El día 25 de noviembre, con el Seminario Final del Ciclo de Talleres de Trabajo
para la Difusión y Discusión de la Propuesta de Ley sobre el Sistema de Permisos
PROGRAMA DE MEDIO AMBIENT'
LIBERTAD Y DESARROLLO
Presidente del Consejo
Hernán Büchi B.
Consejeros
Jaime Dinamarca G. Luis
Larraín A.
Francisco Orrego V. Lucía
Santa Cruz 5. Fred Singer
Rafael Vicuna E.
Director del Programa
Javier Hurtado C.
Editora e Investigadora Principal
Ana Luisa Covarrubias P-C. Editor
Responsable Cristián Larroulet V.
Transables (SPET), la CONAMA culminó el proceso de consulta de dicho
anteproyecto.
El Sistema de Permisos Transables está considerado en la Ley de Bases del
Medio Ambiente, como uno de los instrumentos de gestión en los Planes de Pre-
vención y Descontaminación. La propia ley, en su artículo 48 establece que "una ley
establecerá la naturaleza y las formas de asignación, división, transferencia, duración y
demás características de los permisos de emisión transables." Dicha ley, que debería
haber sido presentada a trámite legislativo el ano 1996, es la que está en proceso de
discusión en la CONAMA.
^Qué son los permisos de emisión transables?
Los permisos de emisión transables fueron creados en Estados Unidos, copio una
forma abordar el alto costo que significaba el logro de las metas ambientales
establecidas en ese país.
Este sistema se basa en el logro un rendimiento ambiental, a través de incen-tivos
económicos, más que regulaciones tipo comando y control cono sería la obligatoriedad
de contar con un cierto tipo de tecnología o el cumplimiento (le normas de emisión. El
problema que presentan los sistemas de comando y control, es que generalmente se
termina exceptuando de la regulación a quienes les es físicamente imposible cumplirla
o a quienes les resulta demasiado costoso hacerlo. Por otra parte, a medida que la
economía se desarrolla, el número (le fuentes y el total de horas de operación aumenta.
Como resultado, no es posible evitar el aumento de las emisiones contaminantes con
el consiguiente deterioro de la calidad ambiental.
El sistema de permisos transables hace posible aumentar la flexibilidad para
cumplir con las metas de calidad ambiental, permitiendo a las fuentes reguladas elegir
en forma individual el tipo de tecnologías de control de emisiones a usar para lograr
una meta global. Se exige cierto nivel de emisiones y aquellas fuentes que son
capaces de lograr una emisión menor, pueden transar libremente la dife-rencia con
otras fuentes, a quienes les resulte muy caro hacerlo. Ello genera una competencia
entre fuentes emisoras para desarrollar los sistemas de reducción de emisiones con la
mejor relación costo-efectividad. Al final del período, se logra la meta de reducción
establecida al menor costo. De este modo, las empresas eli-jen cuándo invertir y en
que invertir. Pueden invertir en reducción de emisiones al principio del programa a
través de modificación de los procesos productivos.
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cambios de combustibles, o innovaciones tecnológicas, o pensaciones. Este sistema permite, por primera vez en
bien si ello es demasiado caro, comprar permisos de nuestro país, congelar las emisiones de estas fuentes e
emisión y esperar a que se desarrollen nuevas innova- incorporar al mercado en las decisiones de calidad
ciones de abatimiento más baratas e invertir más adelante, ambiental, flexibilizando la reducción de emisiones de
con el objeto de lograr la meta de emisión establecida para material particulado respirable por parte de fuentes fijas.
el final del período. En esa oportunidad se fijo una meta de reducción del 50%
De esta manera, la creación de un mercado com- de las emisiones globales en un plazo de 5 anos. Así, por
petitivo estimula la innovación, recompensa la eficien-cia medio de un acuerdo entre el titular de distintas fuentes
y aumenta la velocidad de desarrollo. estacionarias, en que uno se compro- mete a disminuir su
nivel de emisiones en la misma cantidad en que otra
Experiencia Internacional
fuente la aumenta, se logra conge- lar la emisión global de
En Estados Unidos, el Programa de Lluvia Acida, de
este contaminante.
control de óxidos de azufre (S02) y el programa
Este sistema, al igual que el de permisos transa- bles
RECLAIM que controla óxidos de nitrógeno (NOx) han
incorpora incentivos económicos para lograr una meta
tenido exitos notables.
ambiental. Desgraciadamente, el sistema de
El programa de lluvia ácida, permitió reducir las
compensaciones sólo incorpora fuentes fijas, lo que no
emisiones de SO desde 17,5 millones de tons-ano a 5
permite compensar un aumento de emisión de partícu- las
millones de tons-ano entre 1980 y 1995, logrando en ese
proveniente de la industria con una disminución por parte
período una reducción un 30% por debajo de la meta fijada
del transporte o de polvo de calles. Por otra par- te, no
para el ano 2010. Paralelamente, los costos de abatimiento
genera ningún incentivo para que la emisión glo- bal sea
que se estimaron incicialmente en un valor que fluctuaba
inferior al nivel establecido por la autoridad.
entre US$ 4 y US$ 8 billones anuales, alcanzaron cerca de
A pesar de lo anterior, este sistema ha sido exito- so.
US$ 1 billón anual.
El gráfico muestra que la cantidad de fuentes regis-
El programa RECLAIM estableció como meta re-
tradas ha aumentado notablemente, en tanto las emi-
ducir en un 75% las emisiones de óxidos de nitrógeno y
siones globales han disminuido ostensiblemente en la
en un 61 % las emisiones de óxidos de azufre en un período
última década. De acuerdo al Servicio de Salud Metro-
de 10 anos en la zona de Los Angeles. Las metas se han
politano del Ambiente, en ese mismo período, la con-
cumplido y los costos de abatimiento para óxidos de
nitrógeno se han reducido de US$ 25.000 la tonelada a centración de PM10 ha disminuido en más y la
montos que varían entre US$ 640 y US$ 5.560 la tonelada
durante 1999. Se espera un ahorro anual de US$ 48 millo- concentración de PM2,5, generada principalmente
nes o un 42% en relación al gasto por medio de sistemas por fuentes fijas, en más de un 47%. Ello denota el éxito
de comando y control. del sistema de compensaciones en relación al logro de
metas ambientales.
Experiencia Chilena
En Chile, las regulaciones ambientales para agua
datan de 1916 y para aire de 1961. Ellas prohiben el
vertido de desechos a los cursos de agua y la emisión de
sustancias nocivas al aire respectivamente. Hasta hace muy
poco, el problema ambiental sólo se había abordado por
medio de regulación directa, del tipo comando y control.
La carencia de normas de calidad ambiental para aguas, la
ambiguedad en parte de nues-tra normativa y los altos
costos para cumplir algunas de las exigencias establecidas
por la autoridad no han permitido solucionar el problema
de contaminación atmosférica y de nuestros cursos de
agua en plazos razonables.
En 1992 el DS N°4, estableció normas de emisión
para fuentes fijas y puso en marcha el sistema de com-

Requisitos de un SPET
La puesta en marcha de este sistema requiere de
una serie de acciones por parte del Estado. Entre ellas,

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 se contempla la definición de un catastro de fuentes con
sus emisiones asociadas por tipo de fuente, la definición
de la capacidad de carga de la cuenca para mantener la
concentración de contaminantes dentro de normas y
capacidad de fiscalización, con el fin de acreditar que lo
que se está transando son reducciones de emisión
efectivas
A nivel nacional, disponemos de un catastro par-
cial para fuentes fijas y las emisiones atmosféricas co-
rrespondientes. En cuanto a las fuentes móviles, el re-
gistro de vehículos motorizados contiene información que
permite estimar las emisiones vehiculares. Carece-mos,
sin embargo, de una evaluación de las emisiones difusas,
producto de faenas agrícolas, polvo de calles, etc., que
permita establecer en forma adecuada las más importantes
fuentes responsables de las emisiones de material
particulado respirable . Al respecto, debemos ser creativos
y buscar una manera de calcular, por ejemplo las emisiones
de PM 10 por kilómetro de calle o por hectárea agrícola.
En cuanto a emisiones a los cursos de agua, la si-
tuación es bastante más precaria, ya que aún no dispo-
nemos de una norma de calidad de aguas superficiales, la
que está actualmente en consulta pública.
La capacidad de carga de la cuenca requiere de
modelos de dispersión de contaminantes, disponibles en la
CONAMA e información estadística que permita estimar
las emisiones globales para distintos períodos del ano.
Por último, la fiscalización puede hacerse por medio
de un sistema de acreditación que verifique emi-siones y
reducciones obtenidas a través de empresas auditoras
ambientales privadas controladas por la autoridad
correspondiente.
El anteproyecto de ley
El anteproyecto en discusión considera la puesta en
marcha de un SPET como parte de un plan de
descontaminación. En él se establece una meta de
reducción de emisiones y se consideran metas parciales pa-
ra períodos intermedios.
El hecho de que el sistema considere permisos y no
derechos, lo hace más precarios a la vista de las fuentes
emisoras. Sin embargo, ello se puede solucio-nar
parcialmente estableciendo permisos permanentes,
especificando claramente sus condiciones de uso y causales
de caducidad.
El sistema considera dos posibles modalidades de
operación: cuotas y créditos de emisión. En el primero, se
divide el total de emisiones en cuotas y el sistema de
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créditos de emisión, considera un nivel tecnológico de
referencia al que deben ajustarse las distintas fuentes y
permite mantener el nivel de calidad ambiental desea-do.
Si alguna fuente emite por debajo de dicho nivel. obtiene
un crédito por la diferencia, que puede ser transado en el
mercado. Este crédito lo comprará aquellas fuentes a
quienes les resulte más caro reducir sus emisiones que
comprar créditos en el mercado.
Se establece, además, que el respectivo plan de
prevención o de descontaminación determinará aspec-tos
tales como la ubicación de las fuentes que impactan la zona
latente o saturada, los tipos de fuentes partici-pantes, los
contaminantes a incluir en el sistema, la meta global y
metas parciales por categoría de fuentes y el plazo de
duración del sistema, el que podrá ser de cinco, diez o
quince anos, y si tal sistema es renovable. Sin perjuicio de
lo anterior, los permisos caducan cuan-do termine la
vigencia del sistema.
Asimismo, el sistema se establecerá por medio de un
decreto supremo, que determinará, sobre la base de
estudios técnico económicos materias como el área de
aplicabilidad del SPET, el sistema a utilizar (crédito o
cuotas), las fuentes que pueden participar y la asigna-ción
inicial de emisiones transables, entre otros.
El hecho que los permisos no sean indefinidos le
resta estabilidad al sistema, debido a la incertidumbre en
relación a su período de duración. Ello puede cons-tituirse
en un desincentivo a reducir emisiones por de-bajo de la
norma, por cuanto los créditos de largo pla-zo serán
válidos por un período de tiempo finito e indeterminado .
Se requiere, por otra parte, mantener el sistema una vez
que se logre la meta de reducción, con el fin de permitir el
crecimiento económico man-teniendo congeladas las
emisiones globales.
Por otra parte, sólo pueden participar en el siste-
ma aquellos que califiquen como fuentes registradas. Es
decir, se deja fuera del sistema a instituciones o per-sonas
naturales, que no siendo fuentes emisoras, qui-sieran
comprar permisos y no hacerlos efectivos con el fin de
mejorar la calidad ambiental de una zona satu-rada o
latente.
El anteproyecto plantea una serie de restricciones al
uso de permisos. Considera limitaciones por dife-rencia
de toxicidad, por tipo de fuentes, por valor de las
emisiones, por acumulación de emisiones en un área y
limitaciones estacionales y horarias.
Estas limitaciones dejan prácticamente fuera del
sistema el material particulado respirable, en razón de
diferencias de toxicidad de las emisiones proveniente
de distintas fuentes. Considerando que es justamente este
contaminante el que genera más problemas de salud tanto
en la Región Metropolitana como en. otras zonas del país,
excluirlo del sistema sería un error im-perdonable.
A este respecto, se debería definir un umbral de
toxicidad, eliminando del sistema de permisos transa-bles
aquellos contaminantes que por su efecto agudo en la salud
de la población requieren de un tratamiento di-ferente y
para el resto de los componentes, permitir su libre
transacción.
La imposibilidad de que distintos tipos de fuentes
puedan transar el mismo tipo de contaminante, evita las
transacciones entre fuentes fijas y fuentes móviles, tan-to
para el caso de elementos precursores de ozono, co-mo
material particulado, lo que sin duda desvirtúa una de las
mayores ventajas del sistema, cual es la diferen-cia de
costos de abatimiento entre los distintos tipos de fuentes.
Las limitaciones estacionales y horarias permiten
abordar los episodios críticos. Al respecto, sería con-
veniente establecer dos tipos de permisos: uno para emitir
sin restricciones durante todo el ano y otro que autorice
emisiones sólo durante los períodos de menor
concentración de contaminantes. De este modo, aque-llas
empresas a quienes les resulta muy costoso reducir su
nivel de operaciones en forma estacional, estarán
dispuestos a adquirir permisos permamentes, los que sin
duda tendrán un costo mayor, y por otra parte, aquellas
fuentes que pueden paralizar actividades en situaciones
críticas, comprarán aquellos permisos váli-dos sólo
durante una determinada época del ano.
Este sistema permitiría flexibilizar el control de
episodios críticos de contaminación por material parti-
culado respirable y minimizar el costo de dicha medi-da al
paralizar actividades aquellos emisores a quienes les
resulte más barato hacerlo. En casos de preemer-gencia,
por ejemplo, la reducción de un 30% de las emisiones de
PM 10 proveniente de fuentes fijas aporta, según el
inventario de 1997 un 2,3% a la disminución global. Ello
con un costo aproximado de US$ 43 mi-llones anuales.
Ese dinero podría invertirse en la pavi-mentación de 500
kms. de calles, cuyo aporte a la dis-minución de las
emisiones de PM10 es de un 5,34% en forma permanente,
lo que no se ha hecho por falta de financiamiento público.
Por último, el sistema debería tener el mínimo de
restricciones posibles, con el fin de no entorpecer el
funcionamiento del mercado. Al respecto, se debería
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restringir el tipo de contaminante a transar, no de la fuente
que pueda intervenir en dicha transacción y se deberá
permitir la compra de permisos por parte de personas que
no sean fuentes emisoras, con el fin de sacarlos del
mercado.
El anteproyecto establece, además, que en el caso de
cuotas de emisión, al menos el 80% de emisiones
agregadas deberá asignarse por derechos históricos. Hl
resto será asignado por subasta pública o bien vendido
para el ingreso de fuentes nuevas. En el caso de subas-ta
pública, no se podrá adjudicar más de un 35% del total de
emisiones a una misma persona natural o jurí-dica o a
quienes estén relacionadas entre sí.
A este respecto, esta medida tendería a evitar la
concentración de permisos en una misma persona o en un
grupo. Sin embargo, si consideramos que en la asignación
inicial sólo un máximo del 20% del total de emisiones
puede ser subastado, la proporción anual ii subastar no
superará en gran medida dicho valor. No parece razonable
restringir el mercado en este sentido, toda vez que existe la
comisión antimonopolio para tratar los efectos que se
desea evitar.
No parece conveniente establecer en una ley el
método de asignación inicial de emisiones, por cuanto
cualquier sistema tiene pros y contras. El método ele-gido
en cada caso debe ser tal que ocasione el menor costo
social y político posible en el momento en que se asigne.
El rigidizar la asignación inicial a través de un sistema
determinado puede ocasionar problemas a futuro.
Concluyendo...
El proyecto tal como está planteado es bastante
engorroso, abordando una serie de temas que son más bien
materia de reglamento, tal como la duración de los
permisos, el porcentaje de cuotas que queda en manos del
Estado, la asignación inicial de emisiones, etc.
Todos queremos vivir en un país ambientalmente
sano. Décadas de legislación ambiental nos han mos-trado
que el camino de las regulaciones directas, no ha permitido
obtener los resultados que todos queremos. El éxito de la
experiencia internacional nos muestra un camino posible
de seguir.
Podemos ser pioneros en la creación de un siste-ma
de permisos transables para material particulado respirable
y lograr superar el problema de contamina-ción ambiental
en distintas zonas de nuestro país.
Nos falta decisión para atrevernos a aprovechar esta
oportunidad. PMA
En Bangladesh, la pobreza Si pensamos como la naturaleza podemos llegar a una conclusión hetero-doxa:
las economías industrializadas pueden ser sustentables.
ocasiona el vertido de
El área metropolitana que rodea Nueva York está más densamente poblada que
desechos domiciliarios e Bangladesh. Los neoyorkinos viven en el tope de la escala de consumismo. haciendo
industriales a los prácticamente todo por medios altamente mecanizados. Los habitantes de Bangladesh
viven en el fondo de esta escala, siendo su producción intensiva en mano de obra. Aún
suministros de agua,
así, hoy el área de Nueva York muestra buenos índices de protección de recursos
expandiendo ecológicos (aumento de las áreas forestadas, menos smog, reprocesamiento de los
enfermedades en el ser desechos para producir fertilizantes en lugar de su vertido al mar, aumento de la
humano y los animales. En población de aves en los estuarios de los ríos Hudson y East, un aumento del
reciclaje), mientras en Bangladesh numerosos índices de salud ecológica están
Estados Unidos, la
llegando a niveles críticos (escases de agua potable, pérdida de suelos debido a la
regulación ambiental está erosión, vertido directo de desechos domiciliarios e indus-triales a los ríos).
acabando con las Obviamente, la economía americana y la estabilidad de su población son la clave
para este contraste. Estados Unidos tiene gran cantidad de capital para invertir en
descargas industriales y
control de la contaminación y su población crece a una tasa lenta y manejable. En
de aguas servidas contraste, Bangladesh es desesperadamente pobre, mientras su po-blación se expande
directamente a los cursos a un 2,8% al ano, tasa que la duplicará en sólo 25 anos. Otro factor puede ser el
de agua. siguiente: suficientemente enloquecida, la existencia america-na, con su adicción al
consumo, puede ser, desde la perspectiva de la naturaleza, preferible a la difícil y
desordenada vida de Bangladesh.
Allí, la deforestación avanza a tasas aterradoras, debido a que railes de em-
pobrecidos habitantes están tumbando árboles para usarlos como combustible,
imposibilitados de acceder a otras formas de energía usadas en occidente. Rara-mente
estos árboles se replantan. En Nueva York, en cambio, los árboles prolife-ran en parte
porque la energía se obtiene de la porción de la tierra no viva, por medio de
combustibles fósiles y uranio, usando procesos que dificihnente alteran la tierra o de
plantas hidroeléctricas, alterando la tierra, pero produciendo cero contaminación.
En Bangladesh, la pérdida de suelos aumenta a tasas alarmantes, porque los
agricultores son demasiado pobres para llevar a cabo prácticas de conservación; la
mayoría trabajan en comunidades agrícolas, careciendo de incentivos para pre-servar
el suelo en el largo plazo. Mientras tanto, la sobrepoblación ha forzado a muchos a
moverse a la zona de monzones, donde el control de la erosión es prác-ticamente
imposible. En los Estados Unidos, los agricultores ganan suficiente pa-ra cuidar sus
tierras y muchos son propietarios de ellas, teniendo los incentivos para mantenerlas y
cuidarlas. La mayoría de los estudios muestran que la conser-vación de los suelos es
adecuada en Estados Unidos. En Bangladesh, la pobreza ocasiona el vertido de
desechos domiciliarios e industriales a los suministros de agua, expandiendo
enfermedades en el ser humano y los animales. En Estados Unidos, la regulación
ambiental está acabando con las descargas industriales y de aguas servidas
directamente a los cursos de agua.

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 La naturaleza puede preferir que hombres y muje-res
obtengan su energía del petróleo y el uranio, extraí-do de
los estratos geológicos que no preocupan a la biósfera en
lugar de cortar y quemar árboles. La natu-raleza puede
preferir agricultura mecanizada de alto rendimiento, con
todos sus inconvenientes químicos, a los cultivos
artesanales, si el efecto es permitir que cantidades
significativas de terreno vuelvan a su domi-
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nio original. Ciertamente, la naturaleza preferirá plan-tas
de tratamiento de aguas servidas a canales abiertos que
viertan estos desechos en el arroyo más cercano. La
naturaleza aún puede sentir que dichos avances tec-
nológicos durarán más que la existencia romántica de los
campesinos. En resumen, la naturaleza puede con-siderar
que las economías de occidente sean las más
sustentables. PMA
Traducción libre de "A moment on Earth: The coming age of environmental
optimism. " Greg Easterbrook, pag. 75- 16
 mos anos en Santiago.
Al respecto, se observa un aumento del máximo nivel
observado para gases en relación a los anos ante-riores,
aúnque el número de días en que se superó la norma
disminuyó en relación a 1998. El máximo ob-servado para
partículas respirables disminuyó respecto de los dos anos
anteriores. PMA

Fuente:
Servicio de Salud del Ambiente, Santiago, Chile.
- Departamento del Medio Ambiente, Londres, Inglaterra,
( 7 ) C o n t a m i n a n t e q u e s o b r e p a s o l a n o r m a . 0 3 : O z o n o ; C O : Monóxido de Carbono: N02 D i ó x i d o d e
N i t r ó g e n o ; S O 2 : A n h í d r i d o S u l f u r o s o (2) Es tado: A = Alerta; P = Preemergencia; E =
Emergencia

Los índices de calidad de aire para Londres se construyeron sobre la base de los normas cíe
c a l i d a d d e a i r e q u e r i g e n e n C h i l e , d e a c u e r d o a l a R e s o l u c i ó n N ' 3 6 9 d e l 7 2 d e a b i l 1 9 8 8 8 del
Ministerio de Salud.