación"
económica en los casos que estime procedentes y a los que nos referiremos más adelante.
IV
La Sindicatura General de la Nación
Antes de ingresar al análisis de la actividad prevista para la Sindicatura General de la
Nación, estimamos conveniente recordar de modo sucinto el origen, naturaleza, actividades y
modalidad de este organismo.
La ley 24.156 en su Título VI "Del Sistema de Control Interno", en el art. 96, crea a la
Sindicatura General de la Nación como una entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación.
Es materia de su competencia el control interno de las jurisdicciones y entidades que
componen el Sector Público Nacional definido en el art. 8° de la mencionada ley 24.156, sus
métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
El Sistema de Control Interno previsto en el referido Título VI de la ley 24.156, se
encuentra conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de
supervisión y, por las Unidades de Auditoría Interna creadas en cada jurisdicción y entidad que
dependa del Poder Ejecutivo Nacional.
 Ahora bien, estas Unidades de Auditoría Interna dependen jerárquicamente de la autoridad
superior de cada jurisdicción o entidad, de cada organismo, y actuarán coordinadas
técnicamente por la Sindicatura General de la Nación. En suma, quien goza de independencia
es la Sindicatura en su calidad de ente autárquico, mas no las Unidades de Auditoría Interna
que se encuentran vinculadas al superior de la jurisdicción o entidad a la que pertenecen, por
la vía de la jerarquía.
El modelo de control que aplica y coordina la Sindicatura General de la Nación es integral e
integrado y abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión, y la evaluación de programas y proyectos, fundándose en criterios de
economía, eficiencia y eficacia.
Conforme lo explica Otheguy, el modelo de control es integral porque abarca a toda la
Administración en todas sus áreas e integrado, porque forma parte del Sistema Administración,
en el sentido de que el control es una parte del administrar(5).
A su vez, se fundamenta en los criterios de economía, eficiencia y eficacia, que significan
alcanzar el objetivo, de modo y tiempo oportuno y con la menor cantidad de recursos.
De lo expuesto se desprende, en consecuencia, que la Sindicatura General de la Nación, en
su calidad de Organismo Rector del Sistema de Control Interno, es un ente descentralizado,
autárquico, vinculado al Presidente de la Nación por una relación de tutela, sin vínculo de
jerarquía administrativa.
Las competencias de la Sindicatura General de la Nación se hallan detalladas en el art. 104
de la ley 24.156, a las que remitimos, mereciendo destacarse entre ellas, aquellas de dictar y
aplicar las normas de control interno; supervisar las unidades de auditoría interna, realizar las
auditorías pertinentes, evaluar proyectos y programas; vigilar el adecuado cumplimiento de las
normas contables; comprobar la puesta en práctica por los organismos controlados de las
observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna y
acordadas con los respectivos responsables; atender los pedidos de asesoría que le formulen el
Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de
control y auditoría; formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su
competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la
correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y
eficacia; poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado
o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público; etcétera.
La Sindicatura General de la Nación está a cargo de un funcionario denominado Síndico
General de la Nación, que es designado por el Poder Ejecutivo Nacional y depende
directamente del Presidente de la Nación, con rango de Secretario de la Presidencia de la
Nación; éste debe poseer título universitario en ciencias económicas o derecho y una
experiencia en administración financiera y auditoría no inferior a los ocho (8) años (arts. 108 y
109, ley 24.156).
El Síndico General de la Nación es asistido por tres (3) Síndicos Generales Adjuntos, que
deben poseer título universitario y similar experiencia que la máxima autoridad del organismo,
y son quienes lo sustituyen en caso de ausencia, licencia o impedimento en el orden de
prelación que el mismo Síndico General establezca (arts. 110 y 111, ley 24.156).
V
Normativa dictada por la Sindicatura General de la Nación
 En consecuencia de las previsiones contenidas en el R.I.A. aprobado por el decreto 467/99,
la Sindicatura General de la Nación, a efectos de ejercer la competencia que allí se le atribuye,
dictó la normativa pertinente trazadora del íter a seguir dentro de dicho organismo en la tarea
de la determinación del perjuicio fiscal, cuando corresponda.
Así, se dictó la resolución 78/99-SGN (B.O. 28/7/99) mediante la cual el Sr. Síndico General
de la Nación impartió a sus agentes las instrucciones correspondientes orientadas al logro –
determinación del perjuicio fiscal en los sumarios administrativos y su calificación de relevante
significación económica cuando corresponda–, creando a su vez, un Cuerpo Colegiado
interdisciplinario con funciones de conocimiento y/o unificación de criterios, integrado por tres
miembros que eran profesionales graduados en derecho y/o ciencias económicas, que durante
su vigencia se denominó Comité de Perjuicio Fiscal resolución 78/99-SGN, con sede en la
Gerencia de Asuntos Jurídicos del Organismo Rector del Sistema de Control Interno.
En suma, la resolución 78/99-SGN reguló el procedimiento interno de la Sindicatura General
de la Nación para la consideración y calificación del perjuicio fiscal en los sumarios
administrativos en que correspondiere, dando funciones de supervisión y coordinación técnica
al referido Comité de Perjuicio Fiscal.
Asimismo, la máxima autoridad de la Sindicatura General de la Nación estableció que la
actividad del Organismo de Control se limitará a las específicas facultades encomendadas por
el R.I.A. aprobado por el decreto 467/99, importando por ende su participación, una opinión
técnica y objetiva sobre el daño sufrido por el erario público, libre de toda otra consideración
respecto de lo obrado en las actuaciones sumariales; función ésta que eventualmente sería
desplegada en el marco de las atribuciones que prevé la ley 24.156, pero fuera del
procedimiento sumarial.
En la mentada resolución 78/99-SGN se instruía a los Instructores Sumariantes –una vez
confeccionado el informe del art. 108 del R.I.A si en él opinaron y mencionaron los elementos
de prueba que pudieran dar cuenta de la configuración de la existencia de presunto perjuicio
fiscal– a elevar las actuaciones a los funcionarios que controlan en forma directa a
Jurisdicciones y Entidades de parte de la Sindicatura General de la Nación –Síndicos
Jurisdiccionales y Síndicos de Entidades o de Comisiones Fiscalizadoras–.
A su vez, estos últimos, debían confeccionar un informe detallando brevemente los hechos,
la valoración del daño hecha por el Sr. Instructor Sumariante, y realizar luego el control legal y
contable sobre el mismo conforme las pautas de la referida resolución 78/99-SGN. A modo de
ejemplo se cita: encuadre normativo del perjuicio fiscal, si existían coberturas de riesgo,
etcétera.
En cuanto al encuadre contable, se daban diversas pautas para su cuantificación, teniendo
en cuenta las causales más frecuentes de daños ocasionados al erario público conforme la
experiencia recogida en años de labor en materia de control interno. En consecuencia, según
se tratara de faltante de bienes, daños a bienes públicos, valor de reposición, de reparación,
percepción indebida de haberes, de asignaciones familiares, faltante de fondos públicos,
incorrecta percepción de tributos, irregularidades en las rendiciones de cuentas, accidentes de
tránsito, intereses por mora, entre otros, se daban diversas pautas o parámetros para su
cuantificación.
Fecho, debían indicar los Síndicos Jurisdiccionales y/o de Entidades y/o de Comisiones
Fiscalizadoras si debía ser calificado como de relevante significación económica el presunto
perjuicio fiscal, y para ello se consideraba que su valor debía superar el uno por mil (1‰) de
la asignación presupuestaria vigente, aprobada por ley para cada jurisdicción u organismo
involucrado, siempre y cuando no fuera inferior a pesos treinta mil ($ 30.000) (cfr. Punto 2.5.
del Anexo I de la resolución 78/99-SGN; valor que luego fue modificado, tal como señalaremos
más adelante).
Este informe debía ser girado al Comité de Perjucio Fiscal instalado –como ya dijéramos–
en el ámbito de la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la Sindicatura General de la Nación.
Tanto los Síndicos Jurisdiccionales, de Entidades y de Comisiones Fiscalizadoras, como el
Comité de Perjuicio Fiscal, al detectar que las medidas tomadas en las actuaciones de parte del
Sr. Instructor Sumariante no eran suficientes para conocer de la existencia del presunto
perjuicio fiscal y su cuantificación, podían solicitar y sugerir a aquél medidas de mejor proveer
para la consideración del referido daño hacendal.
La resolución 78/99-SGN –como ya dijéramos– atribuía al Comité en cuestión, el ejercicio
de las funciones de conocimiento y/o unificación de criterios, el que a su vez debía mantener
un archivo de las copias indispensables de cada legajo que procedía a devolver constituyendo
con ello su respaldo documental; debiendo centralizar, además, sus movimientos en un
sistema informático de datos. Señalaba también que quedaba facultado a asistir a la Audiencia
Oral y Pública del art. 109 del R.I.A. el personal que el Comité de Perjuicio Fiscal designara.
El 23 de marzo de 2006, como consecuencia de la experiencia recogida a lo largo de casi
siete años y de la nueva realidad económica por la reforma del régimen cambiario, el Sr.
Síndico General de la Nación adecúa el procedimiento que debe aplicar la Sindicatura General
de la Nación en materia de daño fiscal, particularmente su forma de análisis, las pautas para la
valoración de presunto perjuicio fiscal y los parámetros para calificarlo de relevante
significación económica; y para ello dicta la resolución 28/2006-SGN (B.O. 3/4/06), dejando sin
efecto su antecesora 78/99-SGN.
Se busca centralizar en una única instancia el examen de todos los perjuicios fiscales
originados en los sumarios administrativos. Ello se lleva a cabo en la Subgerencia de Control
de Legalidad de la Gerencia de Asuntos Jurídicos y se prevé el traspaso de los sumarios a
través de un cronograma.
En suma, los Síndicos Jurisdiccionales, de Entidades y de Comisiones Fiscalizadoras ya no
reciben los sumarios una vez finalizado el informe del art. 108 del R.I.A., cuando el Sr.
Instructor Sumariante estime que puede existir perjuicio fiscal; sino que dichos expedientes
son elevados directamente a la Subgerencia de Control de Legalidad de la Gerencia de Asuntos
Jurídicos de la Sindicatura General de la Nación. Se disuelve el Comité de Perjuicio Fiscal
resolución 78/99-SGN y todos los sumarios que aún quedaban pendientes de análisis en la
sede de las Sindicaturas Jurisdiccionales, de Entidades y de Comisiones Fiscalizadoras son
remitidos mediante un cronograma directamente a la mentada Subgerencia, que despliega la
actividad que otrora realizaban las Sindicatura Jurisdiccionales, de Entidades y de Comisiones
Fiscalizadoras y el Comité de Perjuicio Fiscal en lo que no se contrapone con la resolución
derogada.
La valoración del daño hacendal que emita la Sindicatura General de la Nación será sin
perjuicio de la determinación del menoscabo patrimonial prevista en el inc. e) del art. 122 del
R.I.A. de parte de la autoridad superior de la jurisdicción u organismo debidamente expresada
a la fecha del informe final.
Para asistir a la Audiencia Pública del art. 119 del R.I.A., queda facultado el personal que
designe la Subgerencia de Control de Legalidad de la Gerencia de Asuntos Jurídicos del
Organismo Rector del Sistema de Control Interno.
 En cuanto a la cuantificación de presunto perjuicio fiscal, la resolución 28/2006-SGN, en lo
sustancial, mantiene en general las pautas de su antecesora, introduciendo cambios relativos a
la nueva realidad cambiaria argentina, y agrega otro rubro más de daño hacendal, como
"daños a los recursos naturales" y cometidos por "pagos con títulos públicos".
Respecto de la calificación del presunto perjuicio fiscal como de "relevante significación
económica", hecho que de por sí activa la Audiencia Pública del art. 119 del R.I.A., la referida
resolución 26/08-SGN en su Anexo I dispone que será tal cuando el monto del perjuicio
"supere el uno por mil (1‰) del presupuesto de la jurisdicción u organismo involucrado,
siempre que no sea inferior a pesos cincuenta mil ($ 50.000), o cuando el daño hacendal sea
superior a pesos doscientos mil ($ 200.000)". De todos modos, se remite a la medida en su
completitud para un panorama más detallado y que excede las pautas de este trabajo.
VI
Conclusiones
El Poder Ejecutivo Nacional, a través de la intervención de la Sindicatura General de la
Nación, quiso adoptar todos los recaudos a su alcance para que la determinación del daño
hacendal sea llevada a cabo con la mayor transparencia.
Se denota en este caso específico que el control posterior de las actuaciones sumariales –
en los términos comunes de la ley 24.156– sólo posibilitaría la detección de fallas –en lo
atinente a la determinación o cuantificación exacta del perjuicio– una vez consumado su
cómputo definitivo. Este problema se tiende a evitar con la intervención que el R.I.A.,
aprobado por el decreto 467/99, prevé para la Sindicatura General de la Nación.
De lo expuesto se infiere la finalidad que tuvo en miras el Poder Ejecutivo Nacional al
disponer la intervención de la Sindicatura General de la Nación dentro del procedimiento
sumarial: que dicho organismo ejerza un acabado control sobre los elementos colectados
durante la vigencia del secreto del sumario para la determinación de la existencia de presunto
perjuicio fiscal, haciendo posible la detección de fallas en forma previa.
Por otra parte, debe tenerse presente que el Sr. Presidente de la Nación, al dictar el
decreto 467/99, lo que ha hecho en su carácter de titular del Poder Ejecutivo Nacional y en
virtud de lo normado por el art. 97 de la ley 24.156, fue asignar competencia a la Sindicatura
General de la Nación, y ésta es justamente aquella que se deriva del art. 109 y concordantes
del R.I.A., con todas sus implicancias.
Debemos recordar que los entes administrativos, a través de sus órganos, deben ejecutar
su competencia, que siempre está orientada a obtener la finalidad última de su existencia, cual
es la satisfacción del interés general y del bien común. En consecuencia, la Sindicatura General
de la Nación debe tomar en los sumarios la participación que al efecto dispuso el Poder
Ejecutivo Nacional dentro del procedimiento sancionador o disciplinario.
Justamente al hacer mención al procedimiento del sumario, debemos recordar que éste se
lleva a cabo mediante una serie de actos correlativos e interdependientes. En el caso del
procedimiento investigativo disciplinario, frente a la presunta existencia de irregularidades, que
son generadoras de caos administrativo, se investigan conductas a fin de deslindar
responsabilidades, aplicando las sanciones pertinentes, de corresponder, y verificando además,
si las mismas produjeron presunto perjuicio fiscal, lo que implica que debe restablecerse el
orden y de ser posible el equilibrio económico del Estado.
Merece recordar, una vez más, que a través de este procedimiento se persigue, entre otros
fines, el restablecimiento del orden quebrado, mantener la actividad de la Administración
dentro de los cauces de la legalidad –de los que en realidad nunca debería apartarse– y
también determinar si las conductas anómalas produjeron o no perjuicio fiscal. En caso
afirmativo, y de encontrarse responsables, éstos deberán reintegrar su valor al Estado y en el
caso de fracasar la gestión administrativa, contando con el dictamen del servicio jurídico
permanente, la autoridad competente ordenará el inicio de las acciones judiciales tendientes al
logro de su recupero(6).
Como se advierte, los bienes jurídicos tutelados no son pocos. No se trata, por ende, de
una tarea que la Administración pueda tomar con ligereza, y por esta razón sin duda, el Poder
Ejecutivo Nacional estimó necesario el control previo de la Sindicatura General de la Nación en
la consideración del presunto perjuicio fiscal, y en la correspondiente evaluación de la
relevancia económica o no del daño patrimonial, al determinar que su actuación es anterior a
proceder a dar vista al sumariado de las actuaciones.
Lo expuesto significa que el sumariado, al tomar vista del expediente, presentará o no su
descargo, por lo tanto, debe conocer no sólo qué conducta le fue imputada, de qué medios de
prueba se valió la Administración, qué sanción se propone, sino también si se determinó que
su actuación produjo un presunto perjuicio fiscal y bajo qué pautas fue establecido el
quantum, qué autoridad lo determinó y si éste fue calificado de relevante significación
económica. Detalles, todos, que no resultan menudos a la hora del ejercicio de la garantía de
defensa tutelada en el art. 18 de la Constitución Nacional.
Tanto para el sumariado como para el propio Estado Nacional, resulta de suma garantía
saber que la Sindicatura General de la Nación será la encargada de controlar de modo previo
la cuantificación del presunto perjuicio fiscal. Ello así, dado que se trata, como vimos en el
título IV del presente, de un ente descentralizado con un alto grado de especialización en
materia de control interno y particularmente en todas las facetas del mismo (presupuestario,
patrimonial, económico, financiero, normativo y de gestión), independiente de la autoridad
llamada a resolver el sumario, e imparcial.
Todo lo señalado redunda en una expresión: Transparencia de la gestión. En este caso,
transparencia de la faz económica del procedimiento sumarial, cuando se configura un
presunto perjuicio fiscal. Transparencia además que emerge de la convocatoria a Audiencia
Pública no sólo cuando la Sindicatura General de la Nación concluye que el perjuicio es de
relevante significación económica, sino además bajo los criterios previstos en el art. 119 del
R.I.A. en su totalidad.
La audiencia allí prevista es de un alto valor jurídico, ya que brinda publicidad a los actos
de la Administración, hecho que redunda hacia la transparencia del obrar estatal, que debe ser
una de las metas del mismo.
Ahora bien, recordemos que no en todos los sumarios la Sindicatura General de la Nación
toma participación, sino, tal como lo expresa el R.I.A., será "cuando corresponda" y ello se
produce exclusivamente cuando el Sr. Instructor Sumariante entienda que la conducta que
investiga, además de generadora de responsabilidad administrativa para el agente, puede ser
generadora de perjuicio fiscal.
Para finalizar, debemos tener presente el séptimo considerando del decreto 467/99, en el
sentido de que el Poder Ejecutivo, al dictar el nuevo R.I.A. con las modificaciones aquí
comentadas, trató de utilizar "las herramientas adecuadas para lograr una mayor eficiencia,
eficacia y transparencia en la gestión"; caracteres que se pretenden en lo referente al daño
hacendal, entre otras modalidades, con la activa participación de la Sindicatura General de la
Nación, tal como hemos pretendido destacar.
voces: organismos administrativos - derecho administrativo - poder ejecutivo