445-Texto Del Artículo-836-1-10-20150830 PDF

Estructura de los ingresos territoriales en Colombia*
Structure of the territorial income in Colombia

Pedro Alfonso Sánchez Cubides**
pasc49@hotmail.com
RESUMEN ABSTRACT
Los ingresos permiten a las entidades territoriales el cum- The income allows to the territorial entities the fulfill-
plimiento de sus funciones y competencias, especialmente ment of functions and competitions, specially, across the
a través de la provisión de bienes y servicios públicos. La provision of public services. The structure of the above-
estructura de los referidos ingresos es abordada teniendo mentioned income is approached bearing in mind indicat-
en cuenta lo señalado en el literal a. del artículo 11 del ed in the literal a. of the article 11 of the Organic Statute
Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, of the Budget, Decree 111 of 1996, which classifies them
que los clasifica en ingresos corrientes, contribuciones pa- under current income, contributions parafiscales, special
rafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos funds, resources of the capital and income of the public
de los establecimientos públicos. establishments.
160 PALABRAS CLAVE: estructura, impuesto, contribución,

recursos de capital.
KEYWORDS: structure, tax, contribution, capital re-
sources.
Fecha de recepción: octubre 9 de 2014

Fecha de aceptación: noviembre 13 de 2014
* Artículo de reflexión producto del proyecto de investigación “Hacienda Pública Territorial”, vinculado en la línea de investigación
de Derecho Constitucional y Construcción Democrática del Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Universidad Santo
Tomás, seccional Tunja.
** Doctor en ciencias de la educación, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (uptc); magíster en gobierno munici-
pal, Universidad Externado de Colombia; especialista en gobierno y políticas públicas, Universidad de los Andes; especialista en
planeación y gestión del desarrollo territorial, uptc; administrador público, Escuela Superior de Administración Pública (esap).
Actualmente, docente de las universidades Santo Tomás, seccional Tunja, y Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Correo:
pasc49@hotmail.com.
Criterio Jurídico Garantista. (Jul.-Dic. de 2014). Año 6, n.o 11, 160-175. issn: 2145-3381. Bogotá: Universidad Autónoma de Colombia.
Pedro Alfonso Sánchez Cubides
Introducción pueden clasificar en ordinarios y riódica o constante, en razón de

extraordinarios. Los ordinarios sus funciones y competencias.
Los ingresos territoriales son son los frecuentes, mientras que
las rentas que los departamen- los extraordinarios son esporá- Los ingresos corrientes se
tos, distritos y municipios, al dicos o no recurrentes. clasifican en tributarios y no
igual que sus entidades des- tributarios, según el artículo 27
centralizadas perciben para Con base en el literal a. del ar- del Decreto 111 de 1996.
el cumplimiento de sus fines tículo 11 del Estatuto Orgánico
constitucionales y legales, de- del Presupuesto, Decreto 111 de
terminados por la Asamblea o 1996, los ingresos de los entes Ingresos tributarios
el Concejo, según el caso, en territoriales se pueden clasificar
las condiciones y dentro de los en ingresos corrientes, contri- Son los ingresos que recauda el
límites que para el efecto fijan buciones parafiscales, fondos Estado por concepto de los gra-
la Constitución y la ley. especiales, recursos de capital e vámenes de carácter obligatorio
ingresos de los establecimien- a cargo de personas naturales y
Inicialmente los ingresos públi- tos públicos, estructura que en jurídicas, fijados por leyes, con
cos se manifestaron como con- el presente artículo presento y carácter de impuestos, como
tribuciones voluntarias de los analizo, para lo cual fue nece- consecuencia de la potestad 161
asociados, pero en la medida en sario revisar algunas fuentes soberana o de dominio que el
que se hicieron costumbre tales bibliográficas especializadas so- Estado ejerce sobre sus gober-
contribuciones y se fueron es- bre los ingresos territoriales, al nados.
tructurando los Estados, estos igual que material documental,
expidieron leyes que hicieron como la Constitución Política, En el ámbito de los departa-
obligatorio para el ciudadano jurisprudencia, leyes y decretos. mentos, distritos y municipios,
las contribuciones pecuniarias un impuesto territorial es una
a su favor.1 contribución obligatoria causa-
Ingresos corrientes da por un hecho de naturaleza
Con respecto a los ingresos jurídica, exigida sin contrapres-
territoriales en Colombia, es Son los recursos rentísticos pro- tación alguna, que recae sobre
preciso señalar que de manera pios de los entes territoriales, personas naturales o jurídicas,
general, los ingresos fiscales2 se que son percibidos en forma pe- y tiene como destino atender
1. La primera forma de impuesto fue el de capitación o por cabeza, establecido en las sociedades primitivas, en el que la capacidad
tributaria del individuo no se medía. Sin embargo, el desarrollo de la propiedad privada y con ella la presencia de desigualdad,
generó que el impuesto de capitación se tornara injusto, para lo cual se crearon los impuestos a la propiedad y al consumo.
2. El fisco hace referencia a los tributos (tasas, impuestos y contribuciones parafiscales). El erario hace alusión, de manera general,
a los recursos del Estado.
Estructura de los ingresos territoriales en Colombia
los gastos que demanda el fun- una contraprestación. Además, Elementos del impuesto
cionamiento de las entidades el pago de la tasa es de carácter
territoriales, siendo la forma voluntario, mientras que el pago Hecho generador: es el presu-
tradicional de financiar la pro- del impuesto es de carácter puesto establecido en la ley cuya
visión de bienes públicos. obligatorio. realización origina el nacimien-
to de la obligación tributaria.5
Los impuestos se caracterizan En el contexto colombiano, se-
porque para su exigencia no se gún el artículo 338 de la Cons- Sujeto activo: es el acreedor
cuenta con el consentimiento titución Política, en tiempos de de la obligación tributaria. En
directo de los contribuyentes, paz solamente el Congreso, las el caso de los impuestos terri-
quienes además no reciben a asambleas departamentales y toriales, el sujeto activo es el
cambio ninguna contrapresta- los concejos distritales y muni- departamento, el distrito o el
ción en particular, razón por la cipales4 podrán imponer con- municipio, según el caso.
cual es un tributo no vinculado tribuciones fiscales (impuestos
a la actividad del Estado; adi- y tasas) o parafiscales. Sujeto pasivo:6 es el deudor de la
cionalmente, son propiedad del obligación tributaria, esto es, la
ente territorial, son generales La ley, las ordenanzas o los persona obligada frente al ente
162 según su base gravable y son acuerdos respectivamente, de- territorial al cumplimiento de
exigibles coactivamente.3 En ben fijar los sujetos activos y la obligación tributaria.
el impuesto no se paga un ser- pasivos, los hechos y las bases
vicio específico ni se retribuye gravables, y las tarifas, es decir, Base gravable: es la magnitud o
una prestación determinada, deben señalar los elementos la medición del hecho gravado,
mientras que con la tasa existe del impuesto. a la cual se le aplica la tarifa
3. A nivel territorial la competencia en materia coactiva radica en los ejecutivos respectivos, la cual generalmente delegan en los
tesoreros, según el numeral 6 del literal d, artículo 91 de la Ley 136 de 1994, para el caso de los municipios.
4. En este sentido, el quehacer de las asambleas departamentales y los concejos debe ajustarse a las disposiciones legales, razón
por la cual estas corporaciones político-administrativas adoptan los impuestos, mas no los crean.
5. La causación del impuesto se refiere al momento específico en que surge o se configura la obligación tributaria, así no se pague
en el mismo momento.
6. Según Ortega y García (2004), los impuestos no son siempre soportados económicamente por los que están obligados a pagar, o
no son pagados, o los sujetos potencialmente obligados cambian de actividad para no estarlo. Estos fenómenos son conocidos como
las formas de elusión del impuesto, que se clasifican en la remoción, traslación y evasión fiscal. La remoción se configura cuando
el contribuyente potencial cambia de actividad económica o de consumo para evitar el gravamen sobre determinada manifestación
de materia imponible, mientras que la traslación es el traspaso del importe hecho por el sujeto obligado a otro u otros. Existen
varios tipos de traslación: directa o progresiva, inversa o regresiva, oblicua y vertical. Finalmente, la evasión fiscal se presenta
cuando se oculta o altera la obligación tributaria causada material y formalmente en igualdad de situación o capacidad contributiva
con los demás contribuyentes, por lo que se paga en menor cuantía a la debida, disminuyendo el recaudo para el fisco.
para determinar la cuantía de La revolución inglesa de 1648 plejidad administrativa implica

la obligación tributaria. que condujo al cadalso al rey el deterioro de la estructura
Carlos I fue básicamente una tributaria y el cumplimiento de
polémica en torno a quien esta-
Tarifa: es el porcentaje o valor los objetivos propuestos por la
ba autorizado para imponer im-
que aplicado a la base gravable puestos en el Reino Unido, en autoridad económica.
determina el monto del im- el sentido que el Rey pretendió
puesto que debe pagar el sujeto tener facultades para ello, ade- Equidad: aplicación concreta
pasivo. más del parlamento, situación de la justicia. Para establecer
que condujo a la guerra civil la equidad en materia de im-
y a la reafirmación que solo la
puestos se han planteado dos
representación popular estaba
Principios de los impuestos autorizada para imponer tribu- grandes teorías: la teoría del
tos. Situación similar sucedió beneficio y la teoría de la capa-
Gómez (1998) y Restrepo durante la revolución fran- cidad de pago.
(1998) destacan algunos prin- cesa, en el sentido que una de
cipios, de la siguiente manera: las principales decisiones que Beneficio: es necesario ajustar
adoptaron los Estados Genera-
los impuestos al beneficio reci-
les convocados por Luis xvi y
Legalidad: no puede existir antes de la toma de la Bastilla bido por el contribuyente en la
impuesto sin ley. Este principio y de la decapitación del propio prestación de servicios y en la 163
hoy en día es más conocido Rey fue la manifestación rotun- realización de obras.
como de reserva legal. da de la Asamblea Nacional en
cuanto a que únicamente ella Capacidad de pago: los impues-
tenía los títulos constituciona-
La configuración de este prin- tos deben ser progresivos, es
les para establecer impuestos
cipio partió de la necesidad de en el Reino de Francia. decir, deben gravar más fuerte
expresión de la colectividad, a las personas con mayor nivel
para lo cual creó el Parlamento Neutralidad: busca que los de ingreso, riqueza, consumo o
como figura representante del impuestos no distorsionen las propiedad.
pueblo. Por eso el único ente fa- decisiones económicas de los
cultado para crear impuestos es individuos, es decir, que la Obligatoriedad: todo ciudadano
el Parlamento o su equivalente. asignación de recursos para tiene el deber moral de cubrir
determinada actividad no se vea los impuestos que surgen de su
Restrepo (2010) se refiere a al- entorpecida por la tributación. participación en la vida social.
gunos eventos trascendentales El impuesto es el costo de vivir
en la historia de la humanidad, Simplicidad administrativa: los en sociedad. El Estado tiene la
en los que incidieron, en cierta impuestos deben ser de fácil potestad de castigar la evasión
manera, el incumplimiento del regulación, pues no se justifica y el fraude fiscal.
principio de legalidad, de la que el costo de administrarlos
siguiente forma: sea superior al ingreso obteni- Generalidad: los impuestos
do. Además, una excesiva com- deben cubrir a todas las perso-
nas que incurran en el hecho conformidad con el inciso 3 del territoriales, ni imponer recar-
generador determinado por artículo 215 de la Constitución gos sobre sus impuestos, salvo
la autoridad competente. No Política. lo señalado en el artículo 317
pueden existir impuestos indi- antes referenciado.
vidualizados. La no retroactividad se consig-
nó en la Constitución Política Además, principio de iniciati-
Eficiencia: los impuestos deben en el artículo 363, así: “las leyes va del ejecutivo en el sentido
diseñarse de modo tal que lo- tributarias no se aplicarán con que, en sintonía con el artículo
gren sus objetivos intrínsecos retroactividad”. Además, el 154 de la Constitución Políti-
con el mínimo costo o peso. inciso último del artículo 338 ca para el orden nacional, las
señaló que las leyes, ordenanzas ordenanzas a que se refieren
o acuerdos que regulen contri- los numerales 3, 5 y 7 del ar-
Los principios de los impues- buciones en las que la base sea tículo 300 constitucional, es
tos en la Constitución Política el resultado de hechos ocurridos decir, las temáticas de planea-
durante un periodo determina- ción, presupuesto y estructura
De conformidad con el artículo do, no pueden aplicarse sino a orgánica del departamento,
363 de la Constitución Política, partir del periodo que comience así como las ordenanzas que
164 el sistema tributario colombia- después de iniciar la vigencia decreten inversiones, partici-
no se funda en los principios de de la respectiva ley, ordenanza paciones o cesiones de rentas
equidad, eficiencia y progresi- o acuerdo. y bienes departamentales y las
vidad. En el mismo propósito, que creen servicios a cargo del
el numeral 9 del artículo 95 Otros principios de los im- departamento o los traspasen
constitucional consignó como puestos consignados en la a él, solo podrán ser dictadas
deber de la persona y el ciudada- Constitución Política son el de o reformadas a iniciativa del
no contribuir al financiamiento la competencia material (artí- gobernador. Para el caso de los
de los gastos e inversiones del culo 317, inciso 1), en referen- municipios, los acuerdos a que
Estado dentro de los conceptos cia a que solo los municipios se refieren los numerales 2, 3 y
de justicia y equidad. pueden gravar la propiedad 6 del artículo 313 de la Consti-
inmueble, excepto la contri- tución, es decir, lo concerniente
En cuanto al principio de lega- bución de valorización que a planeación, autorizaciones al
lidad, es el Congreso de la Re- puede ser impuesta por otras alcalde para celebrar contratos
pública el único ente facultado entidades; el de autonomía y ejercer pro tempore funciones
para crear impuestos, según el fiscal local y regional (artículo de las que le corresponden al
artículo 338 de la Constitución 294), en el sentido que la ley Concejo, al igual que la estruc-
Política. Sin embargo, de ma- no puede conceder exenciones tura orgánica del municipio,
nera excepcional y transito- ni tratamientos preferenciales son iniciativa única y exclusiva
riamente, el ejecutivo nacional en relación con los tributos del alcalde.
puede establecer impuestos, de de propiedad de las entidades
Algunos aspectos sobre im-

puestos territoriales
Exenciones: como ya se refe-

renció, por disposición consti-
tucional (artículo 294), la ley
no puede crear exenciones 7
para las rentas territoriales. El
municipio solo podrá otorgar
exenciones tributarias por un
plazo limitado, que en ningún
caso excederá de diez (10) años,
de conformidad con el plan de
desarrollo municipal (artículo
Otros principios de los impuestos consignados en
38 de la Ley 14 de 1983). La
la Constitución Política son el de la competencia
exención no podrá ser solicitada
material (artículo 317, inciso 1), en referencia a
con retroactividad.
que solo los municipios pueden gravar la propiedad
inmueble, excepto la contribución de valorización
165
La norma que establezca exen-
que puede ser impuesta por otras entidades.
ciones tributarias deberá especi-
ficar las condiciones y requisitos
exigidos para su otorgamiento,
los tributos que comprende, si les, a iniciativa del gobernador y (5) años, según el artículo 86 de
es total o parcial y, en su caso, alcalde, respectivamente, son in- la Ley 788 de 2002, contados,
el plazo de duración. centivos por pronto pago a tra- de manera general, a partir
vés de descuentos sobre el valor de la fecha de vencimiento del
Amnistías tributarias: las am- del impuesto, cuyo beneficio no término para declarar, fijado
nistías tributarias están prohi- se puede extender a deudas por por la autoridad competente.
bidas como consecuencia de la concepto de impuestos corres- Sin embargo, de conformidad
sentencia C-511 de octubre 8 de pondientes a años anteriores. con el artículo 818 del Estatuto
1996 de la Corte Constitucional. Tributario Nacional, el término
Lo que sí pueden autorizar las Acción de cobro: la acción de co- de la prescripción de la acción
asambleas departamentales y los bro de las obligaciones fiscales de cobro se interrumpe por la
concejos distritales y municipa- prescribe en el término de cinco notificación del mandamiento
7. Los bienes y servicios exentos se caracterizan porque están gravados con la tarifa cero, mientras los bienes y servicios excluidos
son aquellos, que por disposición legal, no causan el impuesto.
de pago, por el otorgamiento podrán disminuirse y simplifi- mica del contribuyente, son
de facilidades para el pago, por carse acorde con la naturaleza trasladados por los diferentes
la admisión de la solicitud del de sus tributos, y teniendo en agentes económicos, sus tarifas
concordato y por la declaratoria cuenta la proporcionalidad de son de carácter proporcional
oficial de la liquidación forzosa estas respecto del monto de los y recaen, fundamentalmente,
administrativa. impuestos, según el artículo 59 sobre el consumo.
de la Ley 788 de 2002.
Intereses moratorios: la tasa de
interés para efectos tributarios Ingresos no tributarios
es la tasa equivalente a la tasa Clasificación de los ingresos
efectiva de usura certificada por tributarios Se originan por la prestación
la Superintendencia Financiera de un servicio público, la ex-
de Colombia para el respectivo De conformidad con el artículo plotación de bienes o la partici-
mes de mora, de conformidad 27 del Decreto 111 de 1996, los pación de beneficios de bienes
con el artículo 12 de la Ley 1066 ingresos tributarios se clasifican o servicios.
de 2006. en impuestos directos e impues-
tos indirectos. Según el artículo 27 del Decreto
166 Procedimiento tributario te- 111 de 1996, los ingresos no
rritorial: los departamentos y Impuestos directos: son gra- tributarios se clasifican en tasas
municipios aplicarán los pro- vámenes establecidos por ley y multas. Sin embargo, el es-
cedimientos establecidos en el que consultan la capacidad de quema generalmente aceptado,
Estatuto Tributario Nacional, pago del contribuyente y recaen además, incluye las rentas con-
para la administración, deter- sobre la renta, el ingreso o la ri- tractuales8 y las transferencias,
minación, discusión, cobro, queza de las personas naturales entre otros.
devoluciones, régimen sancio- o jurídicas, sus tarifas son de ca-
natorio, incluida su imposición, rácter progresivo y, además, se Tasas: son ingresos obtenidos
a los impuestos por ellos admi- caracterizan porque no pueden por la prestación de servicios.
nistrados. Así mismo aplicarán ser trasladados a otros agentes Estos pueden ser técnicos,
el procedimiento administrativo económicos. administrativos, públicos do-
de cobro a las multas, derechos miciliarios, entre otros, cuando
y demás recursos territoriales. Impuestos indirectos: son gra- son prestados directamente,
El monto de las sanciones y vámenes establecidos por la en desarrollo de una actividad
el término de la aplicación de ley que gravan actividades sin monopólica o no, en búsqueda
los procedimientos anteriores consultar la capacidad econó- del bienestar de la población,
8. La sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional señala que las rentas contractuales, al tenor de la Ley 38 de 1989, forman
parte de los ingresos corrientes.
para lo cual se puede utilizar el y la forma de hacer su reparto prestación de servicios públicos,
sistema de tarifas soportadas en deben ser fijados por la ley, las como por ejemplo, los recursos
la estratificación de los usuarios ordenanzas y los acuerdos. que son trasladados a las cajas
con base en su nivel de ingreso. de compensación familiar.
Las tasas no son un gravamen Multas: comprenden los ingre-
general y, en cambio, sí son un sos originados provenientes de Las transferencias tienen como
tributo vinculado a la actividad pagos efectuados por concepto objetivos corregir desequili-
estatal. de sanciones pecuniarias im- brios fiscales verticales y hori-
puestas por las entidades públi- zontales, garantizar la presta-
En síntesis, las tasas son los in- cas territoriales a personas que ción de unos servicios públicos
gresos tributarios que establece incumplan un mandato legal.10 básicos por parte de los entes
unilateralmente el Estado por un territoriales y promover la ex-
bien o servicio que presta, orien- Rentas contractuales: se origi- pansión de dichos servicios.
tados a recuperar total o parcial- nan en procesos de contratación
mente los costos de producción o convenios firmados entre la Las transferencias pueden lle-
de tales bienes o servicios. entidad territorial y los parti- varse a cabo sin contrapartida,
culares, para ejercer o explotar con contrapartida, incondicio-
En este sentido, el inciso 2 del actividades que corresponden nadas, condicionadas, negocia- 167
artículo 338 de la Constitu- o son controladas por el ente das y determinadas de forma
ción Política señala que la ley, territorial y poseen un carácter automática mediante fórmulas.
las ordenanzas y los acuerdos de permanente. Estos ingresos
pueden permitir que las autori- tienen su origen principal en las
dades fijen la tarifa de las tasas concesiones del Estado a parti- Contribuciones parafiscales
y contribuciones que cobren culares, arrendamientos, alqui-
a los contribuyentes, como ler de maquinaria y equipos. De conformidad con el artículo
recuperación de los costos9 de 29 del Decreto 111 de 1996, son
los servicios que les presten o Transferencias: son recursos contribuciones parafiscales los
participación en los beneficios financieros que se trasladan de gravámenes establecidos con
que les proporcionen; pero el un ente estatal a otro. Algunas carácter obligatorio por la ley,
sistema y el método para de- veces pueden ser trasladados que afectan a un determinado y
finir tales costos y beneficios, a entidades privadas para la único grupo social o económi-
9. Las empresas públicas rentables, como las empresas industriales y comerciales del Estado o las de economía mixta, por los bienes
y servicios que ofrecen cobran un ingreso pecuniario conocido como precio, caracterizado por perseguir una ganancia adicional
al costo económico de producción del bien o servicio.
10. Según el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito prescribirán
en tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpirán con la presentación de la demanda.
co y se utilizan para beneficio la colectividad y en relación

del propio sector, es decir, son con el costo de la respecti-
recursos de destinación espe- va obra. Esta perspectiva
cífica. permite concluir que a nivel
territorial la contribución de
Las contribuciones parafiscales valorización pertenece a esta
son una combinación de tasa categoría.
e impuesto. En ese sentido,
a diferencia de las tasas, las La contribución de seguri-
contribuciones parafiscales son dad social hace referencia
obligatorias. Se diferencian de al medio financiero de los
los impuestos al carecer de la servicios de seguridad social.
generalidad propia de este tipo
de gravámenes e implican la Las contribuciones especia-
existencia de un beneficio o de les menores son los pagos
una ventaja para el obligado al que deben realizar los bene-
pago. Multas: comprenden ficiarios directos de ciertos
168 los ingresos originados servicios públicos especiales,
El manejo, administración y provenientes de sin consideración de su de-
ejecución de estos recursos se pagos efectuados por manda o solicitud por parte
debe hacer exclusivamente en concepto de sanciones de aquellos, tales como los
la forma dispuesta por la ley pecuniarias impuestas que pagan las empresas a
que los crea, y se destinarán por las entidades públicas las respectivas superinten-
solo al objeto previsto en ella, territoriales a personas dencias y los que pagan las
lo mismo que los rendimientos que incumplan un entidades a las contralorías,
y excedentes financieros. Cuan- mandato legal. entre otros.
do los particulares administren
contribuciones parafiscales, – Ingresos compensados y
previamente debe existir un aportes, contribuciones por
contrato entre el ente privado mayor valor de los predios,
y el Estado. La contribución de mejoras transferencias y otras con-
es una erogación única de tribuciones parafiscales, a
Gómez (1998) presenta dos los propietarios de bienes saber, contribuciones para la
tipologías de las contribuciones inmuebles al ente público, fiscalización, las originadas
parafiscales: en compensación al beneficio por actividades agropecua-
obtenido por la valorización rias, las producidas por ex-
– De mejoras, de seguridad de estos, causada por la cons- plotaciones mineras y otras
social y especiales menores. trucción de una obra útil a contribuciones.
Las contribuciones parafiscales ficar como ingresos corrientes, de deuda pública, con sujeción
administradas por los órganos recursos de capital, ingresos de a las condiciones del mercado
que forman parte del presu- los establecimientos públicos o financiero e igualmente con-
puesto general de la Nación se contribuciones parafiscales tratar crédito externo, todo
incorporan al presupuesto sola- de conformidad con la ley que
mente para registrar la estima- regule la materia.
ción de su cuantía, en capítulo Recursos de capital
separado de las rentas fiscales El uso del crédito público se
y su recaudo será efectuado por Son recursos extraordinarios convierte en una herramienta
los órganos encargados de su originados en operaciones con- que permite a las entidades te-
administración. tables y presupuestales, en la rritoriales solventar deficiencias
recuperación de inversiones de recursos fiscales en situacio-
y de recursos de vigencias nes o dificultades de carácter co-
Fondos especiales anteriores, en la variación del yuntural. Sin embargo, algunos
patrimonio, en la creación de entes lo utilizan para financiarse
El artículo 30 del Decreto 111 un pasivo o en actividades no de manera permanente, incum-
de 1996 establece los fondos directamente relacionadas con pliendo su verdadero propósito.
especiales en el orden nacional las funciones y atribuciones del 169
como los ingresos definidos ente territorial. La deuda pública territorial: es
en la ley para la prestación de la obligación que adquiere el
un servicio público específico, departamento, distrito o mu-
así como los pertenecientes a Recursos del crédito nicipio, previa autorización de
fondos sin personería jurídica la asamblea o concejo, según
creados por el legislador. Son los ingresos provenientes el caso, con las entidades de
de empréstitos o colocaciones crédito, con un vencimiento y
Esta categoría dentro de la de papeles en el mercado finan- unas tasas de interés.11
estructura del presupuesto de ciero, con vencimiento mayor
rentas de las entidades territo- a un año, concedidos directa- Las deudas contraídas por un
riales también existe. Tales fon- mente a los entes territoriales, periodo inferior a un año, cono-
dos tienen carácter contable, se razón por la cual el artículo 295 cidas como créditos de tesorería
conforman de diferentes rentas de la Constitución política prevé o deuda flotante, deben ser can-
del presupuesto e incluyen los que las entidades territoriales celadas en la misma vigencia y,
recursos que no se pueden clasi- podrán emitir títulos y bonos según el artículo 15 de la Ley
11. Las operaciones de crédito público deben destinarse únicamente a financiar gastos de inversión, excepto los créditos de corto
plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en proceso de reducción de planta
(Ley 358 de 1997, artículo 2).
819 de 2003, se deben destinar Nación es el deudor, y deuda la deuda al momento de celebrar
exclusivamente a atender in- pública de las entidades des- una nueva operación de crédito,
suficiencias de caja de carácter centralizadas, que puede ser de no superan el cuarenta por cien-
temporal durante la vigencia las entidades descentralizadas to (40%) del ahorro operacional.
fiscal. por servicios o de las entidades
territoriales. Los entes territoriales no po-
Los créditos de tesorería deben drán, sin autorización del Mi-
cumplir con las siguientes exi- Para efectos de endeudamiento, nisterio de Hacienda y Crédi-
gencias: los departamentos, distritos y to Público, contratar nuevas
– No exceder la doceava de los municipios deben atender las operaciones de crédito público
ingresos corrientes del año disposiciones consignadas en cuando su relación intereses/
fiscal. la Ley 358 de 1997 y sus regla- ahorro operacional supere el
– Ser pagados con recursos mentaciones. 60% o su relación saldo de la
diferentes del crédito. deuda/ingresos corrientes su-
– Ser pagados con intereses En tal sentido, de conformidad pere el 80%.
y otros cargos financieros con el artículo 364 de la Cons-
antes del 20 de diciembre de titución Política, el endeuda- Para estos efectos, las obligacio-
170 la misma vigencia en que se miento interno y externo12 de nes contingentes provenientes
contraten. los entes territoriales no podrá de las operaciones de crédito
– No pueden contraerse en exceder su capacidad de pago, público se computarán por un
cuanto existan créditos de en referencia al flujo mínimo porcentaje de su valor, de con-
tesorería en mora o sobre- de ahorro operacional que per- formidad con los procedimien-
giros. mite efectuar cumplidamente tos establecidos en las leyes y en
el servicio de la deuda en todos los reglamentos vigentes (Ley
Además, la deuda pública, como los años, dejando un remanente 358 de 1997, artículo 6).
instrumento de apalancamiento para financiar inversiones. El
financiero, se clasifica de mane- ahorro operacional consiste en Se entiende por intereses de la
ra general en interna, cuando los ingresos corrientes menos deuda, los pagados durante la
los acreedores son nacionales, y los gastos de funcionamiento vigencia fiscal más los intereses
externa, cuando los acreedores menos las transferencias. causados por nuevos créditos,
son extranjeros. También la los intereses de mora, los de los
deuda pública puede ser clasi- En tal sentido, existe capacidad créditos de corto plazo y los de
ficada en nacional, cuando la de pago cuando los intereses de los sobregiros.
12. El crédito interno corresponde a las diferentes obligaciones contraídas por las entidades territoriales al interior de la economía,
razón por la cual no genera efectos en la balanza de pagos, mientras que el endeudamiento externo al provenir del exterior, con-
tratado con entidades u organismos internacionales, multilaterales o extranjeros, sí afecta la balanza de pagos.
El plan de desempeño: es un Refunding y Roll-over: el refun- pueden ser: fiscal, presupuestal,

prog rama de ajuste fiscal, ding consiste en el reemplazo de de operaciones efectivas y de te-
financiero y administrativo una deuda vieja por una nueva, sorería, según Ramírez (2003).
tendiente a restablecer la soli- con el fin de reducir costos de
dez económica y financiera del intereses o para ampliar plazos. En tal sentido, el déficit fiscal
ente territorial. Los planes de El roll-over es una extensión consiste en la situación en la
desempeño permanecerán vi- del plazo que concede el acree- que los ingresos corrientes son
gentes hasta tanto el municipio dor al deudor. inferiores a los gastos del ente
registre un nivel de intereses/ territorial. El déficit presupues-
ahorro operacional menor o Moratoria de pagos de interés: tal está asociado al sistema de
igual al 40%. consiste en la decisión unila- causación que utiliza la contabi-
teral del deudor de suspender lidad presupuestal, y consiste en
Amortización de la deuda públi- temporalmente, diferir o apla- registrar los ingresos y gastos
ca: la deuda pública se maneja a zar los pagos de interés, con la cuando el gobierno los adquie-
través de diferentes modalida- intención o el compromiso de re o reconoce en forma clara y
des, entre las que se encuentra, realizarlos en el futuro. precisa. La diferencia entre los
según Restrepo (1998): ingresos y los gastos genera
Capitalización de interés: con- este tipo de déficit. El déficit 171
Moratoria de pago de capital: siste en un acuerdo entre deu- de operaciones efectivas es la
se presenta cuando el deudor, dores y acreedores para conta- diferencia entre los ingresos
de manera unilateral, decide bilizar los intereses no pagados ordinarios y permanentes de la
suspender temporalmente, como parte del capital que se tesorería y el nivel de gastos; y
diferir, aplazar o retrasar los adeuda. el déficit de tesorería presenta
pagos de capital correspon- las diferencias entre las dispo-
dientes a un empréstito debi- El repudio de la deuda: se pre- nibilidades de tesorería y las
damente contratado, aunque senta por decisión unilateral del exigencias existentes.
se mantenga el compromiso de deudor.
realizar los pagos en un futuro
próximo. Condonación o alivio de la deu- Recursos del balance
da: decisión que pueden tomar
Reprogramación y refinancia- los acreedores en el sentido de Son los ingresos provenientes
ción: proceso conjunto entre reducir total o parcialmente la de la liquidación del ejercicio
deudores y acreedores para deuda. fiscal del año inmediatamente
llegar a un acuerdo de cómo anterior. Se encuentran com-
y cuándo se realizan los pa- Finalmente, los bonos y las puestos por los excedentes fi
gos de capital, que no pueden emisiones (títulos valores), por nancieros, la cancelación de
cumplirse dentro de los plazos regla general, son formas de reservas, la venta de activos, la
inicialmente pactados. financiamiento de un déficit que recuperación de cartera vencida,
entre otros. En la adición de ejecuten durante el año de su recursos del balance. En el

estos recursos al presupuesto vigencia, fenecen y sus recursos presupuesto de apropiaciones
del ente territorial es necesario se incorporan al presupuesto, se efectúa al interior del gasto
observar si se trata de recursos como recursos de capital, recur- que dio origen al compromiso.
de destinación específica, con sos del balance, cancelación de
el fin de evitar incurrir en si- reservas, conservando la desti- Las reservas presupuestales
tuaciones de destinación oficial nación específica para el caso de se deben constituir de manera
diferente. este tipo de recursos. excepcional y no por regla ge-
neral, razón por la cual se deben
Excedentes financieros: son Las reservas presupuestales soportar y justificar.
recursos originados como con- consisten en obligaciones y
secuencia del cierre de la vi- compromisos que a 31 de di- De otro lado, las cuentas por
gencia presupuestal anterior, ciembre de cada vigencia fiscal pagar son compromisos que
que deben ser adicionados al no se han podido cumplir y, por a 31 de diciembre de cada vi-
presupuesto en ejecución. lo tanto, los bienes y servicios gencia fiscal se han cumplido,
no se han recibido a satisfacción es decir, los bienes y servicios
Venta de activos: correspon- por parte de los entes terri- se han recibido a satisfacción
172 den a los recursos obtenidos toriales. Sin embargo, dichas por parte del ente territorial,
por la venta de activos tales obligaciones y compromisos, pero no se han podido cancelar
como terrenos, construcciones, para la fecha en referencia, han los compromisos y los antici-
maquinaria, entre otros, o de sido contraídas legalmente y pos pactados en los contratos
títulos valores que si bien no se desarrollan el objeto de la apro- a la fecha referida, razón por
sintonizan con la misión de los piación presupuestal. la cual se deben constituir las
entes territoriales, son medios cuentas por pagar, que serán
para optimizar sus recursos Según el artículo 8 de la Ley canceladas durante la vigencia
físicos y financieros. 819 de 2003, las reservas pre- siguiente.
supuestales correspondientes a
Recuperación de cartera: son una vigencia fiscal se atienden
ingresos provenientes de recur- con cargo al presupuesto de Rendimientos financieros
sos causados contablemente en la vigencia siguiente, previos
vigencias anteriores. ajustes llevados a cabo por el Corresponden a los ingresos
gobierno territorial a través de obtenidos por la colocación de
Cancelación de reservas: las decreto. los recursos en el mercado de
reservas presupuestales y las capitales, tanto en el mercado
cuentas por pagar constituidas La incorporación de la reserva de valores como en el sector
por los órganos que conforman se realiza en el presupuesto de financiero, materializados a
el presupuesto general de los rentas dentro de los recursos través de intereses, dividendos
entes territoriales que no se de capital, exactamente en los y corrección monetaria.
Donaciones resulta de comparar los activos sobre sus exigencias de endeu-

corrientes disponibles con los damiento.
Las donaciones corresponden a pasivos corrientes exigibles, así
transferencias de recursos, sin como una proyección de caja De conformidad con el pará-
ningún costo, recibidas por los de la vigencia siguiente, a fin grafo 1 del artículo 16 y del
entes territoriales, provenien- de establecer los efectos que la artículo 97 del Decreto 111 de
tes de personas u organismos decisión pueda tener sobre los 1996, en la distribución de los
privados o públicos de carácter demás activos de la entidad o excedentes se tendrá en cuenta
nacional o internacional, por lo que por lo menos el 20% de es-
general para un fin concreto. tos sea asignado a la entidad que
lo genera, y que si los recursos
Es así como el artículo 33 del corresponden a la seguridad
Decreto 111 de 1996 señala social, se asignen al mismo fin,
que los recursos de asistencia aunque podrá realizarse en otra
o cooperación internacional de entidad u órgano.
carácter no reembolsable, hacen
parte del presupuesto de los
entes territoriales y se deben Excedentes por diferencial cam 173
incorporar al mismo como do- biario
naciones. Su ejecución se debe Las reservas
realizar de conformidad con lo presupuestales consisten Se determina como el mayor
estipulado en los convenios o en obligaciones y valor en pesos ocasionado por
acuerdos internacionales. compromisos que a 31 la diferencia entre la tasa de
de diciembre de cada cambio utilizada en la progra-
vigencia fiscal no se mación o incorporación en el
Excedentes y utilidades de los han podido cumplir y, presupuesto del respectivo ente
establecimientos públicos y de por lo tanto, los bienes y la tasa de cambio vigente en
las empresas industriales y co y servicios no se han el momento del desembolso y
merciales de los entes territo recibido a satisfacción conversión en pesos.
riales y asimiladas por parte de los entes
territoriales. Sin embargo,
El excedente corresponde al pa- dichas obligaciones y Ingresos de los estableci-
trimonio menos el capital social compromisos, para la mientos públicos
y las reservas legales. fecha en referencia,
han sido contraídas De conformidad con el artículo
En su liquidación se considera, legalmente y desarrollan 34 del Decreto 111 de 1996, en
además, la situación de liquidez el objeto de la apropiación los presupuestos departamen-
de la respectiva entidad, que presupuestal. tales, distritales y municipales
se deben identificar y clasificar ingresos pueden observar la es- Terrestre y se dictan otras
por separado las rentas y los tructura señalada para las ren- disposiciones.
recursos de los establecimientos tas de la Nación, agrupadas en Congreso de la República. (27
públicos del respectivo orden cinco grandes bloques: ingre- de diciembre de 2002). Ley
territorial, para lo cual se cla- sos corrientes, contribuciones 788 de 2002. Por la cual se
sifican así: parafiscales, fondos especiales, expiden normas en materia
– Rentas propias: constituidas recursos de capital e ingresos tributaria y penal del orden
por los ingresos corrien- de los establecimientos públicos. nacional y territorial; y se
tes de los establecimientos dictan otras disposiciones.
públicos, originados por la
venta de bienes y servicios Congreso de la República. (9 de
propios de las actividades Bibliografía julio 2003). Ley 819 de 2003.
económicas o sociales y por Por la cual se dictan normas
los tributos que por dispo- Congreso de la República. (6 de orgánicas en materia de pre-
sición legal recaudan. No julio1983). Ley 14 de 1983. supuesto, responsabilidad
incluye las transferencias o Por la cual se fortalecen los y transparencia fiscal y se
aportes de los órganos in- fiscos de las entidades te- dictan otras disposiciones.
174 corporados en el presupuesto rritoriales y se dictan otras Congreso de la República. (29
general del departamento, disposiciones. de julio de 2006). Ley 1066
distrito o municipio, según Congreso de la República. (2 de 2006. Por la cual se dictan
el caso. de junio de 1994). Ley 136 normas para la normaliza-
– Recursos de capital: corres- de 1994. Por la cual se dic- ción de la cartera pública
ponden a los recursos del tan normas tendientes a y se dictan otras disposi-
crédito con vencimiento ma- modernizar la organización ciones.
yor de un año, los recursos y el funcionamiento de los Constituyente (1991). Consti-
del balance, los rendimientos municipios. tución Política de Colombia.
financieros y las donaciones.
Congreso de la República. (30 Corte Constitucional. Sentencia
de enero de 1997). Ley 358 C-423 de 1995. (M. P.: Fabio
de 1997. Por la cual se re- Morón Díaz).
Conclusión
glamenta el artículo 364 de
Corte Constitucional. Senten-
la Constitución y se dictan
Las entidades territoriales en el cia C-511 de 1996. (M. P.:
otras disposiciones en mate-
marco de su autonomía tienen, Eduardo Cifuentes Muñoz).
ria de endeudamiento.
entre otros derechos: establecer
Congreso de la República. (6 de Gómez, J. (1998). Presupuesto
los tributos necesarios para el
julio 2002). Ley 769 de 2002. público colombiano. Bogotá:
cumplimiento de sus funcio-
Por la cual se expide el Có- Universidad Externado de
nes y participar en las rentas
digo Nacional de Tránsito Colombia.
nacionales. En tal sentido, sus
Ortega, A. y García, H. (2004). 1994 y la Ley 225 de 1995 Restrepo, J. (1998). Hacienda
Hacienda Pública. Bogotá: que conforman el Estatuto pública. Bogotá: Universidad
Ecoe Ediciones. Orgánico de Presupuesto. Externado de Colombia.
Presidencia de la República. Ramírez, J. (2003). Las finanzas Restrepo, J. (2010). Derecho pre-
Decreto 111 de 1996. Por públicas en Colombia. Bogotá: supuestal colombiano. Bogotá:
el cual se compilan la Ley Librería Ediciones del Pro- Legis.
38 de 1989, la Ley 179 de fesional Ltda.
175

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Estructura de los ingresos territoriales en Colombia*

Structure of the territorial income in Colombia

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