UNIVERSIDADE AGOSTINHO NETO

FACULDADE DE DIREITO

CENTRO DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNAÇÃO LOCAL

CURSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL

EFICÁCIA, EFICIÊNCIA E EFETIVIDADE DA DESPESA PÚBLICA EM ANGOLA

ESTUDANTE: PEDRO JOSÉ DANIEL

PROF. Dr. JOSÉ MUTANGE NKANA

JUNHO DE 2017

1
SUMÁRIO

I- Introdução

II - Enquadramento

III - Objectivos

IV - Fundamentação

V - Metodologia

1. Eficácia da despesa pública

2. Eficiência da despesa pública
3. Efectividade da despesa pública
4. Conclusão e Recomendações

VI - Bibliografia

2
 I - Introdução

As exigências de satisfação permanente e contínua da “demanda”

pública impelem o Estado e outros entes públicos a desenvolverem acção
política constitucional e legal destinada à arrecadação de receitas para financiar
de despesas.

Toda a acção pública, entendida como actividades e tarefas governativas,

exige recursos que, como se ensina na teoria económicai, são sempre escassos.
Entretanto, a questão nem sempre radica na escassez, mas no modo da sua
afectação e utilização.

Assim, numa tentativa de enquadramento conceptual, pode-se afirmar

que despesa pública traduz-se na afectação de recursos ou meios técnico-financeiros a
programas e projectos, cuja viabilização são essenciais à continuidade dos entes públicos
e da própria sociedade. Aliás, hoje a vida em sociedade adquire maior relevância
na interacção entre os cidadãos e os entes públicos.

Dito doutro modo, despesa pública é o “sistema de gastos”1 em bens

financeiros ou de capitais, incidindo sobre políticas, programas e projectos específicos,
cujo fim é a satisfacção das necessidades dos cidadãos de um determinado território
estadual, de uma região autónoma ou autárquia.

Não basta, porém, afectar recursos a determinadas despesas; torna-se

fundamental adoptar uma variedade de critérios valorimétricos, estratégicos, de
implicações, de pertinência, de impacto e de riscos, sendo que, os utilizados
com maior frequência são os da eficácia, eficiência e efectividade, por sinal, objecto
do presente trabalho de avaliação, no âmbito do módulo de Finanças Públicas e
Gestão Orçamental.

1
Para contrapor a ideia de conjunto, que nem sempre traduz a ideia de ordem, disciplina e organização.

3
 Como aferir a eficácia, eficiência e efectividade de uma despesa? Têm as
despesas públicas angolanas obedecido estes critérios? Que requisitos devem as
despesas públicas obedecer para serem eficazes, eficientes e efectivas?

II - Enquadramento

O tema em análise possui enquadramento na Constituição da República

de Angola, no artigo 104º nº 2, nos termos do qual “ o Orçamento Geral do
Estado é unitário, (…) e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano
fiscal, para todos os serviços, institutos públicos, fundos autónomos, segurança
social, bem como para as Autarquias Locais e deve ser elaborado de modo a
que todas as despesas neles previstas estejam financiadas”.

Encontra, ainda suporte no artigo 12º da Lei nº15/2010 do Orçamento

Geral do Estado, pelo que, não há nenhum impedimento constitucional e legal
para o abordar.

III - Objectivos

Estudar a eficácia, eficiência e efectividade da despesa pública na

realidade angolana.

Apontar caminhos que contribuam para a validade e racionalidade da

despesa pública angolana.

IV - Fundamentação

O tema proposto é actual, relevante e de interesse teórico-prático, pois, o

seu estudo e conhecimento adequados permitem aos decisores e gestores
públicos realizar despesas que efectivamente se traduzam em mais-valia, quer

4
para os objectivos do crescimento económico, quer para os do desenvolvimento
económico-social sustentável.

Daí que o seu domínio se reveste de capital importância, pois, é

indispensável que o servidor público saiba, quanto, quando, onde, como e para
quê realizar despesas públicas.

V - Metodologia

Em relação aos objectivos adoptámos a pesquisa explicativa, porquanto,

o estudo visa descrever e analisar a eficácia, eficiência e efectividade da despesa
pública na realidade angolana, suas implicações na melhoria da qualidade de
vida dos angolanos.

Quanto aos procedimentos técnicos, utilizámos tanto a pesquisa

bibliográfica como documental, porquanto, para a elaboração do estudo,
socorremo-nos de livros, manuais, relatórios e de sitos na internet. Não
recorremos à análise estatística, dada a exiguidade de tempo, sendo o enfoque
essencialmente teórico, embora com exemplificações concretas.

Relativamente aos procedimentos de tratamento da informação,

enfatizámos a abordagem qualitativa, tendo como referência os autores
pesquisados e a experiência e observação do autor.

1. EFICÁCIA DA DESPESA PÚBLICA

Nos termos do artigo 12º da Lei nº14/2010 do Orçamento Geral do

Estado, a despesa pública é (…) orçamental, sendo todas as que são acometidas
ao Estado ou à Autarquia Local, bem como aos organismos que deles
dependem (…) fundos, serviços autónomos sem fins lucrativos e a Segurança
Social.

5
 A execução do Orçamento das Despesas traduz-se na utilização das
autorizações de pagar (créditos orçamentais), durante o período financeiro, uma
vez que o orçamento é de gerência. Daí que, nenhum pagamento deve ser
efectuado, sem que a despesa se encontre inscrita no Orçamento Geral do
Estado e tenha cabimento no respectivo crédito orçamental (…)2. Está-se, aqui
perante um limite legal, material e objectivo na realização de despesa pública.

Com efeito, despesa pública diz-se eficaz quando alcança os resultados

previamente estabelecidos, isto é, quando se verifica uma relação de
coincidência entre o ponto de partida (objectivo-problema) e o ponto de
chegada (resultado-solução). É um conceito que relaciona variáveis
controláveis, mensuráveis e quantificáveis com os resultados esperados. Nesta
conformidade, os programas sociais também regem-se por objectivos de
eficácia, uma vez que, se espera que os investimentos realizados produzam os
resultados desejados3.

O conceito de eficácia centra-se essencialmente na questão do alcance dos

objectivos desejados por determinada acção governativa, sendo irrelevante
fazer-se juízo de racionalidade económica sobre os meios, tácticas ou
instrumentos de política utilizados para atingir tais objectivos4.

Consideram-se, deste modo, sistemas eficazes de execução e gestão da

despesa pública5, os capazes de proporcionar recursos para os organismos de
investimento público e de prestação de serviços numa base previsível e
atempada, na qual, simultaneamente se assegura o cumprimento das
orientações e directrizes políticas e que se respeitem os limites da despesa.

2
MASSUANGANHE, Jacob (Coord), Manual de Finanças e Gestão Orçamental, P.21.
3
Marinho e Façanha (2001) entendem que a eficácia remete a condições controladas e resultados
desejados. https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/
4
Do nosso ponto de vista, entendemos que, o critério da racionalidade económica deve nortear toda
acção governativa, para se evitar desperdícios.
5
http://siteresources.worldbank.org/INTTIMORLESTE/

6
 São fundamentais para se garantir uma estabilidade macroeconómica 6,
rentabilizando a aplicação dos recursos escassos e alcançando os objectivos do
desenvolvimento. Um sistema destes requer um enquadramento legislativo e
regulamentar sólido, gerido por pessoal competente, motivado, dinâmico,
adequadamente supervisionado, comprometidos com os grandes valores
constitucionais, como a justiça, a transparência, a prestação de contas, etc,
dentro da lógica de uma governação que tenha como ponto de partida e de
chegada o cidadão, sujeito e fim do desenvolvimento social sustentável.

Na nossa realidade constata-se, com frequência, que muitas despesas

nem sequer atingem os objectivos previamente estabelecidos, não seguem
rigorosamente uma hierarquia de prioridades e de validade, muito menos
respeitam os timings fixados7, o que, em rigor consubstancia uma violação do
critério da eficácia da despesa, tornando-a, deste modo, ineficaz. Portanto, esta
ineficácia, tanto resulta da falta de cumprimento rigoroso dos prazos, do não
alcance do efeito útil desejado com a materialização das políticas, bem como
por simplesmente os projectos serem inconclusivos e verificar-se sobreposição
de despesas sobre um mesmo programa ou projecto8.

Vários factores têm contribuído negativamente para o quadro acima

exposto, com realce para os seguintes:

6
Estabilidade económica diz respeito a característica estável da situação financeira e económica
do país, sem alta de preços, com a manutenção do preço da cesta básica, sem oscilações em taxas
de juros. Em economia é pré-requisito para o crescimento sustentável (sustentabilidade) de um país, e
portanto, para uma sociedade com mais justiça. A estabilidade nos preços e a diminuição da
desigualdade social ajudam na melhoria do poder aquisitivo da população de baixa renda, enfim, na
redução da pobreza, através de uma melhor distribuição do rendimento.
https://pt.wikipedia.org/wiki/Estabilidade_econ%C3%B4mica

7
Fazendo com que se prolonguem de tal maneira no tempo que perdem grande parte da sua utilidade
social ou se concluem num momento com tendências diferentes as daquelas em que inicialmente se
definiu o projecto.
8
O projecto Kapanda do qual tanto se falou, absorveu avultados recursos públicos e hoje já se
questiona se, de facto, foi realmente concluído e, se sim, com os recursos inicialmente alocados ou não.
Este é um exemplo vivo de uma despesa púbica não eficaz, no que respeita aos objectivos, prazos e
resultados, até porque, continuamos sem estabilidade energética.

7
  Deficientes técnicas de priorização9, relativamente aos objectivos
estratégicos, de crescimento económico e os de desenvolvimento
económico-social sustentável;
 Confusão entre o que é prioritário no plano estadual e o que é no plano
político partidário, muitas vezes este, sobrepondo-se ao primeiro, dada a
elevada carga emotivo-partidária;
 Afectação de elevados recursos a programas e projectos que, em rigor,
não produzem retorno directo imediato a favor do Estado e nem
melhoram a qualidade de vida dos cidadãos;
 Conflito ou sobreposição de papéis e competências entre ministérios,
mas não só. Basta confrontarmos as atribuições do Fundo Soberano com
as do Ministério da Economia, colocando em dúvida o que este último
deve fazer, quando, na verdade e em rigor, aquele fundo deveria servir
de reserva (almofada) para que o Estado angolano fosse capaz de, em
tempo oportuno fazer face a situações de crise, tal como a que enfrenta
actualmente;
 Atribuição de empreitadas a empresas nacionais, algumas das quais, sem
capacidade técnica suficiente para executar obras de grande
envergadura, com a qualidade desejada e dentro dos prazos contratual e
legalmente estabelecidos, sem que, daí resulte responsabilização, facto
este que ocorre porque o empresário é igual a governante e por imperar a
cultura da impunidade;
 Promiscuidade entre governantes e empresários, não se estabelecendo
uma linha de separação clara e rigorosa entre uns e outros,
frequentemente a figura de uns confundindo-se na dos outros.

É ainda essencial que no plano técnico, a realização de qualquer despesa

pública se submeta ao crivo da monitoria10, fiscalização e avaliação11, de modo a

9
Técnica de definição de prioridades, que consiste em escolher, dentre vários problemas, apenas um ou
alguns que devem constituir o foco de intervenção pública, tendo como base a sua significância.
10
Trata-se da análise de progresso da realização da despesa pública, o que permite ao gestor introduzir
correcções e adaptações necessárias, face as variáveis que possam interferir negativamente durante a
execução dos programas.

8
se medir o cumprimento ou não dos objectivos preestabelecidos. Mais do que
isto, a afectação de recurso a certa despesa deve ser o resultado de um estudo
aturado, de uma análise integrada, no qual muitos cenários são levados em
consideração, daí advogar-se a realização de estudos de viabilidade,
preferencialmente por entidades externas àquela que vai executar a despesa.

A nível político, esta tarefa tem sido desempenhada pela Assembleia

Nacional com a aprovação do Orçamento Geral e da Conta Geral do Estado. No
plano jurisdicional, cabe ao Tribunal de Contas a tarefa de fiscalização
preventiva e sucessiva da Conta Geral do Estado, assim como da
responsabilização dos gestores por actos de gestão danosa de que resultem
prejuízo para o Estado12.

2. EFICIÊNCIA DA DESPESA PÚBLICA

Às vezes a eficiência conduz à eficácia. Em outras organizações,

eficiência e eficácia não são relacionadas. Uma organização pode ser altamente
eficiente, mas não conseguir atingir os objectivos porque fabrica um produto
para o qual não existe procura suficiente. De maneira análoga, uma organização
pode alcançar suas metas de lucros, mas ser ineficiente (Daft, 1999, p. 39)13.

Para a eficiência, mais importante que o simples alcance dos objectivos

estabelecidos é demonstrar como foram atingidos. Verifica-se, aqui, claramente
a preocupação com os instrumentos de política utilizados para o sucesso da
acção pública, ou seja, é preciso buscar os meios mais económicos e viáveis,
utilizando a racionalidade económica que busca maximizar os resultados e
minimizar os custos, isto é, fazer o melhor com menores custos, nas palavras de
(Torres, 2004 p.175), gastando com inteligência os recursos pagos pelos
contribuintes.

11
Ocorre no fim do programa e procura aferir se os objectivos definidos conseguiram ser alcançados e
em que medida e com que recursos.
12
Numa altura em que Angola prossegue com a sua reforma da Administração Pública Central e Local do
Estado, torna-se indispensável, num quadro de participação democrática, que os cidadãos fiscalizem os
actos de governação e gestão públicas de modo a garantir maior “accountability”.
13
Produz, mas com custos humanos, financeiros e técnicos muito elevados a ponto de condicionar os
próprios lucros.

9
 Tal como fizemos referência em relação à eficácia, de um modo geral e
salvo raríssimas excepções, a despesa pública angolana não tem sido eficiente,
desde o pagamento de salários a funcionários fantasmas14, a realização de
empreitadas de obras públicas bastante caras, com mísera qualidade do
produto final15, existência de empresas públicas que apenas contribuem para o
alargamento do buraco financeiro público, pois a sua contribuição para a Conta
Única do Tesouro é quase insignificante, porém, todos os anos beneficiam de
dotações do Orçamento Geral do Estado16, o elevado número de ministérios e as
despesas a eles associadas, em que se verifica que as compras de viaturas
protocolares chegam a ser mais caras em quantidade e qualidade que as dos
nossos países vizinhos, os nossos transportes públicos, principalmente os
terrestres e ferroviários, não reúnem qualidade, onde o utente, embora tenha
pago o serviço, não sente o conforto e a dignidade que um serviço público deve
ter, a concepção e implementação de programas numa perspectiva monolítica,
isto é, em que a abordagem não é holística, o que faz com se realiza uma
despesa hoje e em curto espaço de tempo se efectua outra no mesmo sitio e com
destruição do que já havia sido feito.

Exemplos, recentemente, foram fixados postos de média e alta-tensão em

várias áreas da cidade de Luanda. Estes postos são caros; com as obras em curso
neste momento, motivadas sobretudo pela dinâmica eleitoral, muitos deles
tiveram que ser destruídos, os cabos cortados, etc. Isto revela sobreposição de
despesas, falta de rigor previsional, pois não existe a cultura de pensar a
construção por exemplo de uma estrada com todas as suas componentes:

14
Indivíduos inscritos nos quadros da administração pública, não trabalham, mas que vivem como
parasitas a custa dos contribuintes, com a plena inacção das autoridades.
15
Basta analisar as estradas construídas no âmbito do Programa de Reconstrução Nacional, em menos
de dez anos já estão todas degradadas, não tendo sequer trazido receitas iguais ou superiores aos
capitais investidos? O que, do ponto de vista económico há aqui um atraso em termos de
desenvolvimento de infra-estruturas rodoviárias. Isto vai exigir a disponibilização de mais recursos para
as mesmas estradas, quando seria altura de se pensar na maximização da produção interna para fazer
face à crise gerada pela queda do petróleo nos mercados internacionais.
16
Empresas como a TCUL, TAAG, EPAL, ENDE, ELISAL o que é que trazem como mais-valia para as
receitas públicas? Gastou-se tanto dinheiro com a construção dos Aeroportos do Kwanza-Norte e do
Luau, Moxico. Ironicamente, não há voos comerciais para as referidas infraestruturas. As vezes num voo
de Luanda-Malanje só vão 10 passageiros e o valor arrecadado mal chega para custear o combustível do
avião.

10
viadutos, redes técnicas, cabos de telecomunicações, enfim, é a cultura do
despesismo e do desperdício que caracteriza bem a realização da nossa despesa
pública.

3. EFETIVIDADE DA DESPESA PÚBLICA

O Estado tem poder para afectar (…) a vida das pessoas. Segundo
Wonnacott e Wonnacott (1994, p.24)17 o “Governo afecta a economia de quatro
maneiras básicas: despesas, impostos, controles e empresas públicas”. As
decisões do Governo em gastar, regular, criar empresas públicas influenciam
directamente a vida dos cidadãos, uma vez que, as decisões são tomadas
segundo os critérios dos produtos e serviços a produzir pela economia, dos
quais se destacam: o quê? Quando? Quanto? Por quem e para quem produzir?
(Scarpin e Slowski, 2007). A despesa pública é uma dessas maneiras de
influenciar o bem-estar da população.

Muitas vezes existe a ideia de que gastar mais é sempre melhor, mesmo
num quadro de restrições orçamentais, como é o nosso caso actual. A este
respeito, Tromperi et al (2008, p.2), atestam que, “o velho paradigma de que
gastar mais é necessariamente melhor”, vem sendo substituído pela ideia que
enfatiza o produto do gasto público relativamente ao seu custo. Esta ideia
encontra suporte em Cândido Júnior (2001), que afirma que existem limites para
a expansão das receitas que financiam o aumento dos gastos.

Do exposto resulta que deve haver não só limites ao poder de tributação

como também ao de realizar despesas públicas, tornando-se para o efeito
importante questionar a sua validade, prioridade e sustentabilidade, isto é, se
elas trarão ou não melhorias, aumentarão ou não a qualidade de vida dos
cidadãos de forma permanente, contínua e sustentável.

17
Op. Cit.

11
 Por essa razão, modernamente, a literatura especializada incorporou um
terceiro conceito, mais complexo e abrangente que eficiência e eficácia. Trata-se
da efectividade, especialmente válida para a administração pública. A
efectividade, no âmbito da gestão pública, procura aferir em que medida os
resultados da despesa pública trazem benefícios à população. E, em que medida
estes benefícios são permanentes e contínuos, ou seja, são sustentáveis e
duradouros. Em que medida produz um nível elevado de satisfação dos
cidadãos?

É um conceito mais abrangente que o da eficácia, na medida em que esta

indica se o objectivo foi atingido, enquanto a efectividade mostra se aquele
objectivo trouxe melhorias substanciais na qualidade de vida das populações.
Mais uma vez vale a pena recorrer a Torres. Para este autor, efectividade é o
mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a
real necessidade e oportunidade de realização de determinadas despesas
públicas, deixando claro que sectores são beneficiados e em detrimento de que
outros sectores sociais e o que é que de facto se espera em termos de satisfação
sustentável das necessidades da população.

Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais

democrática, transparente e responsável possível, procurando integrar a
população em todos os ciclos das políticas públicas18. Este conceito não se
relaciona estritamente com a ideia de eficiência, que tem uma conotação
económica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a
administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não
precisa ser feito (Torres, 2004, p. 175)19.

18
Formulação, execução, monitoria e avaliação para que se desenvolva no seio da população o
sentimento de pertença, de apropriação e de protecção dos equipamentos sociais criados nos seus
territórios para o seu beneficio. Com a ressalva de que existem as políticas de domínio puramente
estratégico, que prescindem da “consulta” pública, como por exemplo, a política de defesa e segurança
nacional.
19
CASTRO, Rodrigo Batista de (2006), Eficácia, Eficiência e Efectividade na Administração Pública, p. 4

12
 Tal como referimos aquando da análise dos critérios da eficácia e
eficiência, em relação a efectividade também há ainda um longo caminho a
percorrer, pois, a satisfação proporcionada pelos serviços públicos prestados
continua com um nível de insatisfação bastante elevado, com realce para o
errático fornecimento de energia e água, a degradação de estradas, o deficiente
saneamento básico, a má qualidade dos serviços hospitalares, alguns dos quais,
mesmo com excelentes infra-estruturas, carecem de produtos essenciais, só para
citar alguns exemplos.

4. Conclusão e Recomendações

Há, ainda, um longo percurso a seguir no que concerne a validade, a

qualidade e a pertinência na realização da despesa pública na nossa realidade
angolana.

Face ao exposto, que pistas apontar para que a despesa pública em

Angola seja eficaz, eficiente e efectiva?

1. O problema de Angola nem sempre foi consequência da falta de

recursos, mas, o da utilização nem sempre racional e transparente da
despesa pública, daí que, recomenda-se maior rigor na utilização dos
bens públicos;
2. É fundamental que os gestores da coisa pública sejam a todos níveis
formados, capacitados, controlados, avaliados e fiscalizados
permanentemente para que a transparência, o rigor e a excelência sejam
palavras de ordem na execução da despesa pública;
3. Toda e qualquer despesa a realizar deve ser o resultado de um estudo
aturado, integrado e holístico;
4. É essencial que os limites na realização da despesa pública façam parte
da nova cultura organizacional e de gestão das políticas públicas em
Angola;

13
 5. É indispensável a educação para a cultura da austeridade e do rigor
orçamental;
6. É vital que se combata a cultura da impunidade e que sejam civil e
criminalmente responsabilizados os cidadãos que lesem os bens
públicos;
7. É defensável que as despesas públicas de grande envergadura se
realizem em períodos não eleitorais, pois, a pressa para apresentar
resultados em curto espaço de tempo, mina a qualidade dos resultados;

i
Escassez é o problema económico fundamental de se ter desejos humanos praticamente infinitos em
um mundo de recursos limitados. Ele postula que a sociedade tem meios de produção e recursos
insuficientes para atender aos desejos e necessidades de todos os seres humanos. Uma concepção
errónea sobre a escassez é que um item tem que ser importante para ser considerado escasso.
Entretanto, isso não é verdade, já que para algo ser escasso é preciso que ele seja difícil de se obter, de
se produzir, ou ambos. Resumindo, o custo de produção de um bem determina se ele é escasso ou não.
Por exemplo, apesar do ar que respiramos ser mais importante do que diamantes, ele é mais barato de
se obter justamente por ser abundante e ter zero custo de produção. Diamantes, por outro lado, têm
um custo altíssimo de produção; eles precisam ser achados e lapidados, e ambos os processos custam
muito caro. Além disso, a Lei da escassez implica que nem todos os objectivos e necessidades da
sociedade podem ser atingidos ao mesmo tempo; escolhas e decisões são necessárias em prol de um
bem em detrimento de outros. Em um texto muito influente e dominante até aos dias de hoje, Lionel
Robbins define Economia como sendo "a ciência que estuda o comportamento humano como um
relacionamento entre objectivos e meios escassos, que podem ter usos variados."

14
VI - BIBLIOGRAFIA

BUSATO, Leonardo Manhão (2009). Análise da Efetividade da Despesa

Pública dos Municípios do Rio Grande do Sul. Porto Alegre-Brasil.

GOMES, Nuno Sá (2003). Manual de Direito Fiscal, 12ª Ed. Vol. I: editora
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MASSUANGANHE, Jacob (2017). Apontamentos sobre Análise de

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NKANA, José (2017). Apontamentos sobre Finanças Públicas e Gestão

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ROBBINS, Lionel (1932). An Essay on the Nature and Significance of

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Legislação

Constituição da República de Angola de 2010

Lei nº10/2014 do Orçamento Geral do Estado

Sítios

https://pt.wikipedia.org/wiki/Escassez
https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/71087/000879040
.pdf?sequence=1

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